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“Una Contraloría Aliada con Bogotá”

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INFORME FINAL DE VISITA DE CONTROL FISCAL TRAMITE DERECHOS DE PETICION

CAPITAL SALUD EPS - S (EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - EICE)

CÓDIGO VISITA No. 516

PAD 2019

DIRECCIÓN SECTOR SALUD

Bogotá D.C., Noviembre de 2019



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JUAN CARLOS GRANADOS BECERRA Contralor de Bogotá D.C.

MARÍA ANAYME BARÓN DURÁN Contralora Auxiliar

JAVIER ROSAS TIBANÁ Director Sectorial

MARTHA LUCIA CIPAGAUTA CORREA Subdirectora de Fiscalización

AYDA CECILIA BUSTOS G. MARTHA CECILIA MIKÁN CRUZ

Asesoras

Equipo de Auditoría:

Martha Lucia Cipagauta Correa Subdirectora de Fiscalización Martha Cecilia Mikán Cruz Asesor 105-01 Rosa Cecilia Cáceres Corzo Profesional Especializado 222-07 Alexander Mesa Romero Contratista Lina Azucena Quintero Tolosa Contratista



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TABLA DE CONTENIDO

1. carta de conclusiones ...................................................................................... 5

2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORIA ....................................................... 8

3. RESULTADOS DE LA VISITA ........................................................................ 9

3.1 ANALISIS SOBRE LA NATURALEZA DE LA ENTIDAD .................................. 9

3.1.1 Hallazgo Administrativo con presunta Incidencia disciplinaria, por la inobservancia a las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, poniendo en riesgo la estabilidad financiera de la organización. ............................................................................................................... 12

3.2 CONSIDERACIONES SOBRE EL MANUAL DE CONTRATACION .............. 13

3.2.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la aplicación de un Manual de Contratación sin la debida aprobación de la Junta Directiva, incumpliendo lo establecido en el Artículo 43 de los ESTATUTOS DE LA SOCIEDAD CAPITAL SALUD EPS-S. ............................................................................................ 16

3.3 CONSIDERACIONES SOBRE LA INVITACION A CONTRATAR No. 0016 DE 2019 Y LOS ACTIVOS RELACIONADOS ..................................................... 17

3.3.1. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la inobservancia a los deberes generales de la contratación pública de planeación y selección objetiva del contratista en la elaboración de los estudios previos, al omitir describir la necesidad relacionada con la Invitación a contratar No. 0016 de 2019 de la entidad Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. .......... 20

3.4 EVALUACIÓN DE LOS DOCUMENTOS PREVIOS CONTRATO No.019-19 (INVITACIÓN PÚBLICA No.0016-19) ............................................................ 21

3.4.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por transgresión al principio de publicidad. ................................................................................................ 21

3.4.2. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal por contratar sin el cumplimiento de los requisitos legales – Contrato No. 019 de 2019. .................. 24

3.5. INADECUADA EVALUACIÓN DE LOS PROPONENTES ............................. 28

3.5.1. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal, por incumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia de la Invitación Pública No. 0016-2019 y celebración indebida de contratos........................ 28



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3.5.2. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por incumplimiento de las obligaciones que debe desempeñar el Supervisor en su función de control y seguimiento de la ejecución de los compromisos del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, suscrito entre Capital Salud EPS–S y la empresa Tool System Solutions Ltda., e inobservancia de la Invitación Pública No.0016 de 2019. ................ 41

3.5.3. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por falta de controles en incumplimiento de los objetivos del Sistema de Control Interno y de los principios de la Gestión Fiscal por parte de Capital Salud EPS-S, EICE. .................... 44

4. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS DE AUDITORÍA ...................... 48


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1. CARTA DE CONCLUSIONES

Doctora IRMA CAROLINA PINZÓN RIBERO Gerente General CAPITAL SALUD EPS – S (EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO- EICE

Calle 77A No. 12A – 35 Código Postal 110221 Ciudad

Asunto: Carta de Conclusiones

La Contraloría de Bogotá, con fundamento en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política y el Decreto 1421 de 1993, practicó Visita de Control Fiscal a la entidad CAPITAL SALUD EPS-S S.A.S., hoy EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO- EICE, a través de la evaluación de los principios de economía, eficiencia, eficacia y equidad con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados obtenidos en cumplimiento del objeto de la misma de dar contestación a los Derechos de Petición asignados a la Dirección de Salud: DPC 1211-19 Radicado 1-2019-17507, DPC 1293-19 Radicado 1-2019-18707, DPC 1314-19 Radicado 1-2019-19215, así mismo, al DPC 1653-19 Radicado 1-2019-23297 y denuncias en medios de comunicación relacionadas, así:

https://play.wradio.com.co/audio/3944342/: en el minuto 7’50’’ del audio. Denuncia realizada en la Emisora W radio, el 23 de agosto de 2019.

http://concejodebogota.gov.co/retrasos-e-irregularidades-en-los-sectores-de-salud-y-educacion-de-bogota/cbogota/2019-02-18/155110.php

https://www.pulzo.com/economia/cuantas-eps-tienen-vigilancia-especial-superintendencia-salud-casi-mitad-PP763984

https://www.alertabogota.com/noticias/contraloria-de-bogota-encontro-irregularidades-en-capital-salud-eps-s

http://www.radiosantafe.com/2019/02/18/advierten-retrasos-e-irregularidades-en-sectores-de-salud-y-educacion-de-bogota/

https://play.wradio.com.co/audio/3944342/












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http://concejodebogota.gov.co/capital-salud-en-fase-terminal/cbogota/2018-10-16/160728.php

Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada por la entidad y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La responsabilidad de este organismo de control consiste en producir un informe de Visita de Control Fiscal que contenga el concepto sobre el examen practicado. La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas, con políticas y procedimientos establecidos por la Contraloría; de manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto. La auditoría incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las evidencias y documentos que soportan la actividad y procesos auditados y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y análisis se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los cuales reposan en los archivos de la Contraloría de Bogotá D.C. CONCEPTO DE GESTIÓN SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO La Contraloría de Bogotá D.C. como resultado de la Visita de Control Fiscal adelantada, conceptúa que la gestión realizada en la Invitación Pública 0016-2019, no cumple con los principios evaluados de economía, eficiencia, eficacia y equidad, como se observa en el cuerpo del informe. Así mismo, se estableció que la empresa Tool System Solutions Ltda, contratada por Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, por valor estimado $20.166’697.288 más IVA, para un total $23.998.369.772.72: por 12 meses, con el objeto: (…) “Contratar la prestación de servicios bajo la modalidad de

Outsorcing el proceso de auditoría integral de cuentas médicas que incluye radicación, digitación, digitalización y auditoría gestión de glosas, devoluciones, notificación de glosas, respuesta a

objeción de glosas y conciliación de cuentas médicas de Capital Salud EPS-S SAS.(…)”, mediante contrato No. 019 del 27 de agosto de 2019, no reúne ni cumple con los requisitos para que operen toda vez que no cuenta con el talento humano e infraestructura física y tecnología, como tampoco tiene el musculo financiero necesario para soportar cualquier eventualidad a la que está expuesta.






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PRESENTACIÓN PLAN DE MEJORAMIENTO Frente a los hallazgos evidenciados en el presente informe, la entidad dentro de los 10 días hábiles siguientes a la comunicación del Informe Final de Auditoría, debe ajustar el Plan de Mejoramiento que se encuentra ejecutando, con acciones y metas que permitan solucionar las deficiencias comunicadas durante el proceso auditor y que se describen en el informe. El Plan de Mejoramiento ajustado debe ser entregado dentro de los términos establecidos por la Contraloría de Bogotá D.C. Dicho Plan de Mejoramiento debe contener las acciones y metas que se implementarán por parte de la entidad, las cuales deberán responder a cada una de las debilidades detectadas y comunicadas por el Equipo de Auditoría, el cronograma para su implementación y los responsables de su desarrollo. Producto de la evaluación, se anexa Capítulo de Resultados de la Visita de Control Fiscal, que contiene los resultados y hallazgos detectados por este órgano de control. Atentamente,

JAVIER ROSAS TIBANÁ Director Sector Salud

Revisó: Subdirección de Fiscalización Elaboró: Equipo de Auditoría




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2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORIA

Se realizó verificación, análisis y evolución de los procesos y procedimientos establecidos por parte del Sujeto de Control Capital Salud EPS-S, hoy EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - EICE, para desarrollar la contratación de los servicios del proceso de auditoría Integral de cuentas médicas, bajo la modalidad de Outsorcing. Se comprobó si se dio cumplimiento a los requisitos constitucionales y legales dentro del proceso de contratación de los servicios del proceso de auditoría Integral de cuentas médicas, bajo la modalidad de Outsorcing. Así mismo, se verificó las actuaciones de la Oficina de Control Interno del Sujeto de Control Capital Salud EPS-S, hoy EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL

ESTADO - EICE frente al proceso de contratación de los servicios del proceso de auditoría integral de cuentas médicas, bajo la modalidad de Outsorcing.




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3. RESULTADOS DE LA VISITA 3.1 ANALISIS SOBRE LA NATURALEZA DE LA ENTIDAD En el Marco del Plan de Desarrollo 2008-2012 “Bogotá Positiva para vivir mejor”, se planteó crear una EPS Distrital, para lo cual se propuso en el 2009 buscar un aliado estratégico para crear una sociedad de economía mixta, donde el distrito participara de forma mayoritaria, en ese orden de ideas se realizó una invitación pública resultando favorecida la EPS SALUD TOTAL, con quien se suscribió el Acuerdo Marco 01 de 20091, donde el Distrito Capital crea Capital Salud EPS- S- SAS como Sociedad de Economía Mixta, cuya participación accionaria era de 51% aportes del Distrito Capital y 49% capital privado proveniente de la EPS beneficiada. En el mismo Acuerdo Marco, la EPS SALUD TOTAL se compromete a escindir el régimen subsidiado de sus unidades de negocios existentes, el cual seguirá operando a través de la nueva organización creada, es decir, CAPITAL SALUD EPS. El Plan de Desarrollo “Bogotá mejor para Todos” contempló dentro de sus proyectos uno denominado “Gestión compartida del riesgo y fortalecimiento de la EPS Capital Salud”, por medio del cual se efectuaron unos giros de recursos con miras a su estabilización financiera; como resultado de este proceso de capitalización efectuado por la Alcaldía, la proporción accionaria cambió, superando a finales del Año 2018 el porcentaje de participación a que hace mención el Articulo 93 de la Ley 1474 de 2011 y demás normas concordantes, quedando con una participación de 93.4%, como se puede extraer del Acta de Reunión Ordinaria número 019 del CONFIS realizada en Diciembre 12 de 20182. Respecto del tipo de organización es posible extraer de los estudios previos un aparte donde se explica la situación actual de la Organización:

(…)“Capital Salud EPS-S es una sociedad por acciones simplificada, de origen y naturaleza mixta, con participación mayoritaria del Distrito Capital sujeta a las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud; legalmente constituida mediante documento privado de asamblea de accionistas de 1 de julio de 2009 inscrito en la Cámara de Comercio el 6 de julio de 2009, bajo el número 01310247, como consta en certificado de existencia y representación legal de la Entidad; en este sentido, se rige por el derecho privado en el marco del artículo 97 de la ley 489 de 1998, artículo 461 del Decreto 410 de 1971 y demás

normas3 (…).”

