aplicación de la gran encuesta nacional de necesidades jurídicas insatisfechas bogotá d.c., 2013

Aplicación de la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas

Insatisfechas Bogotá D.C. , 2013

Cámara de Comercio de Bogotá

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Tabla de Contenido ACRÓNIMOS FRECUENTES .................................................................................................... 5

Aplicación de la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas ................................... 6 1. DESCRIPCIÓN GENERAL .................................................................................................... 6

Antecedentes ..................................................................................................................... 8 Justificación ................................................................................................................... 10 Objetivo General ............................................................................................................ 12 Objetivos Específicos ...................................................................................................... 12 Grupos analizados ......................................................................................................... 13

Población general ...................................................................................................................................... 13 Población en condición de extrema pobreza ............................................................................................. 13 Población en condición de discapacidad ................................................................................................... 13 Usuarios de la conciliación extrajudicial ................................................................................................. 14 Servidores públicos habilitados por Ley para conciliar, Notarios y Centros de Arbitraje y Conciliación .................................................................................................................................................................... 14 Empresa ..................................................................................................................................................... 14

Instrumentos aplicados ................................................................................................. 16 Usuarios de Servicios de Justicia (Demanda) .......................................................................................... 16 Oferentes de servicios de justicia (Oferta) ............................................................................................... 17 Empresas ................................................................................................................................................... 18

Instituciones que participaron ...................................................................................... 20 Productos y entregables ................................................................................................. 21

Contractuales ............................................................................................................................................ 21 Adicionales ................................................................................................................................................. 21

2. PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN ...................................................................................... 22 Fase 0. Alistamiento ...................................................................................................... 22

Actividades ................................................................................................................................................ 22 Ajustar propuesta técnica y elaborar el cronograma del proyecto ..................................................... 22

Entregables Fase 0 .................................................................................................................................... 23 Fase 1. Diseño de la Encuesta ....................................................................................... 24

Actividades ................................................................................................................................................ 24 Hipótesis preliminares ......................................................................................................................... 24 Ruta conceptual de la Encuesta ........................................................................................................... 26 Elaborar el Estado del Arte .................................................................................................................. 26 Diseñar los instrumentos de la encuesta ............................................................................................. 26

Entregables Fase 1 .................................................................................................................................... 27 Fase 2. Aplicación y Procesamiento de la información ................................................ 28

Actividades ................................................................................................................................................ 28 Diseñar el plan operativo para la aplicación de la GENNJI .............................................................. 28 Alistamiento para el trabajo de campo ................................................................................................ 29 Aplicación de la encuesta ..................................................................................................................... 30 Procesamiento de la información ......................................................................................................... 32

Entregables Fase 2 .................................................................................................................................... 33 Fase 3. Análisis de la Información ............................................................................... 34

Actividades ................................................................................................................................................ 34 Elaborar la ruta de análisis .................................................................................................................. 34 Revisar las tendencias y cruces de variables ...................................................................................... 34 Grupos focales ....................................................................................................................................... 35 Revisión de las hipótesis preliminares ................................................................................................ 36 Ejecutar el taller de interpretación de datos ....................................................................................... 36 Elaborar documentos de Análisis ......................................................................................................... 36

Entregables Fase 3 .................................................................................................................................... 37 Fase 4. Presentación y validación de resultados .......................................................... 38

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Actividades ................................................................................................................................................ 38 Página Web (www.encuestaminjusticia.co) ......................................................................................... 38 Presentación oficial de resultados ........................................................................................................ 38

Entregables Fase 4 .................................................................................................................................... 39 Fase 5. Informe final ..................................................................................................... 40

Actividades ................................................................................................................................................ 40 Realizar la sistematización de la experiencia ..................................................................................... 40 Elaboración y entrega del informe final .............................................................................................. 40

Entregables Fase 5 .................................................................................................................................... 40 3. LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................ 41

Retos ............................................................................................................................... 41 Nivel Institucional ..................................................................................................................................... 41

Aplicación de la encuesta a Empresarios y Notarios .......................................................................... 41 Base de datos de empresas en algunas ciudades ................................................................................ 41 Base de datos de servidores públicos habilitados por Ley para conciliar .......................................... 42 Datos de contacto de población en condición de discapacidad ............................................................ 42 Información demográfica de Servidores Públicos habilitados por Ley para conciliar ...................... 43 Universo de usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho ..................................................... 44

Nivel Metodológico .................................................................................................................................... 44 El Estudio piloto tenía otro enfoque .................................................................................................... 44

Nivel Equipo Trabajo ................................................................................................................................ 45 Dificultad de expertos en articularse con equipos de trabajo ............................................................. 45

Situaciones de éxito ....................................................................................................... 47 Nivel Institucional ..................................................................................................................................... 47

Confianza del Ministerio de Justicia y del Derecho ............................................................................ 47 Colaboración de la Agencia Nacional para la superación de la Pobreza Extrema (ANSPE) ............ 47 Colaboración del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar .......................................................... 48

Nivel Metodológico .................................................................................................................................... 48 Capacidad de dar respuesta a un vacío metodológico ......................................................................... 48 Estudio de la población en general y no solo a poblaciones vulnerables. .......................................... 48

Nivel Equipo de Trabajo ........................................................................................................................... 49 Experticia de los miembros del equipo ................................................................................................ 49

Nivel Gerencial .......................................................................................................................................... 49 Nombrar un Gerente General del Proyecto ......................................................................................... 49

Recomendaciones en procesos futuros ........................................................................... 50 Nivel Institucional ..................................................................................................................................... 50

Interés en la Fiscalía general de la Nación ......................................................................................... 50 Propósito de inversión por parte del Banco Mundial .......................................................................... 50 Unificar los estudios de oferta de servicios de Justicia ...................................................................... 50

Nivel Metodológico .................................................................................................................................... 51 Las construcción de políticas públicas efectivas requiere de metodologías múltiples para abordar el problema del acceso a la Justicia ......................................................................................................... 51 Aplicar la GENNJI en las otras capitales departamentales para obtener mayor representatividad regional .................................................................................................................................................. 52 Criterios objetivos para la selección de los grupos poblacionales ...................................................... 52 Definir el alcance del proyecto acorde a la metodología propuesta .................................................... 52 Necesidades jurídicas como unidad de medida ................................................................................... 53 Habeas Data .......................................................................................................................................... 53 Incluir la visión de lo rural ................................................................................................................... 53 Difusión de resultados e instrumentos del proyecto ........................................................................... 53 Retroalimentación directa de los usuarios de MASC .......................................................................... 54

4. CONCEPTOS CLAVES ....................................................................................................... 55 Acceso a la justicia ......................................................................................................... 55

El derecho al acceso a la justicia consiste en el derecho de toda persona o grupo de personas sin discriminación alguna .......................................................................................................................... 56 Que existan mecanismos adecuados y sencillos .................................................................................. 57 Del sistema de justicia .......................................................................................................................... 58 Para la resolución de situaciones que ameritan la intervención del Estado ..................................... 58

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Sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria ................................................ 59 Oportuna ............................................................................................................................................... 59 A la que se le dé cumplimiento ............................................................................................................. 59

Necesidades Jurídicas ................................................................................................... 61 Mecanismos Alternativos de Solución De Conflictos .................................................... 63 Pirámide de litigiosidad ................................................................................................ 64

1er Peldaño – Necesidades jurídicas .................................................................................................... 65 2do Peldaño – Decide acudir a la justicia ............................................................................................. 66 3er Peldaño – La demanda es atendida ................................................................................................ 67 4to Peldaño – Solución ........................................................................................................................... 67

Anexos ............................................................................................................................................................................................ 68 1. GRAN ENCUESTA NACIONAL DE NECESIDADES JURÍDICAS INSATISFECHAS (RESUMEN

EJECUTIVO) ........................................................................................................................ 68 Introducción ................................................................................................................... 68 Marco conceptual y metodológico .................................................................................. 68 La población colombiana y sus necesidades jurídicas. ................................................ 69 La pirámide de la litigiosidad en Colombia ................................................................. 70

Gráficos 1 y 2. Pirámide de litigiosidad – Población General ................................................................. 72 Gráficos 3 y 4. Pirámide de litigiosidad – Población en extrema pobreza ............................................. 73 Gráficos 5 y 6. Pirámide de litigiosidad – Población en situación de discapacidad ............................... 74

Las necesidades jurídicas insatisfechas de la población colombiana .............................. 76 Los principales obstáculos de acceso a la justicia ........................................................ 77 Los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos y las Necesidades Jurídicas ........................................................................................................................................ 78 Las necesidades jurídicas y las empresas. .................................................................... 80 Algunas conclusiones y recomendaciones ..................................................................... 82

Empoderamiento legal: orientación y asistencia para el manejo de necesidades jurídicas .................. 82 El constante ajuste de las prioridades ..................................................................................................... 83 Recomendaciones frente a MASC ............................................................................................................. 84 Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas .................................................................. 85

2. EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LOS MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES JURÍDICAS DE LA POBLACIÓN COLOMBIANA (RESUMEN EJECUTIVO) ............................................................................... 86

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Acrónimos Frecuentes

CCB Cámara de Comercio de Bogotá

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística

GENNJI Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas

Fedesarrollo Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo

ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

MASC Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

NJI Necesidades Jurídicas Insatisfechas

NJ Necesidades Jurídicas

PD Población en situación de discapacidad

PG Población General

PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

PP Población en situación de pobreza extrema

SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales

SMLMV Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes

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Aplicación de la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas

1. Descripción General 1. Descripción general. Entre el junio del 2011 y agosto del 2013 la Cámara de

Comercio de Bogotá (CCB) por un acuerdo suscrito con el Ministerio de Justicia y del Derecho realizó todas las labores necesarias para aplicar la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas (GENNJI) en todo el territorio colombiano. La GENNJI cubrió seis (6) grupos poblacionales –(i) población en condición de extrema pobreza; (ii) población en condición de discapacidad; (iii) público en general; (iv) usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho; (v) servidores públicos habilitados por Ley para conciliar, notarios y centros de arbitraje y conciliación; y (vi) empresas– con el fin de determinar las Necesidades Jurídicas Insatisfechas (NJI) y las barreras de acceso a Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) que presentan de cada uno de estos grupos.

2. Objeto del proyecto. Aplicar la GENNJI, incluyendo un módulo sobre MASC, específicamente diseñado para Conciliación Extrajudicial en Derecho, a partir de los instrumentos existentes, que permita identificar como mínimo las condiciones de oferta y de demanda de los MASC –percepción, conocimiento, barreras de acceso, efectividad, grado de satisfacción– así como el impacto de los MASC, a fin de definir una estrategia para fortalecer el acceso a dichos métodos.

3. Aplicación de la GENNJI. Entre octubre del 2012 y marzo del 2013 en catorce (14) ciudades del país, se aplicaron en total 6.086 encuestas a muestras significativas de los grupos poblacionales elegidos.

4. Resultados. El análisis de los resultados y el informe de recomendaciones incluyen recomendaciones en materia de política pública, estrategias de fortalecimiento de acceso y uso de los MASC, así como planes de acción para el uso de estos resultados diferenciados por grupo poblacional; los resultados estadísticos de la GENNJI cuentan con un error de estimación máximo del 3%. El análisis de los resultados y el informe de recomendaciones se presentó el 28 de agosto del 2013 en Bogotá ante el Ministerio de Justicia y del Derecho y otros actores interesados.

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5. Instrumentos. Se diseñaron tres (3) instrumentos para aplicar la GENNJI:

Usuarios de servicios de justicia (Demanda) Cuestionario para personas naturales mayores de 18 años;

142 preguntas

se utilizó también una matriz adicional para analizar específicamente a los ciudadanos en condición de extrema pobreza

+14 preguntas

Oferentes de servicios de justicia (Oferta) Servidores públicos habilitados por Ley para conciliar, Notarios y Centro de Arbitraje y Conciliación

74 preguntas

Empresas 125 preguntas se utilizó también una matriz adicional para analizar específicamente a las empresas

+14 preguntas

6. Grupos analizados. Se seleccionaron seis (6) grupos poblacionales y se determinaron las NJI y las barreras de acceso a MASC que presentan cada uno de estos grupos.

Población en condición de pobreza extrema

Población en condición de Discapacidad

Público en general

Usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho

Servidores públicos habilitados por Ley para conciliar, Notarios y Centros de Arbitraje y Conciliación

Empresas

7. Ciudades Analizadas. La GENNJI se aplicó en catorce (14) ciudades: Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín, Florencia, Neiva, Montería, Pasto, Pereira, Quibdó, Tunja y Villavicencio.

8. Encuestas aplicadas. En total se aplicaron 6.086 cuestionarios, distribuidos de la siguiente manera:

Población en condición de pobreza extrema 1.100

Población en condición de Discapacidad 1.100

Público en general 1.100

Usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho 1.100


586

Empresas 1.100

Total 6.086

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Antecedentes

9. La aplicación de la GENNJI está contextualizada dentro los subcomponentes 1 y 3, del Componente 31 del programa denominado “Proyecto de Fortalecimiento a los Servicios de Justicia- Fase I”, financiado con recurso del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) –como una de las instituciones que integran el Grupo del Banco Mundial–, que en Colombia tiene como objetivo fortalecer la capacidad de la Judicatura y del Ministerio de Justicia y del Derecho de Colombia para prestar un servicio de resolución de conflictos oportuno, eficiente, efectivo y con calidad a las controversias de los ciudadanos.

10. En este contexto, de conformidad con las condiciones técnicas establecidas en la sección 5 de la SP-03-10-MIJ y en atención a los requerimientos técnicos del Ministerio de Justicia y del Derecho, la CCB aplicó la GENNJI, se requirió un módulo particular sobre MASC específicamente diseñado para conciliación extrajudicial en derecho y arbitraje. Los instrumentos respectivos partieron de los instrumentos existentes tanto del proyecto realizado por Fedesarrollo en ejecución de la donación japonesa TF 053760CO, el cual como proyecto piloto, permitió identificar las NJI en resolución de conflictos en las ciudades de Bucaramanga, Ciénaga y Buenaventura, así como del Proyecto de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia que tuvo por objeto medir la oferta de conciliación extrajudicial en derecho ante servidores públicos en la ciudad de Bogotá D.C.

11. Para la construcción del enfoque desde el que la CCB abordó la aplicación de la GENNJI se tuvieron en cuenta principalmente (i) el Plan Nacional de Desarrollo del 2005, (ii) el Documento CONPES 3559 del 2008 y (iii) la conceptualización de derecho al acceso a la Justicia del PNUD, de la siguiente manera:

1) El Plan de Desarrollo del 2005, llamado “Visión Colombia II Centenario: 2019”2, en cuanto a la Justicia traza como meta “Garantizar una Justicia Eficiente”, apuntando a la generación de condiciones básicas de autoridad, legitimidad, seguridad y Justicia, considerando que las instituciones del Estado no llegan a lo profundo de la sociedad y que ésta es una debilidad estatal. El Plan Nacional de Desarrollo no apunta directamente a la protección jurídica de derechos; esto puede obedecer a considerar suficientes las garantías constitucionales, por lo que se dedica a diagnosticar y resolver los problemas más urgentes de la justicia descongestión judicial, acceso a la justicia, impunidad, sistema carcelario, uso de nuevas tecnologías y sistemas de información para prestar un servicio eficiente–. El enfoque que se plantea desde allí es una representación de un modelo positivista de Estado, donde la Ley llega a los ciudadanos, no como derechos para protegerlos sino como coerción para administrarlos.

1 El Ministerio de Justicia y del Derecho está encargado de la ejecución de los subcomponentes 1 y 3 del Componente 3 del proyecto de fortalecimiento a la Justicia. El subcomponente 1 tiene por objetivo fortalecer y precisar las condiciones de oferta y demanda de los servicios de justicia en el país; por su parte el subcomponente 3 consiste en el fortalecimiento de los MASC y los centros de conciliación. 2 “Visión Colombia II Centenario: 2019” Plan Nacional de Desarrollo, Presidencia de la República de Colombia. 2005

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2) El Documento 3559 del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) de diciembre 15 de 2008, le da concepto favorable a la ejecución de las actividades que hacen posible la presente convocatoria para el Fortalecimiento de los servicios de justicia. Dentro del marco conceptual de este documento se hace referencia a la convivencia pacífica y el desarrollo económico como fin último que persiguen estas actividades de fortalecimiento. Este documento hace un análisis de la situación de la justicia y propone que los servicios de justicia –organismos estatales a través del sistema ordinario de justicia, organizaciones de la sociedad civil e instituciones tradicionales comunitarias– deben garantizar el buen funcionamiento, eficiencia, independencia, flexibilidad a los cambios de la sociedad, eficacia, confiabilidad y garantía de equidad en el acceso.

3) El Manual de Políticas Públicas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hace una conceptualización amplia de lo que es el derecho al acceso a la justicia, entendiendo que éste “no se agota en la contemplación del aspecto cuantitativo o cualitativo de los recursos judiciales sino que entiende el acceso a la justicia al mismo tiempo como un objetivo y como un medio (…) Como un objetivo para la transformación de las relaciones de poder que perpetúan la exclusión, la pobreza y la dependencia de grupos [vulnerables] (…) esta visión (…) convierte a las políticas de acceso a la justicia en elementos fundamentales para garantizar el desarrollo.”

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Justificación

12. Sólo mediante el conocimiento de la situación real de oferta y demanda de los servicios de justicia se podrán construir políticas estructuradas y focalizadas en solucionar las reales dificultades que enfrenta la población cuando quiere acudir al Estado para solucionar sus conflictos. En este caso, las intervenciones se dirigen a construir esa información estadística necesaria para tener un conocimiento real de la problemática de acceso a los MASC, así como a determinar el grado de conocimiento, credibilidad y confianza frente a ellos y las barreras que deben enfrentar los ciudadanos para hacer uso de estas figuras, así como las condiciones en las que se ofrece a la comunidad una nueva alternativa de solución a sus conflictos.

13. Por tal razón, resulta importante para el Ministerio de Justicia y del Derecho poder determinar si la ciudadanía tiene claras estas figuras y las rutas para acceder a ellas, al igual que conocer cuál de todas estas vías es la más cercana y efectiva en criterio de los ciudadanos.

14. En Colombia, uno de los principales problemas de la justicia tiene que ver con su propia ineficiencia. Ésta surge de múltiples causas tanto internas como externas a la propia administración de justicia, entre las que vale destacar el culto por la litigiosidad, es decir, la interiorizada concepción en nuestra sociedad de que las controversias deben ser resueltas necesariamente por un juez, y la congestión en los despachos judiciales, esto es, el excesivo cúmulo de procesos en trámite de resolución.

15. Ésta situación conlleva a una creciente pérdida de credibilidad en el aparato judicial, impunidad, dificultades de acceso al sistema formal de resolución de conflictos y recurrencia a las vías violentas para la solución de los conflictos que aquejan a nuestra sociedad.

16. Ante estas circunstancias el Estado y la sociedad han encontrado alternativas que, desde perspectivas no judiciales, atienden con mayor agilidad y acceso los conflictos generados en su seno, dentro de las cuales se destaca la conciliación como el mecanismo mediante el cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. Esta alternativa, al tiempo que propicia un nuevo espacio para la resolución de conflictos, se potencia como una herramienta para aliviar la congestión judicial, reducir el costo y demora involucrados en el trámite de los procesos, facilitar el acceso de los ciudadanos a la administración de justicia y generar una cultura de resolución pacífica de las controversias mediante el diálogo y la concertación.

17. La Constitución de 1991 estableció toda una gama de respuestas a partir de las posibilidades que tienen los particulares de administrar justicia en ciertos asuntos y bajo ciertas condiciones. El artículo 116 de la Carta Política ofrece a la solución de controversias, la figura de la conciliación como clara opción para que el ciudadano pueda resolver sus conflictos sin necesidad de acudir a la justicia del Estado y tener que asumir las dificultades de ésta. Este canon constitucional, más allá de plantear la conciliación como una simple alternativa para cuando la justicia tradicional no funcione, la convierte en una nueva forma institucional de administrar justicia, que no desplaza a la Rama Judicial sino que la complementa para que ambas

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constituyan la columna vertebral del sistema nacional de administración de justicia en Colombia.

18. En el caso de la figura de la conciliación, sus potencialidades la han convertido en una herramienta eficaz, confiable y con todas las ventajas de ser en esencia una justicia que reconstruye tejido social, lo que ha llevado a que el valor de su desarrollo se haya hecho tangible más allá de su visión como herramienta de descongestión de despachos judiciales.

19. En Colombia varios trabajos bajo la metodología de encuestas de percepción han subrayado el efecto de la cultura en la aproximación a los mecanismos de resolución de conflictos y que señalan, además, que la utilización de los mecanismos formales de resolución de conflictos y provisión de justicia no son lo suficientemente efectivos como se espera, situación que además se resuelve por la creciente oferta de servicios judiciales no formales que ayudan efectivamente al ciudadano a la resolución de sus conflictos. Este ha sido el enfoque de muchos de los análisis de este tipo.

20. La información que existe respecto al acceso a los MASC ante Centros de Conciliación se encuentra en el Sistema de Información de la Conciliación, creado por iniciativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual mide cuantitativamente el número y tipo de conflictos, pero no la percepción ciudadana frente a los MASC y las barreras de acceso. Tampoco es posible encontrar en el SIC información relacionada con los trámites conciliatorios que se adelantan ante servidores públicos habilitados por ley para conciliar y notarios.

21. En Colombia son distintas las vías a través de las cuales los ciudadanos pueden hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la justicia, muchas de las cuales se encausan a través del amplio abanico de MASC en atención a que pueden ser ofrecidos por servidores públicos o por particulares a través de la conciliación extrajudicial en derecho, la conciliación en equidad, el arbitraje, la mediación, la amigable composición y la transacción.

22. En conclusión, es posible que los ciudadanos no cuenten con condiciones de igualdad en la calidad del servicio de conciliación que prestan los conciliadores funcionarios públicos y los de centros de conciliación, afectando con ello el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Conciliación Extrajudicial en Derecho y por ende la administración de justicia3.

3 “Elaboración de una Línea de Base, Indicadores de Gestión e Impacto y Marco Tarifario para la Conciliación Extrajudicial en Derecho”, Pontificia Universidad Javeriana, 2003.

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Objetivo General

23. Identificar en el público en general, usuarios de la conciliación extrajudicial, empresarios, servidores públicos habilitados por la ley para conciliar, notarios del país y centros de arbitraje y conciliación, las condiciones de demanda y oferta de servicios de justicia y de MASC, con énfasis en conciliación extrajudicial en derecho y arbitraje como instrumento para el manejo de la conflictividad empresarial.

