alta política educativa para méxico

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

DOCUMENTO DE DISCUSIÓN

TOMO 1

IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Primera edición, 2006

Las opiniones vertidas en este volumen son responsabilidad exclusiva de los autores decada documento

Derechos reservados conforme a la ley

• Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación• Fundación para la Cultura del Maestro, A.C.• Instituto de Estudios Educativos y Sindicales de América

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PRESENTACIÓN

El Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación, en este IV Congreso Nacional deEducación, busca delinear, desde una perspectivaintegral, multidisciplinaria y de largo plazo, loscontenidos; el modelo y las prácticas pedagógicas;el sistema de gestión escolar; el rol del docente y elfinanciamiento, que permitan al SNTE proponer unapolítica educativa que garantice una educaciónintegral y de calidad para todos, de acuerdo con lasnecesidades de la competitividad económica, lagobernabilidad democrática y la equidad social delpaís.

En esta ocasión, es importante establecer queel tema educativo es el centro del debate, y que lameta específica es que los resultados obtenidos seconviertan en políticas públicas para que incidan,de manera directa, en la política educativa nacional.

Con motivo de este Congreso, los documentosque se presentan a continuación invitan a la reflexiónsobre los grandes temas de la educación, y ofrecen elpensamiento de importantes académicos preocupadospor el tema educativo, de manera que contribuyan ala conformación de un sistema educativo de calidade incluyente para nuestra sociedad.


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Tema 1: El reto de la definición estratégica: educación integral y proyecto nacionalLa educación nacional frente a la globalización y la era del conocimientoMtra. Elba Esther GordilloMejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma2006-2012Tomás MiklosEl México que queremos, y la educación que necesitamos. Un Proyecto de Nación construidodesde la escuela entendida como un bien público estratégicoLuis MorfínAlta Política Educativa para MéxicoEduardo Andere M.

Tema 2: El reto del aprendizaje: tipos y necesidades básicas del aprendizajeLos pilares de la educación del futuroJuan Carlos TedescoCulturas juveniles y cultura escolarEmilio Tenti Fanfani

Tema 3: El reto del financiamiento de la educaciónAlgunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativoSergio Montaño FernándezFinanciamiento a la Educación BásicaJosé Luis Aguilar y Maya

Tema 4: El reto de la evaluación educativaLa educación básica en México y su calidad. Una visión a partir del trabajo del INEEFelipe Martínez Rizzo

Tema 5: El reto de la calidad en la educaciónInnovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza. Evidencias para las políticas dealgunas experiencias en América LatinaMargarita Poggi

TOMO 1

ÍNDICE GENERAL

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La educación nacional frente a la globalización yla era del conocimiento

Mtra. Elba Esther Gordillo

Tema 1: El reto de la definición estratégica:educación integral y proyecto nacional


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La educación pública es la vía que dispone elEstado para impulsar el desarrollo nacional;educarnos, es el camino que cada individuo tienepara construir su propio desarrollo.

La contundente evidencia del podertransformador de la educación es la propia historianacional: México es lo que es, México es comoes, por la acción de la educación, por el impactoprofundo de la escuela pública mexicana.

Y ese poder transformador de la educación escada vez más vigente.

Las naciones, las sociedades, los ciudadanosque tienen los mejores niveles de bienestar, degobernabilidad, de generación de riqueza, detolerancia, de sustentabilidad, son aquéllos queestán más y mejor educados.

Hoy, que la era del conocimiento interpela losparadigmas construidos durante las revolucionesindustrial y postindustrial, y la globalización seha convertido en la moneda de cambio en lasrelaciones humanas, el valor de la educación crecetodavía más ya que es la única capaz de procesarlos cambios a la velocidad y en la dirección quese presentan.

Cuando el imponente desarrollo de latecnología y de las comunicaciones cumplen laprofecía de la aldea global, nuevamente es laeducación la única capaz de generar los lenguajescon que los pobladores de dicha aldea serelacionan y comprenden.

Querámoslo o no, globalización y era delconocimiento son fenómenos que se expresan demuchas maneras, todo el tiempo y por todas partes,sacudiendo al andamiaje institucional deprácticamente todas las naciones.

Frente a esto, hay que aceptar que, como país,tenemos una gran resistencia a reconocer lostremendos cambios que se presentan frente anosotros: si las condiciones del país sonradicalmente distintas; si la sociedad es cualitativay cuantitativamente diferente; si el contextointernacional nada tiene que ver con el previo; silas instituciones que nos permitieron emerger enel mundo están rotos, entonces ¿por qué nodecidirnos a reconocer las nuevas realidades yactuar en consecuencia?

Y esa consecuencia no es otra que la dedecidirnos a cambiar el andamiaje institucionalde que disponemos, para estar en condiciones demovernos en todos los ámbitos y situaciones.

La respuesta correcta no es entonces siaceptamos el cambio, sino hacia dónde queremosconducirlo; con qué objetivos socialmente válidoslo impulsaremos; qué nación habrá de surgir deél, con él y por él.

En el histórico binomio proyecto de nación-educación, fue el Artículo Tercero de laConstitución, el que tuvo a su cargo la definiciónde ambos, dando sentido y dirección a un paísque estaba materialmente destruido, socialmenteenfrentado e institucionalmente colapsado.


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Con una correcta perspectiva histórica, es alArtículo Tercero donde se define a la democraciacomo un proyecto de vida, fundada en el constantemejoramiento económico, social y cultural delpueblo, en momentos en que eran las armas lasque imponían el fuero.

Fue en ese texto donde nos impusimos hacer ala educación obligatoria, con un analfabetismocasi universal; hacerla gratuita, frente a unaeconomía destruida y una fiscalidad inexistente;vincularla al progreso científico, cuando el dogmatodo avasallaba; y reconocer el valor del laicismo,en momentos en que la intolerancia religiosa erafactor de poder.

De esta evidencia histórica podemos extraerdos lecciones: la primera, que por mucho quesean las diferencias las que busquen predominar,cuando hay un proyecto común, validado desdecualquier perspectiva o ideología, los acuerdosson posibles. Ése fue el caso del Proyecto deNación que en 1917 se decidió impulsar, y laconvicción de hacer de la educación la vía paraconstruirlo.

La segunda lección es que ha sido frente a lascondiciones más adversas, menos propicias,cuando los mexicanos extraemos la fortalezanecesaria para emprender los grandes retos.

Hoy, nuevamente el país se encuentraextraviado y el proyecto nacional ni expresa loque buscamos ni cuenta con los consensosnecesarios para emprenderlo.

Ahí están las evidencias: hace más de dosdécadas que el país no genera riqueza; laconcentración del ingreso polariza a la sociedad;la pobreza crece consistentemente; la movilidadsocial proviene únicamente de la economíainformal, la delincuencia o la migración; ladisfuncionalidad social se expresa en casicualquier cosa.

Nuestra democracia es cara, sus resultadosmagros; la política tiene extraviada su misión yel Estado se encuentra cada vez más distante delcolectivo social.

Si bien la reforma del Estado se haceindispensable, no bastará con ella mientras notengamos un Proyecto de Nación que cuente conlos consensos suficientes.

No nos preguntemos qué Estado queremos,sino qué país queremos y, entonces sí, quéinstituciones se hacen necesarias para lograrlo.

Y nuevamente, apoyados en nuestraexperiencia histórica no podrá haber Proyecto deNación sin el proyecto educativo que lo hagaposible.

Tenemos que repensar el Proyecto EducativoNacional; el que tenemos ya no corresponde nicon nuestros problemas ni con nuestraspotencialidades.

El Sistema Educativo Nacional, a través delcual se cumple con la obligación constitucionalde entregar la educación pública, es un aparatoobeso, carente de criticidad, alejado delconocimiento y desvinculado de la realidad socialque pretende reconocer y transformar.

Para repensar el proyecto educativo, no sólode cara al siglo XXI, sino a lo mucho de quedisponemos para hacerlo, tenemos que empezarpor reconocer que su construcción, suformulación, su cuestionamiento, no puede serexclusivo de nadie y sí en cambio, de serresponsabilidad de todos.

Somos muchos los actores que cotidianamenteincidimos en el hecho educativo y, que enconsecuencia, tenemos responsabilidadesobjetivas frente a él: los padres de familia, losmaestros, los intelectuales, las universidades, las

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organizaciones no gubernamentales, loscomunicadores, los líderes empresariales, loslíderes religiosos, los administradores públicos,los gobiernos de los tres niveles.

No se trata de proponernos una reforma más;los archivos están plagados de acciones parcialesque sólo han complejizado aún más el fenómeno,ni de la firma protocolaria de compromisos quese derrotan en la cotidianidad, sino de un cambiode fondo de nuestra forma de entender laeducación, de potenciarla, de convertirla en el bienpúblico privilegiado capaz de corregir ladesigualdad social de manera estructural.

Y para pensar el Proyecto Educativo Nacional,responsablemente, el SNTE se ha propuestorealizar el Cuarto Congreso Nacional deEducación que fue decidido en el ConsejoNacional del SNTE en Manzanillo, el pasado mesde febrero y al que hoy públicamente convoco,para que repensemos el Proyecto Educativo deMéxico frente a la era del conocimiento y laglobalización.

La convocatoria parte de una convicción y unadeclaración:

La convicción es que la educación que funcionódurante gran parte del siglo pasado, correspondíay, en muchos sentidos sustentaba, al régimenpolítico que emergió de la Revolución Mexicana.

Su organización, sus objetivos, su despliegue,incluso muchos de sus contenidos, correspondíancon el régimen político que se fue consolidandohasta configurar un pacto social que articulaba lapoblación y del que se beneficiaba la sociedaden su conjunto.

El fin del régimen político, si bien habíaempezado antes, culminó el año dos mil, cuandola alternancia en el Poder Ejecutivo se produjo enun ambiente de paz social y gobernabilidad plena.

Con todo y que aún no emerge un régimenpolítico sustituto, es un hecho que la educaciónestá liberada de su responsabilidad de régimen,por lo que debemos reformularla a partir de laevidente consolidación de un país de ciudadanos.

Ésa es la diferencia esencial y de ningunamanera menor: la educación pública deberá estaral servicio de los ciudadanos y no del régimenpolítico, y si la característica esencial de unciudadano es la capacidad de crear libertades, éseserá el mandato fundamental de la educaciónpública nacional: crear libertades.

La declaración que sustenta la Convocatoria,tiene que ver con el papel que se le niegasistemáticamente al Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación con su materia detrabajo.

Es falso que sea el SNTE o todavía peor, susintereses, los que han impedido, saboteado ocondicionado las reformas que la educaciónnacional requiere.

Hay muchas evidencias al respecto, desde elAcuerdo para la Modernización de la EducaciónBásica, la Federalización de la Educación, elAcuerdo Social por la Calidad de la Educación, amás de las reformas constitucionales que, enmateria educativa han impulsado las bancadasmagisteriales en el Congreso de la Unión.

El SNTE, ni se ha opuesto ni se opondrá a nadaque tenga como propósito la calidad de laeducación nacional, y lo demostramos una vezmás, convocando a todos los actores del procesoeducativo, a todos, sin exclusión, a queconstruyamos el proyecto de educación que el paísnecesita y los ciudadanos demandan.

El Cuarto Congreso Nacional de Educación sedesplegará buscando responder a diez retos, asaber:


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1. El reto de la definición estratégica:educación integral y proyecto nacional

2. El reto del aprendizaje: tipos ynecesidades básicas del aprendizaje

3. El reto del financiamiento de laeducación

4. El reto de la evaluación educativa

5. El reto de la calidad de la educación

6. El reto de la formación y desarrolloprofesional del docente

7. El reto de la seguridad integral de laescuela

8. El reto de la equidad educativa

9. El reto de la participación social en laeducación

10. El reto de la vinculación entreeducación, economía y mercado laboral

Y estos retos tienen que resolverse, teniendomuy presentes las profundas transformaciones quela sociedad mexicana y sus instituciones hanexperimentado.

El primer cambio es el del educando. El niño,el joven de hoy, es física, neurológica, emotiva,cognitivamente diferente.

Si no partimos de esto a la hora de formular elnuevo Sistema Educativo Nacional, estaremosproponiendo algo literalmente absurdo.

El segundo cambio profundo es el referido ala familia. La incorporación de la mujer almercado laboral, la urbanización que la familiamexicana ha experimentado, el hecho de estar

inmersos en desarrollos sociales masivos ydespersonalización, presenta condicionescualitativamente diferentes al aparatoeducativo.

El tercer cambio es el referido a la sociedad.Si algo nos caracteriza ahora, y contrario a lo queera parte de nuestra tradición y cultura, es laprofunda desconfianza; frente a la solidaridadgeneralizada de antes, hoy expresamos algo quepodríamos definir como autismo social. Con unasociedad tan distinta, la educación no puede serni la misma ni mucho menos ser omisa.

Si bien es cierto que el promedio de años percápita a nivel nacional es mucho mayor al dedécadas pasadas, también debemos reconocer queello no se traduce en mayores conocimientos, enrenovadas destrezas, en mejores habilidades.

Si la escuela es el centro neurálgico del sistemaeducativo, es necesario reconocer que así comoestá, no podrá sobrevivir la era del conocimiento;la escolarización ya no es sinónimo deaprendizaje; tenemos que volver a convertirla enel mejor patrimonio de la comunidad, ya que hoyno es de nadie; reconocer que una sociedad deciudadanos es más proclive a entregar autonomíasque preservar centralismos, y que la escuela puedey debe ser una de las destinatarias de estaprotestad.

El replanteamiento a fondo que reclamanuestro sistema educativo, tiene que serresponsable y ello se inicia aceptando que nostomará más de una generación lograr lo que nospropongamos hacer.

Hay cosas que debemos atender en loinmediato, durante el próximo sexenio a lo sumo,otras que reclaman mayor maduración acudiendoa más expertos, y otras más de las que sólolograremos definir objetivos a cumplir sinpretender arribar a propuestas de cómo hacerlo.

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En lo inmediato, tenemos que actuar en laeducación básica; hay nuevos rezagos que esimprescindible abatir; nuevos contenidos que esfundamental entregar. Es necesario que nospropongamos, como mínimo, una educaciónbásica de 15 años no sólo para detonarcorrectamente nuestro enorme potencial encapital humano, sino para que la equidad estécada vez más cercana.

Aceptando que no todos los alumnos puedenadquirir todos los conocimientos, ni cubrirtodos los niveles, el sistema educativo debe, apartir de una educación básica ampliada ygeneralizada, multiplicar y diversificar lasopciones de formación y vinculación con elmercado laboral cumpliendo niveles deexcelencia.

Excelencia que debemos exigirnos, también,en los niveles superiores de educación; launiversidad pública debe ser entendida comoparte integral del sistema educativo y no comouna ínsula.

Resultará fundamental que las universidadespúblicas no sigan dependiendo únicamente delos recursos presupuestales que siempre seránuna limitante; si ahí están depositados nuestrosrecursos humanos más calificados para lainvestigación, la ciencia, el desarrollotecnológico; de su correcta vinculación deberánprovenir las fuentes de financiamientocomplementarias, su coordinación con el aparatoproductivo y el impostergable impulso a lacompetitividad nacional.

En la reformulación a fondo del SistemaEducativo Nacional, parte relevante deberáncumplir dos tareas: la cultura, y la ciencia y latecnología.

No sólo deberán crear instancias para que laexpresión cultural y los realizadores se multipliquen

y la interlocución con el Estado se potencie, sinoque debemos entender a la cultura como uno delos derechos sociales más importantes ysignificativos de los individuos, y uno de lospatrimonios más estratégicos de la nación.

Por lo que toca a la ciencia y la tecnología,resulta que el sistema educativo se comprometacon ella. No se trata de burocratizar su ejercicio,ni de complicar aún más al sistema educativo, sinode entender que los generadores de ciencia ytecnología están, mayoritariamente en las aulas,en los laboratorios, en los espacios de creaciónde conocimientos que soporta el sistemaeducativo.

Dentro de las tareas a realizar, también deinmediato, está la de culminar procesos que hanquedado inconclusos y que se están revirtiendopeligrosamente, destacadamente, la federalizaciónde la educación básica.

Lo que se concibió como una forma paraacercar más voluntades, más recursos y visionesa la educación básica, se está convirtiendo encargas excesivas, evasión de responsabilidades ysimulación.

Metas claras en el tiempo, identificación delos recursos a aplicar, evaluación permanente delesfuerzo, son los ingredientes básicos de unaplaneación democrática, responsable eincluyente y mucho más, en materia educativa,donde somos muchos los que tenemos queopinar.

Es de tal magnitud el reto que tenemos pordelante, que sólo podremos superarlo si nosdecidimos a aplicar una política de Estado paraenfrentarlo; es decir, que más allá de los cambiosde gobierno o de partidos, definamos cómo ledaremos continuidad; que establezcamos cómo ledefinimos y asignamos recursos fiscales porespacios de diez, quince y más años; de cómo la


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sociedad organizada y aun la abierta, se proponemetas a cumplir y asume su corresponsabilidadde cómo convertimos a los tres niveles degobierno, en potenciadores y no en inhibidores;de cómo volveremos a hacer de la educaciónnacional, el más apreciado de nuestros bienespúblicos.

Frente a la magnitud del reto, la experienciahistórica que en esta materia tenemos, es unmagnífico y estimulante referente.

Tal como la historia nacional lo demuestra, yalo hemos hecho antes; no sería nuevo para losmexicanos.

De nosotros dependerá aprobarlo.

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

Mejorar la calidad de la educación en México;compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma 2006-2012

Tomás Miklos


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Introducción

1. Síntesis diagnóstica1.1. Para los estudiantes mexicanos1.2. Para México como país

1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre el aprendizaje1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidad educativa1.2.4. Desarticulación interna y externa del Sistema Educativo Nacional1.2.5. Sistema educativo excluyente1.2.6. Deserción y desinterés1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa

2. Incitación proactiva

3. Síntesis propositiva3.1. Marco estratégico general3.2. Decálogo de estrategias transversales

a. Educación centrada en el aprendizajeb. Aprendizaje significativo individualizadoc Formación en Alternancia y Pedagogía de la Pregunta (FAPP)d. Integración de planes de estudioe. Segmentación curricular y paracurricularf. Aprendizaje en modalidad mixtag. Apoyo tutorial educativoh. Cultura de calidad, evaluación y competitividadi. Formación integral y actualización permanente de profesores y tutoresj. Aprovechamiento de nuevas tecnologías

4 Consideración final

ÍNDICE

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5 Especificidades Estratégicas por Nivel

5.1. Educación Básica5.2. Educación Media Superior5.3. Educación Superior5.4. Educación para la vida y el trabajo

Referencias Bibliográficas

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Introducción

En este breve documento, he sintetizado algunosde los problemas más ingentes que afectan a lacalidad de la educación en nuestro país, tanto anivel individual de quien desea o debe estudiar,como en su dimensión social y estructural. De ahí,apoyándome en una visión y metodología denaturaleza prospectiva–proactiva, me he permitidoderivar un decálogo propositivo de estrategiastransversales de aplicación general y una pequeñaenunciación de algunas estrategias de aplicaciónpor nivel educativo.

Estas estrategias son de naturalezaparadigmática puesto que proponen sustituir lastradicionales de «más de lo mismo» por nuevosplanteamientos «hacia un nuevo paradigma»innovador y realista que permita a México alcanzar«el mejor de los futuros posibles» a través delmejoramiento acelerado de la calidad de laeducación en el país.

Acompañan a estas propuestas nuestro ahínco,esperanza y compromiso indiscutible con y porMéxico.


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1. Síntesis diagnóstica

La educación es un fenómeno complejo ydelicado. Complejo por la cantidad y diversidadde factores, actores y funciones que la conforman;delicado por las poderosas fuerzas que loatraviesan y por la multiplicidad de repercusionesy consecuencias que sus acciones y resultadosprovocan.

Ante su abrumadora complejidad y causalidad,lo tradicional ha sido estudiarla por parcialidades,generar visiones reduccionistas y operar demanera irrelevante o inercial. De ahí que, conexagerada frecuencia, las propuestas que llegan aformularse para su mejoramiento quedenatrapadas dentro de un mismo paradigmatradicional; simplemente «más de lo mismo»: máspresupuesto, más escuelas, más maestros, másalumnos, más clases, más materias (cursos), máshoras de clase, más días de clase, etcétera.

Este paradigma, que ha teñido ya demasiadosaños de nuestra historia, muestra, desde hacetiempo, graves deficiencias de sentido y utilidadpara la vida real: reducida capacidad creativa einnovadora de los actores involucrados, pobrezade resultados positivos, alta exclusión social (yeducativa naturalmente), incapacidad de cambiocualitativo en sus procesos y resultados, así comomuy reducida contribución a la competitividad,la productividad, la autonomía individual, lacooperación social, la transformación de larealidad y al bienestar, tanto individual comocolectivo.

1.1. Para los estudiantes mexicanos

En su dimensión individual («micro»), a unestudiante medio (estadísticamente normal), laescolarización le demanda cada vez menosesfuerzos y menores resultados (aunque se lehace creer que son altos), le proporciona muchashoras de aburrimiento o de repeticióndescontextualizada o desvinculada (citas, fechas,nombres, textos, operaciones, etcétera); enmuchos casos, el énfasis se encuentra en obtenercalificaciones aprobatorias, mediante lamemorización de corta duración y sin sentido, oa través de trampas, trucos o corruptelas.

Si bien muchos de estos estudiantes noencuentran sentido, significado o utilidad en loque se les enseña, viven con la ilusión de que algúndía lograrán encontrarle sentido y provecho, o queal menos les permitirá «ganar más dinero» que sino estudiasen, o, finalmente, se sacrifican parasatisfacer los deseos y las exigencias de sus padres(o al menos de alguno de ellos).

En cambio, una buena parte de ellos abandonasus estudios, ya sea para «aprovechar» sus añosmozos, para «hacer algo divertido o útil» (comotrabajar), o para «ser útil» (aportar dinero a susfamilias); muchos reprueban sus exámenes,incluso varias veces, por razones pedagógicas,psicológicas, de desnutrición, de enfermedad, defalta de voluntad, de falta de interés o deproblemas de aprendizaje de diversa índole.


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Es un hecho que para tales alumnos el sistemaeducativo deviene excluyente, situación agravadapor los crecientes fenómenos de marginaciónsocial, de modernización, de modelización, deglobalización, etcétera. Para ellos, lasdeclaraciones de crecimiento presupuestal global,de cobertura total, de equidad racial o de género,entre otras, las perciben ajenas. Lo que les estáfaltando son estructuras permeables, lábiles eincluyentes, mejor calidad de la educación, guíasy facilitadores pedagógicos, un aprendizaje másútil, integral, vinculado con sus intereses, susestilos y sus capacidades personales. Es unalástima que no hayamos sido lo suficiente yoportunamente sensibles, críticos y conscientesde ello y que no actuemos ya en consecuencia.Como parte de esto, y a pesar de la seguramentebuena intención de sus creadores originales, habríaque preguntarse por la utilidad, relevancia,trascendencia e importancia de mantener en losplanes de estudio de niveles básicosmemorizaciones inútiles de descripcióndescontextualizada de asuntos irrelevantes, v.gr.:«fanerógamas», «gramemas»…; también habríaque preguntarse sobre la reducida sinergia decreación y multiplicación de estrategias ysituaciones de aprendizaje «proactivo» con efectosreales sobre el desarrollo de los individuos, de suscomunidades y del país entero.

1.2. Para México como país

En su dimensión colectiva («macro»), si bienson muchos y muy variados los indicadores y losdiagnósticos que han sido utilizados por losespecialistas, para no extender demasiado estetrabajo, hemos seleccionado sólo los siguientes:

1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre elaprendizaje

Los sistemas educativos tradicionales, entreellos el Sistema Educativo Nacional, hanenfatizado el peso específico de la enseñanza y

de su administración por encima del pesocorrespondiente al aprendizaje, creando einstitucionalizando alrededor de los primeros todauna parafernalia de normas, reglamentos,sistemas, procedimientos y funciones que colocanal aprendizaje, a los capacitandos y a losestudiantes en segundo lugar. Así, el verdaderosujeto de la educación (quien aprende), vereducida su importancia relativa en beneficio delos actores y procesos adjetivos y de apoyo. Enalgunos casos, la burocratización, los conflictosde intereses entre actores sociales y la distribucióninadecuada de los recursos (sobre todofinancieros), sólo han venido a acentuar la rigidezy a congelar los procesos de enseñanza y deaprendizaje, así como los del constructivismopedagógico.

1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad

La facilidad y la preferencia operacional deevaluar los sistemas educativos y la participaciónde los actores involucrados en éstos, medianteelementos e instrumentos de naturalezaexclusivamente cuantitativa («lo que no se puedemedir no se puede conocer»), acentuada por unmarcado reduccionismo en el número y tipo devariables y en sus tratamientos estadísticos, asícomo las graves y costosas dificultades paraincorporar y objetivar «apreciaciones» deelementos y aspectos cualitativos de losfenómenos educativos, han sesgado sensiblementela evaluación, comparación y seguimiento de laeducación, de sus resultados y consecuencias.

Así, se ha enfatizado el uso de indicadoressimples o reduccionistas, como el porcentaje delProducto Interno Bruto dedicado a la educación(como un todo, sin siquiera discriminar conclaridad el papel y la participación del Estado delas aportaciones, intencionalidades y selectividadde los actores complementarios), mientras que lomás importante podría encontrarse en la forma,distribución y propósito de las asignaciones

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detalladas; por ejemplo, en una política de«discriminación positiva», la asignación de losrecursos busca compensar las desigualdadescasuísticas de determinadas personas, grupossociales, género, espacios físicos y vocacionalesy otros.

1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidadeducativa

Existe una clara conciencia en el mundo sobreel imperativo de mejorar la calidad de los sistemaseducativos, por encima de criterios cuantitativosde costo y cobertura. Tanto en la DeclaraciónMundial sobre Educación para Todos (1990),como en el Marco de Acción de Dakar (2000), dela ONU, se afirma que «la calidad constituye eleje central de la educación».

Sin embargo, a diferencia de muchos otrospaíses que han avanzado reciente yvertiginosamente en calidad educativa, en Méxicoésta ha venido decreciendo visiblemente durantelos últimos años. Así, comparativamente, nuestropaís muestra ya los primeros síntomas de unacatástrofe educativa anunciada y de un activismono proactivo; v.gr.:

1. Índice PISA (Program for InternationalStudent Assessment). En esta evaluacióninternacional entre los países miembros de laOCDE, México ocupó un ominoso últimolugar tanto en el año 2000 como en el 2003(consiguió 400 puntos mientras que Finlandiay Corea alcanzaron 540) (OECD, 2004). Esimportante señalar que esta evaluación poneénfasis en el aprovechamiento de losconocimientos para resolver problemas de lavida cotidiana y participar en la sociedad, porsobre la tradicional medición deconocimientos con relación al curriculum. Enla aplicación de este instrumento para el nivelnacional, los resultados mostraron grandes ygraves brechas entre entidades federativas

(v.gr.: entre Colima y Oaxaca), y entre niveleseducativos (v.gr.: bachilleratos y secundarias).

2. Índice de Competitividad Mundial (IMD-World Competitiveness Scoreboard). Entresesenta países evaluados, México ocupó enel año 2000 la posición número 33; en 2002la posición 41, y en el año 2005 la posición56, prácticamente entre los últimos lugares.Es de llamar la atención que, a pesar dehaber mejorado sus niveles de escolaridad(de contar con 4.6 grados en 1980 a obtenercon 8.2 grados en 2005), y de analfabetismo(en 1980 era de 17% y en 2005 de 8%), estasmejorías «académicas» no mostraron habertenido efecto directo sobre los índices PISAy de Competitividad Internacional.

3. Comparación con otros países. Caberesaltar los esfuerzos y los resultados que hanvenido caracterizando a algunos países dedesarrollo acelerado en su avance demejoramiento de la educación y de suvinculación con la competitividadinternacional como China, India, Singapur;o aquellos sistemas educativos que hanapostado por la adopción de normas elevadasen materia de educación, pese a su condiciónmenos favorable de desarrollo económico,como Brasil, Bangladesh, Chile, Egipto,Senegal, Sri Lanka y Sudáfrica. (OECD,2004 y 2005)

1.2.4. Desarticulación interna y externa delSistema Educativo Nacional

El Sistema Educativo Nacional, conformadopor los niveles de Educación Básica, MediaSuperior y Superior, mantiene estructurascurriculares internas y externas que en lugar deaportar continuidad y fortaleza, muestran rupturas,desgarres y discontinuidades, tanto al interior decada uno de sus niveles (Preescolar, Primara ySecundaria), o modalidades (diversos Bachilleratos


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sin puentes horizontales), como entre éstos (Básica,Media Superior y Superior); y, lo que es más graveaún, revelan una acentuada desarticulación con larealidad objetiva, incluida en ella el ámbito laboral.Ejemplos empíricos de esta situación hay muchos,algunos incluso bien documentados porinvestigadores educativos.

