consejo de estado sala de lo contencioso … · de la demandante por el periodo 2008 e impuso...
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00114-01(19907) Actor: FUNDACIÓN COLEGIO ANGLO COLOMBIANO Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE HACIENDA -DIRECCION DISTRITAL DE IMPUESTOS Impuesto predial - 2008 FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la
demandante1, contra la sentencia del 6 de septiembre de 2012, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”,
que negó las súplicas de la demanda2.
ANTECEDENTES
1 Fls. 307 a 326 2 Fls. 285 a 305
El 16 de mayo de 2008, la actora presentó, con pago, la declaración del
impuesto predial del año 2008, relacionada con el inmueble identificado con
la matrícula inmobiliaria N 20467136, liquidando un impuesto a cargo de
$16.411.0003.
El Jefe de la Oficina de Fiscalización, de la Subdirección de Impuestos a la
Propiedad, de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, expidió el
Requerimiento Especial N° RE-2010EE41243 del 4 de febrero de 20104, en
el cual señaló que el contribuyente tomó una base gravable no ajustada a la
ley5 y con base en la información reportada por el Catastro, tuvo en cuenta el
“destino 67” y tarifa 33 por mil6, por lo que propuso aumentar el impuesto a
cargo a $82.911.000 e imponer sanción por inexactitud de $106.400.000.
La Representante Legal de la Fundación dio respuesta al requerimiento
especial mediante escrito radicado el 3 de mayo de 2010, alegó nulidad por
falta de motivación, que la tarifa del 33 por mil y el destino 67 corresponde a
“predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados” que no
pertenece al uso y condiciones del inmueble a 1° de enero de 2008 (cancha
de fútbol) y que el predio está clasificado como uso dotacional7.
Mediante la Resolución N° DDI-213682 del 12 de noviembre de 2010, el Jefe
de la Oficina de Liquidación, de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad,
de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, liquidó el impuesto predial
3 Datos consignados en la demanda y en los actos administrativos demandados. 4 Fls. 25 y 26 5 Artículos 1 y 5 de la Ley 601 de 2000 (parámetro mínimo de base gravable) y/o Acuerdo 105 de 2003, compilado en el artículo 25 del Decreto Distrital 352 de 2002. 6 El declarado fue destino 66 (predios dotacionales), tarifa 6 por mil. 7 Fls. 17 a 24
de la demandante por el periodo 2008 e impuso sanción por inexactitud8.
Confirmó las glosas propuestas en el requerimiento especial y señaló que,
con fundamento en el sistema de información tributaria y catastral, “al
momento de la causación del impuesto”, vigencia 2008, el predio tiene un
área de terreno de 14.097,50 M2 y área construida 0,0 M2, descripción que
lo enmarca dentro de la categoría “Urbanizado no edificado”, al cual le
corresponde una tarifa de 33 por mil, de conformidad con el Acuerdo 105 de
2003. Además explicó que “de acuerdo con las pruebas del expediente y las
memorias de tomas aéreas efectuadas por las entidades encargadas de la
formación catastral para las vigencias 2007 a 2009 en el Distrito, no
conllevan a probar lo anunciado por el contribuyente de que el predio fuera
dispuesto como cancha de fútbol”.
Frente a la liquidación de revisión no se interpuso recurso de
reconsideración.
LA DEMANDA
La Fundación Colegio Anglo Colombiano, en ejercicio de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, solicitó en la demanda9 que se declare “Que es
nula la Resolución No. DDI-213682 del 12 de noviembre de 2010, a través de la cual
se profiere Liquidación Oficial de Revisión del impuesto predial unificado por el año
2008, del inmueble ubicado en la AK 15 152 A 21 de Bogotá, de propiedad de la
FUNDACIÓN COLEGIO ANGLO COLOMBIANO, por haber sido expedida con
violación a las normas nacionales y distritales a las que hubiere tenido que
8 Citó como fundamento el Acuerdo 105 de 2003, el Decreto 352 de 2002 (art. 15) y el Decreto 807 de 1993 (arts. 64 y 111) 9 Presentada el 15 de abril de 2011 (Fls. 2 a 14)
sujetarse” y que “como consecuencia de la declaración anterior, se declare la
firmeza de la declaración privada presentada por la demandante, correspondiente al
año gravable 2008, por el predio ubicado en la AK 15 152 A 21 de Bogotá, y se
declare la improcedencia de la sanción por inexactitud impuesta en el acto
administrativo objeto de la presente demanda”.
La demandante invocó como normas violadas las siguientes:
- Artículo 4, literal b) de la Ley 44 de 1990.