Objetivos Específicos

1) Identificar las NJI de los ciudadanos y usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho y cuáles de esas NJI están asociadas a la capacidad de gestión de la conciliación extrajudicial en derecho y los MASC.

2) Identificar las NJI de los empresarios y cuáles de esas NJI están asociadas a la capacidad de gestión de la conciliación extrajudicial en derecho y del arbitraje.

3) Identificar cuáles son las consecuencias o costos sociales que los ciudadanos asumen ante la insatisfacción, imposibilidad o frustración por no superar una NJ.

4) Evaluar desde una perspectiva general, y de manera particular, la oferta y la demanda de servicios de justicia de los organismos estatales a través del sistema ordinario de justicia.

5) Evaluar desde una perspectiva general, y de manera particular, la oferta y la demanda de servicios de justicia de los MASC, específicamente lo relacionado con la conciliación extrajudicial en derecho y del arbitraje.

6) Determinar el nivel de percepción de la conciliación extrajudicial en derecho en los grupos poblacionales objetivos de la encuesta nacional, incluido los niveles de satisfacción, efectividad, eficiencia e impacto.

7) Identificar barreras de acceso a los MASC, en particular la conciliación extrajudicial en derecho y arbitraje.

8) Definir una estrategia viable y sostenible, para fortalecer el acceso a los MASC, en particular la conciliación extrajudicial en derecho y el arbitraje en Colombia.

9) Definir estrategias que permitan establecer condiciones de igualdad y calidad en la prestación de servicios de conciliación extrajudicial en derecho.

10) Divulgar los resultados obtenidos en diferentes sectores de la sociedad civil y del Estado.

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Grupos analizados

Población general

24. La población femenina y masculina, civil, no institucional, mayor de edad, habitante de los cascos urbanos de las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Montería, Pasto, Florencia, Neiva, Tunja, Quibdó, Pereira y Villavicencio.

25. Se excluyó la población residente en lugares colectivos como hospitales, orfelinatos, colegios, cuarteles, y las personas que trabajan en los hogares seleccionados empleadas de servicio, jardineros, conductores, entre otros–. La población total se estima por proyecciones con base en los resultados del último censo de población del DANE.

Población en condición de extrema pobreza

26. Con el acompañamiento de la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ASNPE), se definió esta población como: Personas naturales, hombres y mujeres, mayores de edad afiliadas a la Red UNIDOS que estén en zonas urbanas de las ciudades objeto del estudio. La Red UNIDOS está conformada por 1,5 millones de familias, distribuidas en dos grupos: (i) familias del nivel 1 del SISBEN que presentan las condiciones de vida más bajas según el índice, independientemente de que hagan parte o no del Programa Familias en Acción, y, (ii) familias víctimas de desplazamiento inscritas en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), independientemente del nivel del SISBEN en el que se encuentren4.

Población en condición de discapacidad

27. Se adoptó la definición que hace de esta población la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, art. 1: “Las personas con discapacidad son aquellas que tienen deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.”

28. En el mismo sentido se asume los cuatro tipos de deficiencias que la Convención Sobre los derechos de la Personas con Discapacidad menciona: físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, que guiarán la encuesta de NJI.

29. Los criterios aplicables para la definición de la muestra de la población son las siguientes: Personas mayores de edad, de zona urbana, con discapacidad física –incluidas todas las alteraciones y dificultades– y sensorial. Se excluyó a las personas con discapacidad auditiva y se incluyó a las personas con discapacidad visual y de otros sentidos, todos los estratos (1-7).

30. Teniendo en cuenta las cuatro tipos de deficiencias mencionadas por la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad la definición de la 4 Documentos de creación de la Red JUNTOS, ahora Red UNIDOS; Conpes Social 102 de 2006 y Conpes 3616 de 2009.

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discapacidad se asumió desde un enfoque social, entendiéndola no como una enfermedad o limitación del individuo, sino como la interacción entre las deficiencias o diversidades funcionales de una persona y las barreras o limitaciones que impone determinado entorno social.

31. La encuesta se aplicó a personas en situación de discapacidad con capacidad jurídica y que pudieran ser encuestados sin la intervención de un tercero, sea este tutor, curador o intérprete.

Usuarios de la conciliación extrajudicial

32. Las personas naturales que han hecho uso de la conciliación en derecho, en calidad de convocantes o convocados. Para esta investigación, se toman los datos de las personas registradas en las bases de datos que suministra el Ministerio de Justicia y el Derecho a través del Sistema de Información de Conciliación y que se encuentran ubicadas en las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Montería, Pasto, Florencia, Neiva, Tunja, Quibdó, Pereira y Villavicencio.

33. El Sistema de Información de Conciliación, es la única fuente institucional con la que cuenta en el país que permite conocer de manera formal y confiable la situación actual de la conciliación en Colombia, ya que a través de ella se consolida de forma centralizada la información de todos los Centros de Conciliación Privados del país y de la actividad realizada por los funcionarios públicos y notarios en calidad de conciliadores.


34. Todos los servidores públicos que por la naturaleza de su cargo y de sus funciones se encuentran habilitados por ley para conciliar. Para la población de notarios, se tuvo en cuenta a los notarios nombrados en cada una de las notarias y que se encontraban en las ciudades objeto de estudio. Así mismo, lo Centros de Arbitraje y Conciliación de las ciudades objeto de estudio, representadas por sus Directores.

35. Para efectos del presente estudio, se partió del supuesto de que la función de conciliar radica en la persona, en este caso servidor público y notario por su cargo y las funciones designadas para él, más no por la entidad pública a la cual pertenece o de la notaría respectivamente.

Empresa

36. Toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes o para la prestación de servicios, registrada en la cámara de comercio de alguna de las ciudades objeto del estudio.

37. Así mismo se clasificaron éstas en:

1) Gran empresa. Toda empresa con activos superiores a 30.000 SMLMV.

2) Mediana empresa. Toda empresa que tiene activos entre 5.001 y 30.000 SMLMV.

3) Pequeñas empresa. Toda empresa que tiene activos entre 501 y 5000 SMLMV.

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4) Microempresa. Toda empresa que tienen activos iguales o menores de 500 SMLMV.

5) Empresario. Toda persona natural o jurídica que realiza de forma profesional, ordinaria, pública y reiterada actividades empresariales y mercantiles a través de establecimientos de comercio en territorio colombiano, sea a nombre propio o a través de representante, intermediario, o interpuesta persona.

6) Comerciante. Toda persona natural o jurídica que profesionalmente se ocupa en alguna de las actividades que la ley considera como mercantil, sea a nombre propio o por medio de apoderado, intermediario, o interpuesta persona.

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Instrumentos aplicados

38. Para analizar estos seis grupos se utilizaron tres instrumentos diferentes. El criterio diferencial para aplicar en cada uno de estos instrumento se dio de acuerdo a las características fundamentales del encuestado. Se utilizaron instrumentos diferenciados para encuestar (i) a los usuarios de estos servicios (demanda) población en condición de discapacidad, población en condición de extrema pobreza, público en general y usuarios de la conciliación– y (ii) a los actores oferentes de servicios de justicia (oferta) –servidores públicos habilitados por la ley para conciliar, notarios y directores de centros de arbitraje y conciliación–; así mismo se determinó que las (iii) empresas cumplen el rol de usuarios pero son de naturaleza diferente al público en general, por lo que contaron con un instrumentos específico ajustado a sus condiciones.

39. El análisis de la encuesta está determinado por la división de las poblaciones. El punto de partida es la comparación de los resultados por población. Debido a lo anterior, en el diseño de los instrumentos, se procuró preservar preguntas idénticas o directamente relacionadas.

Usuarios de Servicios de Justicia (Demanda)

40. Los resultados de las siguientes poblaciones (i) población en condición de discapacidad, (ii) población en condición de extrema pobreza, (iii) público en general y (iv) usuarios de la conciliación corresponden a la demanda de justicia tomada del universo de necesidades jurídicas (NJ), lo cual aporta el insumo para determinar cuáles de esas NJ son las insatisfechas.

41. Perfil Sociodemográfico. Como parte de este instrumento se buscó construir el perfil de los encuestados, de forma tal que fueran comparables las NJ y el acceso a la justicia de las personas dependiendo su situación socioeconómica, incluyendo la presencia de características de especial vulnerabilidad. De tal forma que fuera posible identificar si existen factores sociales, económicos o culturales asociados con menores niveles de acceso a la justicia.

42. Necesidades Jurídicas. Así mismo se incluyó la lista de posibles NJ a identificar por los encuestados, clasificadas en diez dimensiones. Esta parte contiene tres puntos sobre los cuales es importante entrar en detalle, a saber:

1) Límite Temporal. El análisis de los resultados y la presentación de los mismos reconoce que el límite temporal de la encuesta es de cuatro años; lo que incluye (i) situaciones contenciosas que surgieron hace más de cuatro años pero aún persisten o (ii) situaciones contenciosas que surgieron hace más o menos cuatro años y se resolvieron en los últimos cuatro años.

2) Definición. El análisis de los resultados y la presentación de los mismos deben reconocer que las NJ identificadas son “las situaciones contenciosas de relevancia jurídica que requieren la intervención del administrador de justicia para su resolución”, por esa razón no comprende necesidades sociales de los encuestados que no son de carácter jurídico o contencioso.

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3) Dimensiones de las Necesidades Jurídicas analizadas. Las NJ pueden darse en diferentes ámbitos de las personas y así deben analizarse y presentarse. El siguiente cuadro contiene las dimensiones identificadas:

Vivienda

Familia Y Hogar

Trabajo

Salud

Educación

Económica Y Patrimonial

Penal

Libertades y Derechos Civiles y Políticos

Hábitat

Asuntos Con El Estado

43. Matriz. Se llamó matriz a un instrumento complementario de catorce preguntas focalizadas a cada una de las posibles NJ. Para cada NJ se indagó sobre los siguientes elementos: si hubo intento de arreglo directo; si acudió a un tercero; evaluar el cumplimiento de la solución final; si lo solucionó o está solucionando por medio de la conciliación extrajudicial en derecho; si tuvo acceso a un abogado; si acudió a alguien al margen de la ley.

Oferentes de servicios de justicia (Oferta)

44. Los resultados de las siguientes poblaciones corresponden a una oferta de justicia calificada (no general): la de servicios de conciliación. Esta oferta está directamente relacionada con la demanda calificada (usuarios de la conciliación) y así se debe analizar. Cada uno de los resultados del instrumento relativo a la oferta se comparó con los correlativos del instrumento de usuarios de la conciliación buscando obtener un contraste entre la demanda y la oferta en términos de NJ, obstáculos en el acceso y percepción.

45. El análisis de la oferta toma dos componentes de la ruta de análisis del instrumento de demanda como son: (i) El perfil y características sociodemográficas y (ii) la identificación de las NJ. De manera particular, contempla los aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a la prestación de la conciliación extrajudicial en Derecho.

46. Perfil Sociodemográfico. Sobre el perfil y características sociodemográficas de los conciliadores se identifican: (i) características socio-demográficas, (ii) aspectos académicos del conciliador y (iii) formación específica en conciliación extrajudicial en derecho.

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47. Cumplimiento de normas aplicables sobre MASC. El análisis de los aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a la prestación de la conciliación extrajudicial en Derecho está integrado por:

Dedicación a la conciliación Extrajudicial en Derecho

Conocimiento de la Conciliación Extrajudicial en Derecho

Condiciones de atención

Talento humano

Divulgación

Reglamento del Centro de Conciliación

Gestión de la conciliación

Instalaciones de la entidad

Logística

Verificación para el cumplimiento de normatividad y comunicación con el Ministerio de Justicia

Línea institucional del Programa Nacional de Conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho

Perfil de Usuario de la conciliación

Percepción sobre los MASC y la conciliación extrajudicial en derecho

Percepción de justicia

Empresas

48. Una demanda de acceso a la justicia que se considera calificada y que es comparable solo en parte con la demanda general de justicia es la de empresarios. Por esta razón, los resultados de este instrumento fueron analizados de forma independiente y solo se compararon con otros instrumentos las preguntas que eran idénticas.

49. De la misma manera, ésta ruta toma como referente particular la ruta para el análisis del instrumento de demanda, por lo que contempla: (i) el perfil de la empresa (ii) las NJ de las empresas (iii) las NJI y (iv) las barreras de acceso a la justicia que presentan las empresas.

50. Necesidades Jurídicas. Así mismo se incluyó la lista de posibles NJ a identificar para las empresas, clasificadas en siete dimensiones. Esta parte contiene tres puntos sobre los cuales es importante entrar en detalle, a saber:

1) Límite temporal. El análisis presentación de los resultados debe reconocer el límite temporal de la encuesta que es de cuatro años; lo que incluye (i) situaciones contenciosas que surgieron hace más de cuatro años pero aún persisten o (ii) situaciones contenciosas que surgieron hace más o menos cuatro años y se resolvieron en los últimos cuatro años.

2) Definición. El análisis presentación de los resultados debe reconocer que las NJ identificadas son “las situaciones contenciosas de relevancia jurídica que requieren la intervención del administrador de justicia para su

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resolución”, por esa razón no comprende necesidades sociales, económicas, de operación o productivas de las empresas que no sean de carácter jurídico.

3) Dimensiones de las NJ analizadas. Las NJ pueden darse en diferentes ámbitos de operación de las empresas y así deben analizarse y presentarse. El siguiente cuadro contiene las dimensiones identificadas:

Inmueble donde funciona la empresas

Gobierno corporativo

Relaciones laborales

Económica y patrimonial de la empresa

Penal

Asuntos con el estado

Entorno de la empresa

51. Matriz de empresas. Se llamó matriz a un instrumento complementario de catorce preguntas focalizadas a cada una de las posibles NJ. Para cada NJ se indagó sobre los siguientes elementos: qué medidas tomó la empresa; si acudió a un tercero; si el resultado fue la conciliación extrajudicial; si tuvo acceso a un abogado; si acudió a una organización ilegal; nivel de afectación, hace cuánto tiempo ocurrió, frecuencia de la NJ por empresa.

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Instituciones que participaron

52. Agencia Nacional para la superación de la pobreza extrema - ANSPE: Colaboró en la aplicación de la encuesta a la población en condición de pobreza extrema, aportaron bases de datos y apoyaron de manera determinante la convocatoria a las personas de esta población seleccionadas para aplicar la encuesta.

53. BIRF - Banco Mundial: Entidad financiadora que aporto los recursos de préstamo (7824-CO) al Ministerio de Justicia y del Derecho dentro de los componentes del “Proyecto de Fortalecimiento a los Servicios de Justicia- Fase I”.

54. Cámara de Comercio de Bogotá: Entidad ejecutora del proyecto de aplicación de la GENNJI.

55. Centros de Conciliación de entidades públicas (Policía Nacional y Procuraduría): Se les aplicó la encuesta a los Directores de estos centros.

56. Centros de Conciliación privados: Se les aplicó la encuesta a sus directores; Ministerio de Justicia y del Derecho aportó las bases de datos para contactar estas entidades.

57. Comisarías de Familia: Se les aplicó la encuesta y no aportaron bases de datos de usuarios de la conciliación extrajudicial.

58. Fiscalía General de la Nación: Se les aplicó la encuesta.

59. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. (Defensorías de Familia): Se les aplicó la encuesta y aportaron bases de datos. Para aportar la base de datos, realizaron una labor de levantamiento de información interno

60. Ministerio de Justicia y del Derecho: Entidad contratante de la GENNJI.

61. Notarias: Se les aplicó la encuesta y aportaron bases de datos de usuarios de la conciliación extrajudicial.

62. Procuraduría General de la Nación: Se les aplicó la encuesta y aportaron bases de datos de usuarios de la conciliación extrajudicial.

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Productos y entregables

Contractuales

1) Instrumentos. Instrumentos para aplicar la GENNJI.

2) Metodología. Documento con la metodología de la construcción y definición de la muestra para cada uno de los niveles objeto del estudio y del cronograma de trabajo para la aplicación de la encuesta en las ciudades objeto de la consultoría.

3) Datos. Archivos de datos y comandos para generar gráficas y estadísticas (SPSS).

4) Informes de Análisis de la GENNJI. Análisis de la información obtenida de la aplicación de las encuestas y la información adicional entregada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

5) Informe de estrategias sobre MASC. Las estrategias para fortalecer el acceso a los MASC en particular, la conciliación extrajudicial en derecho y el arbitraje; así como las estrategias para superar las barreras de acceso a la justicia de la población en situación de discapacidad y pobreza y las principales recomendaciones con base en las NJI identificadas.

6) Difusión. Metodología y programación para realizar la difusión virtual de los resultados obtenidos (estrategia de difusión).

7) Informe Final.

Adicionales

1) Representación grafica de resultados. Tablas de resultados y gráficas por cada uno de los grupos poblacionales analizados.

2) Informe de divulgación de resultados.

i. Página Web de presentación de resultados

ii. Memorias del Conversatorio de presentación de resultados

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2. Proceso de implementación

Fase 0. Alistamiento Diciembre del 2010 a diciembre del 2011

63. Preparar el cronograma, recursos, designar el equipo de trabajo, y establecer las necesidades de contratación. El cronograma fue ajustado en varias ocasiones debido a que el alcance inicial del proyecto abarcaba tres ciudades y se amplió para catorce ciudades.

64. El equipo que dirigió el proyecto organizó de manera permanente mesas internas de trabajo que permitieron cumplir con los resultados del proyecto, y por otra parte, así mismo se ejecutaron Comités generales con todos los entes y personas integrantes del proyecto que posibilitaron aportar una perspectiva y prospectiva integral a la Encuesta. A la vez, se ejecutaron durante todo el tiempo de aplicación de la GENNJI Comités con la Interventoría del proyecto de parte del Ministerio de Justicia y del Derecho y la representación del Banco Mundial a efectos de hacer seguimiento y evaluación y aprobación estrategias, metodología e instrumentos a medida que se avanzaba en la aplicación de la GENNJI.

Actividades

Ajustar propuesta técnica y elaborar el cronograma del proyecto

Diciembre del 2010 a diciembre del 2011

65. En principio se buscaba que el proyecto se ejecutara entre enero del 2011 y enero del 2012. En el segundo semestre del 2010 se presentó una primera propuesta técnica del proyecto que fue elaborada por la CCB de acuerdo a los términos de referencia construidos por el Ministerio de Justicia y del Derecho. El contrato con el que se inició la ejecución del proyecto en julio del 2011 requería el análisis de cuatro grupos poblacionales en tres ciudades; ese mismo mes se entregó el primer cronograma del proyecto ajustado.

66. Posteriormente, el objeto del contrato se amplió por requerimiento del Ministerio de Justicia y del Derecho para que incluyera el análisis especifico de población en condición de extrema pobreza y población en condición de discapacidad. Así mismo, se amplió su alcance a catorce ciudades Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín, Florencia, Neiva, Montería, Pasto, Pereira, Quibdó, Tunja y Villavicencio– como planteaba inicialmente la propuesta presentada en el 2010.

67. Adicionalmente, la base técnica –marco conceptual, instrumentos y alcance– del estudio era la investigación ejecutada por Fedesarrollo. Cuando la CCB se reunió con Fedesarrollo, identificó que el alcance de ese estudio era totalmente diferente al que la CCB debía realizar. Esto implicó que la CCB tuviera que construir un marco conceptual propio, diseñar los instrumentos acordes y definir el alcance específico de la GENNJI. En esta etapa se realizó un grupo focal con varios abogados y árbitros expertos en arbitraje y MASC y entrevistas a profundidad con estos mismos para verificar las bases teóricas del marco conceptual.

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68. Estas acciones tomaron un año dada la heterogeneidad de las poblaciones a encuestar, la complejidad del tema sobre NJ y los múltiples subtemas que se quería investigar desde la entidad contratante. Por éste motivo en diciembre del 2011 se entregó otro cronograma ajustado que incluía una nueva conceptualización del proyecto y el alcance de la prórroga contractual.

Entregables Fase 0

69. Entregable 1. Cronograma de actividades.

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Fase 1. Diseño de la Encuesta Marzo-octubre del 2012

70. Se elaboró una ruta conceptual y se diseñó la metodología, acorde al alcance propuesto para establecer las NJI y retos de acceso a MASC de la poblaciones seleccionadas. Se elaboró la metodología de la construcción y definición de la muestra para cada uno de los niveles objeto del estudio. Se elaboraron y entregaron los instrumentos de la GENNJI ajustada al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Banco Mundial y se ajustaron las muestras de cada una de las seis poblaciones a encuestar.

Actividades

Hipótesis preliminares

Marzo-octubre del 2012

71. Antes de iniciar la aplicación de la GENNJI se plantearon varias hipótesis preliminares que se querían probar con los datos de la GENNJI, éstas hipótesis las elaboraron el equipo técnico de la CCB. Cada una de éstas hipótesis cuenta con un indicador específico de evaluación que se incluyó dentro de la encuesta y se identificaron los demás conceptos que eran pertinentes para probar su veracidad.

72. Hipótesis general. El Estado debe garantizar la existencia de mecanismos adecuados y sencillos para resolver las NJ de los ciudadanos –Derecho al acceso a la Justicia–.

73. El sistema debe permitir que cualquier NJ, pueda llegar a ser conocida en los escenarios judiciales, como pueden ser los de casación y revisión si es del caso. Pero también ese mismo sistema debe promover que la NJ se solucione de manera autocompositiva o por consenso y que vencida esta oportunidad dependiendo de las circunstancias del conflicto esta pase a una decisión judicial.

1) Indicador: Número y porcentaje de NJ sobre Situación Contenciosa de Relevancia Jurídica (SCRJ).

2) Queremos conocer: Cantidad, porcentaje y discriminación de NJ totales en los cuatro últimos años y el número y porcentaje de NJ satisfechas vs. el de NJI.

3) Necesidad Jurídica Satisfecha: Sucede cuando la persona acude ante el tercero imparcial, por medio de un mecanismo adecuado y sencillo para la gestión de su NJ y obtiene respuesta oportuna, satisfactoria y el cumplimiento de la decisión.

4) Necesidad Jurídica Insatisfecha (NJI): Si la persona no puede tramitar su problema por enfrentarse ante una barrera, o el resultado es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a una NJI.

74. Hipótesis adicionales.

1) Hipótesis 1. Los ciudadanos cuando expresan una Necesidad Jurídica conocen ante quién pueden acudir.

i. Indicador: Grado de conocimiento.