Como muestra ilustrativa, permítaseme citar elcaso, no poco usual por desgracia, de estudiantesque teniendo buenas calificaciones en geometría yhan mostrado la capacidad necesaria para calcularel área dentro de un triángulo determinado, sólouna parte de ellos puede calcular el área de otrotriángulo con un perfil diferente y, más grave aún,muy pocos muestran la capacidad de calcular elárea de un triángulo de la vida real (un terrenoagrícola, la recámara de una casa, etcétera); y, porlo tanto, están imposibilitados para calcular lasderivaciones necesarias (cantidad y costo de lassemillas para sembrar en el terreno, cantidad y costode la alfombra necesaria para esa recámara, formay precio del mobiliario para equiparla). Es más, no

existe vinculación curricular u operacional entrelas diferentes materias, disciplinas o entre áreas deconocimiento como Matemáticas con Biología,Física o Química; entre éstas mismas, o inclusoestas últimas con la primera; cada maestro (a)«cubre» su programa de manera mecánica, sóloalgunos maestros(as) excepcionales, establecen omuestran vínculos por mutuo propio. Estadesarticulación se ilustra en siguiente diagrama:

Todo lo anterior muestra claramente laausencia (es cierto, no absoluta ni total pero símayoritaria y dominante), de la necesaria visiónde carácter prospectivo, holístico y estratégico quepermita relacionar operacionalmente la formaciónde las personas (educación curricular, formaciónparacurricular, capacitación integral), con supropio futuro y el desarrollo y competitividad delpaís, particularmente ante un entorno saturado yprevisible de amenazas y de oportunidades (engran medida provenientes de la globalización, dela internacionalización, de la modernización y dela sociedad de la información y el conocimiento).

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1.2.5. Sistema educativo excluyente

La inflexible aplicación de visiones rígidamenteformales, centralizadas y presenciales de atencióna grupos con frecuencia demasiado grandes,acentuada por la utilización de mecanismos einstrumentos de evaluación con la intención dereprobar y discriminar mecánicamente a losatípicos coyunturales, así como las crecientesbrechas entre escuelas particulares y públicas, entreescuelas urbanas y rurales, entre hombres ymujeres, entre clases sociales y entre culturasdiversas, no permite ni la inclusión de procesos deevaluación de carácter formativo o que considerenlas particularidades de estrategias de aprendizajediferentes, ni aplicaciones más abiertas y flexiblesahora con posibilidad de verse apoyadas por lasmás recientes Tecnologías de Información yComunicación (TICs).

La simple ausencia de consideración a lasparticularidades específicas de cada individuo encuanto a competencias, conocimientos, estilos oestrategias de aprendizaje, velocidad decomprensión, vocación, disponibilidad de tiempoy necesidades económicas, acentúa cada vez máslos patrones estructurales de los fenómenos deexclusión. Ello reproduce en la escuela laexclusión existente en el entorno social y terminapor reforzar en la sociedad la exclusión provocadaen la escuela, derivando así en un ciclo vicioso,en lugar del ciclo virtuoso que pudiera acercarnosa escenarios más deseables.

1.2.6. Deserción y desinterés

A pesar de que en la Educación Básica se halogrado reducir el índice de deserción (en 1980 ésterepresentaba el 16.5 % de la población infantil,mientras que para 2005 se logró reducir a 8.6%),el problema sigue siendo crítico y se agudizacrecientemente en la Educación Media, donde en1980 alcanzaba ya un nivel de 39.4% y en 2005 seelevó hasta 56.9%(SEP). Si bien éste es un

fenómeno multicausal e involucra consideracionesde índole social, económica y psicológica, la parteconcerniente a factores específicamente educativosno carece de importancia.

En este capítulo existe suficiente evidencia quemuestra, reducidas, la pertinencia y la percepciónde utilidad, la inflexibilidad estructural, elcreciente desinterés o desmotivación de losestudiantes, la ausencia de consideracioneslúdicas, hedónicas y motivantes propias de la edady la coyuntura cultural y emocional de esapoblación. A fin de cuentas, si al estudiantado nole resulta esperanzador, útil y placentero transitarpor determinado segmento, o etapa del sistemaeducativo, si no recibe la orientación, el apoyo eincluso la aceptación y el afecto de sus maestros,si el aprendizaje no le es personalmentesignificativo, no podemos hablar de una verdaderacalidad educativa.

1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa

Es cierto que la inversión total del país eneducación ha aumentado durante los últimos añosy supera ya el promedio de lo aplicado por losdemás países miembros de la OCDE (éstarepresenta en promedio 5.8% del Producto InternoBruto de dichos países dedicado a la educación,mientras que en México asciende a 6.3%, segúndatos de la OCDE, o a 7.3%, de acuerdo con laSEP, y pretende rápidamente alcanzar el 8%). Sinembargo, el gasto promedio por estudiante continúasiendo relativamente bajo, particularmente enEducación Primaria (1,467 dólares (USCy), anualesen México; comparable con 5,313 dólares (USCy),en promedio para los países miembros de laOECD). (OECD, 2005)

Si bien no necesariamente existe una relacióndirecta entre gasto e inversión por estudiante yla calidad de su proceso educativo y de susresultados, sí cabe la posibilidad de hallar ahíoportunidades de aplicación del gasto en


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educación para encontrar, desarrollar eincorporar medidas y mejoras en la calidad dela educación. Algunos de los países citados comoexitosos han aprovechado esos espacios paracrear nuevos paradigmas, políticas y procesoseducativos, para aprovechar los más recientesdesarrollos de las Tecnologías de Información yComunicación (TICs). El enfoque ha sido y debeser de modernización y no de simple modernidad;en esto, nuestro país mantiene un rezagoimportante y, por lo tanto, cuenta con una buenaoportunidad para, con relativa rapidez, mejorar,incluso aceleradamente, la calidad de laeducación.

En este sentido, otro aspecto que no debesoslayarse es la creciente mercantilización de laeducación, y su incidencia en el detrimento de lacalidad educativa. Este fenómeno esparticularmente agudo en la Educación Superior,donde en los últimos años las institucionesparticulares han crecido exponencialmente enrelación con las instituciones públicas (en 20 añosse han establecido 1500 instituciones particularesy sólo 57 públicas) (Didriksson, 2006). Cabeseñalar que actualmente la Educación Superior ennuestro país atiende ochenta veces más estudiantesque en 1950 (pasó de 30 mil a 2.4 millones) (malo,2006); esta expansión se ha dado, en su mayor parte,en instituciones particulares. Sin embargo, dichaproliferación no siempre se ha visto acompañadade un compromiso que garantice la prestación deservicios educativos de calidad; por el contrario,ha venido a representar un riesgo para el sistemaeducativo en este nivel, dada su incapacidad paradotarlo de competencias y habilidades querespondan fácil y rápidamente a los cambios futurosen la demanda profesional y laboral.

2. Incitación proactiva

La consecuencia natural de un análisis denaturaleza diagnóstica sobre la situación actual otendencial como el aquí sintetizado, debe

representar la solución a los problemas detectados,así como el aprovechamiento de las oportunidadesencontradas y, a partir de esto, iniciar laconstrucción del futuro; no un futuro cualquiera,sino el «mejor de los futuros posibles». Así, loindicado es visualizar y jerarquizar escenariosalternativos y determinar e implementar lasmejores estrategias para alcanzar al másconveniente de entre ellos. Esto que se dice fácil,no lo es tanto pues «si así fuera ya lo hubiéramoshecho». Sin embargo, aunque no sea fácil, oincluso sea difícil, no necesariamente implica quesea imposible.

Jamás se nos ocurriría proponer lo imposiblepara un país con problemas tan reales como elnuestro; lo imposible puede ser interesante paraun teórico, para un novelista, para un filósofo opara un creador cinematográfico. Tenemos laobligación de mantenernos dentro de lo factible;pero también de buscar, encontrar y producir lomejor de lo posible, «el mejor de los futurosposibles».

Permítame el lector tomarme la libertadliteraria de representar simbólicamente la vidacomo si fuera un caballo que se nos acerca, velozy peligrosamente, a todo galope. Asumamos enesta visión simbólica que nos encontramossituados en despoblado justo en la dirección a lacual se dirige aceleradamente dicho caballo («lavida»). Ante esta situación, pudiésemos tomaralguna de las cuatro actitudes que describo acontinuación bajo la etiqueta de «posición ante lavida» (Acroff, 1981):

Posición pasiva (inactiva): No hago nada, nome muevo, aun a sabiendas de que el caballome va a golpear haciéndome mucho daño oincluso pudiera causar mi muerte.Posición reactiva: Cuando el caballo se acercaamenazante, por lo menos, me hago a un ladopara evitar que me atropelle.Posición activa: Si ya me hice a un lado, si ya

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evité la catástrofe; cuando el caballo pasa a milado, me subo en su lomo («me subo a la vida»)y cabalgo sobre él.Posición proactiva: Una vez montado sobre elcaballo, en lugar de que éste me lleve a dondeél quiera, yo lo conduzco hacia dondeconsidero conveniente («tomo las riendas demi propia vida»).

En el caso particular de nuestro país, preocupadopor la calidad de su educación, resulta lógicoproponer que tomemos las riendas de nuestropropio futuro. Como en el ejemplo del caballo,estaremos siempre vigilantes de las trabas, de laspiedras o de las dificultades que puedan encontrarseen el camino; algunas serán visibles o previsiblesdesde el principio, sabemos que otras podránemerger en el camino, en el futuro.

Así, ante los breves planteamientos diagnósticosexpuestos (indudablemente enriquecibles porvisiones complementarias), la invitación, laincitación consiste, antes que nada, en no manteneruna posición pasiva (no hacer nada aunque lasituación tienda a deteriorarse); pero tampocopropone hacerse a un lado y permitir ese deterioro,con tal que no nos dañe en lo personal.

Asimismo, no consideramos convenienteproponer simplemente acompañar el fenómeno ensu carrera tendencial, que en este caso resultaevidente que nos arrastra hacia escenarios ysituaciones mucho peores que el actual: escenarioscatastróficos.

Bajo estas circunstancias, el tradicional «másde lo mismo» no sólo no nos permite «salir delagujero» sino que puede inclusive acentuar nuestracaída, además de reforzar irreflexivamente lasinercias que nos están precipitando hacia futurosinconvenientes.

Así, esta propuesta caza con la toma deconciencia y la generación de una posición clara

y decididamente proactiva. Se trata de romper contendencias inerciales que nos hacen daño paracrear y construir nuevos paradigmas que nosconduzcan hacia «el mejor de los futurosposibles». Intentaremos responder ya no sólo alos retos no resueltos del pasado, sino a los delpresente y a los (previsibles), del futuro. ¡Manosa la obra, veamos las estrategias!

3. Síntesis propositiva

Iniciamos este documento recordando que laeducación es un fenómeno complejo y delicado.En consecuencia, el mejoramiento de su calidadtambién lo es. Ello nos obliga, naturalmente, avislumbrarlo bajo dimensiones y con enfoquescomplementarios. Destacan entre éstos losrequerimientos de una visión al mismo tiempoteleológica, prospectiva, holística y estratégica.

La primera, la dimensión teleológica, hacereferencia a la necesidad de considerar los finesde la educación, sus «para qués», así como,naturalmente, los «para qués» de la calidadeducativa. De este modo, la educación no es unfin en sí misma, tiene un propósito y también unarelación causal (causa-efecto), con éste. En suconcepción más amplia, la educación tiene comofinalidad incrementar la capacidad de las personaspara que puedan alcanzar cada vez mejores nivelesde bienestar. Ello implica incrementar y reforzarsu capacidad de comprensión y de transformaciónde la realidad, de sí mismo y de su entornomultidimensional (familiar, social, material,laboral, productivo u otros).

A ello contribuye la educación; sin embargo,puesto que ésta es compleja, y la vida lo es también,su participación no es ni independiente niexcluyente sino interdependiente e incluyente; sevincula con todos los demás componentes que laacompañan y la complementan (v.gr.: la salud, laciencia, la tecnología, la sociología, la psicología,etcétera), se vincula holística e interactivamente.


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La segunda, la dimensión prospectiva, tiene quever con la capacidad de visualizar, comprender yprefigurar la vida en forma de escenarioscongruentes y comparables de largo plazo, en dondelos de corto plazo pueden conformarse como etapasy componentes estratégicos para la conformacióndel largo plazo. En este sentido, reduce laespontaneidad coyuntural y obliga a razonar yracionalizar el corto plazo. Así, la prefiguracióndel largo plazo permite evaluar sus escenariosposibles (no sólo probables), y seleccionar al mejorde ellos para fines de planeación, predeterminando,en cierta forma, los escenarios secuenciales deplazos inferiores que permitirán alcanzar al másposible y deseable de largo plazo. En nuestro caso,se trata de organizar inteligente ycomprometidamente las apreciaciones y lasvaloraciones de cada uno de los vectores, variables,indicadores e índices seleccionados pararepresentar el fenómeno educativo y suscaracterísticas cualitativas.

La tercera, la dimensión holística, implica laconsideración del todo como determinante de laspartes que lo componen. Así, la visión integral deese todo, particularmente cuando se asocia alfuturo y a su vinculación con el presente, superacon mucho la tradicional visión de que el todo essimplemente la suma de sus componentes. En estecaso particular, el todo representado por la calidadde la educación, debe contemplar tanto losmúltiples elementos que la conforman comoaquellos que la circundan y las interacciones entretodos ellos, a saber: acceso, permanencia, rechazo,cobertura, equidad, procesos, modalidades,niveles, metodologías, técnicas, conocimientos,

competencias, instrumentos, evaluaciones, y, porsupuesto, los contextos éticos, sociales, políticos,económicos, culturales y laborales.

Por último, la dimensión estratégica, sobre lacual se centra este documento, plantea las grandeslíneas de acción que habrán de permitir responderconstructivamente a las demandas y exigenciasderivadas del diagnóstico y enfocar los esfuerzosy los recursos futuros hacia la conquista del mejorde los futuros posibles. Resulta importante resaltarque estas líneas de acción no son excluyentes entresí, sino complementarias. Veamos:

3.1. Marco estratégico general

Apegándonos, para fines prácticos propositivos,a la estructura general del Sistema EducativoNacional por niveles educativos, pero siendo muyconscientes de las particularidades de cada uno desus componentes, decidimos plantear una estructuramatricial en donde las propuestas estratégicas seven etiquetadas en términos generales y atraviesantodos y cada uno de los niveles educativos, cadauno con especificidades propias. A estas mega-estrategias se les ha denominado «estrategiastransversales» y se presentan aquí en forma dedecálogo, puesto que, a imagen y semejanza de untelar, atraviesan y entretejen los elementosestructurales del Sistema Educativo en general.Naturalmente, estas estrategias se inscribentambién como parte de la corriente aceptada de«aprendizaje a lo largo de la vida» que al mismotiempo incluye y rebasa los límites tradicionalesdel Sistema Educativo Nacional. Esto se ilustra acontinuación y se detalla más adelante:

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3.2. Decálogo de estrategias transversales

a. Educación centrada en el aprendizaje

La escolarización institucionalizada y laprofesionalización (léase especialización), de losmaestros de escuela propició un énfasis de losprocesos educativos en la enseñanza (emisión orepetición de conocimientos), independizándoladel aprendizaje (apropiación y aplicación de talesconocimientos). Esto se agravó con la sostenidabúsqueda de sistematizar al máximo los procesosde enseñanza y de evaluación centrada en ésta.Así, por razones eminentemente prácticas, labalanza educativa se fue inclinando más del ladode la enseñanza que del lado del aprendizaje.

Ello provocó que los procesos educativosdevinieran fácilmente burocráticos, rígidos yobsoletos, incapaces de responder con la prestezay la agilidad necesarias ante las cambiantes

necesidades de aprendizaje que los tiempospresentes y futuros demandan. Sin embargo,durante los últimos tiempos, ante la velocidad ydimensión de los cambios que afectan tanto elmedio laboral como la vida cotidiana, ante laprofundización de la brecha entre necesidades ysatisfactores en materia de formación, se hanproducido avances significativos tanto en materiapedagógica como en la tecnología aplicada a laeducación. En ambos casos, ahora se favorece eldescentramiento de la educación desde laenseñanza hacia el aprendizaje.

Se requiere fortalecer, como eje de todos losprocesos educativos en los diferentes niveles, alaprendizaje. El sujeto sustantivo de la educaciónes quien aprende, colocando como adjetivos tantoal que enseña como a los instrumentos deenseñanza, de administración y de gestión.


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b. Aprendizaje significativo individualizado

Al considerar ahora al aprendizaje como ejede la verdadera transformación educativa, esindispensable caracterizarlo por suoperacionalización. En primer lugar, éste deberáser significativo; es decir, enraizarse en lascapacidades, competencias y conocimientos decada individuo que toma su papel de aprender,determinar el nivel inmediato superior de estosmismos indicadores que se desean alcanzar y asívincular el punto de partida con el nivel anteriory el punto de llegada con el posterior, de maneraque el proceso de aprender adquiera sentido y, porlo tanto, significado.

Asimismo, en vista de que cada individuo tienesus propios puntos de partida y de llegada, asícomo sus propios estilos y estrategias deaprendizaje, sus procesos de aprendizaje, deformación, deben contemplarse como individualesy personales.

Ahora bien, precisamente dentro de este enfoqueestratégico encuentran cabida oportuna las másrecientes instrumentaciones tecnológicas ypedagógicas a nuestro alcance, muyparticularmente cuando se tiene comointencionalidad, al mismo tiempo, la individuacióndel aprendizaje y la multiplicación, mayorcobertura, crecimiento y trascendencia de laenseñanza y de la formación.

Con intencionalidad nemotécnica, hemosdenominado a esta vertiente como «Así SíAprendo», ASI por sus siglas: la «A» proviene de«Aprendizaje», la «S» de «Significativo» y la «I»de «Individualizado». Finalmente, cuando latecnología informática adquiere un pesopedagógico importante, el «Así Si Aprendo»deviene:

«@sí. sí. aprendo»

En materia tecnológica habría que considerarlos extraordinarios beneficios de la informática,de la conectividad, de la Internet y de las grandesplataformas y redes que permiten manipular,compartir y distribuir «objetos de aprendizaje» ygran diversidad de cursos y procesos ad hoc. Enmateria pedagógica, cabe citar la creación mismade objetos de aprendizaje, su encadenamientomultifuncional y la incorporación de criterios decompetencia multinivel, tanto para la vida comopara el trabajo y para la inserción y carrera laboral.

c. Formación en Alternancia y Pedagogía de laPregunta (FAPP)

Esta corriente pedagógica proviene de laconveniencia de alternar, secuenciar e integrar:

a) Los aprendizajes provenientes de la teoría yde la abstracción, normalmente etiquetadoscomo «aprendizaje deductivo» y típicamentepropios de las enseñanzas en el salón de clase,con frecuencia en forma expositiva ydeductiva, yb) los aprendizajes provenientes de laobservación inteligente de sucesos de la vidareal, del contexto social o del laboral; éstos seconocen tradicionalmente como «aprendizajeinductivo».

Bajo este enfoque pedagógico, uno y otro delos procesos de aprendizaje se alternansucesivamente en un espacio corto de tiempo,logrando no sólo su integración sino también lasinergia derivada de su interacción.

Por otra parte, este proceso se enriquece sidentro del salón de clase se visualiza siempre lavinculación de lo que se aprende con lo que sucedeen la vida extramuros, en la vida real,preguntándose siempre «¿para qué sirve esteaprendizaje en la vida real?», pasando de laabstracción a la concreción. De manera similar ycercana, cuando nos enfrentamos a situaciones de

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la vida real (por ejemplo, laboral), y nospreguntamos ¿por qué sucede lo que sucede?, o¿por qué no sucede lo que cabía esperar quesucediera?, y es entonces cuando a partir de eseaprendizaje inductivo nos acercamos alaprendizaje deductivo, pasamos de lo concreto alo abstracto y nos es posible generalizar;características típicas del método científico. A esteproceso secuencial le hemos denominado«Pedagogía de la Pregunta» y puede ilustrarse dela siguiente manera:

necesidades y requerimientos del entorno, de larealidad, de la percepción de la realidad y de lasociedad.

Objetivos y planes de estudios pertinentescrean las condiciones propicias para la prácticaeducativa. Este aspecto puede ejercer unainfluencia considerable en la calidad de laeducación. Los planes de estudio que actualmentese utilizan en los diferentes niveles educativostienen estructuras heterogéneas.

Como curiosidad y estrategia, cuando lapregunta es ¿por qué no?, es factible elevar losniveles de motivación puesto que es másfrecuente e interesante despertar interés cuandoalgo que se supone funcionaría bien, funcionamal (v.gr.: se descompone). A este acercamientose le ha denominado «Pedagogía de laDisfunción» (Schwartz,1994). Manejandointeligentemente, da lugar a la posibilidad de«aprender de nuestros errores».

d. Integración de planes de estudio

La desarticulación existente en el SistemaEducativo Mexicano no sólo es al interior de susdiferentes subsistemas, sino también con las

En esta estrategia se propone que los planesde estudio sean conformados y vinculados bajoun mismo enfoque. Ello implica que todos losniveles educativos se apeguen a las siguientescaracterísticas que:

a) Estén centrados en el aprendizajeb) Hagan uso de la tecnologíac) Propicien el desarrollo de competencias

transversales como:

• Aprender a aprender• Aprender a pensar• Pensamiento lógico-matemático• Capacidad de abstracción y de síntesis• Expresión oral y escrita


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• Innovación y creatividad• Capacidad de respuesta ante el cambio

y la incertidumbre• Trabajo en equipo y relaciones

interpersonales• Formación ciudadana

d) Utilicen modelos de aprendizaje enmodalidad mixta (blended learning)

e) Desarrollen paquetes didácticos quereconozcan diferentes estilos y ritmos deaprendizaje.

Aquí, nuevamente, las competenciastransversales expuestas, citadas con carácterilustrativo mas no exhaustivo, juegan el papel delas hilaturas horizontales en un «telar de cintura»;aquí simbolizante de un «telar pedagógico»,cuando los hilos verticales toman la función delos contenidos formales del currículo educativo,

conformando en su entretejer la paulatina ycreciente formación de cada uno. De esta manera,las competencias transversales devienen elaglutinante estructural para la integración de losplanes de estudio (ver ilustración):

Articular coherentemente los diferentes nivelesde la educación a través de un currículo quepermita adquirir no sólo habilidades básicas deexpresión oral y escrita y matemática aplicada,sino también la adquisición de capacidades pararesolver problemas y manejar tecnologías de usocomún, permitiría construir un modelo educativocon una visión de conjunto, no transitar por niveleseducativos segmentados y exclusivos sinofuncionar como una estructura orgánicadebidamente integrada. Asimismo, es importanteque el sistema, si bien se conciba integralmente,permita transitar en él tanto vertical comohorizontalmente, es decir, que esté abierto a las

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necesidades de movilidad y de flexibilidad de cadaestudiante. Se trata de tender puentes y no de crearbarreras.

e. Segmentación curricular y paracurricular

Si bien el establecimiento, institucionalizacióny certificación de planes de estudio y del currículo,proviene de loables intencionalidades y debúsqueda de mayores niveles de calidad y deconfianza, con exagerada frecuencia inmovilizany congelan las estructuras y los conocimientos quelos conforman, y seguido devienen instanciasobsoletas e inflexibles, poco lábiles a los avancesde la ciencia, la tecnología, el mercado, laproductividad y la competitividad. Por lo general,sólo permiten cambios y adecuaciones en formalenta, mucho más lenta que los cambios queocurren en la vida extramuros.

Aunque de todos modos es conveniente generarmecanismos que flexibilicen esas estructuras yque permeen los cambios, resulta pertinente crearlas líneas paracurriculares (complementarias a lascurriculares), mucho más flexibles, dinámicas ypermeables a las nuevas demandas del mercado yde la sociedad. Si bien las exigencias y los créditosacadémicos son menores que en la vertientecurricular, tampoco debieran dejarse librementea las ofertas o a las demandas de la moda o delmercado coyuntural. Claros ejemplos de ello(positivos y negativos), ocurren en materia deinformática, de comunicación, de prácticasmédicas y farmacéuticas.

f. Aprendizaje en modalidad mixta

La calidad y disponibilidad de los materialesde aprendizaje es fundamental para elevar lacalidad de los procesos de enseñanza y deaprendizaje en todos los niveles educativos.

En el contexto del uso de la Tecnologías deInformación y Comunicación (TICs), se abre laposibilidad, en todos los niveles educativos, deque estudiantes, profesores y asesores cuentenpermanentemente con los materiales didácticosque apoyen sus hábitos de estudio y su desempeñodocente. Para ello, se requiere crear materialesdidácticos en múltiples medios e instancias (v.gr.:bibliotecas, videotecas, mediatecas, etcétera),donde los conocimientos estén disponibles paratodos.

Si se crean materiales didácticos con accesoelectrónico a través de Internet, se podríanatender en forma paulatina y complementariadiversas zonas distantes o dispersas de nuestropaís y no se dependería de tener un edificio(escuela), que, en algún momento, no se pudieraconstruir porque la cantidad de estudiantes esmuy baja o porque los costos no lo permitan. Esteargumento resulta válido también para personascon problemas o dificultades particulares deaprendizaje.

Adicionalmente, estos materiales para diversosmedios y en línea, además de sus ventajasdidácticas para cada objetivo de aprendizaje,propiciarán y apoyarán el desarrollo de lacompetencia del uso de tecnología, poniéndola alalcance de cada estudiante y de cualquier persona.Sin embargo, estas modalidades de apoyopedagógico no son ni exclusivas ni excluyentesde otras más tradicionales; tampoconecesariamente son las más indicadas paracualquier tipo de aprendizaje o de competencia.Cada caso, cada región, cada circunstancia y, confrecuencia, cada individuo tiene requerimientosque pueden ser diferentes a los de los demás. Así,resulta pertinente crear modelos de aprendizajeen modalidad mixta (blended learning), como elque se ilustra en el siguiente diagrama:


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El aprendizaje en modalidad mixta presentala doble ventaja de que se puede adecuar a lasnecesidades individuales de cada estudiante através de medios virtuales; y que también permiteel desarrollo de diversas competencias sociales,algunas de las cuales sólo se pueden lograr bajoun esquema de educación presencial, pero que,incluso bajo ese enfoque, han presentadofenómenos de exclusión que con la modalidadmixta pueden verse resueltos.

g. Apoyo tutorial educativo

Poner énfasis en el aprendizaje requiere laincorporación y fortalecimiento de la figura detutor para orientar y consolidar los aprendizajes ylas competencias de cada alumno, en todos losniveles educativos.

Bajo esta estrategia, todos y cada uno de losalumnos de cualquier nivel educativo tendríanderecho a contar con, por lo menos, un apoyotutorial por parte de personas capacitadas yhabilitadas para ello, adicionalmente a las tutoríasque las nuevas tecnologías han venido a apuntar.La figura de tutor puede ser asignada a maestroso gestores educativos, debidamente formados,acreditados, supervisados y apoyados.

Su mayor preocupación deberá ser que losestudiantes, bajo su tutoría, alcancen niveles decompetencia óptimos para enfrentar con el mayoréxito posible la vida real; incluso, no sólo larealidad actual sino también la que pudierapresentarse en el futuro (estar preparados para elcambio).

En sentido estricto, bajo una buenareestructuración curricular, el papel tradicional delmaestro se irá transformando paulatinamente aldel tutor, si no de manera absoluta, sí de pesoespecífico, de preparación de sus tiempos,logrando más que nuevas contrataciones, nuevosroles alrededor del aprendizaje.

Asimismo, se podrían crear programas ypromociones bajo frases o eslóganes como:«apadrina a un estudiante», «apadrina a unaprendiz», «apadrina a un niño».

Ya existen algunas experiencias de tutoríaexitosa, sobre todo en la Educación Superior; elreto y la oportunidad se encuentran en suadecuación por nivel y coyuntura, antes que sumultiplicación y/o generaliza ción, estas últimasde manera muy cuidadosa.

h. Cultura de calidad, evaluación ycompetitividad

Es indiscutible la necesidad de consolidarcambios culturales que enfaticen el predominiode la calidad, la evaluación y la competitividad.

Este documento está abocado al mejoramientode la calidad educativa como proceso y, sobretodo, como producto. Es por ello también que seha enfatizado la necesidad de elevar lacompetitividad en el país y fortalecer la funciónque deberá jugar la educación.

México tiene firmados, a nivel federal, más decien programas de cooperación en materia de

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educación, con diferentes países y organismosinternacionales, en ámbitos como la actualizacióndocente y pedagógica, la formación ocupacional,la gestión y política educativas, el fomentoeducativo, la Educación Básica, Media, Superior(que representa el porcentaje mayoritario de estosconvenios), Técnica, Indígena, Especial, entreotros(SRE, 2005). Pero no se trata sólo de firmarconvenios o acuerdos, sino de implantar unaverdadera política de cooperación que responda alos intereses, necesidades y objetivos estratégicosde la educación en nuestro país.

Es un hecho que la coordinación y elestablecimiento de relaciones más estrechas entregobiernos, agencias gubernamentales, organismosinternacionales de apoyo y financiamiento y otrosmuchos fondos de instituciones interesadas eneducación, pueden efectivamente contribuir amejorar la calidad educativa en toda su extensión;especialmente en países como el nuestro, dondelas estrategias cooperación y ayuda internacionalpueden desempeñar un papel influyente.

En este sentido, es de vital importancia darseguimiento y apoyo al cumplimiento de losobjetivos de programas como «La Educación paraTodos. El imperativo de la Calidad» de la UNESCO,y de los objetivos en la materia planteados enlos «Objetivos del Milenio», de la ONU.

