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ANTOLOGIA DEL CURSO “DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL”

COMPILADOR: OTTO EDVIN ARENALES CALLEJAS

GUATEMALA, JULIO 2,008

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INTRODUCCIÓN La transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios del gobierno central a los niveles locales de gobierno ha creado nuevas necesidades de fuentes locales y sostenibles de ingreso. La prestación de un nivel adecuado de servicios puede ser difícil para los gobiernos locales rurales, que normalmente tienen una base impositiva limitada en comparación con los centros urbanos. Los impuestos prediales han sido considerados muchas veces, ante todo, como impuestos urbanos, pero nunca se insistirá demasiado en su importancia para las comunidades rurales. Las principales razones para la descentralización del sector público son: el logro de una mayor eficacia y eficiencia general permitiendo a los gobiernos locales mejorar la capacidad de respuesta, la rendición de cuentas y los resultados de la producción y prestación de servicios. El proceso de descentralización es requisito esencial para que los gobiernos locales puedan desempeñar un papel activo importante en relación con el sistema de gobierno local. La descentralización de los poderes debe ir acompañada de ingresos suficientes para garantizar el financiamiento adecuado de las nuevas responsabilidades del gobierno local. Hay que decidir qué fuentes de ingreso deben ser para uso exclusivo de los gobiernos locales y cuáles deberán compartirse entre los diversos niveles de gobierno. Los ingresos obtenidos a través de subvenciones y otras transferencias intergubernamentales desempeñan un papel importante en las finanzas de los gobiernos locales en la mayoría de los países. No obstante, para garantizar que la autonomía fiscal del gobierno local sea real, es imprescindible que un porcentaje significativo del ingreso total del gobierno local se considere como «ingresos propios», es decir, que estén bajo su control. Los impuestos locales son una fuente importante de ingresos de origen local.

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AMERICA LATINA: QUE ESTA PASANDO? Hemos iniciado el Siglo XXI en el contexto y bajo la marca de un proceso de globalización que tiene un carácter “incompleto y asimétrico que abre algunas opciones de desarrollo pero restringe y hasta anula otras” (Moncayo, E. 2003). En ese marco, las economías latinoamericanas no vienen creciendo al ritmo que se necesitaba, ni lo que se esperaba. En la década de los 90 su desempeño dejó mucho qué desear. Desde hace casi veinte años, las distintas naciones del Continente emprendieron, con mayor o menor vigor y conciencia las reformas estructurales inspiradas en el Consenso de Washington: liberalización, apertura comercial, desregulación, finanzas públicas sanas y de preferencia superavitarias, inflación bajo control, privatizaciones y atracción de la inversión extranjera. No se puede negar que hubo algunos avances, por cierto muy pocos, en materia de reducción de la inflación y los desequilibrios fiscales o en el incremento de las exportaciones y la inversión extranjera directa. Pero en términos del crecimiento económico, la productividad y la sostenibildad los resultados son desoladores. Tal vez con la excepción de Chile hasta 1999, ningún país latinoamericano ha podido alcanzar, gracias a estas reformas, la meta para la cual fueron supuestamente diseñadas y puestas en práctica como alcanzar tasas de crecimiento equivalentes o superiores a las que imperaron durante la llamada industrialización vía sustitución de importaciones. En consecuencia, ninguno de nuestros países ha podido reducir de manera drástica e irreversible la pobreza, la desigualdad, ni mejorar la calidad y el nivel de vida de la mayoría de su población. América Latina tiene hoy el mayor número de pobres en su historia. Alrededor de 225 millones. Los estimados de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) señalan que en la década de los 80 el 40% de la población latinoamericana estaba por debajo de la línea de pobreza, mientras que en el 2000 era más del 44%. La desocupación abierta pasó en ese período de 6 millones a 18 millones, del 6% al 9% de la población. De la misma forma se deterioró la calidad de los trabajos disponibles. En 1980 el 40% de la mano de obra activa no agrícola trabajaba en el sector informal, en el 2000 era casi el 60%. Aquí cabe mencionar otra de las peculiaridades de muchos países de la región actualmente, que ha sido señalada por Rubén Kaztman (Chile, 2001) relacionada con la composición de la actual pobreza urbana que continúa ampliándose y es “la creciente proporción de hogares que habiendo incorporado expectativas en cuanto a la conquista de una ciudadanía plena por medio del trabajo y habiendo desarrollado aspiraciones de consumo propias de la sociedad de su tiempo, ven progresivamente debilitados sus vínculos con las fuentes de los recursos que

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hacen posible alcanzar esas metas. Han sido seducidos por una sociedad de su tiempo en la que sólo pueden participar simbólicamente no pudiendo superar por sus propios medios los obstáculos para alcanzar una participación material equivalente”. América Latina sigue siendo también, a estas alturas el Continente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el Continente líder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales. Una muestra de ello es que en los últimos 20 años subió en la región la distribución de los ingresos “empeorando aún más el coeficiente de Gini. Mientras el Gini de los países más equitativos del mundo como los nórdicos se hallan en 0.25, y el de los países desarrollados en general en 0.30, el de América Latina es casi el doble 0.59, el más elevado del mundo (Kliksberg, 1999). Como si eso fuera poco, hay que añadir las inequidades de género, edad y etnia, producto de profundas discriminaciones. Lo descrito no es toda la realidad. También hay otras caras. También hay avances que debemos registrar. Procesos democráticos en marcha. Nuevos movimientos sociales como los de mujeres, los sin tierra, El Foro Social Mundial de Porto Alegre o los movimientos ciudadanos que buscan formas nuevas de involucrar a la ciudadanía en los circuitos donde se decide el rumbo de los países y las sub regiones del Continente. Sin embargo, la envergadura de los problemas opaca los avances. Por eso diversos analistas como el ex canciller mexicano Jorge Castañeda, señalan que el dilema es tal que las agencias financieras internacionales buscan desesperadamente una clave para dilucidar el enigma, planteando la necesidad de una segunda generación de reformas, refiriéndose a la gobernabilidad, a reformas del aparato estatal, transparencia, servicio civil, mayor eficiencia en el gasto público, etcétera. Pero la confusa definición de estas "reformas de segunda generación", ha derivado en tiempos recientes a un cuestionamiento a la "calidad institucional" en América Latina. Para Castañeda “aquí yace el principio de explicación del fracaso latinoamericano de años recientes. En efecto, es probable que las causas profundas de la parquedad de resultados de las reformas económicas no residan en el ámbito macroeconómico, sino en las imperfecciones -o graves defectos- institucionales de los regímenes políticos latinoamericanos, sobre todo ya ahora en condiciones de democracia, condiciones desconocidas para muchos de nuestros países, o vigentes sólo esporádicamente a lo largo del último siglo. Por años, los países de la región transitaron por la historia con una institucionalidad que podríamos llamar disfrazada: regímenes autoritarios disfrazados de presidenciales, Estados de orden disfrazados de Estados de derecho, imposiciones de un grupo a otro disfrazados de consensos consentidos, la perpetuación de oligarquías en el poder disfrazadas de alternancias formales,

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regímenes especiales de derechos, de propiedad y fiscales disfrazados de justicia social, congresos impotentes y mal preparados y Ejecutivos omnipotentes y tecnocráticos disfrazados de separación de poderes, una presencia y penetración extranjera semicoloniales disfrazadas de defensa soberana juridicista y de nacionalismo folclorista. Este esquema, aplicable de manera variada a cada país en cada periodo histórico, fue diversamente funcional durante décadas. Llegó a poseer virtudes innegables: en países donde obviamente no imperaban circunstancias propicias para la observación estricta de las constituciones liberales inspiradas en la de Estados Unidos y en las ideas de la Ilustración, permitió construir un modus vivendi en sociedades fragmentadas, en naciones de formación incompleta, en ámbitos de violencia desbordada. Pero es evidente que ya en condiciones de democracia, y en el mundo globalizado del siglo XXI, esta gran simulación latinoamericana es insostenible. No sólo dejó de ser funcional, sino contraproducente; se transformó en su contrario: de bálsamo fáctico a veneno vivencial. Por ello, muchos y muchas piensan ya que la asignatura pendiente en América Latina consiste en la ejecución de grandes reformas institucionales, de amplias modificaciones en el funcionamiento de los Gobiernos, de las leyes, de los poderes y de las instituciones, no por prurito académico o purismo jurídico-político, sino porque la meta por todos anhelada -el crecimiento económico, la creación y distribución de riqueza, la generación de empleos y de oportunidades- sólo será posible en un contexto de "calidad institucional" superior, de funcionalidad gubernamental superior, de una correspondencia superior entre la realidad y la ley, entre las intenciones y los resultados, entre la letra y los hechos. Desde esta óptica, la respuesta al acertijo del crecimiento económico fallido se hallaría donde suelen reposar las respuestas inencontrables a los problemas económicos: en la política. Por una sencilla razón: la única manera de persistir con las reformas estructurales -si eso se busca- o de imponerle un rostro humano al "neoliberalismo" -si eso se quiere- o de construir una alternativa al Consenso de Washington -si eso se desea- es a través de instituciones a la vez democráticas y funcionales, algo de lo que, con muy contadas excepciones, América Latina nunca ha gozado y que urge construir. Los países de Latinoamérica y el Caribe han pasado por profundos cambios políticos y económicos desde la década de los ochenta. Entre ellos, y asociados al retorno de la democracia en el continente, se encuentran la mayor apertura económica, la consolidación de la estabilidad de precios, así como el nuevo análisis del tamaño y de las funciones de las autoridades públicas. Una de las características más comunes y destacadas de la reforma de Estado ha sido la descentralización fiscal y financiera. La descentralización se define como el proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a

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unidades descentralizadas o alejadas del centro. En la mayoría de países latinoamericanos los factores económicos han tenido prioridad en la determinación del proceso de descentralización fiscal. La motivación surge de la búsqueda de más eficiencia y eficacia en la distribución de los recursos públicos, el intento por reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y alentar el autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales. De este modo, la descentralización fiscal es vista, principalmente, como un instrumento de política económica, un programa de gobierno federal que obedece a etapas de planificación, ejecución y evaluación de acciones. Todo esto conduce a que los planes de descentralización aparezcan después del éxito de la política de estabilización de la economía y pase a ser pieza principal de una reforma de modernización del Estado. El nombre de nuestro reto es América Latina. Con sus avances y sus problemas. Con sus similitudes y diferencias. Con millones de gentes sumidas en la pobreza. Con brechas sociales y territoriales que claman justicia. Con una institucionalidad democrática frágil y en situación de riesgo. Pero también con nuevos movimientos políticos y sociales emergiendo, con cientos de iniciativas locales abriendo espacios de concertación y transformando las formas autoritarias de gobernar, con nuevas redes sub regionales y regionales buscando alternativas.

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LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA CONCEPTOS BÁSICOS

Conviene iniciar con algunos señalamientos de orden histórico. La centralización fue un requisito para la constitución de los estados nacionales hacia finales del siglo XIX e independientemente del régimen político adoptado en diferentes países de América Latina fue funcional al fenómeno político compartido por todos al crear fuertes presidencialismos. Hubo que esperar hasta la crisis del modelo de estado de bienestar de finales de los años ochenta del siglo XX para que la descentralización se planteara como uno de los lineamientos centrales de los procesos de reestructuración económica y reforma del estado que se llevaron a cabo como salida de la crisis. Así, con la aparición de políticas económicas neoliberales se trató de disminuir el déficit fiscal, aplicando una política de ajuste, para lo cual los organismos financieros internacionales recomendaron disminuir el aparato gubernamental centralizado, transfiriendo funciones (más que recursos) del gobierno central a los gobiernos locales. En la actualidad, en cambio, la descentralización se inscribe más en los procesos de democratización del sistema político y del aparato gubernamental, en la revisión de las competencias entre ámbitos de gobierno, en las relaciones intergubernamentales que permitan una relación más equitativa entre el poder central y el local y en la inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios. Sin embargo, conviene comenzar diciendo ¿qué es la descentralización?. Una definición comúnmente aceptada es que la descentralización es la transferencia o delegación de autoridad legal y política para planear, tomar decisiones y administrar funciones públicas de agencias centrales de gobierno a organizaciones de base, unidades subalternas de gobierno, corporaciones descentralizadas, autoridades regionales, autoridades funcionales, gobiernos autónomos y locales y organizaciones no gubernamentales (Rondinelli, 1981). El principal problema es establecer cuál es la cuota de poder que se transfiere, cuál es la dependencia del gobierno central que la otorga y cuál es el organismo o instancia receptora del poder (los gobiernos locales). Se dice que un Estado es centralista cuando el órgano superior (el Organismo Ejecutivo o el jefe de Estado) mantiene sin limitación ni disminución la competencia o facultad de dirección y control sobre todas las instituciones y dependencias que forman la administración pública. La dictadura o autocracia, como muchas que ha sufrido Guatemala, en donde una persona tiene el poder absoluto, es un gobierno centralista. Por supuesto, que también existen Estados centralistas donde la dictadura es de grupo o partido, como fue el caso de los gobiernos comunistas.

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Sin embargo, puede haber un sistema de gobierno centralista y al mismo tiempo democrático. Por ejemplo, Costa Rica tiene un sistema de gobierno centralista, con poca autonomía para los municipios, pero tiene una democracia muy sólida. DESCENTRALIZACIÓN El desarrollo de la democracia y la descentralización ha merecido cada vez mayor interés en todo el mundo. Desde los últimos años del decenio de 1980 muchos países han emprendido el camino hacia una u otra forma de descentralización. No hay un modelo estandarizado. Los procesos y procedimientos varían según las metas y objetivos originales, pero también de acuerdo con los acuerdos institucionales y de aplicación. La descentralización puede adoptar varias formas, por ejemplo, puede ser política, administrativa o fiscal, y conseguirse mediante la desconcentración y la delegación. Las diferentes formas se distinguen por sus características, implicaciones normativas y condiciones para el éxito. Por ejemplo:

1 En el caso de la desconcentración, el gobierno central dispersa algunas de sus funciones, como la planificación y las finanzas, trasladándolas del gobierno central a las oficinas regionales, al mismo tiempo que mantiene el control general. La desconcentración es ante todo un acuerdo administrativo, en el que la toma de decisiones continúa siendo competencia de los ministerios del gobierno central.

2 En el caso de la delegación, el gobierno central transfiere ciertas facultades y responsabilidades a niveles inferiores de gobierno. El objetivo principal es aproximar el gobierno a la gente y lograr una mayor transferencia y rendición de cuentas. En este contexto, un gobierno local actúa dentro de los parámetros normativos generales fijados por el gobierno central, pero goza de autonomía en relación con la manera de realizar sus funciones.

La descentralización a los gobiernos locales es sumamente compleja. Implica cuestiones relacionadas con las finanzas, la administración, el control, la regulación, la presentación de informes y la rendición de cuentas, elementos todos ellos que forman parte de la interrelación entre los diferentes niveles de gobierno. Por desgracia, hay que señalar también que la puesta en práctica de la descentralización no siempre ha sido fácil. A pesar de las fuerzas políticas económicas combinadas que impulsan la demanda en favor de la descentralización, muchas veces existe un abismo entre la realidad y el objetivo que puede establecerse en las políticas y en la legislación. Descentralización significa que el gobierno municipal (o el estatal en los países federados) tiene la tutela o control de las facultades, programas y recursos trasladados, posee personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía política, y no se halla bajo el control jerárquico del que traslada las facultades. La descentralización administrativa o de gobierno es una actividad que se da

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dentro del Estado. Cuando una actividad se traslada a un órgano que no es parte del Estado, por ejemplo a una organización de la comunidad, a una empresa, o a personas particulares, se debe hablar de privatización , si la actividad sale completamente del control del Estado. Si se trata de organizaciones que no tienen finalidad de lucro o ganancia, como una organización comunitaria, hay una privatización social. Si la actividad se traslada a una empresa o institución lucrativa, se estará ante una privatización de mercado. Si el gobierno delega una parte de su autoridad y de sus atribuciones para la prestación de un servicio de utilidad general, a personas particulares, sean individuales o jurídicas, lucrativas o sin fines lucro, lo que existe es una concesión. La descentralización es un traslado de poder de decisión a órganos autónomos, que tienen autoridades electas directamente por los ciudadanos y que, por lo tanto no están bajo el control del gobierno central. Un Estado descentralizado es más democrático, porque el poder está más distribuido y las decisiones se toman más cerca de los ciudadanos. También hay una forma de distribuir funciones entre diferentes órganos, sin entregar el poder de decisión, que es la desconcentración. Esta palabra significa el traslado de competencias o de funciones administrativas a un órgano inferior o subordinado del gobierno central. Por ejemplo, cuando se faculta para el nombramiento de maestros a una Dirección Departamental de Educación, hay una desconcentración de funciones, porque el director es un subalterno del ministro. Una forma de traslado de competencias es la delegación, en donde una autoridad superior o un órgano central traslada a otra autoridad o entidad una competencia o función, pero en forma discrecional. Es decir que todo depende de la voluntad del que traslada, quien actúa con base a sus facultades legales y puede dejar sin efecto la delegación o cambiar las normas que la regulan. Otro concepto muy importante es el de participación, que significa la posibilidad que tienen los ciudadanos para influir en las decisiones públicas, que afectan su vida o sus intereses, ya sea particulares o de grupo. La participación se logra a través de alguna forma de organización, que representa adecuadamente los intereses de sus miembros. La forma más importante es la participación en la política, aunque se manifiesta en otros aspectos de la vida: participación social, económica, comunitaria, religiosa, gremial, cultural. Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos

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a los poderes jerárquicos. Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores. La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el régimen nacional, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes locales frente a los poderes nacionales. Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado". La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:

1. Descentralización por región . Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el municipio.

2. Descentralización por servicio . El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos (Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Universidad de San Carlos de Guatemala, etc.).

3. Descentralización por colaboración . Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización

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por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos ellos. Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores. En la descentralización subyace en la intención de traspasar recursos y funciones del gobierno central a los gobiernos locales pero también implica traspaso de poder a la sociedad local y para efectivizar esto es necesario crear espacios e instrumentos de participación ciudadana. Sobre esto no hay coincidencias, por un lado existe una propuesta de carácter tecnocrático y neoliberal que plantea la descentralización como un mecanismo de reestructuración de los complejos e ineficientes aparatos estatales para atender la demanda social, por el otro existen posiciones que surgiendo del nivel local consideran que es imprescindible que puedan recibir recursos para atender en ese espacio territorial y social dicha demanda. Esto último inscribe la descentralización en un plano diferente, aquel que pretende remplazar un funcionamiento tecnocrático y autoritario para instalar una gestión local democrática y participativa (Borja, 1982). RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN Los principales objetivos de la descentralización son el de mejorar la prestación de servicios por el sector público y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos. La descentralización se ha incluido entre los requisitos necesarios para hacer frente a algunos de los desafíos que se presentan, por ejemplo, el volumen creciente de exigencias que se plantean a los servicios públicos y las mayores expectativas del público acerca de la calidad de los servicios. Desde el punto de vista normativo, la descentralización debería mejorar la planificación y prestación de servicios públicos incorporando las necesidades y condiciones locales al mismo tiempo que se cumplen los objetivos regionales y nacionales. En muchos países, la descentralización se ha propuesto por razones económicas. Puede haber deseconomías de escala en la prestación de algunos servicios de alcance nacional o incluso regional, lo que significa que la prestación local de servicios puede resultar menos costosa.

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La descentralización se propone también con el fin de reforzar la democracia, aproximando el nivel de toma de decisiones a quienes se ven más afectados por las medidas gubernamentales. Se supone que la prestación de servicios debería mejorar si los encargados de atender las demandas y necesidades de la población son funcionarios locales que saben mejor lo que quiere la gente. La descentralización debería caracterizarse por la rendición pública de cuentas, para que los gobiernos locales puedan estar sujetos a control. BENEFICIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Las razones por las que los gobiernos deciden emprender el camino de la descentralización son, entre otras, las siguientes:

1 Eficiencia: Mayor eficiencia administrativa y económica en la asignación de recursos escasos, ya que hay una mejor comprensión de las necesidades locales.

2 Transparencia: Hay una clara vinculación entre los pagos realizados por los contribuyentes locales y el nivel de servicios recibidos por ellos.

3 Subsidiariedad: Puede conseguirse una mayor eficiencia si se garantiza que los cargos elegidos democráticamente rindan cuentas al electorado.

4 Movilización: La mayor participación comunitaria de los ciudadanos locales dentro de las instituciones locales debería mejorar la toma de decisiones y el proceso democrático.

PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN La descentralización no es la panacea, dada la enorme diversidad de obstáculos culturales, históricos, económicos, jurídicos y financieros a los que se enfrentan los países. La restauración o establecimiento de un equilibrio de poder y responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno ha presentado normalmente significativos desafíos políticos administrativos. La delegación de facultades a los gobiernos locales requiere importantes cambios en la autoridad política, financiera y administrativa. Otra consideración importante es que en algunos países representa un paso decisivo hacia el desmantelamiento de las estructuras de control centralizado. Un problema con que se encuentran muchos países en desarrollo es que el gobierno central no ofrece un nivel adecuado de servicios de manera uniforme en todo el país. Por el contrario, muchos servicios gubernamentales son de fácil acceso únicamente para quienes viven en las grandes ciudades, mientras que en las regiones remotas la presencia de organismos de gobierno central es casi nula. En tales casos, la descentralización fiscal requiere el acceso a nuevos recursos con el fin de ofrecer un nivel de servicios más uniforme en todo el país. Los esfuerzos por sufragar la prestación de servicios de los gobiernos locales no

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puede suponer meramente la transferencia de recursos desde el centro, sobre todo cuando esos recursos no existen. En ese contexto, para alcanzar los objetivos de la descentralización hará falta un aumento general considerable de los recursos financieros y humanos. En el proceso de desarrollo del gobierno local se han creado centenares, o incluso miles, de pequeños gobiernos locales en algunos países. Es realmente difícil garantizar una administración competente de unidades administrativas tan pequeñas, dados los recursos disponibles. Muchas aldeas y poblados rurales no generan actualmente ingresos fiscales locales suficientes para cubrir el costo de la prestación de servicios. En consecuencia, los gobiernos locales rurales dependen en buena medida de subvenciones recibidas del gobierno central. Además, la incapacidad de las pequeñas comunidades rurales de prestar los servicios necesarios ha hecho que las grandes ciudades desempeñen un papel importante no sólo en sus jurisdicciones respectivas sino también en las comunidades rurales circundantes. Por ello, muchas pequeñas ciudades y aldeas rurales suelen ser unidades meramente políticas, en vez de verdaderos centros de prestación de servicios. A diferencia de las ciudades que se encuentran en áreas rurales, las capitales suelen tener más éxito en lo que respecta a la recaudación de impuestos y fondos necesarios en apoyo de los programas de desarrollo social y económico. Por su trascendental importancia financiera y política, las capitales han conseguido normalmente inversiones sostenidas y un mayor desarrollo de la infraestructura y los servicios, en perjuicio de las pequeñas comunidades rurales. Muchos países han abandonado los programas de descentralización completa, sustituyéndolos por una mezcla de desconcentración y delegación de facultades y responsabilidades. Un planteamiento pragmático muy frecuente es buscar el equilibrio entre centralización y descentralización. LAS COMPLEJIDADES DEL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN Para S. Boisier la descentralización en cuanto proyecto político que se extiende está matizada por una importante confusión que acompaña a sus planteamientos. A su juicio, la comprensión y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos en cuestión. La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados impactos en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva forma de estructurar la economía, la organización industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los

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procesos de reestructuración política del Estado y Administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo que supone tanto descentralización (cesión del poder) como autonomía (campos específicos de competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las actividades productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la descentralización. Los actuales planteamientos en torno a la descentralización presentan variantes importantes respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por la tendencia de la Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político - administrativo. Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralización permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El primero, es el que considera a la descentralización como un medio para el desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentralización constituye la alternativa más plausible para la democratización de la sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social. Entre las figuras destacadas de ésta tendencia destaca el economista chileno S. Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el cual sitúa la descentralización como un medio para una democratización popular. De manera de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar una suerte de democratización social desde las comunidades locales. La tercera postura, observa la descentralización como un medio para una reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del Estado compatible con la restauración neocapitalista y con la globalización de la economía del mundo. Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una organización social flexible y con presencia mundial. Sería, en consecuencia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal que tendrá como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en el diseño de sus políticas para América Latina. En definitiva, en cualquiera de sus modalidades descentralizar estaría significando una intervención en la estructura político - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de regulación del Estado en determinados ámbitos políticos.

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Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralización se puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas teóricas, tanto del neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo. En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación estatal. El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demográfico y la aceleración de la urbanización, se llega a una inflación de demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van acompañadas de una incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se llega, así, a una crisis del presupuesto estatal. En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalización de la regulación estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribución y legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente, el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolíticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso de modernización económica, pero han perdido su vigencia. En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico, por la reproducción de la dominación política por medio de la privatización, por la modernización y por la fragmentación de la práctica política. El argumento correspondiente es que, en la nueva fase de acumulación, los países dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de solucionar con la llamada modernización del Estado, proceso que conlleva pérdidas de legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que, en parte, escapan del control del Estado. Como reacción, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participación: esto se llama democratización del régimen. En cualquiera de las posiciones - que antagónicas en lo medular - es posible visualizar un elemento de análisis común, esto es la vinculación de los procesos de descentralización a un debate respecto de las características que debe asumir el Estado en los actuales escenarios sociales, políticos y económicos que presenta América Latina. Es decir, la descentralización no es un proceso único

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que caracterice al actual orden económico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia la centralización; segundo, que el redescubrimiento de la idea esta relacionada con el agotamiento del orden económico que caracterizó el despegue de la postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda tienen razones "objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralización; aún cuando ésta sea entendida de manera diferente. La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada. En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado asociado con la democratización de Estado y con la modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D. Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía. Hay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en torno a la descentralización recién está asumiendo forma y contenido, particularmente una vez que comienzan a percibirse los resultados de las experiencias llevadas a cabo en los último 15 años en la región. Como se planteó anteriormente, tales discusiones no están eximidas de falta de claridad conceptual, de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologías y enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa. En una definición amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste concepto también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización territorial) o la transferencias de competencias a instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralización funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatización. S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de conceptos que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los términos deslocalización, desconcentración y descentralización. Más bien el primero, alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administración. Por su parte, la desconcentración, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones - desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de la propia organización. En cambio la descentralización significa

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reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurídicamente del Estado. Para que ello pueda ser así, los organismos descentralizados necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización. La cual puede ser funcional, territorial o política, las que a su vez pueden combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralización funcional, entonces, implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un territorio o localidad. Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia, mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de sus autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma máxima de la función descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales. Definir la descentralización en cuanto proceso político, pone un punto de perspectiva significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de quienes observan y restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual tiene incidencias fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse a los dinámicas que surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada. DESCONCENTRACIÓN La centralización y la desconcentración responden a la misma noción de organización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del cuadro de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica en que desarrolla sus funciones. Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central supremo. Es entonces, la desconcentración, la forma jurídico-administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central. Para el jurista español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es "aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma".

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DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores. La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico. La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado. Para Gabino Fraga la función administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales". Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa. Tal organización especial constituye la administración pública, que debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales" y desde el punto de vista material como "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión". Con un criterio análogo, Georges Vedel considera a la administración, en sentido funcional, como designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administración, en su acepción orgánica. Es decir, la administración pública presupone tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de órganos que desarrollan dicha actividad. Los órganos de la administración pública son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste. Es necesario, entonces, distinguir entre el órgano y su titular, pues mientras el primero representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que puede cambiar sin afectar el órgano y que tiene, además de la voluntad que en la esfera de competencia del órgano representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfacción de sus propios intereses.

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Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica y d) procedimientos técnicos. Sin embargo precisa Vedel: la administración pública no es la única función del Ejecutivo, pero la administración es exclusivamente su responsabilidad. La administración pública, como parte del aparato administrativo se rige por el principio del Estado de Derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurídica. Toda actividad del Estado en materia administrativa es objeto del derecho administrativo, por lo que es preciso establecer su definición. El derecho administrativo es la rama del derecho público que tiene por objeto regular la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado normalmente de la administración pública es el Ejecutivo, aunque no es el único. El derecho administrativo regula, salvo algunas variantes:

1 La estructura y organización del poder encargado normalmente de la función administrativa.

2 Los medios patrimoniales y financieros de que la administración pública necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación.

3 El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa.

4 La situación de los particulares con respecto a la administración.

La organización administrativa se presenta bajo diversas modalidades, pero a los tipos a los que éstas pueden reducirse son fundamentalmente dos: el Régimen de centralización y el régimen de descentralización. PRINCIOS BASICOS QUE DEBE ADOPTAR LA DESCENTRALIZAC IÓN Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre las autoridades, la población y la gestión de competencias y funciones en el ámbito intermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobierno subnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendición de cuentas, las externalidades y las economías de escala presentes en las actividades de la administración. El principio de subsidiariedad se aplica en la asignación de competencias y funciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pública o nivel de gobierno más cercano a la población como el más idóneo para ejercer la

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competencia o función. A través de la rendición de cuentas, la población es capaz de identificar a los responsables de la gestión de los servicios públicos y de ejercer los mecanismos de control necesarios. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa, nacional o regional, del ámbito específico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función. La asignación de recursos en el sector público mejora en su eficacia dada la descentralización fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y la multiplicidad de preferencias individuales, así como la equidad. Un proceso de descentralización debe conducir a una democratización del Estado al llevar los servicios a los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, de tal modo que éstos controlen la gestión de sus autoridades y ejerzan una vigilancia ciudadana sobre las acciones de la administración pública, para lo cual la elección directa de las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental. CENTRALIZACIÓN Existe el régimen de centralización administrativa cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía. Mediante dicha relación se explica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los órganos que lo forman. La relación de jerarquía consiste en una relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de la administración pública nacional.