- Artículo 1, numerales 2 y 6, del Acuerdo 105 de 2003.
- Artículo 101 del Decreto Distrital 807 de 1993.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Violación de los artículos 4, literal b) de la Ley 44 de 1990, 1º numerales
2 y 6 del Acuerdo 105 de 2003, “al aplicar a predios destinados a un uso
dotacional, la tarifa establecida para los predios urbanizables no
urbanizados y urbanizados no edificados”.
Expresó que atendiendo las características físicas y jurídicas reales del
predio ubicado en la AK 15 152A 21, procedió a presentar la declaración del
impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2008,
clasificándolo como “predio dotacional de propiedad de particulares”, ya que
para esa fecha y desde antes, el predio correspondía a la cancha de fútbol
del colegio, destinado a servir a las actividades deportivas y educativas
propias de la institución.
Afirmó que la destinación del predio a actividades deportivas, recreativas y
culturales propias de la entidad educativa, designadas por la ley como
dotacionales, descarta la aplicación del destino y la tarifa correspondiente a
los “predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados”, que
pretende aplicar la Secretaría de Hacienda.
Hizo referencia al avaluó anexo a la demanda, en el que se hace la
descripción general del inmueble constituido por dos predios, uno de los
cuales “…corresponde a las instalaciones de la cancha de futbol del colegio”, que
en su criterio prueba el destino dotacional del inmueble, descartando el
carácter de “predio no construido”, como lo clasifica la Administración.
Aseguró que la Administración desconoce las condiciones fácticas,
económicas y jurídicas del predio, que se limita a afirmar que no cuenta con
ninguna construcción, por lo que le corresponde una tarifa de “lotes de
engorde”, desconociendo que su destinación como cancha de futbol
corresponde a uso dotacional, con una tarifa diferente a los predios
urbanizados no edificados.
Violación del artículo 101 del Decreto 807 de 1993 por indebida
aplicación, al imponer una sanción por inexactitud improcedente.
Consideró improcedente la sanción por inexactitud, toda vez que, de no
aceptarse el uso dotacional del predio cuya declaración se cuestiona, lo que
existe es diferencia de criterio en cuanto al derecho aplicable.
Precisó que la Fundación denunció en la declaración del impuesto predial
unificado correspondiente al año 2008, hechos y cifras completas y
verdaderas, sin que el Distrito haya demostrado maniobras fraudulentas. Y
que no es de recibo la posición del Distrito en cuanto al desconocimiento de
las normas sobre la tarifa aplicable a los predios urbanizados no edificados,
pues el inmueble es utilizado para actividades deportivas, lo que conlleva su
calificación de “dotacional”, como se consignó en la declaración cuestionada.
OPOSICIÓN
El Distrito Capital de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda, con
fundamento en lo siguiente10:
Luego de aludir a lo establecido en el numeral 6 del artículo 1 del Acuerdo
105 de 2003, señaló que la norma indica cuáles son los predios dotacionales
y que la tarifa del impuesto para dichos predios de propiedad de particulares
incluidos en el POT si es de 6.5 por mil, pero no es la tarifa para los lotes que
no tengan esta calidad.
Expresó que en el caso, respecto del inmueble ubicado en la AK 15 152A 21,
con base en la información reportada por la Unidad Administrativa Especial
de Catastro Distrital: “Área de terreno m2: 14097.50, Área construida
m2:0, Destino: URBANIZADO NO EDIFICADO, Avalúo: $2.524.811.000”, la
situación del inmueble encuadra en la indicada en los numerales 7 y 8 del
artículo 1 del Acuerdo 105 de 2003.
Explicó que la liquidación oficial se fundamentó, en que la declarante sin
acreditar sus gestiones ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital, hizo caso omiso a las características físicas del predio y liquidó el
impuesto con una tarifa inferior a la determinada por la Ley.
10 Fls. 157 a 163
Precisó que de acuerdo con la información suministrada por catastro, el
destino del predio es URBANIZADO NO EDIFICADO y que la Administración
“imperativamente” debe atenerse a lo certificado por la Unidad Especial de
Catastro.
Al efecto, indicó que con base en la normatividad aplicable, la administración
tributaria realiza sus procesos de fiscalización y liquidación con fundamento
en la información suministrada por catastro y, que si el contribuyente
considera que existe algún error, es a él a quien le corresponde manifestarlo
ante Catastro, con el respectivo soporte probatorio y desvirtuar lo planteado
por la entidad.
Indicó que verificado el Boletín Catastral del predio, por el año 2008, no
queda duda de que se trata de un lote de terreno de 14.097.50 (m2) y de
área construida 0.00, sin que se haya definido el predio como dotacional,
hecho que permite determinar un destino y tarifa superiores a los
denunciados por el contribuyente.