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ii. Queremos conocer: Cantidad, porcentaje y discriminación de los casos en los que el ciudadano conoce el operador al que puede acudir vs. los casos en los que lo desconoce.

2) Hipótesis 2. Los ciudadanos tienen confianza en las instituciones.

i. Indicador: Grado de confianza.

ii. Queremos conocer: Grado de confianza de los ciudadanos en la justicia vs. grado de desconfianza.

3) Hipótesis 3. Los ciudadanos cuentan con los medios económicos, logísticos y de tiempo para impulsar su proceso.

i. Indicador: Cantidad, porcentaje y discriminación de los costos que los ciudadanos deben asumir para que sus NJ sean satisfechas.

ii. Queremos conocer: Costo del servicio. Para el ciudadano es gratuito el servicio o implica costos altos, medios, bajos; el ciudadano dispone de los medios económicos; si cuenta con los medios de transporte o comunicaciones con el abogado o despacho; tiempo invertido en la gestión; si dispone de tiempo para hacer la gestión.

4) Hipótesis 4. Los servicios jurídicos son suficientes y próximos al ciudadano.

i. Indicador: Volumen y calidad de la oferta de servicios de justicia sobre el volumen y calidad de las NJ.

ii. Queremos conocer: Grado de concentración o desconcentración de los operadores y su proximidad al ciudadano.

5) Hipótesis 5. Los ciudadanos acceden a los servicios de justicia por igual, sin importar su condición socioeconómica.

i. Indicador: Número y porcentaje de ciudadanos que por su condición socioeconómica no accede a los servicios de justicia.

ii. Queremos conocer: Cruzar variables y asociar la condición social del usuario y su acceso a los servicios jurídicos.

6) Hipótesis 6. Los ciudadanos intentaron y se les brindó un arreglo auto compositivo antes de iniciar el procedimiento heterocompositivo o judicial.

i. Indicador: Volumen de casos de NJ transigibles en los que se intentó un arreglo autocompositivo vs. volumen de casos en los que no se hizo.

ii. Queremos conocer: Si los operadores que conocen del conflicto especialmente los abogados proponen a las partes el uso de MASC.

75. Otras preguntas de investigación. De acuerdo con las características que debe tener la decisión recibida por parte del ciudadano para que se entienda que la NJ fue satisfecha por el sistema de justicia:

1) ¿Las actuaciones de las autoridades que administran justicia se realizaron conforme a derecho?

2) ¿Las actuaciones de las autoridades que administran justicia se realizaron oportunamente?

3) ¿Las actuaciones de las autoridades que administran justicia se cumplen?

4) ¿Los ciudadanos cuentan con asesoría de un abogado?

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76. Otros fenómenos.

1) Identificación de NJ no Expresadas: También llamada demanda no reconocida.

2) NJ no Reguladas: Situaciones de las que se tiene idea de su injusticia pero no existe o no tienen un derecho consagrado en el ordenamiento, ni una autoridad que lo resuelva.

Ruta conceptual de la Encuesta


77. Se diseñó la metodología del proyecto y se delimitaron las poblaciones a abordar en el estudio, la ruta metodológica y el plan de acción para aplicar la GENNJI. Entre esto se consideró el marco conceptual donde se definieron los criterios de la investigación, el alcance de muestras por cada grupo y cronograma de aplicación de la GENNJI.

Elaborar el Estado del Arte

Julio del 2011 a Agosto del 2012

78. Se elaboró un documento interno de trabajo un estado del arte de sobre los tres ejes del proyecto –NJ, conciliación y arbitraje– como complemento a la ruta conceptual de aplicación de la GENNJI. Este se trató una base conceptual fundamental para la realización del estudio, y para su elaboración se realizaron múltiples ejercicios cualitativos tales como la búsqueda y revisión de literatura, realización de entrevistas con algunos actores relevantes para el componente de arbitraje –árbitros y apoderados expertos en arbitraje–, elaboración de fichas de resumen analítico de información (RAI) y resumen analítico en educación (RAE), realización de grupos focales con expertos, análisis de la información obtenida y precisiones conceptuales.

Diseñar los instrumentos de la encuesta


79. Se diseñaron tres (3) instrumentos para aplicar la GENNJI, su estructura y alcance: (i) usuarios –reales o potenciales– de los MASC (Demanda), (ii) Oferentes de MASC y (iii) Empresas. Adicionalmente se diseñaron matrices con preguntas adicionales para los grupos de población en condición de pobreza extrema y empresas. Se determinó el número de instrumentos a aplicar a partir de la caracterización de los grupo poblacionales estudiados, sus características esenciales comunes y el interés sobre datos específicos por población –necesidades, barreras de acceso, etc.–. Para su validación se realizaron 85 mesas de trabajo; 12 comités y se alcanzaron a realizar 22 borradores de estos instrumentos de la investigación.

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Entregables Fase 1

80. Entregable 2. Instrumentos Ajustados:

1) Instrumento – Demanda – Población General, Discapacitados y Pobreza Extrema

2) Instrumento – Demanda – Matriz – Pobreza Extrema

3) Instrumento – Oferta – Funcionarios públicos, Notarios y Centros de arbitraje y conciliación

4) Instrumento – Empresas

5) Instrumento – Empresas – Matriz

81. Entregable 3. Metodología de la construcción y definición de las muestras y Cronograma de trabajo para la aplicación de la encuesta.

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Fase 2. Aplicación y Procesamiento de la información Octubre del 2012 a marzo del 2013

82. Ésta fase se centró en el trabajo de campo a realizarse para aplicar la GENNJI. Fue necesario diseñar el plan operativo para la aplicación homogénea y sistemática de la GENNJI en las ciudades establecidas. Se prepararon los componentes logísticos y de recursos humanos para aplicar la GENNJI a los diferentes grupos poblacionales. La GENNJI se aplicó de acuerdo al plan operativo entre octubre del 2012 y marzo del 2013. La información recopilada fue procesada en ésta etapa a fin de obtener los resultados estadísticos sobre los que se realizaron los informes del la Fase 3. Análisis de la Información.

Actividades

Diseñar el plan operativo para la aplicación de la GENNJI

Agosto del 2012 a marzo del 2013

83. El plan operativo par la aplicación de la GENNJI fue diseñado en conjunto entre la CCB, Donka Atanassova y ACM consultores. El plan operativo diseñado contempló las siguientes etapas:

1) Pilotaje y reajuste de instrumentos. En Bogotá D.C. entre el 3 y el 24 de septiembre del 2012 se pilotearon los instrumentos de (i) Demanda, (ii) Oferta y de (iii) Empresas. Se aplicaron 10 cuestionarios a individuos de cada uno de los siguientes grupos poblacionales: Población en condición de pobreza, Población en condición de Discapacidad, Público en general, y Usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho; 7 cuestionarios a Servidores públicos habilitados por Ley para conciliar, Notarios o Directores de Centro de Arbitraje y Conciliación y 20 cuestionarios a empresas.

Se reemplazaron ciertos términos que no eran claros por lenguaje más comprensible. Se redujo el número de preguntas para asimismo mejorar los tiempos, para, entre otras cosas conservar la buena disposición de las personas a colaborar en la aplicación de la encuesta.

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2) Bases de datos y selección de muestras. Se ajustaron las muestras de cada una de las seis poblaciones a encuestar a partir de la metodología de construcción y definición de muestras definidas en el Entregable 3. “Metodología de la construcción y definición de las muestras y Cronograma de trabajo para la aplicación de la encuesta” y de las bases de datos suministradas por:

Institución Base de datos

Ministerio de Justicia y del Derecho

Usuarios de la conciliación, directores de centros de arbitraje y conciliación y funcionarios públicos habilitados para conciliar.

Superintendencia de Notariado y Registro

Notarios.

ICBF Defensores y comisarios de familia habilitados para conciliar y usuarios de la conciliación.

ANSPE Población en condición de pobreza extrema y población en situación de discapacidad.

Procuraduría General de la Nación

Procuradores judiciales en materia contenciosa administrativa, quienes están habilitados para realizar conciliaciones en materia contenciosa administrativa.

Cámaras de Comercio

Empresarios y comerciantes inscritos en la cámara de comercio de las 14 ciudades a analizar.

3) Depuración de las Bases de datos. De las bases obtenidas se excluyeron los registros sin información de contacto –teléfonos, nombres–, los registros que se encontraban fuera de la ciudad capital objeto de estudio, datos repetidos, teléfonos incompletos y perfiles que no cumplieron con las características de la población a encuestar establecidas en el Entregable 3. “Metodología de la construcción y definición de las muestras y Cronograma de trabajo para la aplicación de la encuesta”.

Alistamiento para el trabajo de campo

Agosto-septiembre del 2012

84. Capacitación de los encuestadores. Para que la aplicación pudiera darse de manera óptima, fue clave el entrenamiento del equipo y la estructura operativa que se construyó para la realización del trabajo. El entrenamiento se hizo con un diseño de arriba hacia abajo, la Dirección de trabajo de campo se encargó de la capacitación de los coordinadores regionales y estos a su vez de entrenar a los supervisores y encuestadores.

85. El proceso de instrucción de los encuestadores les permitió realizar las encuestas con la mayor garantía posible, siendo orientados respecto a la forma de conseguir el contacto con el público objetivo, como seleccionar a la persona a encuestar, la forma

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de realizar cada una de las preguntas ya sean estructuradas o abiertas, el método de registro de las respuestas y el procedimiento de control y supervisión, tanto el que debía llevar a cabo el entrevistador, como a los que se sometieron los cuestionarios por parte del equipo de control del trabajo de campo –crítica y verificación–.

86. Guía de encuestas. Adicionalmente, el equipo contaba con una guía de encuesta ya elaborada, la guía elaborada o instructivo que contiene las instrucciones necesarias para la correcta aplicación de cada una de las preguntas del cuestionario.

87. Crítica y Verificación. Simultáneamente. bajo la coordinación del director de trabajo de campo y con la sub-coordinación de otros colaboradores, se estructuró el equipo de crítica encargado de la verificación telefónica de las encuestas y de la revisión de coherencia de las mismas.

Aplicación de la encuesta

Octubre del 2012 a marzo del 2013

88. Grupo responsables del trabajo de campo. El equipo de profesionales que realizó el trabajo de campo para la aplicación de la GENNJI estaba estructurado de la siguiente manera:

1) Director operativo de trabajo de campo. Encargado de la dirección general del trabajo de campo, y responsable de vigilar todos los procesos relacionados con el mismo, de manera tal que se asegure el adecuado desarrollo de cada una de las etapas del trabajo de campo.

2) Equipo de encuestadores.

i. Coordinador de ciudad: Encargado de coordinar en cada ciudad objeto de estudio el trabajo de campo, debía entregar un reporte diario de la gestión –aplicación, citas, imprevistos, etc.– realizadas en la ciudad.

ii. Supervisores: Encargados de dirigir y controlar el trabajo de campo en las áreas que le asignara el coordinador. Su función principal consistía en supervisar, apoyar y acompañar a los encuestadores.

iii. Encuestadores: Encargados del levantamiento de la información en los grupos objeto de estudio.

3) Equipo de supervisión, verificación y control. En la supervisión y control se verificaba que todos los cuestionarios se encontraran totalmente diligenciados, eran revisados por el propio entrevistador, y por su supervisor directo, si quedaban preguntas sin responder se intentaba contactar nuevamente al encuestado, si esto no era posible se desechaba el cuestionario y se determinaba su remplazo.

89. Este control se repitió en el proceso de crítica y tabulación de los cuestionarios. También dentro del proceso de supervisión se buscó verificar que los encuestadores realizaran las encuestas al grupo objetivo, de forma que se respetaran las cuotas establecidas y las condiciones fijadas en el momento de diseñar la muestra.

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90. Adicionalmente, las encuestas eran verificadas telefónicamente en un 20% al azar y se diligenciaba un formato con el número de encuesta y la información requerida para la verificación como datos personales del encuestado.

91. Aplicación a las poblaciones. A cada una de las poblaciones estudiadas se les aplicó la GENNJI de la siguiente manera:

92. Población en condición de extrema pobreza. Se aplicaron 856 encuestas a personas vinculadas a los programas de la ANSPE y 244 encuestas a personas mayores de 18 años de hogares en barrios del estrato 1 seleccionados aleatoriamente. Con la ANSPE se realizaron cinco encuentros de trabajo, entre otras cosas, para determinar la vigencia de la base de datos entregada en el año 2011. Luego, se articularon acciones de manera mancomunada y se definió la estrategia de aplicación de la Encuesta que consistió en convocar a 3301 personas de manera simultánea en las 14 ciudades objeto del contrato para dos días de aplicación. Esta población se terminó de encuestar en octubre del 2012.

93. Para garantizar la organización operativa de en las 14 ciudades, se elaboró un protocolo para la aplicación de la encuesta de manera simultánea. Así mismo, se elaboró una Guía práctica para el cogestor que fue distribuida por la Agencia Presidencial para la superación de la pobreza extrema a los cogestores en cada una de las 14 ciudades.

94. Población en condición de discapacidad. Se aplicaron 1.100 encuestas a la población en condición de discapacidad. Se presentaron dificultades para contactar a personas de ésta población pese a que existen múltiples bases de datos en entes estales y entidades sin ánimo de lucro. Se optó entonces abordar la metodología de muestreo por “bola de nieve por cuotas controlado por tipo de discapacidad”. Así, se contactó a personas en condición de discapacidad solicitando a su vez, que ellos referenciaran a otras personas en condición de discapacidad. Esta población se terminó de encuestar en abril del 2013.

95. Público en General. Se aplicaron 1.100 encuestas al público en general. Para esta población se contó con un marco de muestreo por mapa estratificado de cada una de las ciudades objeto de estudio. Teniendo en cuenta el estrato, se seleccionaron barrios, luego manzanas, viviendas y en la vivienda un hogar; aquí se seleccionó el encuestado mayor de 18 años. Se controló que por cada barrio se realizaran máximo 3 encuestas. Esta población se terminó de encuestar en octubre del 2012.

96. Usuarios de la Conciliación Extrajudicial. Se aplicaron 1.100 encuestas aplicadas a usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho. Mediante la base de datos depurada, se realizó la selección de la muestra. Se contactaron a los seleccionados por teléfono, se acordó una cita y se aplicó la encuesta; si la cita era cancelada o incumplida se concretaba una nueva cita y se asistía a la aplicación de la encuesta. Esta población se terminó de encuestar en octubre del 2012.

97. Funcionarios públicos habilitados para conciliar, Notarios y Centros de Arbitraje y Conciliación. Se aplicaron 586 encuestas aplicadas Funcionarios públicos habilitados para conciliar, Notarios y Centros de Arbitraje y Conciliación. Una vez se tuvo la base de datos depurada, se realizó la selección de la muestra, se contactaron a los seleccionados por teléfono, se acordó una cita y se aplicó la encuesta. La dificultad principal frente a esta población se presentó debido a que los funcionarios

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no aceptaban o incumplían las citas; si la cita era cancelada o incumplida se concretaba una nueva cita y se asistía a la aplicación de la encuesta. Esta población se terminó de encuestar en diciembre del 2012.

98. Empresas. Se aplicaron 1.100 encuestas a Empresas. Una vez se tuvo la base de datos depurada, se realizó la selección de la muestra, se contactó a los seleccionados por teléfono, se acordó una cita y se aplicó la encuesta. La dificultad principal frente a esta población se presentó debido a que los representantes de las empresas contactadas no aceptaban o incumplían las citas; si la cita era cancelada o incumplida se concretaba una nueva cita y se asistía a la aplicación de la encuesta. Esta población se terminó de encuestar en octubre del 2012.

Procesamiento de la información

Octubre del 2012 a marzo del 2013

99. El procesamiento de la información se realizó de forma paralela a la aplicación de la GENNJI. Como la encuesta se aplicó mediante procesos independientes a cada uno de los grupos poblacionales, la entrega de los microdatos para la generación de tablas al Ministerio de Justicia y del Derecho se realizó en dos momentos: (i) en diciembre del 2012 se entregaron los microdatos para la generación de tablas de la población en condición de pobreza extrema, empresas, población en general, usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho; y (ii) en abril del 2013 se entregaron los microdatos par la generación de tablas de la población en condición de discapacidad. La información se procesó mediante su codificación, digitación y análisis estadístico como a continuación se detalla.

100. Codificación. Era necesario transformar las respuestas abiertas o no estructuradas en valores numéricos que puedan ser analizados estadísticamente. Esto se realizó mediante la asignación de nombres a los contenidos de cada pregunta (variables) y códigos específicos para cada una de las respuestas (valores y su correspondiente etiqueta). En esta etapa, los responsables deben detectar errores e inconsistencias en las encuestas e informarlas al Director de trabajo de campo para su revisión y devolución a la ciudad correspondiente.

101. Digitación. El procesamiento de la información consiste en convertir los datos en bruto del instrumento de recolección en una forma legible por el computador. Un equipo de digitación se encargó de sistematizar la información completa en el programa Excel del cual se exportó al software especializado de procesamiento estadístico SPSS. Al igual que en los procedimientos anteriores, se realizó una capacitación detallada a los digitadores por la coordinación general.

102. Se realizan tres tipos de verificaciones en el conjunto de datos a saber: (i) verificación de códigos anormales, (ii) verificación de consistencia, (iii) verificación de caso extremo, esto quiere decir que una respuesta a una variable está fuera de lo común.

103. Adicionalmente, el proceso de digitación se verificó por medio de selección aleatoria del 10% de las encuestas, contrastando la información digitada en la tabulación contra las encuestas físicas. Finalmente se diseñaron las tablas estadísticas de salida de cada una de las preguntas que conforman el cuestionario aplicado.

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104. Análisis estadístico de la información. Una vez procesada la información en el sistema, se realizó el análisis de los datos a través de la herramienta del programa SPSS el cual que arroja tablas y gráficos de cada una de las preguntas y variables incluidos en la encuesta y de los cruces solicitados. Los resultados fueron examinados por expertos que realizaron el análisis cualitativo de acuerdo al esquema de análisis previamente diseñado.

Entregables Fase 2

105. Entregable 3. Datos obtenidos de la encuesta aplicada.

1) Microdatos. Archivos de datos y comandos para generar gráficas y estadísticas (SPSS)

2) Representación gráfica de resultados. Tablas de resultados y gráficas por cada uno de los grupos poblacionales analizados.

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Fase 3. Análisis de la Información Enero-junio del 2013

106. El equipo consultor de la CCB, liderado por el profesor Diego E. López Medina, estuvo a cargo del análisis de los resultados de la GENNJI desde la perspectiva de los MASC para las diferentes poblaciones objeto de la encuesta . Para realizar este análisis, en primer lugar, se realizó una caracterización del concepto de NJI, revisando la literatura pertinente y la ruta de análisis inicial, definiéndose nuevamente como las necesidades que se originan a través de problemas conflictos que pueden tener diferentes niveles de profundidad e intensidad. Luego, y siguiendo el diseño de la encuesta, se quiso analizar las acciones de las personas frente a las NJ que iban desde la resignación, renuncia hasta acudir a una autoridad del estado (administrativa o judicial), pasando por los particulares, donde se encontraban los centros de conciliación.

Actividades

Elaborar la ruta de análisis

Enero-febrero del 2013

107. Se elaboró la ruta de análisis de los resultados a partir de los instrumentos para la demanda, la oferta y las empresas y de la ruta conceptual aprobada por el Ministerio de Justicia y del Derecho. La ruta de análisis incluyó la revisión de aspectos transversales de análisis en los tres instrumentos y los aspectos particulares de las poblaciones de usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho, funcionarios públicos habilitados para conciliar y directores de centros de conciliación, y Empresas.

Revisar las tendencias y cruces de variables

Marzo-abril del 2013

108. Se revisaron las tendencias en los resultados y a partir de las mismas se propusieron los cruces de variables. Para ello se realizaron tablas de frecuencias de los resultados de cada uno de los instrumentos por grupo poblacional. Sobre los cruces de variables, teniendo en cuenta los temas trasversales y particulares de cada población definidos en la ruta de análisis, se consideraron las variables encontradas en cada población, y se eligieron los cruces pertinentes.

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109. Para las poblaciones en extrema pobreza, general y en condición de discapacidad se definieron los siguientes cruces:

1) Cruce todas las variables con hombre y mujer

2) Dentro de la muestra de pobreza, cruce de personas desplazadas con todas las variables

3) Cruce de todas las variables relevantes por dimensión y conflicto

4) Todas las variables relevantes por afectación

5) Hacer el cálculo de cuál fue el último conflicto de cada persona

6) Autoridad a la que acudió vs. Todas las variables de satisfacción

7) Conflictos vs. Cuántas veces lo ha tenido

8) Percepción general con si tuvo o no conflicto, si acudió o no a alguna autoridad, y si esa autoridad a la que acudió es judicial

9) Ingreso con todas las variables, estrato con todas las variables y educación con todas las variables

110. MASC se definieron los siguientes cruces:

1) Necesidades jurídicas que atendieron los MASC

2) Cumplimiento de los MASC

3) Presencia de los Abogados en donde se utilizó MASC

4) Afectaciones por MASC

5) Comparación de la dinámica de los MASC en lo público y en lo privado

6) Percepción de los MASC por el tipo de régimen que pertenece el encuestado: SISBEN o contributivo.

Grupos focales

Enero del 2013

111. Se realizaron tres grupos focales separados con en expertos para discutir los resultados preliminares de los grupos de población en condición de extrema pobreza y población general. Se realizó una presentación integrada de los resultados de estas dos poblaciones evidenciando cruces de variables, explicaciones sobre algunos resultados particulares y la consistencia de los resultados frente a otras investigaciones de NJ, en particular las dos investigaciones de Corporación Excelencia en la Justicia.

112. Entre los resultados más relevantes se logró obtener el apoyo de la Corporación Excelencia en la Justicia y del Dr. Jorge Iván Cuervo, en la discusión y definición de acciones y recomendaciones de política pública; se obtuvieron hipótesis para explicar algunos de los resultados como por ejemplo el bajo impacto de los costos como barrera de acceso a la justicia o el papel de las juntas de acción comunal en la resolución de los conflictos. Otro resultado importante fue el análisis de la presencia de NJ teniendo en cuenta los diferentes niveles de afectación, incluido las calificadas como de baja afectación, y así como analizar los resultados por la variable nivel de educación con el fin de identificar el conocimiento que implica el manejo de una NJ. Así mismo se contó con la colaboración de la ANSPE, que acompañó la aplicación de la GENNJI a la población de en situación de extrema

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pobreza, aportando su enfoque y experiencia para realizar el análisis de datos de ésta población.