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ANTECEDENTES DEL ESTADO CENTRALISTA LA REPÚBLICA FEDERAL DE CENTRO AMERICA En 1823 Guatemala, junto con El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, forman la República Federal de Centro América. El sistema de gobierno escogido, inspirado en el de Estados Unidos de América, que era visto entonces como el vivo ejemplo de la democracia, consistía un gobierno federal con funciones muy limitadas, y unos gobiernos estatales fuertes, con muchos recursos y competencias Cada Estado tenía un jefe; una Asamblea de representantes y una Corte Superior de Justicia, todos de elección popular. También tenía ejército y total autonomía financiera. Los Estados se dividían en departamentos, y en cada departamento había un jefe político, nombrado por el jefe de Estado por un período de cuatro años. Era una república descentralizada. En la República Federal de Centro América el régimen municipal era un asunto que correspondía a cada Estado. En el Estado de Guatemala, las municipalidades (corporaciones municipales) estaban formadas por un alcalde primero, un alcalde segundo y varios regidores, electos por el pueblo. Pero sólo los hombres con “profesión útil” o medios conocidos de subsistencia, tenían derecho a votar. Pero esa excesiva descentralización trajo como consecuencia un gobierno federal débil, que no tenía recursos ni verdadero poder. Los ejércitos de los Estados eran mucho más fuertes que el ejército federal. El gobierno federal no tenía una sede propia, un distrito federal, como sucede en los Estados Unidos de América. A causa de esa debilidad y por la desconfianza de los otros Estados hacia Guatemala, pues siempre se creyó que tenía intenciones de dominarlos, la República Federal no tardó mucho tiempo. Casi toda su existencia la pasó en medio de una guerra civil. Nicaragua fue el primero en separarse, en 1838. En 1839, al terminar el período presidencial del General Francisco Morazán, no fue posible realizar elecciones para sustituirlo, por lo que la federación estaba prácticamente muerta. El punto final a la posibilidad de revivirla fue el fusilamiento de Morazán, en Costa Rica, en 1842. EL REGIMEN CONSERVADOR Los Estados miembros de la federación centroamericana también vivieron en permanente desorden y anarquía. Guatemala en los 15 años de vida federal tuvo 9 jefes de Estado. La crisis tuvo su origen en las reformas liberales que el jefe de Estado Doctor Mariano Gálvez quiso implantar, provocando que se unieran contra él los miembros de la oligarquía conservadora, la Iglesia Católica y los campesinos del oriente de Guatemala. En 1839 se produjo el primer intento de formación del Sexto Estado o Estado de los Altos, integrado por los actuales departamentos de Quetzaltenango, San Marcos, Retalhuleu, Suchitepéquez, Sololá, Huehuetenango,

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Quiché y Totonicapán. En 1848 hubo un nuevo intento. En las dos ocasiones fueron sometidos por las fuerzas del General Rafael Carrera. En esos años también existieron amenazas de separación en el departamento de Chiquimula. La anarquía que se vivió durante el período liberal, los intentos separatistas y la figura dominante de Carrera, llamado el “Caudillo adorado de los pueblos”, contribuyeron para que, a partir de 1839, se estableciera un régimen centralista y autoritario que duró hasta 1871. Los pueblos vivían en una especie de aislamiento. Los municipios atendían los servicios locales y administraban sus tierras ejidales. La economía dependía de la grana o cochinilla, que se cultivaba en una pequeña extensión del país (principalmente en Antigua Guatemala y Amatitlán) y no necesitaba de abundante mano de obra. Guatemala tenía entonces un gobierno central militarmente fuerte, pero con pocos recursos y escasa presencia en el interior del país. LA REFORMA LIBERAL La muerte de Carrera en 1865 y la debilidad de su sucesor, Vicente Cerna, el crecimiento del cultivo del café, que en 1870 se convirtió en el principal producto de exportación, y el agotamiento del régimen conservador, trajeron como consecuencia la Revolución de 1871, y la toma del poder por una alianza de políticos y de caficultores, que inicia el proceso de transformación conocido como la reforma liberal. Con la llegada a la presidencia del General Justo Rufino Barrios, en 1873, se instala nuevamente un gobierno centralizado y autoritario. Al principio Barrios gobernó sin constitución, ni asamblea. En 1876 se reúne una asamblea constituyente, que emite un decreto dándole el poder supremo por otros cuatro años. El gobierno liberal le dio más poder a los jefes políticos, pero estos eran fieles e incondicionales subalternos del Señor Presidente, de quien eran sus ojos y oídos. Los pueblos fueron despojados de sus ejidos para formar las grandes fincas de café. Los jefes políticos y los alcaldes debían asegurar la mano de obra a las fincas, por medio de los llamados mandamientos. Las municipalidades perdieron la autonomía que gozaban desde la época colonial. Aunque la población ladina fuera escasa en un municipio, los cargos debían repartirse a partes iguales entre indígenas y ladinos, y el cargo de alcalde primero era para un ladino. El gobierno central comenzó a crecer: se creó el Ministerio de Fomento para hacer la obra pública que necesitaba la producción de café (caminos, puertos, ferrocarriles, telégrafo), se abrieron los primeros centros de educación secundaria (la Escuela Normal, los institutos de Quetzaltenango, Jalapa, Chiquimula) y comenzó la profesionalización del Ejército, fundando la Escuela Politécnica.

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LA DICTADURA DE JORGE UBICO El centralismo alcanzó su máxima expresión durante la dictadura de Jorge Ubico, de 1931 a 1944. En 1935 Ubico hizo aprobar unas reformas a la Constitución que aumentaron el poder presidencial: las decisiones serían tomadas por el presidente en lo individual, no en Consejo de Ministros; se otorga al presidente la facultad de dictar leyes durante el receso de 10 meses al año de la Asamblea Legislativa; de nombrar y remover a los jueces de primera instancia. El gobierno creció un poco más. Hasta 1945 el Organismo Ejecutivo estaba formado por 7 secretarías de Estado: Hacienda y Crédito Público, Educación, Agricultura, Fomento, Gobernación y Justicia, Relaciones Exteriores y Guerra. El presidente de la República concentraba en sus manos todos los nombramientos a cargos públicos. Con la reforma constitucional de 1935 los alcaldes son sustituidos por intendentes, nombrados por el presidente. Con excepción de la capital, en los demás municipios se elegía una Junta Municipal, integrada por síndicos y regidores, con carácter consultivo. Las funciones del intendente eran de vigilancia, control e inspección, como un reflejo del tipo de gobierno nacional. Los intendentes estaban sujetos a la Secretaría de Gobernación y Justicia para casi todas sus decisiones. En mayo de 1938 se emite el Decreto Número 20-82 (Ley de Colectas Públicas), que permanece vigente, en donde se establecen las normas para la autorización de comités de vecinos por parte de las gobernaciones departamentales. LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER A partir del 20 de octubre de 1944 se produce en Guatemala un gran cambio en la organización y las funciones del Estado. La Junta Revolucionaria de Gobierno, el 28 de noviembre, proclama entre los principios de la revolución la descentralización de los poderes del Ejecutivo y efectiva separación de los del Estado; la organización democrática de las municipalidades, mediante la elección popular de sus miembros, la autonomía del Poder Judicial y de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Se crea la jefatura de las Fuerzas Armadas para reducir el poder del presidente de la República, buscando evitar que volviera instalarse otra dictadura apoyada por los militares. También se crean nuevos ministerios: de Salud Pública, de Economía y Trabajo, y de Obras Públicas; y se cierra el de Fomento. Se dan los primeros pasos en materia de descentralización y desconcentración, estableciendo entidades que desde el punto de vista formal, es decir, por lo que declaran las leyes que las crean, son autónomas y descentralizadas, pero que en la práctica son desconcentradas, pues si bien tienen personalidad jurídica y órganos de gobierno y patrimonio propio, sus gerentes y la mayoría de sus directivos son nombrados por el presidente de la República o bien, los cargos de directores corresponden a ministros de Estado.

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Estas instituciones permitieron una mayor agilidad y capacidad de actuación del sector público, así como la introducción de técnicas modernas de administración. Entre 1945 y 1954 se crean el Banco de Guatemala (1945), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), el Instituto de Fomento de la Producción (1948), AVIATECA (1950) y el Banco Nacional Agrario (1953). De estas instituciones la única que puede definirse como descentralizada es el IGSS, pues la mayoría de sus directivos eran representantes de los empleadores, trabajadores, del Colegio de Médicos y de la Universidad de San Carlos, y su gerente era nombrado por la junta directiva. La creación de la mayoría de estas instituciones, junto con otras dependencias como el Departamento Agrario Nacional, la Inspección General de Trabajo; el aumento del gasto público en educación, cultura, salud, infraestructura social y productiva; el programa de reforma agraria (Decreto 900), reflejan un cambio fundamental en el papel del Estado, pues tienen una orientación hacia la población trabajadora y campesina, y demuestran una voluntad de orientar el desarrollo del país, no solamente garantizar condiciones favorables para los grandes productores dedicados a la exportación, como sucedió durante el período liberal. Los jefes políticos fueron sustituidos por gobernadores, que eran nombrados por el presidente, pero estaban dedicados a cumplir pequeñas funciones administrativas, con poco poder político. La Constitución declara que las municipalidades se rigen por corporaciones municipales autónomas, presididas por uno o varios alcaldes, todos de elección popular. En la Ley de Municipalidades de 1946 se les encomiendan las funciones de mantener las vías urbanas, autorizar las construcciones, vigilar las escuelas públicas y privadas, la limpieza de calles, el agua potable, los drenajes, los mercados y otros servicios. Se les dieron responsabilidades pero no tenían los recursos para atenderlas. El gobierno central contaba con poco dinero. El presupuesto general de la Nación, en 1945, más de 2.5 millones de habitantes. Había un sistema democrático. Los partidos políticos, los trabajadores, los empresarios, los universitarios, podían organizarse y expresarse libremente. La participación social se da principalmente a través de los sindicatos y las organizaciones campesinas. Para impulsar la reforma agraria se forman en todo el país comités agrarios, que movilizaron a miles de campesinos. Hubo un proceso de movilización que nunca se había vivido en Guatemala. Pero el gobierno seguía siendo centralista. El poder del presidente siempre era grande, por lo que fácilmente podía caer en el paternalismo.

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EL ESTADO GUATEMALTECO DESDE 1954 A 1982 DE LA LIBERACIÓN AL GOBIERNO MILITAR (1954-1966) En 1954 el movimiento liberacionista derroca al segundo gobierno revolucionario y se instala un sistema de gobierno que reduce en forma drástica las libertades políticas. Continúa el proceso de aumentar y modernizar las funciones del Estado, pero con un fuerte retroceso en materia de descentralización. Ese mismo año se crea el Consejo Nacional de Planificación Económica y su Secretaría General, la SEGEPLÁN, y se elabora el primer Plan de Desarrollo Económico de Guatemala 1955-1960. Dentro de la modernización y tecnificación de la administración pública aparecen el presupuesto por programas, y la clasificación de puestos y salarios. Se impulsa la industrialización del país y el proceso de integración económica de Centro América, dando nacimiento al Mercado Común. Una novedad en materia tributaria fue la introducción del impuesto sobre la renta. La autonomía del IGSS es reducida, cuando en 1955 se modifica su ley orgánica para que el gerente sea nombrado por el presidente de la República. La única institución que conserva intacta su autonomía es la Universidad de San Carlos, garantizándole el 2 % del presupuesto de ingresos ordinarios, por mandato de la Constitución de 1956. Entre 1954 y 1966 se crean 11 entidades descentralizadas, algunas declaradas como autónomas y otras como semiautónomas, pero todas con el mismo patrón, de fuerte dependencia con relación al gobierno central. Entre esas entidades figuran la Empresa Portuaria de Champerico (1955), el Instituto de Fomento Municipal -INFOM- (1957), el Instituto Nacional de Electrificación –INDE- y la Empresa de Fomento y Desarrollo del Petén - FYDEP- (1959), el Instituto Nacional de Transformación Agraria –INTA- (1962), el Instituto Nacional de la Vivienda –INVI- (1965), y la Empresa Guatemalteca de Comunicaciones –GUATEL- (1966). Estas instituciones surgen por la reorganización de dependencias anteriores, como en el caso de la vivienda; la ampliación de funciones del Estado como en el caso de los puertos o la electrificación; o por la finalización de concesiones a empresas extranjeras, como en el caso de los teléfonos. Todas forman parte de un proceso de modernización del Estado, que tenía fuerte influencia de los organismos internacionales (BIRF, AID, BID y los servicios cooperativos interamericanos1) a la que se agregan, después de 1961, los programas de la Alianza para el Progreso. Las que pierden más en el proceso de centralización son las municipalidades. La Constitución de 1956 señala que la autonomía es de carácter técnico, lo que significa que las autoridades municipales no pueden tomar decisiones de gobierno. Quedan sometidas al poder central.

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La Constitución establece que la autonomía estará en función de la categoría de las municipalidades. Las de primera y segunda categoría tienen alguna cuota de autonomía, pero las de tercera y cuarta, la gran mayoría, quedan sujetas al control o tutela del INFOM, quien les aprueba el presupuesto, los proyectos de reglamentos, los planes de tasas y rentas y les da préstamos, que garantizan con la reducida recaudación local. Aún la municipalidad con más autonomía, la de la ciudad capital, tiene que aceptar que el proyecto del acueducto Xayá-Pixcayá, diseñado por ingenieros municipales, sea trasladado al ejército, a quien se le encomienda su ejecución. La Constitución de 1965 es emitida por una Asamblea Constituyente electa por planilla única, luego de 3 años de gobierno militar de facto. Este gobierno se distingue de otros surgidos de golpes o cuartelazos, porque el poder es ejercido por la institución armada, no por un caudillo militar. Muchas instituciones pasan directamente al ejército, como el Instituto Geográfico Nacional, o casi siempre están a cargo de militares retirados, como GUATEL. La Constitución mantuvo el régimen de control sobre las municipalidades. Solamente abre una esperanza, al indicar que el Organismo Ejecutivo destinará cada año un porcentaje del Presupuesto General para invertirlo en los municipios, pero no especifica el monto del porcentaje, ni que el dinero será trasladado a las municipalidades. DESARROLLISMO Y AUTORITARISMO (1966-1984) En 1966 el ejército entrega la presidencia civil, que encabeza el tercer gobierno de la revolución, pero el poder queda en manos de los militares, tras la firma de un acuerdo en el que el gobernante civil renuncia a ejercer control sobre el ejército y la lucha contra la guerrilla. A lo largo del período comprendido entre 1966 y 1982 los militares amplían su control sobre todo el aparato estatal, recurriendo a fraudes en las elecciones de 1974 y 1978 para imponer en la presidencia a los candidatos militares. Ese período es también el de mayor extensión del enfrentamiento armado interno. Sin embargo, hasta 1976 se mantiene un proceso constante de modernización y de ampliación de las actividades del Estado, continuando con la creación de entidades autónomas y semiautónomas, y descentralizadas, pero siempre con un alto grado de dependencia del Organismo Ejecutivo. Entre esas entidades se pueden mencionar el Instituto Guatemalteco de Turismo –INGUAT- (1967), el Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- y GUATEXPRO (1971), la Corporación Financiera Nacional – CORFINA y el Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola –ICTA- (1972), la Zona Libre de Industria y Comercio de Santo Tomás de Castilla -ZOLIC – (1973). A partir de 1970 se da otro paso en la organización del Estado con la creación de los sectores públicos, que tienen como finalidad racionalizar u ordenar el trabajo

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de las instituciones del gobierno y evitar que, con el creciente número de instituciones, el gobierno central perdiera el control de las mismas. Los sectores eran, en consecuencia, una nueva forma de fortalecer el centralismo. Entre los 14 sectores que se definieron: de salud, de educación, financiero, etc., el que alcanzó el mayor grado de desarrollo y cohesión fue el Sector Público Agrícola, integrado por el Ministerio de Agricultura, BANDESA, ICTA, INTA, INDECA incorporando a las instituciones relacionadas con la prestación de servicios de asistencia técnica, investigación, créditos y entrega de tierras, con el ministerio como ente rector. La integración de ese sector coincidió con la etapa de mayor crecimiento de las cooperativas y la creación de las federaciones. El resultado es la primera experiencia que se da en Guatemala de participación social en la ejecución de una política pública. Pero el control militar estaba siempre presente. Un ex ministro de la Defensa coordinó el apoyo a las cooperativas y el primer gerente del INACOP fue otro militar. En forma paralela con el desarrollo de la administración pública dependiente del nivel central, se produce también un creciente deterioro de las municipalidades, que cada vez cuentan con menores recursos para atender los servicios públicos locales. Los fondos que podían recaudar por concepto de tasas y arbitrios solamente alcanzaban para pagar los sueldos del personal, y muchos alcaldes desempeñaban sus cargos en forma ad honorem. Con la excepción de la municipalidad de Guatemala, el resto contaba solamente con los préstamos del INFOM, cuyo pago se garantizaba con los ingresos provenientes de los impuestos al licor, la cerveza, exportación de café y otros rubros que recaudaba el gobierno central. En 1968 y 1969 el Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo (INAD) impulsa un proceso de fortalecimiento de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) que, bajo el lema de socios para el desarrollo, intentó revalorizar el papel de los gobiernos municipales. Sin embargo, la hostilidad política hacia el alcalde la ciudad capital, Lic. Manuel Colom Argueta, provocó que el proceso se interrumpiera a partir de 1973. En 1976, a consecuencia del terremoto que afectó gran parte del país, se organiza el Comité de Reconstrucción Nacional (CNR) presidido por un general del ejército, y la presencia de representantes del sector cooperativo. Este comité fue el último intento de organización y de participación social, aunque limitado a la recuperación de la infraestructura perdida o dañada por causa de los sismos, que hubo en el país, antes de que el enfrentamiento armado y la estrategia de contrainsurgencia llevaran a la destrucción de gran parte de la organización social existente. A finales de la década de 1970, se comenzó a considerar la creación de entidades autónomas que se ocuparan de la prestación, a nivel nacional, de ciertos servicios que correspondían a las municipalidades, como el agua potable y el alcantarillado,

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siguiendo una tendencia que ya se había iniciado en El Salvador, Honduras y Nicaragua, pues se consideraba que los gobiernos municipales eran incapaces, por naturaleza, de atender servicios de cierta complejidad. La crisis política y económica no permitió su creación, y cuando se retornó al sistema democrático, ese tipo de entidades ya había pasado de moda. Esto coincidió con el descubrimiento de las cualidades y potencialidades del municipio como célula básica del sistema democrático. En 1984, en pleno enfrentamiento armado, el gobierno militar de facto creó, mediante el Decreto Ley No. 111-84, el Sistema Nacional de Coordinación Insterinstitucional para la Reconstruccción y el Desarrollo, que tenía como finalidad coordinar los esfuerzos institucionales del sector público, ONG y de la población organizada en la generación y ejecución de acciones de desarrollo, de carácter nacional, departamental, municipal y local. A las instancias que se organizaron, especialmente a nivel departamental, se les llamó Coordinadoras interinstitucionales, y son el antecedente de los consejos de desarrollo. Su actividad estuvo fuertemente influenciada por el ejército, que las utilizaba dentro de su estrategia de contrainsurgencia. LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN PO LÍTICA DE 1985 MANDATOS SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN La Constitución Política de la República, promulgada el 31 de mayo de 1985 incorpora, por primera vez en la historia constitucional de Guatemala, dos mandatos relativos a la descentralización:

a) Una de las obligaciones fundamentales del Estado es promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país (Art. 119, inciso b). En este caso, la descentralización económica se refiere a la necesidad de estimular actividades productivas en el resto del país, para evitar su excesiva concentración en la ciudad capital; y la administrativa, a evitar la centralización de las decisiones y de los recursos en el Organismo Ejecutivo.

b) La administración será descentralizada (Art. 224). Este mandato, que aparece en el capítulo relativo al régimen administrativo, se vincula directamente con la disposición anterior. Adicionalmente, en el artículo 76 se indica que la administración del sistema educativo será descentralizada y regionalizada.

CREACIÓN DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS El artículo 134 de la Constitución señala que el municipio y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado. También indica que la autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitución,

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se concederá únicamente cuando se estime indispensable para que la entidad tenga mayor eficiencia y pueda cumplir mejor con sus fines. Para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República. Autonomía es la capacidad o potestad que, dentro del Estado, tienen algunas instituciones (municipios, universidades, etc) para dirigir los asuntos de su vida interior, por medio de órganos de gobierno y de normas propias. OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS Y DESCENTRA LIZADAS El artículo 134 de la Constitución también indica cuáles son las obligaciones mínimas del municipio y de toda entidad autónoma y descentralizada. Dichas obligaciones son importantes, porque permiten que la acción de las diferentes instituciones del Estado, gocen o no de autonomía, tenga coordinación y unidad. De lo contrario, el país podría tener tantas políticas como municipios o instituciones existieran, quienes actuarían en forma contradictoria y desordenada. Las más importantes de estas obligaciones son:

a) Coordinar su política, con la política general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que correspondan.

b) Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado. Este órgano es la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República -SEGEPLAN-.

c) Dar las facilidades necesarias para que el órgano encargado del control fiscal, pueda desempeñar amplia y eficazmente sus funciones. Ese órgano es la Contraloría General de Cuentas.

d) En toda actividad de carácter internacional, sujetarse a la política que trace el Organismo Ejecutivo.

LA REGIONALIZACIÓN La Constitución, en su artículo 224, señala que se establecerán regiones de desarrollo, con criterios económicos, sociales y culturales, podrán estar constituidas por uno o más departamentos, para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del país. En el artículo 231 crea la Región Metropolitana, constituida por la ciudad de Guatemala y su área de influencia urbana. En el artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales, dice que el Congreso deberá emitir, en el plazo de un año a contar de su instalación, entre otras leyes, la Ley Preliminar de Regionalización. En diciembre de 1987 dicha ley fue emitida por el Congreso, Decreto No. 70-86. En ese decreto se contemplan 8 regiones, que son las siguientes:

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1 Región I , Metropolitana: integrada por el departamento de Guatemala 2 Región II , Norte, integrada por Alta y Baja Verapaz 3 Región III , Nororiente, integrada por Izabal, Chiquimula, Zacapa y El

Progreso 4 Región IV , Suroriente, integrada Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa 5 Región V , Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla 6 Región VI , Suroccidente: integrada por San Marcos, Quetzaltenango,

Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez 7 Región VII , Noroccidente: integrada por Huehuetenango y Quiché 8 Región VIII , Petén: integrada por el departamento de Petén

La distribución anterior ha recibido críticas, en el sentido de que proviene de una red de centros urbanos que diseñó la SEGEPLAN en los años 60, y que por esa razón los departamentos de algunas regiones no tienen muchas afinidades entre sí. En el tema de las regiones es necesario tener presente que no se trata de crear un nivel administrativo más, pues esto no se justifica en un país tan pequeño como Guatemala. La regionalización es una forma de integrar espacios que tengan características comunes, de tipo cultural (como puede ser el idioma) o natural, para formular y consensuar políticas de desarrollo, así como programas que van más allá del departamento. Para modificar el sistema de regiones, de conformidad con el artículo 4 de la ley, se necesita que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, con base a las propuestas de los consejos regionales, eleve una recomendación al Congreso de la República. LOS CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL EN LA CONSTITUCIÓN Otra figura que aparece por primera vez en una Constitución es la de los consejos de desarrollo urbano y rural. Estos son los siguientes:

a) Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural: es creado para la organización y coordinación de la administración pública y para formular las políticas de desarrollo rural y de ordenamiento territorial. Debe ser coordinado por el Presidente de la República e integrado en la forma que la ley establezca (Art. 225). Los presidentes de los consejos regionales serán miembros ex oficio de este consejo (Art. 226).

b) Consejos regionales: las regiones que se establezcan conforme a la ley contarán con un consejo regional de desarrollo urbano y rural, presidido por un representante del Presidente de la República e integrado por los gobernadores de los departamentos que forman la región, por un representante de las corporaciones municipales de cada uno de los departamentos incluidos en la misma y los representantes de las entidades públicas y privadas que la ley establezca.

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c) Consejos departamentales: uno en cada departamento, presidido por el gobernador departamental. Integrado por los alcaldes de todos los municipios y representantes de los sectores público y privado organizados, con el fin de promover el desarrollo del departamento.

Otra disposición constitucional se refiere al apoyo financiero del gobierno central, que deben recibir para su funcionamiento los consejos regionales y departamentales (Art. 229). EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL En marzo de 2002 el Congreso de la República emitió la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-2002, en vigor a partir del 15 de abril de 2002, y que contiene las normas relativas a las funciones e integración de los consejos de desarrollo:

a) Naturaleza del Sistema de Consejos de Desarrollo: es el medio principal de participación de la población maya, xinca, garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala.

b) Principios: destacan entre los principios que orientan al Sistema de Consejos los que se refieren al respeto a las culturas que conviven en Guatemala y al fomento de la armonía en las relaciones entre esas culturas; la promoción de procesos de democracia participativa, en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades de los distintos pueblos; y la equidad de género.

c) Objetivo del Sistema: organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada.

d) La forma de integración de los consejos de los diferentes niveles: en el Consejo Nacional y en los consejos regionales y departamentales participan representantes del sector público (coordinadores de los consejos regionales y/o gobernadores departamentales, representantes de los alcaldes, ministros de Estado o sus representantes en el número que el Presidente de la República considere necesarios) y del sector privado (representantes de las cooperativas; asociaciones industriales, agropecuarias, comerciales y financieras; organizaciones de trabajadores y organizaciones guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo, de mujeres, campesinos, de propietarios de micro y pequeñas empresas), y representantes de los pueblos maya, garífuna y xinca. En los consejos departamentales participan los representantes de los partidos políticos con representación en el Organismo Legislativo, con voz pero sin voto.

e) Las funciones de los consejos: las principales funciones, aparte de las asignadas inicialmente por la Constitución, se refieren a promover la participación de la población en la identificación y solución de sus

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problemas; a evaluar la ejecución de los planes y programas de desarrollo y proponer medidas correctivas; y a establecer las necesidades de financiamiento y gestionar los recursos financieros correspondientes.

f) Integración de los consejos municipales de desarrollo: adicionalmente a los tres niveles contemplados en la Constitución, se establecen los consejos municipales de desarrollo, que estarán integrados por el alcalde municipal, los síndicos y concejales que decida el concejo municipal, hasta 20 representantes de los consejos comunitarios de desarrollo, y representantes de las entidades públicas y entidades civiles locales del municipio.

g) Integración de los consejos locales de desarrollo: se integran con el alcalde auxiliar que lo preside, y hasta 12 representantes electos por la asamblea general de la comunidad. Para facilitar el funcionamiento de los consejos comunitarios en los municipios que tienen muchas comunidades, donde se establezcan más de 20 consejos comunitarios de desarrollo se podrá crear un consejo comunitario de desarrollo de segundo nivel.

h) Funciones de los consejos municipales y locales: las funciones guardan relación con las asignadas a los tres niveles anteriores, destacando las relativas a promover la participación de la población y a identificar e inventariar las necesidades del municipio o de la comunidad.

EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE CONSEJOS Desde su creación, los consejos de desarrollo fueron duramente atacados, pues los sectores opuestos al gobierno de ese entonces (presidido por Vinicio Cerezo), señalaban que dichos consejos se convertirían en el principal instrumento para que el partido gobernante se perpetuara en el poder. En mayo de 1988, cuando ya se había realizado el proceso de capacitación de promotores e iniciado la organización y juramentación de numerosos consejos locales, la Corte de Constitucionalidad emitió una sentencia ante dos acciones de inconstitucionalidad que se presentaron en contra de la nueva ley. La Corte consideró que no había inconstitucionalidad total de la ley, como pretendía uno de los interponentes de las acciones (Jorge Serrano, quien sería electo presidente en 1990), pero sí declaró que eran inconstitucionales los consejos locales de desarrollo. La Corte consideró que la creación de entes públicos (los consejos locales) no integrados por medio de representación popular –cuyo control ni siquiera aparece conferido al órgano privativo (la municipalidad) que reconoce la Constitución- significa en la práctica una privación de importantes funciones, con lo que se atenta contra la autonomía municipal. También indicó que “con la forma de designación de los consejos ejecutivos se produce la dispersión del poder municipal; con la forma de su funcionamiento la duplicidad de gobierno de las localidades, y con la dependencia de estos (los consejos locales) al nacional, se pierde la autonomía municipal”.

