Análisis de la ley de transparencia del Instituto Federal Electoral

Introducción

El Instituto Federal Electoral (IFE) ahora llamado Instituto Nacional Electoral (INE) tiene veintitrés años de existencia y su principal tarea es organizar las elecciones a nivel federal, estatal y municipal. Su compromiso fue volver más democrática y transparente las elecciones en nuestro país, lo cual la convirtió en una de las instituciones más importantes y respetadas hasta antes de 2006.

El crecimiento y fortalecimiento institucional fueron exigiendo un mejoramiento de la imagen y la opinión pública. En ese sentido en 2003, surgió el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) para garantizar el derecho a la información pública gubernamental y proteger los datos de las personas que están en el gobierno federal, lo cual obligó a que todos los organismos autónomos institucionales que no pertenecieran al ejecutivo permitieran dar a conocer determinada información. De este modo se implementó el Sistema de Acceso a la Información del Instituto Federal Electoral (IFESAI) para permitir el acceso a la información pública, datos personales, corrección de datos, derechos de petición y de ella se derivó la Unidad Técnica de Servicios de Información y Documentación (UTSID).

La historia presentada en clase tiene en promedio diez años de haber sucedido, desde entonces su estructura organizacional ha cambiado, por lo que nos remitiremos a ese tiempo para analizar la política de transparencia que se implemento en el IFE.

Cuerpo central

1) Contexto organizacional y político

La estructura piramidal estaba compuesta por la Dirección General encabezada por el Consejero Presidente, el Secretario ejecutivo y los Directores ejecutivos, esta estructura estaba atravesada por nueve Consejeros.

La idea original era que los Consejeros vigilarían que saliera adelante la nueva Ley de transparencia pero en la práctica no sucedió sino que se formaron comisiones que ellos mismos presidían y elegían un tema sobre el cual iban a trabajar. Lo que en verdad sucedía era que la comisión se encargaba del tema, presentaba una propuesta de trabajo a los Consejeros y ellos sugerían si se cambiaba algo o no, al final se votaba y se aprobaba.

Como ya se mencionó anteriormente se implementó el IFESAI y de ella se derivo el UTSID que va a encargarse de la ley de transparencia del instituto que se va a dividir en tres departamentos: Unidad de Enlace (transparencia), Archivos (dirección ejecutiva) y bibliotecas. Las dos últimas divisiones de ninguna manera constituían un problema puesto que ya existían pero la de transparencia no. En una típica jugada de Bardach donde los juegos provocan dilemas en la administración de una oficina gubernamental, lo que intentaron hacer los adversarios era obstruir la ley. La dinámica en como se dio este bloqueo se asemeja un poco al juego “terquedad” de Bardach solamente en una característica “obstaculizar el funcionamiento del programa provocando retrasos importantes”, pero no necesariamente para extraerle recursos, sino para que no saliera bien en manos de sus implementadores.

2) Características de la política

Aunque los departamentos estaban muy relacionados, para fines de este análisis sólo vamos a encargarnos de la Unidad de Enlace. Anteriormente había una ley y un reglamento del IFE y en la comisión de transparencia salió una propuesta de reglamento que fue aprobada por el consejo general por lo que había que poner en práctica esa ley o reglamento.

La Ley de transparencia señalaba que cada uno de esos Otros Sujetos Obligados (OSOS) debían contar con un reglamento en materia de transparencia y acceso a la información, entre cuyas cosas estaba obligado a lo siguiente:

Procedimiento de acceso a la información: cualquier persona le podía solicitar al IFE información –solicitud, plazos de respuesta, plazos de entrega de información.

Procedimiento en el que el solicitante si no quedaba inconforme por la respuesta podía hacer uso de la impugnación –lo que ellos llamaban recurso de revisión-.

La Unidad de Enlace fue creación de materia de transparencia que obligada a todos los OSOS a contar con ella.

Los OSOS también se encargan de clasificar información que legalmente no se podía otorgar aunque la hubieran solicitado, en todo caso el comité revisaba si era posible dar esa información. Las estructuras de transparencia que vigilaban todo el proceso desde pedir la información hasta la impugnación. Esas estructuras eran las Unidad de Enlace, un comité de información y una instancia revisora de los recursos.

