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Análisis de gestiónde la CNDH en 2003

Margarita LabarcaAntonio López Ugalde

Miguel Sarre Sandra Serrano

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Programa AtalayaMéxico, 2004

Agradecimientos

Grupo Asesor del ProgramaElena Azaola

Antonio Azuela de la CuevaEdgar Cortés

Gustavo FondevilaLuis González Plascencia

María de las HerasCarlos de la Isla

Lía LimónGerardo Monroy Campero

Carlos MotaSilvia Panebianco

Carlos Payán VelverSusana Vidales

Aportaciones específicasCarolina Agoff

Rael EspinRossana Fuentes Beráin

Mariana HuebeIssa Luna

Ivonne OrtuñoErnesto Villanueva

Ciudad de MéxicoMarzo 2004

Centro de Estudios de Derecho Público del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Tel. 5628-4000 ext. 3782, [email protected]

La Ronda Ciudadana Tel. 5658-0065, [email protected]

El Programa Atalaya es financiado por la Fundación John D. and Catherine T. MacArthur.

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de Margarita Labarca, Antonio López Ugalde y Miguel Sarre. (Acreditación de derechos de autor bajo registro 03-2003-092912392600-01).

Presentación

El fortalecimiento de la democracia mexicana requiere no sólo de la legitimidad de origen de las autori-dades, sino también de su legitimidad de ejercicio. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos(CNDH) desempeña un papel fundamental para garantizar esta última, al actuar como un vigilante de laconducta de los servidores públicos en diversas esferas de la vida de la República.

Desde el Centro de Estudios de Derecho Público del ITAM y La Ronda Ciudadana, la primera unainstitución académica y la segunda un organismo no gubernamental dedicado a la promoción de losderechos civiles, llevamos a cabo el Programa Atalaya, con el fin de analizar la gestión pública delOrganismo Nacional protector de los derechos humanos y de esta manera favorecer que la mismacumpla de la mejor manera posible con su misión al servicio de los derechos fundamentales de la per-sona y de la consolidación democrática en nuestro país.

La necesidad del escrutinio público sobre autoridades y órganos constitucionales autónomos –en esteúltimo caso la Comisión Nacional de los Derechos Humanos– y, consecuentemente, el acceso a lainformación, ha sido reconocida por la legislación reglamentaria del derecho constitucional de acceso ala información, como un medio para “transparentar la gestión pública” y “favorecer la rendición decuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados”.

El Programa Atalaya comprenderá el seguimiento de la actividad de la CNDH en los ejercicios anualesdel 2003 al 2005. Su objeto de estudio específico es:

a) el análisis de la atención a las quejas presentadas ante la CNDH; b) la valoración de las recomenda-ciones que emite el propio organismo, y c) el examen de las propuestas legislativas de la CNDH.

En los resultados del ejercicio 2003 de la CNDH que aquí presentamos se examinan los tres aspectosapuntados y, dados los impedimentos para consultar los expedientes que permitirían realizar el análisisseñalado en el inciso a), nuestra revisión se extendió a otros programas y actividades de la CNDH, eigualmente nos permitió hacer algunas consideraciones acerca de la autonomía y transparencia delOrganismo. Los resultados obtenidos nos alientan para que, independientemente de que se logren supe-rar los obstáculos para contar con información respecto de la gestión de la CNDH, en los dos años suce-sivos el Programa Atalaya continúe el análisis de los programas aquí examinados y se extienda a otrosprogramas.

Confiamos aportar datos y análisis útiles para la propia CNDH y su Consejo Consultivo; para losorganismos públicos de protección a los derechos humanos en las entidades federativas; para los legis-ladores, particularmente los senadores de la República quienes tienen importantes atribuciones en eltema; para las autoridades que interactúan con el ombudsman nacional y, de manera especial, para todaslas personas que constituyen la razón última de toda la actividad estatal.

Los resultados obtenidos serán, sin duda, mejores en la medida en que durante los dos años si-guientes logremos, por una parte, perfeccionar nuestros instrumentos de análisis acerca de la eficienciade la CNDH y, por la otra, podamos superar los obstáculos que impiden la apertura informativa delorganismo, de acuerdo con los nuevos estándares constitucionales.

Por el equipo responsable del Programa,

Miguel SarreDirector del Centro de Estudios de Derecho Público del ITAM

Suplemento Este País, núm. 160, julio 2004

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Análisis de la gestión de la CNDH

PROGRAMAS DE QUEJAS Y DE RECOMENDACIONES

Atención a quejasApertura, composición y calificación de las quejasLa CNDH atendió durante 2003 un total de 4 071 expe-dientes de queja, de los cuales 3 518 fueron recibidos y re-gistrados por el organismo a lo largo del año y 553 se en-contraban en trámite al concluir 2002. Durante el periodo,la Comisión concluyó 3 342 y dejó en trámite 729. De los4 071 expedientes de queja únicamente cuatro fueron ini-ciados de oficio en ejercicio de la atribución que la ley leconfiere a la CNDH. El índice de conclusión de expedienteses similar al alcanzado en periodos anuales anteriores.

El Informe de Actividades del año 2003 –en adelante elInforme– pormenoriza 86 “motivos presuntamente violato-rios de derechos humanos” por los que se abrieron las que-jas (pp. 30-31 y 619-622). Dichos motivos o voces de cali-ficación se aplicaron a 5 394 acciones u omisiones presun-tamente violatorias, distribuidas en el total de expedientesde queja atendidos durante el ejercicio anual.1

La adecuada calificación de las quejas reviste una impor-tancia central, no sólo porque es determinante para el éxitode la investigación que emprenda el organismo, sino por-que las cifras relativas a cada tipo de violación constituyenun indicador, si bien limitado, de la situación de los dere-chos humanos, sobre todo del desempeño de las au-toridades federales. La propia CNDH parece reconocerlo asíal presentar las cifras que permiten inferir una tendencia ala baja en las quejas por presuntos actos de tortura (p. 32).

En general, la formulación de los distintos motivos otipos de violación que utiliza la CNDH para calificar las que-jas recibidas hacen una descripción de los hechos aducidospor los quejosos y fundamentan su carácter violatorio delos derechos humanos en la legislación nacional o en nor-mas internacionales.

En muchos casos, es comprensible que las característicasparticulares del hecho denunciado obliguen al organismo aincluir los actos u omisiones en una categoría general queno denota con precisión su naturaleza. Es el caso de loshechos calificados como ejercicio indebido del servicio públi-co que, por sí solos concentran 31% de los actos u omi-siones reclamados por los quejosos durante 2003 (1 688hechos de los 5 394 calificados inicialmente como presuntasviolaciones a los derechos humanos).2 Con la informaciónproporcionada no es posible comprender las conductascontenidas en dicha expresión, ni saber si podríanencuadrar en otro tipo de violación de entre los que utilizala propia Comisión.

No hay modo de saber, por ejemplo, si un hecho califi-cado como ejercicio indebido del servicio público aceptaba ono ser calificado más bien como prestación indebida del ser-

vicio público, o si un hecho calificado como trato cruel y/odegradante o como imposición de castigo indebido a reclusos ointernos aceptaba ser calificado como tortura. La sociedadmexicana no está en aptitud de verificar si los hechosdenunciados ante la Comisión, al menos la tercera parte deellos, son encuadrados en el tipo de violación que lescorresponde, particularmente los casos difíciles y los quepudieran suscitar dudas por sus propias características. Enla mayoría de los casos, los quejosos carecen de elementospara valorar si la calificación realizada por el organismo esidónea, por lo que su anuencia o conformidad con la califi-cación no debe ser considerada como una prueba de quedicha labor se lleva a cabo de manera adecuada. Estacuestión está relacionada con el problema de la falta detransparencia de la CNDH.3

Si bien no es razonable que el Informe enuncie lasrazones que dieron pie a la calificación de cada uno de losexpedientes, sería conveniente que se explicara a grandesrasgos, mediante subcategorías, la naturaleza de los asuntosincluidos en los grupos más generales como, por ejemplo,el ejercicio indebido del servicio público, máxime cuandotales hechos representan proporciones significativas deltotal de los hechos atacados por los quejosos.

Calidad en la sustanciación de los expedientes de quejaComo se señala en la Presentación, uno de los objetivosfundamentales del Programa Atalaya es evaluar la calidaden la atención a los casos de violaciones a los derechoshumanos que conoce la CNDH, lo que comprende tanto lasquejas que recibe directamente de los agraviados, como losrecursos legales promovidos ante la misma CNDH en su fun-ción de órgano revisor de la actuación de las comisionesestatales y la del Distrito Federal.

Para realizar esta tarea se diseñó el instrumento técnicocorrespondiente,4 así como un programa de selecciónaleatoria de las quejas que habrían de ser examinadas.5 Noobstante ello, la privación del acceso a la información noconfidencial contenida en los expedientes concluidos de laComisión Nacional ha impedido la realización de este ejer-cicio hasta la presentación de este reporte.

Causas de conclusión de los expedientes de quejaDel total de 3 342 expedientes reportados como concluidosdurante el ejercicio, 86.4% fue concluido en el mismo pe-riodo, mientras que 729 expedientes, que corresponden a13.6%, quedaron en trámite al culminar el año.

No es posible evaluar la eficiencia terminal que se reflejaen las cifras anteriores sin contar con información que per-mita distinguir entre los expedientes cuya conclusión exigeuna serie de gestiones y tramitaciones de parte del organis-mo respecto de aquellos que son concluidos de inmediato,sin mayor trámite (en este Informe se reportan 1 727 expe-

Análisis de la gestión

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dientes de queja concluidos por orientación y/o remisiónde la queja a la autoridad o instancia competente (p. 27).

Conclusión por solución durante su tramitación y/o conciliaciónLa Comisión informó que durante el ejercicio concluyó838 expedientes de queja por “Solución durante su tra-mitación y/o conciliación” (p. 27). Esta cifra representa25% del total de expedientes concluidos durante el perio-do y, de acuerdo con la información suministrada, su com-posición es la siguiente: 96 expedientes fueron concluidosluego de ser presentada, aceptada y tramitada una propues-ta de conciliación (pp. 46-48). De lo anterior se desprendeque en 742 expedientes –22% de los 838 concluidosdurante el ejercicio– la queja se cerró al considerarse quequedó sin materia, por haberse solucionado durante el pro-cedimiento, sin necesidad de formalizar una conciliación.No hay información sobre la forma en que se solucionaronestos casos.

El Informe tampoco señala el contenido de las amigablescomposiciones por las que se da por concluido un expedi-ente, es decir las acciones que se compromete a realizar laautoridad responsable de una violación a los derechoshumanos, ni menos da cuenta del momento y la forma enque dichas autoridades dieron cumplimiento a los compro-misos asumidos mediante la conciliación. Esta informaciónresulta indispensable para determinar si en todos los casoslas expectativas legítimas de los quejosos fueron satisfechasantes de dar por concluido el expediente por esta causal.

Dado que la ley establece que cuando no se cumple conuna conciliación en los términos acordados, la CNDH

deberá emitir una recomendación, habría que suponer queel organismo aplicó siempre esta norma. Si esto es así,habría que decirlo y de lo contrario, debería señalarse queestá pendiente la emisión de recomendaciones sobre el par-ticular. Llama la atención que la única recomendación deeste ejercicio en la que se señala que proviene de una con-ciliación, obedeció a la insistencia de la quejosa. El Informetampoco ofrece datos sobre el seguimiento que la CNDH hade dar a los expedientes concluidos por conciliación, tantoen este ejercicio como en los anteriores, para efectos decomprobar su cumplimiento. Debe tenerse en cuenta quepara los intereses del quejoso es tan importante la amigablecomposición como su cumplimiento, el cual difícilmentepuede garantizarse sin su seguimiento puntual.

No obstante la elevada cifra de expedientes de quejaconcluidos por “Solución durante el procedimiento” (742),el Informe nada explica sobre los criterios, la forma y lafecha en que cada expediente se dio por cumplido; tam-poco indica si los quejosos otorgaron su consentimientopara la conclusión de los expedientes respectivos. Debeadvertirse que dicha situación obedece en parte a la insufi-

ciente regulación de dicha causal de conclusión.

Conclusión por falta de interés o desistimiento del quejosoLa Comisión informó que durante el ejercicio 2003 con-cluyó 157 expedientes por falta de interés del quejoso en lacontinuación del procedimiento y 73 expedientes por desis-timiento del quejoso. Dichas cifras representan, respectiva-mente, 9.72% y 4.52% del total de expedientes estudiados,tramitados y concluidos en el año por el organismo.6 Ensuma, por ambas causas se concluyeron 230 expedientes,mismos que corresponden a 14.24% del total de conclui-dos durante el año, lo que representa una proporción signi-ficativa del total.

Tanto el desinterés como el desistimiento podrían expli-carse por el hecho de que los quejosos interpusieron la que-ja a pesar de que no existían bases para denunciar el pre-sunto agravio ante la CNDH. Asimismo, su actitud hacia lacontinuación del procedimiento pudo originarse en unadecisión personal de retractarse o de desentenderse deltrámite, determinación que resulta, por su propia na-turaleza, inescrutable para el organismo nacional. Evi-dentemente, en estos supuestos no resulta razonable que laCNDH insista en la continuación del procedimiento.

Sin embargo, debe considerarse que también es posibleque los expedientes hayan sido concluidos por falta deinterés o por desistimiento sin que previamente el organis-mo haya tenido plena certeza de que el quejoso no se vioorillado a ello por la atención recibida.

El quejoso pudo adoptar estas actitudes a pesar de habersufrido verdaderamente un atropello a sus derechoshumanos, en cuyo caso podría presumirse que no consi-deró conveniente continuar con el procedimiento, ya seaporque no quería verse envuelto en problemas con laautoridad cuyo acto denunció, o porque el trato que laCNDH dio al asunto no garantizaba la protección de suseguridad ni la de sus derechos, o porque el procedimientose estancó o se volvió poco prometedor en cuanto a susfinalidades protectoras, sancionadoras o reparadoras.

La CNDH no proporciona información que permita co-nocer las circunstancias en las que fueron concluidos losexpedientes por falta de interés y por desistimiento. Dichainformación resulta indispensable para determinar, no lasrazones por las que los quejosos se desentendieron o sedesistieron del procedimiento, sino la idoneidad de lasacciones que la Comisión adoptó para impedir que que-daran insatisfechas las legítimas expectativas de sus usuar-ios. Conocer las circunstancias en las que se concluyerondichos expedientes son imprescindibles incluso para descar-tar que algunas acciones u omisiones del propio organismoen la tramitación de los expedientes respectivos, pudieranestar en el origen de la actitud del quejoso hacia el proce-


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dimiento iniciado a su solicitud.Debe darse por supuesto que la ley no obliga al organis-

mo, antes de dar por concluidos los expedientes, a analizarlas circunstancias en las que los quejosos perdieron el inte-rés en el procedimiento u optaron por desistirse. Se trata,pues, de una acción apegada al marco jurídico. Sin embar-go, la sociedad mexicana y los poderes de la Unión tienenderecho a conocer dichas circunstancias, a efecto de cons-tatar que el ombudsman de los derechos humanos no actúamovido por formalismos, antes que por la vocación de ase-gurar la satisfacción de las expectativas de los agraviados.

Nuevamente se hace patente que la falta de transparen-cia de la CNDH y la falta de acceso a los expedientes conclu-idos por la misma para su escrutinio público, impide tenercerteza sobre el cabal cumplimiento de las obligacionesconstitucionales del organismo nacional para con las pre-suntas víctimas de violaciones a los derechos humanos.

Emisión de recomendacionesNúmero y composición de las recomendacionesEl Informe no proporciona datos que permitan compren-der las razones por las que los motivos o tipos de violaciónmás frecuentes no corresponden a los que originan másrecomendaciones.

Si bien sería erróneo establecer cuotas de recomendacio-nes proporcionales al número de quejas recibidas por cadatipo de violación, lo cierto es que el organismo debe expli-car a la sociedad las razones por las que, para ciertos tiposde violaciones frecuentes, no ameritan recomendaciones.

Es cierto que una recomendación debe emitirse en fun-ción de las circunstancias del caso concreto y de las eviden-cias recabadas durante la investigación, y no en razón de lafrecuencia de quejas presentadas por cada tipo de violación.Sin embargo, ha de reconocerse que entre mayor es el uni-verso de quejas recibidas por un cierto tipo de violación,mayor es la probabilidad de que se acrediten hechos viola-torios que originen una recomendación, o bien, una prop-uesta de conciliación. Si dicha proporción no se observa, ypor ende las recomendaciones o las propuestas de concilia-ciones por ese tipo de violación son nulas o muy escasas, elorganismo está obligado, a ofrecer información que permi-ta explicar por qué no ocurrió lo que parecía probable.

El siguiente cuadro, ilustra la desproporción entre lasquejas presentadas directamente ante la CNDH y las 22recomendaciones derivadas de las mismas.7

En el cuadro se resaltan los casos en los que es particular-mente relevante la falta de correlación entre las recomenda-ciones y las quejas, ya sea porque numerosas quejas sobreun mismo hecho violatorio no generaron ninguna o escasasrecomendaciones o, en el sentido opuesto, es decir, que unnúmero reducido de quejas de un mismo tipo generó, entérminos proporcionales, muchas recomendaciones, como

ocurre en el caso de negligencia médica.Sobre las recomendaciones, sostiene el ombudsman que

“no nos interesa alcanzar una cuota determinada de reco-mendaciones emitidas, sino sólo aquellas que conforme a laley podemos fundar [...] De aquí que cuando la ComisiónNacional emite una recomendación, es porque ha compro-bado, con sus propios medios, la gravedad de la queja pre-sentada por los afectados y la imposibilidad de resolverlamediante alguna otra vía legalmente permitida.”