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La supresión de los consejos locales fue considerada una de las causas principales para el escaso funcionamiento de los consejos de desarrollo, pues se perdieron los cimientos o la base social del sistema. Esto es parcialmente cierto, pero la mayor parte de la responsabilidad corresponde a la falta de voluntad política y de interés que hubo de parte de las autoridades de gobierno (incluyendo los alcaldes municipales) y los sectores no gubernamentales para que funcionaran el Consejo Nacional y los consejos regionales y departamentales. El Consejo Nacional solamente se reunió cuatro o cinco veces desde su primera sesión en 1988, y en esas reuniones no se tomó ninguna decisión importante, que pudiera desencadenar un proceso de participación. Los consejos regionales y departamentales realizaban sesiones rutinarias, en las que tocaban temas que no tenían ninguna trascendencia o importancia. Fue hasta 1994, con la creación del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) que hubo interés por parte de los coordinadores regionales, gobernadores y alcaldes municipales en el funcionamiento de los consejos. Pero los consejos regionales y departamentales no han funcionado como una instancia en la que se discuten y aprueban los proyectos que presentan las municipalidades, con base a criterios de prioridad, utilidad, población beneficiada u otros que permitieran una asignación racional y equitativa de los recursos. Simplemente se limitan a recibir las propuestas de los alcaldes y, posteriormente los coordinadores regionales, los gobernadores o los funcionarios de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) les dan la aprobación definitiva, utilizando a menudo criterios de tipo político. En lo que se refiere a los representantes de las instituciones públicas y de los sectores no gubernamentales, no tienen motivación alguna para participar en las reuniones, pues no hay posibilidad de intervenir en la aprobación de los proyectos del FSDC. La forma de integración de los consejos municipales de desarrollo tampoco ayudó a que funcionaran estos consejos, pues no tenía mucho sentido que los integrantes del Concejo o Corporación Municipal, duplicaran sus reuniones para tratar los mismos temas. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE DESCONCENTRACIÓN SECTORIAL En Guatemala, desde 1985 a la fecha, no se han registrado verdaderos procesos de descentralización, porque en todos los programas que se han presentado como

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tales, el gobierno central mantiene el control de una o de otra forma. Las más importantes medidas de descentralización son: la transferencia del 10% constitucional y del IVA-PAZ a las municipalidades y el traslado de la recaudación del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) a las municipalidades que lo soliciten. En el caso de este impuesto, los escasos resultados que tienen en su recaudación la mayor parte de municipalidades, demuestran la necesidad de dos elementos indispensables en todo proceso de descentralización: la adecuada preparación de la entidad que recibe la responsabilidad, a través de la capacitación y la asistencia técnica; y la legitimidad y confianza que debe tener la autoridad local. SALUD Y EDUCACIÓN Dos ejemplos recientes de programas en los que hay traslado de funciones a entidades ajenas al Estado son: el Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS) y el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). Estos programas son muy exitosos en lo que se refiere a aumentar la cobertura de salud y educación, respectivamente, mejorar la calidad de los servicios, y hacen posible que los beneficiarios de los servicios (padres de familia en la actividad educativa) participen en los procesos de ejecución, pero no pueden ser considerados procesos de descentralización en el estricto sentido del término. En 1998, el PRONADE logró atender a más de 175,000 niños en 20 departamentos del país y 2,841 comunidades. La prioridad del programa es la asistencia a los tres primeros grados de primaria, así como las comunidades rurales que no han recibido atención por parte del Ministerio de Educación. Las actividades del SIAS y del PRONADE son ejecutadas por organizaciones comunitarias, ONG, iglesias, cooperativas y, como en el caso del SIAS, incluso por municipalidades, mediante contratos o convenios que suscriben con el correspondiente ministerio, quien ejerce el control sobre el proceso de ejecución y en cualquier momento puede revocar o cancelar el contrato. Se trata entonces de un proceso de concesionamiento o de delegación. En el PRONADE los ejecutores principales son los Comités Educativos (COEDUCA) que están integrados por los padres de familia. Estos comités reciben el apoyo de las Instituciones de Servicios Educativos (ISE), quienes suscriben contratos con el Ministerio de Educación y son las responsables de trasladar los recursos a los COEDUCA y realizar las actividades de capacitación y supervisión. Las ISE dependen directamente de la planta central del ministerio, a quien le rinden cuentas, y no tienen mayor vinculación con las direcciones departamentales de educación. El SIAS también ha sido muy efectivo para ampliar la cobertura de servicios de salud, y tiene presencia en los 22 departamentos. La cobertura de vacunación, por ejemplo, alcanza niveles superiores al 90%. Hasta noviembre de 1998 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social había celebrado convenios con 112 ONG en

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todo el país, con una población atendida de 2.3 millones en el primer nivel de atención. La cobertura en 2001 alcanzó la cifra de 3.5 millones. Los programas del SIAS y del PRONADE se han caracterizado por trabajar con las comunidades sin conceder mayor participación a las autoridades municipales, dando la impresión de que se tiene la clara decisión de evitar algún tipo de relación con el gobierno local. Esta actitud también ha sido característica de otras instituciones, como el Fondo de Inversión Social (FIS), que privilegia el trabajo con las Empresas del Fondo de Inversión Social (EFIS) y con las empresas contratistas. SUPERINTENDENCIA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA -SAT La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) tiene como finalidad modernizar y simplificar la administración tributaria, para reducir la evasión en el pago de impuestos y eliminar la corrupción. La creación de la SAT, mediante Decreto No. 1-98, significó el cierre de las Direcciones Generales de Rentas Internas y de Aduanas. Esta última era uno de los más grandes focos de corrupción en la administración pública. La SAT es, de acuerdo con su ley de creación, una institución autónoma, pero en la práctica el Organismo Ejecutivo, especialmente el Ministerio de Finanzas, sigue teniendo mucha influencia sobre sus actividades. SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA -SIA F Un gran avance en materia de desconcentración del gasto público es la creación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que permite a los diferentes ministerios administrar directamente los recursos que se les asignan en el presupuesto del Estado. Se tiene previsto que el SIAF se extienda a toda la administración pública. Las normas del Código Municipal, relativas a la Administración Financiera Integrada Municipal, permitirán que esa extensión se haga efectiva. El funcionamiento del SIAF también permite que los ciudadanos puedan obtener información sobre la forma cómo se presupuestan y se gastan los recursos del Estado, lo que permite ejercer la auditoría o control social. LOS FONDOS SOCIALES A partir de la creación del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) en 1992, han aparecido en Guatemala numerosos fondos sociales. Estos fondos permiten invertir recursos públicos de forma rápida, por lo que se han convertido en un sustituto de los ministerios para la ejecución de la obra pública. Todos los fondos

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existentes: FIS, FODIGUA, FONAGRO, FOGUAVI, son entidades desconcentradas, pues dependen completamente de las decisiones presidenciales. El FSDC también es un fondo desconcentrado, pues la última palabra con relación a los proyectos la tienen los gobernadores departamentales, los coordinadores regionales y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). El único fondo realmente descentralizado es el Fondo de Tierras, creado en cumplimiento de compromisos contenidos en el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, mediante Decreto No. 24-99, del 13 de mayo de 1999. En el texto de la ley se recogen el consenso alcanzado en el seno de la Comisión Paritaria sobre Derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas. Su Consejo Directivo está integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside, y un director nombrado por el Ministro de Finanzas Públicas, por parte del sector público. Además, 5 directores designados por el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario (CONADEA), la Cámara del Agro, las organizaciones indígenas con personalidad jurídica, las organizaciones campesinas con personalidad jurídica y el movimiento cooperativo federado y no federado. De conformidad con el artículo 29 de la nueva Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (que entró en vigencia el 25 de abril de 2002), “los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las políticas, planes y programas priorizados por el Sistema de Consejos de Desarrollo, en los Consejos Comunitarios, Municipales, Departamentales, Regionales y Nacional, con el apoyo técnico del Sistema Nacional de Inversión Pública”. Esta disposición obligará a los fondos sociales a trabajar en coordinación con los consejos de desarrollo y con las municipalidades. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ El tema de la descentralización del Estado, estrechamente unido al de la participación ciudadana, aparece en todos los acuerdos suscritos en la mesa de negociaciones por los representantes del gobierno de la República y de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). En el Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por medios políticos, también llamado Acuerdo de Querétaro, firmado en 1991, y que sirvió de guía o de marco para los acuerdos que se negociaron posteriormente se señala que, además de la búsqueda de la paz, el proceso tiene como finalidad el perfeccionamiento de la democracia funcional y participativa y acordar bases para que se consolide el progreso social y económico. Se agrega que el fortalecimiento de la democracia funcional y participativa requiere de: la preeminencia de la sociedad civil; el desarrollo de la vida institucional democrática y el funcionamiento efectivo de un estado de derecho.

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En el Acuerdo global sobre derechos humanos se hace referencia a la necesidad de respetar la autonomía de las instituciones fundamentales para la vigencia de los derechos humanos y del estado de derecho, como son el Procurador de los Derechos Humanos y el Ministerio Público, así como la independencia del Organismo Judicial. En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria se desarrolla el concepto de modernización de la administración pública, al indicar que es el proceso orientado a convertirla en un instrumento eficiente al servicio de las políticas de desarrollo. La descentralización y la desconcentración de las facultades, responsabilidades y recursos concentrados en el gobierno central, son consideradas componentes esenciales del proceso de modernización del Estado, que permiten tener una administración pública más ágil y efectiva. La descentralización, según el acuerdo antes mencionado, “debe asegurar la transferencia del poder de decisión y recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal, departamental y regional) para atender de forma eficiente las demandas del desarrollo económico y fomentar una estrecha interacción entre los órganos estatales y la población”. La descentralización vista de esta forma no es un fin en sí mismo, sino un medio para tener un Estado más eficiente. La eficiencia del Estado es también un medio para cumplir con su finalidad fundamental que es atender las demandas del desarrollo económico y social. En otras palabras, procurar el bien común. En cuanto al papel del Estado se señala que éste tiene obligaciones indeclinables (es decir que no puede trasladarlas o renunciar a ellas), en la tarea de superar las desigualdades y las deficiencias sociales. Esto se logra orientando el desarrollo y prestando los servicios sociales básicos. Más adelante se agrega otro tema clave: el papel rector del Estado en la política social. Esto quiere decir que el Estado no puede hacerse a un lado, para esperar que el mercado lo arregle todo. En materia sectorial el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, con relación a la salud, señala que la organización descentralizada de los distintos niveles de atención debe asegurar la existencia de programas y servicios a nivel comunal, regional y nacional, lo cual será la base del sistema nacional coordinado de salud. También hace referencia a la descentralización de los sistemas de apoyo. Estos sistemas son los que proporcionan los recursos necesarios para que la administración pública funcione en forma eficiente. Entre los sistemas de apoyo

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aparecen el de recursos humanos (servicio civil), que es el más importante porque los servidores públicos son también titulares de derechos, en virtud de su condición de ciudadanos. Además están el sistema administración financiera, el de compras y contrataciones y el de información y estadísticas. En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria también se desarrolla ampliamente el tema de la participación social, que es como la otra cara de la moneda de la descentralización. El gobierno se comprometió a tomar un conjunto de medidas para asegurar y aumentar la participación de la población en los distintos aspectos de la gestión pública, incluyendo las políticas de desarrollo social y rural. Una de las formas de fomentar o promover la participación es la profundización del proceso de descentralización hacia los gobiernos municipales reforzando sus recursos técnicos, administrativos y financieros. Se señala entre otros aspectos que la participación es un baluarte contra la corrupción. Que además de ser un factor de democratización, la participación ciudadana en el desarrollo económico es indispensable para la productividad y el crecimiento económico y para una mayor equidad en la distribución de la riqueza. Esto significa que la participación permite que todos tengan una parte suficiente de los beneficios de la actividad económica. En los acuerdos de paz la participación ciudadana está también estrechamente vinculada al tema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas se aborda el tema de la descentralización y de la participación, especialmente en lo relativo al reconocimiento de las formas propias de organización y participación de las comunidades indígenas, así como de sus autoridades constituidas de acuerdo con sus usos y costumbres. En ese Acuerdo se establecen las comisiones paritarias, con participación de representantes del gobierno y de las organizaciones indígenas, que tienen como finalidad formular propuestas para hacer operativos los compromisos de los acuerdos de paz relacionados con los pueblos indígenas de Guatemala.

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DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA LA DEMOCRATIZACIÓN DEL EJERCICIO DEL PODER La descentralización, como ya se ha señalado anteriormente, está estrechamente vinculada con el fortalecimiento del proceso democrático. Una de las razones de este vínculo se debe a que descentralización significa el reparto o distribución del poder entre diferentes instancias e instituciones. Como se ha visto en otras partes de este documento que, como ha pasado muchas veces en la historia de Guatemala, el centralismo es algo que siempre está presente en los gobiernos autoritarios o dictatoriales. En una dictadura no se puede practicar otra forma de gobierno, porque en la dictadura la descentralización es imposible. Resulta entonces que una forma de fortalecer y de hacer sostenible la democracia es la distribución del poder de decisión y de los recursos entre varias instancias o niveles de gobierno, para que no exista un poder absoluto, que controle a los demás poderes del Estado, incluso a los organismos Legislativo y Judicial. Con el equilibrio de poder, se protegen más fácilmente los derechos de los ciudadanos y la identidad de las comunidades y de los pueblos, lo que tiene una gran importancia en un país de gran diversidad cultural como es Guatemala. Además, la democracia no es solamente la asistencia a las urnas electorales y el ejercicio del derecho a elegir y ser electo. La democracia es una forma de vida, que se practica en forma cotidiana. Para que eso sea posible, es necesario que haya espacios donde el ciudadano pueda participar, hacer democracia viva. Por otra parte, un Estado descentralizado no significa un gobierno central débil y sin autoridad. Descentralización es trasladar a otras instancias las facultades de decisión, la administración de los servicios y los recursos necesarios para el funcionamiento de esos servicios: Pero eso no significa desmantelar y debilitar al gobierno central. Este debe contar con la suficiente capacidad atender las funciones que no pueden descentralizarse, para captar los recursos que permitan cubrir los gastos que demanda la ampliación y el mantenimiento de los servicios y además, como expresión de la voluntad popular, debe tener suficiente poder, para orientar, coordinar y regular el proceso de desarrollo del país. Se trata por supuesto, de un proceso participativo, de un nuevo estilo de gobernar, en el que las decisiones se toman buscando siempre el máximo consenso, en las instancias correspondientes, como son los consejos de desarrollo. Un nuevo estilo que significa el respeto a la autonomía de las instituciones, y también el respeto a la iniciativa de la sociedad organizada.

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DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN Como ya se señaló anteriormente, la descentralización y la participación son como dos caras de una misma moneda. Una es inseparable de la otra. Sin participación la descentralización pierde la posibilidad de convertirse en un ejercicio de democracia y puede dar lugar al autoritarismo o caciquismo a nivel local. Los procesos de descentralización y desconcentración hacen más fácil la participación de los ciudadanos, porque permiten que la toma de decisiones se haga más cerca de ellos. En un gobierno centralizado las decisiones siempre se toman lejos de los ciudadanos, porque es muy difícil o a veces imposible, por ejemplo, mantener un contacto, siquiera ocasional, entre una organización comunitaria y un ministro o con el gerente de una institución que tiene su sede en la ciudad capital. Pero cuando el poder de decisión se traslada a una municipalidad o a una dependencia departamental, la autoridad está físicamente cerca, al alcance de la mano. Entonces el ciudadano puede llegar a esa autoridad con más facilidad y con mayores posibilidades de ser atendido y tomado en cuenta, porque esa autoridad seguramente lo conoce y vive dentro de su misma realidad. Esto es particularmente importante en un país con la diversidad de culturas que tiene Guatemala. Un funcionario nacido en Chiquimula, por ejemplo, tiene muy poco conocimiento de la situación social y económica de los pueblos de los Cuchumatanes, porque se trata de realidades muy diferentes. La descentralización es también importante para la participación, porque permite que ésta tenga utilidad. La gente no se organiza sólo por el gusto de estar organizada. Se organiza para alcanzar metas, para obtener beneficios. Y para eso debe hacer trámites, debe presentar solicitudes y tener la posibilidad de acudir a instancias donde la puedan escuchar y puedan darle una solución. En un proceso participativo de descentralización o desconcentración los ciudadanos, o las organizaciones que los representan, encontrarán una oficina donde la persona que atiende tiene capacidad para resolver, no solamente es una ventanilla para recibir documentos. Y también encontrarán una instancia, un consejo comunitario o un consejo municipal de desarrollo, en donde puedan presentar sus problemas e identificar las soluciones a esos problemas. La participación es entonces fundamental para que exista una mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas, porque tienen la certeza que dichas instituciones son útiles. Y esa confianza le da legitimidad y estabilidad a las instituciones del Estado y al sistema democrático. Cabe señalar que la participación en la toma de decisiones y en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo es la forma de participación fundamental para la democracia. Sin ella, la participación en la ejecución es

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solamente un medio para bajar el costo de las obras y descargar en la población, generalmente la más pobre, parte de las responsabilidades del Estado. Incluso ese tipo de participación se da en gobiernos centralistas y autoritarios, como ha sucedido a menudo en la historia de Guatemala. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO El gran reto de Guatemala es encontrar el camino para un proceso de desarrollo que, además del necesario crecimiento económico, permita que los beneficios del trabajo de la sociedad y la riqueza sean distribuidos en una forma más equitativa entre todos los guatemaltecos. Sin crecimiento económico, sin una mayor generación de producción, no puede haber desarrollo social. Pero el crecimiento económico no es suficiente, por sí solo, para mejorar las condiciones de vida de los pobres, que son la mayoría en el país. Se necesita reducir la desigualdad en los ingresos y en el bienestar. En todos los países, aún en los países más desarrollados, hay diferencias en el ingreso, hay un grupo pequeño de gente con mucho dinero y muchos que tienen poco o sólo lo suficiente para satisfacer sus necesidades de alimento, casa, vivienda, educación y salud, pero no hay tantas diferencias como las que existen en Guatemala y otros países de América Latina, donde las desigualdades son enormes: un grupo pequeño que tiene demasiado, y una mayoría que tiene muy poco o nada. Se necesita entonces un modelo de desarrollo integral que haga posible el crecimiento y que reduzca las diferencias en los ingresos. Porque si esas diferencias se mantienen como están actualmente o siguen aumentado, la sociedad guatemalteca, la economía de mercado y el sistema democrático no tienen futuro. Además de que hay un imperativo moral, de solidaridad entre todos los seres humanos, hay también una cuestión de conveniencia para todos. Una de las condiciones indispensables para que el proceso de desarrollo pueda reducir la desigualdad social es que sea participativo. Que todos los sectores, especialmente los más necesitados, participen en los procesos de toma de decisiones y tengan oportunidad de defender sus legítimos intereses. La única forma para encontrar soluciones que sean justas y equitativas es un proceso de diálogo social, donde cada sector defenderá sus intereses, pero reconociendo que existen otros intereses, de otros sectores, igualmente legítimos. A través del diálogo, de las concesiones mutuas, de ceder cada sector en sus pretensiones, en aras del bien común, se podrán encontrar soluciones que permitan mejorar las actuales condiciones de vida de todos los guatemaltecos y tener una sociedad con mayor equilibrio, con menos desigualdad.

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Para hacer posible la participación social en ese proceso están precisamente los consejos de desarrollo, que fueron creados por la Constitución para formular políticas de desarrollo urbano y rural, con el aporte de todos los sectores, que tendrán oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista y defender sus intereses. Así lo reconocen también los acuerdos de paz, cuando señalan, como ya se ha visto anteriormente, que el proceso de desarrollo debe ser democrático y participativo. En el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria se señala “el papel fundamental de los consejos de desarrollo urbano y rural para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural”. Para que el proceso de desarrollo sea realmente participativo es indispensable que ese proceso sea también descentralizado y desconcentrado. Porque la centralización dificulta e incluso impide la participación y, en todo caso, le quita efectividad, porque las decisiones se toman lejos de los ciudadanos y no hay mucha posibilidad de información, de proponer medidas correctivas. La participación y la descentralización contribuyen también a que el proceso sea más eficiente, permiten que se utilicen mejor los recursos, aunque muchas veces la descentralización es más cara, porque necesita de la participación de muchas personas. Los acuerdos de paz, que constituyen una especie de plan de desarrollo de Guatemala, y que conceden gran importancia a la descentralización, al fortalecimiento de los gobiernos municipales, a la participación ciudadana, al fortalecimiento de la sociedad civil, entre otros muchos temas, son como la brújula o el plan de viaje, que indica hacia dónde debe caminar Guatemala para encontrar la ruta del desarrollo. Se tiene la ventaja de que hay trazado un camino, que cuenta con un amplio respaldo por parte de todos los sectores importantes de la vida nacional. DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL La descentralización y la participación son fundamentales para cumplir con otra tarea indispensable en una sociedad democrática, como es la auditoría o el control social. La experiencia demuestra que en toda sociedad, y especialmente en aquellas donde los mecanismos institucionales (como la Contraloría General de Cuentas, el Ministerio Público y los tribunales de justicia) no son suficientemente eficaces, es necesario que exista una permanente actividad de auditoría y control sobre el manejo de los recursos públicos, para que las instituciones del Estado sean más eficientes y los recursos sean administrados con honradez. Uno de los problemas más serios que afecta a Guatemala y a muchos países en desarrollo es la corrupción. Este fenómeno tiene muchas formas de expresarse.

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Por ejemplo, las comisiones o mordidas (delito conocido como cohecho en el Código Penal) que reciben funcionarios por adjudicar un contrato o dar una licencia; la utilización de materiales o de bienes del Estado para beneficio personal. También es corrupción el desperdicio o el gasto innecesario de los recursos del Estado. En el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) del año 2001, elaborado por la organización Transparencia Internacional, no aparece ningún país latinoamericano entre los considerados más limpios. En cambio, de los diez países calificados como más corruptos todos son en vías de desarrollo o del antiguo bloque socialista (como Rusia). El más limpio tiene calificación de 9.99 y el más corrupto de 1.0. Guatemala tiene una calificación de 2.9, muy lejos de Chile, el mejor de América Latina, que tiene 7.5. La corrupción tiene muchos efectos negativos. Los ciudadanos se niegan a pagar los impuestos, porque piensan que el dinero será desviado en beneficio de algunos funcionarios, o bien, que será utilizado para proyectos que no son necesarios. Además, desestimula la inversión, con lo que afecta el proceso de desarrollo de un país. La corrupción afecta entonces la credibilidad y la confianza en las instituciones y la capacidad de las instituciones de gobierno para atender las necesidades de la población. Un aspecto fundamental para evitar la corrupción es la transparencia de la administración pública. Esto significa que los funcionarios públicos trabajen como si estuvieran en la vitrina de una tienda, donde todos pueden ver lo que hacen. En Guatemala la administración pública sigue siendo cerrada, es muy difícil obtener información, a pesar de que hay un mandato constitucional muy claro sobre que todos los documentos y expedientes de las dependencias del gobierno son públicos, con excepción de los asuntos militares y diplomáticos, y los datos proporcionados por particulares bajo reserva de confidencialidad. En los procesos de descentralización y desconcentración, la mayor cercanía de las instituciones y de las autoridades con los ciudadanos, permite la posibilidad de que exista más transparencia, porque todos pueden tener un acceso más fácil a la información, los ciudadanos tienen más oportunidades para entrar contacto con las autoridades y, por lo tanto, hay una mayor posibilidad de realizar una auditoría o control social efectivo. Pero la transparencia no se da en forma automática. Por ejemplo, las municipalidades tienen desde hace muchos años la obligación de informar a la población, cada tres meses, sobre el estado de ingresos y gastos de su presupuesto. Muy pocas municipalidades cumplen con esta obligación, pero tampoco los ciudadanos lo exigen. La causa de esto puede ser la falta de conocimiento sobre las obligaciones de las autoridades y los derechos de los ciudadanos, así como sobre los procedimientos que se pueden seguir para obligar a un funcionario a que cumpla con la ley. La confianza de los ciudadanos en la forma cómo son manejadas las instituciones del Estado tiene un efecto directo y positivo, que facilita el trabajo de la

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administración pública. Por ejemplo, contribuye a la formación de una cultura tributaria, pues el ciudadano pagará sus impuestos con más facilidad y puntualidad, pues conoce la forma cómo se administran los recursos provenientes de los impuestos y el destino que se les da. La confianza en las instituciones también es fundamental para la sostenibilidad de la democracia, porque los ciudadanos están convencidos que las instituciones son necesarias y beneficiosas. En caso contrario, las verán como un gasto inútil, como algo que solamente quita el dinero a los particulares para que los funcionarios lo puedan gastar en su provecho personal. EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN La principal ventaja que tiene la reciente aprobación del Código Municipal, de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y de la Ley General de Descentralización, es que dan la oportunidad de impulsar avances reales en la descentralización, la participación social y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. Esas leyes contienen elementos valiosos, como la reactivación del Sistema de Consejos de Desarrollo, la creación de mecanismos y procedimientos de participación en el gobierno municipal y la definición de los objetivos y procedimiento para el proceso de descentralización. Tienen también la ventaja de que la mayoría de los cambios relacionados con la participación están en consonancia con los compromisos sobre el tema contenidos en los acuerdos de paz. Representa un avance al concretar procesos institucionalizados para el reconocimiento de las formas de organización (autoridades y comunidades) de los pueblos indígenas y de los procedimientos para ser consultados, de conformidad con los compromisos de los acuerdos de paz y lo establecido en el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que fue ratificado por Guatemala en 1996 y tiene, por lo tanto, fuerza de ley. Sin embargo, la aprobación de estas leyes es solamente el primer paso, necesario pero insuficiente, para desatar un auténtico proceso de descentralización y de participación. Existen muchas experiencias en Guatemala de leyes que son letra muerta. Leyes que durante el proceso de discusión y aprobación generan muchas expectativas y entusiasmo de los diferentes sectores, que son presentadas como una solución casi mágica, y que al poco tiempo son sólo un número en nuestro casi infinito ordenamiento jurídico, poblado por aproximadamente 10,000 leyes. Esta realidad hace necesario que se establezca un orden de prioridades para la implementación de las leyes. Entre esas prioridades pueden señalarse las siguientes:

a) La divulgación y el conocimiento de las leyes por parte de los diferentes sectores nacionales, en todo el país. Se necesita una actividad de

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capacitación y de concienciación que permita a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los funcionarios públicos, conocer cuáles son los aspectos más importantes de las leyes, los temas clave para impulsar la descentralización y la participación.

b) Que el gobierno logre un consenso interno sobre el tema de la descentralización. En el gobierno central existen desde hace varios años diferentes procesos relacionados con la descentralización o que pretenden ser parte de un proceso de descentralización, cada uno con su propia visión y objetivos. Muchos de ellos están atados a programas de cooperación internacional, que casi siempre son muy rígidos. Se necesita que en el gobierno se alcance ese consenso para llegar a hablar con la sociedad civil en un solo lenguaje.

c) Impulsar la puesta en funcionamiento, en el menor tiempo posible, del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Se ha dicho muchas veces que el sistema no puede funcionar por la falta de los consejos locales. Ahora, ya están creados nuevamente, con el nombre de consejos comunitarios de desarrollo, por lo que se supone que está dada la principal condición para que todo el sistema funcione. La otra condición es la voluntad política y el interés de todos los actores, tanto públicos como privados, para que los consejos de desarrollo puedan cumplir con sus objetivos y funciones.

d) Asegurar los recursos financieros para el funcionamiento de los consejos de desarrollo, especialmente de los consejos municipales y los consejos comunitarios que, de acuerdo con la nueva ley, corresponde proporcionarlo a las municipalidades. Éstas, en general, no tienen condiciones para cumplir con esta obligación, lo que significaría el colapso de todo el Sistema de Consejos de Desarrollo, al no disponer de recursos para que funcione la base del sistema. La solución podría lograrse aumentando en un determinado porcentaje la transferencia a las municipalidades por concepto de IVAPAZ, con la especificación de que el incremento será destinado exclusivamente para financiar el funcionamiento de los consejos municipales y comunitarios, de las oficinas municipales de planificación que les brindarán apoyo técnico, y de las alcaldías comunitarias o auxiliares.

e) Definir una agenda mínima para el funcionamiento de los consejos. Estos tienen funciones muy amplias y complejas, que no es posible atender en su totalidad. Debe elaborarse, en consenso con todos los sectores, una agenda realista, que tenga la posibilidad de ofrecer resultados en un plazo relativamente corto, para que los sectores participantes no pierdan el entusiasmo inicial. Para cumplir con esa agenda debe dotarse a los consejos de los recursos necesarios. Uno de los puntos de esa agenda deberá ser la definición de un programa de descentralización de corto y mediano plazo, que tendrá la ventaja de ser producto de un consenso nacional, obtenido en los distintos niveles, desde la base comunitaria hasta el Consejo Nacional. Sólo de esa forma se podrá contar con un programa de descentralización que sobreviva los cambios de gobierno y que tenga posibilidades de convertirse en hechos concretos.