Sin duda, la cooperación en materia deinfraestructura tecnológica y desarrollo de lasociedad de la información y el conocimiento,representa una clara oportunidad para inscribirseen programas internacionales y regionales decooperación y apoyo. Por ejemplo, el «Plan deAcción sobre la Sociedad de la Información deAmérica Latina y el Caribe» (ELAC 2007), en elmarco de la Cumbre Mundial sobre la Sociedadde la Información (Túnez, 2005).

Por otra parte, promover la cultura de laevaluación, aun cuando los resultados sean

desfavorables, es un paso imprescindible haciala calidad educativa. Contar con informaciónpertinente, confiable y comparable sobre eldesempeño de los estudiantes en sus diferentesniveles y contextos, que permita diseñarestrategias, dar seguimiento a los objetivos yevaluar la efectividad de las políticas públicaseducativas, es crucial para el logro de objetivoseducacionales de mediano y de largo plazos. Másaún, si consideramos que en materia deeducación muchas de las reformas y estrategiaseducativas implementadas no lograrán susresultados más que en el largo plazo, al paso deuna generación o dos. Por ello, hacer unseguimiento eficiente de los indicadores decalidad cobra gran relevancia para la rendiciónde cuentas en política educativa.

La evaluación educativa debe explicitar surelación con los procesos de planificación, de talforma que proporcione información para la tomade decisiones.

En México, los sistemas de evaluación estánen proceso de institucionalización, asociados apromover la calidad educativa. La creación deorganismos como el Instituto Nacional deEvaluación Educativa representa un avance enese sentido, pero no es suficiente. Por ello, sepropone integrar un Sistema Nacional deIndicadores de Calidad, que desarrolleindicadores con la mayor precisión del estadode la educación (por entidad, municipio, zona odistrito escolar y escuelas).

Todas las instituciones y autoridadeseducativas, los grupos interesados, tanto de padresde familia como de profesores, deberán participaractivamente en el desarrollo de una cultura de laevaluación de la calidad educativa.

Asimismo, la cultura de la calidad y de laevaluación educativa está estrechamenterelacionada con la competitividad; los países más


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competitivos ahora lo son gracias al conocimientoy al desarrollo de un sistema educativo queimpulsa la formación de recursos humanos de altonivel. Por ello, resulta fundamental asociar losindicadores educativos (inversión, cobertura, etc.),con sus resultados, es decir, con sus efectos realesen la educación y en la competitividad del país anivel internacional.

i. Formación integral y actualizaciónpermanente de profesores y tutores

Una parte esencial de todo Sistema Educativola integran los profesores, ya que ellos ejecutan losplanteamientos que se han establecido en los planesde estudio. Para que haya congruencia entre lo quese dice en los planes de estudio y lo que se realizaen el desempeño de los profesores, es necesarioformar a los docentes en una nueva culturaeducativa y fortalecer los programas decapacitación tanto de profesores, como dedirectores, supervisores, jefes de sector, asesores ytutores. Tanto en sus modalidades de FormaciónInicial, Actualización, Superación yProfesionalización.

«La amplitud de la problemática educativapresupone la existencia de un personal docenteformado y al corriente de las innovacionestecnológicas, científicas y epistemológicasrelacionadas con cada disciplina y con losprocesos educativos propiamente dichos. Laformación de los docentes debe, por consiguiente,trascender la adquisición de una competenciadisciplinaria. Tienen que formar parte de ella tantoel aprendizaje de las nuevas tecnologías como unareflexión sobre los medios para lograr lamotivación y dedicación de los alumnos»(UNESCO, 2005: 91).

A ello habrá que agregar la formación necesariapara que estos docentes puedan devenir tutoresen el sentido explicado previamente en estedocumento.

Por consiguiente, se deben impulsarprogramas continuos y flexibles de formacióndocente que permitan profesionalizar y arraigara los profesores a sus instituciones. Estosprogramas de formación y capacitaciónpropiciarán el desarrollo de competenciasdocentes. De esta manera habrá congruenciaentre las competencias que se plantean para seralcanzadas por los estudiantes y las que losdocentes propiciarán.

Los profesores también tendrán quedesarrollar las competencias transversales deexpresión oral, escrita y matemática aplicada;además de la adquisición de capacidades paraenseñar, para guiar (ser tutores), para generarcreatividad e innovación, para resolverproblemas y para manejar tecnologías, por lomenos las abocadas a la información, lacomunicación y la enseñanza.

Paralelamente, es fundamental crearprogramas de vida y carrera para los profesores;tales, que permitan revalorar su identidad docente,a través, no sólo de programas de formación ycapacitación, sino también de programas decarrera, de contratación y promoción salarial, queeleven su calidad de vida.

j. Aprovechamiento de nuevas tecnologías

«La inserción del individuo en un procesoeducativo continuo en el que se renuevan yconsolidan los conocimientos y la apertura almundo, se beneficiará evidentemente de losadelantos de las nuevas tecnologías y, en especial,de la creación de sistemas de formación adistancia eficaces y diversificados» (UNESCO,2005: 89).

El incremento en el uso de las Tecnologías deInformación y Comunicación (TICs), en todo elmundo es una realidad que no puede soslayarse.Los avances de la tecnología (particularmente la

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informática), y de sus aplicaciones educativas sonenormes. Representan aportes y potencialidadesde la mayor importancia. Por supuesto que no sólose busca que se use la tecnología, pero el hechode que tanto los profesores como los estudiantesestén cercanos y sean usuarios inteligentes de estastecnologías, permitirá que éstos últimosdesarrollen competencias para mejorar susprocesos de aprendizaje, así como el fomento aldesarrollo tecnológico propio.

«…La enseñanza virtual permite unasupervisión individualizada, unida a unaflexibilidad de la gestión del aprendizaje y a unamayor autonomía en la adquisición del saber. Másallá de las ofertas educativas institucionales,Internet tiende a convertirse en el medioprivilegiado de la autodidáctica, suministrandoinstrumentos de aprendizaje informal y facilitandola creación de aulas virtuales.

Con la Internet han surgido comunidadespotenciales de educandos en todos los niveles dela educación, que van a ampliarse y diversificarse.Han surgido instituciones importantes de enseñanzaa distancia, tanto en los países industrializadoscomo en los países en desarrollo. Ocho de las onceuniversidades a distancia (open universities),existentes en el mundo, están ubicadas en paísesdel Sur. La experiencia demuestra que esasuniversidades están en condiciones de explotar almáximo las nuevas tecnologías…» (UNESCO,2005: 92).

Sabemos que en México aún no hay un usomuy elevado de las computadoras y es bajo el usodel Internet; sin embargo, éste se ha idoincrementando paulatina y prometedoramente;todas las tendencias internacionales se dirigenhacia ello; México no podrá ser la excepción. Deacuerdo con datos del INEGI, 19.2% de loshogares cuentan ya con computadora (INEGI,2004) y, según la AMIPCI (Asociación Mexicanade Internet) (AMIPCI, 2005), en el país se cuenta

ya con 10.8 millones de computadoras personalesy 17.1 millones de usuarios de Internet.

Pese a este incremento y a que la funciónprincipal que cumplen las computadoras es apoyarla realización de actividades escolares (dos decada tres usuarios se valen del equipo en auxiliode deberes académicos, mientras que uno de cadatres realiza actividades relacionadas con eltrabajo), no ocurre lo mismo con el uso de laInternet, la cual se dedica principalmente a buscarinformación en general (61.3%) más que aactividades educativas (30.2%) (INEGI, 2004).

Por ello, deberán crearse programas parafortalecer y socializar el uso de las nuevastecnologías de la información en todas lasinstituciones educativas, con el objeto de que éstasse incorporen a la sociedad del conocimiento y seenfrente el reto de reducir la brecha digital.

Ahora bien, no sólo se trata de multiplicar elequipo de cómputo o de otros instrumentostecnológicos, sino de establecer alianzas entreprogramas que nos permitan estrechar lazos eincrementar y fortalecer los recursos para eldesarrollo y aprovechamiento pertinente yefectivo de la infraestructura tecnológica. Paraque más mexicanos puedan ingresar a la Internety hacer mayor y mejor uso de la tecnología, sesugiere establecer alianzas nacionales einternacionales. Algunos de los países citados(China, India, Singapur), han impulsado estaestrategia de manera enfática, enérgica ypresupuestal para fortalecer la educación de susestudiantes, sus trabajadores y su competitividadnacional e internacional.

En suma, impulsar el acceso universal al usode las nuevas tecnologías de la informaciónpermitirá fortalecer la educación a distancia, laeducación continua y a lo largo de la vida. Paraello, deberán crearse nodos y centros locales deadquisición de conocimientos que permitan


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educar a una población diversa y plural en elmarco de una cultura digital.

Asimismo, impulsar programas de formacióny capacitación curriculares y paracurriculares enmodalidad de e-learning (a través de Internet), omodalidad mixta (blended learning), gracias aluso de la tecnología, contribuirá a satisfacer demanera más equitativa e incluyente la demandaeducativa y a elevar aceleradamente la calidad dela educación.

En este contexto, reforzando lo dicho conanterioridad, la creación, almacenamiento eintercambio de «objetos de aprendizaje»reutilizables, que los avances más recientes entecnología informática y educativa estánimpulsando en el mundo, permiten la generaciónde currículo adecuado a las necesidades,capacidades y ritmos de aprendizaje de cadaestudiante, región o país.

4. Consideración final

Es importante señalar que los cambios propuestosen este decálogo de estrategias, exigen profundasmodificaciones, tanto de política educativa como enla administración presupuestal y administrativa delsector educativo, e incluso en la gestión escolar enlos diferentes niveles e instituciones.

Se requiere profundizar en una verdaderadescentralización educativa, completa y plena,que permita mayores grados de autonomía deorganización pedagógica y de administración derecursos y para la toma de decisiones; diseñarestrategias eficaces para la asignación yministración de recursos a las institucionespúblicas y para reducir la ineficiencia y ladependencia financiera, así como desarrollar unsistema para la planeación local y regional quevaya asociado a elementos de calidad, deeficiencia y de equidad.

5. Especificidades Estratégicas por Nivel

A continuación se presentan algunas estrategiascomo complemento de especificidad para cadanivel educativo:

5.1. Educación Básica

• Garantizar la cobertura universal adaptativapara incrementar el acceso pleno, sindiscriminación de género, edad, etnia, nivelsocioeconómico, localización geográfica,capacidad y estilo de aprendizaje.

• Garantizar la disponibilidad estructural paraatender la demanda y las necesidades educativasde toda persona, cultura o agrupamiento social,sea en modalidad presencial, como a distanciay/o por medios electrónicos.

• Asegurar ambientes escolares y/o deaprendizaje saludables, seguros y motivantestanto para los alumnos como para profesores,tutores, padres de familia y personal de apoyo.

• Impulsar y apoyar la participación activa ycomprometida de los padres de familia parapropiciar el acceso y la permanencia de losalumnos en la escuela, así como elaprovechamiento de su aprendizaje.

• Aprovechar la participación activa de lospadres de familia en la educación de sus hijospara generar en ellos sus propios procesos deaprendizaje y la adquisición de competenciaspara, por una parte, devenir mejores padres,mejores ciudadanos, mejores trabajadores y,en general, mejores seres humanos; por otraparte, para que accedan a nuevas competenciasde manera voluntaria, v.gr.; cómputo e internet,lectura y escritura, matemáticas para la vida,cultura general, etcétera.

• Optimizar en todo lo posible el aprendizajeescolar, aprovechando al máximo los recursoshumanos, financieros, materiales, pedagógicosy cronológicos de que se pueda disponer y alos que pueda acceder la comunidad.

• Incorporar y apoyar actividades

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extracurriculares y paracurriculares para eldesarrollo de competencias transversales,competencias laborales y de competenciaspara la vida.

• Incorporar la formación y participacióncomprometida y entusiasta de tutoresespecializados y certificados para este niveleducativo.

5.2. Educación Media Superior

• Construir esquemas eficaces para elreconocimiento interinstitucional de créditos,la movilidad estudiantil y el intercambio deplanes y programas de estudio y de estudiantes.

• Fortalecer la enseñanza media técnicaprofesional a través de su vinculación con elmundo productivo, adaptándola a lascaracterísticas de las regiones y articuladas alas empresas.

• Diseñar un currículo más centrado en procesosque en ocupaciones y más tecnológico quevocacional.

• Enfatizar tanto la formación basada encompetencias laborales como su adaptabilidady transferibilidad a otros ámbitos vivencialesy a situaciones futuras no previstas.

• Desarrollar e impulsar Sistemas de Tutoríasque atiendan la problemática pedagógica,emocional y laboral en este nivel.

• Disminuir el rezago en materia deinfraestructura y equipamiento, haciendoénfasis en las TICs y en su aprovechamientopedagógico.

• Fortalecer los mecanismos de cooperaciónentre las instituciones de este nivel, paraobtener un mejor aprovechamiento de losrecursos humanos y materiales disponibles.

• Aprovechar en todo lo posible los desarrollosde las tecnologías informáticas y decomunicación tanto para fines pedagógicoscomo de acercamiento cognoscitivo con elmundo laboral.

• Establecer puentes horizontales que articulen

y permitan el tránsito estratégicocomplementario entre las diversasmodalidades de este nivel educativo.

5.3. Educación Superior

• Impulsar el desarrollo de una culturaacadémica dialógica que garantice el trabajocientífico y una enseñanza de calidad, así comola vinculación sinérgica entre ambos.

• Impulsar estrategias para diversificar fuentesde financiamiento, de alternancia, decolocación pre y poscurricular, de generaciónde valor y de competitividad.

• Establecer un marco regulador para autorizar,registrar, evaluar y vigilar el funcionamientode las instituciones educativas, encaminadoa certificar el sistema universitario privado.

• Consolidar la participación proactiva en redesinternacionales, nacionales, regionales yestatales de cooperación e intercambioacadémico.

• Fortalecer los Programas Institucionales deTutorías en las universidades y en las demásinstituciones de Educación Superior,ampliando su cobertura y trascendencia.

• Fomentar la creación de puentes intra einterinstitucionales que permitan la movilidadde los estudiantes universitarios y de posgradoentre instituciones, entre carreras y programas.

• Flexibilizar el modelo universitario centradoen la profesionalización hacia nuevosesquemas que permitan la multiplicación deopciones de salida (además del tituloprofesional), atendiendo los sectores deocupación y demanda laboral generados porel entorno internacional y la globalización.

• Diseñar una política ordenada y jerarquizadasobre la investigación y desarrollo (I+D), queimpulse a las instituciones de educaciónsuperior, tanto a promover el desarrollotecnológico y la investigación de vanguardiacon un carácter estratégico y prospectivocomo para el permanente mejoramiento de


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la calidad de la educación en éste y en losdemás niveles educativos.

• Fortalecer los sistemas de educación continua,plenamente vinculados con la realidadproductiva y competitiva del país.

• Ampliar y fortalecer los cuerpos académicos,así como su infraestructura de apoyo a lastareas de docencia e investigación.

• Fomentar el espíritu emprendedor y eldesarrollo de competencias para lacompetitividad productiva.

• Impulsar la creación y operación de unSistema Nacional de Universidades Virtuales.

5.4. Educación para la vida y el trabajo

• Desarrollar ámbitos de aprendizaje noformal y no escolarizado, sobre todo paragrupos vulnerables (minorías, adultosmayores, mujeres, personas condiscapacidad o personas con bajos nivelesde cualificación).

• Ampliar mecanismos para validar lascompetencias adquiridas por la experiencia,de tal manera que el aprendizajeparacurricular y no formal sea equiparable alescolarizado.

• Impulsar el acceso universal al uso de lasnuevas tecnologías de la información parafortalecer tanto la educación a distancia, laeducación continua y el aprendizaje a lo largode la vida, como su dominio y utilización enámbitos laborales y de otra naturaleza.

• Impulsar y fortalecer las tutorías deorientación, apoyo y vinculación en materialaboral, profesional y vivencial en general.

Referencias bibliográficas

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El México que queremos, y la educación que necesitamos.Un Proyecto de Nación construido desde la escuela entendida

como un bien público estratégico

Luis Morfín


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El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Introducción

1. Nuestro horizonte

2. La tarea: la educación que necesitamos

3. Modelo de operación de las instancias de apoyo a una escuela que se centra en losaprendizajes

Conclusión


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ÍNDICE


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Introducción

Propósito

El documento que ponemos a consideraciónpretende responder una pregunta que parecesimple: ¿Cómo contribuir, a largo plazo desde laeducación, a crear una cultura que le dé cauce alas legítimas aspiraciones de todo mexicano?

Por educación entendemos la básica, la queconstituye el núcleo fundamental del proceso detodo ser humano para constituirse en persona, losdoce años que establece la Constitución Mexicanacomo obligatoria por parte del Estado y para todoslos que vivimos en México.

Nos proponemos asumir la responsabilidad departicipar en un proceso plural y democrático deconstrucción y resignificación de significados yvalores que contribuyan a la elaboración de unapropuesta de gobierno en el sector educativo parael periodo 2006-2012, desde nuestra ubicacióninstitucional: el Centro de Estudios Educativos,A. C., dedicado desde hace 43 años a lainvestigación educativa.

Nos apoyamos en el trabajo de muchaspersonas que, a través de su investigaciónpermanente y dedicada, han producido resultadosacumulativos y progresivos.

Asumimos como propia la responsabilidad delo que aquí se escribe, pero procurando señalar,cuando es el caso, el origen y la autoría de ideasclaves en nuestro texto.

Queremos tomar parte en una conversaciónplural, amplia y abierta sobre lo que puede aportarla educación para lograr el México que queremos,que necesitamos y que si hacemos lo que debemos,nos merecemos.

La propuesta

El México que queremos debe tener comoconstitutivos fundamentales:

1. La capacidad de atender todas lasnecesidades básicas de una población de 120millones de habitantes y de las generacionesfuturas, mediante un modelo económico deproductividad sustentable.

2. La determinación de alcanzar una plenainclusión social y la vivencia de ser yreconocerse como sociedad, con un proyectocomún y con el designio asumido de realizarlopara bien de todos sus miembros, sinexclusiones.

3. La habilidad de ejercer su soberanía y deser capaz de conducirse a sí mismo mediante unagobernabilidad democrática profesada, asumiday vivida por todos sus miembros.

4. La satisfacción de estar presente en lasociedad de las naciones en este proceso deglobalización, consciente y orgulloso de suhistoria, de su identidad propia y de suaportación al cambio epocal en que estamosinmersos.


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Para llegar a un México constituido por estoselementos fundamentales, la educación vistadesde la escuela, desde cada uno de los más de200,000 planteles que componen el sistema deeducación básica nacional (alumnos, maestros,directivos, padres de familia, autoridades delsistema y otros actores) tiene que experimentarun proceso de resignificación fundamental:transitar de la concepción valiosa pero insuficientede ser un servicio que el Estado ofrece a lasociedad, o del acuerdo expresado en nuestraConstitución de que es un derecho de todo serhumano y, por lo tanto, obligatoria para elgobierno y para la sociedad, a la conviccióncompartida de que la educación es la palancacentral, el recurso principal, el bien públicoestratégico fundacional y fundamental paraalcanzar el México que queremos.

Contenido

Nuestra aportación sigue un orden lógicosencillo:

Hablamos primero del México que queremos,que necesitamos, que nos merecemos; y tambiéndel que somos y tenemos, conforme a unasecuencia de uso común: en lo económico, en losocial, en lo político y en lo cultural.

Nos ocupamos en seguida de la educación vistadesde lo que creemos que debe ser el centro: laescuela.

Y nos preguntamos ¿qué escuela necesitamos?¿Cómo se logra que una escuela esté centradaen aquello para lo cual fue creada: en elaprendizaje?

Finalmente, esbozamos esquemáticamente laorganización que debe tener el sistema educativoen el nivel básico para estar realmente al serviciode la escuela considerada como centro de talsistema.

Agradecemos las aportaciones de todos los quehan contribuido a elaborar este texto con sus ideas,críticas, lecturas y sugerencias.

Y agradecemos de antemano a todos los quese toman el tiempo y el trabajo de leerlo, susobservaciones y comentarios.

1. Nuestro Horizonte

El México que queremos

La aspiración máxima de una sociedad esconvertirse en nación, es decir, en una sociedadque tiene un sentido colectivo de futuro propio,que le permite orientar todas sus actuaciones einstituciones en una dirección libre eintencionalmente asumida. Una sociedad seconvierte en nación cuando es capaz de responderproactiva y colectivamente a los desafíos que lepresenta la historia. Así como un hombre o unamujer se convierte en persona de carácter, en lamedida en que es capaz de responderproactivamente a los desafíos que le presenta lavida, una sociedad se cohesiona y se proyecta sies capaz de entender cuáles son los desafíos quedebe superar colectivamente. (Toro y Rodriguez,2000)

En nuestra región, enfrentamos varios retos querequieren de múltiples respuestas de orden político,económico, social y también de respuestascomunicativas y culturales. Los problemas odesafíos sociales se superan identificando accionessuperiores positivas que, al irse logrando, vanhaciendo desaparecer lo negativo y dándoleexistencia a los bienes positivos. Poder enfrentarlos problemas que tenemos requiere de una decisiónética de toda la sociedad. Debemos considerar queel Estado y la sociedad tienen sentido si ambos soncapaces de construir un orden social, político,económico y cultural que haga posibles losDerechos Humanos para todos. (Toro y Rodríguez,2000)

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No obstante, para llegar a ser una sociedad consentido colectivo, la comunicación tiene unaimportancia fundamental y es a través de lamovilización social como se logra impulsar,orientar, coordinar y llevar a término un procesode esta envergadura. Colectivizar una propuestade cambio es una de las mayores dificultades quetienen que resolver los políticos, losadministradores públicos y los líderesdemocráticos. Aunque exista el conocimiento, lacapacidad institucional y los recursos para haceruna reforma o introducir una innovación o uncambio social, sólo es posible hacer cambios enla sociedad a través de la convocación de lavoluntad de los actores implicados; es decir, delas personas que puedan convertir en acciones ydecisiones cotidianas los procesos y logros querequiere una reforma, innovación, proyecto oprograma. Estas transformaciones requierennecesariamente de intereses (política), deconvocación y de convergencia de voluntades(deseo, erótica), y de nuevas formas de interpretarla realidad (teorías). Finalmente, se necesita quetodos los involucrados en el proceso detransformación sepan qué pueden y qué debenhacer en su ámbito de acción y decisión paracontribuir al proceso de cambio (herramientas dedecisión, acción y participación).

Es comúnmente aceptado que el mejor de losprogramas o políticas de un Estado, no sólonecesita de financiación y diseño; tambiénrequiere de cierta viabilidad en los sectores detoma de decisión y en la misma ciudadanía;característica que se planifica con estrategiascomunicativas. No debemos confundir losaspectos de movilización y comunicación conpublicidad. La movilización llega a los corazonesy mueve voluntades en el largo plazo; lapublicidad sólo llega al deseo y en algunasocasiones produce resultados en el corto ymediano plazo. Una buena estrategia demovilización queda instalada en los corazones ymentes de las personas.

El México que tenemos

¿De dónde partimos? ¿Cuál es nuestrapercepción sobre la situación de México a losinicios apenas del siglo XXI?

Presentamos a continuación los trazoselementales de una visión de nuestra realidad queayuden a contextualizar esta conversación y elalcance de nuestra propuesta.

Características de la economía mexicana:cinco trazos para entendernos

Tamaño de la economíaLa economía de México en 2003 fue $6.245

miles de millones (INEGI, 2005), tamañosuficiente para estar ubicada dentro de las 12economías más grandes del planeta (en el 2005pasó a ser la 12ª., antes era la décima). Este tamañode la economía, dividida entre su población, daun valor anual cercano a US $6.250 anuales, unosUS $550 mensuales por persona. Una cantidad¿suficiente? si el promedio de personas por familiaestá entre 4 y 5. No obstante, su distribución realno es de esta manera.

Según Aspe (2004: 13), entre 2001 y 2003, laeconomía mexicana disminuyó en 1,8% el PIB percápita. La explicación que se da es la disminuciónde la productividad de la fuerza laboral. Parece existirconvergencia entre los analistas de la economíamexicana en que es preciso crecer para aumentar eltamaño de la economía. Adicionalmente, según uninforme de la OCDE (Cotis y Larre, 2004), eldesempeño de la economía mexicana, durante laúltima década del siglo pasado, mejoró notablementerespecto a la de los años ochenta; sin embargo, esono se ha reflejado en el nivel de vida.

Distribución del ingreso y la riquezaEn cuanto a la desigualdad, el PNUD (2003)

nos muestra, entre otras cosas que: a) «40% de lapoblación de menores ingresos recibió 14.6% del


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ingreso, mientras que el 10% de mayoresingresos captó 36.4% del ingreso total. Ladiferencia entre el ingreso promedio del 20% máspobre frente al 20% más rico fue de 18.5 veces,brecha que se ha ido acentuando al comparar estarelación con la de por ejemplo 1989, donde erade 16.9 veces. Estas distancias son aún mayoresen las áreas rurales, donde la distribución delingreso es todavía más inequitativa. b) Para 1998estimó que el 10% de la población de mayoresingresos concentraba 41.7% del ingreso total,frente a sólo 1.3% del ingreso total percibido porel 10% de la población de menores ingresos. c)De un total de 173 países considerados en elInforme de Desarrollo Humano 2002, México seubicaba en el lugar 14 de los países con mayordesigualdad.1

Mercado laboralAnalíticamente y con relación a la producción

mundial de bienes y servicios, se puede decir queexisten tres tipos: 1) la producción de bienesbásicos, los cuales requieren de abundante fuerzalaboral y bajos salarios, además contienen pocovalor agregado; 2) la producción de bienesmanufacturados de gran escala y cuya modalidadmás típica es la maquila, los cuales requieren deabundante fuerza laboral y bajos salarios, suvalor agregado es mayor que los primeros, perocon bajas posibilidades reales de innovacióntecnológica; y, 3) la producción de bienes yservicios de relativa poca mano de obra muyespecializada, de alto valor agregado y congrandes innovaciones tecnológicas. Se puede

afirmar que México tiene una presencia másfuerte en los dos primeros grupos eincipientemente en el tercero.2

Por otra parte, uno de los principales factoresde desigualdad del ingreso y pobreza es eldesempleo; pero existen otros como el subempleoy el empleo informal que son de igual importancia.Ahora bien, al conectar la segmentación de laproducción mundial con las circunstanciasinternas de México, se puede entender la dinámicadel mercado laboral. Las tasas de desempleoabierto en México son relativamente bajas, perodetrás de las cifras se esconden situacionesrealmente dramáticas como el subempleo, dondelos trabajadores laboran esporádicamente o portiempos muy cortos que hacen que el acumuladode ingreso sea ínfimo. De igual manera está elempleo informal, el cual abarca una serie detrabajadores urbanos y rurales cuyos ingresosprovienen de rentas en trabajos conremuneraciones muy bajas y carentes deprestaciones sociales.

PobrezaLa pobreza es una pandemia. Existen regiones

en donde miles de personas mueren diariamentepor inanición, lo que no se debe a la falta dealimentos (Sen A., 2000), sino a la imposibilidadreal de conseguirlos, es decir, no es un tema deoferta sino de demanda. Pero existen otrosproblemas, además de las hambrunas que aquejana los pobres del planeta: violencia, analfabetismo,muerte por enfermedades curables, entre otras.

1 Una de las razones para explicar la desigualdad es a qué factor productivo se tiene acceso. El capital es el mejor remunerado, dentro deéste es el financiero el que marca la pauta. Seguido está el trabajo, pero éste está segmentado de manera abrupta: altos sueldos apersonas muy capacitadas o especializadas y muy bajos a trabajadores que laboran en factorías o agropecuarias. Por último, está latierra, cuya segmentación se da entre zonas donde se producen insumos muy costosos y donde se producen bienes de consumo primario,en ella la rentabilidad también está relacionada con las extensiones de tierra, a mayor extensión del latifundio, mayor rentabilidad.También se puede entender como resultado o de acceso a capital o de mala remuneración. Otra idea fuertemente instalada en los círculosacadémicos y políticos es la movilidad social vía la educación: a mayor escolaridad mayores ingresos. Esto opera, según esa vertiente,tanto individual, regional, nacional como internacionalmente. Uno de los estudios más amplios sobre competitividad, desigualdad ypobreza en América Latina anota que de los factores que ayudaron a ampliar la brecha en los ingresos fue la segmentación social víaescolaridad, en donde los pocos que acceden a educación superior logran ingresos sustantivamente mayores que quienes no tuvieronacceso. (Morley, 2000)2 Uno de los factores de la baja competitividad según el FEM es el tema de innovación tecnológica.

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Para ir más en detalle, en un análisis de lascifras de pobreza en México, se puede advertirque ésta ha disminuido; sin embargo, ladesigualdad aumenta. Una de las explicaciones aesta aparente paradoja está en la manera como semide la pobreza; otra es la apuesta del gobiernopor trabajar en torno a la reducción de la pobreza,pero no de la desigualdad. En torno a la mediciónde la misma se puede advertir que en México éstaes medida principalmente por el nivel de ingreso.Para contrarrestar ese indicador se implantanprogramas que elevan el ingreso en esas familias,vía transferencias directas y focalizadas. Con estaspolíticas es posible reducir problemas graves dela población, pero no resuelven problemas másestructurales como es elevar la capacidad de lapoblación para resolver socialmente los problemasinherentes a la pobreza.