Revisión de las hipótesis preliminares

Febrero-abril del 2013

113. Parte del análisis de los resultados se realizó mediante la revisión de las hipótesis preliminares planteadas en la Fase 1. Diseño de la Encuesta. verificando los indicadores propuestos en esa etapa.

Ejecutar el taller de interpretación de datos

Febrero del 2013

114. El equipo técnico de la CCB realizó un taller con un experto en estadística, recibieron para unificar criterios estadísticos con los que se analizarían los datos obtenidos en la aplicación de la GENNJI.

Elaborar documentos de Análisis

Febrero-julio del 2013

115. En abril de 2013 se realizó una presentación gráfica de resultados de las seis poblaciones al equipo que realizaría los documentos de análisis de la información. Mediante el análisis e interpretación de la información obtenida de los tres instrumentos en las seis poblacionales se elaboró un documento que incluía las recomendaciones y conclusiones respecto de acceso a la justicia, MASC y Empresas.

116. Se realizaron de encuentros periódicos con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Banco Mundial para recibir retroalimentación de los resultados preliminares y garantizar que el análisis cumpliera con el alcance esperado por éstas instituciones.

117. Los documentos entregados reflejaban el marco conceptual y metodológico en el que se encuadraba la GENNJI, los hallazgos generales de la información recolectada, el análisis a profundidad sobre percepción en materia de MASC, el análisis diferenciado sobre los resultados de las empresas, y los resultados de NJ.

118. El análisis de la GENNJI empezó con la oferta de MASC para identificar sus características y situación actual frente a la demanda. También se analizaron las diferentes poblaciones objeto de la encuesta donde se identificaron las características sociodemográficas, la tipología de los conflictos y las barreras para acceder a los MASC. Entre las barreras identificadas se encuentran:

1) Problemas relacionados con la orientación jurídica a los usuarios por parte de los abogados

2) Congestión y moral en la oferta de MASC

3) Confianza en los operadores e instituciones que ofrecen los MASC

4) Desconocimiento de los MASC

119. Todos los diferentes elementos analizados fueron sustentados con información estadística de la encuesta. El análisis de los grandes hallazgos del GENNJI en

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relación con los MASC, junto con literatura sobre el tema, permitió la construcción de las conclusiones y de las recomendaciones para mejorar la política pública de los MASC en el país.

Entregables Fase 3

120. Entregable 4. Informes de Análisis de la GENNJI. Análisis de la información obtenida de la aplicación de las encuestas y la información adicional entregada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

121. Entregable 5. Informe de estrategias sobre MASC. Las estrategias para fortalecer el acceso a los MASC en particular, la conciliación extrajudicial en derecho y el arbitraje; así como las estrategias para superar las barreras de acceso a la justicia de la población en situación de discapacidad y pobreza y las principales recomendaciones con base en las NJI identificadas.

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Fase 4. Presentación y validación de resultados Julio-Agosto del 2013

122. Como un esfuerzo adicional con miras a la divulgación de los resultados dela GENNJI la CCB, quiso construir una página web como una táctica para lograr el objetivo estratégico de divulgación y empezar a generar un dialogo multisectorial en el país, entre sectores académicos, empresas, y otros entes privados. Teniendo en cuenta que estos resultados tienen una vigencia de una década y pueden constituir una línea de base, constituyéndose en un punto de partida para investigaciones más profundas sobre el tema.

Actividades

Página Web (www.encuestaminjusticia.co)

Abril-junio del 2013

123. Una de las herramientas por la cuales se buscará difundir los resultados de la GENNJI es una página web administrada por el Ministerio de Justicia y del Derecho en donde están los resultados del estudio; se definió como público objetivo la población en general, investigadores y Universidades. Para ello se elaboró un esquema de la estructura de la página web, se editó el contenido de la misma y se hizo seguimiento de su diseño hasta su publicación en línea.

124. Para ello fue necesario definir de la visión, alcances y enfoque de la página web. Luego diseñar la página web según estos lineamientos, comprar de nombre de dominio. Con todos los resultados de la GENNJI y el análisis a disposición se procedió a elegir y editar los textos y gráficas que formarían el contenido de la página web. El lanzamiento oficial de página web se realizó el 1 de agosto del 2013 y se estima que la misma esté en funcionamiento y vigencia por los próximos diez años.

Presentación oficial de resultados

Agosto del 2013

125. Se realizó un evento de presentación oficial de resultados ante el Presidente de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho. la presentación se dividió en cuatro ejes temáticos o enfoques de análisis, a saber: (i) el análisis de acceso a la justicia y NJ a partir de los resultados de la población en general, pobreza extrema y discapacidad; (ii) los MASC desde la perspectiva de la demanda de servicios de justicia de los cinco grupos de usuarios; (iii) el análisis o enfoque de empresas con un énfasis en MASC y (iv) el desarrollo a escala humana y las NJ, que permita obtener una mirada desde esta perspectiva social, jurídica y económica de la Justicia. Las memorias de este evento fueron entradas al Ministerio de Justicia y del Derecho dentro de los informes presentados.

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Entregables Fase 4

126. Entregable 6. Metodología y programación para realizar la difusión virtual de los resultados obtenidos (estrategia de difusión).

127. Entregables adicionales.

1) Página Web de Resultados. www.encuestaminjusticia.co

2) Memorias del encuentro de presentación de resultados.

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Fase 5. Informe final Junio-Agosto del 2013

Actividades

Realizar la sistematización de la experiencia

Junio-julio del 2013

128. Como parte del informe final se realizó la sistematización de la experiencia de la aplicación de la GENNJI. Mediante un proceso de reflexión y evaluación de la ejecución general del proyecto se buscó interpretar las dinámicas mismas del proceso de aplicación de la GENNJI, identificar las mejores prácticas y los principales obstáculos, así como aspectos a tener en cuenta en futuros proyectos de naturaleza similar.

Elaboración y entrega del informe final

Julio-agosto del 2013

129. El informe final consistió de la sistematización de la experiencia, los originales de las encuestas aplicad, el resumen ejecutivo de los resultados obtenidos con el análisis de la información primaria y secundaria, el resumen ejecutivo de la estrategia para fortalecer el acceso de los MASC, así como la estrategia para la superación de las barreras de acceso a la justicia y las principales recomendaciones en relación con el módulo de identificación de las NJI en la población en situación de discapacidad y pobreza, y los resultados obtenidos con la difusión virtual de resultados.

Entregables Fase 5

130. Entregable 7. Informe final.

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3. Lecciones aprendidas

Retos

Nivel Institucional

Aplicación de la encuesta a Empresarios y Notarios

131. Para aplicar la GENNJI a las poblaciones de Empresas y Notarios se presentaron dificultades para la adjudicación de citas; una vez se planeaba la cita frecuencia eran canceladas o incumplidas. La excusa más usual para el incumplmiento de las citas programadas fue la ejecución de otras responsabilidades.

132. Fase: 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Aplicación de la encuesta.

133. Cómo se superó: Se insistía, de forma reiterada, hasta concretar una nueva cita para proceder a la aplicación de la encuesta.

134. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: En el caso de los Notarios podría existir una comunicación oficial por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho para que les solicite su especial colaboración en la obtención de los datos de los que trata la encuesta. Si bien el Ministerio de Justicia y del Derecho no ejerce ningún control funcional sobre la labor de los Notarios, una solicitud respetuosa por parte de esta entidad puede persuadirlos y enterarlos de la pertinencia, relevancia e importancia de los datos que se pretende recolectar con ejercicios como el de la GENNJI.

Base de datos de empresas en algunas ciudades

135. Hubo dificultad en la obtención de las bases de datos de Bucaramanga, Pereira y Tunja, debido a que existían trámites administrativos locales que eran contrarios a el conducto regular de la entidad solicitante, retardando la entrega de la información, o no se presentó respuesta en la solicitud de dicha información. En promedio, se tuvo que contactar a las Cámaras de Comercio regionales de estas ciudades nueve veces para lograr el resultado.

136. Fase: 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Diseño del plan operativo para la aplicación de la encuesta nacional – Muestras; y 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Aplicación de la encuesta.

137. Cómo se superó: La CCB flexibilizó parte de sus procedimientos para adaptarse a los procesos de la cámaras de comercio regionales en las que se presentó ésta dificultad.

138. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: Las cámaras de comercio a lo largo del país deben unir esfuerzos para estandarizar procesos para la obtención de información y bases de datos en casos como los de la GENNJI.

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Base de datos de servidores públicos habilitados por Ley para conciliar

139. No existe un número oficial de Servidores Públicos habilitados por Ley para conciliar, y por tanto, tampoco una base de datos unificada de donde pueda entrar en contacto con ellos. Se optó por recurrir a entidades estatales de las que se conoce que cuentan con el mayor número de funcionarios habilitados para conciliar como lo son el Ministerio del Trabajo y la Fiscalía General de la Nación, Procuradurías y Superintendencia de Industria y Comercio.

140. Se solicitó al Ministerio del Trabajo al base de datos de su Inspectores del Trabajo y el Ministerio del Trabajo efectivamente entregó una base de datos pero no con la información pretendida. Pese a varias peticiones escritas y telefónicas no fue posible tener la información de contacto de estos funcionarios habilitados para conciliar.

141. En la Fiscalía General de la Nación la dificultad radicó en la constante rotación de personal, lo que entorpeció la comunicación fluida entre el equipo técnico de la CCB y ésta institución. Aunque de parte de los funcionarios se mostró disposición a colaborar, la falta de un enlace estable que realizará el seguimiento y diera trámite efectivo a la solicitud de información, fue imposible obtener una base de datos directamente.


143. Cómo se superó: Para localizar a los fiscales con esta competencia legal se utilizó la base de datos del Proyecto Mapa de Justicia II, la cual fue suministrada por el Banco Mundial y por el Ministerio de Justicia y del Derecho. En esta base de datos aparece información de las Salas de Atención al Usuario –SAU– de la Fiscalía General de la Nación.

Datos de contacto de población en condición de discapacidad

144. Para aplicar la encuesta a la población en condición de discapacidad se solicitaron al Ministerio de Salud y Protección Social los datos del registro Nacional de Discapacidad. El Ministerio atendió esta solicitud de manera oportuna, pero se negó a suministrar esto datos de identificación y contacto de las personas allí registradas; la razón jurídica fue la garantía del derecho a la intimidad y a la no discriminación, entre otros, de las personas en condición de discapacidad.

145. Por ello se contactaron aproximadamente a siete (7) organizaciones que trabajan con esta población para obtener información de contacto de personas en condición de discapacidad. En principio hubo altas respuestas positivas de apoyo, no obstante, el apoyo efectivo fue muy débil. Se identificó una alta resistencia a colaborar con agentes externos al gremio o diferentes a colectivos de discapacidad.


147. Cómo se superó: El universo de la población estaba claro de acuerdo a los datos del Registro Nacional de Discapacidad que maneja el Ministerio de Salud y

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Protección Social. El Ministerio de Salud y Protección Social suministró los datos estadísticos de la población en situación de discapacidad, información que permitió definir la muestra de este grupo poblacional. Como la dificultad se presentaba en el contacto de las personas se optó entonces abordar la metodología de muestreo por “bola de nieve por cuotas controlado por tipo de discapacidad”. Así, se contactó a personas en condición de discapacidad solicitando a su vez, que ellos referenciaran a otras personas en condición de discapacidad.

148. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: Buscar un medio jurídico efectivo, que siendo respetuoso del derecho a la intimidad y otros derechos conexos, se pueda obtener el acceso a la información contenida en la base de datos nacional en manos del Ministerio de Salud y Protección Social. U optar, desde el inicio, por una metodología que no implique el manejo de bases de datos institucionales para la población en situación de discapacidad.

Información demográfica de Servidores Públicos habilitados por Ley para conciliar

149. Varios de los Servidores Públicos encuestados como parte del grupo poblacional de Servidores Públicos habilitados por Ley para conciliar, manifestaron su rechazo ante algunas preguntas demográficas como la de Nivel Educativo o su Estado Civil, cuestionando la necesidad de esa información para la GENNJI, su utilidad, o la competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho o de cualquier otra entidad para requerir esa información.


151. Cómo se superó: Con la paciencia de los encuestadores se visitó o llamó a estos Servidores Públicos para darles la confianza necesaria para que pudieran contestar la encuesta. Se les informó sobre el uso que tendrían estos datos y que su recolección tenía únicamente un fin estadístico. Aquellos casos en los que, aún con estas aclaraciones, no accedieron a dar éste tipo de información, simplemente se puso NS/NR.

152. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: Para los Servidores Públicos habilitados por Ley para podría existir una comunicación oficial por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho para que les solicite su especial colaboración en la obtención de los datos de los que trata la encuesta y explique de manera breve cuál es la finalidad de la GENNJI. Si bien el Ministerio de Justicia y del Derecho no ejerce ningún control funcional sobre estos Servidores Públicos, una solicitud respetuosa por parte de esta entidad puede persuadirlos y enterarlos de la pertinencia, relevancia e importancia de los datos que se pretende recolectar con ejercicios como el de la GENNJI, toda vez que responder a las preguntas de la GENNJI de ninguna manera va en contravía del ejercicio de su función pública. También podría coordinarse, en un esfuerzo interinstitucional, la notificación por los canales regulares de las instituciones a las que pertenecen los Servidores Públicos a los que se les va a aplicar la GENNJI, pese a las dificultades logísticas y de tiempo que ello implicaría.

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153. Sin embargo, cabe anotar que es cierto que ninguno de los funcionarios está en la obligación legal de suministrar ninguno de los datos aquí descritos, su aporte –anónimo y voluntario– enriquece los resultados de la GENNJI.

Universo de usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho

154. El universo de usuarios de la conciliación extrajudicial en Derecho es incierto. La información disponible, está diseminada en los diferentes actores que realizan conciliaciones extrajudiciales en derecho, pero en numerosas ocasiones, no tienen consolidada esta información en bases de datos accesibles o disponibles. Se evidenció que existe un registro insuficiente por parte de las entidades públicas y Notarías en las que se realizan conciliaciones extrajudiciales en derecho. Es común que las Notarías ignoren cuántas conciliaciones extrajudiciales en Derecho realizan, lleven sus registros a mano, o no cuenten con los datos de los ciudadanos que utilizan estos servicios..

155. Fase: 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Diseño del plan operativo para la aplicación de la encuesta nacional – Muestras.

156. Cómo se superó: La muestra se tomó por ciudad, se dio peso a la base de datos según al tipo de oferente de servicios de conciliación –Notarios, Centros de Conciliación y Arbitraje e ICBF–, y así se le dio peso a cada tipo de usuario por cada ciudad evaluada.

157. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: Debería existir una manera para que el Ministerio de Justicia y del Derecho o alguna otra entidad estatal que viera utilidad en esta información, promoviera la sistematización de la conciliación extrajudicial en Derecho par cuantificar su alcance, y , as u vez, mediante el reporte de los datos que se consideren relevantes, por parte de los servidores públicos del orden nacional y territorial habilitados para conciliar, se construyan indicadores y bases de datos que faciliten la repetición de ejercicios como la aplicación de la GENNJI.

Nivel Metodológico

El Estudio piloto tenía otro enfoque

158. Estaba previsto que utilizar como estudio piloto del presente proyecto para identificar NJI el estudio sobre Necesidades Insatisfechas de Resolución de Conflictos, que realizó la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo) en el 2008. Sin embargo, los criterios con los que se realizó ese estudio piloto no permitían alcanzar los objetivos propuestos por el presente proyecto. El estudio de Fedesarrollo buscó establecer las necesidades sociales de los grupos estudiados, la GENNJI aplicada por la CCB tenía como propósito identificar solo NJI, es decir, únicamente situaciones que requieren la intervención del administrador de justicia para su resolución.

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159. El instrumento que fuera a aplicar CCB debía centrarse en el análisis de las NJI del individuo mayor de 18 años, y no abarcar otro tipo de necesidades sociales, tales como las necesiades del hogar evidenciadas en el estudio realizado por Fedesarrollo.

160. Fase: 1. Diseño de la Encuesta.

161. Cómo se superó: Se ajustaron los instrumentos partiendo de la construcción de una ruta metodológica propia, acorde al alcance propuesto. Adicionalmente se incluyó dentro de la Fase 2. Aplicación y Procesamiento de la Información una etapa piloto para probar los instrumentos diseñados de acuerdo esto.

162. La CCB incorporó 4/5 partes del instrumento de Fedesarrollo y modificó varias de las preguntas de esta encuesta por encontrar que no iban en consonancia con los fines de la GENNJI. Así mismo, se elaboró un documento comparativo que buscaba evidenciar los cambios que se le hicieron a los instrumentos y la justificación de estos cambios.

163. Se preciscindió de algunas preguntas del instrumento de Fedesarrollo porque se consideró que no eran significativas para el análisis del GENNJI –muy específicas o hacían referencia a aspectos no evaluados como materiales de construcción predominantes de la vivienda, distribución de los gastos del hogar por porcentaje y a cuál centro de salud acuden los encuestados–. También se descartaron las preguntas que se centraban en obtener datos de población menor de edad, la cual no fue objeto de la GENNJI.

164. Adicionalemente, se diseñó un instrumento dirigido únicamente a empresas con preguntas relacionadas con actividades productivas o negocios y situaciones que no se podían aplicar a las otras poblaciones, tales como: ha tenido problemas relacionados con patentes, marcas registradas, fijación de avisos o publicidad; en su negocio ha sido víctima de amenazas, boleteos, vacunas; la competencia ha reducido precios, utilizado publicidad engañosa o ha realizado pactos con otros negocios o empresas que perjudican el(la) suyo(a) y ha tenido disputas de espacio en el lugar donde tiene el negocio (o el sector, área o medio de transporte al que suele ir).

165. Sugerencias para prevenir ésta dificultad: Determinar si los criterios y objetivos del estudio que se toma como base son acordes a las pretensiones de un estudio de mayor alcance. La finalidad de los proyectos en cuestión era similar, pero los conceptos que se trabajaron en estas dos encuestas, los grupos objetivos analizados y los resultados que se buscaban, eran suficientemente diferenciados como para que uno no pudiera ser la continuación o profundización del otro. Podrían tenerse en cuenta estas consideraciones desde que se estructuren las condiciones para un ejercicio similar o prever en ellas una etapa piloto dentro del nuevo ejercicio para evitar contratiempos como los aquí descritos.

Nivel Equipo Trabajo

Dificultad de expertos en articularse con equipos de trabajo

166. Con algunos expertos hubo dificultad para que se articularan con otros equipos de trabajo. Debido a los diversos perfiles que se necesitaban para realizar todas las

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labores de planeación, conceptualización y análisis se requería que diversos equipos de trabajo interactuaran entre sí, para no duplicar esfuerzos y para complementar sus gestiones. Se hizo difícil la coordinación entre estos equipos, debido a que cada uno tiene un ritmo diferente y métodos propios para llevar a cabo sus tareas.

167. Fase: 3. Análisis de la Información.

168. Cómo se superó: Buscando puntos de contacto y colaboración entre diferentes niveles de la investigación. De tal forma que los canales de comunicación estuviera definidos para que los expertos de cada tema pudieran desarrollar su labor con la mayor libertad, pero que a su vez, el equipo técnico principal no perdiera la noción de cuál era la dirección a la que apuntaba el componte que el experto, o su equipo, estaban desarrollado.

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Situaciones de éxito

Nivel Institucional

Confianza del Ministerio de Justicia y del Derecho

170. Desde que inició el proyecto para aplicar la GENNJI existió una colaboración categórica de parte del Ministerio de Justicia y del Derecho hacia la CCB. Desde el Ministerio se crearon espacios para que la CCB diseñara y propusiera las estrategias que consideraba necesarias para aplicar con éxito la GENNJI y pudiera avanzar de la manera mas ágil en cada una de las actividades y etapas de la encuesta.

171. Fase: Durante todo el proceso de aplicación.

172. Factores de éxito: La CCB como una institución sólida, comprometida y responsable en la ejecución del proyecto. Durante todo el proceso de aplicación. El flujo constante de información entre las dos entidades permitió que se afianzaran los lazos de confianza y el ánimo de colaboración para la realización de la tarea encomendada. Se establecieron canales de comunicación directa, se determinaron enlaces en cada una las estas entidades, para generar un flujo de información constante, así como para reducir el tiempo de respuesta a dificultades puntuales. De esta manera se evitó en gran medida programar reuniones, dado que, en ocasiones, es difícil coordinar a varias personas para una fecha cercana, dándole mayor dinámica a la toma de decisiones.

Colaboración de la Agencia Nacional para la superación de la Pobreza Extrema (ANSPE)

173. La ANSPE brindo su especial colaboración al equipo técnico de la CCB en diversas etapas de la aplicación de la GENNJI. En las etapas de planeación y elaboración de la ruta conceptual de la encuesta, apoyó la construir el sustento teórico para delimitar e identificar la población en condición de extrema pobreza. Así mismo, prestó su ayuda para convocar a miembros de éste grupo poblacional para que se les aplicara la GENNJI. Gran parte de la muestra de ésta población fue cubierta gracias al trabajo conjunto que se realizó con ésta agencia. Cuando se procesó la información obtenida, se contó con la contribución de ANSPE para enfocar el análisis de los datos de la población en condición de extrema pobreza.

174. Fase: 1. Diseño de la Encuesta – Ruta conceptual de la encuesta; 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Diseño del plan operativo para la aplicación de la encuesta nacional – Muestras; 2. Aplicación y Procesamiento de la información – Aplicación de la encuesta; y 3. Análisis de la información.

175. Factores de éxito: El interés por parte de ANSPE en los resultados de la GENNJI, así como la puesta a disposición sus redes de información con la población en condición de pobreza extrema, bases de datos y comprensión de esta población, para que se pudiera aplicar la GENNJI exitosamente.

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Colaboración del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

176. El ICBF prestó su toda su colaboración para la aplicación de la GENNJI. Evidenció desde el inicio al relevancia de la GENNJI y puso a disposición de la CCB las herramientas que estuvieron a su alcance para que se aplicara la GENNJI a sus defensores de familia, como servidores públicos habilitados por la Ley para conciliar, y sus usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho. Vale resaltar que para el momento en que se le solicitaron al ICBF las bases de datos con la información de cuáles de sus funcionarios realizaban conciliaciones extrajudiciales en derecho y cuáles eran sus usuarios, la institución no contaba con ella. El ICBF en el curso de tres meses, generó las bases de datos necesarias para la aplicación de la GENNJI, organizando a sus funcionarios para que recaudaran esta información y la puso a disposición de la CCB para que aplicara la GENNJI sin contratiempos.


