amparo en revisiÓn 707/2016 quejosa y recurrente
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AMPARO EN REVISIÓN 707/2016
QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.
AUTORIDADES RECURRENTES:
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y
DIRECTOR GENERAL DE ASUNTOS
JURÍDICOS DEL INSTITUTO NACIONAL
DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE
DATOS PERSONALES.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA ELABORÓ: ERIKA LORENA LIZETTE ELIZONDO QUIROZ
Vo.Bo.
MINISTRO:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ***.
Cotejado:
C O N S I D E R A N D O:
OCTAVO. Estudio de fondo. En atención a que no quedan
causas de improcedencia pendientes de examinar ni este órgano
judicial advierte oficiosamente la aplicación de alguna, procede
abordar el tema de constitucionalidad respecto del último párrafo del
artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, adicionado
el veintiocho de enero de dos mil cuatro.
Ahora, con la finalidad de dar solución a la problemática
planteada, es necesario tener en cuenta lo establecido en la
disposición reclamada, la cual es del tenor siguiente.
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ARTICULO 112.- Para proceder penalmente por los delitos previstos en los artículos 112 Bis a 112 Bis 7 y 112 Bis 9 de esta ley, será necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público formule petición, previa opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas; también se procederá a petición de la institución de fianzas ofendida, o de quien tenga interés jurídico. […] (ADICIONADO, D.O.F. 28 DE ENERO DE 2004) Los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sus miembros del consejo de administración, administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados, deberán abstenerse de dar noticia de los reportes y demás documentación e información a que se refiere este artículo, a personas o autoridades distintas a las facultadas expresamente en los ordenamientos relativos para requerir, recibir o conservar tal documentación e información. La violación a estas obligaciones será sancionada en los términos de las leyes correspondientes.
Del contenido del artículo reproducido se advierte lo siguiente:
Para proceder penalmente por los delitos previstos en los
artículos 112 Bis a 112 Bis 7 y 112 Bis 9 de la Ley en estudio,
es necesario que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
formule petición, previa opinión de la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas; asimismo, procederá a petición de la
institución de fianzas ofendida, o de quien tenga interés
jurídico.
Los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, las
instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sus
miembros del consejo de administración, administradores,
directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados,
deberán abstenerse de dar noticia de los reportes y demás
documentación e información a que se refiere el artículo en
análisis, a personas o autoridades distintas a las facultadas
expresamente en los ordenamientos relativos para requerir,
recibir o conservar tal documentación e información.
La violación a estas obligaciones será sancionada en los
términos de las leyes correspondientes.
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La parte quejosa recurrente argumenta, en esencia, que son
incorrectos los argumentos mediante los cuales el juez de distrito
desestimó el sexto concepto de violación en el que hizo valer la
inconstitucionalidad del artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones
de Fianzas.
Sostiene que en la sentencia impugnada el juez del conocimiento
declaró infundado el concepto de violación que propuso por las
siguientes razones:
a) La norma reclamada es una limitante de acceso a la
información, para proteger a las personas, pues la información de que
se trata versa sobre los clientes o usuarios de las instituciones de
fianzas.
b) La restricción a la información también obedece a intereses
sociales, porque hay una finalidad de proteger la investigación de los
delitos de la materia.
c) La citada prohibición para dar acceso a la información, tiene
sustento en razones objetivas, vinculadas con la protección a intereses
sociales y protección a las personas que intervienen en la materia.
Añade la parte quejosa que, contrariamente a lo expuesto por el
juez de distrito, la protección de datos personales y la investigación de
delitos no constituyen razones suficientemente válidas para una
limitación a la información tan desproporcional.
Precisa que el juez del conocimiento omitió considerar que la
restricción de acceso a la información contenida en el último párrafo
del artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas no
resulta proporcional al no existir una adecuada ponderación entre los
principios en juego, es decir, entre el derecho de acceso a la
información pública y el fin que busca con la restricción,
específicamente, el interés público inmerso en la función pública de
investigación y persecución de delitos relacionados con la expedición
de fianzas.
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Lo anterior es así, porque si bien la regla de máxima publicidad
que rige el derecho a la información no es absoluta, pues existen
excepciones tratándose del interés público o general, también lo es
que éste sirve para validar la restricción establecida en el precepto
reclamado. Ello porque el numeral reclamado no establece cuáles son
las razones específicas de interés público que autorizan a reservar
toda la información contenida en las investigaciones de los delitos en
materia de fianzas.
La parte recurre aduce que al establecer el legislador un
supuesto general de que toda la información contenida en la
investigación es restringida en su totalidad, impide que el órgano
respectivo pueda en su actuar, fundar y motivar su determinación.