No obstante la validez del criterio apuntado para emitirrecomendaciones, es pertinente poner de relieve que dentrodel exiguo número de éstas (52 recomendaciones, una porsemana a lo largo del año), nueve de las mismas, que repre-sentan 17.3%, se refieren a asuntos puramente administra-tivos, muchos de los cuales son de competencia municipal,como las cuestiones relativas a la autorización de funciona-miento de un local comercial, a las tarifas del agua potable,al pago de indemnizaciones expropiatorias y otras simila-res.8 Esto no corresponde a la problemática de los derechoshumanos expresada en el reciente “Diagnóstico sobre lasituación de los derechos humanos en México”, elaboradopor la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Uni-das para los Derechos Humanos en México, que describeproblemas estructurales graves que originan violacionesconcretas a los derechos humanos, que se esperaría redun-daran en quejas –abiertas de oficio, en su caso– y, conse-cuentemente, en recomendaciones. Tal es el caso de laausencia de un debido proceso penal en México, dentro delcual se incluyen el derecho a un sistema penal acusatorio, alreconocimiento de inocencia, a no ser objeto de detenciónarbitraria y otros. Lo mismo ocurre con la desprotecciónlegal de la libertad personal y de la integridad de los incul-pados, la carencia de un sistema garantista de justicia paraadolescentes en conflicto con la ley, las condiciones inhu-manas en el sistema penitenciario nacional, en particular enlos centros federales de alta seguridad y la extralimitaciónde las autoridades militares en el ámbito de la justicia civiltratándose de violaciones a los derechos humanos, entreotros temas relevantes.9

Muchos de los derechos civiles anteriormente citadoscuentan con reconocimiento constitucional y legal, pero noestán debidamente garantizados, lo cual es un problemanormativo, atribuible básicamente a los legisladores. ElInforme y los mensajes pronunciados ante los tres poderesde la Unión mediante los cuales se presentó dicho Informeson omisos al no reconocer la gravedad y dimensión deestos problemas. Por el contrario, el titular del organismonacional manifiesta un infundado optimismo al señalar queha habido avances muy significativos en el respeto, reco-nocimiento y observancia de los derechos civiles.

Composición de las recomendaciones en razón


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de la autoridad destinatariaEs necesario poner de manifiesto el muy escaso número derecomendaciones dirigidas a autoridades federales, no obs-tante el universo de 1 811 quejas atribuibles a las mismascuyos hechos fueron calificados como presuntamente viola-torios a los derechos humanos. En efecto, si se consideraque de las 20 recomendaciones dirigidas durante el año aautoridades federales, catorce fueron enviadas a autoridadesdel sector salud (IMSS e ISSSTE), resulta que durante todo elejercicio el organismo nacional sólo dirigió un total de seisrecomendaciones a cinco autoridades federales ajenas al sec-tor salud (dos al procurador general de Justicia Militar, unaal secretario de la Defensa Nacional, una al secretario deSeguridad Pública, una al director general del InstitutoNacional de Bellas Artes y una al vocal ejecutivo del Fondode la Vivienda del ISSSTE). No hubo recomendacionesdirigidas a los titulares de los organismos receptores delmayor número de quejas de acuerdo con el listado que pre-

senta la propia CNDH en su informe, mismo que esencabezado por la Procuraduría General de la República.

En otro orden de ideas, del análisis de las autoridadespor entidad federativa que recibieron recomendaciones sedesprende que:

De las 56 autoridades a las que se dirigió una recomen-dación en el ejercicio, 20 tienen el carácter de federales y 36tienen el carácter de locales; b) de las 52 recomendacionesemitidas por la CNDH en el ejercicio, 22 provienen de que-jas presentadas directamente ante ella y 30 de recursos deimpugnación, y c) sólo nueve de los 32 titulares de los ejec-utivos locales recibieron recomendaciones. En 20 entidadesfederativas no se recibieron recomendaciones de la CNDH

para las autoridades estatales ni para las municipales.10

En tanto no se pueda revisar la información no confi-dencial de los expedientes concluidos de la CNDH, como loexige el nuevo marco constitucional en materia de trans-parencia y acceso a la información, no hay elementos para

Expedientes de queja Principales hechos presuntamente violatorios Recomendaciones y porcentajey porcentaje del total de derecho humanos denunciados por los quejosos del total

1688/31.2% Ejercicio indebido del cargo 7/31.7%

480/8.9% Negativa o inadecuada prestación del servicio público en materia de electricidad Ninguna/0%

450/8.34% Amenazas 1/4.5%

298/5.52% Detención arbitraria 2/9%

279/5.17% Negativa o inadecuada prestación del servicio público de salud 7/31.8%

233/4.31% Negativa al derecho de petición 1/31.8%

213/3.94% Cateos y visitas domiciliarias ilegales Ninguna/0%

206/3.81% Trato cruel y/o degradante 1/4.5%

125/2.31% Dilación en el procedimiento administrativo Ninguna/0%

124/2.29% Imputación indebida de hechos 1/4.5%

88/1.63% Irregular integración de averiguación previa 1/4.5%

80/1.48% Robo Ninguna/0%

73/1.35% Retención ilegal 1/4.5%

70/1.29% Violación al derecho de la integridad de los menores 1/4.5%

68/1.26% Incumplimiento de prestaciones de seguridad social Ninguna/0%

68/1.26% Negligencia médica 10/45.5%

66/1.22% Violación a los derechos de los migrantes Ninguna/0%

63/1.16% Inejecución de resolución, sentencia o laudo Ninguna/0%

62/1.14% Negativa o inadecuada prestación del servicio público en materia de educación Ninguna/0%

55/1.01% Incomunicación 1/4.5%

43/0.8% Dilación en la procuración de justicia 1/4.5%

43/0.8% Intimidación 1/4.5%

42/0.8% Dilación o negligencia administrativa en el proceso Ninguna/0%

35/0.64% Prestación indebida de servicio público Ninguna/0%

34/0.63% Discriminación Ninguna/0%

34/0.63% Extorsión Ninguna/0%

32/0.59% Incumplimiento de la función pública en la procuración de justicia Ninguna/0%

31/0.57% Aseguramiento indebido de bienes Ninguna/0%

31/0.57% Negativa o inadecuada prestación del servicio público en materia de vivienda Ninguna/0%

26/0.48% Empleo arbitrario de la fuerza pública 1/4.5%


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determinar si existe selectividad respecto a las autoridadesdestinatarias de las recomendaciones por criterio de:

• Carácter federal o local de la autoridad destinataria. • Materia a la que se refiere la recomendación (cuando

sólo se insiste en algunos temas o cuando éstas no se emitenen determinadas materias).

• Jerarquía de los servidores públicos destinatarios de lasrecomendaciones.

• Simpatía o antipatía hacia los servidores públicos quehan de responder por las violaciones señaladas en las quejas.

• Presión de grupos sociales.• Afinidad con el quejoso o con la ONG que lo representa.• Popularidad del tema.• Facilidad de su cumplimiento.• Dificultades para integrar debidamente el expediente.• Existencia de topes máximos de emisión de recomen-

daciones para cada periodo.La apertura informativa de la Comisión Nacional per-

mitiría confirmar que son los méritos de cada caso y no cri-terios ajenos a la ley, los que determinan la emisión de lasrecomendaciones y la selección de sus destinatarios.

Observaciones sobre la calidad de las recomendacionesLa recomendación es el instrumento de mayor importanciaque emite un organismo público de protección a los dere-chos humanos; por ello, consideramos fundamental contarcon un documento que, de forma sintética, explicite suscaracterísticas, naturaleza y alcances.11

Por otra parte, para calificar la calidad y congruencia delas recomendaciones emitidas por la CNDH, es necesariocontar con criterios de análisis, para lo cual se elaboró esteinstrumento, complementario.12

Sistematizar los datos obtenidos del análisis de las reco-mendaciones es una tarea fundamental para emitir unaconclusión respecto de la calidad de las mismas. Esta sis-tematización de datos permite conocer las características decada recomendación, de acuerdo con las normas estableci-das por la ley y el reglamento de la Comisión.13

En el análisis sobre la calidad de las recomendacionesconstatamos que las disposiciones del artículo 133 delreglamento interno, relativo a los elementos que se debenincluir en una recomendación, han resultado en la prácticabastante oscuras y se han aplicado con criterios diversos porlas diferentes administraciones del organismo. No ha ha-bido una opinión uniforme sobre lo que debe contenerexactamente el capítulo de Situación Jurídica, o si todos loshechos de que hay constancia en el expediente deben in-cluirse en el capítulo de Hechos o en el de Evidencias. Perohay algo que es incontrovertible: cualquiera que sea el crite-rio adoptado al respecto, debe ser claro, obedecer a princi-pios lógicos y mantenerse de manera uniforme, no sólo enlas diferentes recomendaciones que se dicten, sino dentro

de cada una de ellas. Se trata, en suma, de que se apliqueuna ordenación sistemática, para que los aspectos formalesde una recomendación resulten claros y coherentes.

Por lo anterior, el estudio de las recomendaciones estádividido en tres documentos para cada una de ellas. Elprimero se refiere al análisis crítico de la recomendación, esdecir, sobre el mismo texto de la recomendación se hacenlas observaciones necesarias. El segundo es la sistemati-zación de los resultados del análisis crítico realizado con-forme a la calificación técnica, y el tercero es una síntesisdel análisis de la recomendación que permite, de una ma-nera rápida, conocer los resultados.

En el año 2003 se analizaron las 52 recomendaciones(véase anexo 6) conforme a la metodología antes señalada.Los resultados por cada una de esas recomendaciones encuanto a forma, fondo y eficacia se presentan en el anexo 4.

Independientemente de los problemas de forma y fondoidentificados en las recomendaciones emitidas durante esteejercicio, es conveniente modificar la ley de la CNDH y sureglamento a efecto de que se abandone el formato jurisdic-cional, para adoptarse un esquema más sencillo que garan-tice su claridad frente a la autoridad, y que sea más útil parala formación de la opinión pública.

Cumplimiento de las recomendacionesPara analizar las implicaciones que tiene la no aceptación ylas deficiencias en el cumplimiento de las recomendacionesemitidas por la CNDH, es conveniente agruparlas bajo dis-tintos criterios:

Se aprecia un mayor grado de aceptación y de diligenciaen su cumplimiento por parte de las autoridades federalesque de las locales. La siguiente gráfica se refiere exclusiva-mente a las recomendaciones no aceptadas y se distingueentre las distintas autoridades locales destinatarias de lasmismas.

Las dos gráficas permiten concluir que las legislaturaslocales son las más refractarias a la acción de la CNDH,seguidas por las autoridades municipales. Esta situación lle-va a reflexionar sobre lo conveniente que sería utilizar losmedios de que dispone la CNDH para difundir ampliamentelas recomendaciones en los propios estados o municipios delos que se trate, a fin de favorecer la toma de conciencia de

Autoridades

Estado de la recomendación Federales Locales

Número de recomendaciones recibidas 20 36

Totalmente cumplidas 2 (10%) 4 (11%)

No aceptadas 2 (10%) 12 (33%)

En proceso de aceptación y cumplimiento 16 (80%) 20 (56%)

Cumplimiento de las recomendaciones de acuerdo con el carácter federal o local de las autoridades


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las comunidades locales y consecuentemente su aceptaciónpor parte de los destinatarios de las mismas.

Facultades no ejercidas de la Comisión que derivan en impunidadCuando la CNDH califica una queja como presunta vio-lación a los derechos humanos, cuenta con elementos sufi-cientes para denunciar los hechos delictivos que ésta impli-care o formular las quejas administrativas conducentes.Conviene tener presente que la CNDH tiene facultades parahacer denuncias de hechos ante el ministerio público opromover quejas ante las autoridades administrativas, deconformidad con lo dispuesto en el artículo 102 apartadoB constitucional y 71, párrafo segundo de su ley.14 Noobstante, la Comisión no ejerce estas facultades. Dichaomisión reviste mayor gravedad en los casos presentados enel siguiente cuadro, en los que pese a haberse emitido unarecomendación, no aparece constancia de que se hubieseformulado la denuncia correspondiente por los hechosdelictivos referidos en la misma.

Consideraciones sobre la relación entre las quejas y las recomendaciones en materia penalLa CNDH informó que en sus más de trece años de existen-cia ha registrado más de 86 300 expedientes de queja, delos cuales 17 606 se han referido a asuntos de naturalezapenal. De estos últimos, 13 457 quejas (76.43%) fueroninterpuestas por el ofendido o víctima del delito, mientrasque 4 149 quejas (23.57%), por los presuntos responsables

del delito. Aparentemente, la inclusión de estas cifras en elInforme pretende hacer frente a los señalamientos, por de-más infundados, en el sentido de que el organismo se haconvertido en un defensor de delincuentes y subrayar quebuena parte de sus esfuerzos están encaminados a atender alas víctimas del delito.

Lo primero que debe considerarse es que la autoridadmás señalada por los quejosos como presunta violadora dederechos humanos fue la Procuraduría General de la Repú-blica (PGR), contra cuyos actos u omisiones se abrieron 586expedientes de queja durante 2003, que representan alrede-dor de 10% del total de hechos presuntamente violatoriosdenunciados ante la CNDH durante el año. Suponiendo queen el periodo analizado se haya conservado la relación entrelas quejas presentadas por las víctimas y las interpuestas porlos presuntos responsables del delito, observada en los ejer-cicios anteriores de la CNDH, es decir 76.43% y 23.57%,respectivamente, ello significaría que, durante 2003, alrede-dor de 546 expedientes de queja fueron abiertos a peticiónde víctimas del delito.

El Informe no explica las razones por las que, no obstan-te el elevado número de víctimas de delitos federales, no seemitió una sola recomendación contra las autoridades seña-ladas como responsables por la violación de sus derechos.Como se señaló antes, la emisión de recomendaciones estásujeta a las particularidades de cada caso concreto, y no auna cuota preestablecida en relación con el número de que-jas recibidas. Sin embargo, no es explicable que de las 586presuntas violaciones atribuibles a la PGR, entre ellas diezpor tortura, ninguna haya dado origen a una recomen-dación por parte de la CNDH, ni existe constancia de que sehubiera presentado una sola denuncia penal o que, en sucaso, se hubiere coadyuvado con el ministerio públicoaportándole datos o elementos de prueba con los que cuen-ta la Comisión Nacional.

En síntesis, en el Informe no se justifica la falta de co-rrespondencia entre el número de quejas y la inexistenciade recomendaciones dirigidas a la PGR. Esta cifra contrastacon las siete recomendaciones (5/03, 10/03, 17/03, 21/03,25/03, 45/03 y 47/03) emitidas por la Comisión por actosatribuibles a procuradurías locales de justicia, de las cualestuvo conocimiento debido a la interposición de recursos deimpugnación en contra de las autoridades locales por la noaceptación o el incumplimiento de las mismas. Indepen-dientemente de que en el Informe no se desglosa el númerode recursos que generaron estas siete recomendaciones, lla-ma la atención que haya más recomendaciones dirigidas alas procuradurías de justicia locales que a la General de laRepública, más allá de que los hechos presuntamente viola-torios de los derechos humanos se hubiesen cometido enagravio de los inculpados o de las víctimas.

Por lo demás, conviene tener presente que durante 2003

Autoridadesfederales

Gobernadores Legislaturaslocales

Autoriadesmunicipales

20

2

15

3 2 2

17

7

Recomendaciones no aceptadas por tipo de autoridad

Recomendación Probable hecho delictivo

05/2003 Falta de cumplimiento de órdenes de aprehensión.

16/2003 Ejercicio indebido del cargo, incomunicación, retención ilegal, tortura y trato cruel y/o degradante.

41/2003 Ejercicio indebido de prestación del servicio público de salud.

44/2003 Ejercicio indebido del cargo.

50/2003 Ejercicio indebido del cargo.

Casos en los que no existe mención en el Informe en el que la CNDH haya formulado denuncia por hechos delictivos

de los que tuvo conocimiento


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la Comisión únicamente presentó quince propuestas deconciliación a la PGR. Esta cifra y la del número de reco-mendaciones emitidas, corroboran la falta de correspon-dencia entre la cantidad de quejas calificadas como presun-tas violaciones y aquellas en que las mismas ameritan unarecomendación o propuesta de amigable composición. Hayque tener en cuenta que cuando un hecho se califica depresuntamente violatorio, es porque el mismo, en caso deser probado, constituye una violación a los derechos huma-nos. Cuando después de realizada la investigación no sepuede acreditar el hecho, se debe informar si:

• La CNDH no pudo acreditar el caso por insuficiencia depruebas;

• Hubo obstáculos por parte de la autoridad para inves-tigar los hechos;

• Se tuvo por probado que los hechos no se realizaron ono fueron violatorios a los derechos humanos (documentode no responsabilidad).

CONSIDERACIONES SOBRE LAS RECOMENDACIONES

GENERALES E INFORMES ESPECIALES

En su mensaje al poder Legislativo, el presidente de la Co-misión Nacional de los Derechos Humanos se refirió enforma muy destacada a la recomendación general número5, sobre niños que profesan la religión de Testigos de Jeho-vá, y a los tres informes especiales emitidos en el año 2003,que recayeron, respectivamente, sobre los homicidios y de-sapariciones de mujeres en Ciudad Juárez; sobre la situa-ción de los menores internos en los centros de menores dela República Mexicana y, por último sobre el caso de laregión loxica, en Oaxaca, con motivo de la muerte de trecepersonas y sobre los indígenas que aún permanecen presospor estos hechos.

En el texto del Informe se reproducen, in extensu, estarecomendación general y los tres informes referidos, sinningún comentario adicional.

Sobre los informes especiales cabría señalar que los mis-mos tienen su base en la ley de la CNDH. El artículo 71 quelos regula, se refiere a los casos en que “persistan actitudes uomisiones que impliquen conductas evasivas o de entorpe-cimiento por parte de las autoridades y servidores públicosque deban intervenir o colaborar en sus investigaciones [dela CNDH]”.

El artículo 174 del reglamento interno de la CNDH,vigente hasta el 31 de diciembre de 2003, precisa el alcancede los informes especiales, al señalar: “Cuando la naturalezadel caso lo requiera por su importancia o gravedad, el presi-dente de la Comisión Nacional podrá presentar a laopinión pública un informe especial en el que se expongan(...) la situación de particular gravedad que se presenta, lasdificultades que para el desarrollo de las funciones de laComisión Nacional hayan surgido, y el resultado de las

investigaciones sobre situaciones de carácter general o sobrealguna cuestión que revista una especial trascendencia.”

Las recomendaciones generales se establecieron me-diante una reforma al reglamento interno, aprobada por lapropia CNDH y publicada en el Diario Oficial de la Fede-ración el 17 de noviembre de 2000, en la que se introdujoun artículo 129 bis que dispone: “La Comisión podrá emi-tir también recomendaciones generales a las diversas autori-dades del país, a fin de que se promuevan los cambios ymodificaciones de disposiciones normativas y prácticas ad-ministrativas que constituyan o propicien violaciones a losderechos humanos (...) Las recomendaciones generales norequerirán aceptación por parte de las autoridades a quienesvayan dirigidas y se publicarán también en la Gaceta (...).”