178. Factores de éxito: El ICBF reconoció la relevancia, pertinencia e importancia de la GENNJI y prestó su colaboración para que su aplicación fuera exitosa. De igual manera evidenció los beneficios que su institución podía obtener con la sistematización de la información solicitada, para labores internas de planeación, control y evaluación en la prestación de estos servicios.

Nivel Metodológico

Capacidad de dar respuesta a un vacío metodológico

179. El equipo técnico de la CCB tuvo la capacidad de armonizar las dos metodologías en juego, (i) aplicar una encuesta –con su diseño, aplicación, interpretación, análisis de resultados, etc.– y (ii) una investigación jurídica –con diseño de hipótesis, ruta conceptual, marco teórico, etc.–. Buscando darle a la GENNJI la solidez suficiente en sus resultados, se recurrió a metodologías complementarias a las de una encuesta. Se hicieron grupos de enfoque y se consultó en numerosas ocasiones a expertos en la materia, desde las etapas de diseño de los instrumentos, hasta para el análisis y evaluación de resultados. Esta apertura conceptual por parte del equipo técnico de la CCB, buscó dar siempre los mejores resultados pese a las limitantes metodológicas, consideramos que es un logro para resaltar.

180. Factores de éxito: Organización por parte del equipo técnico y experticia de los consultores que colaboraron en cada una de las etapas de planeación y evaluación de la aplicación de la GENNJI.

Estudio de la población en general y no solo a poblaciones vulnerables.

181. Consideramos que fue un acierto que el estudio analizara las NJ de la población general, como un todo, y no únicamente desde sus extremos más vulnerables. Esta aproximación permite establecer si cierta percepción es común a todos los ciudadanos, con independencia de sus condiciones particulares, o si cierta dificultad

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de acceso se le presenta precisamente por una condición como puede ser la discapacidad o la pobreza extrema.

182. Fase: 0. Alistamiento.

Nivel Equipo de Trabajo

Experticia de los miembros del equipo

183. Durante todo el proceso de aplicación de la encuesta la CCB contó con el apoyo de múltiples equipos de expertos del más alto nivel en cada uno de los temas abordados. Entre otros, vale destacar la participación del Dr. Rodrigo Uprimny Yepes en la conceptualización de la encuesta y su estructura del Dr. Diego López Medina se tuvo el apoyo, en el análisis sobre MASC, de Dr. Andrés Fernando Torres Martínez como gerente general del proyecto y de la firma encuestadora Donka Atanassova en el diseño operativo y aplicación de la GENNJI.


185. Factores de éxito: Desde la dirección del proyecto se supo administrar y entender los talentos individuales que intervinieron en este proceso, buscado obtener el mayor provecho acorde a los objetivos de la GENNJI.

Nivel Gerencial

Nombrar un Gerente General del Proyecto

186. El proyecto mediante el que se aplicó la GENNJI contó con un Gerente General quién lideró el equipo técnico de la CCB, impulsó y supervisó el avance de todas las etapas de aplicación de la GENNJI.


188. Factores de éxito: Diferenciado del Director Académico, quién le dio un norte conceptual al sustento académico en el que se basó la GENNJI. El Gerente General fue determinante para movilizar y coordinar los diferentes equipos intervinieron en la GENNJI. Resultó de enorme utilidad que alguien, con capacidad de decisión, estuviera al tanto de en qué está el avance del proyecto y que pudiera ser un referente y un punto de contacto para las otras instituciones que colaboraron en la GENNJI. Así mismo, que actuara promoviendo la colaboración entre los diversos equipos de profesionales que participaron en la encuesta y que tuviera la capacidad para administrar y conciliar las numerosas opiniones de los miembros de su equipo.

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Recomendaciones en procesos futuros

Nivel Institucional

Interés en la Fiscalía general de la Nación

189. Dentro de los retos que presentó la aplicación de la GENNJI se evidenció la constante rotación de personal en la Fiscalía General de la Nación que impidió la existencia de un enlace efectivo para obtener ciertos datos requeridos para la aplicación de la GENNJI. Consideramos de suma importancia que para ejercicios futuros exista una colaboración efectiva, institucional, de parte de la Fiscalía General de la Nación. Esto debido a que los resultados la GENNJI arrojan que la población en general tiende a asociar a esta entidad con la prestación de servicios de justicia, y busca en la Fiscalía General de la Nación solución a sus NJ –así esta no sea la entidad competente para ello–.

Propósito de inversión por parte del Banco Mundial

190. Para la consecución de los propósitos de la inversión del Banco Mundial en Colombia, como lo es fortalecer la capacidad de la Judicatura y del Ministerio de Justicia y del Derecho, dentro de los componentes de inversión para el acceso a la justicia creemos que es necesario incluir algunos temas que se han visto relegados del marco general. Consideramos que es necesario que se tenga en cuenta, entre otros temas, (i) el enfoque de lo rural en estos temas y se obtengan los datos para sustentarlo, (ii) la implementación de multiplicidad de metodologías para medir, crear y evaluar los índices de acceso a la justicia, adicional a la GENNJI, (iii) cuál es el rol de los abogados en los temas de acceso y qué consecuencias se deprenden de ello, (iv) ahondar las pesquisas sobre el arreglo directo como MASC, (v) evaluar el impacto y efectividad de la mediación en materia penal. La justificación de cada una de estas sugerencias de líneas de investigación está desarrollada en los puntos subsiguientes de este informe.

Unificar los estudios de oferta de servicios de Justicia

191. Se torna necesario que los estudios sobre el estado de la Justicia en el país traten la oferta de justicia de maneara global. La mayoría de los estudios que hoy día se realizan separan su análisis entre los servicios de justicia a cargo de la Rama Judicial y los demás servicios de justicia en cabeza de otras autoridades –en la Rama Ejecutiva o por particulares–. Sería ideal reunir esfuerzos entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y del Consejo Superior de la Judicatura para que, de manera integral, se analice la oferta de servicios de Justicia con todos sus actores. De esta forma podrían (i) abordarse en conjunto la percepción de la ciudadanía frente a los servicios de justicia, dado que la ciudadanía no diferencia a qué ramo pertenece la entidad a la que acude; (ii) evaluar la oferta de servicios de justicia en conjunto para identificar si existen retos que generales o específicos para cada entidad/despacho/tipo de negocio atendido; o dónde radican las dificultades principales; entre otras.

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Nivel Metodológico

Las construcción de políticas públicas efectivas requiere de metodologías múltiples para abordar el problema del acceso a la Justicia

192. En el país se han realizado múltiples investigaciones sobre acceso a la Justicia, con resultados fraccionados, disímiles y que no pretenden estar articuladas de ninguna manera. Desde el Ministerio de Justicia y del Derecho podría plantearse, un proyecto con las mismas pretensiones y objetivos que la GENNJI, que utilice estas investigaciones como herramientas, que pueden articularse, con sus diversas aproximaciones metodológicas, de manera tal que el resulte en recomendaciones mucho más sólidas en materia de acceso a la Justicia.

193. Una encuesta tiene un alcance limitado al tipo de datos recoge, y las recomendaciones que se desprenden de su aplicación se ciñen a las características de esto datos. El equipo que aplicó GENNJI evidenció ésta limitación y recurrió a herramientas adicionales a la encuesta para realizar sus análisis. Sería a pertinente en ejercicios futuros, desde la concepción de este tipo de proyectos, considerar el uso de metodologías complentarias y articuladas para indagar sobre algunas temáticas que son relevantes y que las restricciones metodologícas expuestas no permiten analizar en detalle, como lo serían:

1) Necesidades jurídicas no reconocidas. Las NJ no reconocidas por el sistema de justicia dependen de cada ciudadano, de forma muy puntual. Una metodología que considere únicamente la aplicación encuestas no es suficiente para analizar este fenómeno a profundidad. Para incluirse en un instrumento como los utilizados en la GENNJI habría sido necesario suponer escenarios tan variados que al final los datos obtenidos serían irrelevantes al evaluar los resultados. Consideramos que esta temática debería ser analizada con mayor diligencia utilizado otras metodologías como lo serían las entrevistas a profundidad en muestras seleccionadas de cada uno de los grupos poblacionales para establecer las diferencias, características y frecuencia de éstas necesidades jurídicas no reconocidas.

2) La justicia según los Empresarios. En los resultados de la GENNJI se evidenció que los empresarios intuyen que la Justicia es un factor de competitividad. Mediante la aplicación de entrevistas a profundidad podría ahondarse en este concepto, para establece qué quiere decir realmente esa afirmación para el sector empresarial. Con esta información podrían determinarse los elementos que permitan construir los puentes que hacen falta entre un modelo económico productivo y un modelo de Justicia eficiente.

La GENNJI identificó a los empresarios como actores demandantes de servicios de Justicia con necesidades particulares, por lo que se vuelve relevante confrontar las NJ de los empresarios y a su vez definir cómo el sector empresarial puede servirle a la justicia.

3) El rol de los Abogados para cada población. En algunas de las poblaciones estudiadas, los abogados aparentemente ayudan en la resolución de los conflictos o son un referente para el acceso a la Justicia. En el sector empresarial, por el contrario, los abogados son identificados con atributos negativos, no se les tiene confianza y se asocia con brindar soluciones demoradas y poco oportunas para un mercado competitivo. En el diseño de políticas publicas integrales que pretendan

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cerrar las brechas de acceso a la justicia, debería incluirse el análisis de cuál es el rol que actualmente juegan los abogados en este tema, si éste rol es el más beneficiosos para los usuarios de la Justicia y sus consecuencias.

4) Arreglo directo. La GENNJI arrojó que muchos de los encuestados utilizan el Arreglo Directo de forma efectiva para solucionar sus conflictos. Usualmente las investigaciones sobre MASC se centran en los mecanismos institucionalizados, sin tener en cuenta que, el arreglo directo sigue siendo una solución común y efectiva. Por ejemplo, podría analizarse cuáles son las características positivas que la población ve en el arreglo directo y emular algunas de estas en los mecanismos institucionalizados, para a su vez generar mayor confianza en los usuarios que recurren a los mecanismos institucionalizados.

194. Muchas de estas metodologías complementarias se utilizaron en el curso de éste proyecto, para sacar el mayor provecho de los datos acopiados, robustecer la ruta conceptual de la encuesta, el análisis de resultados y la formulación de recomendaciones.

Aplicar la GENNJI en las otras capitales departamentales para obtener mayor representatividad regional

195. Un ejercicio posterior de la GENNJI podría evaluar con mayor detalle algunas regiones del país. La ruta conceptual de la GENNJI tuvo en cuenta la representatividad regional para la elección de las ciudades donde se aplicaría la encuesta, sin embargo podrían efectuarse análisis más integrales, descentralizados y enfocados en las necesidades especificas de cada una de las poblaciones estudiadas desde una perspectiva local, si se considera, desde el inicio, la aplicación en otras capitales o ciudades intermedias.

Criterios objetivos para la selección de los grupos poblacionales

196. Desde un inicio deberían delimitarse los grupos poblacionales a estudiar y a su vez definir los criterios objetivos que justifican el análisis de cada una de estas poblaciones. La GENNJI actualmente abarca seis grupos poblacionales que comparten algunas características, pero a los que tuvo que aplicárseles instrumentos diferenciados debido a sus características particulares. Esto conlleva a realizar análisis separados, que podrían hacerse de forma más especializada y profunda, si desde un solo proyecto se abordara el estudio de ciertas poblaciones a partir de sus similitudes objetivas.

Definir el alcance del proyecto acorde a la metodología propuesta

197. Desde el inicio la GENNJI está planteada únicamente como una encuesta, que arroja datos estadísticos necesarios de percepción, conocimiento, barreras de acceso, efectividad, grado de satisfacción de diversas poblaciones frente a la oferta de servicios de Justicia y MASC. Pero el estudio Acceso a la Justicia y el estudio de NJI requiere de metodologías múltiples, complementarias –tales como grupos de enfoque, entrevistas a profundidad, etc.– para proveer recomendaciones integrales y realizar análisis más completos. Si el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la metodología de encuestas es la mejor ruta para la formulación de políticas públicas en materia de acceso a la Justicia, y para obtener los datos que requieran

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para ello, debe tener en cuenta las limitaciones que impone ésta opción metodológica desde el momento en que proyecte el alcance de la GENNJI.

Necesidades jurídicas como unidad de medida

198. El Ministerio de Justicia y del Derecho debería establecer de forma clara cuál es la definición y alcance del concepto de NJ. A su vez, cómo se reconoce, cuándo está satisfecha o insatisfecha, etc. Con esta base, las NJ serían cuantificables y verificables de forma constante. De esa manera se demarcaría un punto de partida unificado para los estudios o análisis que se requieren, o se promuevan desde el Ministerio de Justicia y del Derecho. Consideramos que la definición de NJ debe abordarse como un concepto socio-jurídico; yendo más allá de cuándo se requiere de la intervención de los servicios de justicia del estado o de un abogado, haciendo también énfasis en las conductas humanas, en los conflictos que sucita la interacción entre las personas.

Habeas Data

199. La Ley 1581 de 2012 y el Decreto 1377 de 2013, desarrollan el principio constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar todo tipo de información recogida o, que haya sido objeto de tratamiento de datos personales en bancos o bases de datos y, en general en archivos de entidades públicas y/o privadas. La entrada en vigencia de estas normas puede dificultar –aún más– en algunos casos, la obtención de los datos necesarios para la delimitación de universos de poblaciones y muestras de grupos poblacionales, así como los datos de contactos de los ciudadanos en estos grupos. Incluso, debe preverse como minimizar los riesgos jurídicos asociados al momento de aplicar la GENNJI y en su momento determinar si alguna de las preguntas en los instrumentos de la GENNJI requieren de algún tratamiento especial de acuerdo a las disposiciones legales mencionadas.

Incluir la visión de lo rural

200. Con la GENNJI se obtuvo una visión eminentemente urbana del problema de NJI y, generalmente, este problema se ha abordado únicamente desde esta óptica. Es necesario comprobar si (i) los ciudadanos de zonas rurales cuentan con percepciones de los servicios de justicia diferentes a las de los residentes en las ciudades, y si (ii) tienen a NJ distintas que las del ciudadano que reside en la ciudad. Podría examinarse la posibilidad de incluir dentro de cuestionamientos sobre NJ aquellos que perciban qué está pasando en lo rural, ya sea con un tratamiento diferenciado o como parte de las poblaciones analizadas. Para ello también se debe seleccionarse la metodología que sea la más adecuada para obtener resultados relevantes, así como delimitar qué población va evaluarse o cuáles serían los criterios para identificar a ésta población.

Difusión de resultados e instrumentos del proyecto

201. Por la importancia y la sensibilidad de los resultaos que obtuvieron con la GENNJI, creemos que es necesario que los proyectos de ésta envergadura y relevancia hagan públicos la mayor cantidad de información sobre ejecución. Desde el inicio de éste

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proyecto, fue una prioridad del equipo de la CCB, que los instrumentos con los que se realizó la GENNJI y todos sus soportes académicos y metodológicos fueran publicados junto con los resultados de la encuesta. Para ello se le dio impulso a la iniciativa de crear una página web con los resultados de la encuesta y la publicación de del estudio y sus documentos complementarios mediante la editorial de la CCB. Con esto quisiéramos que otros equipos de investigación puedan evaluar, mejorar y aplicar los instrumentos y demás conceptos que se diseñaron para ésta encuesta, y puedan aplicarlos a sus propias preguntas de investigación, así como a ejercicios futuros en la misma vía de la GENNJI.

Retroalimentación directa de los usuarios de MASC

202. No es posible evaluar de manera categórica la percepción que tiene la ciudadanía usuarios de las MASC sobre estos servicios con las herramientas de la GENNJI. Esto se debe a que solo una pequeña parte de la población general los conoce estos mecanismos y/o utiliza frente a sus NJ. Muchas veces el ciudadano común puede dar su percepción del acceso a la justicia, pero solo el usuario real de servicios muy específicos, como el arbitramento, puede dar una percepción informada sobre su efectividad. Debido a esto podría explorarse la posibilidad de la aplicación periódica de estas encuestas de percepción directamente en los centros o despachos donde se prestan servicios relacionados con MASC. Los cuestionarios que se utilicen para ello deberían contar solo con las preguntas que sean relevantes para la evaluación de los MASC; y, en el caso de la GENNJI, por esta condición de la población general, lo atinente a las preguntas sobre MASC en esta población no debería considerarse como el único criterio para construcción de políticas públicas sobre MASC.

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4. Conceptos Claves

Acceso a la justicia

203. La definición del concepto de acceso a la justicia es el resultado de un proceso de análisis realizado por el equipo de trabajo, con especial incidencia de la dirección técnica (Dejusticia), dada su experiencia previa en el estudio de este tema y aspectos relacionados. Es así como, el concepto que explicamos a continuación, tiene como punto de partida un estudio previo realizado por Dejusticia, en el marco de una investigación de mayor extensión sobre el acceso a la justicia de poblaciones vulnerables en Colombia. Dentro de la investigación previa se construyó una definición de este derecho que (i) diera cuenta de lo desarrollado por la normatividad y literatura nacional e internacional, (ii) incluyera los elementos esenciales de este derecho y, (iii) fuera útil en el análisis de la satisfacción de este derecho en clave poblacional. De esta forma, el concepto de acceso a la justicia que utilizamos en el presente proyecto contiene y pretende darle forma a los elementos desarrollados por diferentes instrumentos y organismos internacionales –Pacto Internacional de Derechos Civiles y Política y Convención Americana sobre Derechos Humano, entre otros–, así como por la normatividad y jurisprudencia nacional.

204. Para iniciar, se plantea que el Sistema Jurídico se entiende como la arquitectura social y política diseñada por el Estado Nación para brindar justicia a los administrados. En un sentido positivo, la posibilidad de regular los conflictos en la sociedad moderna radica de manera única en cabeza del Estado, y de su gestión se encarga una rama especial del poder público quien de manera independiente a los demás poderes, tiene la potestad de conocer y dirimir todas las controversias que surgen entre los ciudadanos.

205. En el contexto de Colombia, decidimos que el “Sistema jurídico” debe entenderse en un sentido amplio, pues reconoce la posibilidad a los particulares, para administrar justicia. El Sistema Jurídico comprende: (i) el sistema judicial regulado por el derecho positivo mayoritario; (ii) las modalidades comunitarias que incluyen las actividades de los diversos operadores jurídico-comunitarios que basan sus decisiones en normas sociales y (iii) los escenarios institucionales que hacen parte del poder ejecutivo como por ejemplo las inspecciones de policía, personeros o comisarios de familia. Así, el sistema jurídico se convierte en una entidad compleja, en la que el ciudadano requiere acceder para recibir atención oportuna y apropiada para sus necesidades de justicia. En este complejo entramado, el ciudadano puede llegar a sentirse limitado para actuar. En este punto se acuña entonces el término de “Acceso a la Justicia”.

206. Para efectos de esta encuesta, se entiende que el “Acceso a la justicia” se define por los siguientes elementos: (i) El derecho al acceso a la justicia consiste en el derecho de toda persona o grupo de personas sin discriminación alguna, (ii) a que existan mecanismos adecuados y sencillos (iii) del sistema de justicia (iv) para la resolución de situaciones

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que ameritan la intervención del Estado (v) sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria (vi) y oportuna (vii) a la que se le dé cumplimiento.5

El derecho al acceso a la justicia consiste en el derecho de toda persona o grupo de personas sin discriminación alguna

207. Hace referencia al elemento estipulado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (art. 26) donde señala: “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación, a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

208. Al respecto el PIDCP establece:

Artículo 14.1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligación es de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores. 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley. 3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) A ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella; b) A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elección; c) A ser juzgado sin dilaciones indebidas; d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo; e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo; f) A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal; g) A no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable. 4. En el procedimiento aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta esta circunstancia y la importancia de estimular su readaptación social. 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. 6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya

5 UPRIMNY YEPES, Rodrigo. Documento interno de trabajo del Centro de Estudios de Derecho Justicia y sociedad DEJUSTICIA. Bogotá, D.C. Año 2011.

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sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido. 7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país”.6

209. Así, el derecho incluye el acceso igual a tribunales, sobre cargos penales y para la definición de derechos en general en ámbitos judiciales. También se condenan exclusiones del acceso a la justicia de jure y de facto. Se prohíbe además, toda distinción relativa al acceso a los tribunales y cortes de justicia que no esté basada en derecho y no pueda justificarse con fundamentos objetivos y razonables.

210. La garantía se infringe si a determinadas personas se les impide entablar una acción contra cualquier otra persona por razones como la raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento u otra condición. El derecho contempla la garantía de asistencia letrada gratuita en materia penal, y también en otros casos para las personas que no puedan cubrir ese gasto. Se impone además la revisión de imposición de costas a la persona que es vencida en el proceso, en el sentido que si el pago de las costas o algún otro gravamen pueda persuadir su reclamo ante la justicia.

211. El derecho a la igualdad ante la justicia de acuerdo al Comité de Derechos Humanos, incluye el derecho a igualdad de las partes en las pruebas. Por último, el Comité señala que la igualdad ante la justicia exige que casos similares sean tratados en procesos similares. Por ejemplo, que no existan tribunales penales excepcionales sin que existan motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción7.

Que existan mecanismos adecuados y sencillos

212. Acá, se evalúa si los procedimientos establecidos normativamente para obtener la protección de los derechos son adecuados a las necesidades de la población. También contempla el examen del acceso a la justicia en los casos en que, existiendo una situación objetiva de vulneración de derechos o amenaza de vulneración de derechos, no existe el reconocimiento legal de tal situación. Este requisito impone la revisión de la legislación como obstáculo de acceso a la justicia. Y por último, hace alusión al elemento de “sencillez” al que se refiere el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sirve de guía también, la Carta de los derechos de las Personas ante la justicia en el ámbito Iberoamericano.

6 Comité de Derechos Humanos. Artículo 14 7 Comité de DDHH, Observación General 32, artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, 2007

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Del sistema de justicia

213. El sistema de justicia se entiende en un sentido amplio, es decir, incluye los MASC y los mecanismos administrativos. Asimismo, los arreglos directos a los que lleguen las partes ante abogados y otros funcionarios pertinentes para conocer de la situación contenciosa, quienes hacen parte de la prestación de un servicio satisfactorio de justicia.