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MARCO LEGAL DE LA PARTICIPACIÓN EN GUATEMALA Ley De Consejos De Desarrollo, Código Municipal Y Ley De Descentralización

LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO CÓDIGO MUNICIPAL LEY DE Descentralización ARTICULO 1. Naturaleza. El Sistema de Consejos de Desarrollo es el medio principal de participación de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca. N A C I O N A L ARTICULO 5. Integración de Consejo Nacional de Desa rrollo Urbano y Rural. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural se integra así: g) Cuatro representantes de los pueblos maya, uno del xinca y uno del garífuna h) Un representante de las organizaciones cooperativas i ) Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y medianas empresas de los sectores de la manufactura y los servicios j) Dos representantes de las organizaciones campesinas k) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales l) Un representante de las organizaciones de trabajadores m) Un representante de las organizaciones guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo; n) Dos representantes de las organizaciones de mujeres; p) Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; y, q) Un representante de las universidades privadas del país. Los representantes a que se refieren los literales de la g) a la o) contarán con un suplente y ambos serán electos de entre los representantes de esos sectores ante los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural; y los otros lo serán de acuerdo a los usos y costumbres o normas estatutarias propias. ARTICULO 6. Funciones del Consejo Nacional de Desar rollo Urbano y Rural. d) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones

ARTICULO 17. Derechos y obligaciones de los vecinos. Son derechos y obligaciones de los vecinos: a) Ejercer los derechos ciudadanos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de la República y la Ley Electoral y de Partidos Políticos. b) Optar a cargos públicos municipales. c) Servir y defender los intereses del municipio y la autonomía municipal. d) Contribuir a los gastos públicos municipales, en la forma prescrita por la ley. e) Participar en actividades políticas municipales. f) Participar activa y voluntariamente en la formulación, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas municipales y comunitarias. g) Ser informado regularmente por el gobierno municipal de los resultados de las políticas y planes municipales y de la rendición de cuentas, en la forma prevista por la ley. • Integrar la comisión ciudadana municipal de auditoría social. i) Utilizar de acuerdo con su naturaleza los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables. j) Participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley. k) Pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran trascendencia para el municipio, en la forma prevista por este Código. l) Solicitar la prestación, y en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público municipal. m) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las leyes. Los extranjeros domiciliados que sean mayores de edad tienen los derechos y deberes propios de los vecinos, salvo los de carácter político. No obstante, tendrán los derechos que en los términos prevea la legislación electoral general. ARTICULO 18. Organización de vecinos. Los vecinos podrán organizarse en asociaciones comunitarias, incluyendo las formas propias y tradicionales surgidas en el seno de las diferentes comunidades, en la forma que las leyes de la materia y este Código establecen. Articulo 19. Autorización para la organización de vecinos. Las asociaciones de vecinos a las que se refiere el artículo anterior, se constituirán mediante escritura pública cuyo testimonio será presentado al registrador civil, para los efectos del otorgamiento de la personalidad jurídica, la que será efecto de su inscripción en el libro correspondiente del registro civil, en un tiempo no mayor de treinta (30) días calendario. Los requisitos que debe cumplir la escritura pública, sin perjuicio de lo que establece el artículo veintinueve (29) del Código de Notariado, serán: nombre,

Considerando(1) Que la Constitución de la República establece que la administración será descentralizada en regiones de desarrollo con criterios económicos, sociales y culturales para dar un impulso racionalizado al país. Considerando(3) Qué la descentralización implica el traslado del poder de decisión política y administrativa del gobierno central hacia entes autónomos caracterizados por una mayor cercanía y relación con la población en cuanto a sus aspiraciones, demandas y necesidades, lo que produce espacios de participación nuevos y necesarios para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema democrático, delegación de competencias para implementar políticas públicas que deben ser acompañadas de recursos y fuentes de financiamiento, acorde a los mandatos constitucionales y a los compromisos asumidos en el Acuerdo de Paz Firme y Duradera. Articulo 4 - Principios 4.2 La solidaridad social 4.3 El respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala. 4.5 El combate a y la erradicación de la exclusión social, la discriminación y la pobreza 4.8 La participación ciudadana Articulo 5 - Objetivos 5.4 Facilitar la participación y control social en la gestión pública 5.5 Fortalecer integralmente la capacidad de gestión de la administración local 5.7 Reforzar la identidad de las organizaciones comunales municipales, departamentales, regionales y nacionales Articulo 10 - Atribuciones El órgano de gobierno responsable de la Programación, Dirección y Supervisión de ejecución

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en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la Nación. e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo a nivel nacional, tomando en consideración los planes de desarrollo regionales y departamentales y enviarlos al Organismo Ejecutivo para su incorporación a la Política de Desarrollo de la Nación. f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos nacionales de desarrollo; verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a la Presidencia de¡ Organismo Ejecutivo o a las entidades responsables. i) Conocer e informar a los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural sobre la ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con recursos provenientes del presupuesto general del Estado. k) Reportar a las autoridades nacionales que corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la Nación. l) Promover políticas a nivel nacional que fomenten la participación activa y efectiva de la mujer en la toma de decisiones, tanto a nivel nacional como regional, departamental, municipal y comunitario, así como promover la concientización de las comunidades respecto de la equidad de género y la identidad y derecho de los pueblos indígenas. R E G I O N A L ARTICULO 7. Integración de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural. f) Un representante de cada uno de los pueblos indígenas que habitan en la región; g) Un representante de las organizaciones cooperativas que operen en la región; h) Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y medianas empresas que operen en la región, de los sectores de la manufactura y los servicios; i) Un representante de las organizaciones campesinas que operen en la región; j ) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales que operen en la región; • Un representante de las organizaciones de trabajadores que operen en la región; • Un representante de las Organizaciones Guatemaltecas no Gubernamentales de desarrollo, que operen en la región; • Dos representantes de las organizaciones de mujeres que operen en la región Los representantes a que se refieren los literales de la f) a la n) contarán con un suplente y ambos serán electos de entre los representantes de esos sectores ante los Consejos Departamentales de

sede y la duración de la asociación, establecer claramente sus fines, objetivos, el ámbito de su acción, forma de su organización, la identificación fehaciente de las personas que la integran, y designación de quien o quienes ejercerán su representación legal. A NIVEL MUNICIPAL ARTICULO 35. Competencias generales del Concejo Municipal. Le compete al Concejo Municipal: c) La convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del municipio para la formulación e institucionalización de las políticas públicas municipales y de los planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y propuestas de solución a los problemas locales; l) La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean necesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario a los consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar, así como de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y de los Consejos Municipales de Desarrollo; m) La preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y costumbres; ARTICULO 36. Organización de comisiones. En su primera sesión ordinaria anual, el Concejo Municipal organizará las comisiones que considere necesarias para el estudio y dictamen de los asuntos que conocerá durante todo el año, teniendo carácter obligatorio las siguientes comisiones: 5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana; 8. De los derechos humanos y de la paz; 9. De la familia, la mujer y la niñez. El Concejo Municipal podrá organizar otras comisiones además de las ya establecidas. ARTICULO 37. Dictámenes, informes y asesorías de las comisiones. Las comisiones presentarán al Concejo Municipal, por intermedio de su presidente, los dictámenes e informes que les sean requeridos con relación a los asuntos sometidos a su conocimiento y estudio; así como también propondrán las acciones necesarias para lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos municipales y la administración en general del municipio. Cuando las comisiones del Concejo Municipal lo consideren necesario, podrán requerir la asesoría profesional de personas y entidades públicas o privadas especializadas en la materia que se trate. Solo cuando para resolver asuntos de interés para el municipio, la ley exija al Concejo Municipal contar con opinión, dictamen o resolución favorable previamente, de alguna entidad estatal especializada, sin costo alguno, esta entidad deberá pronunciarse como corresponda, en un tiempo no mayor de treinta

de la Descentralización del Organismo Ejecutivo, tendrá las facultades y atribuciones siguientes: Inciso f, Convocar a los sectores empresariales y a representantes de la sociedad civil a una activa participación en el proceso de descentralización. Artículo 17 - Participación de la población La participación ciudadana es el proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines económicos, sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución, y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal para facilitar el proceso de descentralización. Articulo 18 - De las organizaciones comunitarias Las organizaciones comunitarias reconocidas conforme a la ley, de igual manera podrán participar en la realización de obras, programas y servicios públicos de su comunidad, en coordinación con las autoridades municipales. Artículo 19 - Fiscalización Social Las comunidades organizadas conforme a la ley, tendrán facultad para realizar la auditoria social de los programas de descentralización que se ejecuten en sus respectivas localidades y en los que tengan participación directa, ya sea en el ámbito municipal, departamental, regional o nacional. En caso necesario solicitarán a la Contraloría General de Cuentas la práctica de la auditoria que corresponda, cuyos resultados deberán serle informados dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la fecha que ésta concluya.

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Desarrollo; y los otros lo serán de acuerdo a sus usos y costumbres o normas estatutarias. ARTICULO 8. Funciones de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural. b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la región. c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización de la administración pública como la coordinación interinstitucional en la región. d) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región, tomando en consideración los planes de desarrollo departamentales y enviarlos al Consejo Nacional para su incorporación a la Política de Desarrollo de la Nación. e) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo regionales; verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a las entidades responsables. h) Conocer e informar a los consejos departamentales de desarrollo sobre la ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con recursos provenientes del presupuesto general del Estado. Los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural tramitarán con celeridad los asuntos que le sean planteados por los consejos departamentales de su jurisdicción. D E P A R T A M E N T A L ARTICULO 9. Integración de los consejos departamentales de desarrollo. • Un representante de cada uno de los pueblos indígenas que habiten en el departamento; • Un representante de las cooperativas que operen en el departamento g) Un representante de las asociaciones de propietarios de micro, pequeñas y medianas empresas que operen en el departamento, de los sectores de la manufactura y los servicios; h) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales que operen en el departamento; i) Dos representantes de las organizaciones campesinas que operen en el departamento, j) Un representante de las organizaciones de trabajadores que operen en el departamento; k) Un representante de las Organizaciones Guatemaltecas no Gubernamentales de desarrollo, que operen en el departamento; l) Una representante de las organizaciones de mujeres que operen en el departamento,

(30) días calendario, salvo que por razones técnicas requiera de un plazo mayor, lo que deberá hacer del conocimiento del Concejo Municipal interesado. DE LAS ALCALDIAS COMUNITARIAS O AUXILIARES ARTICULO 56. Alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares. El Concejo Municipal, de acuerdo a los usos, normas, y tradiciones de las comunidades, reconocerá a las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares, como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vínculo de relación con el gobierno municipal. El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitirá el alcalde municipal, con base a la designación o elección que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores, procedimientos y tradiciones de las mismas. ARTICULO 57. Duración de los cargos de la alcaldía comunitaria o auxiliar. Los miembros de las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares durarán en el ejercicio de sus cargos el período que determine la asamblea comunitaria, el cual no podrá exceder el período del Concejo Municipal, con base en los principios, valores, normas y procedimientos de la comunidad, o en forma supletoria, según las ordenanzas que emita el Concejo Municipal. ARTICULO 58. Atribuciones del alcalde comunitario o alcalde auxiliar. Son atribuciones del alcalde comunitario o alcalde auxiliar, en su respectiva circunscripción, las siguientes: a) Promover la organización y la participación sistemática y efectiva de la comunidad en la identificación y solución de los problemas locales. b) Colaborar en la identificación de las necesidades locales y en la formulación de propuestas de solución a las mismas. c) Proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en la comunidad para la ejecución de programas o proyectos por parte de personas, instituciones o entidades interesadas en el desarrollo de las comunidades. d) Elaborar, gestionar y supervisar, con el apoyo y la coordinación del Concejo Municipal, programas y proyectos que contribuyan al desarrollo integral de la comunidad. e) Cooperar en censos nacionales y municipales, así como en el levantamiento y actualización del catastro municipal. f) Promover y gestionar en el ámbito comunitario y municipal las acciones que garanticen el uso racional y sostenible de la infraestructura pública. g) Ejercer y representar, por delegación del alcalde, a la autoridad municipal. h) Ser vínculo de comunicación entre las autoridades del municipio y los habitantes. i) Rendir los informes que le sean requeridos por el Concejo Municipal o el alcalde. j) Mediar en los conflictos que los vecinos de la comunidad le presenten, coordinando esfuerzos con el Juzgado de Asuntos Municipales, cuando el caso lo requiera. k) Velar por el cumplimiento de las ordenanzas, reglamentos y disposiciones de

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m) Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; n) Un representante de las universidades privadas que operen en el departamento; y, o) Los secretarios generales departa mentales de los partidos políticos con representación en el Organismo Legislativo, quienes participarán con voz. Los representantes a que se refieren las literales de la e) a la l) contarán con un suplente y ambos serán electos por los respectivos pueblos y sectores representados, de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos, o sus estatutos. El reglamento de la presente ley creará procedimientos de elección, que se aplicarán en forma supletoria. ARTICULO 10. Funciones de los consejos departamenta les de desarrollo. a) Apoyar a las municipalidades de( departamento en el funcionamiento de los Consejos Municipales de Desarrollo y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y velar por el cumplimiento de sus cometidos. b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral del departamento. c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización y la desconcentración de la administración pública como la coordinación interinstitucional en el departamento. d) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento, tomando en consideración los planes de desarrollo de los municipios y enviarlos a los Consejos Nacional y Regional de Desarrollo Urbano y Rural para su incorporación en la Política de Desarrollo de ¡a Nación y de la región. e) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento, verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a las entidades responsables. f) Conocer los montos máximos de preinversión e inversión pública para el departamento, para el año fiscal siguiente, provenientes del proyecto del presupuesto general del Estado, y proponer al Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural sus recomendaciones o cambios con base en las disponibilidades financieras, las necesidades y problemas económicos, sociales y culturales priorizados por los Consejos Municipales de Desarrollo y las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo vigentes, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública. g) Proponer al Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural la distribución de¡ monto máximo de recursos de preinversión e inversión pública, provenientes de¡ proyecto de( presupuesto general de¡ Estado para el año fiscal siguiente, entre los municipios, con base en las propuestas de los consejos municipales de desarrollo, presentadas por los alcaldes respectivos.

carácter general, emitidos por el Concejo Municipal o el alcalde, a quien dará cuenta de las infracciones y faltas que se cometan. l) Velar por la conservación, protección y desarrollo de los recursos naturales de su circunscripción territorial. m) Las demás que le sean asignadas por la ley y, las que le delegue el Concejo Municipal o el alcalde municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias. Los funcionarios y empleados municipales, deberán prestar, en lo que les corresponda, la colaboración necesaria para el cumplimiento de las atribuciones del alcalde comunitario o alcalde auxiliar. El Concejo Municipal sesionará, cuando menos dos (2) veces al año, con los alcaldes comunitarios o auxiliares del municipio, para coordinar actividades. ARTICULO 59 . Retribución a los cargos de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares. Cada municipalidad, de acuerdo a sus recursos financieros, regulará en el reglamento municipal la retribución que corresponda por el servicio de alcalde comunitario o alcalde auxiliar. INFORMACION Y PARTICIPACION CIUDADANA ARTICULO 60. Facilitación de información y participación ciudadana. Los Concejos Municipales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local. ARTICULO 61. Facultades de decisión. Las formas, medios y procedimientos de participación ciudadana que los concejos municipales de desarrollo establezcan en ejercicio de su potestad para auto-organizarse no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden al Concejo Municipal, el alcalde y los demás órganos representativos regulados por la ley. ARTICULO 62. Derecho a ser informado. Todos los vecinos tienen derecho a obtener copias y certificaciones que acrediten los acuerdos de los concejos municipales, sus antecedentes, así como consultar los archivos y registros financieros y contables, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política de la República. ARTICULO 63. Consulta a los vecinos. Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consultar la opinión de los vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de las dos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes, podrá acordar que tal consulta se celebre tomando en cuenta las modalidades indicadas en los artículos siguientes. ARTICULO 64. Consulta a solicitud de los vecinos. Los vecinos tienen el derecho de solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio. La solicitud deberá contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos empadronados en el municipio. Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado.

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j) Reportar a las autoridades departamentales que corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en el departamento. k) Proponer al Presidente de la República las ternas respectivas de candidatos a los cargos de Gobernador Titular y Gobernador Suplente departamental; en esta función sólo tendrán voz y voto los representantes a que se refieren las literales e) a la n) del artículo 9 de esta ley. M U N I C I P A L ARTICULO 11. Integración de los Consejos Municipale s de Desarrollo. Los Consejos Municipales de Desarrollo se integran así: c) Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, hasta un número de veinte (20), designados por los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo; e) Los representantes de entidades civiles locales que sean convocados, ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo. b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de las comunidades y sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral del municipio. c) Promover sistemática mente tanto la descentralización de la administración pública como la coordinación interinstitucíonal en el municipio, para coadyuvar al fortalecimiento de la autonomía municipal; para ese efecto, apoyará a la Corporación Municipal en la coordinación de las acciones de las instituciones públicas, privadas y promotoras de desarrollo que funcionen en el municipio, d) Promover Políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer. e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio sean formulados con base en las necesidades, problemas y soluciones priorizadas por los Consejos Comunitarios de Desarrollo, y enviarlos a la Corporación Municipal para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento. h) Proponer a la Corporación Municipal la asignación de recursos de preinversión y de inversión pública, con base en las disponibilidades financieras y las necesidades, problemas y soluciones priorizados en los Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio. i) Conocer e informar a los Consejos Comunitarios de Desarrollo sobre la ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con fondos provenientes del presupuesto general del Estado. m) Velar por el cumplimiento fiel de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del Sistema de Consejos de Desarrollo.

ARTICULO 65. Consultas a las comunidades o autoridades indígenas del municipio. Cuando la naturaleza de un asunto afecte en particular los derechos y los intereses de las comunidades indígenas del municipio o de sus autoridades propias, el Concejo Municipal realizará consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las comunidades indígenas. ARTICULO 66. Modalidades de esas consultas. Las modalidades de las consultas a que se refieren los artículos 64 y 65 d e este Código, entre otras, podrán realizarse de la manera siguiente : Consulta en boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, fijando en la convocatoria el asunto a tratar, la fecha y los lugares donde se llevará a cabo la consulta. Aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunidades del caso. Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el cincuenta (50) por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado. ARTICULO 132. Participación de las organizaciones comunitarias en la formulación del presupuesto municipal. El alcalde en la formulación del presupuesto podrá integrar los compromisos acordados en el seno de su respectivo Consejo Municipal de desarrollo , siempre que hayan sido aprobados esos proyectos en las otras instancias de gestión de la inversión pública; asimismo, incorporar las recomendaciones de su oficina municipal de planificación. El Concejo Municipal establecerá los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales, los proyectos que desean incluir en el presupuesto de inversión así como los gastos de funcionamiento. El Concejo Municipal informará a las organizaciones comunitarias los criterios y limitaciones técnicas, financieras y políticas que incidieron en la inclusión o exclusión de los proyectos en el presupuesto municipal, y en su caso, la programación diferida de los mismos. ARTICULO 135. Información sobre la ejecución del pr esupuesto. El alcalde deberá informar trimestralmente al Concejo Municipal sobre la ejecución del presupuesto, enviando copia de tales informes a la Contraloría General de Cuentas de la Nación, para su control, fiscalización, registro y asesoría. Con base en tales informes, el Concejo Municipal decidirá los cambios y ajustes que sean pertinentes a fin de alcanzar los objetivos y metas propuestas en sus planes de trabajo. Igualmente, con fines de consolidación presupuestaria del sector público, a la finalización del ejercicio fiscal, la municipalidad presentará a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República y al Ministerio de Finanzas Públicas, un informe de los resultados físicos y financieros de la ejecución de su presupuesto. Para satisfacer el principio de unidad en la fiscalización de los ingresos y egresos del Estado, la municipalidad presentará al Congreso de la República la liquidación

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C O M U N I T A R I A ARTICULO 13. Integración de los Consejos Comunitari os de Desarrollo. a) La Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una misma comunidad; y, b) El Órgano de Coordinación integrado de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos o, en forma supletoria, de acuerdo a la reglamentación municipal existente. ARTICULO 14. Funciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo. La Asamblea Comunitaria es el órgano de mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son: a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período 'de duración de sus cargos con base a sus propios principios, valores, normas y procedimientos de la comunidad o, en forma supletoria, según el reglamento de esta ley. b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva de la comunidad y sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad. c) Promover y velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias, las organizaciones y los miembros de la comunidad como entre las instituciones públicas y privadas. d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer. e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comunidad, con base en la priorización de sus necesidades, problemas y soluciones, y proponerlos al Consejo Municipal de Desarrollo para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio. f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo comunitarios priorizados por la comunidad, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas al Consejo Municipal de Desarrollo o a las entidades correspondientes y exigir su cumplimiento, a menos que se demuestre que las medidas correctivas propuestas no son técnicamente viables. g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos comunitarios de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer al Consejo Municipal de Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos. h) Solicitar al Consejo Municipal de Desarrollo la gestión de recursos, con base en la priorización comunitaria de las necesidades, problemas y soluciones. i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole, que obtenga por cuenta propia o que le asigne la Corporación Municipal, por recomendación del Consejo Municipal de Desarrollo, para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la comunidad.

de su presupuesto, para lo cual deberá observarse lo preceptuado en el artículo 241 de la Constitución Política de la República. Para hacer posible la auditoria social, el Concejo Municipal compartirá cada tres meses con el Consejo Municipal de desarrollo , la información sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto municipal. La misma información deberá estar a disposición de las comunidades a través de los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares y a la población en general, utilizando los medios a su alcance. ARTICULO 172. Exenciones y privilegios. El alcalde, síndicos y concejales, los alcaldes comunitarios y auxiliares y los alguaciles cumplen al servir los cargos municipales con el deber establecido en la literal g) del artículo 135 de la Constitución Política de la República. ARTICULO 173. Credenciales. En las credenciales que extienda el alcalde a síndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares y alguaciles, cuando desempeñen gratuitamente el cargo, se hará constar esa circunstancia para los efectos del artículo anterior. ARTICULO 175. Asociaciones civiles y comités. Las asociaciones civiles y comités, a que se refieren los artículos 18 y 19 de este Código, autorizados por las gobernaciones departamentales y otras autoridades, quedarán, a partir de la vigencia de este Código, bajo la competencia técnica y legal del alcalde municipal de su circunscripción territorial. De conformidad con la ley respectiva las asociaciones civiles y comités quedan exentos del pago del impuesto de timbres fiscales. ARTICULO 176. Género. En las normas de este Código se asume el concepto de equidad de género, entendido como la no-discriminación entre ambos sexos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

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j ) Informar a la comunidad sobre la ejecución de los recursos asignados a los programas y proyectos de desarrollo comunitarios. k ) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la comunidad. l) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su mandato de formulación de las políticas de desarrollo. m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la comunidad. n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del Sistema de Consejos de Desarrollo. ARTICULO 15. Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel. En los municipios donde se establezcan más de veinte (20) Consejos Comunitarios de Desarrollo, el Consejo Municipal de Desarrollo podrá establecer Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel, cuya Asamblea estará integrada por los miembros de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio, y su órgano de coordinación se establecerá de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y procedimientos o sus normas estatutarias para ejecutar las acciones que resuelva la asamblea comunitaria, en forma supletoria, de acuerdo al reglamento de esta ley. En este caso: a) Las representaciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo en el Consejo Municipal de Desarrollo se designarán de entre los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, b) La designación se hará en el seno de la Asamblea del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel, c) Las funciones de la Asamblea del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel serán iguales a las de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, d) Las funciones del Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel serán iguales a las de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, ARTICULO 16. Integración del Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo. El órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo constituidos en el municipio, se integran de la siguiente forma: a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside; b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General. El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación, ejecución y auditoria social sobre proyectos u obras que se prioricen y que seleccionen los Organismos del Estado y entidades descentralizadas y autónomas para realizar en la Comunidad.

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ARTICULO 17. Funciones del Órgano de Coordinación. Las funciones del Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo son: a) Ejecutar las acciones que resuelva la Asamblea Comunitaria e informarle sobre los resultados obtenidos. b) Administrar y velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole que obtenga el Consejo Comunitario de Desarrollo, por cuenta propia o asignación de la Corporación Municipal, para la ejecución de programas y proyectos de desarrollo de la comunidad; e informar a la Asamblea Comunitaria sobre dicha administración. c) Convocar a las asambleas ordinarias y extraordinarias del Consejo Comunitario de Desarrollo. ARTICULO 22. Actuación ad honorem. Todos los miembros de los Consejos de Desarrollo participan en las sesiones en forma ad honorem. ARTICULO 30. Cooperación obligada. Todas las entidades públicas están obligadas a cooperar con el Sistema de Consejos de Desarrollo para el cumplimiento de sus cometidos.

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POLÍTICAS PÚBLICAS, PODER LOCAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL En los últimos tiempos están cobrando vital importancia las temáticas relacionadas a las políticas públicas, la globalización, el poder local, la participación ciudadana y la sistemática disminución del papel del Estado. Todos enfocados hacia la comprensión de los elementos y actores que participan en la reforma de la administración del Estado. Estamos asistiendo a una coyuntura de cambios en la administración tradicional del Estado caracterizada por ser centralizada, burocrática, autoritaria, monocultural y excluyente; hacia una administración pública más democrática, participativa, y con menos intervención del Estado. Esta nueva forma de administración estatal, discutida en distintos niveles, necesariamente conduce a una nueva concepción de sus funciones, sus políticas y sus relaciones con la sociedad en general, en donde la participación ciudadana juega un papel importante en aspectos claves, tales como el control y auditoria social. Papel importante en el marco de la denominada reducción del Estado, y la vigencia del régimen democrático como el idóneo para el relacionamiento entre el Estado y la Sociedad, de cara a la problemática social, económica y política por la que atraviesan los Estados nacionales de la presente época, que en algunos casos esta ligada al proceso de reducción de sus funciones. En ese sentido es fundamental el papel de los gobiernos locales, quienes se convierten en los agentes más inmediatos, para la búsqueda de la rearticulación del tejido social del país, en el acercamiento entre los gobernantes y gobernados; es decir, conformar una nueva articulación entre poder público, sociedad y grupos económicos, para el impulso de un modelo propio de desarrollo que logre hacer real las mejoras en las condiciones de vida de todos los habitantes. Esto muy bien puede materializarse mediante la participación ciudadana. Estos paradigmas, la globalización, el poder local, las políticas públicas y la participación ciudadana, son elementos insoslayables de análisis dentro del marco del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, porqué no indicarlo, en el más amplio marco del sistema político guatemalteco, el cual en los últimos tiempos ha perdido mucha credibilidad en detrimento del sistema democrático. En fin, nos encontramos a las puertas de un nuevo estadio, donde las fuerzas económicas, la tecnología, el medio ambiente, las políticas sociales, deben ser reestructuradas o continuaremos con un Estado monocultural, excluyente, autoritario y represivo, sin participar del proceso económico mundial, que tiene que ver con el TLC y otros temas de vital importancia económica para el país, que en gran medida están siendo determinados por la dinámica económica mundial.

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POLÍTICAS PÚBLICAS, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PODER LOCAL Conceptualizar las políticas públicas, el poder local y la participación ciudadana, son indiscutiblemente imprescindibles en los actuales momentos, tomando en cuenta factores de la práctica política que se entremezclan con las acepciones teóricas. Los conceptos arriba mencionados han sido abordados desde diferentes puntos de vista y áreas de conocimiento. Las políticas públicas forman parte del qué hacer del Estado, desde la puesta en práctica de planes hasta la omisión de los mismos ante las demandas sociales. De cualquier forma es posible establecer una conceptualización más o menos consensuada, de que “lo político” y “la política” se refiere a principios de un determinado gobierno, orientada para atender fines y una población específica. O sea, es un medio para llegar a una determinada meta económica social. La ejecución de la política pública tiene dos momentos: “un discurso, o sea una forma de cómo transformar una demanda en un propósito de acción y de registro de la agenda de decisiones de un gobierno; y una práctica, que es una forma para que los diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la política”. Es en la práctica política donde se inscriben la participación ciudadana y el poder local, como elementos sustantivos. Aunque, también debe considerarse que estos dos conceptos no son válidos sin tener en cuenta que la democracia es un sistema que fomenta la creación de espacios donde estos se desarrollan y practican. Está claro que la “democracia no es un modelo rígido, terminado en todos sus detalles, ni tampoco una especie de receta que contenga las respuestas correctas a todos los problemas”. Como no es un modelo rígido, es perfectible, por tanto la participación ciudadana puede ir más allá de las reglas de juego establecidas en la democracia representativa. Potencialmente el elemento “salvador” de esta deformación de la democracia representativa, puede estar asegurado en la democracia “participativa”, la cual requiere de una “una sociedad civil que esté constituida por actores insertos en el sistema, con capacidad de gestión en distintos planos, con posibilidades de selección de alternativas, toma de decisiones y elementos propositivos”. Para el caso guatemalteco, la sociedad civil actualmente tiene un nicho político y social importante para potenciar su accionar en la reestructuración y dinamización de la administración pública. En otras palabras, nos referimos al proceso de descentralización, especialmente en el tema del traslado de la toma de decisiones públicas de los órganos nacionales asentados en el centro, hacia “órganos que se hallan en la periferia del país (el interior), sean estos constitutivos o no de esos órganos nacionales”. Siendo la Municipalidad, la mayor expresión de estos órganos en el interior, con lo cual se vislumbra el fortalecimiento del poder local. Así también, el papel de las comunidades organizadas es fundamental dentro del

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proceso de descentralización, la cual se sitúa en un contexto más amplio que el meramente institucional en el que implique el traspaso de capacidades que se encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y sus organizaciones. Transferencia que debe ser acompañada del conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales); “que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente”. La descentralización puede concretarse en distintas fórmulas institucionales, principalmente en el municipio, como el ente con personalidad jurídica propia y dotado de autonomía, que no depende jerárquicamente de otro en el ejercicio de sus funciones, porque cuenta con patrimonio propio, sus autoridades son electas popularmente por la ciudadanía y respaldados y/o legitimados por los habitantes locales. Estos planteamientos conducen a revisar en detalle el papel de la participación ciudadana y el poder local en la generación de las políticas públicas dentro del marco del Sistema de Consejos de Desarrollo. Particularmente, en las municipalidades y las comunidades quienes juegan un papel importante en la ejecución y fiscalización del proceso de descentralización, para que no se convierta en una transferencia en el papel, sin hacer el real traslado de las condiciones y los recursos. Lo definido en el párrafo anterior, técnicamente podría representar para las autoridades municipales una “carga” debido a la falta de recurso humano y técnico local, para asumir responsabilidades que en el caso guatemalteco históricamente el Estado ha administrado mal. Por ello, es importante que los ciudadanos cuenten con mecanismos de participación y consulta que garanticen la transparencia y eficacia de la gestión y el respeto de la voluntad soberana. La descentralización se convierte así, en un instrumento para democratizar el Estado y no una nueva fragmentación en su administración y ejecución política. Los elementos anteriormente descritos, permiten hacer una conceptualización apegada a la teoría y la práctica política de la participación ciudadana y el poder local. Definiendo la participación ciudadana como “el involucramiento e incidencia de la ciudadanía (y la población en general) en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico, social y político, así como el involucramiento en la ejecución de dichas decisiones”, para promover en conjunto con actores sociales e institucionales acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado. Es avanzar de procesos eleccionarios y consultivos hacia la toma de decisiones acordes a las necesidades planteadas, que emergen desde lo comunitario, se plasman en el nivel local y se consolidan en la política pública del Estado. Significa que la participación ciudadana no es un estado mecánico, sino activo, en la priorización y conjunción de intereses y demandas para la búsqueda de solución a las mismas asumiendo y tomando decisiones. El reto, para la ciudadanía se convierte en fortalecerse, en el ámbito nacional, en lo local: hacer efectivo el poder local, teniendo en cuenta, como lo indica Foucault, que el poder no está localizado

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en las instituciones, aunque éstas constituyen espacios donde se manifiesta y ejerce, su origen está fuera de ellas. Estas acciones se realizan en un espacio determinado, en el nivel local geográficamente hablando será el Municipio, en términos político-sociales será en la ciudadanía agrupada en lo que se define como poder local: “que son las fuerzas, acciones y presiones organizativas a nivel de la comunidad, del municipio o de la microregión, que contribuyen a satisfacer las necesidades, intereses y aspiraciones de la población local”.. En donde la ciudadanía, tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de garantías que hagan efectiva esa igualdad orientadas fundamentalmente a asegurar la participación de la sociedad en el control y discusión de las políticas del gobierno local; en este sentido, la participación participará en el debate público y dispondrá de mecanismos que aseguren que la política del gobierno depende de la voluntad y preferencias de los ciudadanos. Eso es precisamente, la democracia participativa. CÓMO FUNCIONA EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL SCDUR Es un Sistema diseñado que potencializa y fomenta la participación ciudadana en la planificación para el desarrollo a través de la elaboración de Planes, Programas y Proyectos. Teniendo en cuenta el papel de las instituciones estatales, las cuales trabajan de manera coordinada, formulando en conjunto las Políticas Públicas Municipales y Nacional.