Concluyó que para el Distrito Capital, no se trata de una interpretación
diferente, sino de una falta de aplicación y desconocimiento de la norma
aplicable, por lo que no es viable suprimir la sanción por inexactitud.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la
demanda, por las siguientes razones11:
11 Fls. 285 a 305
Destacó que el Decreto 352 de 2002 debe estudiarse en armonía con el
artículo 1 de la Ley 601 de 2000, el cual dispone que la base gravable del
impuesto predial unificado es el auto avalúo que establezca el contribuyente,
que en ningún caso puede ser menor al “avalúo catastral vigente” en el
momento de causación del impuesto. Y que de conformidad con lo
establecido en el artículo 4 de la citada ley, el interesado tiene la posibilidad
de solicitar la “revisión del avalúo” de formación, actualización o
conservación, de acuerdo con los procedimientos que regulan la materia.
Con apoyo en lo previsto en los artículos 112 (categorías tarifarias del
impuesto predial unificado) y 2 (tarifas) del Acuerdo 105 de 2003 del Concejo
de Bogotá, así como en el oficio N° 2012EE20830 de 25 de abril de 2012,
que contiene la certificación de la inscripción en el Sistema Integrado de
Información Catastral (SIIC), para la vigencia de 2008, en el cual se lee que
el predio con nomenclatura AK 15 152A 21, identificado con matrícula
inmobiliaria 050N20467136, registra área de terreno 14.097.50 M2, área
construida 0.00 M2 y destino económico 61 urbanizado no edificado (folio
206), lo cual se corrobora con el Histórico de datos de Catastro, expedido el
24 de abril de 2012, en el que se señala destino económico 61, urbanizado
no edificado, de propiedad particular (folio 209), el tribunal indicó que es claro
que en la Oficina de Catastro Distrital se registra la información del predio
“Urbanizado no Edificado”, cuya tarifa es de 33 por mil, según el artículo 2 del
Acuerdo 105 de 2003, cifra que fue atendida por el Distrito, conforme con la
normativa rectora.
Respecto del concepto aportado por la actora, en el cual se justiprecia el
valor comercial de los predios de la Fundación Colegio Anglo Colombiano y
12 Numerales 6 (predios dotacionales), 7 (predios urbanizables no urbanizados) y 8 (predios urbanizados no edificados).
se señala que en el bien inmueble se encuentran las instalaciones de la
cancha de fútbol, expresó que no hay prueba de que el mismo haya sido
puesto en conocimiento de la Oficina de Catastro y que es deber del
contribuyente acudir a los mecanismos legales previstos para actualizar la
clasificación de su predio. Y que si la actora no estaba de acuerdo con la
información que registra la Autoridad Catastral, debió solicitar la revisión del
avalúo, en los términos del artículo 4 de la Ley 601 de 2000.
Concluyó que como la actora, respecto de año 2008, tomó para el inmueble
la categoría de “predios dotacionales”, incurrió en inexactitud, ya que su
deber era atender la normatividad rectora y consultar el boletín catastral.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de
primera instancia y lo sustentó, en síntesis, en lo siguiente:
La providencia objeto del recurso equivocó el régimen jurídico del caso
concreto, pues a juicio de la actora, se ocupó de reglas jurídicas extrañas a la
litis, ya que lo discutido no era la sujeción, causación, exclusiones, vigencia,
ni periodo gravable (anotó que las partes coinciden en que se trata del
impuesto predial del 2008, causado el 1 de enero de ese año), sino que se
centra en la “indebida aplicación de la tarifa punitiva” propia de los lotes
improductivos (lotes de engorde), a un lote que es dotacional educativo, por
tratarse de la cancha de fútbol de una institución educativa.
Al respecto, adujo ser equivocada la apreciación de la sentencia -de excusar
la negativa a la reclasificación de la tarifa- en no haberse agotado en forma
previa la revisión del avalúo, cuando la tarifa aplicable no forma parte de los
aspectos físicos, jurídicos, fiscales ni económicos del avalúo, menos aún
cuando el interesado no tiene reparo sobre el valor del predio, por lo que no
tiene la carga procesal de iniciar el trámite de revisión, que es inútil para el
propósito de la actora, que se concreta en la aplicación de la tarifa del
impuesto predial unificado.
Con base en lo anterior, insistió en que las normas fundamento del fallo
apelado no resuelven la contienda, pues son las relativas a la base gravable
(autoavalúo, que debe corresponder como mínimo al avalúo catastral del
momento de causación del impuesto), cuando lo discutido es la tarifa
correcta para el impuesto predial, teniendo en cuenta el destino.
