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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 63/2013
RECURRENTE Y ACTOR: MUNICIPIO DE TLALTIZAPÁN, ESTADO DE MORELOS.
PONENTE: MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGASSECRETARIO: JORGE ROBERTO ORDOÑEZ ESCOBAR
México Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día
veintiocho de agosto de dos mil trece, emite la siguiente:
S E N T E N C I A
I. A N T E C E D E N T E S
1. El día quince de abril de dos mil trece, Felipe Sánchez Solís en su
carácter de Síndico Propietario Municipal de Tlaltizapán, Estado
de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de
diversos Decretos del Congreso del Estado de Morelos
publicados en el Periódico Oficial de la Entidad “Tierra y Libertad”
el veintisiete de marzo de dos mil trece, en los cuales se otorga
una pensión por jubilación y edad avanzada a diferentes personas
que fungieron como servidores públicos. Por razón de turno,
correspondió al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena la
instrucción del procedimiento.
RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
2. El día diecisiete de abril de este año, el Ministro Instructor en el
incidente de suspensión formado al efecto, negó la suspensión
solicitada por el Municipio de Tlaltizapán, Estado de Morelos, en
relación con los Decretos legislativos impugnados. En su
resolución, el Ministro Instructor señaló, en lo medular, lo
siguiente:
“Atendiendo a las circunstancias y características particulares
de la presente controversia constitucional y a la naturaleza de
los actos impugnados, no procede la suspensión solicitada,
porque de concederse se afectarían instituciones
fundamentales del orden jurídico mexicano inherentes a la
seguridad social, conforme a lo previsto por el artículo 15 de la
Ley Reglamentaria de la materia, que establece: (Se
transcribe).
En relación con este precepto legal, el Pleno de este Alto
Tribunal sustentó la jurisprudencia P./J. 21/2002, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, tomo XV, abril de dos mil dos, página novecientos
cincuenta, de rubro y texto siguientes: (Se transcribe).
En el caso que se analiza, de concederse la suspensión se
afectarían instituciones jurídicas fundamentales del Estado
Mexicano, en materia de seguridad social, cuyas bases y
principios derivan del Título Sexto de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, de la lectura de los artículos 115, fracción VIII,
párrafo segundo, y 123, Apartado B, fracción XI, inciso a), de la
Constitución Federal, se deduce que las legislaturas locales
tienen la obligación de consignar en sus leyes estatales, el
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mecanismo legal para que sus trabajadores tengan acceso a
las prestaciones de seguridad social relativas a la jubilación,
invalidez, vejez y muerte, entre otras.
Asimismo, no debe perderse de vista que las citadas
prestaciones de seguridad social, constituyen medidas
positivas que tienden a dotar de contenido el derecho al
mínimo vital para la subsistencia digna de los gobernados,
previsto por el orden constitucional, tal como deriva del criterio
sustentado por la Primera Sala de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicado en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de
2007, página setecientos noventa y tres, Tesis 1ª. XCVII/2007,
cuyo contenido es el siguiente: (Se transcribe).
En estas condiciones, la suspensión de los citados decretos
legislativos impugnados pondría en peligro la institución
fundamental del orden jurídico mexicano relativa a las
prestaciones de seguridad social de trabajadores del Municipio
actor, mismas que tutela la Constitución Federal y que no
pueden suspenderse por virtud de la controversia
constitucional, cuya finalidad es salvaguardar el ámbito de
atribuciones y competencia constitucional que, en su caso,
corresponden al Municipio, lo cual debe ser materia del fondo
del asunto”.
II. RECURSO DE RECLAMACIÓN
3. El veinticinco de abril de dos mil trece, el Municipio actor, por
conducto del Síndico Propietario Municipal del Ayuntamiento de
Tlaltizapán, presentó recurso de reclamación en contra de la
resolución del Ministro Instructor. En su escrito, el Municipio
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recurrente adujo en lo medular, los argumentos que se
transcriben a continuación.