Deterioro ambientalEn la actualidad, el modelo de desarrollo global

lleva implícito un deterioro ambiental. La rutaproducción-distribución-consumo es generadoradel deterioro ambiental mundial. En los trespuntos se genera impacto. Éstas y otras accioneshumanas son de tal magnitud y con tan pocagestión de tratamiento que tienen a la humanidadal borde de un colapso ambiental global.3 Laproblemática es multifactorial y tiene cada vezmás relaciones internacionales. Concretamente enMéxico, para el año 2003, el impacto económicopor el agotamiento y la degradación del ambienterespecto al PIN (con depreciación) es del 11%,del mismo orden de la depreciación del capitalfijo (INEGI, 2005b). Dentro de los problemas másespecíficos de la nación, se puede contar el asuntodel agua; la pérdida de los bosques, lacontaminación de acuíferos, la contaminación delaire, contaminación de costas, entre otras.4

Pista de solución:La productividad sustentableEn general, se considera que el problema

central que tiene que ver con la economía es laconcentración del ingreso y de la riqueza, ya quederivado de ella se provoca la pobreza, eldesempleo y se logra mantener una lógica socialde producción-distribución-consumo que atentacontra los recursos naturales y el ambiente localy global. No obstante, creemos que el asunto serelaciona más con el modelo económicoimperante que está cimentado sobre elutilitarismo, el abuso de la propiedad privada,el individualismo, la competencia, laacumulación. Consideramos que todas y cadauna de las anteriores son construcciones socialessusceptibles de modificarse desde la educación.Entendemos que la productividad sustentablepara México será: la capacidad de usarracionalmente los recursos para producir ydistribuir bienes y servicios que favorezcan lacalidad humana de todos los ciudadanosmexicanos; la capacidad de fortalecer ytransformar las instituciones públicas y privadaspara fomentar la participación de todos losciudadanos en el sistema productivo, en igualdadde condiciones desde la diversidad social ycultural y, finalmente, la capacidad de usar ycuidar el capital natural en beneficio de lasociedad en general.

Productividad sustentable es la combinaciónracional y cuidada, encaminada a aumentar lariqueza y los satisfactores de los recursosnaturales, capital y fuerza laboral, de tal maneraque su resultado no atente contra los equilibriosecológicos, sociales, económicos y culturales delplaneta.

3 Aumento de huracanes, el hueco en la capa de ozono y el deshielo son tres situaciones evidencias del impacto que se genera con elsobrecalentamiento del planeta.4 Muchos de estos asuntos son monitoreados estadísticamente en el INEGI (http://www.inegigob.mx/est/defaultasp?c=5827); la inclusiónde las cifras de algunos de ellos sobrepasa las posibilidades y necesidades del presente texto.


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La sociedad mexicana: inclusión social

La composición pluricultural de México seremonta al pasado prehispánico del territorio queocupa y fragua en la época virreinal, durante lacual se establecieron las distinciones étnicas queactualmente conocemos —y otras másdesaparecieron— -expresadas básicamente comouna separación entre indios y mestizos. Lostérminos no son homogéneos: atendiendo alcriterio de la lengua, al menos hay 62 gruposindígenas reconocidos oficialmente, además, haytantas diferencias entre ellos como las que existenen las grandes ciudades entre diversos gruposconsiderados mestizos.5

Efraín González Luna (1974) sostiene que, adiferencia de la formación de EE.UU, la cual sebasó en la importación de modos de vida yamaduros en Europa, es decir, los inmigrantes nollegaron a fundirse, ni a conjugarse con los nativos,sino que llegaron a posarse en un territorio y avivir su –»way of life»-, en él, se lleva al cabo laformación de Hispanoamérica, en donde los quellegaron se encontraron con una cultura madura,social y económicamente hablando en donde sedio un proceso de fusión. En este sentido, se fundaun nuevo hombre y con él una nueva cultura queestá en proceso de maduración. Crecimiento quetrae consigo los defectos y virtudes propios de eseprolongado proceso.

Ahora bien, el asunto no es que México seamultiétnico, sino que esa condición ha sido y siguesiendo fuente de desigualdades fácticas entre sushabitantes. Una sociedad que justifica la exclusiónde grupos y personas apelando a diferenciasculturales y a las categorías sociales que éstosocupan, es una sociedad discriminatoria. Lamexicana lo es y lo muestra la Primera EncuestaNacional Sobre Discriminación en México

(SEDESOL, 2005). La discriminación es percibidapor nueve de cada diez mujeres, personas concapacidades diferentes, indígenas, adultosmayores y pertenecientes a minorías religiosas.Una de cada tres personas de estos grupos afirmahaber sufrido al menos un acto de discriminacióndurante el año en curso y la misma proporciónexpresó haber sido discriminada en alguno de sustrabajos. Es relevante que estos grupos considerenel trabajo como el principal derecho que no les esrespetado, dada la relación que guarda con laexclusión económica: el acceso no igualitario almercado laboral tiene consecuencias profundasen el nivel de ingreso y en el bienestar.

Una sociedad como la nuestra no puede aspirar,como en otro tiempo lo hizo, a una unidad culturalhomogénea, porque está construida sobre ladiversidad y más bien su cultura es un abanico demúltiples significados, del cual los diferentesgrupos eligen algunos y los integran ensubsistemas, además de que contribuyen avolverlo más complejo al producir nuevossentidos.

A nuestro entender, la exclusión en ladimensión cultural se da en dos sentidos: 1) selegitima la injusticia estructural a partir de lasdiferencias culturales, y 2) se niega laparticipación en la producción de sentidocompartido de ciertos grupos y personas en virtudde las categorías que ocupan en la estructura dela sociedad.

Pistas de solución:Inclusión social o La construcción de la

comunidad nacional sin excluidosEntendemos la inclusión desde la centralidad

del ser humano, como un ordenamiento de lasociedad que erige como criterio para valorar lafuncionalidad de cada uno de nosotros, nuestra

5 Ver: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen01&c=3325 yhttp://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen10&c=3337

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contribución a que todos y cada uno de losindividuos se realicen como personas: puedanparticipar sin desventaja en la sociedad parasatisfacer sus necesidades básicas, vivirdignamente, realizar sus proyectos de vida encolaboración con otros y construir con ellossentidos compartidos y socialmente legítimos.

Es así que, una comunidad no es solamente unnúmero de hombres que viven dentro de unasfronteras geográficas. Es la realización de unasignificación común. Esta significación se llevaa cabo, alcanza su potencialidad por medio dedecisiones y elecciones; especialmente por ladedicación permanente: en el amor que hace lasfamilias, en la lealtad que hace los Estados, en lafe que edifica las religiones. Es una cuestión derazón y sentimiento; la comunidad se cohesionao se divide, a la experiencia, la comprensión, eljuicio y los compromisos comunes. Lascomunidades pueden ser de muchos géneros:lingüístico, religioso, cultural, social, político,doméstico. (Lonergan, 1988)

Así como sólo en el interior de las comunidadesse puede concebir, engendrar y educar a loshombres, así también sólo haciendo referencia aun conjunto de significaciones comunes, puedenlos individuos crecer en experiencia, comprensióny juicio, y llegar a encontrar por sí mismos supropia autodeterminación. Este proceso, para elmaestro, es educación; para el sociólogo,socialización; para el antropólogo cultural,aculturación. Pero para el individuo que está enel proceso, es el hecho de llegar a ser hombre, elhecho de existir como ser humano en el sentidopleno de la expresión: ser y humano. (Lonergan,1988)

¿Cuál puede ser ese significado constitutivo entorno al cual se construya la comunidad nacionalmexicana? Hay en la historia de México, desde laconquista hasta el presente, un significadoconstitutivo de la identidad nacional. Descubrirlo,

rastrearlo, explicitarlo y comunicarlo desde unaperspectiva es la proeza intelectual de JacquesLafaye (1977) en su obra: Quetzalcóatl yGuadalupe, la formación de la conciencianacional de México.

No nos corresponde en este texto resumirsiquiera las afirmaciones de este autor. Sinembargo, podemos rescatar algo que no sólo fueel constitutivo original sino sigue siendofundamento de nuestro proyecto social y de susimplicaciones radicales para la construcción deuna sociedad mexicana incluyente.

Así lo dice Paz: «Madre de dioses y dehombres, de astros y hormigas, del maíz y delmaguey, Tonantzin/Guadalupe fue la respuesta dela imaginación a la situación de orfandad en quedejó a los indios la Conquista. Exterminados sussacerdotes y destruidos sus ídolos, cortados suslazos con el pasado y con el mundo sobrenatural,los indios se refugiaron en las faldas de Tonantzin/Guadalupe: faldas de madremontaña, faldas demadre-agua. La situación ambigua de NuevaEspaña produjo una reacción semejante: loscriollos buscaron en las entrañas de Tonantzin/Guadalupe a su verdadera madre. Una madrenatural y sobrenatural, hecha de tierra americanay teología europea. Para los criollos, la Virgenmorena representó la posibilidad de enraizar enla tierra de Anáhuac. Fue matriz y también tumba:enraizar es enterrarse. En el culto de los criollosa la Virgen hay la fascinación por la muerte y laoscura esperanza de que esa muerte seatransfiguración: sembrarse en la Virgen tal vezsignifique lograr la naturalización americana. Paralos mestizos la experiencia de la orfandad fue yes más total y dramática. La cuestión del origenes para el mestizo la central, la cuestión de vida ymuerte. En la imaginación de los mestizos,Tonantzin/Guadalupe tiene una réplica infernal:la Chingada. La madre violada, abierta al mundoexterior, desgarrada por la conquista; la MadreVirgen, cerrada, invulnerable y que encierra en


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sus entrañas a un hijo. Entre la Chingada yTonantzin/Guadalupe oscila la vida secreta delmestizo». (Lafaye 1977, p. 22)

En síntesis, Octavio Paz nos dice de la obra deLafaye que es un desentrañamiento de los dos mitosclave del origen de la nación y la exposición dedos constantes en la historia de México: la obsesiónpor la legitimidad y el sentimiento de orfandad quereflejan tanto una situación histórica como unasíquica. Al igual que todos los grandes mitos e ideassobre los que se erige el ser humano, correspondea situaciones universales que al mismo tiempo sonparticulares. Los mitos, a diferencia de los poemas,son traducibles, pero cada interpretación es, másbien, una transubstanciación: Quetzalcóatl / SantoTomás no es Topiltzin/Quetzalcóatl. Cada situaciónhistórica es única y cada una es una metáfora delhecho universal de constituirnos seres humanos.La historia es la que define al hombre. Un serhumano entre el cielo y la tierra, el agua y el fuego;entre las plantas y los animales; en el centro deltiempo, entre pasado y futuro; entre sus mitos ysus actos: el hombre entre los hombres. (Lafaye,1977:24-25)

Preguntándonos por el significado común yconstitutivo en torno al cual se puede erigir lacomunidad nacional mexicana llegamos a la Virgende Guadalupe. Pero este hallazgo debe servir debase para una acción basada en que: a)reconozcamos que somos iguales y que tenemos elmismo derecho a realizarnos como personas, b)construyamos y hagamos vigente un orden jurídicoque haga ley la igualdad y disponga mecanismosque inhiban todo intento de unos por sacar ventajade otros, c) asumamos que todos y todas somosdiferentes y trabajemos por compensar aquellasdiferencias que pueden colocar a unos en desventajarespecto del conjunto y d) elaboremos mecanismos

—incluso legales, para lo cual podríamosconsiderar la propuesta de derechos diferenciadospara ciudadanías multiculturales— que instituyanlas acciones de equidad.

La política: gobernabilidad democrática

Muchos autores han estudiado los asuntos quese refieren al «buen gobierno». Unos hablan deGovernance (Bailey y Godson, 2000; Mayntz,2000; Banco Mundial 1992; BID, 1992) y otrosse refieren específicamente a la gobernabilidaddemocrática (Arbós y Giner, 1993; Bobbio yMatteucci, 1998; Flisfisch, 1987; Garretón, 1993;Lechner, 1995; Torres Rivas, 1997; Rial, 1987;Rojas Bolaños, 1995; Comisión Trilateral:Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). El primerenfoque mantiene una visión centrada en elgobierno,6 el segundo enfatiza el papel de lasrelaciones entre Gobierno y Sociedad. Los focosde atención para estudiar la Governance son lasinstituciones del Gobierno; por su parte, al estudiarla gobernabilidad democrática, el foco de atenciónes la participación ciudadana, los canalesinstitucionales por medio de los cuales la sociedadse involucra en el proceso de toma de decisionesy la construcción de ciudadanía.

Cuando hablamos de gobernabilidaddemocrática nos referimos a la legitimidad de unsistema y su análisis concentra la atención en lacalidad de la acción gubernamental. Los criteriosfundamentales que guían la teoría de lagobernabilidad democrática más que criterios sonniveles de análisis: a) el dilema entre legitimidady eficacia del gobierno, es decir, la capacidad deun sistema de ser receptor de demandas sin perdersu capacidad de responder eficazmente a los retosque se le presentan como Estado; b) laidentificación real de las presiones y demandas

6 Analíticamente entendemos Estado como las instituciones del gobierno que se encargan de regular el devenir de una nación. Si sequiere entender con otro concepto, podemos aceptar que a lo que nos referimos con Estado es una categoría que en estudios recientes seha denominado Gobierno.

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vis-à-vis el entorno gubernamental, lo cual suponeuna distribución de las responsabilidades, entérminos de la relación Estado-sociedad; c) elestablecimiento de un pacto social consensuado,acuerdos neocorporativos o acuerdos basados enla autorregulación; y d) el establecimiento de uncierto nivel de desarrollo que se relaciona con elnivel de vida de una sociedad y su intrínsecarelación con su capacidad de ser gobernable.

En este marco, explicar la situación políticade nuestro país es un reto mayor, fascinante, peroque rebasa el espacio y los alcances de este texto.Nos proponemos, como en los apartadosanteriores, dar simplemente elementos, pincelazosque propicien una conversación abierta y pluralsobre el tema.

Ahora bien, antes de hacer un breve recuentohistórico que nos ubique en la situación actual dela gobernabilidad democrática y los desafíos quedebe afrontar México en cuanto a ella,presentaremos algunas cifras del BarómetroIberoamericano 2005 de Gobernabilidad7 y delInforme sobre Desarrollo Humano de la ONU8,poniendo estas cifras en comparación con otrospaíses.

Las estadísticas nos muestran que dentro delas 18 naciones que conforman el barómetro,México ocupa el lugar número 15 en cuanto a laaprobación de su presidente; los partidos políticossólo alcanzan un 9% de ciudadanos que sí confíanen ellos y sólo la educación y las fuerzas armadaspresentan indicadores favorables. Con respecto ala forma de actuar de sus presidentes frente aalgunos de los problemas sociales, México sólopresenta porcentajes superiores al promedioiberoamericano en educación y salud,considerando, entre otras cosas, que es laeconomía más grande de la región. Se puede

concluir que, en general, la percepción ciudadanaacerca de las instituciones de su país no es buena.Esto no quiere decir que la real gestión de ellassea buena o mala, simplemente podemos decirque un indicador de legitimidad presenta nivelesbajos.

En cuanto al Índice de Desarrollo Humano(IDH), que es un indicador referente a tresdimensiones del bienestar humano: el ingreso, laeducación y la salud; y que incluye datos en sumayoría de 2003 sobre 175 países de la ONU;México se sitúa entre los 57 países de «alto» nivel,por debajo de otros latinoamericanos comoArgentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Cuba, ypor encima de Panamá, mientras que el resto dela región se halla en la lista de desarrollo «medio».El IDH se relaciona con la gobernabilidaddemocrática pues, sin olvidar ciertos matices,mientras una sociedad tenga más satisfechas susnecesidades básicas y en general la distribucióndel ingreso sea más equitativa, es una sociedadmás gobernable. Es claro que México presentarezagos en materia de cubrir las necesidadesbásicas de su población y adicionalmente, en elpaís, existe una desigual distribución del ingreso,problemas que una sociedad que quiere sergobernable democráticamente debe afrontar.

Si entendemos por: a) legitimidad, tanto lacapacidad del régimen de promover actitudespositivas hacia el sistema político (consideradocomo merecedor de apoyo), como su capacidadpara crear estrategias para el ejercicio de unaciudadanía plena, sin exclusiones; y b) eficaciacomo el incremento de los niveles de racionalidady eficiencia del Estado en torno a sufuncionamiento y puesta en práctica de laspolíticas públicas, en dirección a garantizarcrecientes niveles de justicia social y dedisminución de la pobreza y la marginalidad

7 Ver: www.cimaiberoamerica8 Ver: http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/pdf/HDR05_sp_HDI.pdf


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(Filmus, 2005), podemos afirmar, sin duda, queMéxico vive un dilema entre legitimidad yeficacia.

Al realizar un rastreo histórico, resultadolorosamente evidente que la nación ha carecidosiempre de estructuración política, es decir, de unsistema institucional verdadero, práctico,operante, que asegure el cumplimiento normal delas funciones políticas: la integración del Estadoy el ejercicio de la autoridad para el bien común.González Luna (1965:22-25) afirma que, en lainiciación misma del proceso de independencia,un espíritu faccioso se apoderó del timón queguiaría los destinos de la nación y a ese daño deconsecuencias incalculables correspondió unainhibición ciudadana. La política en México haestado abandonada a un apetito predatorio, a losfanáticos innovadores, a teóricos ineptos, a lapasión de los resentidos, al capricho de los dueñosdel poder y al abuso sin responsabilidad y sincastigo. El panorama político es el de un partidohegemónico que mantuvo 70 años la presidencia,impidió por treinta años la alternancia en elgobierno municipal y por 56 años la alternanciaen el gobierno de los estados. La cultura políticadel país, en este sentido, se ha construido con baseen lealtades clientelares en los contextos ruralesy con base en lealtades corporativas en lasciudades.

Al respecto Gabriel Zaid (2006) nos dice quela verdadera constitución política del régimen«emanado de la Revolución Mexicana» no fue laConstitución de 1917, sino un código mafioso: a)en el que todo poder está subordinado a lapresidencia, b) todo acceso al poder y sus recursoses una concesión decidida por una minoría a veceshasta unipersonal, c) el queso se repartepacíficamente, d) nadie se queda en el poder pormucho tiempo, e) este poder es impune. Estasreglas tácitas explican la eficacia del poder, sulongevidad y su mismo deterioro. Zaid concuerdacon otros analistas al decir que el gran punto débil

estaba en la presidencia. A diferencia delPorfiriato, que dependía de un hombreinsustituible. Un presidente que rompía las reglasy trataba de quedarse, como Carlos Salinas deGortari, provocaba una crisis constitucional delsistema. Éste fue el comienzo del fin del PRI;inicio respaldado por la apertura comercial y lainvitación a los reflectores internacionales, quebuscó Salinas, olvidando que el sistema sedesmoronaría cuando abriera al publicó suscuentas.

Entre las dos fechas (1952-2006) que separanlos testimonios de González Luna y de Zaid,ocurrió el extraordinario proceso de emergenciade la ciudadanía que nos ha conducido a laencrucijada presente y decisiva, cuyo desenlacepuede ser el siglo XXI o el XIX.

Pistas de solución: La gobernabilidad democráticaEntendemos por gobernabilidad democrática

para México la capacidad del país, como sociedad,de darse orden a sí misma digna yparticipativamente. Entendiendo dignidad comoel respeto a la persona, a su condición de igual(sin importar: procedencia, etnia, género, nivel deeducación, ni filiación religiosa) y a su derecho ala realización de un proyecto de vida; yparticipación como el desarrollo de su proyectode vida dentro de los límites y en cooperación conun proyecto de nación llamado México.

En medio de este panorama, algunos de los retosque se le presentan a México en materia degobernabilidad democrática se pueden enumerarcomo: a) garantizar la transición política de unpartido hegemónico a una democracia plural yparticipativa, b) fomentar la confianza social enlas instituciones del Estado acercándolas a lasociedad, c) reorganizar el sistema de partidos ymejorar las condiciones de competencia electoral,d) impulsar y garantizar la participación de lasociedad civil y de sus organizaciones en la

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propuesta, diseño e implementación de las políticaspúblicas, e) reducir la desigual distribución delingreso y disminuir los niveles de pobreza y miseria,f) redefinir el papel del Estado en materiaeconómica y diversificar las relaciones comercialescon Europa y América Latina, y g) redefinir laagenda bilateral con EE.UU en migración, librecomercio, petróleo y narcotráfico, interviniendodirectamente en la propuesta, diseño eimplementación de políticas y programas.

La cultura: presencia internacional en elcambio epocal y globalización

Situar como nivel último y superior de nuestroanálisis a la cultura es ya un cambio importante yun posicionamiento radical. Lo hacemosintencionalmente. Entendemos a la cultura comouna forma grupal de sentir, vivir, pensar y valorar.Detrás de todas las manifestaciones culturales, seerige un sistema de significados, de valores ycriterios, de cosmovisiones que se traducen enlenguajes, gestos, símbolos, funciones, estilos ypatrones de vida. Ya que las culturas poseen valoresarraigados, también son pluriformes y están sujetasal cambio a través de la interacción con otras de sumisma especie y con manifestaciones de otrasculturas. (Vergara, 1999:5) Actualmente, se diceque el proceso de expansión del modelo capitalistacomprende cuatro etapas: autoconciencia racional,institucionalización, cambio e imposición. Es asíque partimos de la ciencia económica–ideologíainapelable–, luego viene la institucionalizaciónconforme a sus fundamentos lo que a su vezproduce una transformación social que desembocaen los cambios sociales basados en los nuevosvalores que demanda la racionalidad capitalista.(Fukuyama en: Vergara, 1999) La globalizaciónse puede entender como un proceso de destruccióncreativa en donde se dan ganadores y perdedoreseconómicos, porque mientras unos crecensocialmente otros reciben cargas, todo lo cual seacompaña de un trastorno en el desarrollohumano.

Vergara (1999) enumera algunos impactosnegativos de la globalización: a) la crecienteconcentración de la riqueza, entre naciones eindividuos, b) la desigualdad se ha disparado, c)los pobres cada vez pierden más poder adquisitivo,d) se ha desplazado la distribución y producciónlocal a cambio de estándares trasnacionales, e) lasestructuras sociales y familiares se desintegran, f)los individuos se enfrentan a un futuro deincertidumbres, g) los servicios de salud sedeterioran, h) se reducen las posibilidades de accesode los pobres a los servicios básicos, i) la migracióny el desempleo se han disparado, y, j) los países del«tercer mundo» cada vez son más dependientes.No obstante, el mismo autor enumera algunosimpactos positivos del mismo proceso: a) el avanceen desarrollo y uso de tecnologías de la informacióny comunicación, b) el crecimiento de algunaseconomías ha mejorado la calidad de vida demuchas personas, c) la capacidad de unidad,vivencia y promoción de valores culturales«globales» como seres humanos que habitamos unplaneta y somos semejantes entre nosotros, d) elsurgimiento de un renovado interés por la defensade los Derechos Humanos, y e) el conocimiento ypráctica de diferentes y sanas tradicionesespirituales, entre otras.

Por su parte, Latinoamérica, más que influirsobre estos nuevos paradigmas, se ha mostradodependiente de los mismos, principalmente deEstados Unidos. Macouzet y González Villanueva(en: Pellicer, 2004), aclaran que la apertura de laseconomías y la conformación de bloques enAmérica Latina han sido manifestacionesreactivas ante la presión de los organismos definanciamiento exterior sobre la región.

México se inserta en esta realidad, bajocondiciones de vulnerabilidad extrema en loeconómico y lo político. La necesidad urgente decapital extranjero forzó al país a acelerar reformaseconómicas; la cuestionada elección de 1988, obligóa Salinas a emprender una relación bilateral con


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EE.UU. más activa. En tan sólo algunos años,México se hizo miembro de la OMC, OCDE, APECy el BID. A nivel bilateral, México firmó una seriede tratados de libre comercio con Chile (1991-1999)EE.UU. (1994), Bolivia y Costa Rica (1995),Colombia y Venezuela (G3, 1995), Nicaragua (1998),Israel (2000), el Triángulo del Norte (Salvador,Honduras y Guatemala) y la Unión Europea (2001).Esta línea de acción se ha mantenido con el gobiernode Vicente Fox, hoy comprometido en negociacionesde libre comercio con Belice, Ecuador, Perú,Panamá, Trinidad y Tobago y, más recientemente,Brasil. (González, 2003:46)

En este contexto económico, México hademostrado grandes iniciativas, pero no tan buenosresultados. Para abordar esto, conviene revisar tresasuntos de la política exterior actual, en los quecoinciden algunos analistas: 1) profundizar en larelación con el Atlántico Norte, 2) diversificar lasrelaciones comerciales y políticas, e 3) incrementarla participación de México en foros multilaterales.El primero tiene que ver con Estados Unidos yCanadá. La agenda bilateral con Estados Unidosabsorbe la mayor atención, no sólo de RelacionesExteriores sino de todos los órdenes de gobiernopor las implicaciones que conlleva ser vecinos dela primera potencia mundial. Con Canadá faltaconsolidar el TLCAN y fortalecer la relación. Enla denominada diversificación con otros países parahacer contrapeso a la relación con Estados Unidos,principalmente con Europa, Asia-Pacífico yLatinoamérica se han tenido más avances en lopolítico que en lo económico. Lo más destacadotiene que ver con el tercer asunto por los tratadoseconómicos mencionados y, principalmente en lopolítico por el voto emitido en la Comisión deDerechos Humanos de la ONU en 2002, a favor dela resolución que exhorta a Cuba a llevar a cabodiversas medidas favorables a la observancia plenade los derechos humanos en la isla, así comotambién lo son los votos emitidos en torno a lasituación de los derechos humanos en Palestina yen Chechenia. En el Consejo de Seguridad, su

contribución a impedir la resolución que hubieseautorizado sin bases legales la invasión a Irak.

Pistas de solución:La emergencia de la ciudadanía en una nueva

culturaEn este contexto mundial, la participación de

México debe corresponderse con una políticainterna en consecuencia. Los expertos de COMEXIlo consideran parte fundamental en elposicionamiento internacional de la nación puesse demanda coordinación institucional con el sectorprivado e instancias sociales y mecanismos deseguimiento, respecto de lo que se oferta en elmundo. Mencionan que en el debate exterior queestá teniendo México, los gobernadores buscan unamayor participación. Por ejemplo, FriedichNaumann (2005:28), en el ámbito de laglobalización del conocimiento, indica que se debeencontrar un respaldo en las entidades queconforman el país en estos retos: extender lacobertura y mejorar la calidad de la educaciónsecundaria y terciaria; ampliar el acceso a lainfraestructura de la información; fomentar unmayor desarrollo en la creación y difusión de losconocimientos con la actividad económica y conaquellas entidades que presentan escasa producciónde conocimientos, y fortalecer los incentivos queimpulsen una actividad económica y empresarialmás dinámica. México debe aprovechar más lamultigeopoliticidad. Los mares nos unen: elAtlántico a Europa, el Pacífico con Asia; tenemostres fronteras importantes: el norte, el sur y elCaribe. Pertenecemos al Atlántico del Norte y alPacífico del Norte, las dos grandes cuencas dondese toman las decisiones políticas y económicasmundiales. Pone de relieve la importancia con loslazos internacionales: sólo cinco nacionalidadestienen peculiar relación con su madre patria:israelitas, chinos, indios, mexicanos y griegos. Portanto, dice que el país no ha de limitarse a esperarlos acontecimientos sino aprovechar lasoportunidades para saber qué decir y hacer conellos, esto es posible si tiene clara su política

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interna; si se ignora lo que queremos y podemosobtener frente a cada país, cada región, cadaorganismo internacional, estamos condenados amantener relaciones sin contenido y a enfrentarproblemas más inmediatos sin designio ni porvenir(De Olloqui, 2000). Por ello, los desafíos paraMéxico estarían ubicados, en primer lugar, porregiones y de manera particular y en segundo lugar,con referencia a su trabajo con los organismosmultilaterales:

Por regiones: Con Estados Unidos se debeinsistir en un acuerdo bilateral en el tema migratoriopara la protección de los derechos humanos de losilegales; y de los que ya se encuentran allá,regularizar su estancia e insistir en la formalizaciónde la mano de obra mexicana en forma legal, seguray digna. La relación con Canadá es fundamentalpara que México incremente su participación en latoma de decisiones del Atlántico Norte y juntospuedan equilibrar la fuerte influencia de los EstadosUnidos en el hemisferio. La Unión Europea es lamejor opción diversificadora (no sólo en loeconómico, sino en la cultura, la educación, laciencia y la tecnología), por ello se exhorta a teneruna atención más continua y definida. Se requiereuna estrategia hacia Asia que pase de una actituddefensiva ante la competencia comercial de Japón,China y la India hacia una táctica proactiva de cómoenfrentarla desde APEC que ha sido un excelenteforo para hacer política-económica y política-política. México debe pasar paulatinamente deAmérica del Norte a América Latina donde nosunen tradiciones, culturas y necesidades comunes,y donde sería posible una soberanía compartida,que resulta mucho más factible y justa que entrepotencias. Se recomienda: 1) privilegiar suliderazgo económico en la región y lograr unaauténtica cooperación cultural, tecnología yeducativa; 2) atender a los países donde existenfocos de inestabilidad y subsidiariedad; y 3) y, demanera particular, apoyar las iniciativasinternacionales de un cambio político pacífico enCuba por el camino de la democracia, así como en

contra del bloqueo económico a la isla. Lasrelaciones de México con África y Medio Orientehan sido las más descuidadas, por ello debeplantearse una presencia que posibilite un mayoracercamiento jurídico y humanitario pues lo másnotable ha sido el voto en contra de la invasión aIrak.