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CÓMO SE OPERATIVIZA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN E L PODER LOCAL Y SE GENERAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN SISTEM A DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, SCDUR. Una tarea fundamental para que el poder local se fortalezca, es que la participación ciudadana sea real y efectiva. Principiando por el tema de la rearticulación del tejido social, para ir construyendo la gobernabilidad democrática, la cual es construible dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en el “nuevo” marco de acción: “coordinando la administración pública, favoreciendo y facilitando la participación ciudadana, definiendo los instrumentos de planificación del desarrollo para la elaboración y ejecución de planes, programas y proyectos”. En términos legales el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, SCDUR está concebido “como el medio principal de participación de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena”. En ese sentido los Consejos de Desarrollo (en sus diferentes niveles) se constituyen en instancias y espacios democráticos y deliberativos, para la participación ciudadana, sobre la base de la coordinación interinstitucional. Es decir, es una herramienta de largo alcance, para la búsqueda del desarrollo económico, político y social de las comunidades. En el nivel municipal se concibe un punto de encuentro de los diferentes actores y sectores locales que coordinadados planifican la realización de planes, programas fortaleciendo el poder local (y comunitarios); para crear un sistema territorial local de planificación del desarrollo que se convierten en política pública municipal. En ese sentido es vital tener en cuenta lo que establece la Ley en la materia: “Organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada”. Las funciones están orientadas hacia el fortalecimiento de la democracia, asignando papeles protagónicos a los comunitarios en áreas de control y auditoría social de la gestión gubernamental nacional y municipal, planificación participativa, obtención de financiamiento, ejecución de proyectos, así como actividades inmediatas orientadas al desarrollo. Estos elementos serán fundamentales para consolidar la participación ciudadana, como un componente importante del sistema democrático, extendiéndola hacia la inclusión en el poder de decisión, la revocación del mandato popular. Lo cual se hace necesario, teniendo en cuenta que “La democracia no existe sin la intervención de los ciudadanos; mucho menos puede hablarse de ella si además de los derechos políticos no se tiene acceso a los bienes materiales y espirituales necesarios para el pleno desarrollo de la persona”. Los niveles más inmediatos dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, SCDUR, de participación que tiene la ciudadanía son los Consejos Comunitarios y Consejos Municipales de Desarrollo. En ambos niveles es fundamental su participación, ya que ellos se constituyen en el terreno idóneo para que las políticas públicas sean bien formuladas y obtengan los resultados

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deseados, la cual estará destinada a mejorar el bien común, proveyendo a los ciudadanos de los servicios básicos para su desarrollo psicológico, social, económico y político. Ello significa, que el Estado deje de lado las demandas sociales en cuanto a la vivienda, salud y educación y otras que le atañen. Pudiéndolas hacer más efectivas trasladándolas a otras esferas del gobierno, dentro de un nuevo espíritu de administración descentralizada y de un nuevo tipo de interacción entre el poder público y la sociedad. En tal sentido, el nivel municipal, será esa esfera de gobierno para que se convierta en un desarrollo local auto sostenible. Es la alternativa ideal para permitir a la ciudadanía y los actores locales en general participar en la creación de políticas públicas más democráticas, más éticas y, por tanto, más eficientes, con todo el apoyo del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, particularmente los niveles comunitario y municipal, para la legitimidad frente al Estado. Política y socialmente son dos los retos inmediatos que tiene la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas. Por un lado, entender que el poder local, como lo indican algunos autores, está íntimamente relacionado con el tejido social. Significa que los grupos comunitarios deben estar debidamente organizados, para priorizar necesidades, planificarlas y constituirlas en planes, programas y proyectos, los cuales se traducen en insumos para la planificación participativa local. Por otro lado, participar con responsabilidad social, entendiendo el involucramiento directo de actores y no sectores propiamente, creando un sistema y modelo de desarrollo propio que se inscriba en el marco nacional del desarrollo, donde todas las entidades locales participan en los asuntos públicos. Dentro de este nuevo modelo es importante que el gobierno central le otorgue una mayor importancia al gobierno local, como el agente más inmediato a la ciudadanía. Esos dos factores nos conducen al fortalecimiento del sistema democrático, al hacer real el relacionamiento entre el Estado y la sociedad, aumentando las posibilidades de inclusión democrática de las demandas sociales básicas. A la vez, se crean otras formas de administración y gestión pública, donde los servidores públicos son eso efectivamente y no servidos públicos, como tradicionalmente se ha caracterizado a la administración pública. Otro elemento importante de estos dos factores, es que ha de requerir un cuerpo técnico con una burocracia, desburocratizada, eficiente, efectiva y eficaz, abierta a la participación ciudadana, que incorpore elementos participativos en el proceso de formulación de las políticas públicas, con características de principios éticos, de auto sostenibilidad, justicia social, principalmente tomando en cuenta los sectores sociales históricamente excluidos, como las mujeres e indígenas. Esos factores de éxito garantizarán la formulación de las políticas públicas, porque el proceso se iniciará desde la priorización de necesidades comunitarias, pasando

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por el filtro local lo cual legitima las demandas. Necesariamente se hace alusión a la participación ciudadana y su empoderamiento dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo, que, como se indicó anteriormente, es un instrumento participativo y auxiliar dentro del proceso de descentralización, no el mecanismo más inmediato o efectivo para ello. Desde esta perspectiva, el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se constituye en un buen auxiliar en la formulación y procesamiento de datos para la generación de políticas públicas. Si se considera que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural es la base principal de la descentralización, significaría planificar con la mente descentralizada, pero, en la práctica de manera centralizada, porque en sí cada nivel del SCDUR, no es autónomo, ni son electos popularmente los miembros, (exceptuando a los miembros de los COCODES, quienes deben ser electos en Asamblea comunitaria), a diferencia de las Municipalidades, donde sus autoridades son electas a través del voto popular. Lo anterior significa que es urgente crear las condiciones institucionales, legales y financieras, para que los municipios puedan participar activamente dentro del proceso de descentralización, y que no dependan del poder central en cuanto a la elaboración de planes, programas y proyectos, y esos se inscriban dentro del marco nacional del desarrollo. Pero, el gran faltante es ese marco nacional del desarrollo. Como Estado no cuenta planes de trabajo de corto, mediano o largo plazo, a lo sumo se ejecutan acciones de soluciones aisladas a problemas que surgen por los cambios climáticos, presiones sociales e intereses político partidarios. Ese es uno de los grandes retos del Sistema de Consejos de Desarrollo, es decir, generar las condiciones institucionales, políticas, financieras y principalmente de la participación ciudadana, para orientar el camino de la planificación del desarrollo. De esta manera el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se constituye en un instrumento orientador (no rector) de las políticas públicas, en temas como: desarrollo comunitario, desarrollo sostenible, participación ciudadana, educación, salud, vivienda, éste insuma desde lo comunitario y lo eleva hacia lo nacional. Con ello, se evita que la participación ciudadana sea únicamente alrededor de proyectos específicos ejecutados por ONG´s, Fondos Sociales, etc., donde su participación se reduce a colaborar con la ejecución de obras que se les asignan. Significa también, que debe cambiarse la visión y forma de participación ciudadana, tanto para fortalecer el poder local, como para que las políticas públicas que se generen se constituyan en los ejes motores del desarrollo económico, político y social, tan urgido por el país en general. Ello, se traduce en crear lo que algunos autores han denominado el “buen gobierno”, el cual se refiere a poner en práctica un estilo de gobernar, donde todos los actores se interrelacionen y participen en la planificación y búsqueda de soluciones a los problemas comunes, es decir, hacer efectiva la coordinación interinstitucional que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece como mecanismo

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para la gobernabilidad. Serán estos los mecanismos para la operativización de la participación ciudadana: el empoderamiento, la priorización de problemas no de proyectos, la búsqueda de soluciones, coordinando con las instituciones públicas y privadas, la puesta en práctica de planes, programas y proyectos, que orientarán la planificación participativa, que finalmente se reflejarán en las políticas públicas. Todo ello, requerirá de crear una real y funcional estructural local de participación ciudadana, que para el presente caso se refiere a los COCODES y COMUDES; para que no se imponga desde el exterior los planes, programas y proyectos. Asimismo este proceso requiere que el gobierno central, muestre y haga efectiva la voluntad política de tomar en cuenta las priorizaciones que se realicen desde el nivel comunitario y no imponer sus proyectos, los cuales desentonan en todo el proceso de planificación participativa. Esa voluntad que debe ser acompañada de la facilitación de los recursos técnicos y financieros. Significa dar un nuevo paso en la administración y gestión pública, una nueva forma de hacer política, con más participación ciudadana, una nueva concepción de las relaciones entre Estado y Sociedad. En este marco, la participación ciudadana, debe ser agente activo, fiscalizando, auditando, proponiendo y participando e involucrándose directamente en reformular una administración no estática sino estratégica, consensuando y orientando procesos de planificación, para que el Estado deje de imponer metas y tomar decisiones por ella.

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ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNO ELECTRÓNICO El Estado: DE SU DESCRÉDITO A SU REHABILITACIÓN En noviembre de 1989, los primeros escombros del Muro de Berlín parecían confirmar una convicción largamente argumentada desde el inicio de la Guerra Fría: el Estado es incapaz de moldear a la sociedad. En efecto, en los países comunistas que por entonces se rebelaban contra sus autoridades, ésta había terminado triunfando sobre décadas de intervención estatal en los espacios incluso más íntimos de la vida cotidiana. A partir de ese hecho, se erguía entonces una ola general de desprestigio académico y social sobre el Estado como entidad central y reguladora del funcionamiento de las naciones y sus pueblos. Para entonces, en América Latina, el fin de la Guerra Fría también tuvo importantes consecuencias. La más visible de todas fue la crisis de legitimidad del llamado “Estado patrimonial-corporativo”, vigorosamente alentado en décadas pasadas por gobiernos de fuerte respaldo popular e incluso militar. Se cerraba una época y comenzaba otra (Calderón-Dos Santos, 1995). La coyuntura sirvió entonces para que se impusieran con amplitud las privatizaciones en todo el planeta. Junto al desmantelamiento del comunismo y de las políticas desarrollistas de matriz estatal, se experimentó entonces el auge planetario del neoliberalismo y de una nueva época marcada por la subordinación de los órdenes políticos a los rendimientos económicos y financieros. El signo dominante de los últimos años, ha sido por tanto la creencia generalizada en que el Estado debe permanecer necesariamente como un actor marginal, dada su condición de enemigo potencial de la libertad económica, requisito al que se le atribuye el crecimiento y la prosperidad. Las corrientes en boga promovieron entonces la premisa de que había que tener sólo “tanto Estado como fuera necesario” y, al mismo tiempo, “tanto mercado como fuera posible”. Visto así, el primero era comprendido como un complemento discreto del avance empresarial, mientras el segundo acababa catapultado como el motor dinámico de la transformación de los países. Podría decirse entonces que a lo largo de estos años imperó en América Latina una idea meramente económica o mercantil de las funciones estatales.

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Como vemos, fueron excluidas de la discusión las variables propiamente políticas en la comprensión del Estado democrático en tiempos de globalización. Tal reducción al énfasis meramente económico no tardó en revelar sus graves falencias. Como se pudo evaluar más adelante, varios procesos exitosos de inserción en la globalización de países en vías de desarrollo tuvieron al Estado como un factor central. En ellos, las entidades oficiales tuvieron el acierto de apuntalar a los protagonistas del crecimiento económico y las exportaciones en ámbitos en los que las debilidades del sector privado resultaban evidentes: la investigación, la diplomacia, la educación, el conocimiento de nuevos mercados, el impulso a la infraestructura pública y la promoción de los servicios. En esos casos, entre los que sobresalen principalmente los del sudeste asiático, el Estado, a pesar de su descrédito internacional, estuvo en condiciones de ocupar un nuevo rol, ésta vez, insustituible, que consistía en generar las mejores condiciones para que las empresas locales pudieran competir en el mundo, atraigan capitales extranjeros y generen empleos. A partir de allí, se planteó un modelo alternativo al neoliberalismo, consistente en construir una sólida alianza de actores económicos y estatales articulados en la promoción de un crecimiento más integral y eficiente. A pesar de dicho rescate del rol del Estado como vigoroso agente complementario de la economía, las variables propiamente políticas siguieron siendo mantenidas al margen del debate. Así, el Estado, una entidad surgida para regular las relaciones de poder entre los individuos y comunidades, quedaba relegada como apéndice suplementario de las ciencias económicas. Este confinamiento no era casual. Para la doctrina liberal, el Estado siempre fue una especie de mal necesario, es decir, un potencial tirano tentado a confiscar la riqueza privada y social. Sin embargo, al despuntar el siglo, el esquema neoliberal fue perdiendo vigor en consonancia con una serie de crisis económicas globales y publicitadas quiebras de grandes empresas transnacionales. De manera simultánea en varios países del mundo se empezaron a sufrir las consecuencias de un modelo de acumulación de riqueza que dejaba en el camino intolerables brechas de inequidad y exclusión (Calderón-Dos Santos 1995, Vega 2004, Calderón, 2002). En ese contexto de nuevas incertidumbres, se fue abriendo paso la idea de que el Estado tiene que ser algo más que un complemento a la producción o a las exportaciones (para entonces el Estado patrimonialista estaba obsoleto). En virtud de las explosivas desigualdades, cuyo agravamiento fue atribuido al neoliberalismo, empezó a discutirse sobre los nuevos roles del Estado, convocado reiteradas veces a salir de su marginalidad. La situación exigía una recuperación de la política a fin de ponerle freno a la ya desbordada economía.

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Apareció entonces la idea de que el Estado puede ser un “reconstructor de comunidades políticas y sociales” (Berthin, 2003), es decir, un espacio abierto desde donde pueden administrarse fuerzas económico-sociales en disposición de apuntalar la democracia y la prosperidad económica al mismo tiempo. De modo que el acento volvía a ser puesto en las funciones propiamente políticas del Estado, es decir, en aquellas orientadas a construir y fortalecer sistemas humanos de acción. Se trataba de que la sociedad fuera capaz entonces de beneficiarse, pero también de enriquecer, extender y regular las metas económicas de cada país. Como vemos, a las clásicas definiciones burocráticas o meramente reguladoras del Estado, se le añadía ahora una de carácter socio-político. En ella, el Estado asumía como garante no sólo del libre actuar de las empresas, sino también de los derechos de los ciudadanos, que, por norma, constituyen el poder político. De esta manera, la forma estatal resultaba comisionada a promover que los rendimientos económicos contribuyeran a generar similares condiciones de vida y mayor inclusión social. En este marco, se hizo fuerte la concepción de “gobernabilidad sostenible” (Berthin, 2003) entendida como un incremento permanente de la participación ciudadana, una expansión de la deliberación como mecanismo para la toma de decisiones y un respeto escrupuloso de los derechos humanos. De esa manera, la concepción de un Estado que asume como su principal tarea la búsqueda y consagración del bien común, permitió que las reformas económicas mundiales, aceleradas desde 1989, intentaran ser conciliadas con una nueva ola de participación y demandas surgidas desde la sociedad. El paulatino desgaste del neoliberalismo y de sus recomendaciones, junto a una creciente corriente de movimientos sociales contrarios a la globalización pensada desde y para las élites, permitieron que el desprestigio previo de lo estatal fuera reemplazado por una necesidad cada vez más amplia de ejercer intervenciones públicas justificadas y puntuales, aunque esta vez se trataba de edificar un nuevo tipo de Estado. Del mismo modo y en el marco de la pérdida evidente de soberanía de las naciones ante el empuje sostenido de la globalización, adquirió capacidad explicativa el concepto de Estado-red (Castells, 1998). De acuerdo a esta mirada, los llamados Estados nación ya son insostenibles tal como fueron concebidos en el siglo pasado. En esta era de la sociedad de la información; la soberanía, concebida como la capacidad de acción y decisión de cada Estado, ha perdido valor. Los nuevos fenómenos mundiales contemporáneos que trascienden las fronteras y las definiciones tomadas en su interior, han reconfigurado radicalmente las relaciones mundiales de poder. Sin embargo, si bien los Estados-nación salen de esta coyuntura fuertemente debilitados, se vislumbra la continuidad de su poder, pero mediante nuevos mecanismos. Castells señala con claridad que el Estado actual “ha perdido soberanía, pero no capacidad de acción” en la medida en que

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aprenda a actuar en red. Se habla entonces de la nueva potencia del Estado para actuar en un mundo más complejo. De modo que la nueva capacidad de acción de los Estados en el mundo emerge ahora gracias a su articulación con otros poderes internos y externos, con los cuales genera acuerdos y trayectorias comunes en función de metas concretas y modificables. En esa medida, a pesar de su pérdida de poder en los últimos años, Castells (1998) sigue considerando al Estado como un actor vital de intervención estratégica, siempre y cuando conecte sus mermadas capacidades con las de otros actores concomitantes. Es el tiempo del poli-centrismo, y por ello mismo, del surgimiento de redes de poder flexibles y compuestas. En tal sentido, el Estado no es más “el” actor, sino uno de varios, dentro de un esquema de soberanía compartida. Por ello, justamente en condiciones como las que se viven en la globalización, hoy más que nunca, el Estado requiere ser reforzado en su capacidad para intervenir en la sociedad-red y en la sociedad de la información, pero sobre todo alimentar y alimentarse de la comunidad de ciudadanos (Touraine, 1973). La condición principal para el Estado-red es, sin duda, una descentralización profunda en los diferentes planos de decisión. En cierto sentido, los distintos niveles de deliberación y gestión terminan articulados precisamente en una red, en la que cada nodo tiene autonomía para decidir, pero en la que, a su vez, todos se hacen responsables de los efectos finales de su conducta. Castells señala que este proceso transfiere poder de los centros a las redes. Este cambio no liquida al Estado-nación, simplemente lo redefine y lo conmina a compartir autoridad con otras instituciones menores o mayores que él. Así, la red procesa información y la distribuye a fin de que las decisiones del conjunto sean compartidas por todos los miembros. En el camino se descentraliza hacia las partes, pero también se coordina en el conjunto. ¿Cuál es el resultado de esta profunda transformación estatal? El Estado, configurado en red, es hoy el principal instrumento del que disponen los ciudadanos para controlar e influir en la globalización en función de sus intereses y

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valores. Como ya se habrá advertido, la noción de Estado-red armoniza plenamente con la ya enunciada antes como construcción política pública, basada en la deliberación y en el acatamiento activo de la sociedad. Ambos conceptos son tributarios de una democracia entendida como patrimonio común nunca acabado y siempre perfectible. Un Estado capaz de procesar las discrepancias de la sociedad y convertirla, a su vez, en un actor reforzado en el mundo es justamente el equivalente a uno que actúa en red, acumulando fuerzas ajenas y contribuyendo con las propias a la consecución de metas colectivas relevantes. En palabras de Lechner (1996), se trata de pasar de una democracia puramente electoral a una considerada como principio de organización de toda la sociedad y ámbito privilegiado de coordinación social. En el mismo sentido, como señala el Informe sobre el Desarrollo de la Democracia en América Latina (2003), dentro de sus nuevas funciones, el Estado debe ser el encargado de democratizar, es decir, de lograr que los procedimientos democráticos alcancen a todo el territorio y a todas las clases sociales. Hasta ahí, el desarrollo conceptual de lo que fue y podría ser el Estado en tiempos de informacionalismo. ¿Qué ocurrió sin embargo en América Latina? Según Calderón (1998), las ideas de reforma del Estado, en el sentido de modernizarlo, reducirlo “a lo que sabe hacer” y desde ahí fortalecerlo en sus nuevas funciones, tropezaron con la inercia del patrimonialismo imperante en la etapa previa. Se habla aquí de una especie de “populismo neoliberal”. Este concepto pone en evidencia una modernización adaptativa (efecto de fusión, según Germani, 1962), por la cual, ciertos sectores estatales fueron transformados, mientras otros preservaban sus viejos rasgos y hasta los robustecían. Calderón (1998) afirma en ello que “mucho ha cambiado para mantenerse igual” (asincronía estructural). En efecto, los Estados en América Latina habrían ido reemplazando sus pactos con los sectores sociales por otros con empresas transnacionales y agentes externos implicados en la liberalización de los mercados planetarios. Esa distancia interna entre ciudadanos y autoridades habría sido la causa de una erosión creciente de la legitimidad democrática en el continente. El resultado fue una inserción pasiva y dependiente de las dinámicas globalizadoras, con consecuencias nocivas para la fortaleza de la democracia. La consecuencia de esta articulación elitista ha sido además la formación de grandes movimientos que impugnan hoy sus rasgos excluyentes. Por otra parte, como ya se dijo, esta modernización incompleta mantuvo intactas varias redes prebendales y patrimoniales a fin de favorecer a ciertos sectores de la sociedad, cuyo respaldo aparecía como indispensable para la reproducción político-electoral de los ejecutores del proceso. En ese sentido, la corrupción y la ineficiencia siguieron signando el caminar de los Estados latinoamericanos, cuyos aparatos burocráticos mantuvieron su lealtad a grupos exclusivos de poder. Como se observa, las grandes reformas estatales de la década pasada, no alcanzaron los propósitos para los que fueran invocadas, lo cual, al final, se convirtió en un obstáculo real para una inserción pro activa en el mundo.

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Como ya se deduce de este apretado análisis, el Estado sigue siendo un factor central del desarrollo humano, la democracia y el desarrollo informacional y necesario. No puede hablarse de estos últimos conceptos, mientras no se proceda a una reforma integral y completa de las estructuras estatales. Sólo removiendo las causas que alientan el patrimonialismo, es decir, la privatización abusiva del espacio público, es posible pensar en contar con un capital institucional digno de una sociedad activa y autorregulada. Y sólo mediante esos profundos cambios institucionales es posible imaginar un Estado-red, descentralizado, flexible, transparente, participativo y profesional. Para la reforma del Estado a partir del uso de las herramientas del informacionalismo. En su planteamiento, Castells (1998) adelanta algunas pautas para ello. Entre los principales principios del Estado-red, el autor registra la subsidiaridad, la flexibilidad, la capacidad de coordinación, la apertura a la participación ciudadana, la transparencia, la modernización tecnológica de la administración y la profesionalización de sus funcionarios. Su aplicación en la práctica debiera dar como resultado un Estado capaz de moverse con habilidad y rapidez en distintos ámbitos con la ayuda de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Bajo esta idea, la Internet debiera ser empleada en este contexto como una herramienta para extender formas de consulta y de co-decisión hacia la mayor parte de la población. Un Estado que emplea estos recursos interactivos puede hacerse más accesible a la mirada vigilante de sus ciudadanos y por tanto, revestirse de vigorosos impulsos participativos. Una propuesta interesante de esta fusión teórico-práctica y las realidades del mundo se la ha denominado “gobierno electrónico”. Su funcionamiento en diversas sociedades del mundo muestra una manera concreta de aproximar a los ciudadanos al Estado y, a partir de ello, construir nuevos pactos de eficiencia y avance conjunto, se considera a la tecnología como un complemento de procesos sociales más complejos y decisivos. En ese sentido, las virtudes de un gobierno mejor conectado con la vida cotidiana de sus habitantes no tendrían ningún valor si no se encara antes la ya aludida reforma del Estado, cuyos componentes son, por supuesto, más institucionales y sociales, que meramente técnicos. De modo que no es la tecnología la que va a resolver los problemas de gestión, sino una nueva administración ágil, flexible, descentralizada y participativa. LA IMPORTANCIA DE LA CAPACIDAD TECNOLOGICA Pese a que la tecnología no es el ingrediente decisivo de las reformas estatales pendientes, es indudable que los nuevos desafíos de la era del conocimiento vienen convirtiendo a la capacidad tecnológica en un factor importante para todas las sociedades, sobre todo para aquellas como la guatemalteca, que viven coyunturas de transformación.

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Existe suficiente evidencia empírica para constatar que las naciones que incrementan su capacidad tecnológica, adquieren nuevas capacidades gubernamentales y cuando los recursos son limitados y las demandas sociales son crecientes, los gobiernos tienen que funcionar con más eficiencia. Varios gobiernos han empezado a usar y aplicar nuevas tecnologías, no sólo para fomentar nuevos productos, procesos y formas de organización productiva, sino también para expandir la creación de riqueza, difundir beneficios con más eficiencia, promover sistemas de conocimientos, insertarse en el mundo globalizado y maximizar sus beneficios. Aquellos países son justamente los que tienen más posibilidad de incrementar su productividad y competitividad, y sobre esa base mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y la calidad de su gobernabilidad democrática. Al contrario de lo que generalmente se piensa, el uso y la aplicación de tecnologías no implican menos intervención del Estado, cuyo rol en temas como éste no sólo es esencial, sino imprescindible en cada una de las etapas de una buena estrategia tecnológica. Por ejemplo en, la conceptualización, implementación y evaluación de estrategias; en determinar las políticas y estructuras de regulación; en la entrega de programas y servicios a la ciudadanía; en el uso de la infraestructura de información para mejorar las prácticas administrativas y en fomentar la participación e interacción de la ciudadanía. Los caminos hacia la sociedad de la información pueden ser múltiples, dependiendo de los objetivos y la estrategia. Sin embargo, la inserción de una sociedad en la era de la información tiene algunos requisitos básicos. Por ejemplo, la infraestructura física. Es decir, desde computadoras, televisores, teléfonos fijos y celulares y uso y aplicación del Internet, hasta redes de fibra óptica, redes inalámbricas, electricidad e Intranet. Otro requisito básico son los medios que permiten que esta infraestructura pueda ser usada apropiadamente. Aquí nos referimos a las aplicaciones de software, los servicios de almacenamiento remoto en línea, programas multimedia y páginas web, además de iniciativas de gobierno-electrónico (gobierno-e). La construcción de una sociedad de la información no se puede hacer en un vacío, ni mucho menos genera resultados automáticamente. El alcance y resultados de estas políticas públicas dependen de las características y condiciones sobre las que se construyen. La construcción de la sociedad de la información es también un proceso evolutivo, por lo tanto, la adaptación en cada sociedad dependerá de sus rasgos peculiares y del tipo y nivel de desarrollo.

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GOBERNABILIDAD, TECNOLOGÍA Y DESARROLLO HUMANO El uso de las nuevas tecnologías produce profundos cambios y ajustes en la vida cotidiana, aunque el impacto real es difícil de medir. Por ejemplo, pueden modificar la percepción del tiempo y el espacio, las relaciones de pertenencia, los vínculos de solidaridad, las ideas de proximidad y permanencia, la prevalencia de la escritura frente a la imagen y la oralidad en el desarrollo cultural. Se puede establecer además una relación más lineal entre uso y aplicación de tecnologías y el desarrollo humano. Por ejemplo, éstas pueden mejorar la entrega de servicios de salud y educación y la eficiencia económica, pueden facilitar el intercambio de información, aumentar la participación ciudadana y fomentar la creación de redes globales y nacionales de conocimiento. Existen hoy dos ejes clave que marcan la relación entre desarrollo humano y las nuevas tecnologías. Primero, el creciente flujo de información y la transferencia de conocimiento. Esto supone una reducción de la brecha informativa a través de una ampliación del acceso mediante una red integrada. El desafío fundamental en este eje está vinculado al creciente número de personas que quedan excluidas de la información, a pesar de que el costo de producción de información es cada vez menor. El uso de información entonces, puede llegar a coadyuvar a crear conocimientos relacionados con los diferentes aspectos del desarrollo humano como el diseño y la agenda e implementación de políticas. Después a cerrar la creciente brecha de conocimiento entre países en desarrollo y desarrollados, además de la interior de cada país, estos conocimientos pueden contribuir en áreas claves como educación, salud, modelos empresariales, emprendimiento y gestión administrativa en el sector público. El incremento del flujo informativo en los ámbitos nacional y mundial se convierte entonces en una oportunidad para integrarse mejor al intercambio global de las ideas. Un segundo eje tiene que ver con nuevas formas de organización política y económica que incorporan el uso y la aplicación de las nuevas tecnologías. Es decir, su uso y aplicación pueden coadyuvar al desarrollo y fortalecimiento de la estructura institucional política y productiva. Las instituciones hacen posible una interacción efectiva entre Estado y sociedad, combinando reglas formales e informales, códigos y normas de cumplimiento. La reconfiguración institucional que incorpora a la tecnología como factor de desarrollo puede tener también una incidencia positiva en la forma y el comportamiento de la organización y en las reglas del juego. A su vez, esto puede reducir la incertidumbre y desconfianza hacia las instituciones, porque el uso de nuevas tecnologías puede generar resultados más eficientes. De este modo, vincular hoy el desarrollo humano con la tecnología implica no sólo

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medios, herramientas, instituciones e infraestructura, sino también políticas concertadas que permitan fomentar y/o consolidar la interacción de actores locales, nacionales y globales y facilitar la conexión individualizada y/o colectiva con los grandes centros de información, producción de conocimientos y del debate político. En otras palabras, se trata de desarrollar las capacidades informacionales de una sociedad. HACIA LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO Y LA POLÍTICA El primer paso hacia el cambio requerido consiste en definir los principios que debieran orientar la reflexión sobre la transición hacia una sociedad de la información. El segundo paso consiste en formular una estrategia. Es decir, se trata de diseñar una acción simultánea en varios campos (integrada) con un enfoque armonioso y secuencial. A medida que la sociedad global de la información evoluciona, se ha hecho evidente que la cuestión para países en desarrollo como Guatemala no es si implementar o no políticas e iniciativas tecnológicas, sino más bien cuándo y cómo. Por ello, es vital contar con una estrategia sólida, vinculada a aspectos nacionales y globales e incorporando una gama de actores. En muchos países del mundo se están aplicando ya estrategias nacionales de inserción a la sociedad mundial de la información. Si bien no todas son iguales, comparten algunos elementos clave. Por ejemplo:

• El enfoque holístico liderado por el Estado. • La definición clara del papel de las iniciativas tecnológicas para el desarrollo.

• La institucionalización de la participación del sector privado y la sociedad civil.

• La definición de metas precisas en cooperación con una gama de actores. • La deliberación sobre políticas tecnológicas en temas que van más allá del

campo de tecnología como la eficiencia administrativa, la transparencia, la gobernabilidad y los nuevos enfoques de aprendizaje.

GOBIRNO-e COMO MEDIO PARA LA DELIBERACIÓN Es un hecho que los gobiernos en todo el mundo se han visto y se verán enfrentados al reto de incorporar nuevas formas de organización y trabajo, para lo cual las nuevas tecnologías son posibilidades abiertas para avanzar en una nueva manera de hacer gestión y políticas públicas y de promover el desarrollo humano. Una de las principales iniciativas al respecto es la del gobierno electrónico (gobierno-e), que se adhiere a una nueva forma de organización económica y social. Al respecto, podría decirse que la incorporación de nuevas tecnologías a la

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gestión pública es la principal innovación en el funcionamiento del Estado desde las reformas administrativas de fines del siglo XIX. Cuando las tecnologías se incorporan a la gestión gubernamental permiten una nueva forma de gestión pública, más transparente e innovadora con capacidad de reducir la brecha entre Estado y sociedad. El concepto de gobierno-e evolucionó hace más de una década como un instrumento, que, apoyado por las tecnologías y con origen en las sociedades industrializadas, se expande cada vez más en las llamadas sociedades en desarrollo y transición. El progreso del gobierno-e en América Latina es aún lento. La mayoría de los países en la región, como Guatemala, carece aún de una visión estratégica, de coordinación programática y de un enfoque equilibrado entre el uso y la aplicación de nuevas tecnologías, reforma política y transformación productiva. Cualquier estrategia política de desarrollo o cualquier diseño institucional tendrán que tomar en cuenta una visión de largo plazo en sentido renovado. Un tema crucial para cualquier estrategia de gobierno-e es la expansión de la infraestructura y los servicios, al igual que la expansión del acceso, lo cual puede darse en varias dimensiones. Se puede dar, por ejemplo, si se promueve el acceso y el uso universal de la tecnología, proporcionando un mínimo básico de conectividad para toda la sociedad, y diseñando e implementando iniciativas y políticas públicas que reduzcan los costos de acceso. De igual manera, no es sólo acceso, sino también mejorar la calidad del acceso. Los beneficios de cualquier iniciativa serán limitados y la brecha y disparidades se profundizarán si la frontera tecnológica se mantiene estática. Por ejemplo, tener capacidad de banda ancha, pero poca posibilidad de adaptarla; uso y aplicación limitada de programas informáticos entre las pequeñas y medianas empresas y dependencia de programas informáticos comerciales (ejemplo: Microsoft, Oracle) con poca capacidad para llenar los nichos de mercado y proporcionar soluciones adecuadas y sostenibles para los pequeños actores, como las municipalidades, los pequeños hospitales y clínicas y las escuelas. Otro tema clave para el gobierno-e es contar con un marco regulador adecuado, no sólo para ampliar y fortalecer los derechos humanos fundamentales y el derecho a la información, la comunicación y la libertad de expresión, sino también para la ampliación y renovación de los fundamentos tecnológicos de la sociedad de la información. La regulación del sector de las telecomunicaciones y el fortalecimiento de los mercados de hardware y software son también temas clave. El financiamiento de iniciativas de gobierno-e es también estratégico. En estrecha colaboración con el sector privado y los donantes, el gobierno debe buscar fuentes de financiamiento. El Estado debe cumplir un papel más importante en el financiamiento de la investigación y promover mayor interacción entre los agentes que participan en los sistemas de innovación.