Advirtió que la sentencia omitió referencia al certificado de fecha 4 de octubre
de 2010 (folio 225), denominado sistema de orientación tributario, que
registra como destino 66, ni menciona el valor probatorio de la “prueba
técnica directa”13, aportada en vía gubernativa como en la contenciosa, en la
cual consta que en el inmueble “se encuentran las instalaciones de la cancha
de fútbol”, cuyo uso dotacional para actividades deportivas y recreativas,
también consta en la escritura pública de donación del predio al colegio por
Asociación de Padres14, establecimiento educativo que se comprometió a
mantener el uso institucional.
Concluyó por este aspecto que el predio se encontraba destinado a usos
dotacionales, para los cuales las normas establecen la tarifa especial del 6.5
por mil, que fue declarada correctamente por el colegio, sin que sea posible
desconocer la realidad fáctica y económica sobre la destinación del predio,
13 Concepto emitido por una firma avaluadora (folios 27 a 51) 14 E.P. N° 3237 del 26 de mayo de 2006, de la Notaria 6 de Bogotá.
basada en la falta de impugnación catastral, cuando el objeto de la litis es la
aplicación de la tarifa, antes que el avalúo, con base en las pruebas del uso
del predio para una entidad educativa.
Enfatizó en la violación del artículo 101 del Decreto 807 de 1993 ante la
improcedencia de la sanción por inexactitud, por la evidente existencia de
diferencia de criterio en cuanto al derecho aplicable a los predios
dotacionales educativos, máxime que la actora no incurrió en las acciones u
omisiones dolosas señaladas en dicha norma, sino que actuó de buena fe y
sin ánimo defraudatorio.
ALEGATOS DE CONCUSIÓN
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y el
recurso de apelación15.
La entidad demandada no se pronunció.
El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia apelada.
Al respecto, luego de destacar la importancia de la información catastral
en materia de la determinación del impuesto predial (con fundamento en
el artículo 4 de la Ley 601 de 2000 y jurisprudencia del Consejo de
Estado), indicó que en el caso está demostrado que el Catastro le fijó al
inmueble con nomenclatura AK 15 152A 21, en el avalúo y la información
catastral, el destino 61 “predios urbanizables no urbanizados y
urbanizados no edificados”, al cual le corresponde la tarifa de 33 por mil,
para la vigencia fiscal 2008.
15 Fls. 365 a 375
Expresó que como soporte de la información señalada por el Catastro,
aparece a folios 206 a 209 del expediente, el oficio N° 2012EE20830 de
25 de abril de 2012, en el cual se certifica que en el Sistema Integrado de
Información Catastral el predio en cuestión tiene como destino económico
“urbanizado no edificado”, que coincide con la información contenida en el
UAECD Histórico de datos Básicos del Predio, y que no hay prueba de
que los actos administrativos de formación, actualización o conservación,
hubieran sido recurridos o controvertidos por la fundación actora, ni que
hubiese adelantado actuación con la finalidad de desvirtuar el contenido
del acto que estableció los avalúos catastrales.
Manifestó que aunque la recurrente cuestiona la tarifa, no puede dejarse
de lado que su determinación provino de la información catastral, la cual
no fue cuestionada.
Y consideró procedente la sanción por inexactitud, al haberse liquidado el
impuesto con una tarifa diferente de la que corresponde a los predios
urbanizados no edificados, sin que por ello se presente diferencia de
criterios sobre el derecho aplicable.
Estando el proceso de la referencia al despacho para dictar sentencia, la
apoderada de la parte demandante allegó el 12 de febrero de 2014 una
certificación catastral expedida el 10 de febrero de 2014 por la Unidad
Administrativa Distrital de Catastro de Bogotá, del predio de matrícula
inmobiliaria N 050N20467136 y nomenclatura AK 15 152A 21, de
propiedad de la FUNDACIÓN COLEGIO ANGLOCOLOMBIANO, que
contiene la información física y económica del inmueble, relaciona el
avalúo catastral de los años 2006 a 2014 y señala como “Destino
Catastral: 06 DOTACIONAL PRIVADO”16.
Teniendo en cuenta que en el expediente obra certificación de la misma
entidad, expedida el 24 de abril de 2012, en la que establece como
“DESTINO ECONÓMICO” del mismo predio y para la vigencia 2008, la
categoría “61 URBANIZADO NO EDIFICADO”17, la Sala, con fundamento
en el artículo 169 del CCA, ordenó “oficiar al Director de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro de Bogotá, para que certificara el
destino económico o catastral del predio de matrícula inmobiliaria N
050N20467136, nomenclatura AK 15 152A 21 y CHIP AAA0190YCBR, de
propiedad de la FUNDACIÓN COLEGIO ANGLOCOLOMBIANO para la
vigencia 2008”18.