Con los organismos multilaterales la agendaconsidera que: a) se instalen a nivel mundial lostemas de migración, narcotráfico, terrorismo,crimen trasnacional, derechos humanos,democracia, pobreza, medio ambiente y estado dederecho; b) se mantenga una posición clara respectode su participación en operaciones demantenimiento de la paz, intervencioneshumanitarias y afianzamiento de normas que debenregir el orden internacional; y c) se aliente unamayor presencia de mexicanos en puestos de altaresponsabilidad en organismos internacionales.

Aun así, no debemos olvidar que el problemade la globalización no es simplemente un problemaeconómico o político o social. No puede serabarcado por un pensamiento sistemático único,de racionalidad progresiva o lineal. En el fondo esun problema de encuentro cultural, de encuentrocon los valores realmente vividos, único encuentrode confianza, de esperanza que restituye la dignidadal hombre, señor del mundo, y a la sociedad, últimasoberanía sobre los poderes de la economía y de lapolítica del gobierno. De este modo, el hombrepuede resolver los problemas que ha traído laglobalización, pero a condición de abrirse a todassus capacidades y aventurarse en lo inédito. Hayque recrearlo todo, porque todo está amenazadode colapso. Estamos al término de un gran ciclohistórico y hay que tener la audacia de crear otrototalmente nuevo. (Vergara 1999)

A esta ingente tarea queremos contribuir desdela educación. Es evidente que a la educación porsí sola no puede atribuírsele la capacidad de llevara cabo esta inmensa transformación en la sociedad


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en la que actúa, pero es igualmente cierto que sinella no podremos lograr prácticamente nada.

Si a esta luz releemos el texto del artículo terceroconstitucional, encontraremos cauces nuevos parallevar a buen término las aspiraciones más hondasy legítimas de los héroes que nos dieron identidadpatria y libertad ciudadana: poner en muy alto lapresencia de México en el concierto de las nacionesglobalizadas.

2. La tarea: La educación que necesitamos

Cómo y qué pueden hacer las escuelas enbusca del país que queremos

Los problemas más visibles que debe afrontarMéxico, los podemos resumir en: a) la necesidad degenerar un modelo económico capaz de atendertodas las necesidades básicas de una sociedadproductiva pero sustentable; b) constituirse como unasociedad con un proyecto común, decidida aenfrentar la evidente exclusión de algunos grupossociales, la cual ha sido reproducidaintergeneracionalmente desde el nacimiento del país;c) aprender a actuar como ciudadano para ser capazde exigir y ejercer derechos, al igual que cumplir ycuestionar deberes, para, a partir de ello, lograr unorden autoconstruido como sociedad y; d) estarpresente internacionalmente en el juego globalizadode las naciones partiendo de un claro reconocimientode lo que somos como nación, y de descubrir y almismo tiempo construir una identidad propia.

En este marco, nos hacemos una pregunta:¿Cómo contribuir, a largo plazo, a crear una culturade productividad sustentable, de inclusión social,

gobernabilidad democrática y presenciainternacional, que ayude a superar los problemasque enfrenta México? Creemos que la misión sepuede iniciar en cada una de las escuelas deeducación básica del país y por ello nos dimos a latarea de sistematizar un amplio número de trabajossobre «buenas escuelas» y sobre los aprendizajesque se pueden motivar en ellas en busca de loscuatro ejes que definimos como centrales.

Entendemos que un proyecto de nación en tornoa la educación redimensiona el papel académico dela escuela al contribuir a formar a las personas sobrelas bases del futuro que queremos,9 el escenario endonde promoveremos los principios y valores en losque queremos educar a nuestras generaciones.

La educación básica en México presenta unamatrícula superior a los 24 millones de alumnos,los cuales acuden a más de 209 mil escuelas y sonatendidos por más de 1 millón de profesionales dela educación. Si conocemos y promovemos losaprendizajes que se requieren para atender losasuntos relevantes de la nación en cada una de lasescuelas, la construcción del México deseado estarámás cerca. Nuestra tarea es lograr que ocurra y darlesentido a tantos esfuerzos y a la gran inversiónpública que representa: 224 700 millones de pesosen el 2005.

Lo que presentamos a continuación contienedos segmentos: el primero dedicado alfuncionamiento de la escuela y el segundo a losaprendizajes10 que promueve ella en busca de laproductividad sustentable, la gobernabilidaddemocrática, la inclusión social y la presenciainternacional.

9 Al decir: «el futuro que queremos»,nos referimos a uno basado en un conocimiento de la realidad y consensuado de manera amplia enla sociedad. Uno que nos involucre a todos, que nos convenza a todos. Debemos recordar que en este documento el rumbo se presentaa manera de propuesta para el diálogo y el consenso amplio. Tarea que el CEE propone a la sociedad.10 Los aprendizajes que fomentan cada uno de los componentes (inclusión social, presencia internacional, productividad sustentable ygobernabilidad democrática) no son excluyentes entre sí. Entendemos a la educación como un proceso integral y la división tanto encomponentes, como en aprendizajes es analítica y busca propiciar una mejor comprensión de la propuesta. No obstante sabemos que losaprendizajes que fomentan un componente pueden promover otro y viceversa, las fronteras no son claras en este sentido, y elegimospresentar los aprendizajes de manera separada para facilitar la comprensión de la propuesta. Tampoco debemos olvidar que la propuesta espara el diálogo y se pudieron dejar de lado algunos aprendizajes, que en el posterior consenso social, pueden presentarse como relevantes.

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Modelo de una escuela centrada en losaprendizajes11

Este modelo retoma los hallazgos de lainvestigación educativa nacional e internacionalsobre escuelas con buenos resultados educativosy alta eficacia social, e incluye aportes de losplanteamientos sobre mejora escolar. Consta detres componentes: 1) el perfil de la escuela; 2) lasbuenas prácticas pedagógicas; y 3) las buenasprácticas de gestión escolar. Los dos últimospuntos responden a aspectos más concretos decómo se promueve el aprendizaje de los alumnosy la organización y funcionamiento de la escuelaque soporta tal promoción.

Perfil de una escuela centrada en el aprendizajede sus alumnos

Esta escuela es una comunidad educativa deaprendizaje integrada por alumnos, maestros,directivos, padres de familia, autoridades delsistema y otros actores. Esta comunidad construyesu horizonte educativo desde dentro y medianteel diálogo. El horizonte educativo de esta escueladefine claramente para qué y qué han de aprenderlos alumnos: perfila una imagen de ser humano ysociedad cuya construcción convoca a lacomunidad educativa y la expresa en términos deaprendizajes que deben y pueden ser promovidosen la escuela. Al poner en común expectativas,valores, intereses y saberes, los integrantes de estacomunidad educativa de aprendizaje resignificany hacen suyas las grandes finalidades de la tareaeducativa que los convoca. La construcción delhorizonte educativo no sólo responde alimaginario de cada miembro de la comunidad,sino también a la apertura de ésta al debate queen la sociedad tiene lugar sobre el rumbo quecomo país hemos de darnos.

Para esta escuela, el aprendizaje esconstrucción de conocimientos, desarrollo decompetencias y adquisición de valores y actitudespara ampliar el propio horizonte de vida. Estoinvolucra las dimensiones biológica, afectiva,intelectual, valoral y social de las personas. Comoel aprendizaje se basa en el intercambio y éste enla relación con los otros, la escuela se construyedesde la diversidad. Para ello, funciona de formaequitativa e igualitaria, con lo cual busca no sólogarantizar que aprendan unos de otros, sino quetodos aprendan a convivir.

La claridad que en esta escuela existe sobrequé y para qué han de aprender los alumnos seconcreta en un modelo pedagógico, el cualestablece las pautas para promover losaprendizajes. Es, también, el marco de referenciapara la planeación de las actividades cotidianasen el aula.

En esta escuela, operan mecanismos deseguimiento y evaluación de los procesos que enella ocurren en múltiples niveles, desde el deaprendizaje de cada alumno hasta los defuncionamiento de la escuela en su conjunto; enúltima instancia, el criterio de valoración es elnivel de logro académico de los alumnos. Lainformación generada por estos mecanismosprovee valiosas claves para la transformación dela práctica pedagógica y la gestión escolar que lasustentan.

En ella, la transformación de la prácticapedagógica y la gestión escolar son procesoscolectivos: se enfrenta en común la tarea deconstruir una comunidad educativa de aprendizajecada vez más apta para promover el aprendizajede los alumnos. Así, los integrantes de la

11 La mayor parte de las ideas contenidas en este segmento se encuentran en: CEE. (2004a) Escuelas que aprenden a mejorar. Documentode trabajo interno. México. Otros documentos consultados son: Ainscow, 2001; Bolívar, 1991; Casas, 2002; Edelstein, 2002; Lavin,1997; Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de La Calidad de la Educación, 2002; Maureira, 1997; Senge, 2002; Loera, 2004;Zorrilla, 2005; Cajiao, 1998; Ramírez, 2001; Otano, 1988; Pastrana, 1996; Fierro 2000; Gerstner, 1996; Loera, 2001, Alvarez, 2002,Caicedo, 2000.


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comunidad educativa viven un proceso deformación continua, ligado íntimamente a larealidad de su escuela, que incide en el desarrollode competencias individuales y genera nuevascapacidades en la comunidad. Este cambiopersonal y colectivo orientado a elevar el nivel delogro académico es conocido como mejoracontinua de la escuela.

Para ésta, el motor de la mejora continua es laarticulación entre el seguimiento del proceso decambio y la evaluación del cambio ocurrido.Proceso sistemático que integra: 1) evaluación dela realidad escolar, y 2) toma de decisionesconsensuadas para la adecuación del quehacercotidiano al logro de los objetivos educativos. Elcambio es producto de acciones planificadas y acuya ejecución se le da seguimiento. Lainformación que el seguimiento genera alimentaposteriores procesos de evaluación de las nuevasprácticas, a la luz de su incidencia en la elevacióndel nivel de logro académico.

Por todo lo dicho, esta escuela es unacomunidad educativa que opera y aprende a operarconsciente e intencionadamente para promover elaprendizaje de los alumnos, tarea que suponeacciones en múltiples planos. Es una comunidadque debe llegar a ser autónoma – capaz deconstruirse desde dentro y en diálogo con elentorno local– en donde cada uno de susintegrantes asume responsabilidades concretas enla realización de la tarea común, pero sabe que sulogro depende de lo que hacen sus compañeros ycon ellos colabora y con ellos aprende.

Las buenas prácticas pedagógicas quepromueven el aprendizaje de los alumnos

El modelo pedagógico establece cómo, cuándo,quiénes y mediante qué estrategias se promueveel aprendizaje de los alumnos; por ello, es el marcoque permite interpretar y explicar los resultadoseducativos al evaluarlos. En una escuela quemejora el nivel de logro de sus alumnos, las buenas

prácticas pedagógicas incluyen formas deinteracción, estrategias didácticas, mecanismos deevaluación, uso de tiempos y espacios, así comouna intención didáctica clara en cada acción delos integrantes de la comunidad escolar. Todo estocentrado en el aprendizaje de los alumnos, no enel quehacer docente.

El docente y los alumnos construyen reglasde interacción mediante las cuales élacompaña y posibilita el aprendizaje detodos.El docente propicia la participación y eldiálogo entre los alumnos, de manera queaprenden no sólo de él sino de sus propioscompañeros.El docente se sirve de mecanismos deevaluación y seguimiento continuo ydetallado del aprendizaje de cada alumnopara tomar decisiones y actuar eficazmente.Los alumnos, a su vez, reciben los resultadosde sus evaluaciones y aprenden de ellas.El docente adecua la organización deltrabajo en el aula y las estrategias didácticassegún el tema, ritmos y estilos deaprendizaje de los alumnos, poniendoespecial atención en aquellos con bajo nivelde logro académico.El docente complementa el interrogatorioy la exposición oral por mecanismos quepropicien que los alumnos cuestionen yexpresen sus dudas.El docente utiliza el error como recurso deaprendizaje.El docente organiza la actividad en el aulay emplea múltiples recursos pedagógicos,además de los libros de texto.Los docentes colaboran en grupos de trabajoen torno a cuestiones pedagógicas, entreellas, el cómo desarrollar en los alumnoslas capacidades necesarias para la vida.Los integrantes de esta escuela saben queimplícita y cotidianamente promueven enlos estudiantes el aprendizaje de actitudes

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y valores, y logran que estos sean coherentescon su horizonte educativo.Los padres y madres de familia de estaescuela asumen, junto con ella, laresponsabilidad de educar a sus hijos yrealizan en los hogares acciones quepromuevan su aprendizaje, como el apoyoa las tareas. Además, participan en laorganización de eventos académicos y enactividades en el aula.En esta escuela, se aprovecha el potencialpedagógico de las situaciones y actividadeshabitualmente paralelas a los procesos deenseñanza instituidos, como lasinteracciones que tienen lugar en el recreo,a la hora de la entrada y la salida o alorganizar y preparar el trabajo en el aula.En esta escuela se destinan espacios –comotableros, periódicos murales, bardas, entreotros– para que los alumnos expresen susopiniones, gustos, deseos, quejas,invitaciones, convocatorias.

La gestión escolar que soporta las buenasprácticas pedagógicas

La gestión escolar traduce, en términos deorganización y funcionamiento, el horizonteeducativo: articula las acciones, estrategias yrecursos de que dispone la escuela para promoverel aprendizaje de los alumnos. La gestión de estasescuelas se caracteriza por el diálogo, el consensoy la colaboración en torno a una tarea compartidaexpresada en objetivos claros y metas alcanzables.

En esta escuela, la toma de decisiones sesustenta en el diálogo y la construcción deacuerdos entre los participantes. Estoapuntala el trabajo conjunto, el ejerciciolegítimo de la autoridad y el liderazgopedagógico de la dirección escolar.Los integrantes de esta escuela se relacionande manera respetuosa y justa, porque sabenque la diferencia no es desventaja sinofuente de riqueza en la construcción de la

comunidad educativa, creando un climaescolar proclive al aprendizaje.En esta escuela, la norma se construye entretodos y se considera una herramientaformativa que, además, facilita lainteracción entre las personas. Se concretaen un reglamento escolar que esclarece lasfunciones y su articulación.La dirección de esta escuela coordina la acciónconjunta de la comunidad educativa: organizael flujo de información; vela el cumplimientode los acuerdos y el desempeño adecuado delas funciones; acompaña los procesos deformación de los actores y la transformaciónde sus prácticas; y anima la resolución creativade los conflictos.El consejo técnico de esta escuela se centraen lo académico y funciona como espaciode deliberación y toma de decisiones para laacción conjunta de la mejora de la prácticadocente y la gestión escolar que la soportan.La operación de esta escuela incluyetiempos, recursos y espacios destinados ala solución de problemas relacionados conel aprendizaje de los alumnos. Lassoluciones se construyen sistemáticamentea partir del intercambio de saberes entre losintegrantes de la comunidad convocadosdirectamente por problemáticas específicas.En esta escuela, la mejora se planifica. Unode los recursos empleados para ello es elplan, anual o de mediano plazo, que definelas dimensiones de la vida escolar que hande ser transformadas prioritariamente y lasacciones que implica su transformación.Los recursos de esta escuela se concibencomo un medio para promover elaprendizaje y se utilizan en función de él;se aprovechan para desencadenar la relacióncon otros actores y se diversifican las formasde conseguirlos.Se cumplen plenamente los días de claseseñalados por el calendario escolar, asícomo los tiempos de clase.


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Los aprendizajes que ha de promover laescuela con miras al país que queremos ser

En este apartado presentaremos losaprendizajes que de la investigación surgen y quepueden promover las escuelas en busca de loscuatro componentes de la educación que permitiráconstruir el México del futuro.

Productividad sustentableLa productividad sustentable es uno de los

elementos centrales para la construcción de lanación mexicana en la medida en que se muestracomo un proceso de generación y distribución deriqueza para todos, que implica modificacionesen la forma de gestionar la economía, la sociedady la naturaleza.

Consiste en desarrollar en todos la capacidadde usar racionalmente los recursos para producir ydistribuir bienes y servicios que favorezcan lacalidad de vida humana; la capacidad de fortalecery transformar las instituciones públicas y privadaspara fomentar la participación de todos losciudadanos en el sistema productivo, en igualdadde condiciones desde la diversidad social y cultural;la capacidad de usar y cuidar el capital natural enbeneficio de la sociedad en general. Todo esto paraabatir la pobreza, tener un desarrollo económicocon calidad humana y ambiental, así como lograruna inserción internacional adecuada de México.

La escuela de educación básica ha de estardiseñada para promover un desarrollo humanorespetuoso de los recursos naturales, para que losalumnos, cuando sean ciudadanos, participen demanera digna y comprometida en la productividadsustentable del país. Esta institución hace frente adicho reto mediante la promoción de prácticasespecíficas y formas de organización e interacción,tales como:

- Aprendizaje de competencias básicas comolectura, escritura, razonamiento lógico-

matemático, uso de información.- Aprendizaje de competencias necesarias para

una vida digna y productiva: comunicación,trabajo colaborativo, resolución deconflictos, y toma de decisiones en grupo.

- Aprender a aprender, para formar personasadaptables a condiciones cambiantes,capaces de aprender de su propiaexperiencia y en equipo.

- Uso creativo, eficiente y cuidadoso de losrecursos tanto individuales como colectivosa los cuales tiene acceso.

- Desarrollo de capacidades para enfrentar losretos de forma proactiva y en grupo.

- Desarrollo de capacidades para mejorar, demanera continua.

- Construcción de mecanismos de evaluacióny decisión que permitan aprender de símismos y del grupo.

Inclusión socialLa inclusión social forma parte del

compromiso común de construir el México quequeremos. Consiste en un ordenamiento social decooperación y participación, desde la diferenciade las expresiones culturales locales y regionales,basado en principios de equidad para todos losmexicanos, con especial atención a los sectoreshistóricamente excluidos. Así, los ciudadanos,desde sus diferencias y en condiciones de igualdady libertad, construyen con las institucionessinergias que aseguran el ejercicio de los mismosderechos y deberes para todos, así como, elderecho de cada persona a realizar su proyecto devida individual y el de la sociedad.

El sistema educativo se centra en la escuela yposibilita que en ellas se promuevan aprendizajespara construir una sociedad equitativa. La escuelacomo bien público contribuye a la reducción delas desigualdades si promueve relacionesigualitarias entre sus integrantes y fomentaprácticas que incorporen la diversidad y ladiferencia como fuente de riqueza. Por lo anterior,

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en la escuela se promueven prácticas y seprivilegian formas de interacción que fomentanla adquisición de:

- Habilidades necesarias para la convivenciay comunicación: trabajo colaborativo,resolución de conflictos, construcción deacuerdos y diálogo.

- Prácticas orientadas a construir unacomunidad educativa sustentada en tratoigual para todos sus integrantes.

- Construcción de mecanismos de cooperaciónpara la elaboración de proyectos comunes.

- Actitudes que propicien enriquecerse de lasdiferencias culturales y sociales.

- Respeto de los diversos estilos y ritmos deaprendizaje.

- Mecanismos de integración de alumnos concapacidades diferentes.

- Habilidades en el ejercicio de derechos ydeberes de cada integrante de la comunidad.

- Actitudes de aprecio de la diversidad y ladiferencia como fuente de riqueza para lacomunidad educativa.

- Sensibilidad hacia la búsqueda y expresiónsimbólica de nuestros orígenes e identidadnacional.

Gobernabilidad democráticaEntendemos por gobernabilidad democrática

a la capacidad de México, como sociedad, dedarse orden a sí misma digna y participativamente.Entendiendo dignidad como el respeto a lapersona, a su condición de igual (sin importar:procedencia, raza, género, nivel de educación, nifiliación religiosa), a su derecho a la realizaciónde un proyecto de vida; y participación como eldesarrollo de su proyecto de vida dentro de loslímites y en cooperación con los otros y con elproyecto de nación llamado México.

La democracia y el respeto al Estado de Derechose hacen por medio del apego responsable a la leyvía comprensión (apropiación y construcción) de

la misma. La ley es fundamental para laconstrucción y conservación de la cohesión del país,por ello, debe ser construida siempre de maneraparticipativa y como garante de los derechos de lasminorías.

La democracia y el apego a la norma sólo sonposibles en la construcción cotidiana y en lacomprensión de ellas en nuestro quehacer de todoslos días. Sólo son posibles, si en nuestro ámbitopersonal, familiar y social logramos sentir, pensary actuar de acuerdo a sus principios y comoconsecuencia de su comprensión. Estatransformación requiere una apertura queconstituye un reto y una mayor responsabilidadindividual y social para cada uno de nosotros.

Si nos proyectamos al futuro, los tomadoresde decisiones de mañana y futuros ciudadanos sonlos niños y niñas que asisten a las escuelas hoy.Consideramos que la escuela es el lugar donde elniño pasa de un ámbito de actuación privado auno público. Por lo que es un espacio privilegiadopara la promoción de ciudadanos democráticosque comprenden y colaboran en la construcciónde las normas que los regulan. Algunos de losaprendizajes y acciones que en la escuelafomentan la democracia y la adhesión a un ordenvía comprensión y construcción de este, son:

- Aprender a relacionarse con el otro desdeel ser, la autoconsciencia racional.

- Comprender la escuela como espacio común.- Comprender el uso de los bienes públicos

desde la escuela.- Construir las normas de convivencia de

manera participativa y consensuada.- Promover la adhesión a la norma vía

comprensión de ella y no imposición.- Promover el respeto a los tiempos dedicados

a cada actividad.- Construir la autonomía de los estudiantes a

partir del establecimiento de las relacionesque se constituyen al interior de la escuela.


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- Promover modelos de aprendizajecolaborativo y de construcción deconocimiento entre pares.

- Decidir en todos los niveles de la comunidadescolar de manera acordada y participativa.

- Construir en los niños autoconceptospositivos como base de la autonomía.

- Construir mecanismos de participación delos estudiantes en los procesos de toma dedecisión a nivel micro y macro de lacomunidad escolar.

Presencia internacionalLa presencia internacional de México se forja

desde lo que reconocemos como propio y de frentea los acontecimientos mundiales. Para ello, lasrespuestas que México le muestra al mundoprecisan la construcción de una identidad de naciónque está abierta y atenta a la de las otras naciones.

Así pues, este componente se refiere a lacapacidad de un país de elegir su forma departicipar en el mundo, y por tanto, le implica estarpreparado para un debate informado en este nivel.En este contexto, la proyección de México ha deapuntalar al desarrollo de su proyecto de nación,y a colaborar en la construcción de un ordeninternacional político, económico-ambiental,social, cultural y legal, dentro de un marco globalde concordia y cooperación pacífica entre lasnaciones y sus habitantes.

El problema de la presencia internacional es talque los niños, niñas y jóvenes de nuestro país hande estar capacitados para situarse ante ella y sabercómo relacionarse proactivamente con ella. Por eso,es de vital importancia promover y permitir que

ellos aprendan a resolver problemas de la maneramás acertada. Sin necesidad de exponerlos a laresolución actual de dichos problemas, es pertinenteasegurarse que la escuela sea un espacio donde losproblemas que se les presenten sean solucionadosde manera creativa, participativa, consensuada,siempre reconociendo que las diferencias sonriqueza y no motivo de discordia. Así, la escuelahace frente a dicho reto mediante la promoción deprácticas específicas y formas de organización einteracción, algunas de ellas son:

- Conocimiento crítico de nuestra historiacomo fuente de descubrimiento de lo quesomos y de lo que es el otro y de lo quequeremos y podemos ser.

- Identificación y aprecio por lo propio y lode otros.

- Vinculación con otros para la prosecuciónde objetivos comunes.

- Resolución de conflictos de manera pacífica(los que se presenten en realidad en y a laescuela).

- Trabajo realizado de manera colaborativa.12

- Crecimiento en la relación con el otro.13

- Ubicación en un mundo global desde lo local.- La enseñanza de una lengua adicional que

sea de amplio uso internacional.14

3. Modelo de operación de las instanciasde apoyo a una escuela que se centra enlos aprendizajes 15

En este apartado se expone la manera en laque ha de funcionar un sistema educativo que tienecomo centro a la escuela; un sistema que aprendede ella, que recoge sus buenas prácticas tanto de

12 El producto decidido entre varios es individualmente de menor relevancia, pero socialmente sucede lo contrario.13 El «otro» es alguien con quien construyen acuerdos.14 Para, de esta manera, ser capaz de entender en esa lengua, lo que implica leer y escuchar; y el hacerse entender que comprende escribiry hablar.15 El documento principal de donde se extrajeron las ideas de este apartado es: CEE (2004b). Rediseño de la Subsecretaría de EducaciónBásica y Normal (SEByN) y de la Secretaría de Educación Pública (propuesta). Documento de trabajo interno. México. Adicionalmentese consultaron otras fuentes como: Bolaños, 1996; Carabes, 1979; Casassus, 1999; De Ibarrola, 1989; De Vries, 1996; Delors, 1996.Díaz, 1995; Loera, 2003; Loera, 2005a; Loera, 2005b. Loera, 2005c; Loera, 2005d; Loera, 2005e. Melgar, 1998; Moctezuma, 1993.Ornelas, 1997. Rama, 1994; SEP, 2001; Vaccaro, 2000; Poggioli, 1996.

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gestión, como docentes y las convierte en políticasque consideran la realidad local de cada centro;un sistema que sabe que su mayor insumo es saberqué le proporciona cada escuela y sus actores, yes capaz de convertir ese insumo en producto parareplicar los saberes recogidos a todo el sistema.16

El perfil de un sistema que apoya a laescuela centrada en los aprendizajes: de unservicio a un asunto estratégico

Centrar la acción en la escuela mexicana y, asu vez, en una escuela centrada en los aprendizajessignifica también para la estructura educativaactuar en consecuencia, y las reformas de gestiónse deben orientar a proveer los insumos necesariospara el óptimo funcionamiento de la escuela.

Sin embargo, las reformas han mantenido envigencia la idea de la educación sólo como unservicio que brinda el Estado, pero esimprescindible ir más lejos y trascender esta únicafunción. Entendemos, más bien, a la educacióncomo un derecho, un derecho de todos y cada unode nosotros como seres humanos, un derecho quenos permite conocer, potenciar y elegir nuestrolugar en el mundo. Como derecho, no es un favorque nos brinda el Estado, es un servicio quedebemos aprender a exigir como ciudadanos y másque eso como seres humanos que desean igualesoportunidades para conocer y desarrollar suscapacidades.

Si bien es cierto que adquirió gran relevanciaque el servicio de educación básica llegara aposicionarse con una cobertura notable y unafuerte inversión respecto del total del gastonacional, el reto ahora es que procure un desarrolloarmónico para todos los mexicanos, es decir, quesin dejar de sostener socialmente el tema

administrativo de la educación como un servicio,transite a una gestión del sistema que contribuyaal desarrollo del país.

Pensar en la educación de esta manera cambiael acento, la sitúa como un asunto estratégico ypone de manifiesto hacer de ella un elementofundamental en la construcción del México quequeremos ser: un país gobernabledemocráticamente porque su sociedad es capaz dedarse orden a sí misma; en donde se produzca deforma sustentable la riqueza suficiente para quetodos tengamos una vida digna; en el cual todoslos sectores sociales y grupos culturales esténincluidos sin desventaja; finalmente, un país capazde decidir, desde su propia identidad, la forma enque participa en el concierto de las naciones. Conestratégico también nos referimos al hecho de quelos objetivos de esta educación deben acordarseconsensuadamente con la sociedad, de tal maneraque el fin al cual nos dirijamos sea común a todosy cada uno de nosotros.

El sistema que apoya a las escuelas queproponemos es uno que trabaja de maneracoordinada de tal forma que las acciones de unose convierten en insumos para el otro (instanciasde apoyo-escuela). En este sentido, se recogen las«mejores prácticas de la escuela» de gestiónpedagógica, escolar y de participación social, lascuales se vuelven insumos que las instanciasencargadas de la educación básica utilizan paratraducir en programas, proyectos y accionesadaptados a cada región y comunidad. A su vez,las escuelas utilizan esos programas, proyectos yacciones como insumos para el logro de suobjetivo: el aprendizaje de los niños dentro de unavisión estratégica de la educación, que permiteentenderla como el escenario en donde seconstruirá el México del futuro.

16 Las instancias encargadas de la educación a nivel nacional y estatal, de conformidad con lo establecido en los planes de desarrollo,han encauzado sus acciones a mejorar la justicia y equidad educativa, a elaborar programas de la calidad del proceso y el logro educativos,así como a reformar la gestión del sistema educativo en su conjunto. Los hallazgos de la investigación educativa dieron el sustento paraque estas líneas de política y los programas se centraran en la escuela, pues es ella el punto de con fluencia de los objetivos, políticas,líneas de acción, metas y programas a fin de asegurar su funcionamiento eficaz en el logro de aprendizajes para todos sus alumnos.


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En este sentido, la imagen de funcionamientodel sistema es la de unas instancias de apoyoque aprenden al igual que la escuela para la queestán al servicio. La imagen muestra unas líneaspunteadas que llegan a la escuela y salen de ella.Estas líneas de salida de la escuela representanlos insumos para las instancias de apoyo, esdecir, los aprendizajes que otorga lainvestigación de la realidad escolar y de las«buenas» prácticas en las aulas. La tarea de lasinstancias de apoyo será regresar esosaprendizajes, conjugados con la investigacióninternacional a todas las escuelas, considerandola realidad de cada una y permitiendo laadaptación de esos saberes a la singularidad decada realidad.