Se puede sostener, por lo tanto, que el contenido y al-cance de los informes especiales y de las recomendacionesgenerales son bastante similares: ambos instrumentos se re-fieren a violaciones de derechos humanos de particular im-portancia, que tienen un carácter generalizado y no requie-ren aceptación por parte de las autoridades. En todo caso,los informes de que se trata parecen ser los más adecuadospara llamar la atención sobre problemas sumamente graves,puesto que así lo señala en forma expresa el reglamento.

Por otra parte, la facultad de la CNDH para proponermodificaciones a disposiciones legislativas y reglamentarias,así como a prácticas administrativas, está prevista en elartículo 6, fracción VIII de la ley. Es más, esta facultad seconvierte en una obligación cuando dichas normas y prác-ticas constituyen obstáculos para la observancia y promo-ción de los derechos humanos, puesto que estas últimasconstituyen la razón de ser de la CNDH.

Por todo lo anterior, no se advierte claramente cuál fueel objeto de que el Consejo de la CNDH incorporara en elreglamento la figura de la recomendación general, cuya lega-lidad es discutible, puesto que no se ajusta a lo regulado alrespecto por la ley de la CNDH.

Sobre las recomendaciones generales y los informes espe-ciales señalados en el Informe, puede decirse que dichosdocumentos dan cuenta de investigaciones amplias y queformulan observaciones jurídicas y de principios queenriquecen la conciencia colectiva sobre los derechos hu-manos y pueden contribuir al desarrollo de éstos en torno aalgunas cuestiones fundamentales.

No obstante, por lo que atañe a los tres informes espe-ciales, habría sido conveniente que ellos fueran acompaña-dos de recomendaciones dirigidas a las autoridades respon-sables en cada caso, ya que dichos informes, por su general-idad, permiten que las autoridades eludan su cumplimien-to, dado que no les están dirigidos directamente y que ellasno están obligadas a pronunciarse sobre su aceptación.

Así por ejemplo, el informe especial sobre la situación delos internos en los centros de menores de la República


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Mexicana, en el que se da cuenta de violaciones graves a losderechos humanos, no justifica que la CNDH no haya expe-dido la o las recomendaciones pertinentes, puesto que enesta materia está facultada para actuar en todo el país, comodisponen su ley y su reglamento interno. Se debe tener encuenta que en los centros de menores se detectaron viola-ciones a derechos humanos que no son iguales en todos loscasos, pues en unos se refieren a la muy baja edad deresponsabilidad del menor, en otros a malos tratos, en otrosmás a trabajos pesados, y de la misma manera, a otras viola-ciones de distinta naturaleza. Por lo mismo, era necesariodirigir una recomendación a la autoridad de cada estado,además del informe.

Resulta necesario señalar aquí que, cuando los expedien-tes se hubieran iniciado por quejas o de oficio, como pareceser el caso de las supervisiones a los centros de menores,para poder concluirlos se requería dictar recomendacionesprecisas para las distintas situaciones. De lo contrario, nohabría ninguna causal para proceder a la conclusión de esosexpedientes, puesto que la legislación vigente no prevé queun expediente se pueda concluir por “informe especial” opor “recomendación general”, y que si se invocaran talescausas de terminación, éstas serían ilegales.

El informe sobre los casos de desapariciones y homi-cidios de mujeres en Ciudad Juárez es muy completo y sinduda constituirá un antecedente importante para las autori-dades encargadas de investigar el asunto, tanto la fiscalíaespecial como la Comisión para Prevenir y Erradicar laViolencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez. Llama laatención, no obstante, que el informe respectivo no se vin-cula con la recomendación 44/1997, expedida por lapropia CNDH sobre el tema. Ello denota una falta de con-tinuidad en la labor de la Comisión y una negación delcarácter institucional que tiene todo su trabajo y en parti-cular sus recomendaciones, al margen de quien estuviera alfrente del organismo a la fecha de su expedición.

PROGRAMA SOBRE EL SISTEMA PENITENCIARIO

Y CENTROS DE INTERNAMIENTO

PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN DE LA CNDH

Los proyectos de investigación en materia de derechos hu-manos llevados a cabo por la CNDH durante el periodo, sibien versan sobre temas de interés, no se refieren a los pro-

blemas que deberían ser prioritarios en atención al con-tenido de las quejas presentadas ante el organismo y a laspropias recomendaciones emitidas por la Comisión.

Según se expresa en el Informe, en el periodo “se publi-caron cinco títulos” como resultado de los proyectos de in-vestigación emprendidos por el organismo (p. 543), a sa-ber: Primer concurso de reflexión sobre los derechos humanos2002; Ética jurídica; Terrorismo, guerra y nuevo orden inter-nacional; EZLN, violencia, derechos culturales y democracia, yDerechos humanos y derechos indígenas en el orden jurídicomexicano.

En primer lugar, no queda claro qué criterios utiliza elorganismo para calificar un documento como “proyecto deinvestigación”, puesto que en dicha categoría incluyó títu-los que no revelan una auténtica labor de investigación porparte de su personal, sino exclusivamente de organización ycompilación de la investigación realizada por terceras per-sonas. Es el caso del documento titulado Primer Concursode Reflexión sobre los Derechos Humanos 2002.

En segundo lugar, el propio organismo ha establecido,como no podría ser de otra manera, que sus proyectos deinvestigación se circunscriben a la “materia de derechoshumanos”; sin embargo, entre estos “proyectos de investi-gación” se incluye un texto sobre ética jurídica, tema deimportancia intrínseca innegable, pero cuya vinculacióncon los derechos humanos es, por decir lo menos, muyforzada, sin reparar en su grado de abstracción ni en quediversas instituciones académicas no especializadas en dere-chos humanos se vienen ocupando seriamente del tema.

Por otra parte, se informa que “se publicaron cinco ar-tículos especializados”. Los temas de los mismos, en la ma-yoría de los casos, revelan intereses académicos personales onecesidades particulares de quienes los desarrollan o dequienes los autorizan dentro del organismo, pero no unarespuesta a las necesidades de la población en materia dederechos humanos. Así lo reflejan al menos cuatro de loscinco artículos incluidos en el informe como parte de los“proyectos de investigación en materia de Derechos Huma-nos” (p. 544):

Por lo demás, sería de esperarse que, habida cuenta quediversas universidades y centro de investigación, públicos yprivados, realizan investigaciones sobre derechos humanos

“Los obispos y la audiencia de la Nueva Galicia, unamasiato en el siglo XVI”; “Campesinos y política en laformación del Estado nacional en México. Guerrero,1800-1857. Reseña del libro de Peter Guardino”; “Eltercer Concilio provincial mexicano o cómo los obisposevadieron al Real Patronato Indiano”, y “La naturalezajurídica del ius gentium de acuerdo a la doctrina deFrancisco de Vitoria.”

Por razones de espacio se omite en esta publicaciónel capítulo donde se hace la crítica a la acciones rea-lizadas por la CNDH en el Programa sobre el sistemapenitenciario y centros de internamiento. El mismopuede consultarse en:http://derecho.itam.mx www.laronda.org.mx


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y temas conexos, el organismo dirigiera sus esfuerzosacadémicos a dar respuesta a los problemas de los que tieneconocimiento en virtud de su actividad y no al desarrollode temas cuyo carácter es preponderantemente teórico,abstracto y especulativo.

Por otra parte, el organismo omitió desarrollar investiga-ciones académicas sobre cuestiones que podrían contribuira la disminución de las violaciones a los derechos humanosy a erradicar la impunidad de quienes las cometen. En efec-to, del análisis de las recomendaciones emitidas por laComisión durante el periodo comprendido en el Informe,se desprenden al menos los siguientes temas que, dada sunaturaleza y su frecuencia, deberían absorber los esfuerzosacadémicos del ombudsman:

• Actualización y depuración del manual de hechos vio-latorios.

• Instructivos de supervisión para hospitales psiquiátricos.• Reglamentación de la libertad de reunión (manifesta-

ciones públicas).• Protección legal para los casos de internamiento invo-

luntario en instituciones psiquiátricas.• Regulación de las condiciones y límites para la deten-

ción y deportación de los extranjeros en situación migrato-ria irregular.

• Alternativas para afrontar la sobrepoblación en los cen-tros penitenciarios sin necesidad de destinar mayores recur-sos a la construcción o ampliación de más centros.

• Cómo revertir la insuficiencia de actividades laboralesy educativas en las prisiones mexicanas.

• Efectos de la indebida transferencia de las responsabili-dades de la Federación sobre las entidades federativas enmateria penitenciaria o ¿por qué hasta la fecha las prisioneslocales albergan internos del fuero federal?

• Medidas al alcance del Estado para erradicar los privi-legios en las prisiones mexicanas.

• Posibilidades de la CNDH para acudir ante el sistemainteramericano de protección a los derechos humanos.

• Implicaciones de la adición al apartado B del artículo20 constitucional para sustraer de la jurisdicción militar lasviolaciones a los derechos humanos por miembros de lasfuerzas armadas que son constitutivas de delito.

Otros temas que podrían atraer la atención académicadel ombudsman nacional son las condiciones que propicianque las autoridades “no atiendan debidamente las recomen-daciones emitidas por el organismo”, según las palabras delpropio titular de la CNDH.

De lo dicho puede concluirse que los proyectos de inves-tigación en materia de derechos humanos llevados a cabopor la CNDH en el periodo referido, revelan incomprensiónacerca de la naturaleza del organismo y de su carácter espe-cializado, en tanto que la selección de los temas a investigarmuestran escasa o nula vinculación con los problemas

cotidianos que la población reclama ante el ombudsmannacional o con los temas cuya prioridad resulta del propioinforme de actividades de la Comisión. El personal y losrecursos públicos de la CNDH deben aplicarse al estudio delos temas propios de su mandato.

CONTRIBUCIONES LEGISLATIVAS DE LA CNDH

Debe destacarse la aportación realizada por la CNDH en ma-teria legislativa durante este ejercicio, consistente en la pro-puesta a la Comisión de Derechos Humanos del Senado dela República para proteger el secreto profesional, por la cualse formula una disposición que se pide adicionar al artículo243 bis del Código Federal de Procedimientos Penales, aefecto de que los abogados, ministros de cualquier culto,periodistas y las personas o servidores públicos que desem-peñen cualquier otro empleo que les obligue a guardar re-serva o secreto profesional, queden eximidos de la obliga-ción de declarar respecto de la información que reciban,conozcan o tengan en su poder.

La anterior iniciativa es sin duda positiva para el desa-rrollo de la libertad de pensamiento y de expresión en nues-tro país. Es lamentable que el Senado de la República no lahaya dictaminado y aprobado.

Por otra parte, en el apartado correspondiente al Pro-grama de Estudios Legislativos y Proyectos (p. 552) se ex-plica que la Comisión “se ha dedicado a impulsar el respetoa los derechos de las personas de edad, los migrantes y laspersonas con discapacidad a través de acciones que derivande reuniones con instituciones, participación en congresos,coordinación y elaboración de investigaciones”.

El Informe carece de un orden adecuado en la presen-tación de sus actividades, ya que distintas acciones que notienen relación con la expresión “estudios legislativos”, talescomo “reuniones con instituciones”, “participación en con-gresos”, “distribución de materiales” y “organización de con-cursos”, son presentadas bajo ese rubro y no bajo otros másacordes utilizados en el propio Informe, como por ejemplolos relativos al Programa de Promoción y Observancia delos Derechos Humanos, al Programa Editorial y de Pu-blicaciones, al Programa de Capacitación, al Programa deInvestigación, Intercambio, Formación y DocumentaciónAcadémica, y al Programa de Relaciones Institucionales.

El Informe refiere que “después de nueve reuniones seculminó el trabajo de tres años del Grupo Interdisciplinariode la CNDH para la Promoción y Protección de los Dere-chos Humanos de los Grupos en Situación de Vulnerabili-dad y Seguimiento a las Recomendaciones de las InstanciasInternacionales”. A partir de dicho trabajo, se generaron,según el propio Informe, dos investigaciones:

• Panorama actual de los derechos humanos de las per-sonas con discapacidad: la situación de México frente a loscompromisos internacionales.


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• Panorama actual de los derechos humanos de las per-sonas de edad: la situación de México frente a los compro-misos internacionales.

Respecto a dichas investigaciones, el Informe omitemencionar qué repercusión tuvieron las mismas en térmi-nos legislativos, o si fueron presentadas ante las autoridadescompetentes a efecto de que se adoptaran cambios norma-tivos para la mejor protección de los derechos humanos delos grupos vulnerables en cuestión. Tampoco informa acer-ca de si esas investigaciones están a disposición del público.En todo caso, tales actividades deberían haber sido infor-madas no bajo el de Programa de Estudios Legislativos yProyectos, sino bajo otro más afín a su naturaleza.

Describir el panorama de los derechos humanos de unsector es positivo pero insuficiente. A la Comisión Nacio-nal le corresponde buscar y proponer soluciones.

Así ocurre, por ejemplo, con los problemas de las per-sonas de la tercera edad, que han sido ampliamente estu-diados por organismos públicos y privados del país, lo quedio origen a que el 25 de julio de 2002 entrara en vigor laLey de los derechos de las personas adultas mayores. Se tra-ta de una ley de carácter federal, que fija un nuevo marconormativo en el que se obliga al Estado a realizar acciones yobservar criterios para mejorar las condiciones de vida delos ancianos, y por la cual el Instituto Nacional de lasPersonas Adultas Mayores (antiguamente INSEN) será elinstrumento rector de la política pública sobre la materia.

Los propios senadores precisaron que la expedición deesta nueva ley es insuficiente y se requiere de una estrategiaintegral, lo que obliga a revisar y adecuar diversos orde-namientos vigentes en relación directa con el sector, comoson los referidos a salud, trabajo y seguridad social. Dado loanterior, habría sido muy positivo que la CNDH elaborara ocontribuyera a elaborar propuestas legales o reglamentariaspara llevar a la práctica algunos de los derechos reconocidosen esta ley.

Más adelante, la Comisión hace un recuento de activi-dades que no corresponden a la esencia de un ProgramaLegislativo y de Proyectos, o que, en todo caso, se traslapancon las que desempeñan otras áreas del propio organismo.Así, el Informe da cuenta de que el organismo promovió laConvención Internacional en materia de Discapacidad, de-sahogó una consulta a la Secretaría de Relaciones Exterioresrespecto a “los borradores presentados por el gobierno me-xicano en Naciones Unidas (no menciona en qué materias)y dio respuesta a un cuestionario formulado por el AltoComisionado de la ONU para los derechos humanos sobrela situación de las personas con discapacidad. Asimismo,informa sobre la organización del Concurso Imágenes deVida, la Niñez y la Juventud en un Mundo con VIH/sida, apartir del cual se editaron cuatro carteles que serán utiliza-dos en una campaña en la materia, así como del Concurso

Nacional de Fotografía Ecos de Juventud, los DerechosHumanos de las Personas de Edad, cuyos trabajos “formanparte de un Calendario 2004”.

También se informa de la organización del Seminario“Nos Unimos por el Respeto a las Personas con Discapaci-dad” en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

y de la distribución de 275 746 unidades de material dedivulgación sobre los derechos humanos. Por último, en es-te rubro se informó también que la CNDH participó en dis-tintas reuniones en la Secretaría de Gobernación en materiade “tercera edad y discapacidad”, en las que “se acordó darseguimiento a los compromisos originales de la mesa (con-vención en materia de discapacidad y la elaboración delreglamento de la ley para personas adultas mayores)”. To-das las actividades referidas constituyen, como puede obser-varse, tareas de divulgación, promoción, capacitación, re-laciones institucionales y otras similares, pero no de promo-ción del cambio legislativo.

Cabe señalar que, al presentar su Informe ante la Comi-sión Permanente del Congreso de la Unión, el presidentede la CNDH mencionó la necesidad de reformar el sistemade justicia. No obstante ello, no precisó cuáles son losaspectos que habría que modificar. Es tan vago el texto enesta materia, que no explica si lo que hay que modificar esla impartición de justicia o la procuración de justicia quelleva a cabo el ministerio público.

Algo similar sucede con el tema de la seguridad pública,otro aspecto que afecta los derechos humanos de manerasignificativa: en uno de los mensajes con que se presentó elInforme, se aconseja la “reforma de la seguridad, que per-mita a los ciudadanos recuperar la tranquilidad y la con-fianza en los cuerpos policiacos”. No se sabe cuál es el con-cepto de seguridad que tiene el ombudsman, ni cuáles lasreformas a que alude. En todo caso, si afirma que la seguri-dad debe reformarse, debería explicar cómo concibe dichareforma. Es más, lo apropiado habría sido que presentaraante el poder Legislativo, los correspondientes proyectos dereformas legales o, al menos, una justificación bien fundadade las reformas que está propiciando, en la que se desarro-llara, entre otras cosas, el tema de la relación entre la segu-ridad y los derechos humanos.

Conforme a los Principios de París,15 los organismospúblicos de derechos humanos deben examinar la legis-lación y los textos administrativos vigentes a fin de que seanacordes con los principios fundamentales de los derechoshumanos; asimismo, están llamados a proponer reformas, eincluso, a promover la adopción de una nueva legislaciónen aras de garantizar y extender la protección de los dere-chos humanos.

En el mismo tenor, el artículo 53 de la ley de la CNDH,establece en su segundo párrafo que el informe anual delorganismo “podrá contener proposiciones dirigidas a las


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autoridades y servidores públicos competentes, tanto fe-derales, como locales y municipales, para promover la expe-dición o modificación de disposiciones legislativas yreglamentarias, así como para perfeccionar las prácticasadministrativas correspondientes con el objeto de tutelar demanera más efectiva los derechos humanos de los goberna-dos y lograr una mayor eficiencia en la prestación de losservidores públicos”.