En cumplimiento de lo ordenado en el citado auto, la Subgerente de
Información Física y Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital, certificó19 que el predio inscrito a nombre de: Fundación
Colegio Anglo Colombiano, identificado con nomenclatura oficial AK 15
152A 21, folio de matrícula 050N20467136, para la vigencia 2008, registra
como destino “61 – URBANIZADO NO EDIFICADO”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procede la Sala a decidir sobre la legalidad de la actuación demandada, por
la cual la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá modificó la declaración
16 Fls. 382, 383 y 384. 17 Fl. 207. 18 Auto de 11 de mayo de 2017 (Folios 424 y 425) 19 Respuesta y certificación (Folios 430 y 431)
privada del impuesto predial del año 2008, del inmueble de propiedad de la
Fundación Colegio Anglo Colombiano, identificado con matrícula inmobiliaria
N 050N20467136 y nomenclatura AK 15 152A 21.
De conformidad con los términos del recurso de apelación, concretamente
corresponde a la Sala establecer (i) si a 1º de enero de 2008 el predio objeto
de la litis clasificaba como “dotacional de propiedad de particulares”, con
tarifa del 6.5 por mil, como lo afirma la actora, o como “urbanizado no
edificado”, destino 61, con tarifa del 33 por mil, como lo señala el Distrito
Capital y (ii) la procedencia de la sanción por inexactitud.
En el Distrito Capital el Impuesto Predial Unificado está regulado por el
Decreto 352 de 2002, en el cual se compilaron las normas tributarias
sustanciales que rigen dentro su ámbito territorial. Su origen legal y los
elementos estructurales del tributo están contenidos en la Ley 44 de 1990 y
en el Decreto Ley 1421 de 1993.
Es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicados en el
Distrito Capital de Bogotá, se genera por la existencia de un predio ubicado
dentro de su jurisdicción20 y se causa el 1° de enero del respectivo año
gravable21.
La base gravable del impuesto predial unificado está constituida por el valor
que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y debe corresponder,
como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de la causación del
impuesto22. Sin embargo, los contribuyentes están facultados para
determinar una base imponible en cuantía superior a ese valor23, o pueden
solicitar a las autoridades catastrales que revisen el avalúo catastral que
20 Artículo 14 del Decreto 352 de 2002. 21 Artículo 15 del Decreto 352 de 2002. 22 Artículos 1 de la Ley 601 de 2000 y 20 del Decreto 352 de 2002. 23 Artículo 20 del Decreto 352 de 2002.
consta en las bases de datos de esas autoridades, según los procedimientos
que regulan la materia24.
En cuanto a categorías tarifarias y tarifas, el marco normativo para el año
2008, se concentró en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 105 de 2003 y en el
artículo 25 de Decreto 352 de 2002, teniendo en cuenta que las tarifas se
aplican en función del uso de los inmuebles sobre los que recae el impuesto.
Para tales efectos, los inmuebles han sido clasificados por las normas
tributarias distritales como rurales y urbanos, y, entre estos últimos:
residenciales, industriales, comerciales, del sector financiero, dotacionales,
depósitos y parqueaderos, urbanizables no urbanizados y urbanizados no
edificados.
Ahora bien, para establecer la base gravable del impuesto predial, es
esencial contar con el avalúo catastral y la información catastral en general,
del respectivo inmueble.
Al respecto, la jurisprudencia de la Sala ha reiterado que “el catastro tiene
una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial en
tanto que permite contar con una información actualizada y clasificada de
los inmuebles, a partir de la cual, los distritos y municipios pueden obtener
los datos que permiten fijar el tributo”25.
La Ley 14 de 1983 y el Decreto 3496 de 1983 constituyen la regulación más
relevante en materia catastral. De dicha normativa se desprende que las
autoridades catastrales tienen a su cargo las labores de formación,
conservación26 y actualización27 de los catastros, tendientes a la correcta
24 Artículos 4 de la ley 601 de 2000 y 30 del Decreto 3496 de 1983.
25 Sentencia de 27 de agosto de 2009, Radicación: 2005-00707-01, N° interno 16327, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, actor: Pedro Gómez y Cía. S.A. 26 Artículo 12 de Decreto 3496 de 1983. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.
identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles28.
Conforme al Decreto 3496 de 1983, el avalúo catastral consiste en la
determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y
análisis estadísticos del mercado inmobiliario29 y hace parte del catastro, esto
es, del inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los
bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto
de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica30.