4. En su primer agravio, señaló:
“No se comparte el criterio emitido en la resolución impugnada,
toda vez que con respecto de los Decretos Legislativos
número 277 doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic)
veintidós y 337 trescientos treinta y siete, emitidos por la
Quincuagésima Segunda Legislatura del Poder Legislativo del
Estado de Morelos, mediante los cuales respectivamente se
concede pensión por jubilación a los C.C. **********, ********** y
**********, decretos publicados en el periódico oficial “tierra y
libertad” número 5080 cinco mil ochenta, no se han colmado, ni
ejecutado ninguno de sus efectos en cuanto a su integridad y
contenido, esto es así, porque las consecuencias y efectos de
dichos Decretos conforme a su artículo 2°, consisten en pagar
una pensión por Jubilación a los C.C. **********, ********** y
**********, a cargo del H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos,
dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual,
con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones;
sin embargo, tal carga financiera, indebidamente impuesta por
el Congreso del Estado de Morelos, hasta el momento no se ha
ejecutado, esto es, no se ha pagado a los interesados: primero
porque mi representado carece de los recursos económicos
suficientes para ello; segundo, porque tal carga financiera (al
haber sido una imposición del Poder Legislativo Local), no se
contempló en la hacienda municipal de mi representado; y,
tercero, porque los interesados, no tienen la antigüedad laboral
mínima dentro del municipio que represento, para tener acceso
a esa pensión jubilatoria; o dicho en otros términos, los efectos
y consecuencias de los Decretos referidos, no se han
ejecutado, no se han consumado, por tanto, dichos efectos y
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consecuencias si son susceptibles de suspenderse,
precisamente, porque, se insiste, no se han consumado esos
diversos efectos patrimoniales que derivan de los decretos
impugnados, que igualmente fueron materia específica de
impugnación dentro de la Controversia Constitucional 63/2013
de la que deriva el presente incidente en el que se comparece,
que afectan al presupuesto del mencionado municipio que
represento, por actos invasivos de competencia por parte del
Poder Legislativo demandado, como se advierte del medular
ARTÍCULO “2º”, de los precitados Decretos, como se precisa a
continuación”.
5. En esta misma línea, en un segundo argumento el Municipio
actor se refirió a la constitucionalidad de los decretos impugnados
en los siguientes términos:
“En ese ARTÍCULO “2”, la Quincuagésima Segunda
Legislatura, impone al municipio de Tlaltizapán, Estado de
Morelos, que deberá cubrir, en el caso del C. **********, el
ochenta y cinco por ciento del último salario del solicitante; en
el caso del C. **********, el setenta por ciento del último salario
del solicitante; y en el caso del C. ********** el setenta y cinco
por ciento del último salario del solicitante, todos a partir del
día siguiente a aquél en que se separen de sus labores, con
cargo mensual a la partida presupuestal destinada para
pensiones, con lo cual, en primer término, la señalada
legislatura se entromete invasivamente en las facultades de
aplicación del presupuesto del municipio de Tlaltizapán,
Estado de Morelos, determinando un rubro de pago en la
forma señalada, se repite, en manifiesta e indudable invasión
de facultades de aplicación del presupuesto, entendido esto
por cuanto a las facultades exclusivas que para ello tiene el
ayuntamiento que represento en los términos precisados en la
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demanda de controversia constitucional planteada a los que
se remite en obvio de innecesarias repeticiones.
En segundo lugar, en esos decretos, en la parte señalada de
su ARTÍCULO “2º”, el Poder Legislativo dispone y ordena en
sentido imperativo, que mi representado deberá pagar una
pensión de jubilación, asimilando los servicios que los
beneficiarios de los Decretos de que se trata, prestaron a
diversa persona moral oficial, cuando esto, de ninguna
manera debe repercutir en el presupuesto del municipio de
Tlaltizapán, Estado de Morelos, en razón de que ninguna
obligación debe derivar de un servicio laboral desempeñado
con distinta persona moral oficial. Aún más, esto último, en el
sentido señalado, fue resuelto por el Pleno de ese Alto
Tribunal en la sentencia dictada en la diversa Controversia
Constitucional 55/2005, promovida por el Municipio de
Xochitepec, Estado de Morelos, en contra de los Poderes
Legislativo y Ejecutivo de la propia entidad federativa;
habiendo sido materia de esta contienda de control de la
constitucionalidad, un Decreto en donde se imponía al citado
Municipio, la obligación de pagar una pensión de jubilación, a
un funcionario Municipal, asimilando al presupuesto del
Municipio de que se trata, obligaciones laborales relacionadas
con la jubilación de esa persona, por trabajos prestados a
diversas personas morales oficiales, cuando solamente había
prestado sus servicios al Municipio por muy escaso tiempo.
En este orden de ideas, resulta procedente conceder la
suspensión solicitada respecto de los efectos antes
precisados, toda vez que, de no ser así, el municipio de
Tlaltizapán, Estado de Morelos, estaría en obligación de pagar
la señalada pensión jubilatoria en las condiciones relatadas
con la manifiesta e indudable invasión de facultades de
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aplicación presupuestal y por razón de obligaciones laborales
derivadas de una temporalidad de servicios prestados a
diversa persona moral oficial, lo que de ninguna manera debe
repercutir al presupuesto de mi representado. De no
concederse la suspensión solicitada respecto de los
señalados efectos de los precisados Decretos número 277
doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic) veintidós y 337
trescientos treinta y siete, se estaría ante actos consumados
que dejarían sin materia sobre estos particulares el estudio de
fondo de la Controversia Constitucional 63/2013, debiéndose
tener presente que en tratándose de este especial medio de
control de la constitucionalidad no tiene efectos restitutorios,
lo que no fue apreciado en la resolución que respetuosamente
se combate.