214. Igualmente, se circunscribe al sistema de justicia la función de administración de justicia. Esta función está integrada por los operadores que de acuerdo con la legislación administran justicia. Para el caso colombiano la función recae en la jurisdicción ordinaria, especial de paz, indígena y la penal militar. Al mismo tiempo, se encuentra la justicia administrada de manera temporal por los particulares en su condición de árbitros o conciliadores habilitados por la partes en conflicto (artículo 116 de la Constitución Política de Colombia).

Para la resolución de situaciones que ameritan la intervención del Estado

215. Se amerita la intervención del Estado8: cuando se presentan conflictos sobre:

1) Situaciones de vulneración efectiva o amenaza de vulneración de derechos fundamentales.

2) Diferendos de pretensiones que sean relevantes jurídicamente –tales como responsabilidad contractual o extracontractual. Se excluyen los procesos de jurisdicción voluntaria–.

3) La protección de intereses difusos o colectivos9. Los derechos difusos son aquellos intereses protegidos por una norma, que afectan directamente a los individuos de una colectividad y tienen carácter no excluyente, no conflictivo y no distributivo. Por su parte, los derechos colectivos no tienen la característica de la no-exclusividad, en el sentido que sólo los miembros de una “colectividad determinable” son beneficiarios del bien jurídico de

8 Banco Interamericano De Desarrollo E Instituto Interamericano De Derechos Humanos. Acceso a la justicia y equidad. Estudio en siete países de América Latina. 1999. 9 Conocidos como también como derechos de tercera generación no pertenecen a ninguna persona en forma individual sino a una comunidad o conjunto de personas que comparten un mismo ambiente o que se hallan afectadas por una determinada situación. Algunos ejemplos de estos derechos son:

• La preservación del medio ambiente o la ecología

• La calidad de vida

• La salud

• La defensa de los derechos de consumidores de algún producto o de usuarios de un servicio público

• La conservación del patrimonio artístico o histórico

• Derecho al desarrollo urbano ordenado

• Derecho a no ser discriminado por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen

• social, nacionalidad, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, etc.

• La conservación de recursos naturales no renovables: fauna, flora o paisajes.

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que se trate. En esa medida, los derechos colectivos son aquellos intereses protegidos por una norma, que afectan directamente a los individuos de una colectividad y tienen carácter excluyente, no conflictivo y no distributivo.

216. Estos derechos pueden estar reconocidos en las constituciones, las leyes o en algún tratado internacional y son protegidos a través de las acciones de amparo colectivas tales como acciones populares o de grupo.

1) La ocurrencia de delitos. Conductas que son consideradas por el sistema normativo como delictivas y que ameritan el ejercicio de la acción penal por parte del Estado en cabeza de la Fiscalía General de la Nación y el manejo de las consecuencias derivadas del hecho o conducta punible entre la víctima y el infractor, a través de los esquemas de justicia restaurativa.

Sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria

217. Se define por el hecho que la decisión no haya sido arbitraria o se haya dado por una vía de hecho. La satisfactoriedad también está relacionada con la certeza –relación clara, directa y definitiva con las pretensiones–, su idoneidad –para dirimir el conflicto en su forma y contenido–, y acatabilidad –es decir, que sea susceptible de aceptación de las partes, independientemente de su conformidad del resultado de la decisión alcanzada–.10

Oportuna

218. Se define en el momento de la decisión; que debe ser oportuna para proteger el derecho de las personas. Estas últimas, no deben resolver por sí mismas o asumir situaciones de violación de los derechos como irreversibles, o como una realidad con la que deben convivir. El paso exagerado del tiempo antes de la decisión, indica que la misma no fue oportuna.

A la que se le dé cumplimiento

219. Se hace alusión al requisito del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que garantiza la efectividad de la justicia.

Artículo 25. Protección Judicial.

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a

10 Ibíd., p.20

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garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.11

220. La jurisprudencia constitucional también reconoce este requisito como parte del derecho al acceso a la justicia (sentencias T-081 de 1994 12 , T-068 de 1997 y T046 de 1993). El acceso a la justicia como derecho, a diferencia de otros derechos no cuenta con un responsable determinado para hacerlo efectivo. Su realización depende de la existencia de una oferta apropiada para responder a toda la demanda requerida por los ciudadanos.

221. Por esto, la literatura también se refiere al acceso a la justicia como políticas públicas; entendidas como las medidas integrales que un Gobierno toma para la solución de una problemática. Dichas medidas están precedidas de estudios que permiten la toma de decisiones que se aproximan unívocamente al conjuro del problema con la identificación de normas y procedimientos, recursos económicos, mano de obra calificada, sistemas de medición y evaluación y direccionamiento o ajuste de las acciones para lograr superar la situación.

222. En el Acceso a la Justicia visto como problemática por resolver, las políticas se pueden enfocar a diferentes soluciones como: el desarrollo de competencias ciudadanas para mejorar la gestión del conflicto interpersonal, educación legal popular para conocer los derechos, asesoría jurídica y representación judicial mediante abogado de forma gratuita, provisión de despachos y funcionarios para cubrir la demanda y modificación de procedimientos judiciales para hacerlos más expeditos.

11 CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. Artículo 25.p 14 12 “El derecho de acceso a la justicia (art. 229 C.P.), que tiene el carácter de fundamental, implica no sólo la posibilidad de poner en movimiento, a través de la formulación de una pretensión, la actividad jurisdiccional del Estado, sino la de obtener una pronta resolución de la misma, y que la decisión estimatoria de la pretensión logre su plena eficacia, mediante el mecanismo de la ejecución de la respectiva sentencia, que tienda a su adecuado cumplimiento. Por consiguiente, si el juez omite la realización de los actos procesales que son necesarios para el cumplimiento de la sentencia que ha concedido una tutela, o expide actos procesales a través de los cuales enerva la eficacia jurídica de la misma, incurriendo de este modo en una vía de hecho, es viable la acción de tutela, con el fin de que la decisión contenida en dicha sentencia se materialice. De esta manera, se busca no sólo hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia, sino la protección de los derechos fundamentales que fueron tutelados”.

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Necesidades Jurídicas

223. El concepto de NJ se encuentra en el centro del diagnóstico sobre la situación de acceso a la justicia y se deriva de la definición del derecho de acceso a la justicia desarrollada en la introducción del documento. Este último, como ya lo mencionamos, es el derecho de todos y todas sin discriminación alguna a que existan mecanismos adecuados y sencillos en el Sistema de Justicia para la resolución de situaciones contenciosas que ameritan la intervención del Estado, sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria y oportuna a la que se le dé cumplimiento. Lo anterior nos lleva a identificar el número y naturaleza de esas situaciones contenciosas que ameritan la intervención del Estado que afectan a cada una de las poblaciones en condición de vulnerabilidad, para comprender la demanda de justicia de las mismas y, posteriormente, su cabal satisfacción. A estas situaciones contenciosas que ameritan la intervención del Estado es a las que llamaremos, necesidades jurídicas (NJ).

224. Si bien el concepto de NJ es un elemento infaltable de la mayoría de estudios sobre la situación de acceso a la justicia, su definición no es unívoca13. La definición de NJ depende, en gran medida, del concepto que se tenga del derecho de acceso a la justicia y la forma de medir la satisfacción del mismo, por lo que, en cuanto varía el concepto del derecho lo hace lo que se entiende por NJ.

225. Para entender la definición que adoptamos es necesario hacer las siguientes precisiones: Primero, el sistema que soporta la satisfacción del derecho es un sistema basado en la demanda de justicia, que se puede medir en términos de NJ14. El sistema debe ser capaz de proveer los mecanismos y servicios necesarios para resolver las necesidades de justicia de la población. Por lo que la oferta del sistema debe establecerse con base en estas necesidades reales de justicia de la población, que a partir de la definición de acceso a la justicia, entenderemos como las situaciones contenciosas que ameritan la intervención del Estado para su resolución. Es entonces, un sistema basado en la demanda de justicia que se puede medir en términos de las situaciones contenciosas que ameritan la intervención del Estado.

226. Segundo, para entender el concepto de NJ y NJI, es importante entender la secuencia lógica surtida desde Problema hasta Necesidad Jurídica Insatisfecha15, así:

227.

228. Para empezar, el problema tiene lugar en aquellas situaciones que afectan la calidad de vida de las personas, y que no necesariamente están relacionadas con el disfrute de un derecho.

13 Cfr. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, Manual de Políticas Públicas Para el Acceso a la Justicia – América Latina y el Caribe, pág. 18 14 Ídem. Cit. PNUD. Pág. 18 15 Cfr.: Corporación Excelencia en la Justicia, UN ESTUDIO de Necesidades Jurídicas Insatisfechas – Caso Chía y Armenia, Editorial Kimpres Ltda. Enero 2010. Pp. 17 – 18

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229. Un problema se vuelve jurídico cuando está asociado a: i. La existencia de un derecho legal o jurisprudencialmente reconocido; ii. El conflicto sobre la titularidad de ese derecho. iii. Una circunstancias que afectan el goce y disfrute de un derecho.

230. El problema jurídico se transforma en NJ cuando la persona no puede resolverlo por sí mismo y necesita la intervención del sistema judicial, y la eventual participación de un intermediario –v.gr. abogado–.

231. Si la persona no puede tramitar su problema por enfrentarse ante una barrera en el acceso a la justicia –es decir si no se cumplen los siete elementos que componen este derecho– estamos frente a una NJI.

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Mecanismos Alternativos de Solución De Conflictos

232. En Colombia los MASC, tienen reconocimiento constitucional en el artículo 116 de la Carta Política. Por su parte, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia 1285 de 2009 establece en el artículo 3, que modifica el artículo 8 de la Ley 270 de 1996; dos aspectos fundamentales: por un lado, la ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso judicial, no limitados a la conciliación y al arbitraje, para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados. Por otro, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.

233. Como antecedentes en la legislación colombiana, se encuentra la figura de la conciliación en el Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente por el Decreto 4133 de 1948, por el cual se dicta el Código Procesal del Trabajo. El artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo también incluyó la transacción, advirtiendo que no es válida cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles. A finales de los ochenta, se expide el Decreto 2279 de 1989, por medio del cual se implementan los sistemas de solución de conflictos entre particulares, regulando en su mayor parte el arbitraje nacional.

234. Con posterioridad, la Ley 23 de 1991 creó mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, incluyendo las figuras alternativas de la conciliación y del arbitraje, regulando en el tema de la conciliación aspectos como la conciliación en materia laboral, en familia, contenciosa administrativa; la conciliación en equidad y el régimen de los centros de conciliación. En lo que respecta al arbitraje, establece el régimen del arbitramento institucional e independiente.

235. En el Decreto 2651 de 1991, por el término de 42 meses, se expidieron normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales y se regularon aspectos relacionados con el procedimiento de la conciliación. En materia arbitral, trató aspectos relativos a la integración del tribunal; instalación del mismo y régimen de pruebas. Por su parte, la Ley 446 de 1998, modifica artículos de la Ley 23 de 1991; deroga otros; declara permanentes algunos artículos del decreto 2651 de 1991. Esta Ley, trata temas relacionados con arbitraje, conciliación y amigable composición. Adicional, le confiere facultades al ejecutivo, para compilar la legislación vigente en MASC, el resultado de esta facultad es la expedición del Decreto 1818 de 1998. En el año 2001, se expide la Ley 640 de 2001 en conciliación que establece entre otros aspectos la conciliación como un requisito de procedibilidad en materia civil, comercial y familiar antes de acudir a otras instancias judiciales ordinarias.

236. La Ley 1395 de 2010 de descongestión judicial consagra entre otros temas de la administración de justicia, la conciliación como requisito de procedibilidad en materia contenciosa administrativa, la exhibición o presentación de pruebas durante la audiencia de conciliación y reforma aspectos del requisito procedibilidad en civil y familia.

237. En la actualidad, el Ministerio de Justicia y del Derecho tramita ante el Congreso Nacional dos iniciativas de gran impacto en el tema de los MASC y de administración de justicia por particulares. En primer término, el proyecto de acto legislativo en unos de sus artículos, le asigna la función de administración de justicia, como una estrategia para solucionar la congestión de los despachos

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judiciales, a particulares en su condición de abogados, notarios y centros de conciliación y arbitraje. En segundo término, el proyecto de ley, regularía de manera integral la figura del arbitraje tanto en su dimensión nacional como internacional, con el fin de unificar su regulación legal, la cual se encuentra atomizada en varias normas (Decreto 2279 de 1989, Ley 23 de 1991, Ley 446 de 1998, Ley 80 de 1993, Ley 315 de 1996 de arbitraje internacional y el Decreto 1818 de 1998).

238. Como puede evidenciarse, Colombia desarrolló unas políticas en torno a la implementación de formas alternativas de resolución de conflictos, entre las que está la de sugerir a los ciudadanos el intento de una conciliación extrajudicial en derecho antes de acudir al sistema judicial. Estas políticas que inicialmente fueron inspiradas en la descongestión judicial, fueron lentamente comprendidas por la comunidad jurídica como un cambio cultural necesario para mejorar la gestión del conflicto.

239. Los mecanismos alternativos existentes son:

1) Conciliación extrajudicial en derecho

2) Conciliación en equidad

3) Arbitraje

4) Amigable composición

Pirámide de litigiosidad 240. La pirámide de la litigiosidad es una figura utilizada en la literatura académica16

para explicar la forma en la que las relaciones de litigio se forman en la sociedad. Parte del hecho que del universo de situaciones conflictivas, sólo acceden a tribunales, y a su turno sólo llegan a juicio, aquellas pocas que son la punta de la pirámide. Esto hace necesario conocer los procesos que median entre la punta y la base17, en los que se presentan obstáculos que impiden el ascenso en la pirámide. Así, en la base de la pirámide se encuentran las NJ, mientras en la cúspide se encuentran los asuntos que son tratados de manera razonablemente exitosa por el sistema judicial.

241. Se puede identificar cuatro peldaños a lo largo de esta pirámide, que contienen los siguientes casos:

1) Las NJ de la población

2) Aquellos en los que dicha población decide acudir al aparato de justicia

3) Los que efectivamente son atendidos (no rechazados) por la administración de justicia

16 Acerca del concepto de Pirámide la Litigiosidad ver: García, M. Y De Sousa Santos B., El Caleidoscopio de las justicias en Colombia, Siglo del Hombre Editores, 2001; Uprimny Yepes, Rodrigo; Rodríguez Garavito, César y García Villegas, Mauricio, Las cifras de la Justicia, En: ¿Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia, 2005; Oñati, I.I.S.L., Disputes and Litigation, Oñati International Institute For The Sociology Of Law, 1991, entre otros. 17 García, M. Y De Sousa Santos B., El Caleidoscopio de las justicias en Colombia, Siglo del Hombre Editores, 2001, pág. 124.

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4) En los que el sistema adopta una decisión mínimamente satisfactoria, oportuna y que se cumpla.

242. El paso de un peldaño a otro se ve truncado por obstáculos para presentarse antes de ir ante la instancia judicial –entre los peldaños 1 y 2–; para ingresar al Sistema, que llevan a que la pretensión judicial sea rechazada de entrada o su aceptación no cumpla con todas las garantías necesarias de protección de los derechos de los ciudadanos –entre los peldaños 2 y 3–; y para el correcto desarrollo del proceso –por ejemplo, en la toma de decisiones por parte de un tercero imparcial– que impiden la adecuada resolución del conflicto –entre peldaños 3 y 4–.

243. El transcurso de esta pirámide de litigiosidad, para efectos del presente proyecto, está determinado por la definición del derecho al acceso a la justicia –desarrollada en documentos anteriores–. El entramado de peldaños debe cumplir con los elementos que componen este derecho, para así poder concluir que quienes logran llegar a la cúspide de la pirámide han tenido acceso a la justicia de manera efectiva y, en contraposición, quienes no logran superar los obstáculos en el acceso tienen una NJI. Es así como el acceso debe ser (i) sin discriminación, (ii) para la solución de sus NJ, (iii) a mecanismos adecuados y sencillos, (iv) dentro del sistema de justicia, (v) sobre las cuales se tome una decisión mínimamente satisfactoria, (vi) oportuna y, (vii) que se cumpla.

244.

245. Por su parte, los peldaños de la pirámide de litigiosidad y los obstáculos para pasar de uno a otro, se ven reflejados a lo largo de la encuesta de la siguiente forma:

1er Peldaño – Necesidades jurídicas

246. Dentro de este peldaño se ubican todas las NJ, incluidas las declaradas y no declaradas, las cuales a su turno se entienden como aquellas situaciones contenciosas que requieren la intervención del administrador de justicia, sean o no reconocidas como tal por parte de los ciudadanos. Esta distinción, desarrollada en el

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documento de avance del 22 de noviembre del 201118, es de especial importancia dado que en la población en general como en la vulnerable existen múltiples casos en que no reconocen que se encuentran ante una NJ, y que por ende no son conscientes de que su situación puede, y en ocasiones debe, ser resuelta por la justicia. Por ejemplo, casos de violencia intrafamiliar contra mujeres, niñas y niños, o personas con discapacidad, las víctimas pueden no reconocer que se encuentran frente a una situación conflictiva que requiere la intervención de las autoridades.

247. En el proceso de reconocimiento de una NJ median diferentes factores: se requiere que las personas perciban que se trata de un daño injustificado (naming), que es atribuible a otra persona (blaming), frente a la que se le puede hacer algún reclamo (claiming)19 y eso no sucede en un número considerable de casos. Así, la primera barrera para el acceso a la justicia, es la falta de reconocimiento de una NJ por parte de las personas en una situación conflictiva, dada la complejidad de las relaciones en las que se encuentran y la dificultad, en algunos casos, de superar factores sociales que impiden la identificación de una vulneración y la necesidad de acudir a la administración de justicia para la resolución.

248. Dada la complejidad de esta primera barrera, no es posible identificar con certeza con la encuesta el número total de NJ no declaradas. Sin embargo, una aproximación a este universo puede ser el número de casos en los que las personas que responden que han sufrido algunos de los conflictos planteados, pero que deciden no hacer nada porque creen que es un asunto que no vale la pena llevar ante la justicia. No obstante, esta identificación parte de un reconocimiento parcial por parte del encuestado de la existencia de un conflicto.

249. Obstáculos para pasar al 2° Peldaño: Las personas que reconocen que tienen una NJ se encuentran con múltiples barreras que les impiden tomar la decisión de acudir a la justicia, como pueden ser la falta de conocimiento, los costos ‑monetarios y de tiempo‑ o la percepción que tiene los ciudadanos de la justicia. Estos obstáculos pueden tener como consecuencia que las personas (i) no hagan nada, o, decidan no acudir a la justicia y (ii) sí acudir al arreglo directo.

2do Peldaño – Decide acudir a la justicia

250. Conformado por el grupo de personas que deciden acudir a las autoridades habilitadas por la Constitución y la ley para prestar servicios de justicia, a saber:

1) Autoridades judiciales: Fiscalía General de la Nación, Jueces ordinarios, y jurisdicción de paz e indígena.

2) Autoridades administrativas: Casas de Justicia, Inspecciones de trabajo, Comisarías de familia, Defensorías de Familia del ICBF, Personerías, Inspector de policía, Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Superintendencias –De Industria y Comercio, Sociedades, Nacional de Salud, Financiera, etc.–;

18 Informe de avance del Proyecto de Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas, presentado al Ministerio de Justicia y el Derecho el 22 de noviembre del 2011. Pág. 44, Punto 4.4.2. NECESIDADES JURÍDICAS (NJ). 19 Ver: Oñati, I.I.S.L., Disputes and Litigation, Oñati International Institute For The Sociology Of Law, 1991

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Policía Nacional: CAI, cuadrantes móviles, estación de Policía; Autoridades de transito; Alcaldías locales y Comisión de regulación pública y

3) Particulares: Conciliador de Centro de Conciliación, Conciliador que atiende en su oficina de abogados (Conciliador a prevención), Arbitro de Centros de Arbitraje y conciliación, Conciliador en equidad y Notarios en su condición de conciliadores en Derecho.

251. Es importante hacer la distinción entre las autoridades del estado que prestan servicios de justicia, entre los hacen parte de la rama judicial y las autoridades administrativas, para efectos del análisis de los resultados de la encuesta y el diseño de recomendaciones de política pública. La comparación entre el proceso ante los funcionarios de la rama jurisdiccional y ante otras autoridades o entes cobra vital importante en este punto. Esta comparación permite identificar las ventajas así como los obstáculos y/o desventajas de cada uno y elaborar recomendaciones concretas para mejorar la satisfacción de las NJ de los ciudadanos, en cualquier instancia.

252. En este nivel, quedan por fuera (i) las personas que deciden no acudir porque se encuentra con diferentes obstáculos y no hacen nada y dejan así y, (ii) las personas que deciden acudir al arreglo directo.

253. Obstáculos para pasar al 3° peldaño. El principal obstáculo es la falta de admisión de las demandas por parte de las autoridades de justicia.

3er Peldaño – La demanda es atendida

254. Casos en los que la solicitud es admitida por la autoridad competente para ser tramitada y posteriormente resuelta.

255. Obstáculos para pasar al peldaño 4°: Desde el momento en el que la demanda es atendida hasta la llegada a una solución mínimamente satisfactoria, oportuna y que se cumpla, se presentan numerosos obstáculos, tales como: (i) el costo del proceso que impide continuar en él, (ii) el tiempo o demora en la obtención de una respuesta, (iii) la comisión de arbitrariedades durante el proceso, y (iv) el incumplimiento de la solución.

4to Peldaño – Solución

256. Casos en los que el encuestado obtuvo una solución oportuna, mínimamente satisfactoria y que se cumpla.

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Anexos

1. Gran encuesta nacional de necesidades jurídicas insatisfechas (Resumen Ejecutivo)

Introducción 258. El acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos, por cuanto si

alguien es teóricamente titular de un derecho pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una autoridad imparcial e independiente, esto es, ante un juez o una autoridad semejante, entonces en realidad, en la práctica, carece del derecho que le ha sido teóricamente reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia, cuando lo requieran.

259. A su vez, el estudio de las necesidades jurídicas (NJ), satisfechas o insatisfechas, es una forma distinta pero complementaria de acercarse al problema del acceso a la justicia y sus vínculos con el Estado de derecho y la democracia. En efecto, si una persona requiere acceder a la justicia es porque tiene una NJ que debe ser satisfecha. Y si hay obstáculos de acceso a la justicia, entonces las personas sufrirán de necesidades jurídicas insatisfechas (NJI).