En el acompañamiento de estos últimos añosa las instancias encargadas de la educación básica,en México se lograron algunos acuerdos en cuantoa los principios fundamentales que guiarían lagestión de un sistema que se centre en la escuela.A continuación mostramos esos principiosbásicos:

Poner al aula y a la escuela en el centro delsistema

«Poner al aula y a la escuela en el centro delsistema», es una decisión que implica un cambiomayor para lograr el fin último del sistemaeducativo: «que los y las estudiantes aprendan, queaprendan lo que deben aprender y que lo aprendana tiempo». Requiere de medidas articuladas, tantoen la SEB como con los otros ámbitos de incidenciadel sistema educativo: los estados y lamesoestructura educativa. Implica, además, tenerpresentes y desarrollar dos componentes diferentese interconectados: hacer de la institución escolarel centro de la organización administrativa y lograruna institución escolar centrada en el aprendizaje.No basta poner la escuela en el centro del sistema,es necesario buscar que ésta centre sus actividadesen el aprendizaje. Poner el sistema al servicio de laescuela y a ésta al servicio del aprendizaje.

Concebir la escuela como centro de laorganización administrativa es procurar que lasescuelas cuenten, de manera expedita, con las

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posibilidades administrativas para la toma dedecisiones. No se trata, por ejemplo, de transferir alas escuelas el pago de los maestros. Estácomprobado que este sistema de transferencia derecursos sólo aumenta la carga administrativa ygenera inequidades en el sistema. Se trata de diseñarmecanismos administrativos eficaces y eficientespara que la escuela no tenga tropiezos en la gestiónpedagógica. Mayores transferencias deresponsabilidades administrativas a las escuelas sólologran desviar la atención de los asuntos relevantes.

Democratizar el sistema educativo

La «democratización del sistema» implica quelos espacios para la toma de decisiones acerca dela política, la operación y la gestión de loeducativo estén abiertos a la participación demúltiples actores y con la autoridad para decidir.No es sólo permitir que los padres y las madresde familia puedan opinar en las reuniones de laescuela. Esto es necesario pero no suficiente.

Democratizar el sistema es propiciar que enlos diferentes ámbitos se tomen decisiones acercade lo que a cada uno le compete. Lademocratización se articula con la federalizacióny la participación social en la medida en que sonvías importantes para ampliar realmente elnúmero, la importancia y la relevancia del rol delo múltiples actores involucrados.

Incluir a los actores de otros ámbitos de gobiernoy de la sociedad en la toma de decisiones de laSEB es darle coherencia a las medidas de rediseño.Para el diseño y discusión de las políticas de laSEB es preciso abrir espacios de comunicación ydecisión a los responsables en las entidadesfederativas y a otros actores sociales. Al mismotiempo, aunque no es competencia de la SEB, espreciso procurar que esta manera de entender lademocratización del sistema sea incluida en lasdiscusiones sobre la operación de las escuelas quecorresponde a las entidades federativas.

Profundizar el federalismo educativo

La «federalización del sistema educativo»requiere, además de este flujo de participaciones,de una política de fortalecimiento institucional yde intercambio horizontal de experiencias. La SEBdeberá ser un nodo en esta comunicación con yentre los estados. También requiere de una actitudde concertación y no de imposición. Las políticasde los estados deben ser respetadas yacompañadas.

Tampoco basta para cumplir con el significadogenuino del pacto federal con «considerar laopinión de los gobiernos, de las entidadesfederativas y de los diversos sectores socialesinvolucrados en la educación». Es necesario, esun mínimo, pero no basta. Esto corresponde a lavisión arcaica y obsoleta del Estado Educador.

Valorar y asumir la participación social

Igualmente, «valorar y asumir la participaciónsocial en el sistema» es un asunto que requiere deuna apertura del mismo. Los diferentes actoressociales ampliarían de manera importante la visiónsobre el tema educativo. Las dinámicas de lasorganizaciones gubernamentales están muyconstreñidas por la parte legal, administrativo ypresupuestal, y esto puede cerrarlas a la diversidadque ofrecen otras visiones más libres y espontáneas.

La participación social no es sólo un asunto decofinanciación. Es de coparticipación ycorresponsabilidad en el tema educativo. Es decir,no se trata de invocar a la participación social paraprocurar aportaciones financieras adicionales a lasinversiones fiscales. Se trata de abrir espacios dediscusión informada y de toma de decisiones, enlos cuales los diferentes agentes sociales estén eniguales condiciones y circunstancias que losactores gubernamentales. Como política deEstado, es reconocer finalmente la soberanía dela sociedad sobre el Gobierno.


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Brindar una educación de calidad conequidad

Para «brindar una educación de calidad conequidad» en el escenario de las múltiplestransiciones por las que atravesamos (a lademocracia, a la globalización, a una nuevaépoca inédita de la historia) y en el marconormativo vigente del Artículo Tercero, serequiere:

Aceptar la centralidad del ser humano ysu proceso de convertirse en personamediante una educación que desarrolletodas sus facultades, que fomente el amora la patria y la conciencia de la solidaridadglobal, para vivir democráticamente consentido y dimensión nacional y quecontribuya a la convivencia de laspersonas en la familia, en la sociedad yen el mundo.Enfrentar las enormes desigualdades yasimetrías educativas que afectan ycaracterizan a nuestro país actualmente,mediante políticas, programas y accionesaudaces, poderosas y eficaces que asegurensu disminución y gradual eliminación enplazos y periodos aceptables.Asumir los enormes retos que implicarediseñarse para convertirse en unaorganización atenta, inteligente, crítica yresponsable, capaz de transformar la simpleoferta de servicios educativos para todos enuna estrategia para la construcción y eldesarrollo del México que queremos.

El mandato que establece el Artículo Terceropara la SEB y la tarea que implica, no se cumplecon sólo «determinar los planes y programas deestudio de la educación primaria, secundaria ynormal para toda la República»; porque no essolamente un asunto de contenidos, ni de currículoen sentido restringido, ni de materiales y métodoseducativos.

Conducir el sistema de una maneratransparente y con rendición de cuentas

Esto implica que no haya temas ni informaciónvedada. Todos los temas y toda la informacióndeberán ser públicos y además difundidosdemocráticamente. Esto abarca todos los ámbitosdel sistema. La transparencia de la gestión entrelos actores permite prefijar esta política.

La rendición de cuentas es un tema que debeser atendido en los niveles de injerencia y en losasuntos que se gestionan. No se les puede pedircuentas de todos los resultados educativosúnicamente a las escuelas. Hoy el sistema estádiseñado para que la escuela sea la única que rindacuentas, cuando es todo el sistema el que gestionalos asuntos educativos y delega en ellasbásicamente la operación, por lo tanto las escuelasno son responsables de todos los resultados.

Conclusión

Al inicio de esta reflexión enunciábamosnuestro propósito como el intento de responderuna pregunta: ¿cómo asumir la responsabilidadde participar en la construcción del México quequeremos desde la educación básica, desde laescuela que necesitamos?

La pregunta obviamente no es simple: ¿quécultura necesitamos para dar cauce a las legítimasaspiraciones de todo mexicano? Y por eso nuestraaportación refiere necesariamente al proyecto depaís y a la educación básica.

Esperamos haber hecho una aportación a algoque es tarea de todos. Pero no podemos cerrar estaslíneas sin explicitar el horizonte último en que seinscribe nuestro esfuerzo.

La búsqueda de una cultura que se haga cargode las legítimas aspiraciones de todo mexicano,el país que queremos y la educación que

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necesitamos, no es un asunto que comience connosotros y menos que se reduzca a nuestroshallazgos por valiosos que estos puedan ser.

Es una búsqueda que se inscribe en unatradición milenaria a la que México accedió haceya más de 500 años. Un México en el que se hagarealidad el ejercicio de «todos los derechos paratodos» estaba ya en el corazón de los que soñaronen la América del siglo XVI como el NuevoMundo y en las mentes y corazones de los queexpandieron las fronteras de Occidente en estaparte del mundo desde la tierra de fuego hasta losactuales territorios de Oregon.

Ese sueño no está abandonado: el estado socialde derecho es la forma como España y todos lospaíses de Hispanoamérica quieren convivir, a dossiglos de iniciada la independencia y en los iniciosdel tercer milenio de nuestra era.

La educación que necesitamos, la que hemospropuesto en estas líneas, es una educaciónhumanista que tiene como centro, como propósitofundamental y como horizonte último larealización plena de cada ser humano comopersona: atento, inteligente, crítico y responsabley de todos como comunidad de nacionesprósperas, democráticas, justas y libres.

Ésta, como en la escuela, es nuestra tarea decada día.


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Alta Política Educativa para México

Eduardo Andere M.


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Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

1. ¿Rezago?

2. ¿Por qué debemos cambiar radicalmente y por qué no debemos rasgarnos las vestiduraspor la educación?

3. ¿Los límites de la política educativa?

4. ¿Existe un modelo a seguir?

5. ¿Qué podemos aprender de otros modelos?

6. Una nueva educación para México

7. De lo cotidiano a lo estratégico en la política educativa

8. ¿Cuáles son, entonces, esas condiciones iniciales?

9. Un sistema paralelo


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ÍNDICE

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1. ¿Rezago?

México no está bien en educación. Ya sea quemidamos a la educación desde el punto de vistade habilidades, conocimientos y competencias, odesde el punto de vista cívico o desde el punto devista compasivo, los resultados nacionales einternacionales de desempeño de nuestros niñosy jóvenes en exámenes estandarizados, o dedesempeño en áreas que indirectamente miden elcomportamiento cívico y compasivo, nos dicenque estamos mal y rezagados. Estos temas los hedocumentado con detalle en dos publicacionesanteriores (Andere 2003; 2006a).

Los mexicanos, como muchos otros pueblos,vivimos rodeados de mitos. A veces los mitos seincrustan por años en nuestras mentes a pesar deque los datos nos dicen otra cosa. Lo que sucedees que los mitos son muy buenos mitos. Y enocasiones, quienes están directamenterelacionados con el tema se encargan de machacarcon campañas propagandísticas que estamos bienen educación. El manejo propagandístico de lainformación es un método eficaz para crear ynutrir mitos.

Aun así, el mensaje gubernamental no siemprees propagandístico, también es equivocado. Aveces nuestras autoridades y los grupos de interésincrustados en el tema educativo, presentan datosde los triunfos educativos con base en insumosy no en resultados. Los insumos de la educaciónno miden el desempeño sino el nivel de gasto ylos tipos de instrumentos particulares que la

autoridad educativa ha seleccionado paraenfrentar los retos de la educación.

Con frecuencia, las autoridades e involucrados,nos hablan de aumentos en los niveles y ritmosde crecimiento del gasto público como un datoalentador. A veces nos dicen que más becas es unresultado; o que más pantallas electrónicas sonun logro; o que más escuelas inscritas enprogramas especiales, como por ejemplo, escuelasde calidad, son datos para festejar. Todo eso enrealidad son insumos. Nada nos dicen esos datoso insumos acerca de los logros o resultadoseducativos.

La verdadera medida de desempeño tanto delsistema educativo como de las políticas públicasaplicadas a la educación, es el desempeño de suseducandos en las tres áreas anteriormentemencionadas, conocimientos y aplicación deconocimiento, civilidad y compasión.

Medidas intermedias de resultados son lascuantitativas, por ejemplo: tamaño de poblaciónescolar en relación con la población nacional, ocon la población en edad escolar; o rezagoeducativo medido ya sea por nivel de escolaridadde la población en general o de cierto grupopoblacional; o retraso con respecto a la edadteórica en la que se supone la población escolardebería cursar los estudios correspondientes,primaria, secundaria, preparatoria o universidad.Estos datos son intermedios, como medidas de


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logro educativo, porque años de escolaridad, oporcentaje de atención a la demanda, o nivel dela matrícula escolar, en realidad no nos dice nadacon respecto a la «utilidad» o aplicabilidad delos conocimientos, instrucción recibidos oaprendizajes adquiridos. Y como en educaciónlo que importa no es qué tanto tiempo está unosentado frente al pizarrón, sino lo realmenteaprendido y aplicado para la vida, la mejormanera de medir el resultado es observando yevaluando las tres áreas de la educación a queme referí antes.

No voy a abundar en el tema del diagnóstico.Quisiera, sin embargo, en esta ocasión, concentrarmi atención a proponer una serie de medidas paraprovocar cambios radicales a la política educativa.Dichos cambios tienen que ver con la estructuray el funcionamiento del sistema.

2. ¿Por qué debemos cambiarradicalmente y por qué no debemosrasgarnos las vestiduras por la educación?

Debemos cambiar radicalmente en el temaeducativo porque a decir de los resultados, queson producto del sistema educativo y del modeloeducativo y de la política educativa, realmente nohemos cosechado en logros; años y años deenormes y crecientes presupuestos; años y añosde medidas y programas repetidos y diferentes; yaños y años de cambios curriculares, que «ahorasí, van a funcionar». Es quizás, un buen momento,como todos los que preceden a cambios depoderes, o más bien de personas en los poderes,para proponer cambios; para proponer nuevasformas de hacer las cosas.

La alternativa es seguir como estamos, o en elmejor de los casos, seguir con la misma tónica delos gobiernos anteriores, cambios graduales.

El rezago es enorme, y la deuda con nuestrosniños y jóvenes monumental como para cobijarnos

en la comodidad del gradualismo. El gradualismo,además, tampoco ha dado resultados. Porque elgradualismo sólo toca los problemas en el margen,cuando la causa de los grandes problemasnacionales de la educación está en las basesmismas del sistema.

Independientemente de comparaciones conotros sistemas internacionales, tenemos unmodelo educativo centralizado que privilegia alos grupos de interés, llámense sindicatos,empresas, burocracias o autoridades, en lugar delos niños. Por ejemplo, el sistema, sin duda, esun buen empleador. La nómina de personal delsistema educativo nacional no es superada porningún otro sector de la economía. El sistematambién es una mata de políticos en carrera. Lasautoridades educativas que siempre colocan a laeducación como prioridad en todos sus programasde gobierno, generalmente se «salen con la suya»,a pesar de resultados de mediocres a malos, puesuna población complaciente, las califica con notasaprobatorias, por cuanto a la imagen que de laeducación tienen en general los padres de familiay maestros. El sistema, también es un buencontratante. Las empresas, proveedoras de lasenormes licitaciones que los programas yproyectos educativos acarrean, no pueden más queser condescendientes con el aparato educativo yfestejar lo atinado de las políticasgubernamentales.

No debemos tampoco rasgarnos las vestiduraspor la educación. Parece verdad de Perogrulloafirmar que sin educación no hay desarrollo. Estotambién es un muy buen mito. Para empezardebemos definir qué es educación. Si poreducación entendemos simples medidas decobertura y retraso, México, por ejemplo, tuvo susmejores tasas de crecimiento económico enépocas en las que los niveles y rezagos educativoseran enormes, en las que el analfabetismo eramucho más elevado que ahora y en las que laoferta educativa básica era limitada. Estados

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Unidos, que es el país con mayor desarrolloeconómico del mundo, en términos de educaciónpre-universitaria tiene niveles que también, en elmejor de los casos, son mediocres.

Para que la educación se engarce con eldesarrollo muchas otras cosas deben funcionarbien en la sociedad. Por ejemplo, la familia debefuncionar bien. Esto implica que las familiasdeben tener y mantener recursos suficientes parauna vida digna, que todos los niños deben tenerlas mismas oportunidades de acceso y calidad aservicios de salud y educación, que todas lasfamilias deben fomentar y nutrir una cultura proescuela y por la educación.

Las relaciones de los individuos y de losgrupos que interactúan en la sociedad deben estaraceitadas por instituciones firmes y bajo unestado de derecho donde la ley impere sobre lapolítica. Como consecuencia, la sociedad debedesarrollarse en un ambiente de respeto y deconcordia, en el que los niños crecen en laescuela y en la familia y en la comunidad ensintonía. En ese mundo, los mensajes de laescuela son mensajes que se corroboran en lafamilia y en la sociedad, y viceversa. Los niños,como bien lo dice el plan educativo de la ciudadde Nueva York, son primero «Children First».«Los Niños Primero» no es un recurso retóricoque viste a políticos en campaña. El programa uobjetivo «Los Niños Primero» entraña uncompromiso en todos los órdenes de la vidapública, y de parte de todos los grupos de interésincrustados en la educación.

Un sistema educativo que privilegia la políticasobre los intereses de los niños, es un sistemaeducativo equivocado. Un sistema educativo enel que los intereses gremiales están por encimade los intereses de los niños, es un sistemaeducativo antitético. No se puede, bajo elenfoque de «Los Niños Primero», utilizar a losniños como fichas de negociación para ningún

regateo, ya sea de naturaleza laboral o política.La sola consideración de que los niños sonutilizados como instrumento de regateo ynegociación estrella cualquier esquemaeducativo. Es, además, una estrategia deplorablemoralmente. No importa cuán importante, loableo trascendente sea la causa de los interesesgrupales o políticos, los niños deben ser primero.Un sistema que no gira alrededor de esteconcepto básico es un sistema educativodestinado al fracaso.

Los finlandeses, que en términos de resultadoseducativos son la joya de la corona de la educaciónbásica mundial, sostienen que las razones del éxitoeducativo de Finlandia tienen un origenmultifacético. Ellos dicen que el éxito educativose debe en realidad a la concatenación de lossiguientes factores:

(1) Escuelas comprensivas para todos losniños con la misma máxima calidadeducativa y con financiamiento público—nosolamente excelentes en la enseñanza, sinotambién en la función de apoyo a la salud, lanutrición y la educación especial—factoresque parecen jugar un papel fundamental enla construcción de un sistema educativo dealto desempeño. Buenas escuelas para todos,y no para unos cuantos, es el valor centralque orienta la educación en Finlandia.

(2) La reforma educativa en Finlandia se hadado por evolución en lugar de revolución.Desde el principio, todas las partesinvolucradas en la educación entendieronque no hay arreglos rápidos en laconstrucción de un sistema que provea buenaeducación para todos—también se entendióque muy pocos cambios de corto plazo seríansostenibles. Las escuelas finlandeses hanaprendido a cambiar y cambiado paraaprender.


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(3) El éxito del sistema educativo es la políticacultural y económicamente entrelazada conotros sectores de la sociedad. Los mismosfactores que promueven una economía en buenfuncionamiento, instituciones públicas fuertes,el imperio de la ley y una sociedad civildemocrática incrustada en un dinámico estadobenefactor, también son los factores queapoyan el logro académico. Para analizar yentender un sistema educativo, uno debetambién examinar los contextos político, socialy económico.

(4) Un ambiente político estable es crucial.Finlandia ha tenido éxito en crear reformassostenibles en liderazgos y educación porquesus políticas y principios se han basado en unafirme visión de largo plazo, trabajo fuerte,buena voluntad, consenso, y respeto por losprofesionales de quienes, por su conocimientoy entendimiento, se han obtenido al final lasmejores soluciones y decisiones. (Aho et al.,2-3. Traducción del autor)

Es relativamente fácil para los finlandesesescribir una historia de éxito en retrospectiva.Quizás, las razones del éxito educativo deFinlandia tienen raíces más profundas, raícesque van asociadas a una cultura y un lenguajeesculpidos después de miles o cientos de añosde cultura y vivencia; quizás tenga origen enuna historia de un pueblo homogéneo que tuvoque encontrar su destino a pesar de laadversidad histórica, de la adversidadclimatológica, de la soledad, del silencio, de lareflexión y de la ocupación centenaria. ¿Quiénsabe? En perspectiva, todos los desafíos sonmucho más complicados. En condiciones deinestabilidad y polémica crónica discernir unafórmula de éxito es extraordinariamentecomplejo. Por ello, antes de desgarrarnos poruna política educativa, como sociedad tenemosque resolver primero a dónde queremos ir, conqué instituciones y bajo qué principios. Resuelto

esto, las fórmulas educativas fluirán con mayorfacilidad.

3. ¿Los límites de la política educativa?

No todo es culpa de la política educativa o delsistema educativo. Tanto los rezagos educativoscomo el bajo nivel de escolaridad tienen raícesque van más allá del orden estrictamenteeducativo. En el mes de octubre de 2006 secumplen 106 años de la famosa y temeraria frase,para su época, de E.M. Sadler (considerado comouno de los fundadores de la disciplina conocidacon el nombre «educación comparada») que dice:«Cuando uno estudia sistemas extranjeros deEducación, uno no debería olvidar que las cosasque suceden fuera de la escuela importan más quelas que suceden dentro de la escuela, y las quegobiernan e interpretan las cosas dentro de laescuela.» (310. Traducción del autor)

El significado de esta frase en términosmodernos se traduce así: los factores socio-culturales y socio-económicos de los estudiantes(es decir, sus familias) y de las escuelas (es decir,los factores socio-culturales y socioeconómicosde sus estudiantes) explican, en un granporcentaje, (muchas veces cercano al 80% o más)el desempeño de los estudiantes y de las escuelas,medido a través de evaluaciones estandarizadastanto nacionales como internacionales.

Esta afirmación, para su época temeraria yvisionaria, ha sido demostrada una y otra vez porexpertos en política educativa, economía de laeducación y sociología de la educación, comocorrecta.

El informe Coleman (que este año cumple 40años de su publicación original), y otros estudiosque le han proseguido confirman dichaafirmación. Si eso es cierto, como la evidenciaparece confirmarlo, dos preguntas se hanesgrimido por analistas y observadores: 1) ¿Están

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los pobres destinados a ser pobres? O, acaso, ¿lospobres no son educables?; y 2) ¿Para qué tenemosescuelas, si los resultados educativos estánpredeterminados por las condiciones económicas,sociales y culturales de los educandos?

Parecen preguntas simples, pero entrañanenormes contenidos filosóficos, ideológicos y depolítica educativa.

Este argumento ha sido utilizado por actoresde sistemas deficientes, digamos, escuelas,directores, maestros, líderes sindicales,autoridades, etc., para rechazar cualquier críticaa la labor de las escuelas públicas, o al menos delas escuelas que no tienen la capacidad deseleccionar a sus alumnos a libertad como sucedeen la mayoría de las escuelas públicas de Méxicoy del mundo. En cierta medida tienen razón, pero,con base en este argumento, también se solapanquienes no realizan esfuerzo alguno para mejorarla educación escolar, ya sea desde las trincherasde la autoridad educativa o desde las escuelasmismas.

El dilema derivado de los dos argumentosanteriores coloca a quienes son responsables delas políticas públicas en educación en una posicióndifícil. Este dilema se traduce en un constanteestira y afloja, donde la presión excesiva por lacalidad educativa podría rayar en lo injusto,debido a que lo que sucede fuera de la escuela esmás importante de lo que sucede adentro y, portanto, las escuelas y maestros no son responsables;pero la falta de presión puede caer en una especiede cinismo institucional en el que «no importa loque hagamos, las cosas seguirán igual». O peoraún, no importa lo que hagamos, las escuelas ylos maestros en realidad no son responsables.

Con todo, los expertos afirman que, aunquepequeña en comparación con las grandes barrerasestructurales, la influencia de los maestros y delas escuelas, es importante. Dan como argumento,

entre otros, que algunas escuelas de condicionessocioeconómicas y socioculturales similares,muestran resultados diferentes; o el argumento deque escuelas de condiciones socioculturales ysocioeconómicos desfavorables se comportan porarriba de lo que se esperaría, dadas dichascondiciones. Los expertos y observadores aducenque estas diferencias se deben a las escuelas yque, por tanto, las escuelas, los directores y losmaestros sí importan. Hay también quienesafirman que, conociendo cuáles son las accioneso decisiones por las cuales algunas escuelas sífuncionan, a pesar de las condiciones estructuralesadversas, las autoridades educativas puedendiseñar políticas educativas que propicien el buenfuncionamiento de escuelas y el alto desempeñode sus estudiantes. En otras palabras, dichosexpertos y observadores sostienen que, medianteel análisis de las prácticas y políticas de lasescuelas y sistemas en los que se detectanresultados altos, se puede construir un modeloideal a seguir.

4. ¿Existe un modelo a seguir?

Con base en este razonamiento, laOrganización para la Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), con el apoyo deinvestigadores bajo el liderazgo del profesorHopkins, del prestigiado Instituto de Educaciónde la Universidad de Londres, desarrolla unesquema teórico que, con base en la observacióndel funcionamiento de sistemas educativos de altodesempeño, trata de definir los «policy drivers»(los mecanismos conductores de políticaeducativa) que sí funcionan a través de lasfronteras y a través de los sistemas. En otraspalabras, la OCDE está tratando de construir unmodelo de política educativa escolar aplicablepara todo el mundo.

Ésta es sin duda una tarea muy ambiciosa ytemeraria desde el punto de vista teórico. Esambiciosa porque en el fondo lo que estos «policy


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drivers» entrañan es la afirmación de que existeuna «función educativa o de política educativa» ala usanza de la política económica que hará quecualquier sistema educativo funcioneóptimamente. La realidad es que no existeevidencia de que se pueden generar esos «policydrivers» o conductores de política educativa queorienten a cualquier sistema educativo al éxitoescolar cuantitativo y cualitativo.

La OCDE publicará, seguramente en laspróximas semanas, los documentos de apoyo asus recomendaciones de política educativa. Unavez ello, habrá que analizar con detalle y aprenderaquello que pueda aplicarse a México.

Lo que por el momento podemos recoger paraMéxico, son dos lecciones: 1) la educación esnecesaria pero no suficiente. Para que la educaciónrealmente se desarrolle y sirva como pivote parael desarrollo, otras condiciones deben estar enorden, como son las de índole social, cultural,institucional y político (así también lo sugiere elcaso de Finlandia); 2) las políticas educativas sólofuncionan en la medida que reconocen la realidadsocial, política, cultural y contextual en la que sedesenvuelve.

5. ¿Qué podemos aprender de otrosmodelos?

Podemos aprender poco y mucho. En términosde observación podemos aprender mucho. Porsupuesto que comparar sistemas y modelos es algopositivo. Sin embargo, las comparaciones en todas

las áreas, pero en especial en educación, son muydifíciles. No todo se puede comparar porque a vecesexisten condiciones tan específicas que el objeto,evento o indicador que se compara esincomparable. Por ejemplo, entre las cosas quepodemos comparar con cierta confianza de que lacomparación se refiere a lo mismo, son losresultados de evaluaciones estandarizadas, losniveles de cobertura, o los niveles de gasto, o losniveles y ciclos educativos. Aun en estos casos,existen expertos que sostienen que estascomparaciones son imposibles o extremadamentedifíciles, porque los gastos, los currículos, losniveles escolares, por ejemplo, no son estrictamentecomparables. Lo cual, en cierto sentido, es correcto.Pero aceptemos, por un momento, que se tomanlas medidas metodológicas suficientes para quelas comparaciones sean homogéneas ysuficientemente correctas. Aun así, hay cosas queclaramente no se pueden comparar. Estas cosasson las políticas educativas que signifiquen lomismo a través de los sistemas educativos.

No obstante uno puede intentar mapear lacaracterísticas generales de un sistema en relacióncon otros sistemas, o en un grupo de sistemaspara tratar de ver qué tan cerca o qué tan lejosestá un país o sistema de otros países o sistemas.Comparado con países de alto desempeñoeducativo, medido por los resultados de losestudiantes en las evaluaciones de PISA(«Programme for International StudentAssessment») 2000 y PISA 2003, México podríaser definido en este mapa con las siguientescaracterísticas generales:

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El mapa de sistemas educativos mostrado enla Tabla 1 fue elaborado por el autor de esteensayo, con base en un proyecto de investigaciónque involucró el estudio de dieciséis sistemaseducativos de alto desempeño académico. Porsupuesto que el mapa sólo nos permite referenciarlas características de un sistema con respecto aotro u otros. Este mapa no nos permite deducircuál sistema educativo es mejor y menos qué tipode modelo educativo es mejor para todos los casos.

Las posiciones variadas que se observan en lacolumna central de la Tabla 1, nos indican quediferentes sistemas de alto desempeño escolartienen diversas fisonomías sistémicas y diversosmodelos educativos. No obstante, México se

muestra consistentemente alejado, o al menos concierta lejanía de las posiciones promedio de lospaíses de alto desempeño. Si a esto le agregamosque México es el país de la OCDE con losresultados más bajos en las evaluacionesestandarizadas de PISA 2000 y PISA 2003, entoncesse deduce que México podría revisar a profundidadsu sistema y modelo educativo, no sólo porque noestá en sintonía con lo que aparentemente se realizao ha realizado en otros países de alto calibre, sinoporque, ostensiblemente, está muy lejos de losresultados educativos de los mejores países eneducación, y de los países que compiten conMéxico por mercados tanto de productos como deservicios y laborales. He agregado el caso deFinlandia porque constituye un contraste fuerte con

México

CentralizadoPoca autonomía escolarMenor autonomía de maestrosInfluencia media de sindicatosen definición de políticaeducativaAgresividad de sindicatos: altaApertura a cambios de políticaeducativa media: bajaBaja participación de padres defamilia en las escuelas: mediaInfluencia de padres de familiaen política educativa: bajaEstructura física de escuelashomogénea y modestaBaja libertad de elección deescuelas por parte de padres defamiliaSin libertad de admisión a lasescuelas

Países de alto desempeño1 enpromedioCentralizado-descentralizadoAutonomía variadaMás autonomía de maestrosInfluencia media de sindicatos endefinición de política educativa

Agresividad de sindicatos: bajaApertura a cambios de políticaeducativa media: bajaBaja participación de padres defamilia en las escuelas: mediaInfluencia de padres de familia enpolítica educativa: mediaEstructura física de escuelas muyvariadaLibertad variada

Libertad variada

Finlandia

Descentralizado-centralizadoAutonomía escolarMayor autonomía de maestrosInfluencia media de sindicatos endefinición de política educativa

Agresividad de sindicatos: bajaApertura a cambios de políticaeducativa: mediaBaja participación de padres defamilia en las escuelas: mediaInfluencia de padres de familia enpolítica educativa: bajaEstructura variada, pero todas con unmínimo comúnLibertad moderada de elección deescuelas por parte de padres defamiliaSin libertad de admisión a lasescuelas

1 Finlandia, Corea del Sur, Hong Kong, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Francia, Bélgica, Suiza, Suecia, República Checa,Irlanda, Inglaterra, Escocia y Singapur.