Así, señala que la norma reclamada, al no admitir excepciones,
vulnera el principio de máxima publicidad previsto en el numeral 6° de
la Constitución Federal.
En principio, esta Segunda Sala para analizar si a la recurrente
le asiste razón, es menester citar las consideraciones que precisó el
juez de distrito en la sentencia recurrida.
Citó el contenido del artículo 6°, primer párrafo, apartado “A”, de la
Constitución Federal y señaló que del primer párrafo del citado precepto
se desprende el derecho a la información, el cual será garantizado por
el Estado.
En cuanto a ese derecho la Constitución destaca que toda persona
tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como
a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por
cualquier medio de expresión.
La citada disposición en el apartado “A” prevé que para el ejercicio del
derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el
Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se
regirán por los siguientes principios y bases:
a) Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos,
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así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y
ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito
federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada
temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en
los términos que fijen las leyes.
b) En la interpretación de ese derecho deberá prevalecer el principio de
máxima publicidad.
c) Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del
ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley
determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la
declaración de inexistencia de la información.
d) La información que se refiere a la vida privada y los datos personales
será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
e) Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar
su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus
datos personales o a la rectificación de éstos.
f) Se establecerán mecanismos de acceso a la información y
procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los
organismos autónomos especializados e imparciales que establece la
Constitución.
g) Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en
archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los
medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada
sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que
permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los
resultados obtenidos.
h) Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados
deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos
que entreguen a personas físicas o morales.
i) La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la
información pública será sancionada en los términos que dispongan las
leyes.
j) La Federación contará con un organismo autónomo, especializado,
imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con
plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el
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ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna,
responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública y a la protección de datos personales en posesión
de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley.
Dicho organismo se regirá por la ley en materia de transparencia y
acceso a la información pública y protección de datos personales en
posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley
general que emita el Congreso de la Unión para establecer las bases,
principios generales y procedimientos del ejercicio de ese derecho.
En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo,
transparencia y máxima publicidad.
El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos
relacionados con el acceso a la información pública y la protección de
datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo
que forme parte de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos
públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que
reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el
ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que
correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo
caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También
conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de
las resoluciones de los organismos autónomos especializados de los
estados y el Distrito Federal que determinen la reserva,
confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los
términos que establezca la ley.
El organismo garante federal de oficio o a petición fundada del
organismo garante equivalente del estado o del Distrito Federal, podrá
conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia
así lo ameriten.
k) La ley establecerá aquella información que se considere reservada o
confidencial.
l) Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas
e inatacables para los sujetos obligados. El Consejero Jurídico del
Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el
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caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad
nacional conforme a la ley de la materia.
De lo anterior se deduce que el Estado está constreñido a garantizar
que se permita o proporcione dicha información, sin más limitante que
la propia Constitución y las que se establezcan en las leyes; sin
embargo, acerca del alcance y límites de la garantía de acceso a la
información pública, tanto la contenida en documentación pública
gubernamental como la de particulares, cuando obre en poder de
alguna autoridad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha sustentado el criterio relativo a que el ejercicio de tal prerrogativa se
encuentra limitado, tanto por los intereses nacionales y de la sociedad,
como por los derechos de terceros.
Citó como apoyo la tesis P. LX/2000, de rubro: “DERECHO A LA
INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO
POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO
POR LOS DERECHOS DE TERCEROS”.
Es así que la información que obre en poder de las autoridades
federales, estatales y municipales puede ser materia de difusión general
o de acceso público, siempre que no resulten afectados los intereses
nacionales, de la sociedad o derechos de terceros, de lo que se
deducen las limitantes del acceso a la información en tres tipos:
a) Limitaciones en razón del interés nacional e internacional.
b) Limitaciones por intereses sociales; y,
c) Limitaciones para protección de la persona.
Tales limitaciones o excepciones al derecho a la información de suyo implican que no se trata de un derecho absoluto, y por tanto, debe entenderse que la finalidad de éstas es la de evitar que ese derecho entre en conflicto con otro tipo de derechos.
Dentro del primer tipo de limitantes al derecho a la información que se refieren a la seguridad nacional, se encuentran aquellas normas que por un lado, limitan el acceso a la información en esa materia, por razón de que su conocimiento público puede generar daños a los intereses generales del país, y por otro lado, aquéllas que sancionan la inobservancia de esa reserva.