[…]
Como se advierte del texto contenido en el artículo 2° de los
decretos materia de impugnación, contrariamente a lo
apreciado en la resolución impugnada, se observan órdenes
que emitió el Congreso del Estado a mi representado, pues
los verbos “deberá cubrirse”, “será cubierta” y “deberá
realizar”, empleados en dichos decretos, permiten colegir que
la legislatura estatal dictó órdenes que tendrá o deberá
ejecutar mi representado en la disposición del presupuesto
municipal que sólo compete determinar al municipio actor, y
no a la legislatura demandada; por tanto, como ya se dijo,
contrariamente a lo apreciado en la resolución que ahora se
combate, los decretos impugnados si (sic) contienen
obligaciones de hacer u órdenes impuestas por la parte
demandada que si (sic) deben ser suspendidas y no
simplemente constituyen el reconocimiento de derechos de un
particular, ya que de lo que se esta (sic) demandado en la
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
presente vía, es precisamente el actuar pernicioso del poder
legislativo estatal, eso por un lado; y por el otro, también se
aprecia que en la resolución impugnada, no se apreció
correctamente el acto cuya invalidez se solicita, tanto que se
hace alusión a que en los decretos referidos sólo corresponde
ejecutarlos a mi representado, pasando inadvertido en la
resolución recurrida, que el Congreso del Estado emisor de
los decretos cuya invalidez se solicita, al haber emitido
órdenes a mi representado, en cualquier momento puede
ordenar su cumplimiento y ejecución ; de ahí que si (sic)
deben ser suspendidos en los términos planteados; por lo
que, respetuosamente, se solicita a esa Superioridad, se
analicen correctamente los decretos impugnados y se observe
que de su contenido, no solo se establece el reconocimiento
de derechos de un particular como lo señala la resolución
impugnada, sino que, con meridiana claridad resalta que
dichos decretos impusieron a mi representado obligaciones de
hacer a cargo del presupuesto del municipio de Tlaltizapán,
Estado de Morelos; por tanto, en este sentido y existiendo
además ya criterios, invocados en la demanda inicial
conforme a los cuales el Máximo Tribunal Judicial de la
Federación, se pronunció sobre la invalidez de decretos
emitidos en el Estado de Morelos, en idénticas condiciones,
conforme a la teoría de la apariencia del buen derecho, y con
el único ánimo de preservar la materia de la presente
controversia constitucional, se solicita respetuosamente se
revoque la resolución impugnada y se conceda la suspensión
solicitada, dado que es evidente que existe de parte del
Congreso del Estado de Morelos, la intromisión en el destino
de las finanzas que compete sólo definirlo al municipio que
represento”.
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
6. En su tercer agravio, en cuanto a la parte final del artículo 14, así
como el artículo 15 de la Ley reglamentaria de la materia, adujo
que:
“[…] en primer lugar, que tal prohibición se refiere a las normas
que por razón de su promulgación y publicación hayan
adquirido los atributos propios de ley, entre los cuales se
encuentra en forma importante su generalidad, lo que en el
caso no se cumple, porque no se ha efectuado el señalado
acto que es material formalmente hablando, a través del cual,
el municipio que represento, pudiera consentir las
inconstitucionalidades de los decretos cuya invalidez se
reclama y que es materia de la presente Controversia
Constitucional, por ende, surtiendo aquel todos sus efectos.
Así mismo (sic), tampoco se actualiza ninguno de los
supuestos previstos en el artículo 15 de la ley de la materia,
consistentes en que con el otorgamiento de la suspensión se
ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las
instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o
pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción
mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el
solicitante.
Por cuanto se refiere al primer supuesto, con la suspensión de
los señalados efectos y consecuencias de los Decretos número
277 doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic) veintidós y
337 trescientos treinta y siete, evidentemente no se pone en
peligro la seguridad y economía nacionales, en tanto que los
decretos materia de la controversia versa sobre intereses
particulares como se ha señalado en precedente párrafo,
mismos que afectan a la formulación y aplicación con invasión
de facultades por parte del Poder Legislativo demandado, del
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presupuesto del municipio que represento, lo que no incide en
esos aspectos y, por ende, de otorgarse la suspensión para el
efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se
encuentran y no quede sin materia el estudio de fondo de la
Controversia Constitucional planteada radicada bajo el número
63/2013, no se actualizan tales supuestos de poner en peligro
la seguridad y economía nacionales, siendo estas últimas,
materias distintas de las que tratan los efectos, en cuya
suspensión se insiste, de los Decretos impugnados.