Tabla 1: Mapa de sistemas educativos: México, Países de alto desempeño y Finlandia


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México, al ser dicho país el que mejores resultadosagregados obtuvo en PISA 2003.

Bajo el análisis de los logros educativospropios, como del análisis de los logros y avanceseducativos comparados con otros países, Méxicoestá aparentemente rezagado. ¿Qué hacer?

6. Una nueva educación para México

Necesitamos una nueva educación paraMéxico. Abundaré en los puntos que creo sonmás importantes.

Para la parte de los factores que explican lavariación en los resultados que tiene que ver conla escuela, la evidencia es abundante en el sentidoque los maestros son cruciales en el resultadoeducativo. Por supuesto que diversos estudios hanencontrado que los directores también son demucha importancia para la educación. Esto nosiempre es cierto porque en algunos cantones deSuiza, por ejemplo, existen muchas escuelas quefuncionan sin directores, cuyos resultadosacadémicos son comparables con los resultadosde las escuelas del mismo país o de cantonesvecinos que sí funcionan con directores.

En resumidas cuentas, buen ambiente de clasey buen ambiente de escuela, con pedagogíasadecuadas, con altas expectativas respecto de losresultados y del futuro de sus estudiantes y conrelaciones escuela-hogar de buen ánimo, dondeademás en el hogar se observa un ambienteamigable hacia la escuela y la educación, producebuenos educandos. Ésa parece ser la fórmula.

La fórmula anterior, producida después detrabajos de tantos expertos de todo el mundo,incluyendo México y de organizacionesinternacionales como la OCDE, UNESCO(United Nations Educational, Scientific andCultural Organization») e IEA («InternationalAssociation for the Evaluation of Educational

Achievement»), parece verdad de Perogrullo, desentido común. La naturaleza intuitiva de estapropuesta, que coincide con estudios estadísticossofisticados, es lo que nos debe hacer pensar quela fórmula es correcta.

Ahora bien, ¿qué sentido tiene este«descubrimiento» para las políticas públicas, ymás concretamente, para quienes tomandecisiones (legisladores, gobernantes yadministradores) en el ámbito de las políticaspúblicas relacionadas con la educación? Puesmucho y poco. Mucho porque esta informaciónes crucial para el diseño no sólo de políticaseducativas y sociales, y poco porque este«descubrimiento» es tan obvio que en realidad seha conocido por años. A pesar de ello, el sistemay las políticas, y los programas educativos no hansido capaces de producir los logros educativos decalidad que supuestamente necesitamos para eldesarrollo. Sabemos cuál es la fórmula pero nohemos sido capaces de detonarla.

7. De lo cotidiano a lo estratégico en lapolítica educativa

Lo que ha sucedido es que las políticaseducativas de antaño han equivocado el foco.Debemos distinguir entre lo que realmente esestratégico y lo que es cotidiano. Las autoridadeseducativas en México, en general, se han enfocadomás a las políticas educativas cotidianas que alas estratégicas.

¿Cuáles son las políticas educativasestratégicas? En nuestra discusión, son todasaquellas políticas que provocan que los buenosmaestros, los buenos directores y las buenasescuelas florezcan. Son, como yo lo he llamado enotras ocasiones, las «condiciones iniciales»,sistemáticas e institucionales que dan origen a uncomportamiento virtuoso por parte de quienes seencargan profesionalmente de la vida escolarcotidiana. Son políticas educativas que pertenecen

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al mundo de la «alta política educativa» (Andere2006a, 77-81). Otras políticas que tienen que vercon planes y programas, con calendarios escolares,con esquemas de profesionalización del magisterio,con prácticas escolares (uniformes, horarios, librosde texto, planeación y gestión escolar, becas,enciclopedias e enciclomedias, medidasdisciplinarias), son medidas que pertenecen almundo de la baja política educativa. Éste es elmundo en que la SEP y las demás autoridadeseducativas, que en realidad funcionan más comooperadores de las decisiones de la SEP, se haninmiscuido durante muchas décadas. Éste es unmundo operativo no estratégico. Éste es un mundoque debe pertenecer a los expertos y profesionalesde la educación y no a las autoridades educativasen su función reguladora y ejecutora. En todo caso,en el mundo de los expertos y profesionales,ubicaría yo a las autoridades escolares, pero no alas autoridades educativas.

Bajo este enfoque básico: ¿cuáles deben serlas decisiones de alta política educativa queprovoquen el círculo virtuoso en maestros,directores y escuelas a que me refería antes?Deben ser políticas orientadas a crear condicionesque provoque que dichos actores (maestros,directores, escuelas, padres de familia y autoridadesescolares) funcionen de motu proprio; que sepreparen; que actúen como profesionales; quemodifiquen su actitud positivamente hacia laescuela y hacia la educación.

8. ¿Cuáles son, entonces, esascondiciones iniciales?

Competencia

La competencia es un tema muy discutido eneducación, sobre todo en educación básica yquizás también en la educación media. Laevidencia alrededor del mundo es mixta en paísesque han adoptado diversos esquemas decompetencia. Sólo los países con sistemas

educativos muy desarrollados como el finlandés,el neozelandés y el singapurense no tienenesquemas abiertos de competencia. El éxito deestos sistemas educativos tiene raíces culturalese históricas muy profundas, cuyo análisis rebasalos propósitos de este ensayo. Sin embargo, otrospaíses con mucho desarrollo educativo sí tienenesquemas de competencia, como son los sistemasde Canadá, Flandes, Inglaterra y Hong Kong, pormencionar sólo algunos. La conclusión, por tanto,no es categórica. No todos los países de altodesempeño tienen esquemas de competencia, yno todos los países de desempeño bajo y mediocarecen de esquemas de competencia. EstadosUnidos, con resultados mediocres, es quizás elpaís con más y más variados esquemas decompetencia de todos los sistemas educativos delmundo; sin embargo, sus resultados son mixtos.México y Chile, que más o menos muestran losmismos resultados educativos, la misma ubicaciónregional, similares niveles de desarrolloeconómico y de distribución del ingreso, esgrimenpolíticas educativas completamente diferentes.Mientras los chilenos tienen diversos esquemasde competencia escolar, los mexicanos se hanmantenido al margen de la competencia entreescuelas.

Así entonces, la competencia no es la panaceapara todos los casos. La competencia comoprincipio; sin embargo, es un mecanismo de ordeninstitucional bastante efectivo. La competenciaestimula creatividad, fuerza la motivación ygenera interés. La competencia, cuando está bienpensada, genera una sana carrera por laexcelencia. No obstante, la competencia no debeser dejada al garete. Para empezar, no es lo mismola competencia en los mercados de bienes yservicios que la competencia en las escuelas. Losniños no deben ser sacrificados por lacompetencia. Un sistema novedoso de vanguardia,aunque no impoluto, es el régimen creado ypromovido por la No Child Left Behind Act (LaLey «ningún niño dejado atrás» (NCLBA). Esta ley


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tiene mecanismos de apoyo financiero federal paraque los padres de familia de escuelas públicasrezagadas o en deterioro académico, reciban apoyoeconómico para mudarse de escuela o para recibirtutoría especializada. La ley ha sido muy criticadapor algunos estados y por algunos distritos escolaresy expertos. De cualquier manera, esta ley promuevela competencia, no la impone.

Esto de la competencia está muy bien, enteoría, dicen algunos, pero de nada sirve para lagran mayoría de los padres de familia y sus hijos,cuando por razones de su circunscripción escolary domicilio familiar sólo tienen una opción real.En estos casos el concepto competencia suenahasta sarcástico.

No podemos proponer un esquema decompetencia sin lo que la Doctora María deIbarrola denomina2 acertadamente: «la escuela deenfrente». Se necesita la escuela de enfrente. Unmodelo interesante es el de Edmonton, en AlbertaCanadá. El distrito escolar de Edmonton no sóloes uno de los más prestigiados de Canadá sinodel mundo. Es un distrito que ha sido estudiado ysugerido (Ouchi) como un distrito exitoso. Losresultados de sus estudiantes en pruebasinternacionales así lo corroboran.

El distrito escolar de Edmonton está divididoen dos secciones, una llamada pública y otrallamada católica o separada. Las dos secciones sonde origen público y las dos secciones reciben losmismos fondos públicos. Sin embargo, las dossecciones tienen superintendentes diferentes y lasdos secciones tienen reglas de operación diferentes.Los estudiantes tienen la libertad de escoger escuelade una sección o de otra. La competencia en estesistema no es feroz, y los directores de las escuelasde una sección con los de otra tienen tratoscordiales. Sin embargo, compiten por los niños. Losniños determinan el destino de los fondos. Como

dicen en Suecia, «el dinero sigue al niño». En dondese inscribe el niño llega el apoyo público en formade subsidio per cápita. Lo que esto ha producido esque por cada escuela de una sección que existe enuna circunscripción se abre «enfrente» otra escueladel mismo nivel de la primera escuela. Resultado:los estudiantes de ambas secciones tienendesempeño elevado. Es el más alto de Canadá yuno de los más altos del mundo.

Otra solución para «la escuela de enfrente», esla que se ha imaginado y ejecutado en el distritoescolar de Boston y en el distrito escolar de NuevaYork. Esto es la apertura de escuelas pequeñas, de250 a 300 alumnos para primaria o secundaria opreparatoria. Muchas veces, estas escuelaspequeñas se encuentran alojadas en los edificiosde antiguas y enormes escuelas públicas queperecieron ante el deterioro académico o elcrecimiento poblacional. A veces dos escuelasdiferentes, del mismo o diferentes nivel escolar,son albergadas en el mismo edificio. Por supuestoque se requieren apoyos financieros adicionalespara este esquema de escuelas pequeñas, pero anteeste esquema de base, ante esta política de tonoestratégico, la inyección adicional de recursos sejustifica.

Quienes se oponen a los esquemas decompetencia arguyen que la evidencia no esconsistente, ni siquiera a nivel de un solo distritoescolar; que la competencia o esquemas deselección libre de escuelas, no genera calidad. Estetipo de casos abundan en Estados Unidos dondeel enfoque competitivo permea cientos de distritosescolares. Con frecuencia, la evidencia que seofrece se deriva de la comparación de resultadosacadémicos de escuelas públicas confinanciamiento público, pero administradas pororganizaciones no públicas o gubernamentales. Aestas últimas escuelas se les conoce como escuelas«charter». Efectivamente, estudios recientes han

2 Durante una entrevista en las oficinas de la Ciudad de México del Periódico Reforma el día 17 de agosto de 2006.

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demostrado que las escuelas «charter» no superanen calidad a las escuelas públicas. Lo que nomiden estos estudios, sin embargo, es el estímuloal cambio por la sola amenaza de la competencia.Una escuela «charter» cercana a una escuelapública en decadencia cualitativa puede serestímulo suficiente de cambio en virtud de que silos estudiantes de la escuela pública huyen haciala «charter» la escuela pública pierde recursos.

El sistema de competencia, bien administrado,genera un incentivo automático a la excelenciatanto en maestros como en directores yautoridades educativas y escolares. La excelenciaen la enseñanza y liderazgo se traduce endesempeño. Por tanto, es un esquema que sirve alos niños y jóvenes.

La competencia bien orientada y bienadministrada no es enemiga de la escuela pública.La competencia en sí, vista como aquí la expongo,no limita el crecimiento de la educación pública,por el contrario, la hace más desafiante y más justa.Por supuesto que si hay en el sistema de personascuya única misión es vivir de las ineficiencias delsistema, la competencia será rechazada, no por susprincipios o valores intrínsecos, sino porque es unaamenaza a una vida de gorronería («free rider»),como se diría en teoría de juegos. Quienes, en laeducación pública, tienen como misión la buenaeducación y como vocación el servicio público enla escuela, la competencia les cae como anillo aldedo. ¿Por qué? Porque la competencia, así vista,siempre hace florecer a los bien intencionados, alos más creativos y a los más preparados. Lacompetencia, así vista, acarrea recursos a los quese esfuerzan y logran un alto desempeño.

Descentralización

El tipo de competencia y las condiciones decompetencia por supuesto que varían en todoel país. No podemos, con una medida arajatabla, aplicar un mismo modelo de

competencia indiscriminadamente. Lascondiciones varían en todo el país no sólo en elnivel de las entidades federativas, sino en laszonas y localidades escolares. Es más, muchasveces, las condiciones de una escuela no seresuelven sin aplicar una medida específica paraesa escuela. De aquí se deriva que otra medidade alta política educativa sea ladescentralización de la política educativa.

La descentralización o federalización de laeducación promovida por el Acuerdo Nacional parala Modernización de la Educación Básica de 1992,con sus consecuentes reformas constitucionales ylegislativas de 1993, no fue suficiente y no tocó elmeollo del asunto. Se descentralizaron «problemasa las entidades» pero no se les dio poder de decisiónen materia de política educativa, ni tampoco seresolvió el problema de un financiamiento sostenible.Al final, lo que esto generó fueron subterfugios dedescentralización. Hoy en día, estos subterfugios handesembocado en el Consejo Nacional de AutoridadesEducativas (CONAEDU), que cumple más un papellegitimador de las decisiones federales que un rolde órgano decisorio por encima de la SEP. Además,no se constriñe a un solo caso el interés de losgobiernos estatales de regresarle o cuestionarle a lasautoridades nacionales los servicios educativos.Oaxaca (que de hecho no contribuye con recursosestatales a la educación básica), Quintana Roo y,recientemente, Zacatecas, por diferentes vías hanincursionado en este camino en diferentesmomentos. No es casualidad tampoco que ladescentralización de los servicios educativos alDistrito Federal no se haya concretado.

La descentralización, además, trajo comoconsecuencia el fortalecimiento del SindicatoNacional de los Trabajadores de la Educación.(Andere 2006, 203-218)

En un esquema descentralizado, al menos alnivel estatal, los modelos educativos específicosserían definidos por las condiciones específicas


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de las entidades en cuestión. Tenemos un Méxicoque es muchos «Méxicos» para tratar de maneramonolítica los problemas educativos. Nopodemos medir con la misma vara al DistritoFederal y Oaxaca donde, para empezar, lasdiferencias en el ingreso per cápita de loshabitantes de ambas entidades es superior en másde seis veces.

En el nivel de las entidades se decidiría,entonces, qué competencia se promueve y bajoqué reglas y en qué tiempos. La participación dela autoridad federal se limitaría, entre otrospuntos, a incentivar la competencia pero no aimponerla.

Centralización

No todo debe ser descentralizado. Después detodo, México es una federación y la unidadnacional es un valor. Dicho eso, el papel de lasautoridades federales debería, por tanto,restringirse a tres puntos básicos:

1) Estándares mínimos en metas (que porsupuesto serían negociados con las autoridadesestatales y escolares) a través de un currículonacional. Cómo se aplica, cómo se desarrolla,cómo se ejecuta, bajo qué fórmulas pedagógicasy bajo qué criterios y métodos administrativos, esproblema de las localidades y quizás de lasescuelas. Por supuesto que esta política deestándares mínimos debe ir acompañada de unapolítica de evaluación (no sólo medición). Sinembargo, la evaluación no necesariamente tieneque ser nacional y universal. Muchos países delmundo con alto desempeño académico de susestudiantes no tienen esquemas universales deevaluación escolar. La participación en las pruebasestandarizadas de la autoridad federal debe serobligatoria en el caso de pruebas aleatorias yvoluntaria en el caso de pruebas universales o pordemanda.

2) Rendición de cuentas. Ninguna política deincentivos, descentralización y evaluaciónfunciona sin la rendición de cuentas. La rendiciónde cuentas es un instrumento de las democraciaspara controlar el buen uso de recursos públicos ycontener tanto a políticos como administradoresy servidores públicos en la confusión de susintereses personales con los intereses públicos.Aun así, el esquema de rendición de cuentas de lafederación debe ser producto de la combinaciónde un mecanismo de estímulos que asegure elsubsidio público a las escuelas.

3) Incentivos: Si el sistema de financiamientopúblico a las escuelas se basa, en lo fundamental,en subsidio por estudiante (el dinero sigue al niño),y si por otro lado existe un buen esquema local decompetencia, la rendición de cuentas esautomática. Está en el interés particular de cadaescuela ganarse el «corazón» de cada niño y, portanto, el de sus papás.

En resumen, las tareas centrales del gobiernofederal se limitarían por el significado de trespalabras: metas, incentivos y rendición de cuentas.

Autonomía Escolar

No podemos poner a competir a las escuelasni tampoco exigirles rendición de cuentas si noles damos la oportunidad de dirigir, administrar einnovar con base en sus propias decisiones. Nopodemos decirles a las escuelas, «ve, anda, correy compite» y al mismo tiempo les imponemos unacamisa de fuerza: un modelo administrativo pormás nítido y completo que luzca en el escritoriode los funcionarios públicos o en los artículos delos académicos nunca podrá equipararse a laimaginación administrativa y creatividadorganizacional de miles de escuelas conautonomía y competencia real, ni podrá prevertodos los desafíos que las escuelas enfrentan.Tenemos que darles a las escuelas la oportunidadde ser y crecer. Sólo van a crecer cuando el

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paternalismo forzoso se abandone. En el fondo,lo que esto implica es darles margen de maniobratanto a los directores como a los maestros y alos papás.

Quienes critican este enfoque, y a veces conrazón, mencionan que muchas escuelas no estánpreparadas para andar solas. Esto mismo hasucedido en otros países que han recorrido estecamino. La solución es que las autoridadesescolares, preferentemente las autoridades estataleso locales, desarrollen esquemas de apoyo a lasescuelas, ya sea directamente o mediante lacontratación de servicios profesionales ad hoc. Conesto se suple la carencia de experiencia o apoyoque las escuelas puedan experimentar al pasar deun esquema centralizado y dictado a un esquemade autonomía y rendición de cuentas. Parainstrumentar estos apoyos y generar economías deescala, muchas escuelas se agrupan en «clusters» yredes («networks») en los que se generan demandasespecíficas y se proveen servicios conjuntos.

No hay un modelo a seguir. Los esquemas deapoyo varían desde aparatos centralizados en losdistritos o autoridades locales hasta aparatosdescentralizados a las escuelas mismas donde ellascontratan los servicios de manera directa.Esquemas como el mexicano, con unacentralización institucionalizada, provocan quelos apoyos no se adecuen a las condiciones de lalocalidad y de la escuela. Sería deseable que elgobierno federal se abstuviera de participar en losesquemas y políticas de apoyo a las escuelas yasea a través de programas como escuelas decalidad, enciclomedia o becas y enviar estosrecursos directamente a las escuelas o a lasautoridades escolares locales para que en esenivel, de acuerdo con las necesidades se decidael mejor uso de los recursos. Bajo la trilogía«metas-incentivos-rendición-de-cuentas» estasacciones federales no tienen cabida.

Sindicato

El tema del sindicato es un tema difícil ycontrovertido. Para empezar, es un tema con variasaristas. Me ocuparé de tres aristas: el sindicato comoorganización laboral para avanzar los intereses desus agremiados; el sindicato como asociaciónprofesional para avanzar los intereses del sector enel que se desenvuelve; el sindicato como grupo deinterés para inmiscuirse en la política nacional.

Todos los sindicatos tienen intereses. Lossindicatos, en principio, nacen alrededor de un interésparticular: el de defender los intereses de su gremio.No es monopolio de los sindicatos el interés de susagremiados. Diferentes organizaciones socialesnacen con el objetivo de defender los intereses desus agremiados: así tenemos organizacionesempresariales, asociaciones profesionales, clubesdeportivos, asociaciones de exalumnos, asociacioneseclesiásticas, etc. Nada hay de raro, anormal odiferente que personas distintas unan fuerzas paradefender o avanzar los intereses de un grupo enespecial. Con todo, las organizaciones gremialesagrupadas en lo que se conoce como sindicatos notienen mucho prestigio en México.

La siguiente Tabla 2 muestra, en ordendescendente, el grado de confianza que la poblaciónadulta (18 años y más del país) tiene de diferentesorganizaciones, profesiones o actividades. EstaTabla 2 se desprende de la Encuesta Nacional sobreCultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001,realizada conjuntamente por el Instituto Nacionalde Estadística, Geografía e Informática (INEGI) yla Secretaría de Gobernación.2 Esta Tabla 2 muestrala respuesta de los ciudadanos a la expresión:«Confianza que se les tiene a las siguientesinstituciones» (INEGI, 14), medida por elporcentaje de la población que contestó que lestenía mucha confianza.

3 Existe una Encuesta similar de 2003 pero el INEGI no ha publicado los resultados.


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Otra forma de ver más o menos la misma percepción en la lista descendente se define por el porcentajede población que contestó la misma pregunta pero con la expresión «nada», es decir nada de confianza(INEGI, 15). Esto se aprecia en la Tabla 3 siguiente:

27.14% de los ciudadanos encuestados contestóno tenerle nada de confianza a los sindicatos.

Los sindicatos tienen, por tanto, un problemaserio de imagen. Irónicamente, de acuerdo con lasTablas 2 y 3 y, refiriéndonos al tema educativo, losmaestros gozan de la confianza de los ciudadanos.42.36% de los ciudadanos encuestados contestótener mucha confianza en los maestros. Según laTabla 3, los maestros ocupan el primer lugarnacional en el grado de confianza. Solamente, el3.8% de los adultos encuestados contestaron notener confianza alguna en los maestros.

Esto demuestra que los sindicatos tienen unproblema de imagen generalizado en el país.Independientemente de los problemas técnicos de

Tabla 2. Mucha Confianza: de más a menos

IglesiasMaestrosHospitalesInstituto Federal ElectoralComisión Nacional de Derechos HumanosEl Gobernador (o Jefe de Gobierno)Presidente de la RepúblicaMedios de comunicaciónEl presidente municipal (El Delegado)

Grandes empresasAgrupaciones de ciudadanosSuprema Corte de JusticiaOrganizaciones no gubernamentalesSindicatosSecretarías de EstadoPolicíaCámaras de Diputados y SenadoresPartidos políticos

Tabla 3. Nada de Confianza: de menos a más

Ambas listas, obviamente, están muycorrelacionadas; sin embargo, hay algunoscambios que merecen ser resaltados. En el primercaso (Tabla 2), obsérvese que los sindicatosocupan el lugar número 15 de un total de 18posiciones. Muy pocos ciudadanos le tienenmucha confianza a los sindicatos. Solamente9.26% de los ciudadanos encuestadoscontestaron tener mucha confianza a lossindicatos. Los sindicatos comparten los últimoslugares de confianza con las Secretarías deEstado, la policía, las Cámaras de Diputados ySenadores y los partidos políticos. Cuando lapregunta es el grado de desconfianza o nada deconfianza, como se muestra en la Tabla 3, lossindicatos ocupan el tercer lugar nacional, sólodespués de la policía y los partidos políticos. El

PolicíaPartidos políticosSindicatosCámaras de Diputados y SenadoresOrganizaciones no gubernamentalesSuprema Corte de JusticiaAgrupaciones de ciudadanosSecretarías de EstadoEl presidente municipal (El Delegado)

Grandes empresasPresidente de la RepúblicaEl Gobernador (o Jefe de Gobierno)Instituto Federal ElectoralMedios de comunicaciónComisión Nacional de Derechos HumanosHospitalesIglesiasMaestros

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la encuesta, en lo que se refiere a las unidades deanálisis de la encuesta (no es lo mismo compararmaestros con iglesias y partidos políticos quemaestros con sacerdotes, policías y políticos; loúltimo hubiera sido lo correcto), en el caso deltema educativo el sindicato o sindicatos demaestros parece tener un grave problema perotambién una enorme oportunidad. Si bien laimagen de los sindicatos es pésima, la de losmaestros no podría ser mejor. Esto podríainterpretarse como que la población tiene unenorme respeto por la profesión del magisterio.

Una forma de trabajar en el mejoramiento dela imagen sindical es promoviendo lamodernización a través de la democracia internay la alternancia. No se puede ser democrático sinalternancia. México no puede avanzar todo en elcamino democrático con organizaciones que serezagan en los métodos de participación yliderazgo. Esta contradicción se ve reflejada enla imagen ciudadana, y en su oportunidad en lasurnas. Las incursiones sindicales en la vidapolítica nacional se cobran caro en las urnascuando la imagen de sus agremiados o líderespolíticos se sujeta al juicio implacable de lasurnas. Entre más sólida y transparente sea lademocracia electoral más fuerte pesará una malaimagen sindical (como lo demuestra la encuestadel INEGI) en las casillas electorales.

La segunda arista de análisis que se refiere altema de los grupos sociales en asociaciónprofesional para avanzar los intereses del sectoren el que se desenvuelve, es donde el sindicato olos sindicatos de educación tienen una enormeoportunidad. No hay otra actividad social quetoque los intereses o aspiraciones de tantaspersonas como la educativa. En realidad, es laúnica actividad en la que todos tenemos algo omucho que ver. Ya sea como padres de familia,como estudiantes o como maestros todos losmexicanos nos encontramos inescrutablementeunidos por la educación. A todos nos interesa la

educación y todos, en este sentido, somos expertosen educación. Por tanto, a todos nos interesa eltema educativo. Los maestros, por ejemplo,también son padres de familia. Es más, los líderessindicales también son padres de familia y ellosno desean otra cosa que la mejor educación parasus hijos.

En una de mis visitas a una de las escuelaspúblicas más prestigiadas por sus resultadosacadémicos de todo México, ubicada en laCiudad de México, aprendí que la escuela eraespecialmente popular entre los maestros de otrasescuelas públicas de la Ciudad. Muchos de losestudiantes de esta escuela son hijos de maestrosde otras escuelas que viajan enormes distancias(en tiempo) para lograr un espacio en esteprestigiado centro educativo. En conciencia, paraestos maestros, como para todos nosotros, nadahay por encima de los intereses de nuestros hijos,de su educación y de una excelente educación.

El sindicato entonces tiene la enormeoportunidad de ubicarse activamente como líderen el tema educativo. Ahora lo es, pero lo es demanera forzosa. El SNTE participa en la políticaeducativa del país sin tener la facultadconstitucional para hacerlo. Pero, por razones deerror en técnica legislativa o por razones depresión política, el SNTE es parte activa de lapolítica educativa. He tratado de documentar estaparticipación en una publicación anterior(Andere 2006) y por ello no me referiré ahora aeste tema.

Con la participación de facto o de jure en lapolítica educativa también viene lacorresponsabilidad en los resultados. Iniciaba yoeste ensayo con la siguiente frase: «México noestá bien en educación». Si el sindicato espartícipe de la política educativa, y la políticaeducativa se mide por el desempeño de suseducandos, la evaluación de los responsables dela misma tiene que ser negativa.


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Pueden existir varias teorías respecto de laparticipación sindical en los asuntos de políticaeducativa. Una hipótesis es que el sindicato haestado tan intensamente inmiscuido en los asuntosgremiales y políticos que en realidad ha perdidoel enfoque educativo per se. Un sindicato ensentido estricto no tiene por qué atender losasuntos técnicos de la educación. Sin embargo,no hay sindicato en el mundo que no lo haga. Yesto no lo hacen gratuitamente o por razones éticaso de conciencia. Lo hacen porque parte de lasatisfacción de los maestros o de muchos de susagremiados, al menos de quienes están en laprofesión por vocación, es hacer bien las cosas.Los mismos maestros presionan para que suprofesión florezca en los niños y jóvenes y paraque buenas políticas públicas en materia educativasean desarrolladas y ejecutadas.

En algunos distritos escolares en el mundo,algunos sindicatos, inclusive, cambian su imagende organización gremial al servicio de los interesesde agremiados a la de asociación profesional alservicio de los intereses de sus estudiantes. Esdecir, al servicio de la educación. Cuando estosucede, lo que significa una transformaciónmonumental, se sacrifican las canonjías gremiales,como son posiciones y puestos, imposiciones yvetos, por las decisiones promovidas y apoyadaspor el sindicato en materia de políticas educativas,pedagogía, administración pública y política perse, con bases científicas sólidas. Este tipo detransformación sólo se da en condiciones decompetencia para la democracia entre las huestesdel o los sindicatos que representan sus intereses.

No se puede aceptar bajo ningún juicio objetivoarengas como «por culpa del sindicato noavanzamos en educación». Porque si esto es cierto,el sindicato es lo que es, y el sindicato tieneintromisión de facto y ahora de jure en la políticaeducativa, porque los legalmente ungidos con lasatribuciones de la política educativa lo hanpermitido. Entonces, aquí reza bien el dicho de

que «tanto peca el que mata la vaca como el quele agarra la pata.»