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Las destrezas y la calidad de los recursos humanos son también elementos clave para cualquier estrategia de gobierno-e. Es indispensable capacitar a los usuarios y operadores, además de la formación y mantenimiento de una fuerza de trabajo que pueda sostener a la sociedad de la información. La transformación de la educación, en todos sus niveles, es una prioridad. Las universidades tienen que formar perfiles profesionales más adecuados. Las demandas y currículos cambian rápidamente, de manera que hay que ajustar constantemente programas y formadores (profesores) a fin de minimizar los desajustes en materia de capacitación profesional. La aplicación y el uso de nuevas tecnologías en la vida cotidiana, requieren una nueva forma de aprendizaje que debe estar institucionalizada como proyecto de Estado de largo alcance, y concentrarse en los maestros y educadores. Por ejemplo, se pueden establecer incentivos para alentar a los maestros a integrar estos recursos en sus actividades docentes cotidianas. Para complementar el esfuerzo, deben establecerse redes institucionalizadas de desarrollo de recursos humanos en el sector público y privado, incluyendo las universidades y otras instituciones para contar con un grupo amplio de “formadores-maestros-instructores,” que sirvan como base para impulsar la innovación y el conocimiento. Para fortalecer las actividades académicas y docentes en temas como gobierno-e y la sociedad de la información, se puede promover también actividades investigación y desarrollo a través de una red electrónica inter-universitaria. ESTRAEGIAS DE GOBIERNO-e Existen diferentes enfoques de gobierno-e. Algunos países han intentado estrategias de gobernabilidad y de nuevas tecnologías, sin que ambas estén conectadas. Otros han enfocado sus estrategias de gobierno electrónico desde una perspectiva más amplia que implica dos ámbitos, gobernabilidad y nuevas tecnologías, que son mutuamente incluyentes. Los más exitosos han apuntado a utilizar el manejo de la información como un medio no sólo para vincular reformas de gobernabilidad con iniciativas tecnológicas, sino también para tener una estrategia de desarrollo más integrada. De igual manera, se han dado diferentes enfoques de políticas dentro de las cuales puede estar una estrategia de gobierno-e. El mapa de una estrategia nacional puede tomar distintas direcciones y enfoques. En algunos casos, la estrategia implica tratar estos asuntos de forma sectorial para fortalecer la exportación y/o el mercado nacional. En otros, se enfatiza el papel de estos recursos como un medio facilitador para posicionarse competitivamente en el ámbito económico global y/o promover desarrollo. En la práctica, los países más exitosos han combinado diferentes enfoques o han empezado enfatizando un nicho de políticas para luego moverse a

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otro. Indistintamente de la selección o combinación de enfoque, los casos exitosos demuestran que el objetivo principal es alimentar de arriba-para-abajo o viceversa una estrategia nacional integrada y concertada. El gobierno-e puede ser parte de cualquiera de estos enfoques. Por ello, las estrategias de gobierno-e son multidimensionales, porque cubren políticas e iniciativas en varios sectores como el desarrollo tecnológico, la industria, la competitividad, las telecomunicaciones y el manejo de la información. Las estrategias de gobierno-e involucran también una amplia gama de actores. El Estado, el empresariado, la sociedad civil y el mundo académico tienen que estar involucrados en un proceso sinérgico. Cualquier estrategia de gobierno-e tiene que tener también la capacidad de transformar la manera tradicional en la que el gobierno interacciona con los gobernados. Es decir, un país como Guatemala puede tener en teoría una estrategia de gobierno-e, pero si ésta no está anclada a una visión de transformación más amplia de la sociedad, lo más probable es que tenga poco impacto. De igual manera, cualquier estrategia de gobierno-e, tiene que reflejar el nivel verdadero de voluntad política, y tomar en cuenta los recursos disponibles, el ambiente regulador y la capacidad de la población para utilizar las nuevas herramientas. La principal motivación de una estrategia de gobierno-e debe ser mejorar la entrega de servicios, el acceso y la disponibilidad de información. Por ello, la implantación de estrategias de gobierno-e tiene que ser parte de un proceso más amplio de reforma de modernización del Estado, y el ritmo de su implantación debe ser gradual, pero consistente y constructivo. La aplicación y/o adaptación de estos nuevos recursos es costosa y tiene que estar vinculada también a un cambio productivo. De otra manera, ninguna estrategia de gobierno-e será sostenible. ¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL GOB IERNO-e? El gobierno-e involucra una amplia gama de actores, actividades, y sectores. En cuanto a los actores, el principal es el Estado, que lidera el proceso. Dentro de éste obviamente se debe destacar a los líderes gubernamentales de turno, quienes a través de su capacidad y voluntad política pueden construir una visión integrada de gobierno-e, consensuarla e implementarla. De igual manera, está el funcionario público quien con su capacidad de adaptación y aprendizaje puede convertirse en el principal operador de las iniciativas. Otro actor principal es el empresario e industrial, especialmente aquel que cree en la innovación, al igual que aquel que enfrenta al riesgo con visión y holgura. No hay duda, que uno de los principales actores es además la ciudadanía en general, en particular aquella que no sólo demanda más eficiencia y transparencia gubernamental, sino la que está interesada en involucrase en los asuntos públicos. Finalmente, pero no menos importante, son los investigadores, técnicos y científicos, quienes apoyados por una infraestructura adecuada, pueden

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convertirse en agentes de conocimiento y cambio. El gobierno-e implica también innovaciones en otras áreas claves como el liderazgo, la deliberación, la inversión productiva, la educación y la ciudadanía. Además puede fomentar la automatización, la informatización y la transformación, lo cual puede traducirse en una mejora en el buen gobierno, y por ende en más confianza. Por ejemplo, esto último puede incidir en la eficiencia gubernamental, produciendo lo mismo a menor costo; en la productividad, generando más al mismo costo; y en la velocidad, produciendo más, de manera más rápida y al mismo costo. También puede incidir en la efectividad, en cuanto el gobierno no sólo puede producir más, más rápido y al mismo costo, sino también producir algo de mayor calidad, novedoso e innovador. Finalmente, aunque el gobierno-e involucra una gama amplia de actividades y de actores que interaccionan vertical y horizontalmente en dimensiones políticas, económicas, y sociales, tiene una vinculación estratégica de tres dimensiones:

• Dimensión 1 : Gobierno a gobierno- En muchos aspectos la vinculación intragubernamental representa la columna vertebral del gobierno-e. Antes de interactuar y ofrecer servicios más eficientes a la ciudadanía y al empresariado, el gobierno debe mejorar y actualizar su propio sistema interno (back office). Usando nuevas tecnologías, el funcionamiento cotidiano del gobierno puede mejorar el acceso a la información, los procedimientos e incrementar la transparencia, eficiencia y responsabilidad.

• Dimensión 2 : Gobierno a empresa - Esta dimensión implica tanto la venta

de productos y servicios gubernamentales al público (front office), como también la compra de productos y servicios del sector privado (licitación y compras, enfatizando la comodidad, la transparencia y la competencia). Es decir, tiene que ver con la interacción entre el sector gubernamental y empresarial, y con reducir prácticas clientelares y el uso de medios corruptos para acelerar transacciones.

• Dimensión 3 : Gobierno a ciudadano- Se trata de hacer de las

transacciones gubernamentales lo menos burocráticas, ganando en rapidez y facilidad. Implica también mejoras en el acceso a la información pública, a través del uso de herramientas de diseminación, como sitios web y/o kioscos informativos. El principal objetivo del gobierno-e es facilitar la interacción entre el ciudadano y el gobierno.

Es decir, puede ayudar a atenuar el centralismo burocrático a través de la creación de ventanillas únicas, donde el ciudadano pueda obtener soluciones e información en varios temas, en un solo lugar, sin necesidad de interacciones físicas con un representante de cada una de las agencias gubernamentales involucradas.

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DESARROLLO LOCAL Y DESCENTRALIZACION DEL ESTADO: RUTA ALTERNATIVA HACIA LA DEMOCRACIA Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA ¿TRES ENFOQUES COMPLEMENTARIOS? HACIA UNA ESTRATEGI A DE

DESARROLLO INTEGRADA.

Los enfoques más comunes para analizar los problemas del desarrollo y para las propuestas de política son: el territorial, el sectorial o de productos y el desarrollo humano. Cada uno de ellos hace énfasis en un aspecto, a partir del cual se organiza la economía y la sociedad y se hace propuestas de desarrollo.

El enfoque territorial parte del espacio y de sus habitantes. La organización social del espacio basada en cierta racionalidad social y económica es el eje del análisis. El énfasis está dado al territorio como escenario de organización social en áreas urbanas y en áreas rurales, que se articulan y que permiten una división social del trabajo que permite progresar. El enfoque moderno dado por los modelos centro-periferia a la Krugman (1992) han permitido recuperar la Geografía Económica como una disciplina capaz de interpretar los factores geo-económicos que determinan el desarrollo, así las distancias, los costos de transporte, las economías de aglomeración, las externalidades, las economías de escala y la demanda en el espacio se presentan como los factores que organizan el territorio en sistemas de ciudades (que actúan como centros) con sus respectivas periferias que se complementan en el suministro de bienes, servicios y factores. El desarrollo en el espacio se genera por procesos dinámicos de organización económica y social en el espacio donde la interacción entre demanda, costos de transporte y rendimientos crecientes organiza el espacio y determina la competitividad de las regiones, que no son otra cosa que sistemas centro-periferia en territorios más o menos amplios. La centralidad y las distancias constituyen atributos de la organización espacial que condiciona el funcionamiento económico. Esto lleva a propuestas de desarrollo urbano, rural o regional. Es decir, la unidad de desarrollo es espacial con los habitantes y factores de producción que contengan. Por otro lado, el enfoque sectorial plantea el desarrollo como un proceso de incremento de la producción y productividad de bienes y servicios. En consecuencia, se plantean estrategias de desarrollo agro-exportador, de desarrollo industrial o del turismo como la base para lograr mejores de niveles de vida para los habitantes de un país o región. El énfasis de este enfoque esta dado ya sea en la especialización o en la diversificación productiva, es decir, en estrategias para incrementar las productividades y las competitividades a partir de ciertos productos en los cuales se busca ventajas comparativas, competitivas o absolutas. Los procesos de cambios e innovación tecnológica y la capacitación de los

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trabajadores están en la base de estas estrategias de desarrollo. Hay que señalar que durante la segunda mitad del siglo pasado, estos enfoques fueron predominantes a través de los modelos primario-exportadores o los de industrialización por substitución de importaciones. El enfoque del desarrollo humano es el más reciente de todos y pone énfasis en las personas, en sus capacidades y derechos. Como ya hemos explicado este enfoque trata de analizar los contextos económicos, institucionales y políticos que permiten que las personas progresen, a través de un suministro adecuado de los satisfactores que necesitan para vivir y utilizar sus capacidades. El medio y el fin del desarrollo es la persona, en consecuencia, el desarrollo humano propone utilizar el espacio, los factores, los productos en función de las necesidades humanas tanto las biológicas como las culturales y espirituales. A partir de lo cual, las personas harán uso de su creatividad, su empresarialidad y participarán enriqueciendo sus vidas con la mayor libertad posible. En verdad estos enfoques son complementarios pues, las personas viven en determinados espacios de cuya dinámica dependen, la cual a su vez depende de los productos en los cuales se especializan las regiones o las localidades. Sin embargo, el tema central es que tanto el territorio como las producciones sectoriales estén al servicio del desarrollo humano, es decir, que ambos se pongan al servicio de las personas y no al revés. En esta perspectiva, veremos que el territorio con sus diferentes espacios económicos y sociales cumplen distintos papeles para el desarrollo humano. Veamos cómo. LA LOCALIDAD: UN ESPACIO SOCIALMENTE CONSTRUIDO

Las personas viven en territorios más o menos limitados y en determinados lugares. Casi siempre las personas realizan sus actividades en una localidad, sea ésta un distrito o una provincia, en general con nombre propio, con la que se identifican. Cuando se trata de definir “lo local” es necesario distinguir conceptos positivos de los normativos. En general se identifica lo local con lo municipal, con lo distrital o con lo comunal en el ámbito rural andino, es decir se confunde un espacio material con un espacio normativo definido políticamente. Por ello es necesario distinguir el espacio social creado por la interacción de las personas del espacio creado por el Estado. Desde una perspectiva del desarrollo humano lo local es un espacio socialmente construido en un determinado territorio, a partir de las relaciones económicas, sociales y políticas de las personas, es decir, es un espacio construido colectivamente sobre determinado territorio, cuyos límites lo fijan la espacialidad de las relaciones socio-económicas y/o las identidades locales. A veces, este espacio podría coincidir con una demarcación territorial basada en

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criterios geopolíticos, en otros no. Lo importante es que las localidades constituyen el sustento espacial para que las personas vivan en sociedad. En general, la vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado número de personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen las localidades. Bajo esta perspectiva, el desarrollo humano, en el que las personas hacen uso de sus capacidades y ejercitan sus derechos, se concreta en una localidad determinada. De ahí, que la localidad sea el ámbito natural para el desarrollo de las personas. Aunque, es necesario señalar que muchos de los satisfactores para el desarrollo no se producen ni generan en la localidad donde uno vive sino en otras localidades, otras regiones u otros países. Por esto, es importante tomar en cuenta que las personas, pese a vivir en una localidad, su vida y sus posibilidades de progreso dependen de las producciones y actividades de personas que viven en otros lugares, en consecuencia dependen de espacios mayores como una región o un país. Así, el desarrollo local definido como el proceso de expansión de capacidades y derechos de los pobladores de cada localidad depende de varios factores: del crecimiento económico de la localidad y de la región, de incrementos en las productividades, de la calidad del capital humano, que en su conjunto generen niveles de empleo decente, ingresos adecuados y servicios públicos que propicien una vida civilizada y con privaciones mínimas.

En consecuencia, “lo local” es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, utilizando sus capacidades y haciendo uso de sus derechos. Es el territorio donde las personas interactúan y se relacionan, es un espacio de convivencia social. Por tanto, es un espacio construido sobre la base de un territorio “apropiado” por las personas a partir de sus relaciones directas e indirectas, creando un “habitat” adecuado para el progreso personal en sociedad. Por ello, lo local tiene el sabor al lugar donde un pertenece y donde uno quisiera avanzar, en función de las relaciones económicas, políticas y sociales que se pueden establecer. Por ello, lo local es un espacio socialmente construido en un territorio limitado.

Una localidad encuentra su límite con otra localidad, cuando los mecanismos de inclusión territorial se hacen imprecisos. Es decir, cuando las personas se salen de la red social que organiza su localidad y encuentran otra red en la cual no tienen relaciones. Ahí empieza otra localidad.

Sin embargo, la localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas para aspirar al desarrollo humano. Para ello deben pertenecer simultáneamente a otros espacios.

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EL ESPACIO DEL DESARROLLO ECONÓMICO: LA REGIÓN

Una región es una articulación de localidades en el espacio. En general, la región es organizada territorialmente por un centro (una ciudad o un eje de ciudades) que articula un entorno o periferia (ciudades pequeñas y el campo), dentro de esta organización se entreteje un sin número de localidades urbanas y rurales, donde las personas se organizan en sociedad, pero sobre todo organizan la economía de la cual depende sus niveles de vida y posibilidades de progreso. Por ello, consideramos que la región es el espacio del desarrollo económico favorable al desarrollo humano. La razón principal es que, para el funcionamiento económico y el desarrollo humano de las personas, se requiere de un territorio cuyo tamaño se va agrandando en función del crecimiento y progreso económico. Por ello, las naciones pobres son muy fragmentadas en su economía y sociedad, mientras que las naciones prósperas tienen economías nacionales integradas. Más aún, la globalización significa que para muchos sus niveles de desarrollo humano dependen de bienes, servicios y factores que están más allá de sus fronteras nacionales. La fragmentación espacial significa que los espacios para el desarrollo son limitados a un, un valle, un distrito, una provincia, una microcuenca o una comunidad campesina y que los habitantes de estos lugares apenas se integran, económica o socialmente, con otros espacios. En consecuencia, no pueden disfrutar de los beneficios de una división social del trabajo en el espacio mucho más amplia. Las principales razones son la débil integración física, por falta de vías de comunicación y la falta de articulación económica, por la debilidad de los mercados en el espacio. Sin embargo, la principal causa es la baja productividad de los productores locales, que no son competitivos más allá de sus respectivas localidades, dicha competitividad esta en relación inversa a las distancias, cuanto más lejos se hallan los mercados potenciales menos competitivos son, pues los costos de transporte encarecen sus productos. Por ello, que cuando las localidades se comienzan a integrar con otras localidades contiguas o cercanas, en base a una ampliación de la división del trabajo y al incremento de las productividades, es cuando se va conformando una región. En general, está integración espacial se hace en torno a una localidad urbana (una ciudad) que por sus características productivas genera una mayor variedad de bienes y servicios, los que se intercambian con los productos de las localidades rurales contiguas, que en general producen alimentos y materias primas. Se genera así una región, que es un espacio mayor al de una localidad y que organiza la economía y la sociedad en base a un sistema centro-periferia. Es decir, la región es un conjunto de localidades integradas espacial y económicamente, por esta razón, los niveles de desarrollo de la región son mayores al de cada localidad individual, debido a las economías de integración. En este sentido, el desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo

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que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del comercio entre localidades. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas, con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo humano son mayores.

El sistema centro-periferia que organiza una región se funda en los atributos que tiene el centro (una ciudad) para organizar la economía y los mercados que están a su alrededor. Los centros existen por que confluyen tres factores:

1. La producción de los centros tienen, en buena parte, rendimientos de escala crecientes, lo que les permite tener altas productividades, en consecuencia pueden ser vender sus producciones a lugares más distantes, cuanto más alta sean sus productividades.

2. Por la aglomeración espacial de las actividades económicas en el centro se generan externalidades que benefician a los productores y que tienden a reducir costos y aumentar la productividad del centro. Siendo las externalidades de los mercados de trabajo las más importantes.

3. La demanda concentrada en el centro, tanto la de los capitalistas como de los trabajadores, la que constituye un incentivo par la inversión, que a su vez atrae trabajadores de la periferia, generándose un proceso de reforzamiento constante del centro, si estos factores se retroalimentan. Los centros tienden a fortalecerse aún más cuando el Estado se concentra espacialmente e incrementa su oferta y demanda de bienes, servicios y factores.

Es bajo esta estructura económica que la vida cotidiana se organiza en localidades, cuya existencia y crecimiento depende de la dinámica de la región. Las personas para lograr su desarrollo humano necesitan, de un empleo, de ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo de su localidad sino la región en la que se encuentra su localidad. Las posibilidades de un desarrollo humano equitativo y progresivo dependen de la capacidad que tenga el sistema centro-periferia de la región para integrar, a través de los mercados, a todos lo habitantes de todas las localidades. El problema se presenta cuando la articulación entre el centro y la periferia de una región es débil, es decir, cuando por alguna de las siguientes razones, el crecimiento del centro tiende a divergir del de la periferia.

1. Cuando la productividad de la periferia es muy baja y el centro prefiere importar productos de otras regiones o de otros países.

2. Cuando la calificación de los trabajadores del centro es mucho mayor que los de la periferia.

3. Cuando el acceso a fuentes de financiamiento es más favorable al centro que la periferia.

4. Cuando existe una débil integración físico-espacial, entre las ciudades y sus entornos rurales.

Cuando esto sucede habrá localidades cuyo nivel de desarrollo, sobre todo

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humano, se irá alejando del promedio regional y de las localidades más favorecidas por la dotación de los distintos tipos de capital: humano, físico, financiero y natural. Desde un punto de vista sociológico, una región se define y desarrolla sobre la base de su economía. Es decir, las sociedades regionales emergen de las bases económicas las que definen la estructura social, de grupos o clases sociales, que se organizan espacialmente en sus propias localidades, que son su sustento territorial. Lógicamente, las sociedades regionales se organizan no sólo económicamente sino también políticamente, en función de su historia, de los liderazgos, elites, cultura e identidades. Así, la región es también un espacio social construido, a una escala territorial mayor, en consecuencia, es un espacio más complejo y amplio. En resumen, la región es el espacio de la producción, la inversión y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo. Es el espacio en el cual las personas se articulan de una manera impersonal, a través de los mercados y del Estado. La impersonalidad proviene de la lejanía en el espacio de los productores y consumidores, que no necesitan conocerse personalmente para poder relacionarse. A diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales, religiosas, etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las mediatiza a través de mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones económicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades. Por esto es que la localidad y la región son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo humano de las personas. Por ello, el desarrollo regional es la combinatoria de desarrollos locales que se originan en el funcionamiento de un sistema centro-periferia, que es un sistema de mercados en el espacio, que organiza la economía y la sociedad en el espacio regional . Cuanto mayor sea la integración económica entre las personas de todas las localidades, debido a su dotación de capital humano, físico y financiero, y de sus productividades, el desarrollo humano será mayor. Esto significa que la región será el espacio del desarrollo económico. Si esto no sucede, la pregunta es cómo se hace para lograr el desarrollo local y regional? ¿EL DESARROLLO LOCAL UN PUNTO DE PARTIDA O UN PUNTO DE

LLEGADA?

Mucho se especula sobre las posibilidades de promover el desarrollo desde lo local. Es necesario precisar esta hipótesis. En nuestra perspectiva el desarrollo local y regional tienen que ir de manera integrada para generar desarrollo humano, es decir, es necesario combinar los tres componentes del desarrollo: el enfoque territorial (el desarrollo en el espacio) y sectorial (el desarrollo productivo) para

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lograr el desarrollo humano de las personas. Esta es la estrategia de desarrollo integrada EDI, que en nuestro criterio es la que permite tomar en cuenta los territorios, las cosas y las gentes en un mismo enfoque. Bajo esta perspectiva el desarrollo local y el desarrollo regional son dos procesos que deberían ser promovidos de manera conjunta. Para ello es necesario una combinación de políticas públicas y una acción política que genere una suerte de un nuevo contrato social para el desarrollo. El desarrollo local es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en la localidad donde uno vive, en consecuencia se requiere de una cooperación estrecha entre el gobierno local y la sociedad local, para mejorar el espacio y los servicios para una mejor convivencia social. Este proceso de desarrollo debe basarse en los recursos que se generan en la actividad económica, que hace parte de la región, pese a que los productores de bienes y servicios se encuentran en cada localidad. En cambio el desarrollo regional es un proceso en que los sectores productivos de cada región, cada cual ubicado en distintas localidades, generan mejores productividades, mayores ingresos y más empleo. En consecuencia, el desarrollo local ha de ser una consecuencia del desarrollo regional y del desarrollo nacional, siempre y cuando cada localidad haga parte de la división social y espacial del trabajo. Por ello, es necesario que el desarrollo local sea concebido como el proceso de integración dinámica de cada localidad a la división del trabajo de cada región, con algunos grados de especialización que les permita ganar economías de escala y generar competitividad. Para que ello suceda, cada región debería generar mecanismos de coordinación y planificación entre el sector privado y el sector público, para que el proceso de desarrollo regional tenga metas colectivas regionales. Probablemente este es uno de los roles más importantes que deben tener los gobiernos regionales. En consecuencia, el desarrollo humano se concretará en las condiciones de vida de cada localidad si la región en que se encuentra tiene un crecimiento económico estable y si la localidad se integra a los mercados regionales y nacionales. Si esto sucede cada localidad se integrará ventajosamente en la globalización. LA INTEGRACION VERTICAL Y LA INTEGRACIÓN HORIZONTAL

Uno de los principales problemas del desarrollo en el espacio es la falta de integración espacial y sectorial. Muchas localidades y espacios rurales no están espacialmente articulados, es decir, no tienen una integración horizontal. En otros casos, no existe un intercambio entre sectores urbanos (centros) y rurales (periferias) por bajas productividades, por demanda reducida o por competencia con otros productores de otras regiones o de otros países, es decir no existe una articulación vertical. Cuando ambas articulaciones son débiles las posibilidades de desarrollo local y regional son menores. Para que se genere mayores productividades, empleo e

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ingresos, y como consecuencia se genere mayores recursos fiscales, es necesaria la integración. Las estrategias de desarrollo deberían promover ambos tipos de articulación. Una cuenca, un corredor económico, una región natural son ejemplo de articulación horizontal. La continuidad territorial es el requisito para la articulación horizontal entre ciudades principales y secundarias y entre estas y sus entornos rurales. Las distancias y las vías de comunicación son los principales obstáculos. Por ello la integración física a través de mejores vías de comunicación que conduzca al abaratamiento de los costos de transporte es el medio para acelerar la articulación horizontal. Sin embargo, el principal objetivo de esta articulación es la conformación de ejes espaciales conectados, que incrementen la oferta y demanda regional y, obviamente, incrementaran las bases materiales del desarrollo de las localidades que hagan parte del sistema articulado regional. La idea central es constituir una oferta competitiva y exportable, al mismo tiempo que se incrementa la demanda agregada, que en su conjunto promoverían incrementos en la producción, la productividad y el empleo. La articulación vertical profundiza las relaciones económicas entre los sectores productivos de una ciudad-eje (centro) y los sectores productivos de sus ciudades secundarias y el entorno rural. Aquí la integración no se da por bajos costos de transporte sino por una mayor división del trabajo, por un incremento de las productividades o por políticas proteccionistas a la producción nacional. La idea es que habrá una mayor integración económica, que favorecerá el desarrollo local y regional, aún sin la incorporación de nuevas ciudades o localidades a través de su integración espacial. El impacto económico es similar a la articulación horizontal pues aumentará la producción, el empleo, las productividades y la demanda, en las localidades que se produzca esta articulación. Para promover mejor estos procesos de integración entre localidades y regiones, que lleven al desarrollo humano, la descentralización puede ser un medio poderoso para romper la inercia y desigual desarrollo en el que se encuentran los pueblos y regiones de nuestros países. DESARROLLO LOCAL No es casual que en este Continente, enfrentando desde una situación como la que hemos esbozado, los retos de la globalización, emerja el desarrollo local como una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional. En primer lugar, la globalización levanta la importancia de lo local como su correlato necesario. Sólo en apariencia es una paradoja que justo cuando la globalización sugiere un mundo en el que las distancias se estarían banalizando sería, como señala el inglés O Brien (1999), el “fin de la geografía”, se esté produciendo simultáneamente una recuperación de la dimensión territorial, no sólo en el plano teórico, sino en el de la realidad de las estrategias empresariales y las

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políticas públicas. En la medida en que los acelerados y profundos procesos de cambio en el plano tecnológico, económico, cultural y político a escala mundial impactan inevitablemente en los territorios sub nacionales, las dos tendencias, globalización y localización se convierten en dos caras de una misma moneda. Tanto es así (Moncayo, E. 2002) “que la valorización de lo local en relación dialéctica con lo global, ha dado lugar a extraños neologismos como glocal y fragmegración, para tratar de expresar la pertenencia a los dos ámbitos espaciales al mismo campo relacional. La globalización de lo local y la localización de lo global”. En segundo lugar, los espacios locales aparecen como privilegiados para hacer realidad una constatación generalizada y es que no hay desarrollo sin inclusión de todos los actores, especialmente de los gobiernos locales, la ciudadanía, los gobiernos centrales y el sector privado, empresarial o productvo. En tercer lugar, la necesidad de incluir todos los territorios. Entendiendo el territorio aquí como esa “totalidad compleja formada por el medio físico natural y construido y los espacios económico, político, social, histórico, ecológico, y sus interacciones” (Bervejillo, 1999). El territorio es entonces un espacio vivo que contiene un conjunto de acumulaciones y tejidos de relaciones entre actores sociales e institucionales, factibles de ser potenciados por medio de la construcción de un proyecto político concertado que promueva la producción de riqueza y bienestar para las presentes y futuras generaciones que lo habitan. En esta perspectiva el territorio tiene el potencial que le permite dejar de ser un objeto receptor de decisiones dadas por agentes externos para convertirse en sujeto activo de su propio desarrollo. De aquí el reto en nuestro Continente de lo que Bervejillo llama la “refundación de la territorialidad del proyecto colectivo” o la “reinvención del territorio”, justamente para que cobre toda su proyección y vitalidad y se convierta en un factor y soporte del desarrollo nacional, del desarrollo regional (en sentido supra nacional) y en un pivote necesario para jugar en el ámbito global. Entendido así no hace falta argumentar mucho la importancia para un país, para una región y para el desarrollo global que tiene por un lado, propiciar (con políticas nacionales, asignación de recursos, etc.) territorios con proyecto colectivo de desarrollo y , por otro, incorporarlos o incluirlos todos con su propia especificidad, con sus riquezas, sus agentes y sus iniciativas.