El sustento de esas excepciones se encuentra en los preceptos
constitucionales que otorgan obligaciones y atribuciones al Estado para
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mantener el orden público y la seguridad nacional, como se desprende
de los siguientes artículos constitucionales: 29, en relación con la
suspensión de garantías individuales en casos de invasión,
perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en peligro o conflicto; 73, fracciones XII a XV y XXI, en lo
tocante a las facultades del Congreso de la Unión para declarar la
guerra, organizar reglamentariamente la Guardia Nacional y establecer
los delitos y faltas contra la Federación, así como las sanciones
correspondientes; 76, fracciones II a IV, en lo atinente a la potestad del
Senado para ratificar el nombramiento del Procurador General de la
República y demás miembros policíacos y de seguridad nacional, y
autorizar al Jefe del Ejecutivo Federal para disponer en ciertos casos de
la Guardia Nacional; 89, fracciones IV a VIII, en lo concerniente a las
facultades del Presidente de la República para nombrar a los miembros
policíacos y de seguridad nacional, así como para declarar la guerra en
nombre del país y, 118, fracción III, de la Constitución Federal, en lo
relativo a la obligación de las entidades federativas de dar cuenta al
Presidente de la República en casos de invasión o de cualquier acto
que ponga en peligro o conflicto a la sociedad.
Respecto al segundo tipo de limitantes, que se encuentran referidas a
intereses sociales, se tienen aquellas normas que tienden a proteger la
averiguación de los delitos, la salud pública y la moral pública, siendo
los aspectos relevantes de esta última, la obscenidad y la pornografía,
que encuentran sustento constitucional en los artículos 7º (libertad de
escribir y publicar escrito sobre cualquier materia), 21 (averiguación y
persecución de los delitos), 73, fracción XVI, base cuarta (facultad del
Congreso de la Unión para dictar leyes sobre la salud general de la
República), 89, fracción I, (facultad del Presidente de la República para
reglamentar leyes expedidas por el Congreso en las materias
indicadas), 115, fracción II, (facultad de los ayuntamientos para expedir
bandos de policía y buen gobierno y demás disposiciones generales en
las materias enunciadas), y 117, fracción IX, (facultad de las entidades
federativas para expedir leyes encaminadas a combatir el alcoholismo).
Por último, se encuentran aquellas excepciones al derecho a la
información que tienden a la protección de la persona, esto es, que
protegen el derecho a la vida o privacidad de los gobernados, que si
bien no están citadas expresamente en el texto constitucional, se
desprenden de diversos preceptos que consagran derechos de
naturaleza individual, como son el artículo 5, en tanto otorga la libertad
de las personas a que dediquen a la profesión, industria, comercio o
trabajo que les acomode, el artículo 7 que otorga la libertad de
imprenta, artículo 10 al referir el derecho a poseer armas en el domicilio
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de las personas para su seguridad y legítima defensa, los artículos 14 y
16 al establecer los derechos esenciales que toda autoridad debe
respetar antes de coartar la libertad, posesiones y privacidad de las
personas, así como la protección al domicilio de las personas y el
artículo 24 que garantiza la libertad de credo.
Las citadas excepciones o limitantes al derecho a la información,
incluso dan origen a la figura jurídica del “secreto de información” que
algunos tratadistas denominan también como “reserva de información”;
o como “secreto burocrático”, ya se trate de burocracia pública o
privada y, según lo considerado, su soporte constitucional será el
artículo 6º, parte final, de la Constitución Federal (en su texto vigente
hasta antes de la reforma publicada el veinte de julio de dos mil siete)
interpretado en sentido contrario, y demás disposiciones
constitucionales mencionadas, según la materia que dé motivo a la
limitante al derecho a la información.
Concluye que el derecho a la información no es absoluto, es decir, que
no puede ser garantizado indiscriminadamente, en todos los casos, sino
que el respeto de su ejercicio encuentra limitantes que lo regulan y a su
vez garantizan atendiendo a la materia a que se refiera.
Sobre tales premisas resulta claro que no toda la información que
generan los entes públicos puede ser materia de difusión general, en la
medida en que involucre a alguna de las materias indicadas,
debiéndose restringir a sus receptores, especificados por la legitimación
que les es exigida para poder acceder a la información deseada.
Asimismo, la ley que regule el acceso a cierta información, no debe ser
el simple camino procesal de acceso a la información que garantice la
libertad e igualdad en su recepción, sino también el instrumento
protector de aquellas materias y en particular de los intereses de
terceros, constituyéndose así, por razones lógicas, en una directa y
quizá la más intensa limitante posible del ámbito del derecho a recibir
información.
Debe considerarse que para el cumplimiento del derecho de acceso a la
información se emitió la ley secundaria, a saber, la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la
cual tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso
de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la
Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal,
y cualquier otra entidad federal.
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Por otro lado, el juez de distrito analizó los artículos 13, fracción V, y 14,
fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental.
Así, refirió que el artículo 13, fracción V, cumple con el derecho
constitucional de información en tanto sólo prevé como criterio para
clasificar la información como reservada la interrogante relativa al daño
o perjuicio que la información puede causar a las actividades de
verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de
los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las
contribuciones, las operaciones de control migratorio, las estrategias
procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las
resoluciones no causen estado.