260. Colombia tiene entonces que conocer entonces cuál es la magnitud de las NJ de la población y cuáles de ellas se encuentran o no satisfechas y cuáles son los factores que facilitan o impiden su satisfacción. Y aunque en el pasado se habían realizado algunas investigaciones parciales sobre el tema, hasta ahora no se había hecho ningún estudio general, representativo a nivel nacional, sobre el tema. Este estudio, que se funda en una Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas (GENNJI), realizada en 14 ciudades –Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva, Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó–, busca llenar ese vacío, pues permite, por primera vez, una evaluación estadísticamente representativa, de la situación de las NJ a nivel urbano, haciendo énfasis en poblaciones en situaciones de vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o con discapacidades. Este documento es el resumen ejecutivo de los resultados de esta encuesta, para lo cual comienza por presentar el marco conceptual y metodológico del trabajo, para luego describir los principales hallazgos del estudio y terminar formulando unas recomendaciones.

Marco conceptual y metodológico 261. El estudio concibe el acceso a la justicia como el derecho de toda persona o grupo de

personas, sin discriminación alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del sistema de justicia para la resolución de situaciones que ameritan la intervención del Estado sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria, oportuna, y a la que se le dé cumplimiento. Los asuntos de acceso a la justicia pueden entonces ser enfocados como un problema de demanda y oferta, pero sin que esa perspectiva analítica conduzca a pensar que se trata de un “mercado” de la justicia puesto que estamos hablando de un derecho fundamental. De acuerdo con este enfoque, los problemas de acceso a la justicia surgen cuando existe un

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desajuste entre las ofertas de soluciones judiciales frente a unas NJ que las exceden.

262. Por su parte, el concepto de NJ depende de la existencia de un problema jurídico, que está asociado con la existencia de un derecho constitucional, legal o jurisprudencialmente reconocido, y (ii) un conflicto sobre la titularidad de ese derecho, o una circunstancia que afectan el goce y disfrute del mismo. A su vez, el problema jurídico se transforma en necesidad NJ cuando la persona no puede resolverlo por sí misma y requiere de la intervención de un tercero imparcial. Si además, la persona no puede dar trámite al proceso para resolver el conflicto, por enfrentarse ante una barrera, o el resultado es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a una NJI.

263. Para evaluar la situación de NJ, la encuesta mide la proporción de personas que tienen NJ, divididas en 61 posibles conflictos, a su vez clasificados en nueve dimensiones, que fueron construidas a partir de la noción de desarrollo humano. Para cada uno de estos conflictos, la encuesta realiza una serie de preguntas acerca del (i) nivel de afectación del conflicto, (ii) el comportamiento desplegado frente a éste, (iii) las autoridades judiciales o administrativas, o los particulares a los que eventualmente se acudió a intentar resolverlo, y (iv) los resultados de dichos comportamientos. La encuesta realiza también una serie de preguntas sobre la satisfacción de las personas acerca de los diferentes caminos tomados para resolver (o renunciar a resolver) el conflicto, el desempeño de las autoridades o los particulares, y las actividades realizadas por los abogados que eventualmente asisten a una persona. La encuesta indaga igualmente acerca de los distintos niveles de conocimiento que tienen las personas acerca de mecanismos jurídicos, y organizaciones o entidades que prestan servicios de justicia. La encuesta averigua finalmente por la percepción general de la justicia en Colombia.

264. La GENNJI se enfocó en los siguientes grupos: población general, población en situación de extrema pobreza, población usuario de la conciliación extrajudicial en derecho, población en situación de discapacidad y empresas. La encuesta incluyó preguntas para dar cuenta de las características sociodemográficas, tipologías de conflictos, acciones que se tomaron frente a los conflictos, uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC), entre otros. Los resultados de esta encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013.

265. Procedemos entonces a sintetizar los hallazgos de la encuesta, para lo cual comenzamos por presentar la situación NJ en la población colombiana, en especial en relación con el acceso al sistema judicial, para luego presentar resultados específicos frente al uso de los MASC y frente a las empresas.

La población colombiana y sus necesidades jurídicas. 266. A continuación exponemos los resultados de la encuesta de NJ aplicada a la

población en general (PG) y aquella que está en pobreza extrema (PP) o en situación de discapacidad (PD). Los hallazgos de la encuesta se analizan comparando (i) los tres grupos encuestados de manera independiente, y dentro de estos, (ii) diferentes subgrupos referentes, entre otras características, al género, el estrato de la vivienda de residencia, los ingresos, y el nivel de educación, el nivel de conocimientos de

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mecanismos jurídicos, y si las personas contaron o no con asistencia jurídica. De esta forma identificamos posibles diferencias en la conflictividad de las personas de distintos grupos, su reacción a NJ, y su experiencia al intentar acudir a un tercero imparcial. Por razones de falta de representatividad estadística, no fue posible examinar el impacto diferenciado de las NJ por razón de la pertenencia o no a distintos grupos étnicos.

267. La encuesta muestra que cerca de dos de cada cinco personas de la población urbana colombiana mayor de edad sufrieron alguna NJ en los últimos cuatro años, proporción que es mayor para las poblaciones PP y PD (cerca de tres quintos de estas personas sufrieron un conflicto).

268. Estas NJ están asociadas prevalentemente con hurtos y estafas, disputas respecto de la prestación de servicios de salud y servicios públicos domiciliarios, y conflictos vecinales o familiares. En estas dimensiones se concentra la mayoría de las NJ (dos tercios de las contenciones en las PG y PD, y más de la mitad de las de PP). Además de dichos asuntos, la población PP padece en mayor medida conflictos relacionados con delitos violentos, desplazamiento forzado y amenazas. Y la PD sufre relativamente más conflictos relacionados con la discriminación personal y el hábitat.

269. Por su parte, las NJ producen altos niveles de afectación. La mitad de los conflictos provocan una afectación alta y sólo para un quinto de ellos se reporta como de baja o ninguna afectación. Esto sugiere que las NJ vividas por los colombianos afectan de manera importante su calidad de vida y seguramente ameritan la intervención de un tercero, sea éste una autoridad pública o un particular.

La pirámide de la litigiosidad en Colombia 270. Las NJ descritas pueden tomar diferentes caminos y lograr distintos puntos de

llegada. Una herramienta para analizar estas posibilidades es la pirámide de litigiosidad, que describe la manera como avanzan –o se estancan– las NJ por el sistema de resolución de conflictos.

271. En la base de la pirámide se encuentran los conflictos que merecen un tratamiento judicial; mientras que en la parte superior están los asuntos efectivamente tratados por el sistema judicial, que en todos los países son una porción pequeña de la conflictividad social. Y puesto que nuestra concepción de acceso a la justicia incluye características de la misma decisión judicial –que se tome en un tiempo oportuno y que se cumpla por ejemplo–, estas particularidades integran la cúspide de la pirámide.

272. Construimos entonces dos pirámides de litigiosidad para cada población encuestada, que miden, por una parte, lo que sucede con todos los conflictos, y de otra, lo que pasa con aquellos que fueron calificados como que producen alta afectación.

273. Cada una de las pirámides expuestas muestra el número de conflictos que van pasando de un peldaño a otro. Al interior de la pirámide (o al costado izquierdo en su cresta) puede observarse la proporción a la que corresponde el número de conflictos en el escalón correspondiente, en comparación con el total de conflictos –la base de NJ que constituyen la demanda potencial declarada–. En la parte externa derecha exponemos el número de conflictos que, por una u otra razón, van siendo descartados de la pirámide, y la proporción a que estos equivalen respecto del

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peldaño inmediatamente inferior –es decir, aquel universo con que dichos conflictos descartados son directamente comparables–.

274. La lógica de la pirámide es la siguiente: las personas reportan unos conflictos, frente a los cuales intentan, en ciertos casos, legar a un acuerdo directo con la otra parte. A dichas NJ declaradas restamos los casos solucionados de otras maneras y obtenemos lo que llamamos demanda efectiva, entendiendo ésta como las necesidades que los ciudadanos quieren llevar al sistema judicial. A su vez, una proporción de la demanda efectiva es disuadida, y por ello la demanda presentada resulta menor que la demanda efectiva. Por su parte, ciertos casos presentados son inadmitidos o rechazados por las autoridades judiciales, que al restarse de la demanda presentada, resultan en la demanda globalmente atendida. Muchos de los procesos iniciados todavía carecen de resultado. Aquellos para los cuales el sistema logró una conciliación o una respuesta oficial, son los procesos con resultado. Y finalmente, los casos para los cuales se cumplió la decisión o conciliación son los procesos cumplidos.

275. Los gráficos 1 y 2 presentan entonces la pirámide de la litigiosidad de la población en general, mientras que los gráficos 3 y 4 lo hacen con la población en extrema pobreza y los gráficos 5 y 6 frente a la población con discapacidades.

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Gráficos 1 y 2. Pirámide de litigiosidad – Población General

Todos los conflictos Conflictos con alta afectación

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Gráficos 3 y 4. Pirámide de litigiosidad – Población en extrema pobreza


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Gráficos 5 y 6. Pirámide de litigiosidad – Población en situación de discapacidad


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276. Tal vez lo más notorio de estas pirámides es que la proporción de NJ que son resueltas a través del sistema de justicia es muy bajo: 13% de los conflictos para la PG o PD; menos de 10% para PP. Estas proporciones difieren muy poco al tratarse de conflictos que producen altos niveles de afectación.

277. ¿Cuáles son los principales cuellos de botella por los que las NJ se filtran de manera tan intensa? Identificamos dos trascendentales:

1) En primer lugar, una buena parte de los casos están pendientes. Se encuentran sin resultado alrededor de la mitad de los conflictos que entraron al sistema y que no fueron retirados. Esta es una proporción que parece alta para el sistema judicial. Y aún más, para las autoridades administrativas o para los particulares, quienes en teoría deberían ser más ágiles.

2) El segundo cuello de botella es la demanda disuadida. De los conflictos para los que no se busca un arreglo directo (equivalentes a la demanda declarada efectiva) se presentan al sistema menos de la mitad de los casos. Quedan por fuera cerca de seis de cada diez casos de demanda efectiva para las PG y PD, y más de siete de cada diez de estos casos de PP. Así, las personas se resignan en cuatro de cada diez NJ de la PG, en la mitad de los de la PD, y en casi seis de cada diez de PP.

278. Ahora bien, que la población renuncie a intentar hacer algo en muchos conflictos no es necesariamente negativo, pues puede no valer la pena reaccionar a muchos conflictos que no ameritan tratamiento judicial. Pero el nivel de renuncia para los conflictos de alta afectación, aunque se reduce, sigue siendo alto: 50% de la demanda potencial declarada para la PG, 55% para la PD, y 68% para PP. Estas proporciones son notoriamente altas, considerando que se refieren a conflictos que las personas calificaron como causantes de altos niveles de afectación.

279. Otro asunto relevante y que es positivo pues muestra una cierta capacidad de los colombianos para resolver en forma negociada y pacífica sus conflictos es la magnitud del arreglo directo, que es el momento en que el conflicto puede solucionarse sin acudir a un tercero. Para la PG la proporción de conflictos en los que se busca un arreglar directo es de alrededor de un cuarto (un poco menos de un tercio para los conflictos de alta afectación), nivel más alto que el encontrado en otras estudios, pero que sigue siendo más bajo que en otros países. Estos niveles de arreglo directo son menores para PP y la PD, con 19 y 20% de los conflictos respectivamente.

280. Por último, la población PP muestra niveles más bajos de procesos solucionados porque sus casos son excluidos en mayor medida que las otras dos poblaciones en otros peldaños de la pirámide de litigiosidad. En comparación con la PG, la población PP tiene mayores niveles de demandas negadas (5% vs. 14% de la demanda presentada) y de incumplimiento de las decisiones (9% vs. 18% de las decisiones o conciliaciones). Aunque en estos peldaños no sean excluidos muchos casos, pues en cada uno de ellos los niveles totales de exclusión no son altos, la suma de pequeñas diferencias puede terminar en distinciones significativas.

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Las necesidades jurídicas insatisfechas de la población colombiana 281. La pirámide de litigiosidad y otros hallazgos de la encuesta permiten calcular el

nivel de NJI. Para este análisis partimos de comparar la totalidad de NJ con las que recibieron una adecuada respuesta del sistema judicial, que es la proporción de casos en el tope de la pirámide. Pero restamos tres grupos de NJ, para los que no se ha logrado una decisión o sentencia cumplida, pero que no deben ser calificados como NJI: primero, los conflictos para los que se intentó, se logró y se cumplió un arreglo directo. Segundo, los conflictos para los que las personas no hicieron nada pero quedaron satisfechas con dicha decisión. Y tercero, las NJ para las que los procesos siguen pendientes pero que no han durado tanto como para ser consideradas insatisfechas. Sólo incluimos como insatisfechas aquellas necesidades para las que se superó un tiempo razonable en ser resueltas. Para ello, asumimos que la gran mayoría de casos, incluso los procesos penales complejos, deberían contener algún tipo de decisión de fondo después de dos años; y de otra parte, que la gran mayoría de casos que se surten ante autoridades administrativas y particulares, deberían de haber culminado en un año.

282. La Tabla No. 1 resume entonces las NJI de las tres poblaciones:

Tabla 1. Necesidades jurídicas insatisfechas.

Porcentaje de necesidades jurídicas declaradas que no tienen solución satisfactoria

PG PP PD

Procesos sin resolución cumplida 87% 93% 87%

- Acuerdos directos cumplidos 15% 9% 8%

= NJI 1 72% 84% 79%

- Renuncias con satisfacción* 15% 26% 23%

= NJI 2 56% 58% 55%

- Procesos pendientes que han tomado menos de …

(a) un año 8% 6% 9%

(b) dos años 13% 8% 13%

= NJI 3 (a) 48% 52% 46%

= NJI 3 (b) 43% 50% 42%

283. La aplicación de estos tres criterios resulta en un margen de NJI, que oscila entre dos límites, dependiendo de si la cantidad de tiempo que se considere razonable para tramitar casos es uno o dos años. Concluimos que las NJI se ubican entre 43% y 48% de las NJ declaradas para la PG. Dicha proporción se sitúa entre 42% y 46% para la PD, y entre 50% y 52% para PP. Es decir, alrededor de la mitad de las NJ declaradas tienen una respuesta adecuada.

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Los principales obstáculos de acceso a la justicia 284. La encuesta permitió igualmente identificar los obstáculos de acceso a la justicia.

Los tres principales fueron:

1) Falencias en la orientación jurídica;

2) Una cierta decepción acerca del desempeño de autoridades administrativas y particulares; y

3) La mora en los procesos.

285. La falta de conocimientos obstaculiza el acceso a la justicia, al menos de algunos grupos poblacionales. Los niveles de conocimiento acerca de los diferentes mecanismos jurídicos -aparte de la tutela- son muy bajos. Este factor afecta especialmente a la población en extrema pobreza, la cual, en un alto porcentaje, no se acuerda o no sabe qué sucedió con sus procesos, no acudieron a las autoridades porque no sabían que podían hacerlo o cómo, o no sabe cómo responder las preguntas de satisfacción de los servicios de justicia recibidos. Estas carencias en la orientación judicial son entonces un factor determinante en la falta de satisfacción de las NJ y afectan de manera desproporcionada a grupos de personas vulnerables como la población PP.

286. Un aspecto fundamental de los hallazgos de esta investigación es que la mayoría de personas con conflictos no acuden tanto a particulares sino a autoridades públicas, y dentro de éstas, predominantemente a las autoridades administrativas. La cantidad de NJ que acaban siendo solventadas por jueces o magistrados es mínima: menos de tres por ciento de los conflictos para los cuales la PG acudió a un tercero –dos por ciento de los conflictos para PP y menos de dos por ciento para la PD–. Estas proporciones equivalen, para las tres poblaciones, a menos del uno por ciento de la totalidad de conflictos. En comparación, la proporción de conflictos para los que se acudió a un tercero que acaba en manos de autoridades administrativas o particulares son de 58% y 14% respectivamente en la PG, 50% y 14% para PP, y 52% y 27% para la PD.

287. Esto es esperable en un sistema en el que se espera que las autoridades administrativas y los particulares cumplen un papel fundamental en el entramado de servicios de justicia pues, de una parte, pueden tener sistemas de resolución de conflictos concentrados, específicos y con mayor especialización respecto de ciertos tipos de conflictos (por ejemplo, controversias acerca de los servicios públicos domiciliarios), y de otra, pueden prestar servicios más flexibles baratos e informales que los judiciales, que se acomoden de mejor manera a las necesidades de los usuarios.

288. Sin embargo, los resultados de esta investigación ponen en duda que el desempeño de las autoridades administrativas y los particulares cumplan con las expectativas esperadas de accesibilidad, informalidad, agilidad, y cercanía con el usuario. Así, las razones por las que las personas acuden a las autoridades administrativas o a los particulares son parecidas a las reportadas para las autoridades judiciales, relativas a la autoridad con que cuenta el organismo o la persona. La conveniencia, que debería jugar un papel importante al escoger estas vías, juega un papel reducido. Sobre todo, los costos juegan un papel marginal.

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289. A su vez, menos usuarios de las autoridades administrativas volverían a acudir a ellas en comparación con las autoridades judiciales. Y la percepción acerca de la calidad de los servicios, aunque es buena, es peor que para las autoridades judiciales y los particulares, incluso cuando se trata de variables claves como agilidad, interés en el caso, costos, y amabilidad. Por su parte, los particulares no son percibidos como más amables, menos demorados, o más baratos que las autoridades judiciales. Finalmente, de manera sorprendente, la experiencia con las autoridades administrativas parece dejar, casi sin excepciones, una opinión menos favorable de la justicia, desmejora en la percepción que es más aguda que cuando las personas se aproximan a las mismas autoridades judiciales.

290. De la pirámide de litigiosidad derivamos que la demora de los procesos es un obstáculo importante, que aunque no distingue entre poblaciones, excluye de una solución oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Esto confirma entonces que la mora judicial juega entonces es un obstáculo importante en el acceso efectivo a la justicia.

291. Ahora bien, más allá de las autoridades judiciales, constatamos que las autoridades administrativas pueden tomar más tiempo en la resolución de los conflictos (para PP por ejemplo, las autoridades administrativas demoran en promedio más tiempo). Y los particulares no necesariamente son más rápidos que las autoridades públicas (salvo para la PD).

Los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos y las Necesidades Jurídicas

292. La encuesta buscó igualmente evaluar la capacidad específica de los MASC para satisfacer las NJ, por lo cual el formulario fue aplicado también a una muestra representativa de población usuaria de la conciliación en derecho. Este acápite resume los hallazgos relacionados con los MASC y las NJ.

293. La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurídicos al interior de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepción de intereses y derecho vulnerados y más con barreras de acceso y trámite: la ineficiencia por lentitud, de hecho, es la causa más citada para no acudir a cualquiera de los métodos de solución de conflictos. Y en ese aspecto, la población usuaria de la conciliación no muestra una variación significativa frente al resto de poblaciones.

294. La encuesta muestra que, como ya se explicó, una parte muy significativa de la conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a través de dos mecanismos: de un lado, renuncian explícitamente al reclamo o se resignan a “no hacer nada”, pero en este aspecto hay algunas diferencias significativas: este porcentaje es mucho más bajo en las empresas (23%) y en los usuarios de la conciliación en derecho (26.4%) que en la PG (51.9%) y en especial frente a las PP (59.2%) o PD (61.6%); de otro lado, proceden a adelantar una negociación con la contraparte para llegar a un arreglo directo que ponga fin al problema jurídico, pero aquí la situación es la inversa a la anterior: negocia mucho más la PG (34%) que las empresas (17.6%) o los usuarios de la conciliación en derecho (14.2%).

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295. Los problemas jurídicos, así, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generación, aunque esta reabsorción puede generar satisfacción o insatisfacción entre los afectados.

296. El porcentaje de problemas jurídicos que buscan rutas para su solución es bajo frente a la magnitud del conflicto total que la sociedad “reabsorbe” en inacción o arreglo directo, excepto en la población de empresas y de usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le compara con la masa total de problemas jurídicos que tuvo la población y con la masa total de casos en los que la gente “hizo algo” en procura de su solución.

297. Igualmente es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en Colombia. La impresión general que dan los datos de la encuesta es que el sistema nacional de MASC está siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar altamente congestionado. Pero cuando la gente acude a los MASC parece estar satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.

298. Para los MASC existe una oferta pública –Comisarías de Familia, Fiscalía, ICBF, Superintendencias, Ministerio Público– y una oferta privada –centros de conciliación, notarías, consultorios jurídicos, oficinas de quejas y reclamos–. El gran hallazgo es que lo que está funcionando en el país con mayor fuerza es la oferta pública y en cambio es sorprendentemente baja la participación y peso de la oferta privada, especialmente en la forma institucional de los centros de conciliación. Los porcentajes de personas que, ante un conflicto, decidieron acudir a un centro de conciliación son los siguientes: PG, 2.9%; PP, 0.9%; PD, 7.1%; población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en derecho, 14.3%. La gente confía más en la conciliación pública que en la privada: allí hay más reconocimiento de autoridad para la resolución del conflicto y ese reconocimiento de autoridad es más alto en jueces, luego en autoridades administrativas y es significativamente más bajo para particulares.

299. La encuesta genera entonces dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros de conciliación: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la PP). Estos son los porcentajes de las personas que afirmaron conocer los centros de conciliación: PG, 71.4%; PP, 50.8%; PD, 73.1%; población empresas, 40.4%; población usuaria de la conciliación en derecho, 76.4%. La conciliación comunitaria (aquella hecha por conciliadores “naturales” es sus propios espacios comunitarios) es numéricamente mucho más importante que las de los centros de conciliación y que parece ser una opción legítima.

300. Los MASC no son utilizados mucho por la población pobre ni por las empresas sino por un perfil socio-demográfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una población en su mayoría compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los estratos (semejantes a la PG) que trabajan, son independientes o reciben una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mínimo. Con formación escolar de grado medio completo, casadas o en unión libre que conforman familias con menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la conciliación, la población de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias. Económicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a

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$2´000.000 de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por días o jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.

301. El otro gran hallazgo es la muy alta participación que tiene en el acceso a la justicia los “oficinas de quejas y reclamos”. Estos son los porcentajes de personas que decidieron acudir a una oficina de quejas y reclamos ante un conflicto: PG, 35.3%; PP, 26.6%; PD, 51.5%; población empresas, 1.5%; población usuaria de la conciliación en derecho, 1.7%. Esto indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad social que se resuelve mediante MASC.