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ESTAMOS CONSTRUYENDO UN MISMO CONCEPTO DE DESARROLL O LOCAL? Sin duda cada vez son más en el mundo los organismos e instituciones, nacionales e internacionales, que hablan de desarrollo local y que apoyan un mayor protagonismo de las fuerzas locales y de los gobiernos sociales. Este hecho, señalaba Pierre Malé en la I CONFEDELCA, “obliga a reconocer el carácter todavía ambiguo del concepto y de las experiencias concretas de desarrollo local. El hecho de que este término haya hecho fortuna y que esté utilizado como eslogan y promovido actualmente por muchos agentes que actúan en el campo del desarrollo con intereses y filosofías diferentes no ayuda a clarificar su contenido real” (Malé, 2001). El término “desarrollo local” puede esconder una gran variedad de contenidos. En palabras del mismo Malé “puede comportar una revisión en profundidad del modelo de sociedad, o ser una simple activación del medio local, que sirva para aumentar su capacidad de insertarse en la economía globalizada” (Malé, 2001). En diversos países latinoamericanos, tanto algunos gobiernos como organismos no gubernamentales utilizan desarrollo local como sinónimo de realización de obras o proyectos en los municipios. Un punto obligado, por tanto, es aproximar un concepto de desarrollo local que nos permita hablar un mismo idioma, establecer códigos comunes y jugar en clave de desarrollo local. No se trata de construir un concepto en el sentido de precisar una definición de diccionario o acuñar una fórmula mágica – ojalá fuera algo tan simple -, sino de delimitarlo de manera que situemos con claridad sus principales componentes y características. Sólo de esta manera podrá guiar nuestra práctica y convertirse en el horizonte de diseño e implementación de políticas y estrategias. En esa lógica, en diversos países latinoamericanos han venido apareciendo ya algunas características del desarrollo local, en las que coinciden instituciones que no sólo son distintas, sino trabajan en contextos nacionales y sub regionales diferentes como el CLAEH en Uruguay y la FUNDE en El Salvador para poner sólo un ejemplo. Partiendo de ellas, podemos avanzar que el desarrollo local:

1. Es un proceso de concertación entre los agentes -sectores y fuerzas- que interactúan en un territorio determinado,

2. para impulsar con la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas,

3. un proyecto común de desarrollo, 4. que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio

social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial.

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5. con el fin de:

1 elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadana que vive en ese territorio

2 contribuir al desarrollo del país y, 3 enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las

transformaciones de la economía internacional. Esto implica:

1. Una visión de mediano y largo plazo, que establezca el punto de llegada y

el horizonte que determinan y dan sentido a las acciones del corto plazo y que permite avanzar de manera gradual.

2. La concertación de los agentes locales con agentes regionales, nacionales e internacionales.

3. La construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado, 4. Una nueva manera de comprender y construir cada país. Por una parte, se

hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y comunidades, No sólo como “problemas” o como “fuentes de diversas demandas”, sino también y principalmente, como sujetos y generadores de democracia y desarrollo.

5. El reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo local se vuelve un instrumento necesario en la gestión de la diferencia. Los procesos regionales y locales, con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional.

6. Los municipios se ven como fuentes de procesos y recursos que, si se generan las condiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo nacional

LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO COMO MEDIO Y CONDIC IÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL Son múltiples los ejemplos en América Latina que muestran las limitaciones del desarrollo local sin los recursos suficientes y la dificultad la falta de recursos transferidos por recursos externos. En el caso de Centroamérica, la Declaración Final de la I Conferencia CA sobre Descentralización del Estado y Desarrollo Local apuntaba que: “Los Estados, con altos niveles de centralización y poca vocación concertadora, han sido desbordados por los desafíos de la democracia, el desarrollo y la seguridad ciudadana” (I CONFEDELCA, 2001).

En Centroamérica no hay un solo Estado descentralizado. TODOS, sin excepción, mantienen una estructura y funcionamiento altamente centralizados y una dinámica centralizadora. Es hasta hace poco, en Guatemala que se aprueban un

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conjunto de leyes que abren marco legal a la descentralización. Está por verse si en verdad van a estimular un genuino proceso descentralizador. Las municipalidades están todavía en muchos países de nuestro Continente encerradas en marcos muy estrechos e inadaptados a las necesidades, tanto por el corsé de las competencias legales mínimas, como por el de la falta de recursos. Para que el desarrollo local sea una realidad se necesita una mayor autonomía de los niveles locales y regionales y su suficiencia financiera para cubrir las funciones que les corresponda. El intento de paliar la escasez crónica de recursos por otras fuentes que no sean la redistribución de los recursos públicos nacionales comporta unos riesgos de desviación y condicionamiento importantes Es una solución paliativa y parcial, que no puede ser considerada como una alternativa de futuro para las municipalidades. Desarrollo local sin descentralización no es posible. Pero la descentralización del Estado no automáticamente favorece la democracia ni el desarrollo local. No es algo mecánico ni automático. La descentralización hace su irrupción en América Latina durante la década pasada como parte de las estrategias posibles de ser empleadas para enfrentar la crisis del Estado. Esta política – que necesariamente tiene un carácter nacional y público - plantea que la redistribución de las funciones y los recursos estatales en beneficio de las jurisdicciones menores es una forma, entre otras, de combatir las dificultades financieras, las ineficiencias administrativas y las amenazas a la gobernabilidad democrática derivadas de dicha crisis. En la región, el avance de la descentralización es muy desigual en los países y se ha producido más en el plano de los diagnósticos anticentralistas y del discurso académico y político que en el de las realizaciones concretas. Esto no debe extrañar mucho, ya que el triunfo de las propuestas neoliberales adjudicó la supremacía a las estrategias de reforma privatizadoras y desreguladoras, de efectos más directos e inmediatos sobre las variables macroeconómicas. Por otra parte, la prioridad asignada a los objetivos fiscales en las políticas de ajuste ha contribuido a mantener el centralismo, ya que es más fácil imponer una política desde un ministerio todopoderoso que controla un sistema único de recursos y gastos. Sin embargo, la descentralización es un proceso que, aunque está más en una fase de debate y aún de experimentación que de implementación generalizada, está en la agenda del Continente y se abre paso lentamente. En algunos países se han hecho esfuerzos importantes que empiezan a arrojar lecciones que vale la pena recoger, como en los casos de Colombia y Brasil.

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Adicionalmente:

1 En la mayoría de países crece la demanda de un gobierno municipal fortalecido política, administrativa y financieramente, es decir con más poder de decisión, con mayor autonomía. En las condiciones de fuerte centralismo estatal en nuestros países, esto significa plantearse la necesidad de descentralizar el estado.

2 En varios países hay propuestas y experiencias donde confluyen presiones

desde organismos internacionales con procesos locales, que demandan descentralización.

3 Las políticas y propuestas de descentralización no suelen estar soportados

por una ley. Por eso suelen ser vistas como políticas coyunturales o de gobierno y no de Estado. Así, con los cambios de gobierno, esta política suele sufrir retrocesos, estancamientos o impulso según los gobiernos de turno.

4 Hay fuertes resistencias a los procesos de descentralización en todos los

países. Persiste una cultura clientelista y centralista que hace que los gobiernos centrales tiendan a mantener en sus manos todos los hilos del poder y a convertir a las alcaldías en meras ventanas del gobierno central.

La cultura centralista es una cultura tradicional en América Latina. Centroamérica es un fuerte exponente. La misma hace ver como natural que todo se tenga que resolver a nivel central y vía los mecanismos informales de relaciones y contactos, más que por las instituciones.

Es una cultura que trabaja más sobre la base de concebir los servicios a la población como prebendas o favores, que como derechos de la población. Esta cultura suele expresarse en la desvalorización de la capacidad local para hacerse cargo de nuevas funciones y tareas. Siempre argumenta que las “municipalidades no están preparadas” para la descentralización.

5 En todos los casos hay experiencias variadas de creación de capacidades

de cara a la descentralización en muchos municipios. La mayor parte impulsadas por ONG y agencias de cooperación, que no suelen aún impactar lo suficiente en los procesos de toma de decisión centrales sobre las políticas de descentralización, pero que representan una riqueza importante de aprendizaje y van generando condiciones para la descentralización.

6 Los avances logrados en el campo de la descentralización en los países

Latinoamericanos a través de las diferentes experiencias, son en resumen, insuficientes, pero constituyen una base importante para ampliarlos, generalizarlos hasta convertir la descentralización en una nueva forma de

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Estado vinculada y de cara a nuevas estrategias de desarrollo que incorporen el desarrollo local como factor estratégico.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN DEL DESARRO LLO REGIONAL ¿EJES DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚ BLICA? Los sistemas sociales actuales están sometidos a un profundo proceso de diferenciación social y funcional. Lo que implica que cada uno de los diversos subsistemas sociales van adquiriendo creciente autonomía con respecto a los otros; haciendo poco plausible la clásica noción de la sociología ilustrada que, por ejemplo, a través de la política es posible representar la unidad de la sociedad. La última afirmación plantea el cuestionamiento del Estado y de la política como instancias generales de representación y coordinación de la sociedad. Al respecto, N. Lechner afirma que en un contexto como el señalado; en que una coordinación policéntrica acota el ámbito de la política como instancia coordinadora de los procesos sociales, queda por redefinir no sólo el lugar sino el valor mismo de la política. La emergencia de una sociedad sin centro que regule, integre y coordine los distintos sistemas de vida social plantea un problema fundamental para la teoría social y política de fin de siglo. Dado que en estos procesos de diferenciación funcional de sistemas societales -incluidas las emergentes- el Estado deja de ocupar un rol central, la política pasa a ser una de las funciones de la sociedad; la economía se autonomiza y entra en su propia dinámica autopoiética. El Estado deja de ser un orientador fundamental de la actividad económica y pierde su carácter tutelar de la iniciativa privada. Observamos al Estado perdiendo su unidad monolítica, y finalidades históricamente reconocidas; como afirma acertivamente D. Rodríguez se pasa del Estado modernizador a la necesidad urgente de lograr la modernización del Estado. En los últimos años ha crecido en legitimación la noción de que es a través de amplios y profundos procesos de descentralización del Estado en que podrá avanzarse en la configuración, desarrollo y consolidación de instituciones mediatizadoras que puedan actuar como canales adecuados de participación en el marco de las nuevas características que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada y, que al mismo tiempo, permitan, contrarrestar las tendencias a la privatización de la política y a las que favorecen la intervención ética y política de la economía. Hay un importante grado de acuerdo al momento de señalar el Estado se le hace cada vez más difícil combinar coherentemente sus políticas desde un modelo centralizador, lo que redunda en un importante conjunto de tensiones en sus procesos de reforma, es el caso de la descentralización, la que marcha a contramano de lo que ha sido la tendencia centralista histórica dominante en la

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constitución del Estado moderno en América Latina, y que sólo en los años recientes ha tomado impulso. La descentralización ha constituido una aspiración socialmente sentida en nuestros países desde hace muchos años, pero que no ha sido constitutiva de la tradición política de América Latina; sólo en los últimos años este proceso va tomando forma y contenido con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una reestructuración de la economía a escala mundial que esta teniendo efectos significativos en nuestros países. Hay que destacar que referido centralismo histórico latinoamericano ha estado afecto a diversos intentos reformistas durante este siglo; mediante las cuales se pretendió romper con dichas las concepciones que eran no sólo carácter históricas sino también de tipo territorial. Para J. Ahumada éstas concepciones en la actualidad están haciendo crisis debido a la presencia de altos niveles de exclusión, elitismo y concentración; obligando a los gobiernos a realizar reformas a través de estrategias descentralizadoras, fundamentadas en la regionalización, la municipalización y el fortalecimiento de los poderes locales. Las expectativas sobre la descentralización en los últimos años y, por consiguiente, la redemocratización a partir de ese eje de las sociedades latinoamericanas ha desbordado sus énfasis y proyecciones que la caracterizaron hacía los años 50. De hecho, mientras en los años 50 y 60 el término aludía a la planeación estatal y la administración pública, en los últimos quince años se ha venido a entender bajo "descentralización" un amplio espectro de reformas económicas, administrativas y, sobre todo, políticas que apuntan a un ajuste de la regulación estatal frente a la sociedad. Pero las evidencias acumuladas en las últimas dos décadas respecto a los reales alcances de éste proceso en diversos países; muestran que los esfuerzos en este campo hasta mediados de los ochenta han sido más bien dispares y que, por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales están lejano de ser la solución única para resolver todas las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo. También se han alzado voces para cuestionar las reformas institucionales del Estado en cuanto no han satisfacer las expectativas creadas acerca de una mayor estabilidad del modelo democrático o de asegurar la gobernabilidad de las sociedades de la región. Una de esas críticas apuntan hacía los énfasis jurídicos-administrativos en que ha redundado la reforma institucional; focalizando los cambios en las instituciones estatales sin que ello haya implicado repensar el sistema político y, además, realizados desde el centro del poder político y tecnocrático. Otros autores han puesto en duda los reales alcances de la emergencia de los procesos descentralizadores y, particularmente, su impacto para revertir las situaciones de heterogeneidad estructural que presentan los países

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latinoamericanos; específicamente, C. De Mattos abrió un fuerte debate en tal sentido a finales de los ochenta advirtiendo de una supuesta ingenuidad y repetición de errores que algunos autores estarían cometiendo al reivindicar a ultranza la descentralización. Lo cierto es que discusión sobre la descentralización ha llegado para establecerse en la región, pues en casi todos los países surge una demanda por descentralizar. Este hecho, reconoce D. Nohlen debe su importancia no sólo a la circunstancia que marca el quiebre con una especie de tradición secular, incorporada a la cultura política de América Latina, sino que aparece vinculado a problemas muy actuales y variados. Así, no parece ajeno, por lo menos en muchos casos, a los problemas del desarrollo democrático (profundización y consolidación de la democracia) o al desafío de superar la crisis económica y social de los años 80 ( la "década perdida") o, en fin, al propósito de reestructurar el Estado y sus funciones. Por tanto, hay que considerar que el análisis de los procesos descentralizadores en la región se constituye en un proceso complejo de diferenciación del sistema político. Su examen debe necesariamente considerar la heterogeneidad de experiencias y resultados como por los escenarios socio - políticos y económicos en que éstos procesos han tenido lugar y, dado que éste ámbito incluye lo económico, lo político y social y administrativo de forma simultanea. LA EMERGENCIA DEL DESARROLLO LOCAL COMO MODELO TEÓR ICO

DE LAS POLÍTICAS SOCIALES A LOS PROGRAMAS DE DESARR OLLO LOCAL El interesante debate actualmente instalado en el mundo académico y en el ámbito de la gestión pública acerca del campo de intervención de las políticas sociales lleva a redefinir los márgenes de dicho campo, en el sentido de ampliar el espectro de cuestiones y de agencias involucradas. Desde la discusión teórica, distintos autores ponen en cuestión la perspectiva asistencialista que, en los últimos años, ha tendido a asociar de manera restringida a las políticas sociales con la provisión de bienes y servicios a los sectores desfavorecidos. Un planteo interesante en este sentido fue elaborado por Cortés y Marshall, al redefinir el mismo concepto de políticas sociales, proponiendo la fórmula “intervención social del Estado” , que alude a “el conjunto de políticas ... que se dirigen a la población, sus condiciones de vida y el orden social” (CORTÉS Y MARSHALL, 1993 p.3/5) . En esta misma línea, Andrenacci postula que las políticas sociales se refieren a las intervenciones públicas sobre los mecanismos de integración social del sistema. Estas políticas que pueden tanto apuntar al centro del sistema, esto es, a los vectores fundamentales de la integración social: las relaciones salariales; como también a los márgenes del mismo, asumiendo la

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forma de mecanismos compensatorios de los efectos de la exclusión del sistema, es decir, los programas asistencialistas. (ANDRENACCI, 2002) Esta visión de las políticas sociales como intervenciones en el “centro” de la cuestión social la acercan mucho a la propuesta del desarrollo local, ya que comparten un mismo horizonte: lograr mayores niveles de integración social, interviniendo sobre la base estructural que configura la cuestión social. En el mundo de los ejecutores de proyectos y programas sociales está tomando cuerpo un proceso semejante, en cuanto a la extensión de las fronteras de las políticas sociales. Es cierto que el modelo actualmente hegemónico concentra los recursos en torno a las acciones de orden asistencial, y por lo tanto coloca en estos programas las mayores expectativas de legitimación y reproducción del orden socioeconómico y el sistema político. Sin embargo, la corriente difundida en la última década en el ámbito de la formulación de proyectos sociales que aboga por la orientación integral de las intervenciones sociales, y por la consideración de la naturaleza dinámica y política de la planificación social ( ROBIROSA, et al, 1990) ha impactado fuertemente en las agencias encargadas de estas funciones, tanto en el ámbito estatal como en el sector no gubernamental. Buena parte de los programas y proyectos sociales nacidos en los ´90 operan sobre un complejo entrelazamiento de problemas que no sólo superan la barrera de la provisión de recursos para abarcar aspectos de educación formal, capacitación laboral, cuidado de la salud, entre otros, sino que llegan a incluir problemáticas habitualmente no identificados con las políticas sociales como el desarrollo productivo, el medio ambiente, los factores culturales, el ejercicio de derechos, etc. Por otro lado, como consecuencia de la política de descentralización que reestructuró el entramado institucional responsable de las intervenciones sociales, el espectro de instituciones involucrado actualmente en la formulación e implementación de políticas sociales se ha diversificado notablemente, incluyendo no sólo a instancias estatales de otro nivel –como departamentos y municipios- sino también a organizaciones no estatales de distinta envergadura, entidades financiadoras de diferente origen nacional y naturaleza institucional y, por supuesto, a los organismos internacionales de crédito. En consecuencia, si se hiciera hoy un inventario de las intervenciones autodenominadas “políticas sociales”, analizando las cuestiones abordadas, las actividades incluidas y los actores comprometidos en la ejecución de estos proyectos, se encontraría el reflejo del debate teórico en el ámbito de las prácticas sociales e institucionales. Entre las muchas reformulaciones que están atravesando los programas sociales cabe destacar un camino que reviste, a nuestro criterio, particular interés: la creciente emergencia de proyectos de “desarrollo local” en espacios institucionales antes dedicados a los proyectos sociales. Es cierto que este tipo de reorientaciones suele estar vinculada a la imposición de nuevos criterios de elegibilidad de las agencias financiadoras, y, en este sentido, es probable que la

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expansión de esta modalidad de intervención no se corresponda ajustadamente con un cuestionamiento profundo de las prácticas anteriores. Este reparo no debe llevar a minimizar la relevancia que asume la creciente adopción de esta perspectiva como modelo de intervención social, ya que la aplicación de las estrategias propuestas por este modelo supone avanzar en las mismas líneas de redefinición del concepto de políticas sociales antes mencionada. La idea que interesa postular aquí es que, más allá del variable grado de autonomía presente en la decisión de reorientar los proyectos hacia el desarrollo local, la expansión de acciones de promoción del desarrollo local nos enfrenta a la efectiva presencia de una modalidad diferente de intervención, modalidad que –justamente- implica ampliar el espectro de cuestiones, actores y estrategias involucradas. Así, una mirada posible – aunque no la única- sobre la difusión del modelo de desarrollo local en la última década, asocia este proceso a la redefinición teórica y práctica del campo de las políticas sociales. Cabe preguntarse entonces, cómo se configura esta suerte de reconversión de proyectos y programas sociales en procesos de desarrollo local, y cuáles son las “intersecciones” o puntos de encuentro entre estos dos tipos de intervención que habilitan este acercamiento. Para avanzar en estos interrogantes es necesario ahondar en el análisis del debate actual en el campo del desarrollo local, exponer las distintas perspectivas que sostienen la creciente difusión de este modelo de intervención. LAS DISTINTAS PERSPECTIVAS SOBRE EL DESARROLLO LOCA L La historia de la construcción del modelo de desarrollo local se afinca en el debate instalado en el pensamiento económico cuando desde distintos ángulos se señala que la preocupación excluyente por el crecimiento de la economía ocultaba que el desarrollo de las sociedades supone un proceso de cambio más complejo y multidimensional. A partir de este cuestionamiento inicial se abren distintas teorizaciones y propuestas políticas que revisan el modelo económico hegemónico a la luz de los procesos mundiales de desarrollo/subdesarrollo , así como otras elaboraciones referidas a la propia concepción de la idea de desarrollo – que dan pie a las distintas adjetivaciones del concepto: desarrollo sustentable, social, integral, humano, etc-. La formulación del modelo de desarrollo local se apoya en dos matrices: a partir del análisis del carácter espacial – nacional y regional – del desarrollo surge el interés por comprender las dinámicas territoriales; y sobre la base de la inclusión de los aspectos sociales, político-institucionales y ambientales en la idea de desarrollo se asienta la perspectiva integral de este paradigma. A este rápido recorrido por la historia intelectual cabe agregarle, como un factor de peso en la revalorización de lo local, una referencia a los profundos cambios en la

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organización territorial del planeta en las últimas décadas del siglo XX. La relativa flexibilización de las fronteras internacionales y el debilitamiento de la soberanía de los estados nacionales que a grandes rasgos aparecen hoy como principales indicadores de la globalización, han puesto de relieve la importancia del ámbito local como espacios de identidad y de referencia para proyectos de transformación. Este nuevo orden mundial ofrece, en principio, un mayor margen de autonomía para las ciudades y las regiones, cuyos habitantes ven fortalecido su sentimiento de comunidad y descubren posibilidades de desarrollo al relacionarse directamente con el resto del mundo. Si bien estas oportunidades, como muchas otras, no están distribuidas equitativamente en todo el planeta, su expansión en los países desarrollados brindó el marco histórico al surgimiento de esta renovada mirada respecto de la relevancia de los espacios locales. El modelo del desarrollo local, en sus principios teóricos, se basa en una concepción integral del desarrollo, donde la palanca de cambio radica en el aprovechamiento y potenciación de los recursos y capacidades propios de la región o localidad. Esta perspectiva pone de manifiesto la naturaleza territorial de estos procesos, ya que se considera que los principales factores del desarrollo están en el mismo territorio, y el éxito de la estrategia consiste en potenciar las capacidades allí existentes. Es un modelo de transformación social que se sustenta en la valorización de los recursos endógenos, a través de la construcción de una mejor articulación entre los sectores e instituciones que dinamizan la vida local. Es decir, en este enfoque cobran especial importancia las estrategias de articulación institucional público-privada, ya que la implementación de una política de este tipo requiere de la acción combinada de los distintos actores que conforman el territorio. Se visualiza a la colectividad local como una sociedad compleja, construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de ser articulados en función de un proyecto de cambio que reporte beneficios para todos. En este planteo, son los actores locales los protagonistas del proceso, ya que la interacción y la construcción de instancias de asociación llevará a valorizar las potencialidades de todos los sectores, así como a aprovechar mejor los recursos y oportunidades que ofrece el entorno “ exógeno”. Dentro de este marco general se ubican varios enfoques diferentes, que divergen principalmente en la identificación del eje articulador del proceso de transformación. El debate que vincula a los distintos enfoques toma cuerpo tanto en el espacio de las ideas como en el más múltiple y diverso ámbito de las acciones, por lo que resulta difícil identificar orientaciones teóricas claras y delimitadas. Presentando entonces las posiciones teórico-estratégicas de manera esquemática, se pueden identificar tres grandes corrientes:

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1. Las propuestas que se engloban en el concepto de desarrollo económico local ponen el énfasis en la función que juega el territorio como factor económico en el marco de la reconversión productiva a escala global.

2. El enfoque más socioinstitucional se preocupa especialmente por el fortalecimiento de la trama de relaciones entre los actores y recursos locales, como sustento institucional del desarrollo local.

3. Las propuestas que hemos agrupado en la categoría “desarrollo desde abajo”, que encuentra en las capacidades de los sectores sociales más desfavorecidos el principal potencial de desarrollo a nivel local.

La perspectiva del desarrollo económico local , enfoque que conforma hoy el pensamiento hegemónico en este campo, apunta al desarrollo endógeno, definido como “como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o territorio” (VÁZQUEZ BARQUERO, 1998, p. 3). Este enfoque concentra su intervención en la transformación de la estructura productiva, con el objetivo de adaptar la producción local a los nuevos requerimientos del mercado global. Según esta propuesta, las políticas locales deben orientarse a mejorar la competitividad de la localidad, apoyándose, principalmente, en la capacidad de innovación que resulta de la interacción entre los distintos agentes económicos e institucionales, lo que permite economías de escala a nivel territorial. Esta interacción es posible gracias a la cercanía geográfica y configura así el “entorno innovador”, concepto que incluye no sólo a las empresas o a los centros científico-tecnológicos, sino también a las instituciones públicas, al capital humano y a otras organizaciones que actúen como agentes del desarrollo territorial. Estos planteos consideran que la actual dinámica globalizada del mercado mundial ofrece nuevas oportunidades de desarrollo para aquellos territorios que encaren de esta manera la modernización de la estructura económica de la localidad. Citando a uno de sus principales exponentes, puede concluirse que el desarrollo local involucra tres dimensiones: “una económica, caracterizada por un sistema de producción que permite a los empresarios locales usar eficientemente los factores productivos, generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad de los mercados; una sociocultural, en el que el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo; y una política y administrativa, en que las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la producción e impulsan el desarrollo sostenible” (VAZQUEZ BARQUERO, 1998, p. 5). Este modelo, diseñado a partir de experiencias exitosas que tuvieron lugar fundamentalmente en ciudades europeas, tiene el mérito de poner en evidencia la relevancia de los factores endógenos y de la dinámica territorial en los procesos de desarrollo. Pero la “puesta en acción” de las potencialidades del ámbito local,

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suponen un determinado, y previo, nivel de consolidación de los actores locales comprometidos con su entorno territorial, ya que esta trama constituye el “entorno” o “mileu” sobre la cual se asienta la dinámica de vinculación entre los actores económicos, la producción de conocimiento y las instituciones locales. Este supuesto difícilmente se cumplirá en regiones y localidades de escaso desarrollo, puesto que la característica central de estos lugares es su dependencia de centros económicos más poderosos y, por lo tanto, la debilidad de los actores del territorio en tanto agentes locales. En este sentido, el enfoque economicista de este modelo no toma en cuenta los procesos previos de constitución de dichos actores y de la trama institucional que permiten construir ese “ámbito local” que otorga sentido a las acciones de los actores involucrados. Otra es la perspectiva que llamamos “socioinstitucional”, donde se pueden encuadrar los enfoques que ponen el acento en las condiciones sociales e institucionales del desarrollo local, distinguiéndose así de la orientación más centrada en los procesos económicos. En esta postura se destaca el pensamiento de Boisier, para quien a clave del desarrollo territorial está en la “existencia, nivel y articulación de los factores del desarrollo... La cuestión central pareciera residir en la maximización del potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el logro de una articulación sólida e inteligente, es decir, con una orientación claramente establecida.” (BOISIER, 1999 p. 72). La última condición, referida a la orientación del proceso, es para Boisier un aspecto fundamental, puesto que es el proyecto político lo que da sentido a esta articulación. Es decir, la dinámica del desarrollo se fundamenta en la reproducción constante del “capital sinérgico”, concepto que hace referencia a la capacidad de una sociedad local para articular provechosamente, y así valorizar, sus recursos endógenos. Puesto que esta perspectiva pretende superar el enfoque economicista, la lista de recursos o “formas de capital” que puede detentar un territorio incluye recursos tanto materiales como intangibles, a saber: capital natural, económico, cognitivo, simbólico, cultural, institucional, psicosocial, social, cívico y humano. El aporte principal de este enfoque radica, por lo tanto, en la relevancia que otorga al proyecto político, a la voluntad organizada de una sociedad para valorizar y aprovechar sus capacidades. Capacidades que no son sólo recursos naturales o disponibilidad de infraestructura, sino que dependen, en buena medida, de factores socioinstitucionales y culturales. Esto es, transmite una perspectiva eminentemente política del proceso, en el sentido de destacar el papel de los sujetos del desarrollo, responsables de amalgamar los recursos disponibles en un movimiento constructivo y acumulativo, lo que este autor llama “capital sinérgico”. En sus palabras: “el territorio (organizado) ha de ser objeto de un proceso de construcción social y política que lo transforme en sujeto”, (BOISIER, 1999) donde se desprende que este proceso de transformación debe ser un movimiento voluntario, liderado por actores sociales locales comprometidos con este proyecto.