Mientras que el artículo 14, fracción I, establece los límites citados, en
forma abstracta, pues remite a diversas normas; esto es, las
disposiciones reclamadas únicamente constituyen parte del catálogo
genérico de lineamientos establecidos en la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental para
clasificar la información como reservada.
De ahí que los artículos reclamados no contravienen el derecho de
acceso a la información, porque ese derecho no es ilimitado, y la
circunstancia de que se establezca como criterio para clasificar la
información reservada la interrogante genérica del daño que puede
ocasionar a las actividades de verificación del cumplimiento de las
leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la
justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control
migratorio, las estrategias procesales en procesos judiciales o
administrativos mientras las resoluciones no causen estado se
encuentra ajustada a la limitante referida a intereses sociales.
De igual forma, el hecho de que el artículo 14, fracción I, remita a
diversas normas ordinarias que establezcan restricciones expresas en
relación con la información, no hace que se vulnere el derecho en
estudio, en la medida de que la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental es reglamentaria del artículo 6°
de la Constitución Federal; sin embargo, no impide que las diversas
leyes que regulen cada materia en forma específica sean las que
establezcan las restricciones correspondientes y clasifiquen, en todo
caso, a la información con el carácter de confidencial, reservada,
comercial reservada o gubernamental confidencial, con la condición de
que sea el propio legislador, federal o local, quien establezca tales
límites.
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Agregó que del contenido de los artículos reclamados de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se
desprenden los criterios de clasificación que establecen para limitar o
restringir al acceso a la información, lo cual no es violatorio de la
garantía de acceso a la información prevista en el artículo 6°
constitucional, puesto que atiende a las restricciones que deben existir
en las diversas materias vinculadas con la información, en aras de
proteger bienes jurídicos de rango también constitucional, cuya entidad
sea igual o mayor a la garantía prevista en el artículo 6° de la Ley
Suprema, en sus tres diversas vertientes, de informar, ser informado y
allegarse de información, los cuales son la seguridad nacional, los
intereses de la sociedad y los derechos de los gobernados.
Citó para ello las tesis aisladas de rubros: “TRANSPARENCIA Y
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. EL
ARTÍCULO 14, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO
VIOLA LA GARANTÍA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN” e
“INFORMACIÓN RESERVADA. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL)”.
Por tanto, determinó que resultaban infundados los argumentos de la
parte quejosa, en el sentido de que la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental en concreto sus
artículos 13, fracción V, y 14, fracción I, no cumple con el test de
proporcionalidad y que impedían realizar la prueba de daño, en la
medida que no otorga el carácter de reservada a alguna información en
concreto, sino establecen criterios genéricos para clasificarla, de ahí
que el último de los preceptos remita a las diversas leyes que regulen
cada materia en forma específica y sean las que establezcan las
restricciones correspondientes y clasifiquen, en todo caso, a ciertas
clases de información con el carácter de confidencial, reservada,
comercial reservada o gubernamental confidencial, con la condición de
que sea el propio legislador, federal o local, quien establezca tales
límites, siempre que éstos encuentren justificación racional, en función
del bien jurídico que tienda a protegerse, en detrimento del derecho de
los gobernados a acceder a la información pública, esto es, en un
examen de equilibrio y proporcionalidad, debe existir congruencia entre
el derecho fundamental de que se trata y el principio constitucional que
motive la restricción legislativa correspondiente, además, ésta debe ser
adecuada para alcanzar el fin perseguido y ser necesaria para ese
objetivo, de manera que las ventajas que se obtengan con la restricción
legislativa a la garantía de acceso a la información compensen el
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sacrificio que ésta implique para sus titulares y para la sociedad en
general.
De igual forma, el juez de distrito adujo que las disposiciones que rijan
las materias específicas susceptibles de generar información (a las que
aquel precepto remite) son las que, al clasificar determinados datos,
como información reservada o confidencial, deben pasar el tamiz de
constitucionalidad en los términos expresados, atendiendo en principio,
a si su finalidad es proteger algún diverso derecho o bien jurídicamente
tutelado, relacionado con los intereses nacionales o de la sociedad, o
con derechos de terceros, que entre en conflicto con el derecho de
acceso a la información, y si la medida está justificada.
En otro orden de ideas, expresó que la parte quejosa reclamó el último
párrafo del artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas
por contravenir el derecho de acceso a la información.