Por otra parte, la ley de la CNDH, dispone al respecto:Artículo 6º. La Comisión Nacional tendrá las siguien-tes atribuciones: [...]VIII. Proponer a las diversas autoridades del país, queen el exclusivo ámbito de su competencia, promuevanlos cambios y modificaciones de disposiciones legislati-vas y reglamentarias, así como de prácticas administra-tivas, que a juicio de la Comisión Nacional redundenen una mejor protección de los derechos humanos;IX. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación delos derechos humanos en el ámbito nacional e interna-cional;

Resulta obvio que tanto los Principios de París como laley de la CNDH, distinguen entre el estudio de los proble-mas de derechos humanos, y las propuestas de cambios le-gislativos, reglamentarias o de prácticas administrativas, enrazón de su grado de concreción. Si bien la promoción deeventos académicos puede llegar a favorecer el cambio leg-islativo, las acciones de la Comisión dirigidas a este últimopropósito deben ser adecuadas y directas.

Son escasas las actividades informadas por la Comisiónque parecen tener relación con su deber de promover elcambio legislativo. Una de ellas es su participación “en lanegociación de un instrumento internacional en calidad deinstitución de Promoción y Protección de los derechos hu-manos” en materia de derechos de las personas con dis-capacidad (p. 552), aunque cabe advertir que conforme a laConstitución dicho organismo no está facultado para “par-ticipar en la negociación” de instrumentos internacionales,como ocurrió en este caso, según se establece en el propioInforme. Otra actividad tendiente al cambio legislativo es eltrabajo desarrollado por la Comisión “en el seno de laSubcomisión de Legislación y Derechos Humanos delConsejo Consultivo para la Integración Social de las Per-sonas con Discapacidad de la ORPIS.16 Sin embargo, el orga-nismo omite informar de qué manera tiene planeadoimpulsar que dicho trabajo redunde en el mejoramiento dela legislación en la materia o si ya tuvo algún fruto legislati-vo. Todo indica que la Comisión confunde nuevamente eneste tema su deber de promover el cambio legislativo consus actividades académicas de análisis y de divulgación, yaque corona la exposición de este aspecto diciendo que “laCNDH, en cinco ocasiones, se encargó de la Mesa sobreInstrumentos Internacionales (en materia de discapacita-

dos), donde expertos expusieron los avances en la prácticade los principales instrumentos internacionales en materiade personas con discapacidad”, lo cual por lo demás serefiere a avances en la aplicación de las normas y no a cómomejorar las mismas.

Por otra parte, los días 12, 13 y 14 de noviembre del año2003 se celebró en la ciudad de Puerto Vallarta, Jalisco, elEncuentro Nacional entre la Comisión Nacional de los De-rechos Humanos, las Comisiones locales y organizacionesno gubernamentales, convocado por la CNDH. El Informeda cuenta de la integración de una agenda nacional en ma-teria de derechos humanos “la cual contiene más de 200propuestas analizadas y consensadas por los organismosciviles ahí representados”. Sin embargo, las referidas pro-puestas no están publicadas. Tampoco se hace referencia aque en el Programa de estudios legislativos y proyectos sehubiese recogido alguna de las propuestas consensadas.

En sus mensajes ante los poderes de la Unión, el presi-dente de la CNDH se duele de que a menudo las autoridadesevaden dar la vista correspondiente al ministerio público,aunque pudiera haber delito que perseguir, “sin que existala posibilidad de que la CNDH pueda intervenir en el pro-cedimiento administrativo o constituirse en coadyuvante dela indagatoria.” Sin embargo, la CNDH no formuló las con-siguientes propuestas de reformas legales tendientes a salvaresta omisión.

Finalmente, por lo que se refiere a las propuestas legisla-tivas de la CNDH, no se informe sobre las acciones deseguimiento respecto de los estudios y propuestas. En elInforme de actividades previo al que ahora se examina sereportaron “20 estudios legislativos cuyos temas fueron,entre otros: instrumentos internacionales, derechos delniño, asuntos indígenas, cuestiones penales, migrantes, me-xicanos condenados a muerte, recomendaciones de la CIDH

a México y responsabilidad del Estado por violaciones a losderechos humanos”. Sin embargo, se desconocen los frutosde esos estudios. Dada la importancia que tiene la formu-lación de propuestas legislativas y reglamentarias para evitarlas causas que favorecen la violación reiterada de los dere-chos humanos en nuestro país, es conveniente la pre-sentación de una sinopsis sobre el estado que guardan laspropuestas legislativas elaboradas desde el inicio de laboresde la CNDH.

OBSERVACIONES SOBRE LA LABOR DEL CONSEJO

CONSULTIVO

Este capítulo se dedica al análisis de las acciones rea-lizadas por los miembros del Consejo Consultivo de laCNDH. Ante las limitaciones de espacio no se incluye enesta publicación. El mismo puede consultarse en:http://derecho.itam.mx • www.laronda.org.mx

Ejercicio de la autonomía

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Ejercicio de la autonomía de la CNDH

Mediante las reformas constitucionales de 1999, la Comi-sión Nacional de los Derechos Humanos adquirió el carác-ter de organismo constitucional autónomo del Estado me-xicano y, por lo tanto, ninguna autoridad tiene poder jerár-quico sobre dicho organismo nacional o su titular.

Para la CNDH, la autonomía no sólo constituye una ga-rantía que la protege de toda injerencia de los poderespúblicos, sino una responsabilidad que la obliga a ejercer enplenitud sus atribuciones para cumplir con su encomiendaconstitucional de proteger los derechos humanos que con-sagra el orden jurídico nacional, aun frente a la resistenciade las autoridades. La razón de ser de la autonomía de ges-tión y presupuestaria, de la personalidad jurídica y del pa-trimonio propio con que cuenta la Comisión Nacional ensu régimen interno, está en crear las condiciones que favo-rezcan una actuación externa independiente, en la que nose le pueda imponer limitación alguna ni se vea obligada aautolimitarse.

El ejercicio de la autonomía en el sentido positivo apun-tado, se ha de manifestar tanto en la investigación de loshechos violatorios de los que conoce como en la emisión delas recomendaciones y en el seguimiento a las respuestas delas autoridades, por lo que ante omisiones y resistencia delpoder Ejecutivo en estos aspectos, resulta imperativo queesta autonomía se haga patente en el Informe.

Ahora bien, tanto en el contenido del Informe como enel mensaje leído en la ceremonia oficial correspondiente, eltitular de la CNDH, doctor José Luis Soberanes, omitió hac-er los siguientes señalamientos al presidente Vicente Fox,en su calidad de jefe supremo de las fuerzas armadas: a) porfalta de colaboración en la investigación de los hechos queoriginaron la recomendación 15/2003, dirigida a laProcuraduría de Justicia Militar,18 y b) por la no aceptaciónde las recomendaciones 16/2003 y 48/2003, dirigidasrespectivamente a la Procuraduría de Justicia Militar y a laSecretaría de la Defensa Nacional.

Igualmente, el presidente de la CNDH no formuló exhor-tativa alguna por la falta de cumplimiento de catorcerecomendaciones por parte de autoridades dependientes deltitular de dicho Ejecutivo.19

Si bien se podría replicar que los señalamientos en cuan-to a las acciones que el poder Ejecutivo debe adoptar paracumplir con los requerimientos de la CNDH, se encuentrancontenidos en el propio informe de actividades que se pre-sentó junto con el mensaje aludido y que estos requeri-mientos ya fueron hechos públicos, es indudable que lapresentación del Informe Anual constituye una valiosaoportunidad para obtener una respuesta favorable delEjecutivo, sin que esta reiteración implique descortesíaalguna. Debe considerarse que el Informe Anual es una

“recomendación de recomendaciones”, por lo que no esexplicable que en su presentación se discurra sobre una va-riedad de temas sin dirigirse directamente al destinatariodel mensaje en relación con los casos específicos que a éstele atañen. El momento solemne de la presentación del In-forme Anual es la oportunidad más significativa del om-budsman para actuar como abogado de quienes han sufridoagravios por parte de los agentes del Estado y como promo-tor de los cambios necesarios para evitarlas.

El mensaje con el que el ombudsman presentó su infor-me ante el presidente de la República, hace una sumatoriade sus propias actividades, mientras que dedica un espaciomínimo para referirse a las acciones que le incumben direc-tamente al Ejecutivo. Es muy significativo el tono y la for-ma en que hacen estos señalamientos. Tómese como mues-tra el caso relativo al Informe Especial sobre la Región Lo-xicha, en Oaxaca: el ombudsman se limita a decir que en elmismo “se pide una ley de amnistía que beneficie a los in-dígenas que participaron en estos hechos y aun permanecenpresos por delitos del orden federal”. Sin embargo, pese ala gravedad del problema, el presidente de la CNDH nointerpela en forma alguna al titular del Ejecutivo respectode las acciones que el gobierno federal haya emprendidopara hacer cesar esta violación a los derechos humanos.

En otro caso, relativo al sistema penitenciario, el titularde la CNDH señala que de las visitas de supervisión que harealizado a los diversos centros de reclusión puede concluir“que todavía es escaso el avance para erradicar los vicios eirregularidades que de manera sistemática hemos evidencia-do en los últimos años en los centros de internamiento y enel sistema penitenciario en general”. Enseguida agrega: “laCNDH reitera su llamado tanto al gobierno federal como alos gobiernos estatales para aplicar medidas de fondo quepongan orden en el sistema penitenciario nacional”. Sinembargo, éste es un llamado en el aire, puesto que no lorelaciona con alguna recomendación que hubiere emitido,ya que durante el ejercicio del que informó no se emitiórecomendación alguna en la materia y, más aún, no existeuna sola recomendación que se reporte como parcialmentecumplida y que se refiera al problema, ciertamente grave,de la gobernabilidad de los centros de reclusión en el país.

No existe, en el mensaje referido, una sola petición di-recta al presidente de la República para que asuma un com-promiso ante la opinión pública en el sentido de adoptarmedidas concretas en relación con los derechos humanos.La abdicación de la facultad de dirigirse al responsable de laadministración pública del país desde la posición del titularde un órgano de control externo que pide cuentas, no delque las rinde en ese acto, redunda en demérito de la auto-nomía de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Otras facultades no ejercidas por la CNDH mencionadasen el capítulo precedente que contribuyen a su debilita-


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miento institucional son: falta de apertura de expedientesde oficio, no reapertura de expedientes de queja en caso deincumplimiento de acuerdos o por la aportación de nuevoselementos, falta de acciones publicitarias en las entidadesdonde no se aceptan las recomendaciones, escaso número einsuficiencia de propuestas legislativas y reformas adminis-trativas, falta de ejercicio de su atribución constitucionalpara formular denuncias y quejas desde el momento en quetiene conocimiento de la probable comisión de un hechodelictivo o de una falta administrativa y el abandono de lafacultad del artículo 70 de la ley de la CNDH relativo a lainstauración de responsabilidad administrativa ante la faltade colaboración de las autoridades, entre otras.

El informe que presenta el presidente de la ComisiónNacional de los Derechos Humanos ante el Ejecutivo, asícomo ante los integrantes del Congreso de la Unión y de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, tiene una doblefinalidad, puesto que por una parte, se dirige a algunos deellos (el Ejecutivo y el Senado de la República en particu-lar), como órganos con los que interactúa y por otra parte,ante todos ellos presenta su informe como integrantes delos tres poderes de la Unión. Por esta razón, si bien debehacer uso de la oportunidad para impulsar la solución delos asuntos pendientes y allanar los obstáculos que se hayanpresentado, su comparecencia ante nuestras máximasautoridades debe contribuir a que éstas cuenten con lainformación que genera la CNDH respecto de los problemasde derechos humanos en México. Los mensajes respectivosdistan mucho de presentar un amplio panorama sobre lasituación del país, puesto que como se ha señalado en estedocumento, los resultados de la labor de la CNDH en mate-ria de recomendaciones, recomendaciones generales,informes especiales, estudios legislativos e investigación, nocorresponde, ni de lejos, a la dolorosa realidad que vive elpaís en materia de derechos humanos. En suma, los resulta-dos obtenidos no se diferencian mucho de aquellos quepudiera arrojar un organismo gubernamental sin indepen-dencia ni autonomía.

Transparencia y acceso a la información de la CNDH

Como queda de manifiesto en el análisis realizado en loscapítulos anteriores, el propósito de realizar un escrutiniopúblico a la CNDH no se puede cumplir de forma cabalmientras el acceso a la información, principalmente en lorelativo al programa de atención a quejas, continúe fueradel alcance de la sociedad. El estudio de la atención brinda-da a las quejas que recibe el ombudsman nacional nos per-mitiría apreciar más claramente su actuación y conocermejor el estado de los derechos humanos en el país. Comose puede apreciar en las gráficas contenidas en los anexos 3

y 7, la casi totalidad de la principal actividad de la CNDH, esdecir, la relativa a la atención a las quejas que recibe de lapoblación, permanece sustraída al escrutinio público. Enefecto, las recomendaciones, que corresponden a menos de1% del total de quejas recibidas, son la única porción trans-parente en su actuación. Del resto, se conocen cifras ge-nerales, mas no la sustancia.

Las acciones que ha realizado el Programa Atalaya paratener acceso a los expedientes de queja tramitados por laComisión Nacional le han permitido develar los criteriosque la CNDH sostiene respecto de un derecho fundamentalcuya protección forma parte de su mandato: el derecho deacceso a la información.

Frente al escrutinio público, la CNDH ha invocado el ar-tículo 4 de la Ley de la Comisión Nacional de los DerechosHumanos (LCNDH), vigente desde junio de 1992, queestablece: “La Comisión Nacional no estará obligada aentregar ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cualdirigió una recomendación o a algún particular. Si dichaspruebas le son solicitadas, discrecionalmente determinará sison de entregarse o no”.

La discreción fue de tal magnitud que, ante la peticiónformal de acceso a una muestra de expedientes, en el mesde enero de 2003 la CNDH negó el acceso a la informacióncontenida en ¡208 de 209 expedientes de queja cuya con-sulta solicitó el Programa Atalaya! No se explicó la razónpor la que en uno de estos expedientes sí se permite el acce-so, a diferencia de la gran mayoría restante. En la misma re-solución se afirmó: “el Comité de Información concluyeque la información que se encuentra en los expedientes quese tramitan en la CNDH se considera reservada, en virtud deque el legislador así lo dispuso haciendo uso del criterio deconfidencialidad establecido por la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamen-tal” (en adelante, aquí, Ley de Transparencia).

La CNDH adujo que la Ley de Transparencia establececomo reservada la información que “por disposición expre-sa de una ley sea considerada confidencial”, mientras que,por su parte, como ya lo señalamos, la LCNDH confiere aesta institución la facultad de determinar discrecionalmentecuándo su información es reservada. La situación se habíaentrampado y para salir de ella se acudió al juicio deamparo en contra de las disposiciones relativas de laLCNDH, el denominado amparo contra leyes.

El argumento central en esta demanda de amparo es quecon la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental, el artícu-lo 4 de la LCNDH devino inconstitucional al no adaptarse alas nuevas condiciones planteadas por el marco jurídico na-cional. Dice al respecto la demanda:

Las garantías individuales pueden ser ampliadas por ellegislador secundario en la emisión de una ley al mo-

Transparencia y acceso a la información

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mento de regular la garantía individual constitucional-mente otorgada; ampliando con ello el ámbito protec-tor del derecho fundamental de que se trate. En dicho contexto, el legislador secundario reglamentóla garantía individual del derecho a la informaciónmediante la emisión de la Ley de Transparencia. Condicha disposición normativa, el Congreso de la Uniónestableció el alcance, desarrollo y significado del dere-cho a la información contenido en el artículo 6 consti-tucional.

La cuestión a decidir es determinar si el artículo 4 de laley de la CNDH puede “sostenerse” en vista del principio ge-neral de publicidad de la información, según el artículo 6de la Ley de Transparencia, y de los supuestos de informa-ción reservada previstos por el artículo 13 de la misma ley osi, por el contrario, esa discrecionalidad que el legisladorhabía otorgado al ombudsman no encaja en el nuevo ordenconstitucional.

No tiene relevancia si la ley de la CNDH ya se encontrabavigente cuando se reglamentó el derecho de acceso a la in-formación o si se promulgó con posterioridad a su regla-mentación, puesto que independientemente del momentoen que una norma empiece a regir, ésta debe adecuarse alorden constitucional. Esta adecuación se puede lograr me-diante la reforma de la norma por parte del legislador o porsu invalidación jurisdiccional.

Como se puede observar de la sola lectura del artículo13 de la Ley de Transparencia, la información reservada seconsidera tal cuando se ponen en peligro valores como lavida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o cuandose comprometen la seguridad nacional, la seguridad públicao la defensa nacional. Al establecerse en dicho artículo, quetambién se considerará reservada la información que pordisposición expresa de una ley sea calificada como confi-dencial, debe entenderse –como se ha hecho valer en eljuicio de amparo– que ello no constituye un cheque enblanco para el legislador ordinario, puesto que de ser así sehubiera ahorrado la enunciación de los principios y crite-rios rectores en la materia, ya que todo dependería de loque cada ley estableciere sobre la publicidad de la informa-ción que maneja.

Al reglamentar el derecho fundamental a la informaciónpor medio de la Ley de Transparencia, el legislador consti-tucional ciertamente dejó en manos del legislador ordinariola facultad de disponer qué información será reservada,pero para ello debe sujetarse a los principios que también lelegó. En otras palabras, el primero de dichos legisladoresdijo al segundo: “Sabes que el principio general de esta Leyde Transparencia es el de la publicidad, y que los supuestosde reserva de información son limitativos, pero como nome es posible aplicarlos a cada una de las materias de tucompetencia, te dejo varios lienzos del velo del secreto para

que con ellos cubras los bienes y valores que decidí protegermediante el artículo 13 de esta misma ley”.

Al conocer de la demanda de amparo interpuesta se ha-brá de tomar en cuenta lo anterior para determinar si es deatenderse el argumento en contra, expuesto por la CNDH enel siguiente sentido: “Debe observarse que los artículosreclamados disponen que toda la información relativa a losasuntos competencia de la CNDH es reservada; sin importarlas características que dicha información posea; y por ende,se encuentra vedado, en cualquier caso, el acceso de losgobernados a ésta; excepción hecha, únicamente, en casode que hayan transcurrido doce años de la reserva.”