1 Documento disponible en https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41308&dt=S 2 Tomado de Acta reunión ordinaria No 019 del Consejo Distrital de política económica y Fiscal Disponible en: http://www.sdp.gov.co/sites/default/files/acta-19_19.pdf 3 Tomado en forma textual del documento “Términos de Referencia” aportado a la auditoría

https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41308&dt=S

http://www.sdp.gov.co/sites/default/files/acta-19_19.pdf




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Queda claro en lo expuesto en los estudios previos, en el documento CONFIS precitado y en la respuesta de la entidad a los requerimientos de la Contraloría de Bogotá que se trata de una entidad de origen y naturaleza mixta, con una participación mayoritaria del Distrito Capital superior a un 90%, razones que obligan a la EPS a someterse a los estatutos de contratación, contabilidad y presupuesto, propios de la Administración Pública, migrando hacia una Empresa Industrial y Comercial del Estado; sin embargo, actualmente la alta dirección de la organización fundamenta su actuar administrativo, en un régimen de transición abrogándose la facultad de nominar a CAPITAL SALUD EPS-S como empresa privada y que por lo tanto no está obligada al cumplimiento de los requisitos normativos atinentes a organizaciones públicas, como se puede apreciar en la respuesta que la entidad dio a los requerimientos del equipo de auditoría. Sin embargo, es posible afirmar que la realidad es otra, ya que como se ha venido exponiendo, la composición accionaria de Capital Salud es mayoritariamente estatal superando el 90%, debiendo comportarse como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, en concordancia con las normas vigentes, que dictan que en el evento que el Estado tenga una participación en el capital social de la empresa superior al 90%, su régimen será el de una Empresa Industrial y Comercial del Estado. La situación anteriormente expuesta, fue contemplada también en los estatutos de creación de la sociedad, por lo cual es posible afirmar que las consideraciones esgrimidas por la EPS, para justificar el comportamiento financiero y presupuestal como empresa privada, transgrede inicialmente los mismos estatutos de la sociedad, de donde podemos extraer el artículo atinente4:

(…)“ARTÍCULO 80.- RÉGIMEN DE CONTRATACION: Como consecuencia de la participación estatal superior al noventa por ciento (90%) de las acciones suscritas, el régimen contractual aplicable será el de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de conformidad con el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, teniendo en cuenta que según el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, modificatorio del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, el régimen contractual para el desarrollo del objeto social de la sociedad sigue siendo el de derecho privado ya que su actividad comercial se desarrolla en un mercado competitivo y regulado, y sin perjuicio de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política5(…).”

Así lo consideró también el mismo Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS, quien en la sesión No.19 de 2018, la misma que aprobó el presupuesto de la EPS, la conminó a operar como una Empresa Industrial y

4 Tomado del Documento “Estatutos de la Sociedad CAPITAL SALUD EPS-S S.A.S.” aportado por la

gerencia al equipo auditor 5 Tomado del Documento “Estatutos” aportado por la gerencia al equipo auditor.




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Comercial del Estado de manera inmediata, como se puede apreciar en el siguiente fragmento del acta de la mencionada reunión:

“Como resultado de los procesos de capitalización, de acuerdo con lo aprobado por la

Asamblea Universal de Accionistas, según Acta No. 034 del 1° de noviembre de 2017, el Distrito Capital queda como titular de un porcentaje accionario superior al noventa por ciento (90%) de las acciones en circulación, lo cual fue aprobado, a su vez, por el organismo de inspección, vigilancia y control Superintendencia Nacional de Salud - SNS, quedando establecida la composición accionaria de la siguiente manera, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá el 28 de septiembre de 2018:

ACCIONISTA ACCIONES SUSCRITAS Y

PAGADAS PORCENTAJE

PARTICIPACIÓN

Bogotá Distrito Capital 70.001.264.800 93.4029174274419

Salud Total EPS S.A. 4.944.215.200 6.59708257255808

TOTAL 74.945.480.000 100

En este sentido, Capital Salud EPS-S por efectos del cambio en la composición accionaria, debe comenzar la operación de manera inmediata bajo el régimen

presupuestal aplicable propio de una EICE 6 .” (Subrayado y negrillas fuera de texto.)

Con relación a la facultad de contratación en derecho privado, es necesario observar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011 las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y las empresas con participación mayoritaria del Estado siempre y cuando desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional se encuentran exceptuadas de las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, así como las demás normas que la regulan y complementan. La actividad contractual de dichas Entidades se rige por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales. No obstante, las sociedades de economía mixta deben cumplir los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal consagrados en los Artículos 209 y 267 de la Constitución Nacional, en todas sus actividades contractuales como quiera que, dichas entidades no dejan de estar exentas del control fiscal que desarrollan las Contralorías pues, conforme lo estableció la Carta Política estos organismos vigilan tanto a la administración como particulares o entidades que

6 Tomado de Acta reunión ordinaria No 019 del Consejo Distrital de política económica y Fiscal

Disponible en: http://www.sdp.gov.co/sites/default/files/acta-19_19.pdf

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manejan fondos o bienes de la Nación. Es necesario resaltar que no es de recibo para el equipo de auditoría, la afirmación que hace la gerencia de la entidad acerca de un posible régimen de transición hacia EICE, donde se establece una especie de limbo que les posibilita un cumplimiento parcial de las normas aplicables, toda vez que en el ordenamiento jurídico del Estado Colombiano, no existe tal figura y como se ha podido establecer en lo anteriormente expuesto, la empresa debe cumplir a cabalidad con la legislación atinente a Empresas Industriales y Comerciales del Estado, lo cual no ocurre en la actualidad. La Contraloría de Bogotá evidenció que el pasado 31 de mayo de 2018, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 007744, autorizando lo solicitado y ordenando a CAPITAL SALUD EPS- S SAS, hoy EICE entre otros aspectos, a ajustar, en el término máximo de tres meses prorrogables, sus estatutos sociales, de conformidad con lo propuesto respecto del capital suscrito, con el objetivo de evitar posibles riesgos en relación con la información que se revela frente a terceros y en general frente a los demás actores del sistema (Artículo 2° de la Resolución), como se observa: (…)“Artículo Segundo. Advertir a la solicitante, que deberá ajustar sus estatutos sociales en lo correspondiente al capital suscrito, en los términos aprobados por el artículo primero del presenta acto administrativo. Parágrafo. Para efectos de lo anterior, la sociedad CAPITAL SALUD ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL REGIMEN SUBSIDIADO S.A.S- SIGLA: CAPITAL SALUD EPS –S SAS, identificada con NIT 900. 298.372-9 deberá remitir la modificación del artículo sesenta y uno (61) de los estatutos sociales en relación con el capital suscrito, junto con el registro y certificado correspondiente ante la Cámara de Comercio, dentro de los tres (3) meses prorrogables, siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo (…)”.

3.1.1 Hallazgo Administrativo con presunta Incidencia disciplinaria, por la inobservancia a las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, poniendo en riesgo la estabilidad financiera de la organización. Actualmente la empresa no utiliza la normatividad aplicable a Empresas Industriales y Comerciales del Estado, es decir no cuenta con un presupuesto aprobado por su órgano jerárquico superior y por lo tanto no emite disponibilidades ni registros presupuestales, la situación se da porque la alta gerencia actúa bajo la premisa errada de ser una “empresa privada en transición” que no debe aplicar esta reglamentación; Lo anterior, pone en riesgo la estabilidad financiera de la organización por un inadecuado ejercicio de




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planeación en el manejo de los recursos públicos. De acuerdo con lo descrito, la organización Capital Salud EPS-S, hoy Empresa industrial y Comercial del Estado -EICE, debió presentar a su junta directiva un presupuesto anual de gastos desagregado de acuerdo con la normatividad vigente en especial lo dispuesto en artículo 93 de la Ley 489 de 1998, el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, modificatorio del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 y en especial el Decreto Distrital 662 de 2018, así mismo, debió adoptar de manera inmediata los regímenes contables y presupuestales que le obliga la nueva conformación accionaria de la empresa, dando cumplimiento a las normas y a la orden taxativa impartida por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal CONFIS. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal CAPITAL SALUD EPS-S en su respuesta, no esgrime ningún sustento jurídico sobre el cual basa el incumplimiento a la normatividad, adicionalmente en los soportes aportados de la reunión de la Junta Directiva, donde se puede extraer del numeral 6, que CAPITAL SALUD EPS-S presenta su presupuesto de Acuerdo al manual operativo de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, confirmando lo observado por la Contraloría de Bogotá; es necesario mencionar que es claro que el régimen de contratación aplicable es Privado, sin embargo esto no exime a CAPITAL SALUD EPS-S hoy EICE, del cumplimiento de la normatividad en materia presupuestal y contractual, esta situación ha sido contemplada por otros estamentos diferentes a este organismo de control, como la Dirección Jurídica de la Secretaria de Hacienda de Bogotá, quien en Concepto de oficio No 2018IE24782, emitido en Noviembre de 2018, explica en forma clara, la situación observada por la Contraloría de Bogotá7. Por lo anterior, se ratifica la Observación y se configura como Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.2 CONSIDERACIONES SOBRE EL MANUAL DE CONTRATACION Una vez zanjada la discusión sobre la naturaleza de la organización y la normatividad aplicable en contratación, se hace necesario ampliar el concepto sobre los requerimientos en materia para este tipo de empresas estatales que realizan sus procesos contractuales con un régimen distinto al previsto en las