De igual manera, con el debido respeto y contrariamente a lo
sostenido en la resolución impugnada, no se ponen en peligro
las instituciones del orden jurídico mexicano, entendiéndose
como tales, al conjunto de principios básicos consignados en la
Constitución Federal, que rigen la vida política, social y
económica del país; de ahí que la suspensión resulte
improcedente cuando se vieren afectadas las disposiciones
constitucionales que proclamen tales principios o contengan los
lineamientos para hacer posible su observancia y mantenerlos
vigentes, supuesto que se justifica por sí solo atendiendo a la
finalidad que persigue la controversia constitucional de
salvaguardar y restablecer el orden constitucional.
En particular, con el otorgamiento de la suspensión no se
ponen en peligro tales instituciones, pues lo que se pretende
con la paralización de ese pago de un particular (interés
individual), impuesto con invasión de facultades exclusivas de
elaboración y aplicación del presupuesto de mi representado,
es precisamente salvaguardar el orden constitucional (interés
colectivo o general), evitando la ejecución de los efectos de
los señalados artículos sustanciales y TRANSITORIOS en la
parte precisada de los mismos Decretos que se impugnan, en
cuyo proceso de formación no se observaron las prescripciones
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
constitucionales correspondientes; esto es, que sólo se
afectarían las instituciones de seguridad social, si la medida
decretada afectara a todos los trabajadores del municipio, de
Tlaltizapán, Estado de Morelos, o que, con el pretexto de la
medida cautelar solicitada desapareciera el rubro de seguridad
social de la que gozan todos los trabajadores del municipio,
pero no cuando se está impugnando un decreto que contiene
obligaciones de hacer a cargo del municipio impuestas
indebidamente por la parte demandada contraviniendo el
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; de tal suerte que ante la pugna de un interés
individual y un interés colectivo o general, debe prevalecer éste
último por ser de mayor entidad jurídica, más aun que con la
medida de la suspensión solicitada, no se desconocerían los
derecho (sic) sociales que en su caso correspondan a los
interesados, pues los mismos quedarían a salvo.
Finalmente, tampoco se da el supuesto de que con la
concesión de la suspensión se afecte gravemente a la
sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella
pudiera obtener el solicitante, ya que, como se ha precisado,
existe un interés colectivo o general en que el procedimiento
legislativo se apegue a las prescripciones constitucionales,
como es la supremacía constitucional, la división de poderes, la
autonomía e independencia municipal en la elaboración y
aplicación de su presupuesto, inclusive, todo esto, desde el
momento mismo del proceso legislativo; por lo que, es por
demás claro que con el otorgamiento de la medida en los
términos solicitados no se afecta el interés social. En cambio,
de no otorgarse la suspensión al municipio que represento,
tendría la obligación de hacer el señalado pago de la aludida
pensión de jubilación, con lo que se causarían afectaciones de
imposible reparación en la organización, estructura,
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funcionamiento del municipio de Tlaltizapán, Estado de
Morelos, toda vez que se distraería un determinado dinero para
cuestiones no contempladas en el presupuesto, lo que tiene
especial relevancia en razón de que las declaraciones de
invalidez de las sentencias que se dicten en Controversias
Constitucionales, no tienen efectos retroactivos, salvo en
materia penal, por disposición expresa del artículo 105, fracción
I, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en relación con
el 45, párrafo segundo, de su ley reglamentaria, las violaciones
alegadas ya no podrían ser reparadas. Por tanto, se insiste en
que se conceda la medida cautelar solicitada, para el efecto de
que se queden en suspenso los efectos que se han señalado
en los Decretos número 277 doscientos setenta y siete, 322
trecientos (sic) veintidós y 337 trescientos treinta y siete,
suspensión que deberá disponerse hasta en tanto se resuelva
el fondo de la particular Controversia Constitucional 63/2013,
de la que se deriva el incidente de suspensión en que se
promueve”.
III. TRÁMITE DEL RECURSO Y RADICACIÓN
7. Mediante auto de fecha veinticinco de abril de dos mil trece, el
Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación admitió el recurso de reclamación, tuvo por ofrecidas las
pruebas acompañadas y determinó que una vez concluido el
trámite del recurso se turnara el expediente al Ministro que por
turno correspondiera. En el mismo auto, ordenó se diera vista a
las demás partes con copia del escrito de interposición del
recurso, del auto impugnado y de la constancia de notificación al
recurrente, a efecto de que en el plazo de cinco días hábiles
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manifestaran lo que a su derecho convenga. Las partes no
hicieron manifestaciones al respecto.