La transparencia no constituye una amenaza para la se-guridad de las personas que acuden a la CNDH, a cuya iden-tidad y demás datos personales el Programa Atalaya no hasolicitado tener acceso. En cambio, la opacidad de esta ins-titución sí puede minar su autoridad y debilitar todo el sis-tema nacional no jurisdiccional de protección de los dere-chos humanos, integrado tanto por dicho organismo comopor las 32 comisiones públicas de derechos humanos en elpaís. Esta vía de protección alterna a la jurisdiccional, haprobado –en otros países y en México– ser un medio idó-neo para proteger los derechos humanos y afianzar el Esta-do democrático de derecho. Estamos obligados a fortalecer-la, especialmente en un periodo de transición hacia la de-mocracia, todavía inconcluso y reversible.

La decisión del poder Judicial de la Federación en estecaso podrá contribuir a reforzar y dignificar a la CNDH. Fi-nalmente, como en todas las sociedades democráticas, la ju-risdicción es, como lo dice Luigi Ferrajoli, “la garantía degarantías”.

1 Llama la atención que dentro del total de los 5 394 casos que la CNDH

reporta haber atendido durante el ejercicio, 480 (los cuales representan cercade 9% de los hechos considerados como presuntamente violatorios de losderechos humanos durante 2003), corresponden a un solo concepto calificadode negativa o inadecuada prestación del servicio público en materia deelectricidad, mismos que originaron una sola propuesta de conciliación yninguna recomendación. La falta de acceso a los expedientes concluidos,según se explica con detalle en el capítulo III de este documento, impide apor-tar elementos para reflexionar si el organismo nacional protector de los dere-chos humanos es el idóneo para atender asuntos de esta naturaleza.

2 Esta cifra resulta de la suma del “número de expedientes de queja” porcada “motivo presuntamente violatorio” (pp. 30-31 y 619-622). Un mismoacto u omisión de la autoridad puede ser calificado con más de un motivo otipo de violación, de ahí que estas cifras no coincidan con el número de expe-dientes de queja iniciados durante el periodo.

3 Esta situación se ve agravada por la desactualización del “Manual para lacalificación de hechos violatorios” elaborado por la CNDH, así como por ladificultad para obtener acceso a dicho documento. No hay ejemplares impre-sos disponibles ni el mismo aparece en la página de internet de la CNDH. Estaes una situación similar a la que se presentaría si los gobernados no tuviésemosacceso al código penal vigente. Es preocupante que ni las autoridades ni losciudadanos tengan acceso a este documento básico del programa más impor-tante de la CNDH.

4 Indicadores para evaluar la atención prestada a las quejas (anexo 1).5Criterios y procedimientos para la selección de quejas (anexo 2).6 Estos porcentajes están en relación con los 1 615 expedientes concluidos

por las distintas causas, sin considerar los 1 727 expedientes concluidos por


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orientación al quejoso y/o remisión de la queja a la autoridad, servidor público oinstancia competente, en virtud de que no se trata de asuntos calificados comopresuntas violaciones, además de que la Comisión no entra propiamente alestudio del caso ni realiza gestiones distintas que las de orientar al quejoso yremitir el expediente a la autoridad respectiva.

7 La suma de recomendaciones emitidas es superior a 22 en razón de quealgunas de estas corresponden a más de un hecho violatorio.

8Recomendaciones 11/2003, 12/2003, 13/2003, 52/2003, entre otras.

9Respecto de las quejas por tortura, la CNDH sostiene que en 1990 y

1991, ésta ocupaba el primer lugar entre los hechos violatorios denunciados,mientras que en 2002 y 2003 se ubicó en los lugares 31 y 36, respectiva-mente. Expresa que en el año sobre el que se informa, se calificaron treceexpedientes de queja por tortura; de ahí la conclusión de que esta violación alos derechos humanos ha disminuido. En este punto –como en otros– seadvierten discrepancias entre este mensaje y el Diagnóstico publicado endiciembre de 2003 por la Oficina del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos, en el cual se señala que las cifras sobretortura proporcionadas por la CNDH en el informe de 2002, “pueden serengañosas sobre la verdadera realidad del país en la materia” (pp. 11, 12 y 37).

10 Estas cifras pueden expresar la ausencia de recursos de impugnaciónprovenientes de las entidades federativas, situación que a su vez puede obede-cer a la que las autoridades locales no hayan recibido recomendaciones de lascomisiones locales, o bien que las hayan aceptado o cumplido. Sin embargo,del informe anual no se desprende la información necesaria para realizar esteanálisis.

11 Muestra del análisis realizado a las recomendaciones emitidas por laCNDH durante 2003 (tomando como ejemplo el caso de la recomendación15/2003, anexo 6).

12 Véase en el anexo 6 aplicación de los Criterios para el análisis de lasrecomendaciones de la CNDH en la recomendación 15/2003.

13 Véase en el anexo 6 asignación de la Calificación Técnica en la recomen-dación 15/2003.

14 Estas facultades el presidente de la CNDH las ha delegado en los visita-dores generales, por acuerdo 2/2000, publicado en el Diario Oficial de laFederación el 19 de enero de 2000.

15 Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las institucionesnacionales de protección y promoción de los derechos humanos, adoptadospor la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las NacionesUnidas en marzo de 1992.

16 Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social paralas Personas con Discapacidad.

17 Véase las observaciones que respecto al mismo se formulan en el aparta-do 4 del capítulo I de este documento.

18 En el inciso G del capítulo de observaciones de la recomendación indi-cada, el presidente de la CNDH señaló dicha falta de colaboración en los sigu-ientes términos: “Este organismo nacional considera que existió falta de colab-oración por parte del personal de la Procuraduría General de Justicia Militarcon el trabajo de la Comisión Nacional, toda vez que no se dio cumplimientototal a los requerimientos de información y remisión de documentación queles fueron solicitados, ya que hasta el momento de emisión de la presenterecomendación no se recibió ni se permitió tener a la vista la averiguación pre-via número SC/068/2002/I, ni se proporcionaron los informes o declara-ciones de los servidores públicos que intervinieron en los hechos [...]”.

19 Véase anexo 5 “Silencio del ombudsman ante el presidente de laRepública”.

20 La demanda de amparo se radicó en el Juzgado Segundo de Distrito enMateria Adminstratvia en el Distrito Federal, bajo el número de expediente1303/2003. Mediante resolución de fecha 29 de septiembre de 2003, eseJuzgado de Distrito detrminó sobreseer el juicio de amparo. El PrimerTribunal Colegiado en Materia Administratvia del Primer Circuito resolvió,el 17 de febrero de 2004, el recurso de revisión con número 803/2003-10699levantando el sobreseimiento y remitiendo los autos a la Suprema Corte deJusticia de la Nación, la que el lunes 15 de marzo de 2004, decidió ejercer sucompetencia originaria para definir el contenido del derecho constitucionl encuestión, por lo que el amparo interpuesto será resuelto por ese alto tribunal.

Anexo 1. Indicadores para evaluar la atención prestada a lasquejas

Indicadores relativos a la recepción de la queja

1. Al recibirse la queja ¿se informó adecuadamente al quejososobre la posibilidad de ejercer otros derechos y medios de defensaprevistos por la ley? (art. 32 LCNDH).

2. ¿Se ejerció oportunamente por parte de la CNDH la facultadde formular quejas y denuncias ante las autoridades respectivascuando los hechos aducidos inicialmente en la queja así lo ameri-taban? (arts. 32 y 71 LCNDH).

3. En el caso de que el quejoso omitiera ratificar en tiempo suqueja, ¿los hechos aducidos justificaban que la Comisión Na-cional continuara con la tramitación de la queja oficiosamente?(art. 80 del Reglamento de la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos, RCNDH).

Indicadores relativos a la calificación de la queja4. ¿Los hechos aducidos por el quejoso corresponden con el tipode violación con el que se calificó la queja? (art. 92 RCNDH).

5. ¿Se observó el principio de competencia preferente de losorganismos locales de derechos humanos respecto de hechosimputables exclusivamente a autoridades locales? (art. 3 LCNDH y124 fracción VII RCNDH).

6. En su caso, ¿qué medidas o acciones se dejaron de realizaren virtud de un error o imprecisión en la calificación de la queja?

7. En general, ¿los criterios aplicados para admitir las quejas einiciar el trámite correspondiente fueron adecuados?

Indicadores relativos a aspectos generales de la tramitación

8. ¿Se hicieron efectivos los principios de brevedad, sencillez yrapidez durante el procedimiento? (art. 4 LCNDH).

9. ¿Se evitó en lo posible la dilación inherente a las comunica-ciones escritas? (art. 4 LCNDH).

10. ¿Se evitaron durante la tramitación formalismos no previs-tos en la ley? (art. 4 LCNDH).

11. ¿Se realizaron actuaciones no indispensables durante latramitación? (art. 4 LCNDH).

12. ¿Se hizo efectivo el principio de inmediatez y el de tener,en la medida de lo posible, contacto directo con los quejosos,denunciantes y autoridades? (art. 4 LCNDH).

13. ¿La documentación de los expedientes se sujetó a las for-malidades esenciales del procedimiento? (art. 4 LCNDH).

14. ¿La CNDH intentó conciliar los intereses de las partes enaquellos casos en que no se trataba de violaciones a los derechos ala vida o la integridad física o psíquica o a otras que se consideranespecialmente graves por el número de sus afectados o sus posi-bles consecuencias? (art. 117 RCNDH).

15. ¿Se omitió indebidamente solicitar medidas cautelares?(arts. 40 LCNDH y 99 y 113 RCNDH).

16. ¿Los intentos de conciliación emprendidos por la CNDH

dejaron a salvo los derechos humanos de los afectados? (arts. 36LCNDH y 118 RCNDH).

17. En su caso, ¿se omitió indebidamente ampliar el término

Anexos

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de prescripción para interponer la queja? (arts. 26 LCNDH y 84RCNDH).

18. Si la CNDH amplió el término de prescripción para inter-poner la queja, ¿fundó su determinación debidamente? (arts. 41 y42 LCNDH).

19. ¿Se utilizó conforme a la ley la fe pública de los visitadoresde la CNDH? (art. 106 RCNDH).

20. ¿La CNDH observó el principio de confidencialidad en elmanejo de la información o documentación? (art. 4 LCNDH).

21. En general, ¿se observaron los principios de legalidad,honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que, conforme alartículo 109 constitucional, rige a los servidores públicos?

Indicadores relativos al acopio de información

22. ¿Se agotaron los instrumentos de prueba conducentes, entreellos, las pruebas testimoniales, las periciales y las documentales,las inspecciones y la consulta de archivos públicos u oficiales?(arts. 41 LCNDH y 111 RCNDH).

23. ¿Se consultaron las fuentes adecuadas de informacióndurante la investigación? (art. 107 RCNDH).

24. ¿Se solicitaron por escrito al quejoso las aclaraciones nece-sarias para continuar con la tramitación de la queja? (art. 37LCNDH).

25. ¿Se solicitó información a testigos presenciales de loshechos reclamados? (art. 107 RCNDH).

26. ¿Al recibir quejas por vías orales y en general al entrevistaral quejoso, a los servidores públicos o a terceras personas se obtu-vo información esencial para la investigación? ¿Se utilizarondurante dichas entrevistas el qué, el quién, el dónde, el cómo, elcuándo, el por qué y las demás interrogantes básicas en la apli-cación de dicha técnica? (art. 86 LCNDH).

27. En general, ¿el acopio de información comprendió demanera completa y detallada las circunstancias en que sucedió lapresunta violación?

28. ¿Se notificó adecuadamente a la autoridad señalada comoresponsable acerca de los actos, omisiones o resoluciones que se leimputan en la queja? (art. 34 LCNDH).

29. ¿Respondió la autoridad a la solicitud de información?(art. 38 LCNDH).

30. En caso negativo, ¿se solicitó nuevamente información a laautoridad? (art. 108 RCNDH).

31. En caso de no haber respondido la autoridad a la segundasolicitud, ¿se dieron por ciertos los hechos? (art. 38 LCNDH).

32. ¿En qué sentido dio respuesta la autoridad presuntamenteresponsable?

a) Se allanó y manifestó su disposición de cesar la violación oreparar el daño.

b) Se allanó, pero no se manifestó sobre la cesación o lareparación de la violación.

c) Negó los hechos parcialmente.d) Negó los hechos totalmente.e) No se refirió a los hechos.f) Se refirió a los hechos sólo parcialmente sin negarlos o

reconocerlos.

33. En los supuestos de los incisos b) a f) de la pregunta ante-rior, ¿las medidas adoptadas por la CNDH ante la respuesta de laautoridad fueron las adecuadas? (arts. 102, 107, 108 y 109RCNDH).

34. ¿El informe rendido por la autoridad comprendió los sigu-ientes aspectos?

a) Los antecedentes del asunto.b) Los fundamentos y motivaciones del acto de autoridad.c) Los actos u omisiones impugnadas, si existieren.d) Los demás elementos necesarios para la documentación del

asunto.35. En caso de que se haya omitido algún aspecto de los detal-

lados en la pregunta anterior, ¿cuáles fueron las medidas tomadaspor la CNDH para que fueran subsanados? (art. 39 LCNDH).

36. ¿El Visitador General omitió indebidamente solicitar doc-umentos e informes adicionales a la autoridad para investigar yresolver adecuadamente el asunto? (art. 39 LCNDH).

37. ¿El Visitador General omitió indebidamente solicitar doc-umentos e informes útiles a autoridades distintas de la señaladacomo presuntamente responsable? (art. 39 LCNDH).

38. En el caso de que se hayan solicitado documentos oinformes adicionales a autoridades distintas de la señalada comopresuntamente responsable, ¿se emitió el correspondiente acuerdode trámite? (arts. 97 y 106 RCNDH).

39. ¿Se informó adecuadamente al quejoso de lo respondidopor la autoridad en su informe y se le solicitó que manifestare loque a su derecho conviniera? (art. 102 RCNDH).

40. ¿La CNDH omitió practicar las visitas e inspecciones nece-sarias para la investigación? (art. 107 RCNDH).

41. ¿La CNDH omitió indebidamente citar a terceras personascomo testigos? (art. 107 RCNDH).

42. ¿La CNDH omitió indebidamente citar a peritos especia-lizados en disciplinas necesarias para la investigación? (art. 111RCNDH).

43. ¿Los visitadores omitieron otras acciones permitidas por laley para efectos de la investigación? (art. 39 LCNDH).

44. En su caso, ¿se utilizaron los servicios de peritos traduc-tores de lenguas indígenas y lenguas extranjeras? (art. 29 LCNDH).

45. Si el quejoso no identificó a la autoridad presuntamenteresponsable al interponer la queja, ¿se tomaron las medidas con-ducentes para identificarla durante la investigación? (arts. 31LCNDH y 86 RCNDH).

46. En su caso, ¿se tomaron las medidas conducentes para laconservación o preservación de pruebas? (art. 40 LCNDH).

47. ¿Se ejerció oportunamente la facultad de formular quejas ydenuncias ante las autoridades respectivas cuando los hechosencontrados durante la investigación de la queja así lo amerita-ban? (arts. 32 y 71 LCNDH).

Indicadores relativos al desahogo y la valoración de los mediosde pruebas

48. Para efecto de documentar debidamente el expediente, ¿laCNDH solicitó la rendición y realizó el desahogo de todas aquellaspruebas que resultaban indispensables? (art. 41 LCNDH y 111RCNDH).


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49. ¿Las pruebas desahogadas por la CNDH están previstas en elorden jurídico mexicano? (art. 111 RCNDH).

50. ¿Las pruebas fueron debidamente procesadas, examinadas,seleccionadas y evaluadas? (art. 41 LCNDH).

51. ¿La valoración de las pruebas se hizo de forma sistemática?¿Se valoraron en su conjunto? (art. 41 LCNDH).

52. ¿Se atendió a los principios y reglas de la lógica en la valo-ración de pruebas? (art. 41 LCNDH).

53. ¿Las pruebas se valoraron conforme a la legalidad? (41LCNDH).

54. ¿Las pruebas y su valoración son presentadas de formacompleta, ordenada y clara en el expediente respectivo?

Indicadores relativos a los plazos en la tramitación del expedi-ente de queja

55. ¿Se respetaron los plazos previstos por la ley durante latramitación de la queja en los siguientes aspectos?

a) Para que la autoridad diera respuesta a la primera solicitudde información (art. 34 LCNDH).

b) Para que la autoridad diera respuesta a la segunda solicitudde información (art. 108 RCNDH).

c) Para que el quejoso aclarara la queja (art. 87 RCNDH).d) Para que el quejoso se manifestara respecto al informe ren-

dido por la autoridad (art. 102 RCNDH).e) En su caso, para que la autoridad respondiera a la propuesta

de conciliación (art. 119 LCNDH).f) La vigencia máxima de las medidas cautelares (art. 115

RCNDH).56. ¿La naturaleza del asunto ameritaba que se redujera el pla-

zo para que la autoridad rindiera su informe? (art. 34 LCNDH).

Indicadores relativos a las causas de conclusión del expediente de queja

57. ¿El acuerdo de conclusión de la queja está basado en la docu-mentación y las pruebas que obran en el expediente? (art. 42LCNDH y 126 RCNDH).

58. ¿La selección y valoración de pruebas producen convicciónsobre los hechos materia de la queja? (art. 41 LCNDH).

59. ¿Se estableció con toda claridad la causa de conclusión delexpediente y su fundamentación legal y reglamentaria? (art. 126RCNDH).

60. Cuando el quejoso omitió manifestarse respecto al infor-me rendido por la autoridad y se ordenó por dicha razón la con-clusión del expediente, ¿resultaba evidente además que la autori-dad se había conducido con la verdad? (art. 102 RCNDH).

61. Si durante la investigación de la queja se acreditaron viola-ciones a los derechos humanos y no hubo lugar a la conciliación¿la consecuencia inmediata fue la elaboración de una recomen-dación? (art. 108 RCNDH).

Indicadores específicos para expedientes concluidos por orientación o remisión a autoridad competente

62. ¿Se informó al quejoso de manera breve y sencilla la natu-

raleza de su problema y las posibles formas de solución? (arts. 29y 33 LCNDH; 94, 95 y 125 RCNDH).

63. En su caso, ¿el sentido de la remisión fue el adecuado paradar solución al asunto planteado por el quejoso?

64. Las quejas desechadas de forma inmediata, ¿tenían elcarácter de manifiestamente improcedentes e infundadas oexcedían de manera ostensible la competencia de la CNDH? (art.89 RCNDH).