El mencionado decreto también prevé que se podrá obtener la revisión del
avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando se demuestre que el
valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, referentes a
los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías
de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones
locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes31.
Sobre la materia, la Sección ha expresado que el avalúo se establece con los
procesos de formación y actualización, para lo cual se tienen en cuenta
elementos como la ubicación, naturaleza, precio del suelo, servicios públicos,
estrato socioeconómico, vías de comunicación, entre otras variables. Lo
La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz. 27 Artículo 13 del Decreto 3496 de 1983. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente Decreto. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 14 de 1983. 28 Artículo 3º de la Ley 14 de 1983 y 1º de Decreto 3496 de 1983. 29 Artículo 7 del Decreto 3496 de 1983. 30 Artículo 2 del Decreto 3496 de 1983. 31 Artículo 30 del Decreto 3496 de 1983.
anterior apareja que “el avalúo está condicionado por variables externas y,
por tanto, puede cambiar de un año a otro ya que la movilidad y cambios de
uso de las urbes son notorios”32.
Dentro del anterior contexto, se destaca que como el impuesto predial es
anual y se causa el 1° de enero del respectivo año gravable, se deben tener
en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios en
ese momento, a fin de identificar los elementos del tributo, de tal manera que,
como lo ha precisado la Sala, “para determinar las circunstancias particulares
de cada uno de los predios sujetos al gravamen al momento de su
causación, es imperativo acudir al catastro, pues tanto la destinación,
que determina la tarifa, como el avalúo, con el que se establece la base
gravable, aparecen en el registro catastral”33.
En el mismo sentido, la Sala ha señalado que, cuando se presenten
mutaciones catastrales, pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del
proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la
carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la
información catastral no está actualizada o es incorrecta34.
Precisado el marco normativo y jurisprudencial, se observa que, en el caso
concreto, la actuación de la Dirección Distrital de impuestos se fundamentó
en la respectiva información catastral del inmueble de propiedad de la actora,
a 1° de enero de 2008 (momento de causación del tributo), la cual daba
cuenta del predio con matrícula inmobiliaria N 050N20467136, nomenclatura
AK 15 152A 21, con un área de terreno de 14.097,50 M2 y área construida
0,0 M2, categoría “Urbanizado no edificado”, por lo cual la correspondiente
32 Sentencia de 29 de marzo de 2007, Radicación: 2001-01676-01, Número interno: 14738. M.P. Ligia López Díaz, actor: Fiduciaria Central S.A. 33 Sentencia de 3 de octubre de 2007, Radicación: 2003-01156-01. Número interno: 16096, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié, reiterada en la sentencia de 24 de mayo de 2012, Radicación: 2008-00045-01, N° interno 17715, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 34 Op. Cit. Sentencia del 3 de octubre de 2007.
tarifa es de 33 por mil, de conformidad con el Acuerdo 105 de 200335.
En efecto, en el expediente consta la referida información, así: oficio N°
2012EE20830 de 25 de abril de 2012, que contiene la certificación de la
inscripción en el Sistema Integrado de Información Catastral (SIIC), para la
vigencia de 2008, en el cual se lee que el predio con nomenclatura AK 15
152A 21, identificado con matrícula inmobiliaria 050N20467136, registra área
de terreno 14.097.50 M2, área construida 0.00 M2 y destino económico 61
urbanizado no edificado, lo cual se corrobora con el Histórico de datos de
Catastro, expedido el 24 de abril de 2012, en el que se señala destino
económico 61, urbanizado no edificado, de propiedad particular36.
Con base en lo anterior, se advierte que la entidad demandada actuó
conforme a la normatividad aplicable, al modificar la declaración privada del
impuesto predial del año 2008, en el sentido de aplicar la tarifa del 33 por mil
al predio de propiedad de la fundación actora, con fundamento en la
información catastral, que daba cuenta de su clasificación como “urbanizado
no edificado”, para dicha vigencia fiscal.
Frente a lo aducido por la actora y apelante, quien se concentra en contraer
la controversia a la “tarifa” del tributo, se reitera que, con base en la
normatividad aplicable y lo precisado en torno al tema por la jurisprudencia,
tal elemento se determina a partir de la información catastral en el momento
de causación del impuesto predial unificado (para el caso, 1° de enero de
2008), esto es, no se trata de un aspecto aislado o independiente, sino que
por el contrario, para la determinación de la tarifa “es imperativo acudir al
catastro, pues tanto la destinación, que determina la tarifa, como el
avalúo, con el que se establece la base gravable, aparecen en el registro
catastral”.