7 Documento disponible en el siguiente sitio

web: http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/normatividad/Cambio%20regimen%20presupuestal%20tiene%20t%C3%A9rmino.pdf

http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/normatividad/Cambio%20regimen%20presupuestal%20tiene%20t%C3%A9rmino.pdf

http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/normatividad/Cambio%20regimen%20presupuestal%20tiene%20t%C3%A9rmino.pdf




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Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007. Al tenor de la reglamentación vigente, se puede establecer que, a pesar de sus exclusiones, existen obligaciones con las que deben cumplir las entidades con régimen especial de contratación, así lo contempla Colombia Compra Eficiente, la misma es una Unidad Administrativa Especial que actúa como ente rector de los procesos de contratación estatal, entre sus funciones está la de desarrollar e implementar estándares y documentos tipo para las diferentes etapas de la gestión contractual pública, al respecto dicha oficina observa lo siguiente:

(…) “El Título 1 de la Parte 2 del Decreto 1082 de 2015, además de reglamentar los procedimientos para la realización de los Procesos de Contratación de las Entidades Estatales cubiertos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contiene algunas normas que son transversales al Sistema de Compra Pública. Entre las mismas está la Sección 1 del Capítulo 1 del Título I de la Parte 2 del Decreto 1082 de 2015 la cual reglamenta los “Conceptos básicos para el Sistema de Compras y Contratación Pública. Con base en esta norma, las Entidades Estatales de régimen especial, como parte del Sistema de Compra Pública (artículo 2.2.1.1.1.2.1.), deben procurar el logro de los objetivos del Sistema definidos por Colombia Compra Eficiente (artículo 2.2.1.1.1.1.1.); elaborar y publicar su Plan Anual de Adquisiciones (artículo 2.2.1.1.1.4.1.); enviar mensualmente a las cámaras de comercio la información relativa a la inhabilidad por incumplimiento reiterado (artículo 2.2.1.1.1.5.7.); realizar análisis del sector y de riesgos (artículos 2.2.1.1.1.6.1. y 2.2.1.1.1.6.3.); y, publicar su actividad contractual en el SECOP (artículo 2.2.1.1.1.7.1.). Así mismo, deben tener en cuenta las disposiciones previstas en los Acuerdos Comerciales y adecuar sus manuales de contratación y sus Procesos de Contratación a lo previsto en aquellos (Subsección 1, Sección 4, Capítulo 2). Por último, deben tener en cuenta la obligación de adoptar un manual de contratación con base en los lineamientos que expide Colombia Compra Eficiente (artículo 2.2.1.2.5.3.)(…)”8.

El Decreto 1510 de 2013 en su artículo 160 y el Decreto 1082 de 2015 en el artículo 2.2.1.2.5.3, establecen frente a la contratación: “Manual de

contratación. Las Entidades Estatales deben contar con un manual de contratación el cual debe cumplir con los lineamientos que para el efecto señale Colombia Compra Eficiente en el término de seis (6) meses contados a partir de la expedición del presente

decreto.” El cual debe ceñirse como se expuso anteriormente a lo dispuesto en la Circular 009 de 2014. Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, de dicha Circular se puede extraer en líneas generales:

8 Tomado textualmente de lo descrito por Colombia Compra Eficiente en su página web www.colombiacompra.gov.co

http://www.colombiacompra.gov.co/




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(…) “El Manual de Contratación es un documento que: (i) establece la forma como opera la Gestión Contractual de las Entidades Estatales y, (ii) da a conocer a los partícipes del Sistema de Compra Pública la forma en que opera dicha Gestión Contractual. El Manual de Contratación es también un instrumento de Gestión Estratégica puesto que tiene como propósito principal servir de apoyo al cumplimiento del Objetivo Misional de cada Entidad Estatal. Los Manuales de Contratación deben estar orientados a que en los Procesos de Contratación se garanticen los objetivos del Sistema de Compra Pública incluyendo eficacia, eficiencia, economía, promoción de la competencia, rendición de cuentas, manejo del riesgo, publicidad y transparencia. Para las Entidades Estatales que aplican regímenes especiales de contratación, el Manual de Contratación también es el instrumento que define los Procedimientos para seleccionar a los contratistas (…)”9

Para el caso de Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, se pudo establecer por los documentos aportados al equipo de auditoría, que cuenta con un Manual de Contratación aprobado por la Gerente y su Comité Directivo, es decir, por las mismas personas que lo elaboraron; es de mencionar que para el caso de las empresas públicas que usan este mecanismo de contratación, el documento requiere aprobación del nivel jerárquico superior, solo para fines de comparación se puede indicar que en el caso de las Empresas Sociales del Estado E.S.E, lo realiza la junta directiva.

Una vez revisados los estatutos de la sociedad CAPITAL SALUD EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, fue posible verificar que en las funciones establecidas en el Artículo 46 FUNCIONES DEL REPRESENTANTE LEGAL, no se contempla la aprobación de este tipo de documentos que afectan el ordenamiento de la gestión contractual y fijan parámetros al respecto, y es como se observó en líneas anteriores “el instrumento que define los Procedimientos

para seleccionar a los contratistas”, por lo tanto, resulta ilógico que la gerencia tenga este tipo de atribuciones, que en otras empresas que usan manuales de contratación es facultad exclusiva de su nivel jerárquico superior, en este caso la junta directiva.

Por esta razón el equipo de auditoría realiza una revisión a las funciones de la citada Junta, encontrando que al tenor los mismos estatutos establecen lo siguiente:

(…) “ARTÍCULO 43. FUNCIONES DE LA JUNTA: … 20) Dictar su propio reglamento y aquellos sobre el funcionamiento de la empresa en todos sus servicios y dependencias (…)”10

9 Tomado textualmente de lo descrito por Colombia Compra Eficiente en su pagina web www.colombiacompra.gov.co 10 Tomado del Documento “Estatutos de la Sociedad CAPITAL SALUD EPS-S S.A.S.” aportado por la gerencia al equipo auditor

http://www.colombiacompra.gov.co/




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Por lo tanto y en concordancia con lo anterior, la aprobación del Manual de Contratación, por tratarse de una reglamentación sobre una importante área del funcionamiento organizacional, como lo es la selección de contratistas, es una función asignada de forma taxativa a la Junta Directiva como órgano jerárquico superior, establecida en los estatutos que rigen en la actualidad el comportamiento de CAPITAL SALUD EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. De la misma manera, es necesario observar que de acuerdo a lo expuesto en el numeral 3.1 de este documento, la naturaleza de la entidad cambió hacia Empresa Industrial y Comercial del Estado, por lo que debe hacerse necesariamente una revisión del manual con que cuenta la entidad en la actualidad, que data de junio 15 de 2018. 3.2.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por la aplicación de un Manual de Contratación sin la debida aprobación de la Junta Directiva, incumpliendo lo establecido en el Artículo 43 de los ESTATUTOS DE LA SOCIEDAD CAPITAL SALUD EPS-S. Los estatutos de la organización CAPITAL SALUD EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, contemplan entre una de sus funciones, la de dictar los reglamentos que afectan el funcionamiento de la empresa, situación que se encuentra acorde con lo que sucede en otras empresas estatales que contratan con un régimen distinto al previsto en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, donde es la Junta Directiva el estamento que expide el denominado Manual de Contratación que usa el gerente como directriz en sus procesos de selección de contratistas. De acuerdo con lo encontrado por el equipo de auditoría en CAPITAL SALUD EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, se pudo observar que quienes elaboraron dicho manual se encargaron de la aprobación del mismo, atribuyéndose funciones que estatutariamente exclusivamente le corresponden a la Junta Directiva. Lo anterior ocurre presuntamente por desconocimiento flagrante de los Estatutos de la organización, situación que coloca en grave riesgo jurídico a los procesos contractuales efectuados bajo el presente Manual, con las consecuencias económicas derivadas de posibles demandas una vez observada esta situación. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal No es de recibo la sustentación de la respuesta, respecto de la no vigencia de los estatutos, por cuanto fueron documentos aportados al equipo auditor por la organización misma; Sin embargo es de resaltar que la Observación está




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centrada en el hecho que quienes elaboraron dicho manual se encargaron de la aprobación del mismo, atribuyéndose funciones que normativamente le corresponden a la Junta Directiva, esta afirmación se encuentra confirmada por el artículo 45 de la Ley 1122 de 2007, donde se preceptúa que las EPS públicas tendrán el mismo régimen de contratación de las Empresas Sociales del Estado, donde es el órgano jerárquico superior el encargado de aprobar el Manual o estatuto de contratación. Lo anteriormente expuesto se encuentra acorde con lo conceptuado por la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de Salud, quien en su concepto 0024 describe entre otras situaciones la presentada por este órgano de control en la presente Observación; Situación que no solo obliga a CAPITAL SALUD EPS-S, a aprobar este documento en debida forma, sino que le exige que este cumpla con la estructura y lineamientos definidos para las ESE. Por lo anterior, se ratifica la Observación y se configura como Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.3 CONSIDERACIONES SOBRE LA INVITACION A CONTRATAR No. 0016 DE

2019 Y LOS ACTIVOS RELACIONADOS Respecto de la Invitación a Contratar No. 0016 de 2019 y su producto, el contrato 019 de 2019 motivo de la auditoría, este ente de control pudo establecer que los procesos contratados por Outsourcing eran prestados por personal adscrito a la EPS-S y de empresas contratadas para proveer el personal, con equipos de cómputo rentados y de propiedad de la Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. Es posible decir que los procesos involucrados en la invitación a contratar, son el eje central del quehacer de la organización, situación que llamó la atención del equipo de auditoría, específicamente sobre la forma en que se venían realizando desde la creación de la entidad, respecto de los activos involucrados en el proceso contratado, fue posible evidenciar que en el Acuerdo Marco de creación se estableció que la entidad seleccionada para la alianza es decir la adjudicataria, en este caso SALUD TOTAL, se comprometió a entregar entre otros activos, las herramientas informáticas necesarias para el funcionamiento de los procesos en cuestión, como se puede apreciar en este fragmento del mencionado documento, evidenciándose ausencia de inventario en donde se relacionen los activos mencionados en el acuerdo de creación:

(…) “…Con el fin de garantizar la operación de la nueva sociedad, la EPS Salud Total EPS-S S.A. suministrará las herramientas informáticas necesarias de acuerdo al alcance y modalidad que se describe a continuación: OPERACIÓN SUBSIDIADO COMERCIAL




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1. Subsidiado 2. Base de datos 3. Contratos 4. Afiliaciones y novedades

Licencias de software aplicativo debidamente registradas o en proceso de registro, estructuras de bases de datos y manuales de operación y transferencia de conocimiento para el uso de las herramientas. EPS SALUD

1. Auditoria medica 2. Autorizaciones 3. Control de Tope de copagos 4. Personalización de planes y usuarios 5. Cargue de servicios 6. Comité técnico científico 7. Cuentas medicas 8. Digitotal 9. Horas Extras 10. Demanda inducida 11. Referencia y contrareferencia 12. SIGSC 13. Recobros 14. Tablas básicas

Licencias de software aplicativo debidamente registradas, estructuras de bases de datos y manuales de operación y transferencia de conocimiento para el uso de las herramientas. Estas herramientas se entregarán operativas en las plataformas tecnológicas e infraestructura necesaria para su operación11(…)”

A pesar de este hecho, no fue posible establecer en los documentos aportados por la gerencia al equipo de auditoría, el estado de estos activos que es de suponer soportaban el cabal funcionamiento del proceso integral de cuentas médicas, activos que como sabemos entraran en desuso en razón a que la totalidad de este, incluyendo el Talento Humano Requerido, equipos y tecnología, acaba de ser tercerizado en su totalidad mediante el contrato en cuestión. Se estableció que Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, no tuvo en cuenta esta situación en la Fase Precontractual omitiendo la relación de activos y personal existente. Se revisó los estudios previos, encontrando que los mismos se limitan a resumir una serie de normas relacionadas con el proceso, pero no describen la situación de estos activos y/o del personal vinculado, que llevó a la empresa a la necesidad de contratar por

11 Tomado en forma textual del Acuerdo Marco 01 de 2009 Documento disponible en https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41308&dt=S

https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41308&dt=S




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outsorcing, procesos neurales para una EPS-S, como lo es la auditoría integral de sus cuentas médicas, es decir, omiten de manera evidente describir la necesidad sobre la cual se fundamenta la Invitación a Contratar. Es lógico que un proceso de contratación y/o adquisición en cualquier organización, este sustentado en una necesidad que se pretende satisfacer, por lo tanto, el primer y más importante componente de los estudios previos debe ser precisamente la descripción clara de la misma; a este respecto también se refiere la Agencia Colombia Compra Eficiente en consonancia con el artículo 2.1.1 del Decreto 734 de 2012:

(…)“Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Estos documentos deben contener como mínimo los siguientes elementos:

1. La descripción de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer con el Proceso de Contratación.

2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.

3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los

fundamentos jurídicos12(…)” (negrillas y subrayados fuera de texto) Respecto de la adecuada descripción de la necesidad, también se han pronunciado organismos de control como la Procuraduría General de la Nación, quien en su documento denominado “RECOMENDACIONES PARA LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS”, indica lo siguiente:

1. DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD (…) “En este análisis deberán concretarse, entre otros, los siguientes aspectos:

La necesidad de la entidad que se pretende satisfacer con la contratación.

Opciones que existen para resolver dicha necesidad en el mercado.

Opción más favorable para resolver la necesidad desde los puntos de vista técnico, jurídico y económico. Se deberá efectuar el análisis de las diferentes alternativas o soluciones que satisfacen la necesidad de la entidad frente a los costos, beneficios y desventajas de cada una de ellas (outsorcing, leasing, arrendamiento, etc.)

12 Tomado textualmente de la pagina de la entidad Colombia Compra Eficiente

Disponible en: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/content/definici%C3%B3n-y-contenido-m%C3%ADnimo-de-estudios-y-documentos-previos

https://sintesis.colombiacompra.gov.co/content/definici%C3%B3n-y-contenido-m%C3%ADnimo-de-estudios-y-documentos-previos

https://sintesis.colombiacompra.gov.co/content/definici%C3%B3n-y-contenido-m%C3%ADnimo-de-estudios-y-documentos-previos




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Verificación de que la necesidad se encuentra prevista en el Plan de Compras de la entidad o inclusión de ésta a través del ajuste respectivo.

Relación existente entre la contratación a realizar y el rubro presupuestal del cual se derivan sus recursos13(…)”

En la misma cartilla, el órgano de control indica refiriéndose específicamente a la adquisición de tecnología, que la entidad contratante debe tener en cuenta, el impacto en la infraestructura tecnológica de la entidad de la adquisición del bien o servicio; y la coherencia técnica de la contratación respecto a otras herramientas adquiridas con anterioridad. Por lo tanto, resulta llamativo que la entidad haya pasado por alto un aspecto que la normatividad ha definido de vital importancia en los procesos contractuales, como lo es la adecuada descripción de la necesidad. 3.3.1. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la inobservancia a los deberes generales de la contratación pública de planeación y selección objetiva del contratista en la elaboración de los estudios previos, al omitir describir la necesidad relacionada con la Invitación a contratar No. 0016 de 2019 de la entidad Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. La descripción de la necesidad ha sido adecuadamente descrita, tanto por la legislación aplicable a la contratación estatal en general, como por los organismos de control que intentan regular los procesos de contratación de las diferentes empresas del Estado, dictaminando que de las necesidades identificadas debe surgir el Plan de Adquisiciones bajo un adecuado proceso de planeación, obedeciendo a los deberes generales de la contratación estatal consagrados en el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007; de acuerdo a lo encontrado en los estudios previos de la Invitación a contratar objeto de esta auditoría, la entidad omite flagrantemente la descripción de la necesidad, al no referirse a los activos con los que contaba para suplirla y el por qué, se requería tercerizar completamente un proceso que con anterioridad se realizaba con los recursos de la Institución. Lo anterior en contravía de lo preceptuado por el Decreto 734 de 2012 y las diferentes guías reglamentarias, como las emitidas por la Procuraduría General de la Nación, expuestas en el contenido de este documento. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal Analizada la respuesta, se reitera que los regímenes de transición no están

13 Tomado en forma textual del documento de la Procuraduría General de la Nación denominado RECOMENDACIONES PARA LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS




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contemplados en el ordenamiento Jurídico de nuestro país, afirmación acorde con el concepto No 2018IE24782, emitido por la Dirección Jurídica de la Secretaria de Hacienda de Bogotá, quien de forma clara se refiere a ese respecto. En cuanto a la respuesta a la Observación, es posible aseverar que la entidad se limita a describir cada uno de los aspectos a contratar, encontrados en los términos de referencia, pero omiten explicar las razones por las cuales la entidad no hizo una correcta representación de las situaciones y condiciones que originan “la necesidad”, como por ejemplo la descripción de la situación actual del proceso, entre otras. El mismo artículo que esgrimen en su respuesta, les dice que están obligados a la “…elaboración de estudios y análisis serios y completos...” exigencia que no se encuentra plasmada en los estudios del contrato en cuestión, donde se limitan a hacer una revisión de reglamentación y omiten de manera flagrante describir la verdadera necesidad que dio origen al proceso contractual. Por lo anterior, se ratifica la Observación y se configura como Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.4 EVALUACIÓN DE LOS DOCUMENTOS PREVIOS CONTRATO No.019-19

(INVITACIÓN PÚBLICA No.0016-19) Para esta evaluación se tomó como punto de partida el objetivo general señalado en el Memorando de Asignación, con el propósito de examinar sí en el proceso adelantado por Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, relacionado con la Invitación 016-19, cuyo objeto es desarrollar la contratación de "Servicios del Proceso de Auditoría Integral de cuentas médicas, bajo la modalidad de outsorcing" y el cual fue objeto de Derechos de Petición y quejas en los medios de comunicación, fue realizado cumpliendo con los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, así como las normas y procedimientos establecidos para este Sujeto de Control, obteniéndose como resultado: 3.4.1 Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria por transgresión al principio de publicidad. PUBLICAR EN EL SECOP LOS DOCUMENTOS DE LA ETAPA PRECONTRACTUAL – INVITACIÒN 016 DE 2019. Verificada la información de la etapa precontractual correspondiente a la Invitación No. 016 de 2019 de la entidad Capital Salud EPS-S- actualmente Empresa Industrial y Comercial del Estado-(EICE), se estableció que la entidad

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr006.html#209

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr009.html#267




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no realizó la publicación, ni creo el hipervínculo de su sistema de información con el sistema electrónico para la Contratación Pública-SECOP, de los siguientes documentos de la Convocatoria 016 de 2019:

Los estudios y documentos Previos

El Aviso de Convocatoria

Los términos de referencia

Las Adendas

La oferta

El Informe de Evaluación

El Contrato

Así como el Plan Anual de Adquisiciones

Fundamento jurídico: Capital Salud es una Empresa Industrial y Comercial del Estado – EICE, de conformidad con lo dispuesto en los Estatutos de la Sociedad, que rezan:

(…) “CAPITULO I.- ARTÌCULO I.- PARAGRAFO SEGUNDO. La Sociedad está sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como consecuencia de la asimilación derivada de la participación Estatal en el capital social a través del Distrito Capital, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones pertinentes. En consecuencia, además de los efectos de dicha asimilación que se reflejan en estos Estatutos, la Sociedad se atendrá a ella en todo lo que corresponda con ocasión de su funcionamiento interno y externo, de manera que sus actividades y la de los servidores se sujetará al régimen propio de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (…)”. (Sic).