Las necesidades jurídicas y las empresas. 302. La encuesta buscó en particular identificar en particular las NJ de las empresas,

para lo cual se realizaron encuestas específicas, estadísticamente representativas, en las principales ciudades del país. Estas encuestas contemplaron las siguientes secciones:

1) Características sociodemográficas y económicas de la empresa;

2) Conflictividad de las empresas;

3) Acciones que se tomaron frente al conflicto y

4) Módulos especiales dependiendo del tipo de acción frente al conflicto.

303. Esta encuesta fue diseñada especialmente para tener en cuenta aspectos de la conciliación extrajudicial en derecho y el arbitraje en esta población.

304. Determinar el nivel de satisfacción de las NJ de las empresas es importante en un país como Colombia que está teniendo tasas de crecimiento importantes en los últimos años ya que existe una cierta evidencia de que hay una correlación positiva entre los sistemas de resolución de conflictos y el aumento de la actividad comercial de las empresas. Los sistemas de resolución de conflictos se encargan de crear los incentivos y castigos para los actores que participan en el tráfico jurídico-comercial por medio de la aplicación de las normas existentes. La aplicación homogénea de estas normas crea un marco en el cual las empresas pueden desarrollar sus actividades comerciales. Este marco, que también se puede denominar seguridad jurídica, resulta esencial para que las empresas puedan crear y sostener relaciones comerciales sin incurrir en costos de transacción que se generan al no tener confianza en los otros actores. Esto, a la postre, repercute en el aumento de las actividades comerciales y del crecimiento económico del país. Desde esta perspectiva, los MASC se presentan como las herramientas ideales para la resolución de los conflictos de las empresas pues, en teoría, son más eficaces y menos costosos que los mecanismos formales de justicia.

305. En cuanto a la tipología de conflictos, la población de empresas presenta la mayor parte de sus conflictos en relación con temas penales donde han sido víctimas de hurto (51.1%) y luego de estafa (17.8%). A continuación vienen conflictos relacionados con la instalación/ desinstalación de servicios públicos (10%), los derechos de los socios o dueños (5.4%) y la convivencia con los vecinos donde funciona la empresa por temas ambientales (3.7%), entre otros. Se espera un sub-

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registro en las respuestas de empresas encuestadas sobre casos de extorsión o el pago de ‘vacunas’ a grupos ilegales tomando en cuenta la sensibilidad de esa clase de información y el miedo que sienten empresarios que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a los actores armados, bandas criminales o delincuencia menos organizada. En efecto, la encuesta reportó solo un 2.1% de empresas que afirmaron tener en los últimos 4 años conflictos por causa de extorsiones. Otro hallazgo importante y sorprendente, a pesar de su baja frecuencia estadística, es que el 6.2% de las empresas acudió a una organización ilegal para solucionar el conflicto.

306. Otro de los principales hallazgos de la encuesta tiene que ver con el mecanismo preferido para solucionar los conflictos empresariales. El 72.6% de las empresas prefieren usar la negociación directa y solo el 2.6% prefieren el proceso judicial. La preferencia por este mecanismo está ligada con las características de las empresas, pues la negociación directa responde a las realidades del contexto social y económico en el que están inmersas la mayoría de las empresas encuestadas.

307. La interacción y percepción general de la población de las empresas que acuden a las autoridades judiciales es contradictoria. Las principales razones por las cuales las empresas decidieron acudir a las autoridades judiciales fueron porque se lo aconsejaron o recomendaron (55.8%) o porque tiene ellos tienen la autoridad o el conocimiento para resolver los conflictos (40.3%).

308. En la resolución estatal de conflictos, el 50.8% considera que se cometió alguna clase de abuso, independientemente del resultado y el otro 49.2% restante considera que no. De las personas que consideraron que se cometió alguna clase de abuso, el 97.6% percibió que el juez o fiscal fue quien cometió el abuso. Solo el 2.4% percibió que el abuso fue cometido por un funcionario del despacho judicial o de la fiscalía. A pesar de estos resultados poco alentadores para el sistema judicial, el 99.3% de las empresas que acudieron ante una autoridad del Estado volverían a acudir ante un nuevo conflicto.

309. Por otro lado, la encuesta pudo dar cuenta del nivel de conocimiento y uso de los MASC entre la población de empresas. En general, el conocimiento de las empresas en relación con los MASC es bajo: el 24.3% conoce la conciliación en derecho, el 14.3% la conciliación en equidad, el 15.4% el arbitraje, el 12.8% la mediación en materia penal y el 11.7% la amigable composición. De estos niveles bajos de conocimiento es incluso posible dudar: si los conocieran en sentido fuerte, es decir, incluyendo sus procedimientos y las ventajas de su uso, sería esperable que muchas empresas acudieran a ellos; pero los porcentajes de uso son bajísimos. Ello puede significar que conocen los MASC en sentido débil: los han oído mencionar, pero no los conocen de forma suficiente como para que sean una alternativa válida de resolución de conflictos o, peor aún, les parece vergonzoso aceptar que no los conocen.

310. Como conclusión principal y sobresaliente se tiene que los MASC formales e institucionalizados son muy poco conocidos y, por tanto, sub-utilizados por la población empresarial encuestada; a pesar de ello, tenemos indicaciones, por parte del relativamente pequeño universo de usuarios, que estos mecanismos sí tienen para las empresas ventajas importantes en términos de tiempo, costos y calidad del servicio prestado

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Algunas conclusiones y recomendaciones 311. Una encuesta como la presente no permite sacar conclusiones de política muy

precisas, pues no examina empíricamente el funcionamiento o los resultados de proyectos o programas específicos. Sin embargo, los resultados descritos en párrafos anteriores sí permiten proponer algunos campos de acción en los que es posible fijar la atención de la política frente a las NJ. Nuestras recomendaciones están clasificadas en cuatro grupos, dos de carácter más general y con énfasis en el sistema judicial (empoderamiento legal y revisión permanente de prioridades), un tercer grupo que propone algunas recomendaciones frente a los MASC y un cuarto grupo sobre el mundo empresarial.

Empoderamiento legal: orientación y asistencia para el manejo de necesidades jurídicas

312. El principal asunto en el que consideramos que deben centrarse los esfuerzos es el de la orientación y asistencia legales, que puede ser entendido como un conjunto de mecanismos dirigidos a aumentar el empoderamiento legal y judicial de las personas. La discusión se refiere a dos aspectos: la orientación prestada por funcionarios y la asistencia legal ofrecida por profesionales del derecho.

313. En primer lugar, los datos de la encuesta muestran que para todas las poblaciones, el conocimiento acerca de mecanismos judiciales –aparte de la acción de tutela– es claramente inferior al de los lugares o espacios en donde se prestan servicios de justicia. Las personas saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas, o establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolución de conflictos, en comparación de las acciones judiciales, o los mecanismos de resolución de conflictos que pueden utilizar para este propósito.

314. De lo que se deriva una alternativa de política pertinente para ayudar a superar las carencias de conocimiento. El desconocimiento de los procesos y mecanismos puede no tener tanta importancia si las personas que necesitan de servicios de justicia pueden acudir a algún espacio de resolución de conflictos –ventanas de oferta–, y ser orientadas desde ahí. En tanto es más fácil que las personas conozcan de diferentes ventanas de oferta, y así, que acudan a ellas sin importar de qué tipo de conflicto se trate, los problemas de desconocimiento pueden superarse si en dichos espacios encuentran una guía de las diferentes alternativas de servicios.

315. Un elemento trascendental de esta alternativa es, además que los diferentes espacios de oferta estén equipados para ofrecer diversos tipos de servicios judiciales, que dichos espacios sepan manejar –idealmente, aplicando protocolos de procedimientos– los casos que necesitan de mecanismos ajenos a los propios servicios que prestan. Aunque esto ya sucede en múltiples escenarios de servicios judiciales, ello depende del nivel de compromiso y capacidad de un funcionario de turno, sin que exista una política institucional al respecto.

316. Segundo, en relación con la asistencia legal de las personas, la encuesta muestra que en muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. Aunque esta asistencia se recibe en mayor medida en conflictos de alta afectación, para estas situaciones se cuenta con abogado en cerca de 11 de cada 100 casos para la PG, y en 3 y 6 de cada 100 de PP y la PD respectivamente. Teniendo en cuenta que uno de

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los problemas principales evidenciado es la ausencia de conocimiento acerca de qué hacer, aumentar la asistencia de abogados parece ser primordial para aumentar dicho acceso bajo las condiciones y los mecanismos judiciales actuales.

317. Ello, además, teniendo en cuenta que la gestión del abogado parece tener un efecto positivo de acuerdo con la percepción de los usuarios, que en su mayoría opinan que le ayudó a resolver el conflicto. Además, el hecho de contar con asistencia legal está asociado con mejores resultados en la reacción y el trámite de las NJ.

318. En cuanto a alternativas de política para aumentar la oferta de asistencia legal, ofrecemos comentarios generales que pueden ser considerados al analizar alternativas. Primero, un mayor nivel de acceso a la asistencia legal, sobre todo de las personas pobres, inevitablemente debe incluir un fortalecimiento de la defensoría pública de la defensoría del pueblo, que por ahora funciona casi exclusivamente para la defensa penal de imputados y la representación de víctimas del conflicto armado. Segundo, es necesario pensar en involucrar en mayor medida –a partir de obligaciones legales, incentivos o mezclas de ambos tipos de intervención– a los abogados particulares en la prestación de servicios judiciales gratuitos. Por último, nos referimos a los colegios de abogados. Aunque este tema ya se ha pensado en Colombia en varias oportunidades, y es difícil concebir un esquema de asociaciones profesional que sean viables y efectiva en el contexto profesional actual, los colegios de abogados pueden jugar un papel fundamental en la medición y regulación efectiva de las actividades de los profesionales del derecho, y servir como canalizador de una política que busque incrementar la asistencia legal gratuita ofrecida por éstos.

El constante ajuste de las prioridades

319. El debate acerca de políticas que incrementen el acceso a la justicia en Colombia, culmina tarde o temprano en la necesidad de repensar las prioridades del sistema judicial. Un supuesto obvio de toda política pública es que toda intervención estatal requiere inevitablemente de ajustes, y por ende, que es sano cuestionar la prelación que tienen unas actividades públicas frente a otras.

320. En relación con la política judicial constatamos que los esfuerzos destinados a asuntos vitales como los de orientación legal y judicial, o los de investigación penal efectiva, son menos prioritarios que otros que parecen no ser tan importantes –al no tener tanto impacto–. Aquí ofrecemos dos ejemplos: uno más concreto se refiere a las funciones judiciales de la Procuraduría General de la Nación. Es necesario dar una discusión transparente y honesta acerca del enorme esfuerzo presupuestal que implican dichas tareas en un marco de escasez de recursos como el colombiano, en comparación de los prioritarios –y en la práctica, lo efectivos– que son respecto de la satisfacción de las NJ de los colombianos.

321. Otro ejemplo se refiere a las discusiones acerca del presupuesto de la Rama Judicial. Resultados de encuestas como la presente muestran que el poder jurisdiccional cumple un papel marginal en la solución de las NJ. Sin desconocer que el funcionamiento adecuado del entramado de jueces y magistrados es un requerimiento básico –que puede incluso actuar de forma indirecta– para el funcionamiento de todo el sistema de justicia, en la discusión de prioridades es esencial tener en cuenta las dudas acerca de la capacidad de la Rama Judicial para

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administrar correctamente, monitorear y evaluar sus programas, y rendir cuentas al respecto.

322. Dichas realidades deben informar el debate acerca del presupuesto que ha de destinarse a diferentes aspectos del sistema judicial, como lo pueden ser la gerencia del poder jurisdiccional por un lado, o las necesidades en asistencia legal, o investigación penal, por el otro.

Recomendaciones frente a MASC

323. Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada en donde los usuarios sean orientados, según el caso, al tipo de mecanismos de solución de conflictos que sea más promisorio. De esta forma se conserva para todos los métodos de solución la percepción de “autoridad” y “conocimiento” que resulta fundamental en su éxito.

324. Este fortalecimiento debe ir acompañado de una política pública de inspección y vigilancia de los MASC públicos, pues son mucho más significativos y no está incluida dentro de la política del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros privados.

325. Existe un espacio para la educación social en MASC pero significativamente reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre cuáles son los MASC y cómo funcionan. La demanda necesita orientación hacia ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir preparados a la solución de conflictos y con una actitud de realmente querer solucionarlos. Por el lado de la oferta se requiere saber cómo funciona procedimentalmente el MASC; pero más importante, se requiere tener a disposición protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el tipo concreto de casos que son más propicios a la solución por conciliación. Se trata de protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de “conciliabilidad” del conflicto a descripciones empíricas y prácticas de cuáles son los tipos de casos más exitosamente conciliables.

326. Se necesita crear la noción de “consentimiento informado” en derecho (así como se ha consolidado en medicina en los últimos años), una orientación hacia el usuario, centrada en sus necesidades, en su información relevante y oportuna. En derecho esto no existe de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su duración, hay una cultura del secretismo y del conocimiento “técnico”, los ambientes jurídicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.

327. Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no sólo los conocimientos técnico-jurídicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y puede resultar más crítico en la función de orientación de los usuarios de la justicia.

328. La conciliación pública es altamente utilizada, pero por oposición a la privada –que parece subutilizada frente a su capacidad instalada–, está congestionada: la congestión en la conciliación pública se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del

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modelo interno de gestión: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la conciliación no está en el centro de su actividad misional, existe falta de especialización en la conciliación y, sobretodo, hay una falta de apoyo logístico general para esas labores de conciliación –personal, salas, computadores, etc.–. El Ministerio de Justicia y de Derecho podría fortalecer el modelo interno de gestión de estas instituciones donde se prestan estos servicios.

329. El sector de centros de conciliación privados parece estar en una seria crisis: es la institución de prestación de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilización, y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta pública (congestionada) con la oferte pública (subutilizada) para aumentar el uso de MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulación puede darse de la siguiente manera: el sector privado tiene que trabajar “adentro” del público. Se trata de una red de centros de conciliación, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la institución pública. Se incorpora así al centro concentrador de servicios una red externa de conciliadores, no para que allí se descarguen casos, sino para que se trabaje en una estrategia conjunta de identificación de tipos de casos conciliables y formación de una ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados allí. De esta manera los usuarios puedan tener la percepción que la conciliación es “oficial” y tiene altos niveles de “autoridad”.

Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas

330. Los resultados de la encuesta permiten delinear una política pública que tenga como objetivo central lograr prosperidad social mediante empresas que solucionan sus conflictos de una manera equitativa y eficiente para así aumentar la competitividad nacional en el contexto global. Los elementos de esta política pública pueden desagregarse en diversas sub-metas y actividades:

1) Desarrollo de objetivos e indicadores de evaluación sobre MASC;

2) Profundización del análisis sobre las necesidades de la población empresarial en MASC;

3) Desarrollo de alianzas estratégicas y evolución de MASC y productos afines;

4) Promoción, comunicación y diseminación; y

5) Educación económica y empresarial para la prosperidad social y desarrollo nacional.

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2. Evaluación del impacto de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos en la satisfacción de necesidades jurídicas de la población colombiana (Resumen Ejecutivo)

331. La CCB, por intermedio de un contrato20 con el Ministerio de Justicia y de Derecho, llevó a cabo la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas (GENNJI) en catorce ciudades21 para dar cuenta de las NJ de las personas frente a conflictos. Esta encuesta se enfocó en los siguientes grupos: población general, población en situación de extrema pobreza, población usuario de la conciliación extrajudicial en derecho, población en situación de discapacidad, población de empresas. La encuesta incluyó preguntas para dar cuenta de las características sociodemográficas, tipologías de conflictos, acciones que se tomaron frente a los conflictos, uso de los MASC, entre otros. Los resultados de esta encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013; el presente documento busca hacer una presentación de los principales hallazgos provenientes de las encuestas y de las recomendaciones de política pública que resultan razonables a partir de la evidencia recabada para fortalecer los MASC en la resolución de conflictos entre las diferentes poblaciones.

332. Los principales hallazgos de la GENNJI son los siguientes:

1) Muchos de los encuestados no estuvieron expuestos a conflictos o desacuerdos y, por lo tanto, no expresan la presencia de problemas jurídicos. Estos datos de ausencia de problemas jurídicos puede provenir de barreras que impidan el reconocimiento de derechos e intereses propios y, por tanto, por la falta de conciencia de que estos hayan sido lesionados. La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurídicos al interior de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepción de intereses y derecho vulnerados y más con barreras de acceso y trámite: la ineficiencia por lentitud, de hecho, es la causa más citada para no acudir a cualquiera de los métodos de solución de conflictos.

2) La GENNJI muestra que una parte muy significativa de la conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a través de dos mecanismos: (i) de un lado, renuncian explícitamente al reclamo o se resignen a “no hacer nada”; (ii) del otro, proceden a adelantar una negociación con la contraparte para llegar a un arreglo directo que ponga fin al problema jurídico. Los problemas jurídicos, así, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generación, aunque esta reabsorción puede generar satisfacción o insatisfacción entre los afectados.

3) De la GENNJI se deduce, fundamentalmente, que las personas en Colombia son víctimas de delitos y que su principal NJ se dirige hacia los servicios de denuncia e investigación del sistema penal (bajo la

20 Contrato MJ/134/2011 21 Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira, Pasto, Villavicencio, Cartagena, Neiva y Montería.

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responsabilidad, en sus primeras etapas, de la Fiscalía General de la Nación); luego, en un lejano segundo lugar, los usuarios acuden a los jueces.

4) Para la población de discapacitados el principal tipo de conflictos que la afecta se derivó de la discriminación que han sufrido por su condición. Este dato es muy sorprendente: muestra de forma muy palmaria que se trata de una sociedad muy excluyente con relación a los discapacitados y que ellos se ven en continua situación de discriminación y desventaja; muestra, igualmente, que se trata de una población que ya tiene niveles significativos de identificación de sus derechos e intereses.

5) El porcentaje de problemas jurídicos que buscan rutas para su solución es bajo frente a la magnitud del conflicto total que la sociedad “reabsorbe” en inacción o arreglo directo, excepto en la población de empresas y de usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le compara con la masa total de problemas jurídicos que tuvo la población y con la masa total de casos en los que la gente “hizo algo” en procura de su solución.

6) De la masa de conflictos es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en Colombia. La impresión general que dan los datos de la encuesta es que el sistema nacional de MASC está siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar altamente congestionado. Pero cuando la gente acude parecen estar satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.

7) Para los MASC existe una oferta pública –Comisarías de Familia, Fiscalía, ICBF, Superintendencias, Ministerio Público– y una oferta privada –centros de conciliación, notarías, consultorios jurídicos, oficinas de quejas y reclamos–. El gran hallazgo es que lo que está funcionando en el país con mayor fuerza es la oferta pública y lo sorprendentemente bajo que es la participación y peso de la oferta privada, especialmente en la forma institucional de los centros de conciliación. La gente confía más en la conciliación pública que en la privada: allí hay más reconocimiento de autoridad para la resolución del conflicto y ese reconocimiento de autoridad es más alto en jueces, luego en autoridades administrativas y es significativamente más bajo para particulares.

8) La GENNJI genera serias dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros de conciliación: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos –especialmente la población en situación de pobreza–. La conciliación comunitaria –aquella hecha por conciliadores “naturales” es sus propios espacios comunitarios– es numéricamente mucho más importante que las de los centros de conciliación y que parece ser una opción legítima.

9) Los MASC no son utilizados por la población pobre ni por las empresas sino por un perfil socio-demográfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una población en su mayoría compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los estratos –semejantes a la población general– que trabajan, son independientes o reciben una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mínimo. Con formación escolar de grado medio completo, casadas o en unión libre que conforman familias con

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menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la conciliación, la población de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias. Económicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a $2´000.000 de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por días o jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.

10) El otro gran hallazgo es la muy alta participación que tiene en el acceso a la justicia los “oficinas de quejas y reclamos”. Esto indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad social que se resuelve mediante MASC.

333. A la luz de estos hallazgos, se proponen, entre otras, las siguientes recomendaciones:

1) Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada en donde los usuarios sean orientados, según el caso, al tipo de mecanismos de solución de conflictos que sea más promisorio. De esta forma se conserva para todos los métodos de solución la percepción de “autoridad” y “conocimiento” que resulta fundamental en su éxito.

2) Este fortalecimiento debe ir acompañado de una política pública de inspección y vigilancia de los MASC públicos, pues son mucho más significativos y no está incluida dentro de la política del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros privados.

3) Existe un espacio para la educación social en MASC pero significativamente reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre cuáles son los MASC y cómo funcionan. La demanda necesita orientación hacia ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir a la solución de conflictos actitudinalmente preparados. Por el lado de la oferta se requiere saber cómo funciona procedimentalmente el MASC; pero más importante, se requiere tener a disposición protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el tipo concreto de casos que son más propicios a la solución por conciliación. Se trata de protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de “conciliabilidad” del conflicto a descripciones empíricas y prácticas de cuáles son los tipos de casos más exitosamente conciliables.

4) Se necesita crear la noción de “consentimiento informado” en derecho -así como se ha consolidado en medicina en los últimos años–, una orientación hacia el usuario, centrada en sus necesidades, en su información relevante y oportuna. En derecho esto no existe de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su duración, hay una cultura del secretismo y del conocimiento “técnico”, los ambientes jurídicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.

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5) Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no sólo los conocimientos técnico-jurídicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y puede resultar más crítico en la función de orientación de los usuarios de la justicia.

6) La conciliación pública es altamente utilizada, pero por oposición a la privada –que parece subutilizada frente a su capacidad instalada–, está congestionada: la congestión en la conciliación pública se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del modelo interno de gestión: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la conciliación no está en el centro de su actividad misional, existe falta de especialización en la conciliación y, sobretodo, hay una falta de apoyo logístico general para esas labores de conciliación –personal, salas, computadores, etc.–. El Ministerio de Justicia y de Derecho podría fortalecer el modelo interno de gestión de estas instituciones donde se prestan estos servicios.

7) El sector de centros de conciliación privados parece estar en una seria crisis: es la institución de prestación de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilización, y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta pública (congestionada) con la oferte pública (subutilizada) para aumentar el uso de MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulación puede darse de la siguiente manera: el sector privado tiene que trabajar “adentro” del público. Se trata de una red de centros de conciliación, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la institución pública. Se incorpora así al centro concentrador de servicios una red externa de conciliadores, no para que allí se descarguen casos, sino para que se trabaje en una estrategia conjunta de identificación de tipos de casos conciliables y formación de una ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados allí. De esta manera los usuarios puedan tener la percepción que la conciliación es “oficial” y tiene altos niveles de “autoridad”.