Indicadores específicos para expedientes concluidos por conciliación

65. ¿La conciliación versó sobre violaciones a los derechos a lavida o la integridad física o psíquica o a otras que se consideranespecialmente graves por el número de sus afectados o sus posi-bles consecuencias? (art. 117 RCNDH).

66. ¿Las propuestas conciliatorias formuladas por la CNDH alas partes se encuentran expuestas como tales en el expediente?(art. 118 RCNDH).

67. ¿Con la conciliación se logró una solución satisfactoriapara los intereses legítimos del quejoso? (art. 119 RCNDH).

68. En su caso, ¿el allanamiento de la autoridad se tradujo enla restitución o reparación de los derechos del quejoso? (art. 36LCNDH).

69. En el caso de incumplimiento por parte de la autoridad,¿el quejoso solicitó reabrir el expediente? (arts. 36 LCNDH y 119RCNDH).

70. En caso negativo, ¿la CNDH tomó las medidas correspondi-entes para informar al quejoso sobre su derecho a solicitar lareapertura del expediente? (art. 120 RCNDH).

71. ¿La CNDH atendió las solicitudes de los quejosos para lareapertura de los expedientes?

72. ¿Se escuchó al quejoso antes de presentar la propuesta deconciliación a la autoridad? (art. 118 RCNDH).

73. ¿La propuesta de conciliación hecha a las autoridades fueconsentida por el quejoso?

74. ¿La propuesta de conciliación presentada por la CNDH a laautoridad fue clara, breve y sencilla? (art. 118 RCNDH).

Indicadores específicos para expedientes concluidos por falta de interés del quejoso

75. ¿Antes de proceder a concluir la queja por Falta de interés delquejoso se le pidió a éste que aclarara la queja al menos dos veces?(art. 87 RCNDH).

76. ¿La gravedad de los hechos ameritaba que la CNDH contin-uara con la tramitación de la queja de oficio no obstante la faltade interés del quejoso? (art. 80 RCNDH).

Indicadores específicos para expedientes concluidos por no competencia de la CNDH

77. Si la queja fue desechada por tratarse de un asunto jurisdic-cional de fondo ¿se desestimó fundadamente su carácter adminis-trativo? (art. 8 LCNDH).

78. En los casos en los que el asunto principal era de natu-

Anexos

21

raleza materialmente jurisdiccional, ¿la CNDH desatendió o recha-zó la investigación de aspectos accesorios de naturaleza adminis-trativa presumiblemente violatorios de derechos humanos? (art. 8LCNDH).

Indicadores específicos para expedientes en los que se solici-taron medidas cautelares (art. 40 LCNDH y 112 al 115 RCNDH)

79. ¿Las medidas cautelares se solicitaron oportunamente?80. ¿Las medidas cautelares se solicitaron una vez que se

tuvieron noticias de una violación grave que, de resultar cierta,haría difícil o imposible la reparación o restitución de los dere-chos del agraviado, independientemente de que estuvieren o nocomprobados los actos u omisiones aducidos?

81. ¿Las medidas cautelares solicitadas fueron las adecuadaspara evitar la consumación de violaciones irreparables de derechoshumanos o de daños de difícil reparación?

82. ¿Se omitió solicitar indebidamente alguna medida cautelarprevista por el orden jurídico mexicano?

83. Al cambiar la situación que justificó las medidas caute-lares, ¿se solicitó modificar el contenido o condiciones de talesmedidas?

84. ¿Las medidas cautelares tuvieron un carácter restitutivo ode conservación?

Anexo 2. Criterios y procedimientos para la selección de quejas

I. Delimitación de los conjuntos de quejas dentro de los que sellevará a cabo la selección aleatoria

[...]1. Muestra de expedientes de queja concluidos por orientación

y/o remisión de la queja a la autoridad, servidor público o instanciacompetente. Se analizará una muestra de expedientes a efecto dedeterminar si en todos los casos resueltos por esta vía no existíamateria para admitirlos a trámite. Para ello se examinará 20% delos casos concluidos cada mes por orientación al quejoso y/oremisión de la queja a la autoridad, servidor público o instanciacompetente.

2. Muestra de expedientes de queja concluidos por solucióndurante su tramitación. Dicha muestra estará conformada por elnúmero de quejas concluidas cada mes por Solución durante sutramitación, que corresponda con el 5% de las quejas calificadascomo Hechos presuntamente violatorios de derechos humanos enel mismo periodo.

3. Muestra de expedientes de queja concluidos por concilia-ción. Se integrará con 20% de las quejas concluidas por conci-liación en el periodo mensual respectivo.

4. Muestra de expedientes de queja concluidos por otrascausas. Dicha muestra se integrará de la siguiente forma:

4a. 50% de las quejas concluidas por desistimiento del quejosoen el mes correspondiente; 4b. 20% de las quejas concluidas cadames por falta de interés del quejoso en la continuación del proced-imiento, y 4c. 50% de las quejas concluidas mensualmente porincompetencia.

II. Procedimiento de selección aleatoria de las quejas

La selección de las quejas que serán analizadas por el ProgramaAtalaya se hará aplicando por separado una tabla de dígitosaleatorios a cada uno de los cuatro grupos y los tres subgruposarriba señalados, tomando como referencia los números de expe-diente de queja o de asunto a lo largo del ejercicio anual. Cuandoen un expediente de queja de los grupos 2 y 3 los hechos violato-rios fueren de la misma naturaleza que en otra queja ya selec-cionada a lo largo del ejercicio anual, se omitirá su análisis parapasar a la siguiente queja en el orden que hubiese arrojado lamuestra aleatoria.

III. Muestra de quejas seleccionadas por criterios temáticosAdicionalmente al estudio de los casos anteriores, cada año sehará un examen de diversas quejas seleccionadas en atención a surelevancia temática. Los temas serán seleccionados por elPrograma Atalaya a partir de criterios de carácter cualitativo su-geridos por el Grupo Asesor. El procedimiento específico para suselección dependerá de la cantidad de quejas que se desee captardel tema seleccionado. Por ejemplo, si se eligiera captar las quejascalificadas por un tipo de violación de baja incidencia (discrimi-nación), podrá solicitarse la totalidad de los expedientes respec-tivos. Si se tratara de un tema de alta incidencia (por ejemplo,detención arbitraria), se aplicará un procedimiento de selecciónaleatoria similar al previsto para los distintos grupos de quejas.

Zona transparente: se conoce el contenido de 22 quejas que

concluyeron con la emisión de una recomendación (0.66% del total de

expediente de queja)

Zona oscura: 3320 quejas que no concluyeron en recomendación, cuyo contenido y tratamiento se

desconoce

* Únicamente se consideran las quejas presentadas ante la cndh y no los recursos deinconformidad en relación con la actuación de las autoridades locales. Por esta razón soloaparecen 22 de la52 quejas.

Anexo 3. Acceso a la información sobre las quejas presentadasante la CNDH en 2003*.

Anex

o 4.

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5.78

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003

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0.00

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5.73

33/2

003

Rec

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0.00

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4.00

0.00

0.00

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000.

000.

000.

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000.

000.

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003

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0.00

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/200

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000.

000.

000.

000.

000.

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38/2

003

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150.

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0.00

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0.00

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39/2

003

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000.

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003

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42/2

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006.

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000.

000.

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0.00

0.00

8.03

Anexos

23

Anexo 5. Silencio del Ombudsman ante el presidente de la República

Secretario de Comunicaciones yTransportes

27/99 Cumplimiento insatisfactorio Incumplimiento a la recomendación parainiciar un proceso administrativo.

Secretario de la Defensa Nacional8/00 Aceptada con pruebas de cumplimientoparcial cuyo seguimiento ha terminado

No se ha remitido a la Comisión la copiade lo actuado en una partida de Inspeccióny Controlaría General del Ejercito y Fuerza

Aérea Mexicanos

Procurador General de La República6/01 Parcialmente cumplida Pendiente la ejecución de orden deaprehensión.

Secretario de Seguridad Pública7/01 Parcialmente cumplida Pendiente el establecimiento de unprocedimiento que garantice a los internos,

familiares y defensores la libertad decirculación de correspondencia.

Presidente Constitucional de los EstadosUnidos Mexicanos

26/01 Parcialmente cumplida El fiscal especial aún no termina deintegrar la averiguación previa sobre

desaparecidos.

Secretario de Medio Ambiente y RecursosNaturales y al Secretario de Agricultura,Ganadería y Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación.

8/02 Parcialmente cumplida para la primerainstitución y aceptada, sin pruebas de

cumplimiento para la segunda.

Faltan implementar diversos programas en beneficio de la comunidad indígena

cucapá.

Procurador General de La República12/02 Parcialmente cumplida Falta de: 1) copia del pliego deconsignación de varios agentes federalesde investigación y 2) cumplimiento a una

orden de aprehensión.

Director General del Hospital General deMéxico

18/02 Parcialmente cumplida Falta de entrega de constancias dereinstalación y de apertura deprocedimiento administrativo.

Secretario de Seguridad Pública20/02 Parcialmente cumplida Falta determinación del procedimientoadministrativo y constancia de auxilio en la

integración de una averiguación previa.

Secretario de Educación Pública27/02 Parcialmente cumplida Pendiente la determinación de unprocedimiento y aviso de las medidastomadas para brindar seguridad a los

menores.

Secretario del Trabajo y Previsión Social36/02 Parcialmente cumplida Falta de remisión de pruebas decumplimiento de las medidas adoptadas

Secretario de Educación Pública39/02 Parcialmente cumplida Faltan pruebas de cumplimiento deapertura de procedimientos. Pendiente lareglamentación para el grupo de apoyo.

Secretario de Contraloría y DesarrolloAdministrativo, al Procurador General de laRepública y al Presidente del Servicio de

la Administración Tributaria

45/02 Parcialmente cumplida por parte de los dos primeros y no aceptada

por el tercero.

No se ha dado cuenta a la CNDH de losresultados del procedimiento

administrativo y de la averiguación previaabierta para el caso.

Secretario de Medio Ambiente y RecursosNaturales y al Secretario de Relaciones

Exteriores

47/02 Parcialmente aceptada Pendiente la elaboración de un reglamentosobre aguas superficiales. Falta pruebas

de una debida capacitación sobre derechode petición a personal de la Comisión

Nacional del Agua.

Recomendación Autoridad Estado de cumplimiento Motivos por las que la recomendación está en el estado anterior


24

Anexo 6. Muestra del análisis realizado a las recomendaciones emitidas por la CNDH

durante 2003.2

6 A. Análisis crítico (recomendación anotada)

Recomendación 15/2003México, D. F., 8 de abril de 2003Sobre el caso del señor Juan Jesús Guerrero Chapa

Gral. de Bgda. de J. M. Lic. Jaime Antonio López Portillo Robles Gil,Procurador General de Justicia Militar

Distinguido señor Procurador:

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con fundamento en los artículos 102,apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o.; 3o., párrafoprimero; 6o., fracciones II y III; 15, fracción VII; 46, y 51 de la Ley de la Comisión Nacionalde los Derechos Humanos, así como 16 de su Reglamento Interno, ha examinado los ele-mentos contenidos en el expediente 2002/580-1, relacionados con el caso del señor JuanJesús Guerrero Chapa, y vistos los siguientes:

I. HECHOS

A. Este organismo nacional recibió, el 1 de marzo de 2002, el escrito de queja que presentóel señor Juan Jesús Guerrero Chapa, en el cual manifestó que el 26 de febrero del año próx-imo pasado, aproximadamente a las 18:00 horas, al salir del Centro Federal de Readapta-ción Social (Cefereso) Número Uno “La Palma”, en Almoloya de Juárez, Estado deMéxico, con motivo de sus actividades profesionales, a bordo de un vehículo, en compañíade los señores Agustín Rojas Vázquez y Francisco José Flores Iruegas, fueron interceptadospor un grupo de personas armadas, vestidas de civil, que no se identificaron y que les dis-pararon, lesionando al licenciado Flores Iruegas, quien falleció en el lugar sin recibirningún auxilio.

Señaló que las personas que los detuvieron, y que después supieron que eran personalmilitar, lo subieron a él y al licenciado Agustín Rojas Vázquez a otro vehículo, losesposaron, les vendaron los ojos y los amenazaron con causar un daño a sus familiares.

Indicó que fueron puestos a disposición del Ministerio Público de la Federaciónadscrito a la Unidad Especializada en Delincuencia Organizada (UEDO), donde a él leimputaron los delitos de violación a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada ycontra la salud, dentro de la averiguación previa PGR/UEDO/064/02. Además, de los hechostomó conocimiento la Procuraduría General de Justicia del Estado de México (PGJEM).

B. Por lo antes expuesto, este organismo nacional solicitó los informes correspondientesa la Procuraduría General de la República (PGR), a la Procuraduría General de JusticiaMilitar (PGJM) y, en colaboración, a la Procuraduría General de Justicia del Estado deMéxico (PGJEM).

C. De la información que se allegó esta institución, se desprendió que la RepresentaciónSocial de la Federación adscrita a la Unidad Especializada en Delincuencia Organizada(UEDO) de la PGR, solicitó la colaboración del Procurador General de Justicia Militar, paraque elementos de esa institución llevaran a cabo, en apoyo de los agentes federales de inves-tigación, la localización y presentación del señor Juan Jesús Guerrero Chapa.

Con base en esa solicitud de colaboración, el 26 de febrero de 2002, a las 17:40 horas, elpersonal castrense, al mando del coronel Manuel Virgilio Morales Herrera, efectuó unoperativo en las inmediaciones del Cefereso Número 1 en Almoloya de Juárez, para dete-ner al señor Juan Jesús Guerrero Chapa.

Al acercarse el vehículo en el que viajaba el quejoso, al lugar donde lo esperaban losmilitares, el conductor no hizo caso a los señalamientos que se le efectuaron para que se

Sería conveniente que en el nombre delas recomendaciones se señalara sucinta-mente la materia de que se trata, paraque los estudiosos y toda persona inte-resada pudiera saber en qué consiste lofundamental de su contenido.

También se debió dirigir la recomenda-ción al Procurador General de la Repú-blica, puesto que funcionarios de esa de-pendencia incurrieron de igual manera enviolaciones a derechos humanos.

Falta poner datos de los oficios de laCNDH: número, fecha y contenido sucinto.

Se debe decir cómo se allegó la informa-ción, o si lo dice en evidencias, remitirseal párrafo correspondiente.

OBSERVACIONES

Anexos

25

detuviera, y aceleró el vehículo, ante lo cual el personal militar disparó hacia el coche, conla finalidad de que aminorara la marcha, lo que provocó que el conductor virara intempes-tivamente hacia el carril contrario, por lo que continuaron disparándole; dos disparos pene-traron en la parte posterior del automóvil y se impactaron en el cuerpo del señor Flores.

Iruegas, causándole la muerte. Una de las camionetas que se utilizó para el operativocontinuó con la persecución y golpeó por la parte trasera y costado izquierdo al automóvilen el que iba el quejoso, hasta lograr que abandonara la carretera y se proyectara sobre unosmontones de rastrojo que estaban en la orilla del camino, en donde finalmente el autoquedó detenido.

Los efectivos militares, sin dar parte a ninguna autoridad civil o militar, dejaron en ellugar de los hechos al señor Francisco José Flores Iruegas, sin brindarle ningún tipo de aux-ilio y sin tener la certeza de que estaba muerto, y se retiraron del lugar con los detenidosJuan Jesús Guerrero Chapa y Agustín Rojas Vázquez, a quienes pusieron a disposición dela UEDO.

II. EVIDENCIAS

En el presente caso las constituyen:A. El escrito de queja del señor Juan Jesús Guerrero Chapa, del 1 de marzo de 2002,recibido en esta Comisión Nacional en la misma fecha.

B. El oficio 1830/02/DGPDH, del 25 de marzo de 2002, por el que la Dirección Generalde Protección a los Derechos Humanos de la Procuraduría General de la República infor-mó a este organismo nacional que las constancias de la averiguación previaPGR/UEDO/064/2002 estaban a disposición de esta institución en las instalaciones de laUEDO, a fin de que el personal encargado de la integración del expediente realizara las con-sultas necesarias.

C. El oficio 7966/02/ DGPDH, del 15 de noviembre de 2002, por el que la DirecciónGeneral de Protección a los Derechos Humanos de la Procuraduría General de laRepública informó a este Organismo Nacional que las constancias de las indagatoriasPGR/UEDO/013/2002, PGR/UEDO/062/2002 y PGR/UEDO /064/2002 estaban a disposiciónde esta Institución en las instalaciones de la UEDO, a fin de que el personal encargado de laintegración del expediente realizara las consultas necesarias.

D. El oficio 8126/02/DGPDH, del 25 de noviembre de 2002, por el que la DirecciónGeneral de Protección a los Derechos Humanos de la Procuraduría General de laRepública remitió a esta Comisión Nacional una copia simple de la declaración preparato-ria del señor Juan Jesús Guerrero Chapa, y del auto de término constitucional emitido porel Juez Primero de Distrito en Materia de Procesos Penales Federales en el Estado deMéxico, dentro de la causa penal 27/2002.

E. El oficio 8396/02/ DGPDH, del 6 de diciembre de 2002, mediante el cual laDirección General de Protección a los Derechos Humanos de la Procuraduría General dela República envió a este organismo nacional una copia simple del diverso UEDO /CGJ/02,del 5 de ese mes, suscrito por el licenciado Alberto Aguirre Nila, Fiscal Especial adscrito ala Unidad Especializada en Delincuencia Organizada; del acuerdo de inicio, y del oficio deremisión de la averiguación previa PGR/UEDO /062/2002.

F. Las certificaciones de las diligencias practicadas en la UEDO por personal de estaComisión Nacional, el 18 de abril, 18 de junio y 10 de diciembre de 2002, en las que seasentó que se tuvieron a la vista diversas constancias relativas a las indagatoriasPGR/UEDO/013/2002, PGR/UEDO/062/2002 y PGR/UEDO /064/2002, y se recabaron copiascertificadas del auto de término constitucional dictado por el Juez Primero de Distrito “A”en Materia de Procesos Penales Federales en el Estado de México, dentro de la causa penal27/2002.