Adicionalmente en los artículo 46, 74 y 75, de los mismos estatutos, determinan funcionalmente, la calidad de trabajadores oficiales y empleados públicos y las condiciones de su vinculación a Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, al igual que la sujeción de los mismos, al Régimen Disciplinario establecido para los funcionarios públicos o particulares que administren bienes o recursos públicos. Atendiendo a su naturaleza jurídica, Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, transgredió los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal y en especial el Principio de Publicidad, el cual se encuentra consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política. Ley 1712 del de marzo de 2014, (…)“Por medio de la cual se crea la Ley de

Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan




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otras disposiciones” , artículo 3º y 5º., corregido por el artículo 1º., del Decreto 1494 de 2015, conforme al cual toda información en poder de entidad pública en todos los niveles incluyendo el descentralizado, está en la obligación de hacer pública la información en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que establezca la Ley y es allí en donde debemos remitirnos a la Circular Externa No. 1 del 21 de junio de 2013, expedida por Colombia Compra Eficiente, que expresa:

"Las entidades que contratan con cargo a recursos públicos están obligadas a publicar oportunamente su actividad contractual en el SECOP, sin que sea relevante para la exigencia de esta obligación su régimen jurídico, naturaleza de público o privado o la pertenencia a una u otra rama del poder público. Las instituciones que ejecutan recursos públicos sin ser entidades del Estado están obligadas a publicar en el SECOP su actividad contractual que se ejecute con cargo a recursos públicos (…)"

Posteriormente, la circular externa No. 20 de 2015, expedida por Colombia Compra Eficiente, dispone que:

(…) “Las entidades destinatarias de la presente Circular Externa cuyos sistemas de información propios no cumplan las condiciones señaladas, deben publicar su actividad contractual en el SECOP utilizando la clasificación "régimen especial (…)”.

De otra parte, el Decreto 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.1.1.7.1 refiere:

(…)"Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del Proceso de Contratación”. (Sic).

Se considera como causa del presunto incumplimiento, la deficiencia en los mecanismos de control, supervisión y monitoreo de los procesos contractuales, conducta omisiva que afecta la publicidad de los procedimientos y actos asociados a los procesos de contratación, como deber funcional de las entidades estatales. En consecuencia, al no estar dando cumplimiento a los Principios Constitucionales y Legales de Publicidad y transparencia, se está incurriendo presuntamente, en el incumplimiento de los deberes y prohibiciones de conformidad con lo consagrado en los artículos 34 y 35, numeral 1 de la Ley 734 de 2002.




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Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal Capital Salud no desvirtúa la observación, toda vez que a la entidad sujeto de control no se le está desconociendo su régimen especial consagrado en la Ley 100 de 1993, pero no es cierto como lo afirma Capital Salud, que por pertenecer a este régimen especial, no deban acogerse a los principios de la función pública como lo es el de publicidad, el cual es un precepto Constitucional y Legal, dirigido para todas las entidades pertenecientes a la administración pública y máxime cuando manejan recursos públicos, razón por la cual a Capital Salud, se le reprocha la transgresión al Principio de Publicidad consagrado en art. 209 de la Constitución Política, Ley 489 de 1998, Ley 1150 del 16 de julio de 2007, artículos 13 y 14 modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, Decreto 1082 del 26 de mayo de 2015, artículo 2.2.1.1.1.7.1. Publicidad en el SECOP y las Circulares No. 1 del de 2013 y 20 de 2015, expedidas por Colombia Compra Eficiente, por no realizar la publicación, ni crear el hipervínculo de su sistema de información con el sistema electrónico para la Contratación Pública-SECOP, de los documentos de la actividad precontractual y contractual de la Convocatoria 016 de 2019. Por lo anterior, la observación se ratifica y se configura como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. 3.4.2. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal por contratar sin el cumplimiento de los requisitos legales – Contrato No. 019 de 2019. Todos los actos administrativos y demás documentos que afecten las apropiaciones presupuestales de las empresas deberán contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos, expedidos por el responsable del presupuesto. También los compromisos deben contar con un registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. Verificada la información correspondiente a la Invitación No. 016 de 2019 de Capital Salud EPS-S- actualmente Empresa Industrial y Comercial del Estado-(EICE), no se evidenció la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal-CDP; ni del Certificado de Registro Presupuestal -CRP, en este proceso, transgrediendo presuntamente, los preceptos que consagran la obligación de expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal- CDP y el Certificado de Registro Presupuestal – CRP, al contraer obligaciones que afectan el presupuesto de gastos, sin reunir los requisitos legales, de conformidad con las siguientes disposiciones:

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1474_2011_pr002.html#93




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Fundamento Jurídico: Capital Salud es una Empresa Industrial y Comercial del Estado-EICE, de conformidad con sus Estatutos Sociales y atendiendo a que dentro de su composición accionaria el Estado tiene una participación de un 93.4 %, a que el CONFIS en acta No. 19, del 12 de diciembre de 2018, aprobó su presupuesto para 2019 y textualmente dispuso:

(…) “En este sentido, Capital Salud EPS-S por efectos del cambio en la composición accionaria, debe comenzar la operación de manera inmediata bajo el régimen presupuestal aplicable propio de una EICE (…)” (Sic).

Así mismo, que el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, establece lo siguiente:

(…) PARAGRAFO. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado”: (Sic). (Subrayado fuera de texto).

Y, toda vez que, son los mismos estatutos sociales de la entidad, los que textualmente en los artículo 46, 74 y 75, determinan funcionalmente la calidad de trabajadores oficiales y empleados públicos de sus funcionarios, así como, las condiciones de vinculación a Capital Salud EPS-S hoy EICE y la sujeción de éstos al Régimen Disciplinario establecido para los funcionarios públicos o particulares que administren bienes o recursos públicos, queda evidenciado que son una Empresa Industrial y Comercial del Estado y que como tal no dieron cumplimiento al Régimen Presupuestal de las Entidades descentralizadas vinculadas al Nivel Central contemplado, así:

Decreto 662 del 19 de Noviembre de 2018 (…) “Por el cual se reglamenta y se

establecen directrices y controles en el proceso presupuestal de las Empresas Distritales"

(…) “ARTÍCULO 1°.- CONTENIDO Y CAMPO DE APLICACIÓN. El presente Decreto constituye el reglamento que regula el proceso presupuestal de las entidades descentralizadas vinculadas al nivel central, Empresas Sociales del Estado o Empresas Distritales no financieras, a que se refiere el artículo 2° del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto Distrital 714 de 1996. Dentro de estas empresas se encuentran: Empresas Industriales y Comerciales del Distrito (EICD) societarias y no societarias, Sociedades Públicas, Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de EICD, Sociedades Limitadas o por Acciones Públicas del orden Distrital sujetas al régimen de EICD, Empresas de Servicios Públicos




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Domiciliarios en cuyo capital el Distrito o sus entidades descentralizadas

posean el 90% o más y, Empresas Sociales del Estado (ESE) constituidas como una categoría especial de entidad pública Descentralizada del orden Distrital(…)”.

ARTÍCULO 18. - CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL. Es el documento mediante el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el Presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente Registro Presupuestal. En consecuencia, cada Empresa deberá llevar un registro de tales certificados que permita determinar los saldos de apropiación disponibles para expedir nuevas disponibilidades”. (Sic).

Todos los actos administrativos y demás documentos que afecten las apropiaciones presupuestales de las Empresas deberán contar con Certificados de Disponibilidad Presupuestal previos, expedidos por el Responsable del Presupuesto. ARTÍCULO 19. - LEGALIDAD DE LOS ACTOS. No se podrán tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Los responsables del presupuesto y los ordenadores de gasto responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma. ARTÍCULO 20. - REGISTRO PRESUPUESTAL. Es el documento mediante el cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que sólo se utilizará para tal fin. Los compromisos deberán contar con un registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar”. (Sic). Se considera como causa del presunto incumplimiento, la deficiencia en los mecanismos de control, supervisión y monitoreo de los procesos presupuestales, conducta omisiva que afecta el cumplimiento de las directrices y actos asociados al proceso presupuestal de los recursos propios de las Empresas Distritales, entre ellas las Empresa Industriales y Comerciales del Estado (…).

En consecuencia, al omitir el cumplimento de estos requisitos de contratación y en especial el requisito esencial de la expedición del Certificado de Registro Presupuestal – CDP, no solo se configura una transgresión de carácter administrativo, sino que también presuntamente, se está ante una incursión en las conductas descritas en el capítulo IV de la Ley 599 del 24 de julio de 2000, de la celebración indebida de contratos, artículo 410, Contrato sin el cumplimiento




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de requisitos legales y en los artículos 34 y 35, numeral 1 de la Ley 734 de 2002. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal Capital Salud no desvirtúa la observación, toda vez que la entidad sujeto de control reitera que se rigen por normas de derecho privado con el fin de continuar el manejo de los recursos públicos desconociendo los principios de la Función Pública y del régimen presupuestal establecido para que precisamente todas las entidades de la Administración dispongan de manera reglada de esos recursos, desconociendo también al CONFIS, organismo que en acta No. 19, del 12 de diciembre de 2018, aprobó su presupuesto para 2019, con una participación del Estado en un 93,4% y textualmente dispuso: (…) “En este sentido, Capital Salud

EPS-S por efectos del cambio en la composición accionaria, debe comenzar la operación de manera inmediata bajo el régimen presupuestal aplicable propio de una EICE (…)”

(Sic). En igual sentido se pronunció el Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Hacienda, mediante el Documento 2018IE24782 del 2 de noviembre de 2018, manifestando que a partir de la participación pública del 93,4%, las actuaciones en materia presupuestal de Capital Salud, deberán ser realizadas bajo el régimen presupuestal público aplicable a las empresas distritales. Así mismo, desatienden el contenido del parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, que les ordena desarrollar sus actividades, dentro del régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y, más aún, cuando son sus mismos estatutos sociales los que textualmente en los artículo 46, 74 y 75, determinan funcionalmente la calidad de trabajadores oficiales y empleados públicos de sus funcionarios, así como, las condiciones de vinculación a Capital Salud y es así como comprometen recursos públicos en la Invitación 016 de 2019 (contrato 019-2019) y no expiden Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP, ni Certificado de Registro Presupuestal-CRP, conducta que de conformidad con el Decreto 662 del 19 de Noviembre de 2018 (…) “Por el cual se reglamenta y se establecen directrices y controles en el proceso presupuestal de las Empresas Distritales", preceptúa en el inciso 2º., del artículo 18 y en el artículo 19, sobre el deber de expedir el certificado de registro presupuestal y la presunta responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal que conlleva el afectar el presupuesto sin el lleno de estos requisitos. En cuanto a la tipificación penal, la obligación del equipo auditor es reportar la presunta incidencia a la autoridad competente para que sea esta la que se encargue de realizar la adecuación pertinente y pronunciarse frente a los elementos y la responsabilidad que el actuar del Sujeto de Control, conlleve.