En este punto se resalta que, así como lo advirtieron el Tribunal y el
35 Artículos 1 y 2. 36 Folios 206 a 208.
Ministerio Público, no hay prueba en el expediente de que la actora hubiera
controvertido la información catastral que, se insiste, no solo contiene el
avalúo del inmueble, sino un conjunto de datos sobre los aspectos físicos,
jurídicos y económicos del mismo, los cuales son susceptibles de revisión
ante la autoridad catastral, como se precisó inicialmente.
Lo aducido también se predica de la denominada “prueba técnica”37 que
aportó en la vía gubernativa y ante la jurisdicción, toda vez que la misma
tendría por objeto discutir ante la autoridad catastral la citada información
física, jurídica y económica, en torno al uso del inmueble como cancha de
fútbol, lo que no ocurrió. Y en cuanto al certificado de fecha 4 de octubre de
2010 (folio 225) al cual también alude la actora, se advierte que en el mismo,
respecto de las vigencias 2008 a 2010, se informa sin área construida el
predio en cuestión, como en los certificados que sirvieron de soporte al acto
acusado.
Por lo tanto, en oposición a lo aducido por la demandante, no puede
considerarse que para el 1º de enero de 2008 el inmueble de propiedad de la
fundación actora fuera un predio dotacional, ya que, por el contrario, los
documentos que obran en el proceso demuestran que para dicha vigencia
era un predio que no tenía construcción, esto es, de los clasificados como
“urbanizados no edificados”.
En lo atinente al documento allegado por la apoderada de la parte
demandante el 12 de febrero de 201438, cuando el proceso se encontraba para
dictar sentencia, se advierte que como en el expediente obra certificación de
la misma entidad, expedida el 24 de abril de 2012, en la que se señala como
37 Concepto “sobre el valor comercial de las instalaciones del colegio Fundación Colegio Anglo Colombiano”, de fecha 30 de diciembre de 2009, realizado por una firma avaluadora, para la “determinación del justiprecio” de “dos globos de terreno contiguos, jurídicamente independientes pero físicamente unidos” (Folios 27 a 51) 38 Certificación catastral expedida el 10 de febrero de 2014 por la Unidad Administrativa Distrital de Catastro de Bogotá,
del predio de matrícula inmobiliaria N 050N20467136 y nomenclatura AK 15 152A 21, de propiedad de la FUNDACIÓN COLEGIO ANGLOCOLOMBIANO, en la cual se relaciona el avalúo catastral de los años 2006 a 2014 y señala como “Destino Catastral: 06 DOTACIONAL PRIVADO” (Folio 384)
“DESTINO ECONÓMICO” del mismo predio y para la vigencia 2008, la
categoría “61 URBANIZADO NO EDIFICADO”39, la Sala, con fundamento en
el artículo 169 del CCA, ordenó “oficiar al Director de la Unidad Administrativa
Especial de Catastro de Bogotá, para que certificara el destino económico o
catastral del predio de matrícula inmobiliaria N 050N20467136,
nomenclatura AK 15 152A 21 y CHIP AAA0190YCBR, de propiedad de la
FUNDACIÓN COLEGIO ANGLOCOLOMBIANO para la vigencia 2008”40.
En cumplimiento de lo ordenado en el citado auto, la Subgerente de
Información Física y Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital, certificó41 que el predio inscrito a nombre de: Fundación
Colegio Anglo Colombiano, identificado con nomenclatura oficial AK 15 152A
21, folio de matrícula 050N20467136, para la vigencia 2008, registra como
destino “61 – URBANIZADO NO EDIFICADO”.
Lo anterior, reafirma la conclusión a la que arribó la Sala, en cuanto a que la
entidad demandada actuó conforme a la normatividad aplicable, al modificar
la declaración privada del impuesto predial del año 2008, en el sentido de
aplicar la tarifa del 33 por mil al inmueble de propiedad de la fundación
actora, con fundamento en la información catastral, que daba cuenta de su
clasificación como “urbanizado no edificado” para la vigencia 2008.
Con respecto a la sanción por inexactitud, se observa que la misma es
procedente, toda vez que la actora liquidó el impuesto con una tarifa diferente
a la que correspondía según la normatividad aplicable, lo que descarta la
aducida diferencia de criterio, ante el desconocimiento de dicha normatividad.