El juez señaló que la citada disposición prevé la restricción a la
información que los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, las
instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sus miembros del
consejo de administración, administradores, directivos, funcionarios,
empleados, factores y apoderados, obtengan con motivo de las
disposiciones contenidas en dicho ordenamiento, pues expresamente
dispone que “deberán abstenerse de dar noticia de los reportes y
demás documentación e información a que se refiere este artículo a
personas o autoridades distintas a las facultadas expresamente en los
ordenamientos relativos para requerir, recibir o conservar tal
documentación e información; asimismo, prevé que la violación a dichas
obligaciones será sancionada en los términos de las leyes
correspondientes.
Refirió que para verificar si el citado precepto contraviene el derecho de
acceso a la información era necesario realizar el test de
proporcionalidad que adujo la parte quejosa, esto es, verificar que la
restricción a la información establecida en el artículo reclamado, atienda
a intereses públicos o de los particulares y encuentren justificación
racional en función del bien jurídico a proteger, es decir, que exista
proporcionalidad y congruencia entre el derecho fundamental de que se
trata y la razón que motive la restricción legislativa correspondiente, la
cual debía ser adecuada y necesaria para alcanzar el fin perseguido, de
manera que las ventajas obtenidas con la reserva compensen el
sacrificio que ésta implique para los titulares de la garantía individual
mencionada o para la sociedad en general.
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Indicó que de los artículos 112 a 112 Bis 9 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas se desprendía que la contravención a las
disposiciones de dicho ordenamiento legal es constitutiva de delito y,
por ende, esos preceptos establecen las hipótesis y sanciones sobre los
delitos cometidos en la materia.
Sostuvo que del artículo 112 se deprenden las disposiciones generales
sobre la procedencia penal por los delitos previstos en los numerales
112 Bis a 112 Bis 7 y 112 Bis 9 de la ley, a saber:
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público debe formular petición,
previa opinión de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas;
asimismo, se procederá a petición de la institución de fianzas ofendida
o de quien tenga interés jurídico.
Las multas se impondrán a razón de días de salario.
Las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, en términos de las
disposiciones de carácter general que emita la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, escuchando la previa opinión de la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas, estarán obligadas, en adición a cumplir
con las demás obligaciones que les resulten aplicables a:
a) Establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos,
omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio
o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos
previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código Penal Federal o que
pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo
Código, y
b) Presentar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por
conducto de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, reportes
sobre:
- Los actos, operaciones y servicios que realicen con sus clientes y
usuarios, relativos a la ley de la materia.
- Todo acto, operación o servicio, que pudiera ubicarse en el supuesto
previsto en la fracción I del artículo o que, en su caso, pudiesen
contravenir o vulnerar la adecuada aplicación de las disposiciones en
ella señaladas, que realice o en el que intervenga algún miembro del
consejo de administración, directivos, funcionarios, empleados, factores
y apoderados.
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La violación a las disposiciones de dicho artículo será sancionada por la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas conforme al procedimiento
previsto en el artículo 110 de la ley, con multa de hasta 100,000 días de
salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de reglas
generales, emitirá los lineamientos sobre el procedimiento y criterios
que las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, deberán
observar respecto de:
a. El adecuado conocimiento de sus clientes y usuarios, para lo cual
aquéllas deberán considerar los antecedentes, condiciones específicas,
actividad económica o profesional y las plazas en que operen;
b. La información y documentación que dichas instituciones de fianzas y
los agentes de fianzas deban recabar para la apertura de cuentas o
celebración de contratos relativos a las operaciones y servicios que
ellas presten y que acredite plenamente la identidad de sus clientes;
c. La forma en que las mismas instituciones de fianzas y los agentes de
fianzas, deberán resguardar y garantizar la seguridad de la información
y documentación relativas a la identificación de sus clientes y usuarios o
quienes lo hayan sido, así como la de aquellos actos, operaciones y
servicios reportados conforme al artículo, y
d. Los términos para proporcionar capacitación al interior de las
instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sobre la materia.
Las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas deberán
conservar, por al menos diez años, la información y documentación a
que se refiere el inciso c), sin perjuicio de lo establecido en la ley u otros
ordenamientos aplicables.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público estará facultada para
requerir y recabar, por conducto de la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas, información y documentación relacionada con los actos,
operaciones y servicios relativos. Las instituciones de fianzas y los
agentes de fianzas estarán obligados a proporcionar dicha información
y documentación. La citada Secretaría de Hacienda estará facultada
para obtener información adicional de otras personas con el mismo fin y
a proporcionar información a las autoridades competentes.
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El cumplimiento de las obligaciones referidas en el artículo no implicará
trasgresión alguna a la obligación de confidencialidad legal, ni
constituirá violación a las restricciones sobre revelación de información
establecidas por vía contractual, ni a lo establecido por el artículo 126
de esa Ley, ni a lo dispuesto en materia del secreto propio de las
operaciones a que se refiere el artículo 46 fracción XV, en relación con
los artículos 117 y 118 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Las disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo
deberán ser observadas por las instituciones de fianzas y los agentes
de fianzas, así como por los miembros del consejo de administración,
administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y
apoderados respectivos, por lo cual, tanto las entidades como las
personas mencionadas serán responsables del estricto cumplimiento de
las obligaciones que mediante dichas disposiciones se establezcan.