3) Proceso de implementación de la Ley de transparencia

Para echar a andar la nueva Ley de transparencia se requería del apoyo de ciertos actores, como dice Bardach la implementación es un problema de ensamblaje que involucra diferentes actores de la burocracia, en este caso para el proceso de implementación los aliados eran el Consejero Presidente del IFE y el presidente de la creación de Transparencia (Andrés), los que se mostraban indiferentes pero que tal vez se podían convencer era al resto de los Consejeros y los Directores ejecutivos y los que estaban totalmente en contra eran la Secretaría Ejecutiva (María del Carmen) y el Director ejecutivo de administración (Manuel). Cada uno de ellos tenía diferentes “piezas” para alcanzar los objetivos de La Ley de transparencia. Antes de poner en marcha la nueva ley era importante saber a quienes se tenía a favor y a quienes no. Refiriéndonos a Bardach de nuevo- porque a medida que las alianzas sean más numerosas (o influyentes), mayores serán los niveles de coordinación y por ende los alcances de la ley. Sin embargo tanto la Secretaria Ejecutiva como el Director Ejecutivo de Administración estaban en contra de la Ley de transparencia posiblemente por su cultura administrativa o por su afiliación política priísta (a quienes los temas de transparencia siempre les provoca incomodidad), así que cualquier cosa que pudieran hacer para bloquear la Unidad de Enlace lo hacían.

El procedimiento era el siguiente: entraba una solicitud y la comisión tenía que dirigirla al departamento adecuado porque los tiempos de respuesta eran muy importantes y no debía llevar más allá de dos días, posteriormente la unidad responsable tenía diez días para contestar y por último la Unidad de Enlace tenía tres días para dar aviso al solicitante de que su información

estaba disponible. Anteriormente a este procedimiento era muy ineficiente, lo detenían 14 días, los burócratas contestaban con una prórroga y enviaban la solicitud tardíamente a las unidades.

La clave para que el trabajo saliera bien en el proceso de implementación fue por un lado el IFESAI que ayudaba a poner un cierto orden en la asignación de las solicitudes de información y nuevo el personal constituido principalmente por chicos de servicio social los cuales estaban entusiasmados con la idea.

Al principio se empezó con 173 solicitudes, después más llegaron más de 1000 y a la comisión de transparencia se le ocurrió pedirle a cada una de las Unidades ejecutivas un enlace directo con ellos. Un subdirector de área con cierto poder de decisión y que fuera permanente y estable.

La primera etapa de implementación era dentro del IFE, la idea era sensibilizar y capacitar a esta red de enlace sobre la ley de transparencia. Sensibilizar significaba explicar por qué era de utilidad hacer pública la información del IFE, y explicar a qué se sujetaban los burócratas y por otro lado se daba una especie de negociación. Mientras que para Pressman y Wildavsky que el problema de la implementación es poner de acuerdo a distintos actores, Bardach dice que existe la necesidad de ponerse de acuerdo con otros actores teniendo en cuenta sus intereses y a cambio de apoyo se puede negociar favores políticos, apoyo jurídico, protección de datos etc. Si todo esto no resulta se puede recurrir a un modelo de presión en el que se usa un mecanismo que obligue al cumplimiento de las normas, no se trataba de ser un kamikaze de la transparencia pero de otro modo si no se quiere cooperar se puede echar mano de la ley para obligar a hacerlo, aunque hay que tener en cuenta como dice Bardach que este mecanismo funciona en determinados niveles jerárquicos, pero pierde su alcance cuando se busca ser ejercida hacia fuera donde es necesario el uso del convencimientos y la capacitación para alcanzar la cooperación.