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Por lo anterior, la observación se ratifica y se configura como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal.

3.5. INADECUADA EVALUACIÓN DE LOS PROPONENTES

3.5.1. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal, por incumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia de la Invitación Pública No. 0016-2019 y celebración indebida de contratos. Incumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia establecidos en la Invitación Pública No.0016 de 2019.

Verificada la información de la etapa de ejecución correspondiente a la Invitación Pública No.0016 de 2019, de la entidad Capital Salud EPS-S- actualmente Empresa Industrial y Comercial del Estado-(EICE), se evidenció graves falencias en la adjudicación del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, en cumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia; en cuanto a la organización, disponibilidad y tipo de vinculación del personal, así como también, la custodia, control y flujo de documentos físicos e infraestructura física y tecnológica, adicionalmente a lo señalado en el incumplimiento de ítems del punto 5.5, Obligaciones Generales y 5.6. Obligaciones Específicas. Se pudo establecer mediante actas de visitas Nos.1, 3 y 4, llevadas a cabo los días 21, 22, 28 y 29 de octubre de 2019, que la empresa Tool System Solutions Ltda, empresa contratada por Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, mediante contrato de Outsourcing No.019 del 27 de agosto de 2019, con el objeto de (…) “Contratar la prestación de servicios bajo la modalidad

de Outsourcing el proceso de auditoría integral de cuentas médicas que incluye radicación, digitación, digitalización y auditoría gestión de glosas, devoluciones, notificación de glosas, respuesta a objeción de glosas y conciliación de cuentas médicas

de Capital Salud EPS-S SAS…”, con fecha de suscripción del 27 de agosto, no ha dado cumplimiento a los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia de la Invitación Pública No.0016 de 2019, ni a las obligaciones contractuales señaladas en el párrafo precedente, como se describe a continuación: TALENTO HUMANO: Se evidenció que a la fecha no se dispone del recurso humano necesario y calificado para el cumplimiento del proceso Integral de Auditoría de Cuentas




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Médicas. No se cuenta con una oficina de Talento Humano que disponga de la documentación legal que se requiere de sus empleados, toda vez que no se puedo identificar ésta, y carece de los expedientes o carpetas contractuales, que den cuenta de la trazabilidad de los registros. Se constató graves falencias en los contratos, sin el lleno de los requisitos legales. De los contratos aportados de la muestra solicitada por este organismo de control, se observó que se repiten en varios contratos el mismo cargo de Gerente del Proyecto de Auditoría, con diferente valor contractual y con cláusulas contractuales que no corresponden. No obstante lo anterior, se observó que estos contratos presentan graves irregularidades. Se estableció que no se cuenta con planillas de capacitación por parte de Tool System Solutions Ltda, que den cuenta del personal capacitado para la ejecución del contrato de acuerdo con los perfiles solicitados. No se encontró evidencia de cómo se mantiene actualizado a su equipo de trabajo en lo referente a la actualización legal, administrativa, tributaria y científica, de tal forma que puedan llevar a cabo su trabajo con la pertinencia y calidad suficientes para el correcto desarrollo del contrato.

Se evidenció que no se viene dando cumpliendo con los requisitos de ley sobre la afiliación de sus empleados durante la ejecución del contrato, al Sistema General de Seguridad Social (Salud, Pensión y Riesgos Laborales) de conformidad con lo establecido en las normas y en especial el Código Sustantivo del Trabajo. La Contraloría de Bogotá, estableció que no se está dando estricto cumplimiento, a su costa, de todas las normas legales sobre Salud Ocupacional, Seguridad Industrial y Gestión Ambiental, toda vez que el lugar donde están ejerciendo la labor, no cumple con las condiciones para el desarrollo del objeto contractual. Según, acta de visita del 28 de octubre de 2019, se pudo detectar graves irregularidades, de toda índole, como se indica a continuación: INFRAESTRUCTURA FÍSICA: Se comprobó que la empresa Tool System Solutions Ltda, no cuenta con unas oficinas para el desarrollo de la operación del objeto contractual, toda vez que su sede principal está ubicada en la ciudad de Bucaramanga, y no cuenta con sede para desarrollar la operación propia del objeto contractual. Se observó que los empleados vinculados por Tool System Solutions Ltda,




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empresa que fue contratada por Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, para cumplir con la invitación pública No.016 de 2016, opera en una BODEGA, ubicada en la Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto, zona de talleres de toda índole, de difícil acceso, y no reúne las condiciones para laborar, generando exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar. Artículo 4 de la Ley 1562 de 2012. Se evidenció que la BODEGA, mencionada en el párrafo precedente es de propiedad de uno de los socios de la Unión Temporal Comfacundi que también opera allí y que fue a su vez subcontratada por la empresa Tool System Solutions Ltda, para que le preste el servicio de la instalación física donde se desarrolla la operación contractual suscrita con Capital Salud EPS-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. Adicionalmente, la Unión Temporal Comfacundi, también presta el servicio de los puestos de trabajo y computadores, para el desarrollo de la operación a la empresa Tool System Solutions Ltda. Se aportan registros fotográficos equipo de auditoría, resultado de la visita de control fiscal.

Registro Fotográfico No.1




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Fuente: BODEGA - Operación Tool System Solutions Ltda. Calle 63 A No. 28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.

Registro Fotográfico No. 2

Fuente: BODEGA - Operación Tool System Solutions Ltda. Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.




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Fuente: BODEGA - Operación Tool System Solutions Ltda. Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.


Fuente: BODEGA - Operación Unión Temporal Comfacundi. Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.

Registro fotográfico No. 5




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Fuente: BODEGA- Operación empresa EDURED, subcontratada por la empresa Tool System Solutions Ltda. Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.


Fuente: BODEGA – Espacio compartido Unión Temporal Comfacundi, EDURED quien es subcontratada por UTC, para prestar el servicio de Gestión Documental y Operación Tool System Solutions Ltda. Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.





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Fuente: BODEGA- PASO DE LA UNION TEMPORAL COMFACUNDI Y ESPACIO COMPARTIDO EDURED Y OPERACIONES DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA, Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.


Fuente: BODEGA – UNICO BAÑO COMPARTIDO ENTRE EL PERSONAL DE EDURED empresa que se Subcontrató para realizar el proceso Gestión Documental y OPERACIONES DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA, Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.





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Fuente: BODEGA - OPERACIONES DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA, Calle 63 A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.


Fuente: BODEGA - OPERACIONES DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA y EDURED empresa que se Subcontrató para realizar el proceso Gestión Documental, Calle 63A No.28 - 31, del Barrio Siete de Agosto.

Mediante visita realizada el 28 de octubre de 2019, el ente de control fue informado de que las oficinas administrativas funcionaban en la Calle 85A No. 22-05- Barrio el Polo –Bogotá, dirección extraída del contrato como domicilio para




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el desarrollo de su operación del contrato No.019 de 2019, por lo cual nos desplazamos a dicha ubicación con el fin de comprobar su existencia, en donde se observó que su ubicación es residencial, y encontrando a su interior que no opera ninguna empresa, y no tiene las características propias de una sede administrativa, toda vez que no cuentan con el logo de la razón social de la empresa Tool System Solutions Ltda, tampoco una oficina de talento humano, que de cuenta de la vinculación del personal y de cualquier oficina de apoyo para el desarrollo administrativo y técnico. Es de aclarar que esta instalación tampoco cumple con las características propias para desarrollar el objeto contractual, como lo podemos evidenciar con los registros fotográficos aportados a la presente visita de control fiscal.


Fuente: LUGAR QUE REFIERE EL FUNCINARIO QUE ATENDIO LA VISITA DE CONTROL FISCAL, DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA, donde funciona asuntos administrativos. Calle 85A No. 22-05- Barrio el Polo –Bogotá





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Fuente: LUGAR QUE REFIERE EL FUNCINARIO QUE ATENDIO LA VISITA DE CONTROL FISCAL, DE TOOL SYSTEM SOLUCTIONS LTDA, donde funciona asuntos administrativos. Calle 85A No. 22-05- Barrio el Polo –Bogotá, SIN LOGO DE LA EMPRESA CONTRATADA EN LA INVITACIÓN PÚBLICA No.0016 de 2019.

El funcionario que atendió la Visita de Control Fiscal refiere ser el gerente del proyecto de la empresa Tool System Solutions Ltda, informó que no tenía contrato laboral, porque era socio. Adujo que no era necesario colocar el logo de la empresa que se le adjudicó el contrato No.019 del 27 de agosto de 2019. También manifestó que allí se manejaban otros proyectos con otras entidades en la oficina ubicada en la Calle 85A No. 22-05- Barrio el Polo – Bogotá. Se solicitó las carpetas contractuales de la nómina que opera en la Bodega de Tool System Solutions Ltda, ubicada en el siete de agosto, la cual fue aportada por Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado en virtud de la respuesta a este organismo de control, el día 18 de octubre de 2019 con radicado No. 1-2019-25158, evidenciando que en dicha sede no se logró establecer este personal y se observó ausencia de soportes de los expedientes contractuales y oficina para el manejo del talento humano. El encargado por Tool System Solutions Ltda, de la sede ubicada en la Calle 85A No. 22-05- Barrio el Polo – Bogotá manifestó que las carpetas contractuales y demás documentos que no estaban, se encontraban en la sede principal de Bucaramanga. No obstante, entregó a la mano algunos contratos en físico de funcionarios de la muestra tomada en visita adelantada el 21 y 22 de octubre de 2019, en la oficina asesora de Control Interno en las instalaciones de Capital Salud EPS, hoy EICE, donde se evidenció que se realizaron contratos con el mismo cargo de Gerente de Proyecto de Auditoría pero a diferentes personas y con valores distintos, y funciones disímiles. De igual forma se estableció que los demás contratos




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aportados, no estaban firmados por el Representante legal a pesar que fueron suscritos en septiembre y octubre de 2019, corroborando graves irregularidades en estos. INFRAESTRUCTURA TECNOLOGÍCA: Se evidenció que no se cuenta con soporte tecnológico de apoyo que garantice el mantenimiento del canal de comunicación entre la empresa Tool System Solutions Ltda, con Capital Salud EPS-S, hoy EICE. Se comprobó que no se ha dado cumplimiento para el desarrollo del objeto contractual, toda vez que aún no se ha garantizado las interfaces de la información del software de Capital Salud EPS-S, hoy EICE. los datos para el proceso contable, así como tampoco la interoperabilidad con los sistemas de afiliaciones, autorizaciones, financiero y demás que intervengan en los procesos misionales y de apoyo de la entidad.