8. Por certificación de la misma fecha, la cual consta en la foja 44 de
este expediente, se desprende que el turno correspondió a la
señora Ministra Olga María del Carmen Sánchez Cordero de
García Villegas.
9. El veintinueve de mayo de dos mil trece, la Primera Sala de este
Supremo Tribunal, por acuerdo de su Presidente, se avocó al
conocimiento del presente asunto y determinó enviar los autos a
la Ministra Ponente para la elaboración del proyecto de
resolución.
IV. COMPETENCIA
10. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
es competente para conocer del presente recurso de reclamación,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10,
fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, en relación con el Punto Segundo, fracción I, a
contrario sensu, y Tercero del Acuerdo General 5/2013.
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V. OPORTUNIDAD
11. La resolución recurrida fue dictada por el Ministro Instructor el día
diecisiete de abril de 2013 y notificada mediante oficio al
Municipio de Tlaltizapán, Estado de Morelos, el día veintitrés del
mismo mes y año, según constancia que obra en foja 268 de
autos, surtiendo sus efectos el día veinticuatro de dicho mes. De
este modo, el plazo de cinco días que establece el artículo 52 de
la Ley de la materia para interponer el recurso de reclamación,
transcurrió del veinticinco de abril al tres de mayo de dos mil
trece, sin contar los días veintisiete y veintiocho de abril, por ser
sábado y domingo respectivamente; el primero de mayo por ser
inhábil y el dos de mayo en virtud de que no corrieron términos
con fundamento en el oficio 1088/2013 de tres de mayo de dos
mil trece, signado por el Secretario de Acuerdos de este Alto
Tribunal. Lo anterior, atento a lo dispuesto por los numerales 2 y 3
de la Ley Reglamentaria del artículo 105, en relación con el 163
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
12. En consecuencia, si el recurso de reclamación fue presentado el
día veinticinco de abril de dos mil trece, de acuerdo con la
constancia que obra en foja 44 de este expediente, resulta
inconcuso que el recurso fue presentado oportunamente.
VI. PROCEDENCIA Y LEGITIMACIÓN
13. El recurso de reclamación es procedente de conformidad con el
artículo 51, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de la materia,
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
toda vez que el mismo se interpuso en contra del auto del Ministro
instructor por el que se negó la suspensión solicitada en la
controversia constitucional1.
14. Por otra parte, el recurso fue presentado por el Profesor Felipe
Sánchez Solís, en su carácter de Síndico Propietario del
Ayuntamiento de Tlaltizapán, parte actora en la controversia
constitucional de origen.
VII. ESTUDIO DE FONDO
15. Esta Primera Sala recuerda que el objeto del presente recurso de
reclamación se constriñe a analizar la legalidad o ilegalidad del
acuerdo del Ministro Instructor por el que se niega la suspensión
de los efectos de los Decretos impugnados. Por tanto, en este
apartado únicamente se estudiarán los agravios dirigidos a
combatir el fundamento y los razonamientos de la resolución
impugnada, sin poder comprender el estudio de cuestiones
ajenas a dicha litis o que estén directamente vinculadas con la
controversia principal2. 1 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
ARTICULO 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos:
[…]
IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión;
2 Al respecto, véase la tesis aislada de la Primera Sala publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 1, Página 581, de rubro y texto siguientes: RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS AGRAVIOS ENDEREZADOS A
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
16. Resulta aplicable a lo anterior la siguiente jurisprudencia P./J.
10/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1524,
de rubro y texto siguiente:
“RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO. El referido recurso constituye un medio de defensa que la ley otorga a las partes en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, para impugnar los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores. En este sentido, la materia de dicho medio de impugnación consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad del acuerdo de trámite recurrido para que se corrija el procedimiento en caso de que haya existido alguna irregularidad, por lo que los agravios ajenos a dicho acuerdo deben desestimarse.”