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Si bien esta propuesta se interesa por los procesos de constitución de los actores, la formulación de esta preocupación está limitada a una exposición prescriptiva, donde se hace referencia a la multidimensionalidad del “capital sinérgico”, pero no se proponen instrumentos de análisis de esta base estructural del desarrollo. Es decir, también en este planteo se da por supuesto un umbral mínimo de desarrollo institucional. Marsiglia y Pintos se interesan por la dimensión institucional del desarrollo local, analizando “la construcción de ámbitos de encuentro, intercambio horizontal y concertación de intereses entre actores“ e identificando “los contextos institucionales que los favorecen” (MARSIGLIA y PINTOS, 1997 p.94). El nivel de institucionalidad existente en un territorio se determina por la cantidad y actividad de las instituciones de la región, el grado de articulación interinstitucional e intersectorial y el compromiso de las organizaciones con el desarrollo local. Estas variables permiten caracterizar a los territorios de acuerdo a su grado de dinamismo, e identificar las líneas de acción prioritarias para cada uno. Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de promover el desarrollo local no es un supuesto ya dado sino un factor más en la consolidación de la trama socioinstitucional del territorio, que condiciona fuertemente las estrategias pasibles de ser implementadas. Este tipo de teorías abren la posibilidad de pensar los procesos históricos de articulación socioinstitucional propios de cada realidad territorial. A diferencia de los modelos originados en las experiencias europeas, de orientación fuertemente economicista, estas elaboraciones enfrentan la cuestión de los sujetos del desarrollo como una potencialidad más, no como un factor ya dado. Es decir, se interrogan por la capacidad política e institucional de una sociedad local determinada para protagonizar un proceso de desarrollo local, punto de partida que se distancia de la orientación modelística del pensamiento hegemónico en este campo, que sólo toma en cuenta el “stock” de recursos disponibles en una localidad, dando por sentado que existe un mecanismo automático de vinculación, que no requiere de decisión política. La aplicación de estas elaboraciones a contextos como el latinoamericano pone en evidencia, algunos vacíos conceptuales o cuestiones que requerirían un tratamiento más profundo. Tanto la perspectiva del desarrollo endógeno como la socioinstitucional parecen imaginar sociedades relativamente igualitarias, donde la confrontación de intereses sectoriales y el conflicto social pueden encarrilarse en un camino de acuerdos sinérgicos que beneficien a todos los sectores de la sociedad local. De más está fundamentar que la realidad socioeconómica de las regiones y países en crisis, como la Argentina, está lejos de facilitar el éxito de los mecanismos asociativos propuestos, ya que la falta de perspectivas de crecimiento y el empeoramiento de la situación social de los sectores empobrecidos agudiza día a día la conflictividad social. Esta constatación pone de manifiesto que es necesario incorporar en el análisis la característica profundamente desigual de la estructura social de estos países, lo que a su vez

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plantea la importancia de considerar con mayor detalle algunas cuestiones de índole económica –referidas al impacto diferencial de las iniciativas de promoción de la actividad productiva- así como otras de carácter político – relativas a los procesos de constitución de los actores/sujeto de los procesos de desarrollo y su peso relativo en los espacios de negociación. El tercer enfoque que interesa presentar presta más atención a este último nudo teórico-estratégico. En la perspectiva que denominamos “ desarrollo desde abajo” incluimos a un conjunto de elaboraciones que señalan que el punto de partida de los procesos de desarrollo local radica en el fortalecimiento del sector más empobrecido o débil de la sociedad local, puesto que ésta es la población que da vida y sostiene intereses más claramente locales. Es decir, si el objetivo es impulsar las potencialidades locales, el desarrollo es un proceso que debe comenzar por “abajo”. Enmarcado en este enfoque, José Luis Coraggio postula que una política de desarrollo local debería orientarse a apoyar las actividades productivas populares que no están necesariamente vinculadas al mercado, el sector de actividad que incluye “el conjunto de recursos, prácticas y relaciones económicas que realizan las unidades domésticas, orientadas primordialmente a la reproducción de sus miembros y que dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de éstos” (CORAGGIO, 1998 p.12). La “economía popular” es uno de los tres subsistemas de la estructura económica local, que estaría conformada por la economía de mercado, la economía pública y la economía popular o del trabajo. Este último subsistema de actividades productivas se apoya sobre una densa trama de relaciones entre individuos, grupos y familias, por lo que se debe tomar en cuenta también la red de circulación que se produce al interior de este sector, así como los circuitos que vinculan a los tres subsistemas. La intervención sobre la economía de un territorio debería tomar en consideración los distintos sectores de la actividad económica, los arreglos institucionales más o menos formalizados que regulan este campo, y los variados actores que animan este diverso conjunto. Puesto que este segmento es “una configuración de recursos, agentes y relaciones aún no constituida” (CORAGGIO, 1998 p.14) la promoción de la economía local no sólo implicaría acciones orientadas a incrementar la productividad de la economía popular, sino que también debería proponerse potenciar la articulación entre los tres subsistemas. Ello implicaría actuar sobre otros aspectos de la vida social local que dan sentido a la actividad económica, como la identidad cultural, la relación entre el Estado y la sociedad civil, el acceso de la población a la educación y a la producción y el consumo cultural, entre otros. Es decir, debería plantearse apoyar la constitución de los agentes locales como sujetos del proceso, a la vez que actuar sobre las instituciones que regulan la vida social y económica local. Los aportes de esta formulación merecen ser valorados por varias razones. Por un lado, se asienta en una consideración más realista de las estructuras económicas locales que toma en cuenta el inequitativo acceso a recursos e ingresos, pero

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recuperando el potencial transformador de esta brecha; develando la ilusión de armonía social que pueden sugerir otros enfoques, pero transformando la heterogeneidad en un recurso para su superación. Por otro lado, esta propuesta manifiesta una percepción más rica de la vida económica, al sostener que la expansión de la actividad productiva implica cambios en estructuras, relaciones e instituciones no estrictamente económicos. Sin embargo, esta perspectiva, así como otras propuestas que tienen su origen en la filosofía del “desarrollo a escala humana “dejan abierto el interrogante acerca de las condiciones de viabilidad de su implementación en una escala que garantice impacto y sostenibilidad. En su contenido propositivo no se profundiza acerca de cómo deberían transformarse las estructuras económicas locales o regionales de modo de consolidar el desarrollo del sector de la economía popular en una escala que supere el nivel de las experiencias piloto. En síntesis, como decíamos previamente, estas conceptualizaciones pueden dar cuenta de las orientaciones fundamentales que abren el debate intelectual en el campo del desarrollo local en la actualidad. Si bien los tres enfoques coinciden en un punto de partida principal: en la valorización de los recursos y potencialidades locales como palancas del desarrollo, las divergencias no son menores y se refieren, principalmente, en una distinta lectura respecto de la dinámica y de los componentes principales del proceso. Esta revisión también deja al descubierto algunos huecos teóricos presentes en todos los enfoques, que merecerían un análisis más profundo. Principalmente, queda pendiente avanzar en una conceptualización más precisa del término “local”, para evitar el riesgo de que la fórmula “desarrollo local” sea traducida por una suma de palabras : “el desarrollo en una localidad”. Cada uno de los enfoques analizados brinda distintos aportes a esta cuestión, puesto que el modelo del desarrollo económico es el que ubica más claramente la característica endógena del proceso, pero se detiene en una mirada economicista; la perspectiva socioinstitucional capta mejor la dinámica sociopolítica pero se interesa menos por precisar las características de un ámbito local; y la postura del “desarrollo desde abajo” define lo local en relación con los sectores sociales que lo animan pero tampoco se preocupa por avanzar en definir criterios espaciales. Es decir, estos enfoques parecen presuponer un territorio previamente construido como ámbito local por sus habitantes, y con un nivel de integración territorial suficiente para delimitar un “adentro” y un “afuera” de ese espacio.

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¿QUE ES EL DESARROLLO LOCAL? Desde fines de la segunda guerra mundial, la comunidad internacional ha expresado preocupación por lograr que la mayor parte de la población mejore su calidad de vida y se han puesto en marcha muchas iniciativas y procesos de desarrollo tendientes a lograr ese propósito. Sin embargo en la década de los 90, las mismas sociedades desarrolladas vivieron una profunda crisis económica. Unos sectores se beneficiaron y crecieron, mientas otros sectores quedaron excluidos y marginados, es decir no gozaron de estos beneficios ni recursos del desarrollo. Actualmente, se han formulado diferentes propuestas que buscan contribuir al desarrollo. En este marco surge la propuesta del Desarrollo Local como alternativa para la superación de la marginación y la exclusión. Apostarle al desarrollo local, implica desarrollar un proceso que genere una mejor calidad de vida y el bienestar de la población, donde intervenga la sociedad y que combina el crecimiento económico, la equidad, el cambio social y cultural y la utilización racional de los recursos naturales. En nuestro país, el término desarrollo local puede referirse a una localidad, municipio, grupo de municipios o circunvecinos conectados unos con otros (microregión), a un departamento o región, si tomamos como base la división político administrativa. Pero también podría hacer referencia a una cuenca o sub cuenca hidrográfica si nos basamos en los límites naturales de un territorio. Así el desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y actuar desde un territorio determinado con un enfoque integral que, buscando mejorar la calidad de vida de quienes viven en el, considera lo social, lo económico, lo político, lo cultural y lo medioambiental, pero al mismo tiempo reconoce que este territorio está afectado por intereses, regionales, nacionales e internacionales dentro de lo que ahora llamamos globalización. El desarrollo local puede definirse como un proceso endógeno que se registra en un territorio definido y en donde su población es capaz de promover un dinamismo económico y mejoría de la calidad de vida de la población. Una idea similar expone Rosa Montalvo cuando define que el desarrollo local “es un proceso dirigido a fortalecer el capital humano y social y potenciar la generación de riqueza, generando sinergia entre los diferentes actores”. Siendo un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local se inserta en una realidad más amplia y compleja con la cual interactúa, dando y recibiendo influencias o presiones positivas y negativas.

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Por lo tanto:

� El desarrollo local, no es pensable si no se inscribe en el proceso de globalización y su impacto en el mercado, el conocimiento, la tecnología y la interacción cultural. Ambos procesos son interdependientes.

� Tampoco es viable si no se plantea la importancia de las raíces culturales que harán del desarrollo local, “un proceso habitado por el ser humano”. En nuestro país, estas raíces culturales son muy diversas y es necesario conocerlas y valorarlas como potencialidades culturales. El reto que se nos plantea entonces es diseñar un proyecto de desarrollo con perspectiva intercultural, que promueva las prácticas de respeto, tolerancia y convivencia de todas las culturas que se manifiestan en el territorio y en su entorno.

� Siendo un desarrollo endógeno, se produce como resultado de un fuerte proceso de articulación de actores locales y de variadas formas de capital intangible, dentro de un proyecto colectivo de desarrollo del territorio en cuestión (Boisier).

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE REFERENCIA El territorio está definido no sólo como el espacio geográfico, sino como el conjunto de interacciones, lazos e identidades psico-emocionales, constituye el primer espacio del desarrollo, es decir, del desarrollo desde lo local (Boisier, Sergio, “El desarrollo en su lugar”, 2003). Cuando pensamos y hablamos del desarrollo local, una primera cuestión por resolver es el territorio al cual nos referimos. En nuestro país por lo general asumimos el territorio como aquello que corresponde a nuestro municipio, departamento o región. Sin embargo esta definición es relativa ya que podemos referirnos también a un territorio mayor que por interacción o intereses comunes, deseamos incorporarlo. Esto ocurre por ejemplo con el desarrollo por microcuencas, en las macroregiones y asociación de municipios. Una manera de aproximarnos al conocimiento del territorio de referencia es bajo un enfoque de sistema: El territorio es un sistema, con componentes o subsistemas que interactúan entre si y con el entorno y sobre el cual se pueden formular objetivos comunes.

El espacio territorial: No sólo como definición geográfica, sino como construcción social, como espacio de relaciones y sentido de pertenencia. Características, medio ambiente, y relaciones con el entorno.

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Población y sociedad: Densidad, composición generacional, capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas, actitudes, nivel de bienestar y pobreza. Recursos: Las potencialidades naturales, económicas financieras, de infraestructura, tecnologías y otros que se dispongan.

Identidad y cultura: El sentido de pertenencia, los símbolos y la visión compartida. La capacidad de construir capital social, solidaridad y confianza. RASGOS ESPECÍFICOS DEL DESARROLLO LOCAL

• Es un proceso que surge desde el mismo espacio local y que está determinado aunque no exclusivamente, por las características específicas y capacidades internas de ese territorio.

• El espacio local se relaciona constantemente con el medio externo, tanto a nivel regional, nacional e internacional.

• El desarrollo local tiene que abordar las diferentes dimensiones en un territorio dado: económicas, sociales, políticas, institucionales y culturales (identidad), aspectos que están interrelacionados y cuyo avance integral es necesario para lograr un desarrollo equilibrado. Es decir incluir todos los aspectos de la vida local.

• Es un proceso orientado a la cooperación y negociación entre actores (gobiernos locales, actores económicos, organizaciones sociales, comunidades organizadas).

ACTORES DEL DESARROLLO LOCAL Esta tarea de emprender procesos de desarrollo local no puede verse como responsabilidad de las instancias gubernamentales únicamente, sino que requiere de la participación de todos los actores que se desenvuelven en este espacio local. En este sentido actores del desarrollo local, son todas las instancias, organismos y personas que, por su misión o su acción, tienen un puesto y juegan un papel en nuestra sociedad local.

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ATRIBUTOS DE UN PROCESO DE DESARROLLO LOCAL Sin situar la discusión sobre los distintos enfoques y metodologías de desarrollo local, proponemos cuatro atributos que debe poseer todo proyecto de desarrollo:

• El consenso: Como fruto de la concertación entre los actores locales sobre objetivos comunes. Significa estar de acuerdo con el modelo de desarrollo que se quiere.

• La integralidad: Que hace referencia a la interdependencia entre las distintas variables que describen los procesos económicos, sociales, territoriales, institucionales y políticos.

• La equidad: La cual tiene como finalidad la eliminación de todas las discriminaciones económicas, sociales, políticas, de género, de edad y culturales. Implica la ampliación y democratización del acceso a los bienes y servicios y el control de los mismos, garantizando la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo.

• La sostenibilidad: Que trata de lograr las condiciones para mantener, renovar y ampliar la situación del desarrollo, tanto del proceso como de la búsqueda de resultados desde el punto de vista económico, financiero y del manejo de los recursos naturales.

Para Iván Silva Lira del ILPES existen algunos aspectos característicos comunes a todo proceso de desarrollo local y que deben ser tomados en cuenta al momento de definir la estrategia de desarrollo local:

• Son procesos de naturaleza endógena, emergen desde dentro en la medida que existan – o se pueda desarrollar – capacidades para responder a la situación actual. Visto desde esta perspectiva, se revalorizan los recursos locales y buscan una utilización óptima de su potencial.

• Basan su estrategia en una solidaridad con el territorio, mediante la afirmación de la identidad cultural para lograr una imagen diferenciada y atractiva para todos Es esencial entonces, entender la importancia del territorio y de su gente como protagonistas de este proceso.

• Responden a la voluntad de gestión asociativa entre representantes públicos y privados. Esta es una particularidad de la mayor relevancia ya que es necesario comprender que no es posible desarrollarse aisladamente. No es posible que lo haga el sector público solo, o el privado por su cuenta. Se trata de construir un modelo común de desarrollo, que responda a la diversidad de intereses y detrás del cual se sumen todos los esfuerzos.

• Liderazgo y animación del proceso. Es fundamental para dirigir a los actores locales para el surgimiento de iniciativas y compromisos. La labor de liderazgo requiere soporte político e institucional y por lo general corresponde a las instituciones de gobierno cumplir este rol.

• La originalidad de las experiencias locales consiste en que permiten

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recoger y estimular todos los elementos endógenos dinámicos desde una perspectiva integral, que incluye los recursos humanos, físicos y financieros locales, pero también los exteriores en vista de suscitar nuevos proyectos. Este carácter integrador se muestra con estructuras que valorizan las estrategias de los actores y la solidaridad entre éstos.

• La propia naturaleza endógena y espontánea de las iniciativas locales supone que sean difícilmente “encajables” en modelos o estructuras de gestión muy rígidas o cerradas. Lo que demanda una postura de flexibilidad y de gran creatividad para enfrentar con posibilidades de éxito estos desafíos.

EL DESARROLLO LOCAL SUPONE

• Qué los distintos actores han concertado una Visión Estratégica del Territorio, es decir han respondido conjuntamente lo siguiente ¿Qué territorio queremos construir para mejorar la calidad de vida de las personas en el corto, mediano y largo plazo?. Esta visión estratégica permitirá ir

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construyendo o reconstruyendo un tejido de relaciones sociales y oportunidades económicas que permita vivir en armonía al conjunto de la población presente y futura, además de organizar mejor el espacio donde vive la población y el entorno que la rodea.

• Actores con voluntad de participar y capacidad de iniciativa, sin exclusión de nadie, priorizando y fortaleciendo a los que tienen menos recursos, capacidades y oportunidades. Sólo de esta manera se lograría reducir desigualdades.

• Fortalecer la identidad cultural como palanca para el desarrollo, identificando y respetando las costumbres, tradiciones, valores, normas y principios de quienes habitan el territorio.

• Adecuada articulación y coordinación de actores del sector público, privado y sociedad civil en torno a un proyecto colectivo, vinculándose en un proceso que le saque provecho a las experiencias y que racionalice la inversión.

• Recursos técnicos y financieros que permitan hacer las inversiones necesarias para poder concretar esa Visión Estratégica concertada por los actores locales.

• Políticas nacionales e instituciones sólidas que permitan el desarrollo local. EL DESARROLLO LOCAL REQUIERE UN COMPROMISO NACIONAL Procesos sostenidos de desarrollo local en los municipios del país, contribuirán a corregir las marcadas desigualdades y desequilibrios territoriales y regionales que limitan las aspiraciones de una mejor calidad de vida para la población, pero contar con las condiciones necesarias para lograr estos procesos demanda compromisos a nivel nacional:

• Del gobierno nacional: para poner en marcha una política y una estrategia nacional de desarrollo local que enfrente los problemas integralmente y que considere la inversión necesaria para corregir los desequilibrios territoriales.

• De los gobiernos municipales: se necesitan gobiernos municipales con capacidad, eficiencia, modernos, con voluntad para involucrar a todos los sectores en su proceso de desarrollo, con visión estratégica que incluya la coordinación de esfuerzos con los municipios circunvecinos y la articulación con los planes nacionales.

• De la población: que asuma su derecho y su deber de participar en la vida pública de su localidad, constituyéndose así en ciudadanas y ciudadanos corresponsables en los procesos de desarrollo, contribuyendo con los esfuerzos del gobierno municipal, y velando porque este responda a los intereses comunes del municipio y rinda cuentas de su gestión.

• Del sector privado: las empresas grandes, medianas y pequeñas son claves para potenciar el desarrollo económico local, proceso que requiere coordinación con el municipio o municipios donde se interviene.

• De las distintas fuerzas políticas: de manera que prioricen el interés de la mayoría de la población sobre los intereses partidarios y en este sentido

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que contribuyan al desarrollo dándole continuidad a los esfuerzos que se encuentran en marcha.

• De las ONGs: debe aportar a los procesos con asistencia técnica que contribuya a fortalecer las capacidades locales, respetando y sometiéndose a la autonomía de los gobiernos locales y las decisiones del conjunto de la población, sin sustituir, haciendo un esfuerzo por coordinar con otras instituciones que tienen presencia en el territorio, de manera de no duplicar esfuerzos.

LA GESTION DEL DESARROLLO LOCAL La gestión – o gerencia - del desarrollo local es un proceso circular y en espiral, que se inicia comúnmente con el planeamiento, la ejecución y seguimiento; la evaluación y el aprendizaje. Para este proceso, podemos seguir el siguiente enfoque de gestión:

• Centrado en las personas: porque son en esencia las personas las que hacen gestión y su concurso es imprescindible para cualquier proyecto de desarrollo.

• Centrado en la visión, en tanto imagen objetivo al cual concurren las acciones, los recursos y energías locales.

• Centrado en el impacto de las acciones, en los cambios que se producen en la realidad y los beneficios específicos.

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FASE 1: LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO LOCAL Sobre la planificación se ha pensado y escrito de manera profusa desde hace ya varias décadas. Hay muchos autores que han reflexionado y planteado metodologías con diversidad de enfoques y herramientas. Se proponen acá, algunos criterios que son comunes a los distintos pensamientos y que son factores importantes en estos procesos.

• Todo proceso de planificación nos debe dotar de un propósito superior, de objetivos a lograr y la manera como llegar a ellos.

• La planificación del desarrollo debe ser participativa y concertada. Es con las personas– actores locales organizados o no, con quienes se planifica.

• La planificación nos debe permitir construir un escenario futuro viable, pero pensando en el presente, en las acciones que nos corresponde hacer hoy. “La planificación precede y preside la acción” lo señala Carlos Matus.

• La planificación exige compromisos de los actores locales, sean del sector público y/o privado. No basta entonces un proceso participativo, sino de

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involucrados, de asociados para la acción. • La planificación nos debe permitir priorizar y ser selectivos con las acciones

a realizar. Uno de los mayores retos de la planificación es identificar y establecer una jerarquía de objetivos y acciones, para concentrarnos en aquellos que constituyen factores claves caracterizados porque producen los mayores cambios en la realidad local.

FASE 2: EJECUCIÒN Y MONITOREO Es la fase donde se concretan las acciones comprometidas en la planificación y que se orienta a la producción de bienes y/o servicios, a través de los cuales pueden lograr los cambios deseados. Para esta fase se recomienda tomar en cuenta los siguientes aspectos:

• Definir la entidad ejecutora, responsable de concretar las acciones y de responder por los resultados comprometidos. La entidad ejecutora puede estar a cargo de instituciones del sector público, del sector privado, de sociedades constituidas, de la cooperación internacional y toda aquella instancia formada en base a compromisos para la acción. Definir la entidad ejecutora depende normalmente del tipo de recursos que se maneje.

• Programación de acciones, priorizando y ordenando las acciones que serán ejecutadas en un período de tiempo. Normalmente la programación da lugar a un plan operativo que por lo común se formula para un año.

• Financiamiento de las acciones, que consiste en asignar recursos económicos para su realización. Estos recursos económicos pueden provenir del sector público: municipalidades, Consejo de Desarrollo Regional, Fondos Sociales, sectores; del sector privado: asociación de empresarios, instituciones privadas de cooperación nacional e internacional.

• El monitoreo y control que consiste en el seguimiento de la ejecución de las acciones, controlando que estas se realicen de acuerdo a su diseño y que generen los productos para los cuales fueron concebidos. Toda acción, luego de su financiamiento, debe producir resultados que deben ser medidos a través de indicadores previamente elaborados.

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FASE 3: LA EVALUACIÓN La evaluación es el mecanismo que se dispone para comprobar los resultados alcanzados, comparándolos con los resultados previstos en la fase de planeamiento, ya sea de un programa o de un proyecto de acción. La evaluación debe plantearse como un encadenamiento lógico de causas y efectos, que se inicia desde las actividades hasta la sostenibilidad – permanencia de los beneficios del desarrollo (Fernando Barreiro Cavestany, “El desarrollo desde el territorio”). Inicialmente la evaluación, fue vista como un instrumento para documentar la dimensión de los problemas producto de las necesidades sociales, hoy en día se constituye en una oportunidad de aprendizaje, de hacer reajustes en la gestión del desarrollo y de valoración de los cambios que se han producido producto de las acciones ejecutadas.

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Para que la evaluación del desarrollo cumpla su cometido, es esencial observar algunos criterios previos:

• Las acciones programadas en el plan de desarrollo local, deben contener en su diseño, un conjunto de indicadores pertinentes y relevantes que facilite su medición posterior.

• Comúnmente a este conjunto de indicadores se le denomina “línea de base” y sirve para comparar la situación “antes” de ejecutar el proyecto con la situación “después” de su ejecución.

• La ejecución de las acciones debe producir información que suministre

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datos relativos a los indicadores. Sin información organizada y elaborada previamente, no será posible hacer mediciones ni evaluaciones.

• La evaluación debe incluir la opinión de los beneficiarios y de los grupos sociales que han estado involucrados en su programación, en la ejecución o como comités de vigilancia. Hay que recordar que los beneficiarios no son subordinados del proyecto, sino constituyen la esencia de nuestra acción y en los cuales se validará el éxito o fracaso de nuestra intervención.

FASE 4: CONOCIMIENTO Y APRENDIZAJE Nos permite reconocer aquellas estrategias y métodos que nos han permitido lograr éxitos o fracasos. De cualquiera de estos resultados aprendemos siempre y lo importante es producir conocimiento para replicar lo bueno y corregir aquello que no ha resultado bien. El propósito de este enfoque es reducir los grados de error o fracaso en la gestión del desarrollo a través del aprendizaje continuo y para lo cual se recomienda observar los siguientes criterios:

• Producir información relevante que nos permita conocer el proceso de ejecución de las acciones: métodos utilizados, recursos utilizados, conocimientos que nos han servido de apoyo, personas o grupos involucrados, técnicas especializadas, resolución de conflictos y de contingencias, alianzas producidas y otros pertinentes para tener un conocimiento completo de ejecución.

• Ordenar y sistematizar la información para obtener conclusiones, conocimientos y habilidades utilizadas y producidas en la intervención; precisando aquello que es posible de replicar en otras acciones y lo que debemos evitar para no tener fracasos.

• Difusión de la sistematización para socializar el conocimiento. No hay peor actitud que reservarse para sí, el conocimiento producido en la promoción del desarrollo. Uno de los retos en nuestras localidades es transformarnos en “sociedades que aprenden” producto de la experiencia propia y la de otros.

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• El aprendizaje producido en la evaluación, constituye la base para la retroalimentación del plan de desarrollo. El conocimiento sustentado en la experiencia y socializado con la comunidad, permite enriquecer el proceso de desarrollo y fortalece las capacidades individuales y sociales en la localidad.

PROPUESTA METODOLOGICA EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO Es un método de planificación para desarrollar estrategias exitosas en un contexto de constantes cambios y que supone dar respuesta básicamente a tres preguntas:

La planificación estratégica es un proceso cíclico, en constante revisión y que explora las posibilidades del futuro, identificando los factores claves que permitan movilizar recursos, conocimientos y personas en torno a ellas. Requiere de análisis, creatividad y decisión. Se entiende como factor clave, aquel elemento que al ser intervenido, impacta de

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mayor manera al sistema local. Estos elementos pueden referirse a alguna potencialidad, capacidad o aspecto, que al impulsarse, desencadenan procesos diversos y maximizan los beneficios de las personas. FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

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LAS FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO LOCAL

El esquema anterior es una propuesta de etapas para la planificación del desarrollo local y que asume el enfoque del planeamiento estratégico. EL DIAGNOSTICO El diagnóstico preexistente es un examen de la realidad que tiene por finalidad conocer la situación en la que se encuentra el territorio antes de realizar acciones. Una manera de acercarnos al diagnóstico es tomando como referencia las dimensiones del desarrollo local sostenible:

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Para el diagnóstico rápido es necesario entonces recoger información relevante para lo cual se recomienda el uso de algunas herramientas de investigación como:

• Las fuentes secundarias, que consiste en recoger información existente en estudios e investigaciones realizadas, tesis, publicaciones, bibliografía, portales de Internet y otros.

• Las entrevistas a personas claves, que por su conocimiento, experiencia o liderazgo, pueden profundizar la comprensión sobre algún tema o problemática.

• Los grupos focales, a manera de entrevistas a un grupo de personas que por sus características nos permiten conocer a cabalidad un determinado tema o situación: grupo focal con artesanos para conocer su mercado actual; con los agricultores para conocer el ciclo de producción en el año.

• Los sondeos de opinión, que permite conocer las tendencias de opinión o percepción de la población, sobre algunos temas específicos. La información posibilita concordar acciones con el sentimiento de la población y jerarquizar los problemas.

Con la información recogida, el siguiente paso será organizar y sistematizar la información con la finalidad de identificar las potencialidades que dispone la localidad, las limitaciones que obstaculizan, aprovechar las potencialidades y los problemas centrales que se registran en cada área o ámbito de acción.

Las áreas o ámbitos pueden ampliarse o especificarse según la realidad de cada territorio y según criterios de los actores locales.

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LA VISIÓN DE FUTURO ¿Cómo queremos que sea nuestra comunidad? La visión es la imagen futura que queremos de nuestra localidad, basada en nuestro conocimiento de la situación actual, las potencialidades disponibles, nuestras capacidades y el entorno en la que actuamos. La visión a debe ser:

• Una aspiración basada en nuestra identidad y cultura, en nuestra manera de ser y entender el desarrollo.

• Concertada, participativa e inclusiva. • Una apuesta viable y que invite a la acción. • Conocida y comprendida por todos.

La visión debe comprometer a todos y sólo es alcanzable a través de la definición de objetivos, de las estrategias y las acciones desarrolladas. La visión no debe ser un enunciado complejo y comprensible sólo por expertos. Su lenguaje debe ser llano y accesible para todas las personas cualquiera sea su nivel educativo. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE UN PLAN DE DESARROLLO LOCAL La visión no puede lograrse si no se traduce en objetivos que orienten y den

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sentido a las acciones. Los objetivos estratégicos deben formularse respondiendo a la pregunta ¿qué es lo que queremos?:

• Teniendo en cuenta las potencialidades identificadas en el diagnóstico y definiendo lo que queremos lograr con ellas.

• Las limitaciones que encontramos y que impiden el aprovechamiento de las potencialidades.

• Los problemas centrales que debemos resolver y cuya solución constituyen factores claves para el desarrollo. Una herramienta muy utilizada para analizar los problemas centrales es el árbol de causa – efectos.

Luego de analizar las causas del problema central y los efectos que genera en la población, se evalúa lo siguiente:

• Cuales son nuestras potencialidades culturales, recursos económicos y materiales para resolver el problema central.

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• Cuales son las capacidades en la población: organización de artesanos, cultura, conocimientos, habilidades, costumbres, etc., que pueden contribuir en la solución del problema.

• Que alianzas son posibles establecer en la localidad o en el entorno para resolver el problema.

Luego del análisis para dimensionar el problema y su posible solución, se formula el objetivo utilizando el árbol de medios fines:

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ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Luego de definir los objetivos estratégicos o centrales, es decir, “¿a dónde queremos llegar?” el siguiente paso en la reflexión es decidir “¿cómo queremos llegar a ellos?”. Implica entonces definir las líneas de acción y de intervención para lograr el objetivo propuesto. En esto consiste la estrategia, en definir –antes de la acción– la mejor ruta que debemos tomar para llegar a nuestro destino. Una manera de formular estrategias es utilizando una herramienta conocida como el FODA para cada objetivo estratégico definido en el paso anterior.

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Como podemos apreciar, el análisis FODA permite evaluar distintos escenarios por separado primero y luego en combinación para finalmente acercarnos a una formulación de la estrategia para lograr el objetivo. La importancia de formular la estrategia, radica en que nos ofrece un marco general de intervención y nos presenta en líneas generales cuáles serían las actividades esenciales a realizar. Definida la estrategia –por cada objetivo- el siguiente paso es establecer las acciones que nos deben permitir lograr el objetivo. LAS ACCIONES Corresponden al nivel operativo del plan de desarrollo. Definir las acciones y desarrollar compromisos en torno a ellas es clave para hacer realidad los propósitos del desarrollo y la visión al cual aspiramos.

• Las acciones nunca están desarticuladas de las estrategias y siempre están orientadas a lograr el objetivo.

• Toda acción debe producir resultados factibles de ser medidos a través de indicadores previamente definidos.

• Las acciones deben estar respaldadas por recursos económicos, materiales, capacidades de ejecución, personas.

• Las acciones obedecen a un cronograma. Toda acción comienza un día y tiene una fecha de término. No hay peor situación que acciones no concluidas porque significa retraso en los objetivos a lograr, recursos mal utilizados y población insatisfecha.

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• Los objetivos y sus estrategias corresponden a los identificados y

elaborados en el paso anterior. • En la columna de acciones se especifican los proyectos que corresponden

ejecutar de acuerdo a las estrategias y al objetivo. • El cronograma nos permite visualizar el momento de inicio y término de

cada acción o proyecto. La evaluación del cronograma nos debe permitir programar la ejecución de los proyectos para evitar superposiciones y hacer un balance de las capacidades institucionales y recursos disponibles.

• Los indicadores de resultados se refieren a aquellos elementos que nos permitirá medir las metas a lograr con el proyecto. Se recomienda formular pocos indicadores, medibles, relevantes y de bajo costo.

• Ninguna acción tiene la garantía de ejecución si no están definidos los responsables. Siempre deberá haber alguna institución o persona que debe responder por la ejecución de un proyecto, el cumplimiento de las metas y el buen uso de los recursos asignados.

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ANEXOS VARIABLES E INDICADORES PARA EL DIAGNOSTICO 1. DIMENSION CULTURAL E IDENTIDAD

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2. DIMENSIÓN SOCIAL

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3. DIMENSIÓN ECONOMICO PRODUCTIVO

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4. DIMENSIÓN ECONOMICO PRODUCTIVO

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APLICANDO LO APRENDIDO

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