Los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, las instituciones de
fianzas y los agentes de fianzas, sus miembros del consejo de
administración, administradores, directivos, funcionarios, empleados,
factores y apoderados, deberán abstenerse de dar noticia de los
reportes y demás documentación e información a que se refiere ese
artículo, a personas o autoridades distintas a las facultadas
expresamente en los ordenamientos relativos para requerir, recibir o
conservar tal documentación e información. La violación a estas
obligaciones será sancionada en los términos de las leyes
correspondientes.
Precisó que la disposición general reclamada consiste en que los
sujetos en la materia deberán abstenerse de dar noticia de los reportes
y demás documentación e información de la que se alleguen a
personas o autoridades distintas a las facultadas expresamente en los
ordenamientos relativos para requerir, recibir o conservar tal
documentación e información, es decir, es una limitante de acceso a la
información en principio para proteger a las personas, pues la
información de que se trata versa sobre los clientes o usuarios de las
instituciones de fianzas, dado que la información que debe proporcionar
debe acreditar plenamente su identidad.
Añadió que, por otra parte, la restricción a la información también
involucra la limitante por intereses sociales, ya que el artículo 112 prevé
la procedencia en el ámbito penal por los delitos que se cometan en la
materia, lo que implica que la información de la que se alleguen la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional de
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Seguros y Fianzas para establecer la procedencia penal constituye el
soporte documental para establecer la posible comisión del delito; de
ahí que la restricción a la información es con la finalidad de proteger la
investigación de los delitos en la materia.
Destacó que si la disposición de restricción a la información pertenece
al capítulo “VI” denominado “Infracciones y delitos” y, a partir del
artículo 112 de la de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas se
prevé la procedencia penal, la restricción a la información contenida en
el último párrafo de dicha disposición legal, protege la investigación de
los delitos en materia de fianzas, así como la identidad de los clientes o
usuarios de las afianzadoras, es lógico que para que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público formule petición penal, previa opinión de la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, debe apoyarse en soporte
documental que se encuentre relacionado con los actos, operaciones y
servicios relativos, de ahí que si bien no se denomine a la solicitud y
opinión a que hace referencia el artículo 112 como “investigación
previa”, lo cierto es que tiene la misma finalidad; es decir, la
investigación previa para iniciar el proceso penal.
Indicó que al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, al resolver el amparo en revisión 168/2011, determinó
que:
En materia de derecho a la información pública, la regla general en un
Estado democrático de derecho debe ser el acceso y máxima
publicidad de la información; sin embargo, presenta algunas
excepciones, las cuales, por mandato constitucional, deben estar
previstas en leyes en sentido formal y material.
Que una de las excepciones es el caso de las averiguaciones previas,
cuyo contenido debe considerarse como estrictamente reservado, en
términos de lo dispuesto en el artículo 16 del Código Federal de
Procedimientos Penales, y de los artículos 13, fracción V, y 14, fracción
III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental.
Esa limitante tampoco podía considerarse como absoluta y presentaba
una excepción -de modo que estamos ante una excepción a la
excepción- consistente en que, de conformidad con lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, no puede alegarse el
carácter de reservado cuando la averiguación previa investigue hechos
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constitutivos de graves violaciones a derechos humanos o delitos de
lesa humanidad.
Las averiguaciones previas se mantienen reservadas en atención a que
la difusión de la información contenida en ellas podría afectar
gravemente la persecución de delitos y, con ello, al sistema de
impartición de justicia.
Pese a lo anterior, la ley previó, como excepción a la reserva de las
averiguaciones previas, aquellos casos extremos en los cuales el delito
perseguido es de tal gravedad que el interés público en mantener la
averiguación previa en reserva se ve superado por el interés de la
sociedad en su conjunto de conocer todas las diligencias que se estén
llevando a cabo para la oportuna investigación, detención, juicio y
sanción de los responsables.
Los casos de excepción son las investigaciones sobre graves
violaciones a derechos humanos y delitos o crímenes de lesa
humanidad.
Que cobraba una especial relevancia la necesidad de permitir el acceso
a la información que constara en averiguaciones previas que
investigaran hechos que constituyeran graves violaciones a derechos
humanos o crímenes de lesa humanidad, pues estos supuestos no sólo
afectan a las víctimas y ofendidos en forma directa por los hechos
antijurídicos, sino que ofenden a toda la sociedad, precisamente, por su
gravedad y por las repercusiones que implican.