IMPUGNAR CUESTIONES DIRECTAMENTE RELACIONADAS CON EL FONDO DEL ASUNTO DEBEN DECLARARSE INFUNDADOS. El recurso mencionado es un medio de defensa que tiene como fin analizar la legalidad o ilegalidad de los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores, para que de existir alguna irregularidad en el procedimiento se corrija, de manera que los agravios materia de análisis en este medio de impugnación deben encaminarse a impugnar las razones del auto de trámite recurrido, por lo que los que pretendan reclamar cuestiones directamente relacionadas con el fondo de la controversia, deben declararse infundados por tratarse de cuestiones materia de análisis en la controversia constitucional. PRIMERA SALA. Recurso de reclamación 36/2012-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 68/2012. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 19 de septiembre de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
17. Ahora bien, en el agravio marcado con el número tres3, el
Municipio recurrente sostiene que contrario a lo señalado por la
resolución reclamada, en el caso concreto no se actualiza
ninguna de las prohibiciones expresas de la suspensión,
contenidas en los artículos 14 y 15 de la Ley Reglamentaria. Lo
anterior, en virtud de lo siguiente:
1) El presente caso versa únicamente sobre intereses
particulares y no sobre normas generales;
2) Con la suspensión de los efectos y consecuencias de los
Decretos impugnados, no se pone en peligro la
seguridad y economía nacionales, en tanto que los
decretos versan únicamente sobre intereses particulares;
3) No se ponen en peligro instituciones fundamentales del
orden jurídico mexicano, ya que la medida pretende
salvaguardar un interés colectivo o general. En todo
caso, adujo que sólo se afectarían las instituciones de
seguridad social “si la medida decretada afectara a todos
los trabajadores del municipio” o que, “con el pretexto de
la medida cautelar solicitada, desaparezca el rubro de
seguridad social de la que gozan todos los trabajadores”;
y por último,
4) En el caso, existe un interés colectivo o general de que el
procedimiento legislativo se apegue a las prescripciones
constitucionales, como es la supremacía constitucional,
3 Véase párrafo número 6 de esta sentencia.
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la división de poderes, la autonomía e independencia
municipal en la elaboración y la aplicación de su
presupuesto, por lo que, con el otorgamiento de la
medida en los términos solicitados no se afecta el interés
social.
18. Como se desprende de la resolución impugnada, el Ministro
Instructor resolvió negar la suspensión de los actos impugnados
en virtud de que en el caso se actualiza una de las prohibiciones
expresas del artículo 15 de la Ley de la materia que vuelven
improcedentes el otorgamiento de la suspensión en la
controversia constitucional, a saber: que se trate de casos en los
que se pongan en peligro las instituciones fundamentales del
orden jurídico mexicano.
19. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
señalado que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 14, 15,
16, 17 y 18, de la Ley Reglamentaria de la materia, la suspensión,
como medida cautelar, tiene como fin, en primer lugar, preservar
la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico
de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el
derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e
íntegramente; y en segundo, prevenir el daño trascendente que
pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en
tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades
contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien
jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de
responsabilidades cuando no la acaten4.
4 Tesis de jurisprudencia 27/2008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
20. No obstante, dadas las características particulares de la
controversia constitucional, la procedencia de esta medida se
encuentra restringida de acuerdo con los artículos 14 y 15 de la
Ley Reglamentaria en tratándose de los siguientes supuestos: a)
cuando se trate de la suspensión de normas generales; b) casos
en que se ponga en peligro la seguridad o la economía
nacionales; c) casos en los que se afecten las instituciones
fundamentales del orden jurídico mexicano; o d) cuando pueda
afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a
los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.
21. Este Alto Tribunal ha interpretado que por “instituciones
fundamentales del orden jurídico mexicano” debe entenderse
aquellas instituciones derivadas de los principios básicos que
tienen como objetivo construir y definir la estructura política del
Estado mexicano, así como proteger y hacer efectivas las
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, dando estabilidad y permanencia a la nación en su
conjunto, pues rigen su vida política, social y económica. Entre
estos principios se han considerado los siguientes: a) régimen
federal; b) división de poderes; c) sistema representativo y
democrático de gobierno; d) separación Iglesia-Estado; e)
garantías individuales; f) justicia constitucional; g) dominio directo
XXVII, marzo de 2008, página 1472, cuyo rubro es: “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES”. RECURSO DE QUEJA DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2005. Municipio de Tecomán, Estado de Colima. 5 de noviembre de 2007. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ricardo Manuel Martínez Estrada.
19
RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
y originario de la nación sobre sus recursos; y h) rectoría
económica del Estado.
22. En este sentido, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia
21/2002 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XV, Abril de 2002, página 950, cuyo rubro es: “SUSPENSIÓN
EN LOS JUICIOS REGIDOS POR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "INSTITUCIONES
FUNDAMENTALES DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO" PARA
EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO”.
23. En el presente caso, esta Primera Sala advierte que los Decretos
impugnados tienen como finalidad, el primero, otorgar una
pensión por jubilación, y los dos siguientes, pensiones por
cesantía en edad avanzada, a diferentes personas que se
desempeñaron como servidores públicos. En lo fundamental, los
decretos impugnados establecen:
DECRETO NÚMERO DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE.
ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por Jubilación al C.