No obstante, la Sala considera que en acatamiento del principio de
39 Folios 206 y 207. 40 Auto de 11 de mayo de 2017 (Folios 424 y 425)
41 Respuesta y certificación (Folios 430 y 431)
favorabilidad en materia sancionatoria establecido en el parágrafo 5 del
artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, aplicable al caso por virtud de la
remisión prevista en el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 199342,
normatividad concordante y doctrina43, así como en desarrollo de la
armonización44 por la que propende el citado artículo del estatuto distrital
respecto de las normas del estatuto tributario nacional, procede la reducción
de la sanción por inexactitud del 160%45 al 100%, como lo disponen los
artículos 287 y 28846 de la Ley 1819 de 2016.
Así, de conformidad con el principio de favorabilidad y por ser, en este caso,
menos gravosa la sanción prevista en los artículos 287 y 288 de la Ley 1819
de 2016, que la establecida por las normas vigentes al momento en que se
impuso la sanción, procede reliquidar la sanción por inexactitud a la tarifa
general del 100% de la diferencia entre el saldo a pagar determinado
oficialmente y el determinado privadamente.
42 ARTÍCULO 162. Remisión al Estatuto Tributario. Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste.
43 “El principio de favorabilidad (parágrafo 5 del artículo 282 de la ley 1819 de 2016) aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior, como es el caso de la sanción por inexactitud regulada en el artículo 647 del E.T.N. que al haber sido modificada por el artículo 287 de la Ley 1819 de 2016, disminuyéndose -de 160 a 100%- el porcentaje a aplicar a la base sancionatoria, conlleva, en acatamiento de dicho principio, a aplicar dicho porcentaje disminuido -y no el previsto en el artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993- a las sanciones propuestas o impuestas por la Administración Tributaria Distrital y que aún no hayan sido satisfechas por el sujeto pasivo de las mismas” (Memorando Concepto 1242 de 7 de marzo de 2017, de la Subdirección Jurídico Tributaria del Distrito Capital) 44 Sentencias de 18 de mayo de 2006, Radicación: 2001-01135-02, Nº interno 13961, MP. Juan Angel Palacio Hincapié y de 21 de noviembre de 2007, Radicación: 2003-00274-01, Nº interno: 15927, MP. Héctor J. Romero Díaz.
45 Artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993. Modificado Decreto 422 de 1996. Modificado por el Art. 36° Decreto Distrital 362 de 2002 decía así: Sanción por Inexactitud. La sanción por inexactitud, procede en los casos en que se den los hechos señalados en el artículo 101 y será equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) de la diferencia entre el saldo a pagar, determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente o responsable.
46 ARTÍCULO 288. Modifíquese el artículo 648 del Estatuto Tributario el cual quedara así: Artículo 648. Sanción por inexactitud. La sanción por inexactitud será equivalente al ciento por ciento (100%) de la diferencia entre el saldo a pagar o saldo a favor, según el caso, determinado en la liquidación oficial y el declarado por el contribuyente, agente retenedor o responsable, o al quince por ciento (15%) de los valores inexactos en el caso de las declaraciones de ingresos y patrimonio.
Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada. En
su lugar, se anularán parcialmente los actos demandados para determinar la
sanción por inexactitud a la tarifa del 100% de la diferencia entre el saldo a
pagar determinado oficialmente (mayor valor del impuesto predial) y el valor
declarado por la actora, de la siguiente manera:
Cálculo de la sanción por inexactitud: Impuesto a cargo determinado 82.911.000 Impuesto Liquidación Privada 16.411.000 Mayor Valor en Impuesto 66.500.000 Porcentaje sanción por inexactitud: 100% 66.500.000
CONCEPTO LIQ PRIVADA LIQ OFICIAL LIQ. CONSEJO DE ESTADO
Impuesto a cargo
16.411.000 82.911.000 82.911.000
Mayor valor en impuesto
0 66.500.000 66.500.000
Sanción por inexactitud
0 106.400.000 66.500.000
Total saldo a cargo
0 172.900.000 133.000.000
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:
2. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución N° DDI-213682 del 12
de noviembre de 2010, expedida por el Jefe de la Oficina de Liquidación,
de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad, de la Dirección Distrital
de Impuestos de Bogotá, por la cual se modificó la declaración del
impuesto predial del año, presentada por la contribuyente FUNDACIÓN
COLEGIO ANGLO COLOMBIANO.
3. A título de restablecimiento del derecho, TÉNGASE como valor a pagar a
cargo de la FUNDACIÓN COLEGIO ANGLO COLOMBIANO, por
concepto de impuesto predial del año 2008, la suma determinada en la
parte motiva de esta providencia.
4. Se reconoce personería para actuar al abogado Nelson Javier Otálora
Vargas, como apoderado judicial de la parte demandada, de conformidad
con el poder que obra a folio 405 del expediente.
La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de
origen. Cúmplase.
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta de la Sección
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
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