G. El oficio 213004000/2760/02, del 29 de mayo de 2002, suscrito por la licenciadaAna Luisa Ramírez Hernández, Coordinadora de Derechos Humanos de la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Estado de México, al que anexó una copia certificada de laaveriguación previa TOL/AC/I/1672/2002.

H. Los oficios 16529/0780, DH-19946/0976, DH-20042/1072, DH -24761/1223, DH -24771/1233, del 14 de junio, 29 de julio, 13 de agosto, y los dos últimos del 26 de sep-tiembre, todos de 2002, con los que la Procuraduría General de Justicia Militar envió a este

¿Cómo le consta todo esto a la CNDH? Sies por las averiguaciones previas de queha tenido conocimiento, debe remitirse aellas.

Estas evidencias debieron incluirse antes,puesto que se esta siguiendo un ordencronológico. Se tuvieron a la vista lasaveriguaciones previas, pero ¿qué se en-contró en ellas? ¿Cuáles son los hechosen que se apoya la recomendación, quéproviene de esas averiguaciones previas?Se debe hacer referencia a las actas cir-cunstanciadas y a su contenido, al menosen forma sucinta.


26

Organismo diversa información.

III. SITUACION JURIDICA

El 19 de enero de 2002 el representante social de la Federación, dentro de la averiguaciónprevia PGR/UEDO /013/2002, giró a la Agencia Federal de Investigación una orden de local-ización y presentación del señor Juan Jesús Guerrero Chapa, y mediante el oficio

CG/099/2002 solicitó la colaboración de la Procuraduría General de Justicia Militarpara que, conjuntamente y en apoyo de los elementos de la Agencia Federal de Inves-tigación, se avocaran a la localización y presentación del señor Juan Jesús Guerrero Chapa.

A través del oficio 0063, del 21 de enero de 2002, el coronel Francisco Ortega Luna,jefe de la Policía Judicial Federal Militar, giró instrucciones al coronel Manuel VirgilioMorales Herrera, jefe de grupo de la Sección de Aprehensiones de esa corporación policia-ca, a efecto de que proporcionara el apoyo que requería la autoridad ministerial de laFederación, designando elementos de esa institución armada, para que conjuntamente conelementos de la Agencia Federal de Investigación realizaran la localización y presentacióndel señor Juan Jesús Guerrero Chapa.

Con base en lo anterior, personal de la Sección de Aprehensiones de la ProcuraduríaGeneral de Justicia Militar, sin contar con facultades para ello, realizó un operativo paraaprehender al señor Juan Jesús Guerrero Chapa el 26 de febrero de 2002. Durante el ope-rativo abrieron fuego contra el vehículo que transportaba al quejoso e hirieron al señorFrancisco José Flores Iruegas, quien falleció en el lugar, donde fue abandonado por el per-sonal militar sin recibir ningún auxilio, y detuvieron y presentaron ante el agente delMinisterio Público de la Federación tanto al quejoso como al señor Agustín Rojas Vázquez,el que después de rendir su declaración ministerial fue puesto en libertad; mientras querespecto del señor Guerrero Chapa, la autoridad ministerial determinó su retención el 27de febrero de 2002.

El 2 de marzo de 2002 el órgano investigador ejercitó acción penal en contra del señorJuan Jesús Guerrero Chapa, como probable responsable de los delitos de violación a la LeyFederal contra la Delincuencia Organizada y contra la salud, en su modalidad de tráfico decocaína, originándose la causa penal 27/2002, en el Juzgado Primero de Distrito “A” enMateria de Procesos Penales Federales en el Estado de México, en la que el 8 de marzo de2002 se decretó, dentro del auto de término constitucional, la libertad del quejoso por faltade elementos para procesar.

Por otra parte, a través de una llamada anónima, recibida el 26 de febrero de 2002 a las20:37 horas en la Agencia Central del Ministerio Público adscrito al primer turno de laProcuraduría General de Justicia del Estado de México, se informó sobre el fallecimientode la persona que después se supo que llevaba el nombre de Francisco José Flores Iruegas,iniciándose la averiguación previa TOL/AC/I/1672/2002, por el delito de homicidio genéri-co, la cual se remitió, por razones de competencia, el 1 de marzo del año próximo pasado, ala Procuraduría General de Justicia Militar y, para el caso de que existieran delitos de sucompetencia, también se envió un desglose a la Procuraduría General de la República.

La Procuraduría General de Justicia Militar inició la indagatoria SC/068/2002/I, conmotivo del fallecimiento del señor Flores Iruegas durante el operativo realizado para dete-ner al quejoso.

El 8 de agosto de 2002 personal de la mesa de la Primera Agencia Investigadora,Sección de Averiguaciones Previas de la PGJM, determinó ejercitar acción penal en contradel capitán Abel Benjamín Corona Cárdenas, como probable responsable del ilícito de vio-lencia contra las personas, causando homicidio.

El 9 de agosto de 2002 el representante social castrense envió al secretario de la DefensaNacional, en su carácter de inspector y contralor general del Ejército y Fuerza AéreaMexicana, la copia de la indagatoria SC/068/2002/I, a fin de que se determinara si con suconducta el coronel Manuel Virgilio Morales Herrera incurrió en alguna responsabilidadde carácter administrativo, y de la información remitida por la PGJM se desprendió que seinició el procedimiento administrativo, sin que se haya informado aún sobre su resultado.

El 28 de agosto de 2002 el Juez Sexto Militar adscrito a la Primera Región Militar libróuna orden de aprehensión en contra del capitán Abel Benjamín Corona Cárdenas, quien el27 de septiembre de esa anualidad se presentó voluntariamente ante esa autoridad ju-

Resulta completamente ilegal y violatoriode las garantías individuales y de los de-rechos humanos, que una persona a laque se ha solicitado que se presente anteel ministerio publico, pueda quedar “re-tenida” o más bien detenida después derendir su declaración. “Transformar” unasolicitud de presentación en una ordende detención por parte del ministeriopúblico, es torcer el sentido de la ley yno tiene justificación jurídica alguna.Sin embargo, la CNDH en sus “observa-ciones” no critica este procedimiento yparece considerarlo normal.

Habría sido importante que la CNDH to-mara en cuenta la resolución del juez deponer en libertad al quejoso, para con-tribuir a calificar la actuación de la PGR,en cuanto a solicitar el auxilio del Ejérci-to, como totalmente injustificada

Anexos

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risdiccional, la cual lo envió en calidad de interno a la prisión de la Región I Militar. Es demencionarse que, el 7 de octubre, el juez instructor dictó auto de formal prisión en contrade ese servidor público, sin que haya información respecto al estado que guarda la causapenal 1719/2002.

IV. OBSERVACIONES

Del análisis de los hechos y evidencias que obran en el expediente de queja 2002/580-1,esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con elementos para acreditarviolaciones al derecho a la vida cometidas en agravio del señor Francisco José FloresIruegas, así como a la integridad, a la seguridad personal, a la legalidad y a la seguridadjurídica de los señores Juan Jesús Guerrero Chapa y Agustín Rojas Vázquez, por personaldel Ejército Mexicano, por las siguientes consideraciones:

A. La realización del operativo para detener al quejoso se llevó a cabo en las inmedia-ciones del Cefereso Número 1, el 26 de febrero de 2002, por diez elementos del ejércitomexicano, con motivo de la solicitud de colaboración que el agente del Ministerio Públicode la Federación adscrito a la Unidad Especializada en Delincuencia Organizada de la PGR

dirigió a través del oficio CG/099/2002, del 19 de enero de 2002, al general brigadier ylicenciado Jaime Antonio López Portillo Robles Gil, procurador general de Justicia Militar,a fin de que en apoyo, y conjuntamente con elementos de la Agencia Federal de Investiga-ción, se avocaran a la localización y presentación del señor Guerrero Chapa, para lo cual esainstitución armada, mediante el oficio 063, del 21 de ese mes y año, del jefe de la PolicíaJudicial Militar, solicitó al coronel Manuel Virgilio Morales Herrera, jefe de Grupo de laSección de Aprehensiones de la Policía Judicial Federal Militar, que designara elementosdel área a su cargo.

El personal castrense, sin contar con facultades para hacerlo, realizó un operativo paradetener al señor Juan Jesús Guerrero Chapa, en el que hicieron uso excesivo de la fuerzautilizando armas de fuego ante personas desarmadas, con el resultado de que privaron de lavida al señor Francisco José Flores Iruegas, quien no se encontraba relacionado con loshechos, además de causar daños en propiedad ajena, aunado a que en ese momento noportaban sus uniformes, distintivos, ni vehículos que los identificaran como servidorespúblicos militares, por lo que los agraviados no tenían por qué detenerse ante susseñalamientos.

Es de destacarse que el representante social de la Federación giró al titular de la AgenciaFederal de Investigación un oficio de localización y presentación en contra del señor JuanJesús Guerrero Chapa. Para los mismos efectos, y como ya se estableció, requirió la colabo-ración de la Procuraduría General de Justicia Militar, por lo que, con la conducta del per-sonal militar que intervino en el operativo, haciendo uso excesivo de la fuerza y de armas defuego, con el resultado de la muerte de una persona, se transgredió el contenido de losartículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala quenadie puede ser molestado en su persona sin que medie un mandamiento escrito de laautoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, así como elartículo 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas delos Servidores Públicos, por no haber salvaguardado los principios de legalidad y eficiencia.

B. El coronel Manuel Virgilio Morales Herrera realizó un operativo sin ningún funda-mento jurídico, es decir, no tenía competencia ni facultades para llevarlo a cabo, ya que noacató la solicitud expresa contenida en el oficio CG/099/2002, del 19 de enero de 2002,suscrito por el agente del Ministerio Público de la Federación, dirigido a usted, en el senti-do de apoyar al personal de la Procuraduría General de la República para la localización ypresentación del agraviado.

Lo anterior se corrobora con las diligencias que integran la averiguación previaPGR/UEDO/064/2002, en las que no se advirtió que para la realización del operativo el per-sonal castrense hubiere establecido contacto con servidores públicos de la Agencia Federalde Investigación; con el contenido del oficio de puesta a disposición del quejoso, del 26 defebrero de 2002, y con la declaración que emitió el coronel Manuel Virgilio MoralesHerrera ante la representación social militar, en la que refirió que a través de sus fuentes deinformación se enteró que la persona a localizar se desempeñaba como abogado de un nar-

Todo lo anterior no debería estar en elcapítulo de “situación jurídica”, sino en elde “hechos”, ya que el artículo 133 delReglamento Interno de la CNDH determi-na claramente lo que debe incluirse encada capítulo de la recomendación.

Los detalles del operativo no constan enel capítulo de “hechos” ni en el de “evi-dencias” ¿cómo lo supo la CNDH?Por otra parte, lo importante habría sidoque la CNDH cuestionara el hecho mismode solicitar y prestar el apoyo militar, yaque ni la PGR está facultada para pedirdicho apoyo en circunstancias en que lalocalización de una persona forma partede sus funciones y obligaciones, y el Ejér-cito Mexicano no está facultado para lle-var a cabo tareas que son, por su natu-raleza, propias de otra autoridad.Cuando se desconoce el principio ele-mental de que las autoridades públicassólo pueden hacer aquello para lo cualestán expresamente facultadas y, sobretodo, cuando se hace intervenir alEjército en funciones para las que noestá preparado, se corre el riesgo de queincurra en excesos como el que ahoranos ocupa. La CNDH debió haber hechohincapié en este aspecto, puesto que lacreciente militarización de funciones queson por su naturaleza civiles, da origen aluso descontrolado de la fuerza y a viola-ciones a los derechos humanos como lasque se analizan en esta recomendación.


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cotraficante y de diversos miembros de la delincuencia organizada, y que como varios deéstos se encuentran internos en el Cefereso número 1, investigó que el señor Juan JesúsGuerrero Chapa acudía con regularidad al establecimiento penitenciario. Que el 26 delmes y año indicados le informaron, sin señalar quién, que el profesionista que buscaba sepresentó en la aduana del centro de reclusión, por lo que implementó un operativo paradetener al quejoso, sin hacerlo del conocimiento de la PGR.

La actuación del servidor público militar constituye un incumplimiento del servicio quele fue encomendado, y transgrede el contenido de los artículos 8, fracciones I y XXIV, de laLey Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como losartículos 5; 9, fracción VI; 10, fracción VI, y 22, fracciones IX y X, de la Ley General queEstablece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

C. El personal castrense que intervino en el operativo se retiró del lugar de los hechos,dejando ahí al señor Francisco José Flores Iruegas, sin proporcionarle ningún tipo de auxi-lio y sin verificar que hubiese perdido la vida, precisándose que estaba obligado a informardel homicidio al Ministerio Público militar, sin que obre constancia de que ello se hayarealizado.

Asimismo, el coronel Manuel Virgilio Morales Herrera indicó que los hechos ocur-rieron a las 17:40 horas del 26 de febrero de 2002; sin embargo, omitió informar de talesacontecimientos a la autoridad correspondiente, respecto de los cuales a las 20:37 horas delmismo día, mediante una llamada anónima, tomó conocimiento la Procuraduría Generalde Justicia del Estado de México, iniciando la averiguación previa TOL/AC/I/1672/2002.

Es importante referir que el día en que ocurrieron los hechos, a las 23:30 horas, peritosmédicos de la Dirección de Servicios Periciales de la Procuraduría local emitieron el proto-colo de necropsia del señor Francisco José Flores Iruegas, en el que establecieron un crono-tanatodiagnóstico de cuatro a seis horas, describiendo dos lesiones por proyectil de arma defuego, localizándose la primera en el costado izquierdo, sobre la línea axilar posterior, conorificio de salida en la areola del pezón del lado derecho, en tanto que la segunda fue en laregión escapulovertebral izquierda, concluyendo esos servidores públicos que las lesionesdescritas le ocasionaron la muerte al señor Flores Iruegas.

De lo anterior, este organismo nacional observa que el señor Francisco José FloresIruegas pudo estar vivo cuando fue abandonado en el lugar de los hechos, ya que éstossucedieron a las 17:40 horas; de ser así, y de acuerdo con lo establecido en la legislaciónpenal vigente, tales conductas, es decir, omitir informar sobre lo acontecido a la autoridadcorrespondiente y omitir brindar auxilio a la víctima, además de ser constitutivas deresponsabilidad administrativa, pueden encuadrarse probablemente en la conducta señala-da en el artículo 100, párrafo primero, del Código de Justicia Militar.

Con el homicidio del señor Francisco José Flores Iruegas se violentaron los artículos 6del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 4 de la Convención Americanasobre Derechos Humanos, que señalan que nadie podrá ser privado de la vida arbitraria-mente y que toda persona tiene derecho a que ésta se le respete, y 1 y 2 del Código deConducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, de la Organización delas Naciones Unidas, en lo relativo a que éstos deberán cumplir con los deberes que la leyles impone, y respetarán y protegerán la dignidad humana, defendiendo en todo momentolos derechos humanos.

D. Esta Comisión Nacional observó que la conducta de los tenientes Mario AlbertoAndrade Ramos, Arnoldo Sánchez Osuna, Martín Gutiérrez Olvera, José Isidro FuentesHernández y Javier Barrios Guasso probablemente podría encuadrarse dentro del títulodécimo del Código de Justicia Militar, relativo a los delitos cometidos en ejercicio de lasfunciones militares o con motivo de ellas, en la hipótesis señalada por el artículo 330, alhaber disparado innecesariamente sus armas durante el operativo, en el que se privó de lavida a una persona, transgrediendo con ello el artículo 302 del Código Penal Federal.

Al respecto, cabe señalar que los elementos del ejército mexicano que participaron en eloperativo en el que se privó de la vida al señor Francisco José Flores Iruegas, al rendir susdeclaraciones ante el agente del Ministerio Público Militar, incurrieron en contradiccionesrelativas al número de militares que dispararon sus armas; lo anterior, tomando en cuentalo manifestado por los tenientes Mario Alberto Andrade Ramos y Arnoldo Sánchez Osuna,

El problema principal no es que elEjército no haya realizado el operativoconforme a lo solicitado, es decirúnicamente para “apoyar al personal dela Procuraduría General de la Repúblicaen la localización y presentación delagraviado”. El fondo de la cuestión estáen que el Ejército no tiene competenciaalguna para intervenir en este tipo deasuntos, ni la Procuraduría General de laRepública tiene facultades para solicitarleel apoyo, puesto que se trata de un asun-to rutinario, en que no está en peligro laseguridad nacional ni se dan ninguna delas circunstancias por las cuales podríaintervenir personal militar. Ninguna norma de nuestro sistema jurí-dico autoriza a la PGR para solicitar alEjército su colaboración a fin de localizary presentar a una persona ante el minis-terio público. Toda la argumentación que hace la CNDH

en este capítulo de “observaciones” esomisa, pues no se refiere a uno de los as-pectos fundamentales: la responsabilidadde la PGR por haber solicitado ilegalmen-te la intervención del Ejército.

Los nombres de estas personas es pri-mera vez que aparecen en la recomenda-ción. ¿Cómo lo supo la CNDH? Esto debe-ría constar en los capítulos de “hechos”o de “evidencias”.

Anexos

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quienes expresaron que no accionaron sus armas; sin embargo, en las conclusiones del dic-tamen de química forense (identificación de nitritos e identificación de antimonio, bario yplomo) elaborado por los peritos del Laboratorio Científico de Investigaciones de laProcuraduría General de Justicia Militar, se determinó que las armas disparadas eran cua-tro, entre éstas las que portaban los tenientes Andrade Ramos y Sánchez Osuna, concluyén-dose en ese mismo dictamen que fueron seis las personas que accionaron sus armas, siendoéstos el capitán Abel Benjamín Corona Cárdenas, el mayor Juan Manuel Ramírez Mar-tínez, y los tenientes Martín Gutiérrez Olvera, Mario Alberto Andrade Ramos, JavierBarrios Guasso y José Isidro Fuentes Hernández.

Por otra parte, el teniente José Isidro Fuentes Hernández, en su declaración ministerialrefirió que realizó tres disparos; sin embargo, su arma no se listó entre las que fueron dis-paradas.

E. Este organismo nacional considera que durante la integración de la averiguación pre-via SC/068/2002/I, iniciada por el delito de homicidio, el representante social militar incur-rió en diversas irregularidades, siendo éstas las siguientes:

1. El órgano investigador militar sólo integró la averiguación previa por el delito dehomicidio, no obstante que contaba con indicios de la probable comisión de otros delitos,tales como: abandono de personas y abuso de autoridad contemplados en el Código PenalFederal; delitos cometidos en ejercicio de las funciones militares o con motivo de ellas, y elrelativo al libro segundo de los delitos, faltas, delincuentes y penas, establecidos en el Códigode Justicia Militar, así como el de daño en propiedad ajena.