**********, quien ha prestado sus servicios en el H.
Ayuntamiento de Tlaltizapán Morelos, desempeñando como
último cargo el de: Director de eventos especiales y logística.
ARTÍCULO 2°.- La pensión decretada deberá cubrirse al 85%
del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a
aquél en que el trabajador se separe de sus labores y será
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
cubierta por el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos,
dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual,
con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones,
cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la
Ley del Servicio Civil del Estado.
[…]
DECRETO NÚMERO TRESCIENTOS VEINTIDÓS.
ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por cesantía en edad
avanzada al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el
H. Ayuntamiento de Amacuzac Morelos, así como en el H.
Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos, desempeñando como
último cargo el de: asesor, en el área de impuesto predial y
catastro municipal.
ARTÍCULO 2°.- La pensión decretada deberá cubrirse al 70%
del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e)
del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será
cubierta a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador
se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de
Tlaltizapán, Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago
en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal
destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los
artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.
[…]
DECRETO NÚMERO TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE.
21
RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por cesantía en edad
avanzada al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el
H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos, desempeñando como
último cargo el de: agente vial.
ARTÍCULO 2°.- La pensión decretada deberá cubrirse al 75%
del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f)
del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será
cubierta a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador
se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de
Tlaltizapán, Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago
en forma mensual, con cargo a la partida destinada para
pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56
y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.
[…]
24. Como se desprende del Título Sexto, artículo 123, Apartado B,
fracción IX, inciso a), de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en relación con el segundo párrafo del artículo
115, fracción VIII, tanto los Poderes de la Unión, el Gobierno del
Distrito Federal, y los Municipios tienen la obligación de garantizar
el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, la cual,
incluye como un elemento esencial, cubrir los accidentes y
enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales
y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte:
Artículo 123: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
[…]
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
[…]
XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:
a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte;
[…]
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior,
la forma de gobierno republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes:
[…]
VIII. […]
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las
legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones
reglamentarias.
[…]
25. Bajo esta perspectiva, tal y como lo señala la resolución
impugnada, y en atención a las circunstancias y características
particulares de la controversia constitucional y la naturaleza de los
actos impugnados, no procede conceder la suspensión solicitada,
toda vez que concederse la suspensión en el presente caso, se
estaría poniendo en riesgo una institución fundamental del orden
jurídico mexicano inherente a la seguridad social. En este sentido,
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
como lo advirtió el Ministro Instructor, no debe perderse de vista
que las prestaciones de seguridad social, como es la pensión,
constituyen medidas positivas que tienden a dotar de contenido al
derecho al mínimo vital para la subsistencia digna de las
personas5, lo cual está garantizado por el orden constitucional,
como se deriva de las disposiciones antes citadas.
26. Esta situación, a criterio de esta Sala, y contrario a lo señalado
por el Municipio recurrente, es independiente de que se trate de
una afectación individual o colectiva. Lo anterior es así, toda vez
conforme al artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia,
basta con que se altere una institución fundamental del orden
jurídico mexicano, con las características que presenta este caso
-esto es, relativo a una institución fundamental inherente a la
seguridad social-, con independencia del aspecto cuantitativo de
sus efectos, para que se actualice la hipótesis de improcedencia
de la suspensión del acto que dio origen a la controversia
constitucional.
27. En efecto, como lo señaló esta Primera Sala en un asunto similar,
al resolver el Recurso de Reclamación 14/2013-CA, derivado del
Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional
54/2013:
“[…] como acertadamente lo determinó el Ministro instructor,
atendiendo a las circunstancias y características particulares de
5 Véase la tesis aislada XCVII/2007, de la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 793, con el rubro: “DERECHO AL MÍNIMO VITAL EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO”.
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
la controversia constitucional y a la naturaleza del acto
impugnado, no es procedente la suspensión solicitada, porque
de concederse se afectarían instituciones fundamentales del
orden jurídico mexicano inherentes a la seguridad social, de un
servidor público del Municipio actor, tuteladas por la
Constitución Federal y que no pueden suspenderse por virtud
de la controversia constitucional, cuya finalidad es salvaguardar
el ámbito de atribuciones y competencia constitucional.
Lo anterior, aunado a que lo establecido en el Decreto
legislativo impugnado no es un requerimiento del Poder
Legislativo demandado, sino el reconocimiento de un
derecho individual del pensionado, cuyo ejercicio se vería
restringido con el otorgamiento de la suspensión, lo que
reviste mayor entidad que los que en este momento aduce
el actor, pues se trata de una problemática que afecta a la
subsistencia de dicha persona, frente a la esfera
competencial de una persona moral de derecho público
como lo es el Municipio actor.