El proceso de implementación de la Ley de transparencia fue complicado, por lo que se formo un ambiente tipo “conflicto y negociación” como Elmore lo llamó, donde la organización era una constante arena de conflicto entre quienes querían que los distintos departamentos transparentaran su información y quienes constantemente se oponían a colaborar para buscar sus propios intereses. Llegó un momento donde casi todos participaron pero la Dirección Ejecutiva de Administración (DEA) era la que más pretextos ponía para apoyar y dentro de ella había otro pequeño IFE que tenía asignada la tarea del padrón electoral y la cartografía y al ser la sección que más recursos recibía, sentían que no tenían que cooperar con la Unidad de Enlace, constantemente se oponían con argumentos como “tengo mucho trabajo,” “estoy peleando con los partidos políticos” sin embargo, gran parte de las solicitudes de información requerían información administrativa que sólo ellos tenían. Siguiendo a Elmore, lo que se intentaba hacer era negociar con ellos no precisamente para buscar acuerdos en común sino para responder a las necesidades de cambio que demandaba la institución. En este caso la DEA se manejaba buscando su propio interés, los cuales eran opuestos a la Unidad de Enlace.

La segunda etapa de implementación era hacer juntas distritales y locales donde también hubo un proceso de evangelización sobre la Ley de transparencia y aunque no la conocían muchos funcionarios, la Unidad de Enlace recorrió el país, capacitando al personal con la UTSID, nadie quería más trabajo pero el secretario local era el tipo “enlace” aunque se quejaban de que esas tareas no les tocaban etc. Se parece a lo que el juego de Bardach llamó “no es nuestro problema” donde las dependencias muestran el deseo de tener mayor presupuesto pero si eso significa más

carga de trabajo entonces lo rechazan. Si alguna solicitud llegaba a la junta distrital o local la Unidad les pedía a las juntas que les remitieran las solicitudes de información.

Posteriormente la Unidad de Enlace adoptó un modelo de proceso burocrático para mejorar el tiempo de respuesta a las solicitudes. El punto era saber que parte de la rutina tenía que modificarse. Una práctica correctiva que se hizo mucho para no seguir dando prórrogas a la información fue que a la Unidad de Enlace se le ocurrió que si mandaban prórroga a las solicitudes, los departamentos debían notificar a la Unidad con un pequeño párrafo que justificara por qué no se tenía la información al momento. Esa estrategia resulto muy positiva porque el personal prefería contestar a justificar cientos y cientos de solicitudes. Esto bajo de 25 días promedio a 12 o 13 días. A partir de estas prácticas no se intentó mejorar el proceso de implementación, sino observar el comportamiento de la burocracia lo cual tuvo un efecto muy positivo en los resultados de la Ley de transparencia.

Otra parte importante en materia de transparencia era que de cien operarios telefónicos que tenían contratos por tres meses, se capacitaron a diez de manera más especializada para contestar a preguntas que tuvieran que ver con información del Instituto pero ya no se atrapó a toda la estructura administrativa.

Par mejorar la ley de transparencia también se proponía reducir los tiempos de respuesta a las solicitudes, incluir mayores obligaciones de transparencia, incluir más incisos en la página web para aminorar el número de solicitudes.

Era también obligación de la Unidad de Enlace que revisara que las demás unidades tuvieran la información actualizada y la página web era enorme. Entonces el manejo de la página era muy difícil. Rodolfo decía que eso no se podía. Lo razonable hubiera sido incluir en todas las áreas obligar a que cada área tuviera su pedacito actualizado y que cada dirección ejecutiva se dedique a ver su propia página web que tenga la información correcta. El secretario ejecutivo no quiso hacer eso, más bien se le ocurrió que iba a formar un grupito especializado que resolviera ese problema y cuando lo hiciera, ese grupo desaparece

Resultados

El IFE sacó el primer lugar de transparencia con más del 80% en una tabla del 100% y fue un estudio hecho por el CIDE.

La Secretaría Ejecutiva renunció y ascendió el Director ejecutivo de administración y este personaje se dedico a hacer las cosas más difíciles, el problema era que para operar cotidianamente se necesitaba la aprobación de él para muchas cosas por ejemplo el ejercicio de presupuesto etc. Llegar a un acuerdo con él era muy difícil y constantemente le ponía juegos burocráticos de dar largas y largas a todo y donde todo el tiempo lo bloqueaba.

Lo importante fue que en ese tiempo que trabajaron en conjunto tanto el profesor Rodolfo como el profesor Gregorio, el IFE salió bien evaluado en materia de transparencia.