Se constató que no se está dando cumplimiento con la infraestructura tecnológica y física requerida para la gestión de los procesos, durante la vigencia del contrato, de conformidad con las características tecnológicas requeridas por Capital Salud EPS-S, hoy EICE, en especial respecto a los equipos de cómputo dedicados a las gestiones contratadas, los cuales deben contar con: Arquitectura 32 Bits Procesador Core 15 como mínimo, Memoria 8 Gb y Disco Duro 500 Gb.

Se verificó que no se dispone de la infraestructura tecnológica, que incluye software y hardware, compatible y/o con posibilidad de generar interfaz en un término máximo de treinta (30) días calendario con la plataforma utilizada y aprobada por Capital Salud EPS- S, hoy EICE, que garantice el adecuado, eficiente, seguro y oportuno trámite de las cuentas médicas presentadas por los diferentes prestadores. Esta infraestructura debe estar adaptada a la normatividad legal vigente, a las necesidades de la ENTIDAD y adecuarse a cambios normativos que ocurran durante la vigencia del contrato, en cumplimiento del ítem 31 obligaciones específicas del contrato suscrito. Lo anterior se evidenció en las actas de compromisos y avances.

Lo anterior transgrede la cláusula cuarta. (…) “Obligaciones del contratista, A. Obligaciones generales, B. Obligaciones específicas y clausulas vigésima tercera CESION DEL CONTRATISTA: No podrá ceder total ni parcialmente los derechos y obligaciones emanados del presente contrato, sin consentimiento previo y expreso de LA ENTIDAD (…)”.

Inobservancia de la Ley 1562 de 2012, Ley 1150 del 16 de julio de 2007, artículo 13: Principios Generales de la Actividad Contractual para Entidades no sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública:

(…) “Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la




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Administración Publica, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual acorde con su régimen legal, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstas legalmente para la contratación estatal.(…)” Transgresión de la Ley 1712 de 2014, “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia”

(…) “d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que

desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información

directamente relacionada con el desempeño de su función.

e) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Las empresas públicas creadas por ley,

las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación.

g) Las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de

naturaleza u origen público (…)”.

Transgresión de la Ley 1474 de 2011, “Por medio de la cual se dictan normas

orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Transgresión de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el código disciplinario único, artículo 34”.

Las irregularidades detectadas por ausencia de controles de toda índole y la inobservancia de las normas, dan como resultado el incumplimiento de lo pactado en la Invitación Pública No.0016, de los Requisitos Técnicos, señalados en los Términos de Referencia, y por ende del Contrato No.019 de 2019, en lo pactado en las Obligaciones Contractuales.

Se estableció que la empresa Tool System Solutions Ltda, contratada por Capital Salud EPS-S, hoy EICE, por valor estimado de Veinte Mil Ciento Sesenta y Seis Millones Seiscientos Noventa y Siete Mil Doscientos Ochenta y Ocho Pesos M/CTE, más IVA, para un total $23.998.369.772.72 : por 12 meses, con el objeto:

(…) “Contratar la prestación de servicios bajo la modalidad de Outsorcing el proceso

de auditoría integral de cuentas médicas que incluye radicación, digitación, digitalización y auditoría gestión de glosas, devoluciones, notificación de glosas, respuesta a objeción

de glosas y conciliación de cuentas médicas de Capital Salud EPS-S SAS.(…)”, mediante contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, no reúne ni cumple con los requisitos para que operen toda vez que no cuenta con el talento humano, e infraestructura física y tecnología, como tampoco tiene el musculo financiero necesario para soportar cualquier eventualidad a la que está expuesta.




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En consecuencia de los hechos enunciados en los párrafos precedentes, se vulnera el contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, conducta que no solo configura una transgresión de carácter administrativo, sino también presuntamente, se está ante una incursión en las conductas descritas en el capítulo IV de la Ley 599 del 24 de julio de 2000, de la celebración indebida de contratos, artículo 410, Contrato sin el cumplimiento de requisitos legales y en los artículos 34 y 35, numeral 1 de la Ley 734 de 2002.

Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal Este ente de control concluye que la respuesta recibida de Capital Salud EPS-S, no desvirtúa las graves irregularidades detectadas. Por lo tanto se dará traslado a la Fiscalía, para lo de su competencia. Así mismo, se ratifica la inadecuada evaluación de proponentes toda vez que en visitas adelantadas por la Contraloría de Bogotá, se evidenció graves falencias en la adjudicación del Contrato No.019 del 27 de 2019, a la empresa Tool System Solutions Ltda en cumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia; en cuanto a la organización, disponibilidad y tipo de vinculación del personal, así como también, la custodia, control y flujo de documentos físicos e infraestructura física y tecnológica, adicionalmente a lo señalado en el incumplimiento de ítems del punto 5.5, Obligaciones Generales y 5.6. Obligaciones Específicas. Se concluye por parte de este ente de control, que a quien se le asignó el contrato No.019-19, (Tool System Solutions Ltda), no es quien está ejecutando la Operación. Lo anterior transgrede la cláusula cuarta. (…) “Obligaciones del contratista, A.

Obligaciones generales, B. Obligaciones específicas y clausulas vigésima tercera CESION DEL CONTRATISTA: No podrá ceder total ni parcialmente los derechos y obligaciones emanados del presente contrato, sin consentimiento previo y expreso de LA ENTIDAD (…)”.

Transgresión de la Ley 1712 de 2014, “Por medio de la cual se crea la Ley de

Transparencia”

Transgresión de la Ley 1474 de 2011, “Por medio de la cual se dictan normas

orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

Transgresión de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el código disciplinario

único, artículos 34 y 35”.




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Transgresión de la Ley 599 del 24 de julio de 2000, de la celebración indebida de contratos. Por lo anterior, se ratifica la observación como hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria y penal, por incumplimiento de los requisitos técnicos señalados en los términos de referencia de la Invitación Pública No. 0016-2019 y celebración indebida de contratos.

3.5.2. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por incumplimiento de las obligaciones que debe desempeñar el Supervisor en su función de control y seguimiento de la ejecución de los compromisos del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, suscrito entre Capital Salud EPS–S y la empresa Tool System Solutions Ltda., e inobservancia de la Invitación Pública No.0016 de 2019. Se evidenció acto administrativo, del 13 de septiembre de 2019, donde se nombra al Supervisor del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019. El precitado contrato por valor estimado de Veinte Mil Ciento Sesenta y Seis Millones Seiscientos Noventa y Siete Mil Doscientos Ochenta y Ocho Pesos M/CTE, más IVA: ($20.166.697.288 + $3.831.672.484,72 = $23.998.369.772.72), por 12 meses, con el objeto: (…) “Contratar la prestación de servicios bajo la modalidad de Outsorcing

el proceso de auditoría integral de cuentas médicas que incluye radicación, digitación, digitalización y auditoría gestión de glosas, devoluciones, notificación de glosas, respuesta a objeción de glosas y conciliación de cuentas médicas de Capital Salud EPS-S SAS.(…)”. Se detectaron graves irregularidades y falencias en las visitas adelantadas los días 21, 22 y 28 de octubre de 2019, donde no se viene dando cumplimiento a las funciones de Supervisión de la Ejecución Contractual establecido y de acuerdo con las especificaciones exigidas en el Manual del Supervisor de Salud Capital ESE-S, específicamente las señaladas en el Artículo 15, Código MO3-LJ Versión V1.1-2018. Se evidenció por parte del equipo de auditoría la carencia de instrumentos de medición por parte del Supervisor del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, que permitan observar el seguimiento, monitoreo, análisis e informes, dónde se indique el avance de ejecución y de la dinámica de la operación contratada con la empresa Tool System Solutions Ltda, con el fin de adelantar lo previsto en la Invitación Pública No.0016, hallándose graves y reiteradas irregularidades en la ejecución frente al cumplimiento de los términos de referencia de los compromisos consignados y cláusulas contractuales, de tiempo, modo y lugar,




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debido a que no se cumple con la Infraestructura Física (operan en una Bodega), e Infraestructura Tecnológica (Software y Hardware), está subcontratada a un tercero, sin los equipos necesarios para la operación, ni que se haya evidenciado a la fecha interfaces en la parte financiera y contable, según lo pactado contractualmente para dar inicio a la operación. (El subrayado fuera de texto). Adicionalmente, se comprobó graves irregularidades en el talento humano de la empresa Tool System Solutions Ltda, contratada por Capital Salud EPE-S, hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, para el desarrollo del objeto contractual del contrato No.019 de 27 de agosto de 2019, en la contratación de personal, referimos la ausencia de carpetas contractuales de los empleados, ausencia de documentos necesarios para tener un expediente, como hojas de vida, perfiles, afiliación y pagos a seguridad social, entre otros. Adicionalmente no se logró efectivamente establecer cuantos son los empleados a la fecha contratados por esta, los pocos contratos que se observaron tienen falencias de toda índole, no obstante lo anterior, también se verificó los precarios e insuficientes puestos de trabajo, y equipos de cómputo ubicados contra la pared de una Bodega ubicada en la calle 63 No.28 – 31, en el siete de agosto, lugar donde desarrollan la operación, con sus respectivas subcontrataciones, como es el caso del proceso de Gestión Documental que lo realizan a través de la Unión Temporal Comfacundi, quienes son los encargados de este proceso y que a su vez subcontrataron personal para desarrollar dichas actividades con la empresa EDURED, como lo refiere la Unión Temporal de acuerdo a lo manifestado por el Representante Legal de la empresa Inversiones Recticar S.A.S., como consta en acta de visita, cámara de comercio y audios aportados. La Unión Temporal Comfacundi, también opera en esta misma Bodega y presta sus servicios a otras IPS. adicional a todo lo señalado también les presta la Bodega referida en el párrafo precedente, los servicios de los equipos de cómputo, puestos de trabajo, para la operación de la empresa Tool System Solutions Ltda, contratada por Capital Salud ESE-S, para el desarrollo del objeto contractual del contrato No.019 de 27 de agosto de 2019, sin las condiciones necesarias para desarrollar las actividades, contraviniendo la aplicación de la Ley 1562 de 2012, de Seguridad y Salud en el Trabajo ARL y Medio Ambiente, entre otras irregularidades de gran impacto. Se estableció que no reposan los soportes que den cuenta de la ejecución del Contrato No.019 y que permitan al supervisor establecer su grado de ejecución a la fecha, ni el cumplimiento a los términos de referencia en cumplimiento de la invitación pública No. 0016 de 2019, en consecuencia no se está cumpliendo con lo pactado contractualmente.