Por lo que al existir una prohibición expresa en el artículo 15 de
la Ley Reglamentaria de la materia de otorgar la suspensión
cuando se afecten las instituciones fundamentales del orden
jurídico mexicano, como en el caso lo es la seguridad social, y
atendiendo a las características y circunstancias particulares
del caso, procede negar la medida cautelar, pues contrario a lo
que alega el recurrente, no quedará sin materia el asunto, ya
que la pensión a la que se refiere el Decreto impugnado es de
tracto sucesivo, y en caso de ser fundada la controversia
constitucional se podrán fijar mecanismos de carácter
presupuestal o de reintegro al municipio actor”.
25
RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
28. En consecuencia, esta Sala estima que contrariamente a lo
señalado por el Municipio recurrente, la resolución impugnada sí
resulta apegada a derecho, toda vez que en el caso se actualiza
una de las prohibiciones expresas del artículo 15 de la Ley
Reglamentaria de la Materia. Por tanto, resulta infundado el tercer
agravio expresado por la autoridad recurrente.
29. En virtud de la conclusión anteriormente alcanzada, al haberse
acreditado la actualización de una de las hipótesis previstas en el
artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, resulta
innecesario el estudio del resto de argumentos expresados en su
tercer agravio por el recurrente. Lo anterior, encuentra sustento
en la tesis aislada 1a. LXVII/2011, de la Primera Sala, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el
Tomo XXXIII, mayo de 2011, página 827, de rubro y texto
siguientes:
“SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTUALIZACIÓN DE UNA SOLA DE LAS
PROHIBICIONES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 15 DE LA
LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL
ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONDUCE A SU
NEGATIVA. Las prohibiciones previstas en el citado precepto
o derivadas de precedentes resueltos por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación para otorgar la suspensión de los
actos en una controversia constitucional, son independientes
y autónomas entre sí. Por tanto, la actualización de una sola
de ellas, a pesar de que respecto de ciertos actos puedan
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
verificarse diversas prohibiciones al mismo tiempo, es razón
suficiente para sustentar la negativa de la suspensión”.6
30. Por las mismas razones, resulta innecesario el estudio del primer
agravio expresado por el recurrente, consistente en que no han
sido colmados ni ejecutados los efectos de los Decretos
impugnados. Ello, toda vez que esta no es una situación que
obste para revocar la resolución recurrida conforme a lo señalado
en los párrafos que anteceden, ya que, como se ha venido
señalando, de conformidad con el artículo 15 de la Ley
Reglamentaria, basta con que se actualice alguna de las hipótesis
de prohibición expresa, para negar la suspensión solicitada.
31. Al respecto, cabe señalar que contrario a lo que alega el
recurrente, es inexacto que de no concederse la suspensión
solicitada, el asunto principal quedaría sin materia, ya que las
pensiones a que se refieren los Decretos impugnados son de
tracto sucesivo, por lo que, de resultar fundada la controversia
constitucional principal, se podrían fijar los mecanismos de
carácter presupuestal o de reintegro al Municipio actor.
32. Finalmente, son inatendibles los argumentos hechos valer en
torno a que la ejecución del Decreto impugnado implicaría una
vulneración de la esfera de competencias del Municipio
recurrente, en virtud de que los mismos están encaminados a
demostrar la invalidez de los actos impugnados, lo que constituye
la materia de fondo de la controversia. Por tanto, dichos
6 Recurso de reclamación 16/2010-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2010. Municipio de Jesús María, Estado de Aguascalientes. 30 de junio de 2010. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Etienne Luquet Farías.
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
argumentos no pueden formar parte del presente recurso de
reclamación, y en consecuencia deben desestimarse.
VIII. DECISIÓN
33. En virtud de las consideraciones expuestas en el Capítulo VII de
esta sentencia, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación concluye que la negativa de la suspensión decretada
en el auto recurrido resulta apegada a derecho, conforme al
artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, lo que trae como consecuencia que deba confirmarse
el auto recurrido.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se
RESUELVE
PRIMERO.- Es infundado el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO.- Se confirma el auto recurrido de fecha diecisiete de
abril de dos mil trece, dictado en el incidente de suspensión de la
Controversia Constitucional 63/2013.
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RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA
Notifíquese; por medio de oficio a las partes, agréguese
testimonio de esta resolución al expediente principal y, en su
oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores
Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío
Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de
García Villegas (ponente), y Presidente Jorge Mario Pardo
Rebolledo.
Firman el Ministro Presidente de la Sala y la Ministra
Ponente con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
PONENTE:
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MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA
VILLEGAS
EL SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.
********** En términos de lo previsto en el artículo 14, fracción VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada
o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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