2. No investigó en torno a la omisión de informar tanto a la autoridad militar como a laautoridad local, en que incurrió personal que participó en el operativo, cuando se per-cataron que en el interior del vehículo se encontraba una persona herida, y la omisión en laque incurrieron al no brindarle auxilio.

3. No obstante que algunos de los servidores públicos que participaron en el operativomencionaron que no accionaron sus armas de fuego, del dictamen de química forense sedesprendió que sí dispararon; sin embargo, la Representación Social militar únicamenteejercitó acción penal en contra del capitán Abel Benjamín Corona Cárdenas.

4. Omitió investigar la contradicción del personal involucrado en los hechos respecto dela forma en la que se efectuó el operativo, y no realizó el desglose correspondiente.

5. No solicitó al Juez Sexto adscrito a la Primera Región Militar la reparación del dañoen favor de los familiares del ahora occiso Francisco José Flores Iruegas, en los términos delartículo 20, apartado B, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, que establece que el ofendido del delito tiene derecho a la reparación del dañoen los casos que sea procedente, y que el Ministerio Público estará obligado a solicitarla.

Por lo expuesto, esta Comisión Nacional considera que el representante social militarque integró la averiguación previa SC/068/2002/I debió investigar las conductas reseñadas,o bien, dejar el desglose respectivo de la indagatoria, con fundamento en los artículos 21 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 78 del Código deJusticia Militar que, en términos generales, disponen cuál es la competencia del MinisterioPúblico, lo cual se tradujo en una deficiencia en el servicio público que contraviene loestablecido en las fracciones I y XXIV del artículo 8 de la Ley Federal de ResponsabilidadesAdministrativas de los Servidores Públicos, conducta que debe ser investigada por elÓrgano de Control Interno de esa Procuraduría General de Justicia Militar, conforme a loestablecido en el artículo 10 de la misma ley, así como en una probable responsabilidadpenal, en términos de lo dispuesto por el artículo 422, fracción V, del Código de JusticiaMilitar, ya que debió promover las diligencias conducentes para el esclarecimiento de laverdad.

F. Esta Comisión Nacional considera de elemental justicia que los servidores públicosde la Procuraduría General de Justicia Militar lleven a cabo las acciones que procedan con-forme a derecho, para que se repare la afectación que sufrieron los familiares del ahoraocciso Francisco José Flores Iruegas, de conformidad con lo previsto por los artículos 33 dela Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; 44 de laLey de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como 1915 y 1927 delCódigo Civil Federal.

G. Este organismo nacional considera que existió falta de colaboración por parte del

¿Cómo le consta todo esto a la CNDH?¿Por qué no se puso en el capítulo de“hechos”?

Todo esto debe ir en “hechos” y “evi-dencias” y remitirse expresa y porme-norizadamente a lo señalado en las actascircunstanciadas elaboradas por los visi-tadores adjuntos que tuvieron a la vistalas averiguaciones previas.


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personal de la Procuraduría General de Justicia Militar con el trabajo de la ComisiónNacional, toda vez que no se dio cumplimiento total a los requerimientos de información yremisión de documentación que les fueron solicitados, ya que hasta el momento deemisión de la presente Recomendación no se recibió ni se permitió tener a la vista la averi-guación previa número SC/068/2002/I, ni se proporcionaron los informes o declaracionesde los servidores públicos que intervinieron en los hechos, contraviniendo con ello el con-tenido del artículo 69 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y, enconsecuencia, incurriendo en lo previsto por el artículo 70 del mismo ordenamiento, elcual prevé que las autoridades y los servidores públicos serán responsables penal y adminis-trativamente por los actos u omisiones en que incurran durante y con motivo de latramitación de quejas e inconformidades ante esta Institución.

En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula respetu-osamente a usted, señor Procurador General de Justicia Militar, las siguientes:

V. RECOMENDACIONES

Primera. Se sirva girar sus instrucciones a efecto de que se amplíe el ejercicio de la acciónpenal en contra del coronel Manuel Virgilio Morales Herrera, el mayor Juan ManuelRamírez Martínez, el capitán Abel Benjamín Corona Cárdenas, el capitán Omar CoronaCortés, el capitán Diego Guadalupe Ruiz Robles, el teniente Mario Alberto AndradeRamos, el teniente José Isidro Fuentes Hernández, el teniente Arnoldo Sánchez Osuna, elteniente Martín Gutiérrez Olvera y el teniente Javier Barros Guasso, por los actos en queincurrieron con su participación en el operativo que tuvo como consecuencia la muerte delseñor Francisco José Flores Iruegas.

Segunda. Se amplíe la vista a la Inspección y Contraloría General del Ejército y FuerzaAérea Mexicana, en contra de todos los elementos militares que intervinieron en el operati-vo del 26 de febrero de 2002, por las consideraciones efectuadas en el apartado de observa-ciones del presente documento, a efecto de que sean investigadas dentro del expediente quese inició en contra del coronel Manuel Virgilio Morales Herrera; asimismo, se informesobre los avances y determinación de ese procedimiento administrativo.

Tercera. Se dé vista al Órgano de Control Interno en esa Procuraduría General deJusticia Militar, en contra de los representantes sociales que intervinieron en la integracióny determinación de la indagatoria SC/068/2002/I, tomando en consideración los hechosexpuestos en el documento que nos ocupa, y si de la investigación resultaran conductasposiblemente constitutivas de delito, se inicie la averiguación previa correspondiente.

Cuarta. Gire sus instrucciones a quien corresponda para que se atiendan adecuada-mente, y en los tiempos previstos en la ley, las solicitudes de información que le dirija estaComisión Nacional, relacionadas con los expedientes de queja que se tramitan.

Quinta. Se sirva girar sus instrucciones a fin de que se realice el pago de la indem-nización que proceda conforme a derecho, en favor de los familiares del señor FranciscoJosé Flores Iruegas.

[…]

Atentamente

El Presidente del Comisión Nacional

Rúbrica

Esta recomendación específica es con-fusa, porque se remite a los “hechos ex-puestos”, sin explicar en qué capítulo yen qué numeral están expuestos taleshechos. En todo caso, parece referirse alos actos y omisiones en que incurrieronservidores públicos de la Procuraduríamilitar durante la tramitación del expedi-ente de queja de la CNDH, que con-sistieron en que no dieron cumplimientototal a los requerimientos de informa-ción y remisión de documentación queles fueron solicitados. Ante esta actitud, la CNDH no sólo puedesolicitar en la recomendación que se apli-quen sanciones, sino que debe atenerse alo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y73 de su ley, y muy particularmente elartículo 71, párrafo segundo, que señalaque “la Comisión denunciará ante los ór-ganos competentes los delitos o faltasque (...) hubiesen cometido las autori-dades o servidores públicos de que setrata”. No es potestativo para la CNDH realizarestas denuncias, porque el artículo estáredactado en forma imperativa. Por lotanto, el ombudsman nacional debió de-nunciar directamente ante el órgano in-terno de la Procuraduría militar la faltade colaboración de servidores públicosde esa Procuraduría, en lugar de solicitaral Procurador General de Justicia Militarque hiciera la denuncia. Lo último impli-ca una pérdida de tiempo y lleva implícitala posibilidad de que la recomendaciónno se cumpla en este aspecto.

La recomendación, que debió también irdirigida al procurador general de la Re-pública, debió recomendar sanciones encontra de los servidores públicos de esadependencia, por haber solicitado el apo-yo del Ejército para presentar al quejoso,y por haberlo mantenido en detención yconsignarlo detenido, siendo que en sucontra obraba una simple solicitud depresentación cuyo alcance no puede serel de invalidar el régimen constitucionalde garantía que exige determinados re-quisitos para privar de la libertad a laspersonas.

Anexos

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Anexo 6 B. Calificación técnica para expedientes de queja dela Recomendación 15/2003

3

El Programa Atalaya, llevado a cabo por el Centro de Estudiosde Derecho Público del ITAM y Ronda Ciudadana, comprende,entre otros aspectos, el análisis sobre las recomendaciones emiti-das por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en losaños 2003 a 2005. En forma convencional se ha establecido unsistema de calificación de la calidad de las recomendaciones. Acontinuación se presentan los valores asignados a unaRecomendación (no se incluyen los conceptos que componen lossubtemas).

Aspectos de forma: 4 puntosAspecto de fondo: 6 puntos (con la posibilidad de restar hasta

dos puntos por facultades no ejercidas)Aspectos de eficacia: se restarán hasta 3 puntos

FICHA DE LA RECOMENDACIÓNNombre: Sobre el caso del señor Juan Jesús Guerrero ChapaFecha de expedición: 8 de abril de 2003No. de expediente: 2002/580-1Naturaleza del asunto: PenalAutoridad destinataria: Gral. Bgda. de J. M. Lic. Jaime

Antonio López Portillo Robles Gil, Procurador General deJusticia Militar

Forma de inicio del expediente: Queja

I. Forma1. Claridad y orden lógico (aptitud para ser comprendida

fácilmente): máximo 1.0 puntos2. Estructura: máximo 3 puntos2.1. Capítulo de Hechos: 0.502.2. Capítulo de Evidencias: 0.502.3. Capítulo de Situación Jurídica:2.4. Capítulo de Observaciones: 1.02.5. Capítulo de Recomendaciones Específicas: 0.65Calificación aspectos de forma 2.4

II. Fondo1. Fundamentación y motivación: máximo 6 puntos1.1. Fundamentación: 2.0 puntos1.2. Motivación (valoración de los medios de prueba): 4.0

puntos2. Elementos que la CNDH debe utilizar durante la investi-

gación y que no utilizó así como omisiones generales en larecomendación.

- No se consideraron todos los hechos presuntamente violato-rios de los derechos humanos (tanto al calificarse la queja comoen la investigación, en las observaciones y en las recomendacionesespecíficas), (–2.00).

- Respeto al derecho de audiencia a quien se atribuya la vio-lación a los derechos humanos, (–1.00).

- Constancia de la adopción de las medidas legales condu-centes ante el señalamiento de los obstáculos que interpuso laautoridad durante la investigación, (–0.50).

- Facultades para promover la aplicación de sanciones a las

autoridades que se negaron a colaborar con la CNDH. (–0.50).Calificación aspectos de fondo 1.5

III. Eficacia

La calificación en este tema se realiza en sentido negativo, esdecir, en caso de que se encontraran las siguientes deficienciasserá descontado del puntaje total obtenido de los apartados I y IIlas cantidades que se señalan.

1. Reparación del daño cuando ésta sea procedente:1.1. En las recomendaciones específicas no se solicita la

reparación del daño. (–1.00)1.2. No se recomienda la reparación del daño en forma soli-

daria y directa por parte del Estado en caso de actos ilícitos inten-cionales o en caso de que sea aplicable la legislación federal sobrela materia. (–0.25)

1.3. No se especifica en la Recomendación que en caso deaceptarse se proceda a la inmediata reparación del daño. (–0.10)

2. No se promueven los cambios legales y/o administrativospertinentes derivados del caso particular (–0.25)

3. Posible responsabilidad administrativa cuando ésta seaprocedente

3.1. Aplicabilidad de la responsabilidad administrativa(–0.50)

3.2. Oportunidad (en cuanto a si se pudo haber promovidodesde el momento en que se calificaron los hechos como presun-tamente violatorios de los derechos humanos): se descontará0.50.

4. Posible responsabilidad penal cuando ésta sea procedente:4.1. La recomendación específica sobre la materia hace depen-

der indebidamente la denuncia de hechos ante el ministeriopúblico del resultado del procedimiento administrativo (–0.50).

4.2. Oportunidad (en cuanto a que si se pudo haber promovi-do desde el momento en que se calificaron los hechos como pre-suntamente violatorios de los derechos humanos): se descontará0.50.

5. La autoridad destinataria no es la de más alto nivel (–0.15).6. La Recomendación no se dirige a todas las autoridades

responsables (–0.20).7. Medidas cautelares (se restará 1.00 en los rubros 1, 3 y 4 si

éstas no se decretaron cuando eran procedentes, o no se hizooportunamente).

Calificación eficacia –1.6

VALORACIÓN FINALLa cifra que en cada caso resulte de la aplicación de los

parámetros expuestos respecto a la calidad de la recomendaciónse expresará de la siguiente manera:

9 a 10, muy buena8 a 8.99, buena7 a 7.99, regular6 a 6.99, malaMenos de 6, muy mala

Calificación Final Recomendación 15/2003 2.3

Anexo 6 C. Síntesis del análisis de la recomendación 15/2003.4

1. Ficha de la recomendación

Nombre: Sobre el caso del señor Juan Jesús Guerrero ChapaFecha de expedición: 8 de abril de 2003Núm. de expediente: 2002/580-1Naturaleza del asunto: Penal Autoridad destinataria: Gral. Bgda. de J. M. Lic. Jaime

Antonio Portillo Robles Gil, Procurador General de JusticiaMilitar

Forma de inicio del expediente: Queja

2. Resumen del caso

Se trata de una recomendación dirigida al Procurador General deJusticia Militar, por las actuaciones de un grupo de militares que,con el pretexto de hacer cumplir una orden de presentación gira-da por la PGR, dispararon contra el coche en que viajaba el que-joso, dieron muerte a uno de sus acompañantes y al quejoso y aotra persona los detuvieron violentamente antes de ponerlos a dis-posición de la autoridad ministerial. Por otra parte, la personaque fue herida y luego murió, fue abandonada por los militares,que no sabían si realmente había fallecido pero que sin embargono le prestaron ningún auxilio.

3. En cuanto a la forma

En el caso de la Recomendación 15/2003, se pueden señalar lossiguientes defectos formales

3.1 La recomendación no está bien estructurada, pues no seajusta a lo que indica el artículo 133 del Reglamento Interno dela Comisión Nacional.

3.2 Los hechos están dispersos en diferentes capítulos, 3.3 En la mayoría de los hechos no se señala cómo le constan

a la CNDH, si bien se podría presumir que se encuentran con-signados en las averiguaciones previas a las que el organismo tuvoacceso.

3.4 Las recomendaciones específicas, además de no solicitarsanciones para los funcionarios de la PGR que requirieron el apoyodel Ejército y dejaron detenido ilegalmente al quejoso, resultanconfusas y no se entiende si se están pidiendo sanciones para losservidores públicos de la Procuraduría de Justicia Militar que noprestaron la debida colaboración a la CNDH.

4. En cuanto al fondo

La recomendación no señala la actuación ilegal y violatoria dederechos humanos en que incurrió la PGR al solicitar el apoyo delEjército para cumplir una orden de presentación.

Resulta preocupante que la CNDH no haya cuestionado elhecho mismo de solicitar y prestar el apoyo militar, ya que ni laPGR está facultada para pedir dicho apoyo en circunstancias enque la localización de una persona forma parte de sus funciones yobligaciones, y el ejército mexicano no está facultado para llevar acabo tareas que son, por su naturaleza, propias de otra autoridad.La CNDH no hace hincapié en este aspecto, a pesar de que la cre-

ciente militarización de funciones que son por su naturalezaciviles, da origen al uso descontrolado de la fuerza y a violacionesgraves a los derechos humanos.

Finalmente la recomendación no pone de relieve la importan-cia de la protección a la libertad personal puesto que pasó por altola detención y posterior consignación de quien no se encontrabaen alguno de los supuestos constitucionales para ser privado de lalibertad.

5. Relevancia de los derechos humanos protegidos por estarecomendación

La recomendación es importante porque demuestra los proced-imientos ilegales que emplea la PGR, que pidió el apoyo de losmilitares para cumplir una simple orden de presentación, y labrutalidad con que actúan éstos, que sin motivo ni justificaciónalguna dispararon contra un coche en el que viajaban varias per-sonas, provocando la muerte de una de ellas que era completa-mente ajena a los hechos.

Por otra parte, quedó también de manifiesto la parcialidad conque actúa la Procuraduría de Justicia Militar, cuyos servidorespúblicos integraron las averiguaciones previas correspondientes,con una total carencia de objetividad y con el propósito evidentede exculpar a sus compañeros militares que cometieron el homi-cidio, denegación de auxilio y otros delitos.

Anexo 7. ¿Qué pasó con el 99.34% de las quejas?

1 El análisis de las 52 recomendaciones emitidas durante 2003 por laCNDH y la versión electrónica de este Reporte puede ser consultado en la pági-na del Departamento de Derecho del ITAM http://derecho.itam.mx bajo elapartado de Publicaciones y en la página de La Ronda Ciudadanahttp://www.laronda.org.mx.

2 La calificación técnica de las 52 recomendaciones emitidas por la CNDH

durante 2003 puede ser consultada en la página del Departamento deDerecho del ITAM http://derecho.itam.mx bajo el apartado de Publicaciones yen la página de La Ronda Ciudadana http://www.laronda.org.mx.

3 La Síntesis del análisis de las 52 recomendaciones emitidas por la CNDH

durante 2003 puede ser consultada en la página del Departamento deDerecho del ITAM http://derecho.itam.mx bajo el apartado de Publicaciones yen la página de La Ronda Ciudadana http://www.laronda.org.mx.


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No competencia de la Comisión¿Cómo saber que, por ejemplo, una queja de despidopor embarazo no fue concluida por considerarla un asunto laboral? No hay datos

¿Debió continuarse de oficio la tramitación de la queja? No se sabe

¿Era deber del quejoso allegarle elementos probatoriosa la Comisión Nacional? Imposible saberlo

¿Cuántas acumulaciones hubo en cuántos expedientesy por qué tipo de violación? Se desconoce

¿Cómo sellegó a estacifra?

¿En qué consistió la solución o conciliación?¿Cómo y cuándo se dio ésta por cumplida?La CNDH lo mantiene en secreto

Desestimiento del quejoso

Falta de interés del quejoso enla continuación del proceso

Acumulación de expedientesde queja

Solución durante su tramitacióny/o conciliación

Orientación al quejoso y/oremisión de la queja a la

autoridad, servidor públicoo instancia competente

24

73

157

504

838

1,727

Causa de conclusión Incertidumbres

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