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Lo anterior trasgrede el artículo 84 Ley 1474 de 2011, el cual se preceptúa: (…)

“FACULTADES Y DEBERES DE LOS SUPERVISORES Y LOS INTERVENTORES. La

supervisión e interventoría contractual implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cardo del contratista. Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente. Con lo expuesto anteriormente se transgrede lo normado en: Ley 80 de 1993. Ley general de contratación, “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”. Decreto 2474 de 2008, “Por el cual se reglamentan parcialmente la ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.

Transgrede lo consagrado literal f) del artículo 2 de la Ley 87 de 1993, numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, situación que se presenta debido a la carencia de controles al interior de la entidad para este tipo de contratos, controles que permitan detección oportuna de irregularidades. Inobservancia al Manual del Supervisor de Salud Capital ESE-S, específicamente las señaladas en el Artículo 15, Código MO3-LJ Versión V1.1-2018. Lo anterior se presenta por la falta de cumplimiento de las obligaciones establecidas por el supervisor, lo cual trae como consecuencia un alto riesgo en la oportunidad, consistencia y calidad del producto, en la ejecución física real y financiera. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal No es de recibo la sustentación dada a éste ente de control, toda vez que lo referido en ella no quedo contemplado en los estudios previos. Con base en la respuesta dada por Capital Salud EPS-S, no se desvirtúa el incumplimiento de las obligaciones que debe cumplir el Supervisor, por el contrario, están reafirmando el incumplimiento a los deberes del Supervisor consagrados en el Manual de Contratación de la entidad. Lo anterior trasgrede el artículo 84 Ley 1474 de 2011, el cual se preceptúa: (…) “FACULTADES Y DEBERES DE LOS SUPERVISORES Y LOS




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INTERVENTORES. Transgrede lo normado en: Ley 80 de 1993. Ley general de contratación, “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la

transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”. Decreto 2474 de 2008, “Por el cual se reglamentan parcialmente la ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.

Transgrede lo consagrado literal f) del artículo 2 de la Ley 87 de 1993, numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, situación que se presenta debido a la carencia de controles al interior de la entidad para este tipo de contratos, controles que permitan detección oportuna de irregularidades. Inobservancia al Manual del Supervisor de Salud Capital ESE-S, específicamente las señaladas en el Artículo 15, Código MO3-LJ Versión V1.1-2018. Por lo anterior se ratifica la observación como hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por incumplimiento de las obligaciones que debe desempeñar el Supervisor en su función de control y seguimiento de la ejecución de los compromisos del Contrato No.019 del 27 de agosto de 2019, suscrito entre Capital Salud EPS–S y la empresa Tool System Solutions Ltda, e inobservancia de la Invitación Pública No.0016 de 2019.Administrativo con presunta in incidencia disciplinaria. 3.5.3. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por falta de controles en incumplimiento de los objetivos del Sistema de Control Interno y de los principios de la Gestión Fiscal por parte de Capital Salud EPS-S, EICE. Se evidenció que la oficina asesora de control interno no participa en el Comité Asesor de Contratación trasgrediendo el Manual de Contratación de Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. Código: M02-LJ VERSIÓN: V2.0-2018, en lo señalado en los artículos 11. COMITÉ ASESOR DE

CONTRATACIÓN. (…) El Comité Asesor de Contratación es la Instancia de estudio,

asesoría, apoyo y selección de los procesos contractuales que se adelanten con base en el plan de contratación para la adquisición de bienes y/o servicios que superen la cuantía de 8 SMMLV y hasta 2000 SMMLV. Artículo 12. COMPOSICIÓN. El Comité Asesor de Contratación estará compuesto por un número plural e impar de personas, quienes serán responsables de la respectiva verificación i) Jurídica; ii) Financiera; y iii) Técnica. El Comité Asesor de Contratación, está integrado por los siguientes integrantes Secretaria General y Jurídica, Directores y Jefes de Oficina. Secretaría General y Jurídica • Director Administrativo y Financiero • El líder del área del proceso, cuando se




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analicen procesos de contratación que sean de su competencia. Igualmente podrán asistir en calidad de invitados, con derecho a voz, pero sin voto y con el propósito de acompañar el desarrollo de las sesiones del comité el Jefe de la Oficina de Control Interno. Al comité podrán asistir en calidad de invitados, con derecho a voz, pero sin voto, las personas que los miembros del Comité determinen con el propósito de suministrar información e ilustrar a sus miembros en los casos específicos, que se requieran de acuerdo con la naturaleza del objeto a contratar. Artículo 13. FUNCIONES DEL COMITÉ ASESOR DE CONTRATACIÓN: Son funciones del Comité de Contratación, las siguientes: a) Asesorar al Gerente General o a quien este delegue la ordenación del gasto, en los procedimientos de selección de contratistas que requiera Capital Salud EPS-S. b) Verificar que los procesos de contratación que adelante Capital Salud EPS-S se ajusten al Plan Anual de Contratación y al presupuesto asignado a la vigencia fiscal correspondiente. c) Revisar y aprobar los criterios habilitantes y de ponderación definidos para cada servicio. d) Revisar las actualizaciones del Manual de Contratación acorde con las normas vigentes. e) Aprobar el Plan Anual de Contratación y las actualizaciones del mismo. Parágrafo. Los integrantes del Comité de Contratación conformado, manifestarán por escrito dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la comunicación de la designación, si se encuentran incursos en conflicto de interés. Si no hubiera

manifestación se entenderá la inexistencia de tales conflictos (…). (Subrayado fuera de texto). Se evidenció deficiencias relacionadas con la calidad y confiabilidad de la información generada y comunicada, en razón a la falta de controles y mecanismos que aseguren las características con las que debe contar toda la información que se genera en la entidad, la cual se entrega a cuenta propia o de terceros contratados, para ser reportada a los órganos de control. El equipo de auditoría evidenció en la Convocatoria No.0016, realizada por Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, irregularidades toda vez que no cumple con los objetivos del sistema de control interno y de los principios de la gestión fiscal, en el seguimiento y evaluación del

contrato No.019 del 27 de agosto de 2019. con el objeto: (…) “Contratar la

prestación de servicios bajo la modalidad de Outsorcing el proceso de auditoría integral de cuentas médicas que incluye radicación, digitación, digitalización y auditoría gestión de glosas, devoluciones, notificación de glosas, respuesta a objeción de glosas y

conciliación de cuentas médicas de Capital Salud EPS-S SAS.(…)”. No existen controles que minimicen la generación de riesgos en el manejo y control de la entidad, tanto administrativo, legal, ni financiero, desconociendo el artículo 209 de la Constitución Política, la ley 87 de 1993 y el Decreto 943 de 2014. Se evidenció debilidad en la Supervisión del contrato No.019 del 2019, se encontraron deficiencias en la vigilancia y seguimiento del mismo, así como la ausencia del contenido de informe o informes de seguimiento de las actividades




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contractuales por parte de la supervisión, frente a la magnitud de la contratación y situaciones detectadas, según visitas realizadas los días 21, 22 y 28 de octubre de 2019. Lo anterior, contraviene el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 dispone que la constitución de asociaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares, deben observar los

principios señalados en el artículo 209 de la Constitución. (…)“ Artículo 209. La

función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos

que señale la ley (…)”. (Subrayado fuera de texto).

Lo anterior trasgrede el artículo 83 Ley 1474 de 2011, el cual se preceptúa: (…) “SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad

administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor

o un interventor, según corresponda (…)” (Subrayado fuera de texto).

Se estableció ausencia de mecanismos, controles e instrumentos del sistema de control interno fiscal, que permitan la detección temprana de irregularidades para salvaguardar los recursos públicos presupuestados dispuestos a terceros, con el fin de garantizar su protección y adecuado manejo; que permitan el logro de los objetivos institucionales. Valoración Respuesta Sujeto de Vigilancia Control Fiscal Este ente de control, una vez realizó la lectura juiciosa de la respuesta de la entidad, concluye que en su contenido, las acepta porque se encuentra en etapa de transición, articulación del Sistema Integrado de Gestión, y nuevas versiones de MECI. Adicionalmente la entidad corrobora que apenas se encuentra en proceso de implementación del Sistema de Control Interno acorde con las modificaciones normativas enunciadas y con la nueva estructura planteada en el marco del Modelo Integrado de Planeación y Gestión - MIPG.




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Transgresión del Manual de Contratación de Capital Salud EPS-S hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado. Código: M02-LJ VERSIÓN: V2.0-2018, en lo señalado en los artículos 11. COMITÉ ASESOR DE CONTRATACIÓN artículo 209 de la Constitución Política, la ley 87 de 1993 y el Decreto 943 de 2014. Se ratifica la observación como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por falta de controles en el cumplimiento y seguimiento de los objetivos del Sistema de Control Interno y de los principios de la Gestión Fiscal por parte de Capital Salud EPS-S, EICE.




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4. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS DE AUDITORÍA

TIPO DE HALLAZGO CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

1. Administrativos

8 N.A.

3.1.1; 3.2.1; 3.3.1; 3.4.1; 3.4.2; 3.5.1; 3.5.2; 3.5.3.

2. Disciplinarios 8 N.A.

3.1.1; 3.2.1; 3.3.1; 3.4.1; 3.4.2; 3.5.1; 3.5.2; 3.5.3

3. Penales 2 N.A. 3.4.2; 3.5.1.

4. Fiscales 0 0

N.A.: No aplica.

informe final de visita de control fiscal tramite …...digitalización y auditoría gestión de...

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