En ese sentido, el juez de distrito refirió que dado que la restricción a la
información contenida en el artículo 112 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas deriva de la documentación que aportan los
clientes o usuarios de las instituciones de fianzas, además, de ser datos
que abarcan el ámbito de su identidad, es utilizada en concreto para la
investigación de los delitos cometidos en materia de fianzas, era
inconcuso que la limitante se encontraba justificada, puesto que
protegía la identidad de las personas físicas o morales que solicitaran el
servicio y se mantenía la reserva de la investigación de los delitos
cometidos en la materia.
Máxime que los delitos en materia de fianzas no se ubican en los
supuestos de excepción a la limitante de acceso a la información
consistente en que se investiguen hechos constitutivos de graves
violaciones a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, pues
sólo involucraba a las instituciones de fianzas, a los agentes de fianzas
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y a las personas relacionadas con dicha actividad, lo cual se
corroboraba del artículo 1° de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas, ya que su objeto consistía en regular la organización y
funcionamiento de las instituciones de fianzas; las actividades y
operaciones que las mismas podrán realizar; así como las de los
agentes de fianzas y demás personas relacionadas con la actividad
afianzadora, en protección de los intereses del público usuario de los
servicios correspondientes.
Asimismo, el juez añadió que la condición de que los servidores
públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas, las instituciones de fianzas y los
agentes de fianzas, sus miembros del consejo de administración,
administradores, directivos, funcionarios, empleados, factores y
apoderados, deberán abstenerse de dar noticia de los reportes y demás
documentación e información a que se refiere ese artículo, a personas o
autoridades distintas a las facultadas expresamente en los
ordenamientos relativos para requerir, recibir o conservar tal
documentación e información, tenía sustento en razones objetivas,
vinculadas con la protección a intereses sociales y de protección a la
personas que intervienen en la materia, lo que de suyo justificaba la
restricción a la garantía de acceso a la información pública contenida en
el artículo 6º de la Constitución Federal.
En suma, el juez del conocimiento concluyó que el artículo 112 de la
Ley Federal de Instituciones de Fianzas no viola la garantía de acceso a
la información pública prevista en el artículo 6° de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque si bien es cierto limita
la divulgación de la información obtenida por los servidores públicos de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Comisión Nacional
de Seguros y Fianzas, las instituciones de fianzas y los agentes de
fianzas, sus miembros del consejo de administración, administradores,
directivos, funcionarios, empleados, factores y apoderados, lo cierto es
que encuentra justificación racional, por razón de protección a la
sociedad, de ahí que el concepto en estudio resultara infundado.
Al respecto, esta Segunda Sala estima que fue correcto lo
resuelto por el juez de distrito, puesto que conforme al artículo 6°
constitucional, el derecho a la información no es absoluto, esto es, no
puede ser garantizado indiscriminadamente en todos los casos, sino
que el respeto de su ejercicio encuentra limitantes que lo regulan y a
su vez garantizan atendiendo a la materia que se refiera.
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La restricción a la información contenida en el artículo
impugnado deriva de la documentación que aportan los clientes o
usuarios de las instituciones de fianzas, además de ser datos que
abarcan el ámbito de su identidad, es utilizada en concreto para la
investigación de los delitos cometidos en materia de fianzas, por lo
que la limitante se encuentra justificada, puesto que protege la
identidad de las personas físicas o morales que solicitaran el servicio y
se mantiene la reserva de la investigación de los delitos cometidos en
la materia.
Máxime que, como lo indicó el a quo, los delitos en materia de
fianzas no se ubican en los supuestos de excepción a la limitante de
acceso a la información consistente en que se investiguen hechos
constitutivos de graves violaciones a derechos humanos o delitos de
lesa humanidad, pues sólo involucra a las instituciones de fianzas, a
los agentes de fianzas y a las personas relacionadas con dicha
actividad, lo cual se corrobora del artículo 1° de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas,1 ya que su objeto consiste en regular la
organización y funcionamiento de las instituciones de fianzas, las
actividades y operaciones que podrán realizar, así como las de los
agentes de fianzas y demás personas relacionadas con la actividad
afianzadora, en protección de los intereses del público usuario de los
servicios correspondientes.
Así, la condición de que los servidores públicos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, de la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas, las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sus
miembros del consejo de administración, administradores, directivos,
funcionarios, empleados, factores y apoderados, se abstengan de dar
noticia de los reportes y demás documentación e información a que se
refiere ese artículo, a personas o autoridades distintas a las facultadas
expresamente en los ordenamientos relativos para requerir, recibir o
conservar tal documentación e información, tiene sustento en razones
objetivas, vinculadas con la protección a intereses sociales y de
1 REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O.F. 10 DE NOVIEMBRE DE 1999)
ARTICULO 1º.- La presente Ley es de interés público y tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de las instituciones de fianzas; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; así como las de los agentes de fianzas y demás personas relacionadas con la actividad afianzadora, en protección de los intereses del público usuario de los servicios correspondientes. […]
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protección a las personas que intervienen en la materia, lo que de
suyo justifica la restricción a la garantía de acceso a la información
pública contenida en el artículo 6° de la Constitución Federal.
Por lo anterior, el artículo 112 de la Ley Federal de Instituciones
de Fianzas no viola la garantía de acceso a la información pública
prevista en el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, porque si bien es cierto limita la divulgación de la
información obtenida por los servidores públicos de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, de la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas, las instituciones de fianzas y los agentes de fianzas, sus
miembros del consejo de administración, administradores, directivos,
funcionarios, empleados, factores y apoderados, lo cierto es que
encuentra justificación racional, por razón de protección a la sociedad.
Aunado a lo anterior, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 49/2009 en
que confirmó la constitucionalidad del artículo 5, fracción V, inciso c,
de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República,
consideró justificada, de manera general, la reserva de las
averiguaciones, al considerar:
[…] en ejercicio de sus atribuciones de investigación, la Procuraduría
debe recabar una gran cantidad de información relacionada con los
hechos delictivos, con los probables responsables, las víctimas u
ofendidos, los testigos e incluso terceras personas. Entre otros, se
recaban los datos generales de estos sujetos (como el nombre,
domicilio, estado civil, ocupación, ingresos, entre otros datos). Así pues,
las actuaciones de una investigación pueden comprender detalles muy
íntimos de las personas involucradas en la investigación. Sólo a manera
de ejemplo, es posible decir que, en una averiguación previa, puede
figurar información atiente a las propiedades, cuentas bancarias,
filiación, relaciones sentimentales o al estado de salud de los sujetos
implicados en alguna indagatoria, entre otros detalles personales. El
derecho a la protección de la información personal, incluyendo la que se
puede encontrar en las investigaciones en curso a cargo de la
Procuraduría General de la Republica, está protegida en términos de la
tutela que confieren los artículos 6°, 16 y 20, apartado C, inciso V, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. […]
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En dicha acción de inconstitucionalidad el Pleno concluyó que no
era inconstitucional la facultad de la Procuraduría General de la
República de abstenerse de entregar información a la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, siempre que se pusieran en riesgo
investigaciones en curso o la seguridad de las personas.
Además, al respecto el Pleno consideró que dichos supuestos
coinciden en esencia con los previstos en las fracciones I y II del
artículo 6° Constitucional que admiten excepciones al acceso a la
información pública para proteger el interés público o la vida privada y
datos personales; de ahí que los agravios de la recurrente resultan
infundados.
Por otra parte, esta Segunda Sala considera que deben
desestimarse los argumentos que expone la parte inconforme en
diversa parte de sus agravios, toda vez que parte del supuesto
equivocado de que la norma reclamada prevé una restricción absoluta,
la cual es desproporcional, porque no admite excepciones.
Sin embargo, como se vio, el juez de distrito señaló que existe
una excepción a la limitante de acceso a la información, consistente en
las investigaciones sobre graves violaciones a derechos humanos y
delitos o crímenes de lesa humanidad y, en el supuesto específico
(artículo 112, último párrafo, de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas) los delitos en materia de fianzas no se ubican en esos
supuestos de excepción a la limitante de acceso a la información, pues
sólo involucra a las instituciones de fianzas, a los agentes de fianzas y
a las personas relacionadas con dicha actividad, lo cual se corrobora
del artículo 1° de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, ya que su
objeto consiste en regular la organización y funcionamiento de las
instituciones de fianzas; las actividades y operaciones que las mismas
podrán realizar; así como las de los agentes de fianzas y demás
personas relacionadas con la actividad afianzadora, en protección de
los intereses del público usuario de los servicios correspondientes.
De ahí que si la recurrente parte de una premisa equivocada
deben desestimarse sus agravios.
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En ese sentido, ante lo ineficaz de los agravios planteados por la
recurrente, procede confirmar la sentencia recurrida.
NOVENO. Reserva de jurisdicción al tribunal colegiado.
Dado que esta Segunda Sala se pronunció respecto de las cuestiones
propias de su competencia, se reserva jurisdicción al Decimosexto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a fin
de que se pronuncie respecto del resto de agravios hechos valer por la
recurrente que se refieren a cuestiones de legalidad.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve.
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra la discusión, aprobación, expedición y promulgación
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en concreto los artículos 13, fracción V y 14, fracción
I, así como de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en
específico el artículo 112.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Decimosexto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en términos
de lo expuesto en el último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente
como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.