La tercera arista de análisis tiene que ver conun juego estratégico. Es el juego de lasnegociaciones salariales. La evidencia parecedemostrar que en las últimas dos décadas almenos, el SNTE ha tenido una gran efectividadde negociación salarial con sus contrapartes. Granparte de esta capacidad se derivó de la reformaeducativa de 1992-1993 cuando se transfirió a losestados de la república parte de la agenda laboral.Ahora el sindicato, que es monolítico en suestructura decisoria, tiene la capacidad de realizarsus negociaciones salariales y gremiales en dosniveles. Uno de ellos el nacional que en realidades entre el líder más alto del sindicato y elpresidente de la República, muchas veces porinterpósitas personas; y, el otro, entre los líderesestatales, más bien los representantes estatales, ylos gobernadores de los estados. Pero mientras losrepresentantes estatales en realidad negociancomo parte de un todo monolítico orquestado anivel nacional, el gobernador negocia dividido,sólo representa al Estado en cuestión. El resultadoes que los maestros reciben un beneficio doble:por una parte el acuerdo amplio, tipo cobija, anivel nacional, que en realidad es el mínimo pisoa partir del cual aspiran a más, más lo que se logrenegociar a nivel estatal de acuerdo con la debilidadde los gobiernos estatales y las amenazas de«inestabilidad» o «disrupción» sociales oadministrativas por parte de los representantes delsindicato, que son frecuentemente las fichas denegociación más utilizadas.

Sorprendentemente, la evidencia históricaindica que uno de los sectores con el menornúmero de huelgas en México es el educativo.«Por ejemplo, en el año 2003, de un total de 29,929emplazamientos a huelga en todo el paíssolamente 626, el 2%, provinieron del sectoreducativo. De las 246 huelgas estalladas en el país,solamente siete (es decir, el 2.8%), seis locales y

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una federal, provinieron del sector educativo.»(Andere 2006, 216). Esto indica que lasautoridades educativas en todo el país han optado,en este juego estratégico, por ceder a lasamanzanas o peticiones del sindicato. El sindicato,o sus representantes, han mostrado más habilidady más fuerza que las autoridades educativas y elgobierno.

Autoridades y sindicato están atrapados en unconnubio que por años ha esculpido el sistemaeducativo que hoy heredamos los mexicanos y queheredaremos a nuestros hijos. Al menos desde elpunto de vista de los resultados, les entregaremosun sistema educativo con retrasos y rezagossignificativos. Un sistema educativo queperpetuará la pobreza.

El nudo gordiano que las autoridades ysindicato han creado sólo se puede deshacer condecisiones de gran trascendencia—no drásticas—que implican la apertura, la democratización y lacompetencia. No tiene ningún mérito, social,personal o moral, ser grande sin una competenciareal. No tienen mérito alguno los privilegios degremios o grupos si los niños y jóvenes no recibenla mejor educación posible.

Se dice mucho que la educación requiere demás recursos para salir adelante. Se dice muchoque más inversión en educación generará más ymejor educación. Éste es otro mito monumental.No son más recursos lo que genera mejoreducación sino recursos bien aplicados, coneficiencia, teleología e innovación lo que generamejores educandos. Excepto por Turquía yPortugal, México es el país de toda la OCDE, yde la mayoría de los países asociados a PISA,donde el gasto educativo se concentra con mayorfuerza en remuneraciones de personal. A veces,en porcentajes que llegan hasta el 95% cuando elpromedio de la OCDE apenas si toca el 80%. Enestas condiciones de concentración del gasto, y ala luz de los resultados académicos de nuestros

educandos, más gasto en educación no se traduciráen mejor educación. Más gasto y el anuncio demás gasto simplemente aumenta la capacidadnegociadora del sindicato frente a la autoridad.Requerimos, por tanto, de un nuevo diseñoinstitucional que justifique mayores sacrificiospresupuestales a la causa educativa. Sin un nuevodiseño, la rebatinga por el presupuesto seguirá lasreglas del juego estratégico de negociación salarialentre sindicato y autoridades. En modo alguno,este juego estratégico es exclusivo de losmexicanos. Es un juego que se libra en todos lossistemas educativos del mundo.

9. Un sistema paralelo

Una forma de echar andar los cambiosinstitucionales a que me he referido, tanto encompetencia, como descentralización, autonomíay rendición de cuentas, es mediante la creaciónde un sistema paralelo al actual. Un sistema queen realidad no necesita de cambiosconstitucionales y quizás tampoco legislativos,aunque sería preferible. En términos sencillos setrata de un esquema que permita generar «laescuela de enfrente». La escuela de enfrente notiene que ser particular, puede ser pública también,pero debe descansar sobre las bases de nuevasreglas del juego. Reglas que permitan un nuevojuego desde cero, con amarres institucionales queeviten que con el tiempo se corrompa.

«La escuela de enfrente» debe recibirfinanciamiento público (el dinero sigue al niño),y debe tener la capacidad de contratar y despedirmaestros sin intromisión gubernamental osindical. Los requisitos de certificación y registrode maestros, cualesquiera que estos fueran debenser manejados por instituciones autónomas yalejadas al involucramiento sindical ygubernamental. «Nada teme quien nada debe.» Sila escuela pública es mejor que la escuela deenfrente es momento para demostrarlo. Si elsindicato está tan preocupado por la educación


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de México, es también tiempo de demostrarlo. Silas autoridades educativas y los legisladoresquieren para los mexicanos lo mismo que quierenpara sus propios hijos, este esquema entonces caecomo anillo al dedo.

De otra manera, no importa qué tanto hagamosen materia de política educativa, no importacuántas evaluaciones se realicen, no importacuántas «enciclomedias» y enciclopedias obibliotecas incrustemos en las aulas de primariao secundaria o en las escuelas, y no importa cuántomás gastemos como porcentaje del gasto públicoo del PIB en la educación, ésta, en sus resultadosacadémicos, cívicos y compasivos, seguirá igualo peor.

Un cambio de esta naturaleza, en lo que Chubband Moe llaman «molde institucional» y yo llamo«alta política educativa» o «condiciones iniciales»,sembrará las bases de un cambio cualitativo, justoy cultural en la educación de México. Se trata deun cambio que no destruye lo que existe, es uncambio que respeta los arreglos actuales, quereconoce los derechos adquiridos, pero queimprime, mediante la innovación institucional,estímulo para que los niños, siempre, seanprimero.


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Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Los pilares de la educación del futuro*

Juan Carlos Tedesco

Tema 2: El reto del aprendizaje: tipos y necesidades básicas del aprendizaje

* Ponencia impartida en el ciclo ‘Debates de educación’, organizado por la Fundación Jaume Bofill y la UOC, que tuvo lugar enBarcelona, el 20 de octubre de 2003. Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.


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Introducción

1. Cambos socioeconómicos

2. Cambios en el papel del conocimiento

3. Aprender a vivir juntos

a) La dimensión institucionalb) La enseñanza-aprendizaje

4. Aprender a aprender


Enlaces recomendados

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ÍNDICE

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Introducción

Aprender a aprender y Aprender a vivir juntos hansido postulados como los dos pilares que expresanlos nuevos desafíos que debe enfrentar la educaciónen el marco de las profundas transformaciones quevive la sociedad.1 El primero de ellos sintetiza losdesafíos educativos desde el punto de vista deldesarrollo cognitivo; mientras que el segundo,sintetiza los desafíos relativos a la construcción deun orden social donde podamos vivir cohesionadospero manteniendo nuestra identidad como diferentes.Para comprender las razones por las cuales ha sidoposible y necesario postular estos dos pilares, espreciso tener una visión acerca de las tendencias ylas lógicas que actualmente predominan en ladinámica de lo que ha dado el llamarse «sociedad delconocimiento».

1 Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI (1996). La educación encierra un tesoro. Madrid: Santillana-EdicionesUNESCO.


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1. Cambios socioeconómicos

La literatura sobre las nuevas formas queasume la organización social capitalista esabundante y se ha visto enriquecidarecientemente por algunos aportes críticos muysignificativos.2 Desde el punto de vistaproductivo, existe consenso en reconocer que larápida y profunda transformación tecnológica,así como la globalización y la competenciaexacerbada por conquistar mercados, estánmodificando los patrones de producción y deorganización del trabajo. Estaríamos pasando deun sistema de organización del trabajo, basadoen la división en jerarquías piramidales ydestinado a la producción masiva, a un sistemaorientado al consumo diversificado y basado enuna organización en redes, donde se otorganamplios poderes de decisión a las unidadeslocales. Estos cambios se apoyan en lautilización de nuevas tecnologías, que permitenla producción de pequeñas partidas de artículoscada vez más adaptados a los diferentes clientesy facilitan significativamente la comunicaciónentre las diferentes unidades de producción.

Las ideas de fábrica flexible, adaptable amercados cambiantes tanto en volúmenes comoen especificaciones, de equipos multipropósito,de plantas multiproducto, de innovación y demejora continua de los productos, de polivalenciadel personal, de distribución homogénea de lainteligencia y de formas combinadas de

competencia y de asociación, son todos conceptoshabituales en los análisis actuales sobre laorganización de trabajo. Estos conceptos serefieren a un modelo que supera las formastradicionales del taylorismo y el fordismo, basadosen la producción en serie para mercados masivos,a través de grandes organizaciones con estructurasinternas jerarquizadas en forma piramidal.

Pero la organización del trabajo basada en lainnovación permanente, la flexibilidad interna yla ruptura de las categorías fijas, al mismo tiempoque provoca la eliminación de las jerarquíastradicionales, muestra tendencias que contienenun potencial destructivo muy importante.3

En primer lugar, estos cambios estánprovocando un aumento significativo de ladesigualdad social. Los datos globales sobredistribución del ingreso y de la riqueza indicanque se ha producido un fuerte proceso deconcentración. Esta tendencia a la concentraciónde la apropiación de los beneficios delcrecimiento económico se percibe en el conjuntode los países, aunque su rapidez y su intensidadsean diferentes. Si bien las explicaciones a estefenómeno coinciden en reconocer la complejidadde los factores que están actuando en estosprocesos, también son coincidentes en advertir queuno de los factores fundamentales es latransformación en la organización del trabajo.

2 Consultar, por ejemplo: Manuel Castells (1997). La Era de la Información. Economía, Sociedad y Cultura. Madrid: Alianza. También:Luc Boltansky y Eve Chiapello (1999). Le Nouvel esprit du capitalisme. Gallimard. Paris.3 André Gorz (1998). Métamorphose du travail. Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). Les Métamorphoses de la question social;Une cronique du salariat. Paris: Fayard.


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Al respecto, las informaciones disponiblespermiten apreciar que si bien las nuevastecnologías aumentan significativamente laproductividad, suprimen numerosos puestos detrabajo. En este contexto, la mayor parte de losnuevos puestos de trabajo no se crean en lossectores tecnológicamente más avanzados, sinofundamentalmente en los servicios, donde el costodel trabajo representa una proporción importantedel precio del producto.

Esta diferencia en el ritmo de creación depuestos de trabajo está asociada a diferencias enlos salarios. Mientras que los sectores de altaproductividad pueden tener políticas salarialesgenerosas, los sectores de servicios, donde elvínculo entre los salarios y empleo es muy alto,están obligados a aumentar muy moderadamentelos salarios si quieren que crezca el empleo. Estadinámica donde el empleo disminuye en lossectores que puedan pagar buenos salarios, yaumenta en aquellos que pagan salarios modestos,explica las razones por las cuales la recomposicióndel empleo en función de la evolución tecnológicaaumenta la desigualdad.4

En segundo lugar, las transformaciones en laorganización del trabajo están provocando no sóloel aumento de la desigualdad sino la aparición deun fenómeno social nuevo: la exclusión de laparticipación en el ciclo productivo. A partir dela exclusión en el trabajo, se produciría unaexclusión social más general o –como prefierendecir algunos autores– una des-afiliación conrespecto a las instancias sociales mássignificativas. En este sentido, los estudios acercade las posibilidades que ofrecen las nuevas formasde organización del trabajo indican que ellaspodrían incorporar de manera estable sólo a unaminoría de trabajadores, para los cuales habríagarantías de seguridad en el empleo a cambio deuna identificación total con la empresa y con sus

requerimientos de reconversión permanente. Parael resto, en cambio, se crearían condiciones deextrema precariedad, expresadas a través deformas tales como contratos temporarios, trabajosinternos, trabajos de tiempo parcial y, en elextremo de estas situaciones, el desempleo. Elfenómeno de la exclusión social constituye, desdeeste punto de vista, el principal problemaprovocado por la evolución de las nuevasmodalidades de producción.

El aumento de la desigualdad y la aparición dela exclusión como un fenómeno masivo sonprocesos particularmente complejos. En primerlugar, es preciso reiterar que el aumento de ladesigualdad coexiste con una significativadisminución de la importancia de las jerarquíastradicionales. La organización actual del trabajotiende a reemplazar las tradicionales pirámidesde relaciones de autoridad, por redes de relacionescooperativas. En este esquema, todas las fases delproceso productivo son importantes y el personal,en cualquier nivel de jerarquía que se ubique,juega un papel crucial. El concepto de «calidadtotal», que orienta las transformaciones en losactuales modelos de gestión, supone una relaciónmucho más igualitaria que en el pasado entre losque se incorporan a las unidades productivas. Peroesta mayor igualdad entre los incluidos implicauna separación mucho más significativa conrespecto a los excluidos.

Los cambios en la organización del trabajoestán acompañados por modificacionesigualmente profundas en la dimensión política ycultural de la sociedad. Desde el punto de vistapolítico, una de las características más importanteses la que tiene que ver con los procesos dedeslocalización y relocalización de laspertenencias y de las identidades nacionales yculturales. Asociado al proceso de globalizacióneconómica, se ha producido una tendencia a

4 Jean-Baptiste de Foucauld; Denis Piveteau (1995). Une société en quête de sens. Paris. Editions Jacob.

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construir entidades políticas supranacionalescapaces de enfrentar los desafíos que se planteantanto a nivel planetario como multinacional, talescomo los volúmenes crecientes de transaccionesfinancieras internacionales, los problemasderivados del cuidado del medio ambiente(agujero en la capa de ozono, recalentamiento dela corteza terrestre, etc.), la expansión del delitointernacional (narcotráfico, prostitución, etc.) yla expansión de Internet como vehículo decirculación de información sin regulación posiblea nivel nacional.

Como resultado de estos procesos, el conceptode ciudadanía asociado a la Nación,5 hacomenzado a perder significado. En su reemplazo,aparecen tanto la adhesión a entidadessupranacionales como también, al contrario, unrepliegue sobre el comunitarismo local, donde laintegración se define fundamentalmente comointegración cultural y no como integraciónpolítica. En un ensayo reciente, Guéhenno analizalas nuevas formas de particularismo y deuniversalismo creadas a partir de los procesos deglobalización económica y cultural apoyados enlas nuevas tecnologías de la información. Suhipótesis es que, al contrario de las comunidadesterritoriales de ayer, las comunidades virtualesson comunidades de elección, lo cual las hace máshomogéneas pero también más cerradas. Unejemplo de esto se advierte incluso en elurbanismo de las grandes ciudades, donde elencierro de los barrios, protegidos por una red deautopistas, permite reducir al mínimo los riesgosde encuentros entre ricos y pobres. El comercioinformático también favorece este proceso deaislamiento y de homogeneización. Estacomunidad virtual que se está creando a partir delas nuevas condiciones sociales carece de una basecomún, de un espacio común. La elección quehace cada visitante de muchos «sitios» de la

Internet es siempre precaria e inestable. Unvisitante no es un ciudadano.6

Este cambio en el concepto de ciudadanía tieneenormes implicaciones. La aparición de lo localy lo supranacional como nuevos espacios departicipación social, está asociada a fenómenosde ruptura de la acción política tal como se laconcebía hasta ahora. La construcción de unconcepto de ciudadanía mundial, de ciudadaníaplanetaria, exige un concepto de solidaridadvinculado a la pertenencia al género humano y noa alguna de sus formas particulares. Estaconstrucción, sin embargo, enfrenta enormesdificultades, la mayoría de las cuales estávinculada a las formas a través de las cuales seproduce el proceso de globalización.

Desde el punto de vista económico, laglobalización no significa sólo que los capitalespuedan moverse rápida y libremente por todo elplaneta. El fenómeno socialmente más importantees que como las empresas puedan instalarse encualquier parte del mundo y mantenerse conectadasa través de redes de información, ellas tienden aradicarse allí donde los costos son menores. Estefenómeno produce lo que se ha denominado «unaespiral descendente de reducción de costossociales,» que tiende a debilitar la capacidad delos estados-nacionales para mantener los nivelestradicionales de beneficio social y de bienestar. Laglobalización económica, en síntesis, reduce lacapacidad del Estado para definir su políticamonetaria, su presupuesto, se recaudación deimpuestos y la satisfacción de las necesidadessociales de su población.

Al estar basada fundamentalmente en la lógicaeconómica y la expansión del mercado, laglobalización rompe los compromisos locales ylas formas habituales de solidaridad y de cohesión

5 Dominique Schnapper (1994). La communauté des citoyens; Sur I’idée moderne de nation. Paris. Gallimard.6 Jean-Marie Guéhenno (1999). L’avenir de la liberté; la démocratie dans la mondialisation. Paris. Flammarion.


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con nuestros semejantes. Las élites que actúan anivel global tienden a comportarse sincompromisos con los destinos de las personasafectadas por las consecuencias de laglobalización. La respuesta a este comportamientopor parte de los que quedan excluidos de laglobalización es el refugio en la identidad local,donde la cohesión del grupo se apoya en el rechazoa los «externos».

En este sentido, numerosos diagnósticos de lasociedad actual muestran que la ruptura de losvínculos tradicionales de solidaridad, provocadapor el proceso de globalización, ha generadonuevas formas de exclusión, de soledad y demarginalidad. Las formas de asociación y deexpresión de algunos de estos sectores excluidostienden a apoyarse en valores de intolerancia, dediscriminación y de exacerbación de losparticularismos. Mientras en la cúpula, las élitesque participan de la economía supranacionalplantean el riesgo que su desapego a la naciónestimule un individualismo a-social, basado en lafalta total de solidaridad; en la base se aprecianfenómenos regresivos de rechazo al diferente, dexenofobia y de cohesión autoritaria.

Manuel Castells, en su libro ya citado, explicacon claridad este proceso, que da lugar a laaparición del fenómeno actual delfundamentalismo y de estados-fundamentalistas.De acuerdo con sus análisis, el estado-nación,para sobrevivir a su crisis de legitimidad, cedepoder y recursos a los gobiernos locales yregionales. En este proceso, pierde capacidadpara igualar los intereses diferentes y representarel «interés general» representado en el estado-nación. Este proceso deslegitima aún más alEstado, particularmente, frente a las minoríasdiscriminadas, que buscan protección en lascomunidades locales o en otro tipo deestructuras:

«[...] lo que comenzó como un proceso derelegitimación del Estado, mediante el paso delpoder nacional al local, puede acabarprofundizando la crisis de legitimación del estado-nación y la tribalización de la sociedad encomunidades construidas en torno a identidadesprimarias». 7

En síntesis, el optimismo, de hace unos pocosaños sobre las posibilidades democráticas abiertaspor la construcción de entidades políticassupranacionales, se ha diluido rápidamente. Lasdificultades; sin embargo, no implican un retornoa la situación anterior. Las experiencias recienteshan demostrado que, si bien, el estado-nación nopuede ser mantenido en su forma tradicional,tampoco puede ser olvidado tan fácilmente. Eneste sentido, el debate europeo, acerca de laconstrucción de un concepto de ciudadanía basadoen una comunidad de naciones, ha permitidoapreciar la importancia de lo que algunos autoreshan denominado «la ruptura cognitiva» queimplica superar el concepto de ciudadanía basadoen el estado-nación. Para promover unaciudadanía europea o supranacional, el problemafundamental consiste en superar el déficit deexperiencias que tienen la mayor parte de losciudadanos, en relación con lo que puedeconstituir una ciudadanía de este tipo. Según estosautores, la construcción de los instrumentosinstitucionales de la ciudadanía europea estaríamucho más avanzada que la experiencia colectivade las personas. Esta distancia podría explicar lasignificativa diferencia que existe actualmenteentre las élites y la opinión pública en la manerade percibir el proceso de construcción europea.8

En este sentido, la integración en una unidadmayor sólo será posible a partir de una sólida ysegura identidad cultural propia. La confianza ensí mismo constituye, desde este punto de vista,un punto de partida central de cualquier estrategiade integración y de comprensión del «otro». El

7 Manuel Castells, op. cit. vol. II, pág.304.8 Dominique WOLTON (1993). La derniére utopie. Naissance de I’Europe démocratique. Paris. Flammarion.

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miedo, la inseguridad, la subvaloración de lopropio no pueden, en ningún caso, ser la fuentede una nueva cultura ciudadana.

2. Cambios en el papel del conocimiento

Este conjunto de cambios económicos,políticos, sociales y culturales responde a diversosfactores, entre los cuales se destaca el papel cadavez más relevante de, conocimiento. Ladenominación de la sociedad actual como«sociedad del conocimiento» o «sociedad de lainformación», ha ganado muchos adeptos entrelos autores que se dedican a los análisisprospectivos. Anthony Giddens9 conceptualizóeste papel del conocimiento a través de lacategoría de reflexividad que, según sus análisis,es el rasgo central de la sociedad actual. El procesode modernización de la sociedad –sostieneGiddens– ha ampliado los ámbitos de reflexiónhacia áreas tradicionalmente reguladas por latradición.

Esta centralidad del conocimiento inspiróinicialmente algunas posturas optimistas acercadel futuro de la sociedad; ya que la idea según lacual el desarrollo cognitivo tiene alguna influenciaen las conductas y el comportamiento de laspersonas ha estado siempre en la base de laspropuestas de cambio social. Enseñar a pensarbien, a pensar mejor, ha estado asociado,generalmente, a la idea de formar un ser más«humano». Las últimas versiones de este enfoqueprovienen de pensadores vinculados al desarrollode enfoques interdisciplinarios que permitancomprender adecuadamente la complejidad de losfenómenos. El supuesto básico de este enfoquees que las personas capaces de comprender lacomplejidad actuarían de manera más responsabley consciente.

En términos de Edgar Morin, por ejemplo, lainteligencia que sólo sabe separar atrofia lasfacultades de comprensión y de reflexión,eliminando así, las posibilidades de un juiciocorrecto o de una perspectiva de largo plazo. Unainteligencia incapaz de percibir el contexto y elcomplejo planetario, convierte a las personas enciegas, inconscientes e irresponsables.10

Pero lo novedoso del análisis de Giddens es laadvertencia que la mayor reflexividad no estáacompañada por mayores niveles de certidumbresino, al contrario, por mayor inestabilidad einseguridad.

«Nos encontramos en un mundo totalmenteconstituido a través del conocimiento aplicadoreflexivamente, pero en donde al mismo tiemponunca podemos estar seguros de que no serárevisado algún elemento dado de eseconocimiento. [...] Bajo las condiciones demodernidad, ningún conocimiento esconocimiento en el antiguo sentido del mismo,donde ‘saber’ es tener certeza, y esto se aplicapor igual a las ciencias naturales y a las cienciassociales. [...] es falsa la tesis de que a másconocimiento sobre la vida social (incluso si eseconocimiento está tan bien apuntadoempíricamente como sea posible), equivale a unmayor control sobre nuestro destino. Esto esverdad (discutiblemente) en el mundo físico, perono en el universo de los acontecimientos sociales».

Cuanto más conocemos de la vida social, máscontribuimos a su carácter inestable.

«La cuestión no radica en que no exista unmundo social estable para ser conocido, sino queel conocimiento de ese mundo contribuye a sucarácter cambiante e inestable».11

9 Anthony Giddens (1997). Consecuencias de la modernidad. Madrid: Alianza.10 Edgar Morin (1999). La tête bien faite; Repenser la réforme, réformer la pensée. Paris: Seuil.11 Anthony Giddens, op. cit.


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Este papel crítico del conocimiento implicatambién una modificación de las bases sobre lascuales se construyen los niveles de confianza, defiabilidad, de legitimidad en el funcionamientodel sistema social. Resumiendo muy brevementelos análisis de Giddens al respecto, se puede decirque en las culturas premodernas predominancuatro ámbitos de confianza. El primero es elsistema de parentesco donde, independientementede los afectos o conflictos que se perciban en elseno de la familia, los vínculos ofrecían un tejidode protección y de confianza muy importante. Elsegundo es la comunidad local, ya que lalocalización de las relaciones es una condiciónimportante de estabilidad y confianza. El terceroes la cosmología religiosa. Las creencias religiosasconstituyen un marco de referencia que daexplicaciones a los acontecimientos y, en esamedida, brinda seguridad. El cuarto contexto esla tradición. A diferencia de la religión, latradición brinda confianza no porque dé un marcode referencia sino porque asegura una manera dehacer las cosas con relación al tiempo. Laconfianza basada en la tradición proviene de laseguridad de que las cosas «siempre se han hechoasí».

En las culturas modernas, en cambio, estoscuatro órdenes de confianza han perdidoimportancia. Las relaciones de parentesco tiendena ser reemplazadas por relaciones de amistad, lacomunidad local por sistemas sociales abstractosy la cosmología religiosa y la tradición, por unaorientación al futuro, como fuente de legitimidad.A su vez, la relación entre la acción social y elconocimiento es diferente. En los entornossociales premodernos, las personas podían haceroídos sordos a los pronunciamientos desacerdotes, sabios o hechiceros y continuar conlas rutinas de la actividad cotidiana. Pero en elmundo moderno no puede suceder lo mismo conrespecto al conocimiento experto. Por esta razón,en las sociedades modernas los contactos conexpertos o con sus representantes o delegados, son

lógicos y necesarios. Pero este contacto, por supropia naturaleza reflexiva, produce unapermanente tensión entre fiabilidad yescepticismo, entre confianza e incertidumbre.

En síntesis, el papel de la educación y delconocimiento en la formación del ciudadanoimplica incorporar en los procesos educativosuna mayor orientación hacia la personalizacióndel proceso de aprendizaje, hacia la construcciónde la capacidad de construir aprendizajes, deconstruir valores, de construir la propiaidentidad. En este sentido, la mayorincertidumbre que genera esta sociedad de altareflexividad se resuelve –en términos relativos,por supuesto– con mayor reflexividad y no conmenos reflexividad.

3. Aprender a vivir juntos

Si bien vivimos un periodo donde muchastransformaciones pueden tener caráctertransitorio, existen suficiente evidencias quehacen posible sostener que, en el nuevocapitalismo, la posibilidad de vivir juntos noconstituye una consecuencia «natural» del ordensocial sino una aspiración que debe sersocialmente construida. Algunos conceptos ydebates tradicionales deben, por ello, serrevisados. Así, por ejemplo, reforzar el vínculoentre educación y cohesión ya no puede serconsiderado simplemente como una aspiraciónconservadora y reproductora del orden socialdominante. A la inversa, promover estrategiaseducativas centradas en el desarrollo del individuono constituye necesariamente un enfoqueliberador, alternativo a las tendencias dominantes.

Asistimos a fenómenos de individualismo a-social y de fundamentalismo autoritario quecomparten una característica común: la negaciónde la dimensión política de la sociedad. En elprimer caso, las decisiones se toman en funciónde la lógica del mercado y el ciudadano es

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reemplazado por el consumidor o el cliente. Enel segundo, el ciudadano es reemplazado por elgrupo, el clan, la tribu o cualquier otra forma deidentidad adscriptiva. Vivir juntos, en cambio,siempre ha implicado la existencia de uncompromiso con el otro. La elaboración de estecompromiso, a diferencia de la dinámica propiade la sociedad industrial, ya no puede surgircomo producto exclusivo de determinacioneseconómicas o culturales. Debe, en cambio, serconstruido de manera más voluntaria y máselectiva. Ésta es la razón última por la cual elobjetivo de vivir juntos constituye un objetivode aprendizaje y un objetivo de políticaeducativa. Intentar comprender esta situaciónconstituye un paso necesario para brindar unsoporte teórico sólido y un sentido organizadora la definición de líneas de acción para todosaquellos que trabajan para una sociedad másjusta y solidaria.

A partir de este punto de apoyo teórico, esposible postular algunas líneas de trabajopedagógico. En primer lugar, obviamente, todoel análisis efectuado hasta aquí pone de relievela importancia que adquiere la introducción delos objetivos de cohesión social, de respeto aldiferente de solidaridad, de resolución de losconflictos a través del diálogo y la concertación,en las prácticas educativas. En este sentido, esposible analizar el concepto de escuela comoámbito «artificial» de socialización. La aperturade la escuela a las demandas sociales nosignifica reproducir en la escuela lasexperiencias que ya existen fuera de ella, nitampoco acomodarse a las tendenciasdominantes en las prácticas sociales. La escuelapuede, y debe, responder a la demanda socialde compensación del déficit de experiencias desocialización democrática que existe en lasociedad.

Las reflexiones sobre este tema puedendividirse en dos grandes categorías: las

relacionadas con la dimensión institucional de laeducación y las relacionadas con el proceso deenseñanza-aprendizaje.

a) La dimensión institucional

En esta dimensión es preciso revisar todo eldebate acerca de la descentralización de laeducación, la autonomía a las escuelas e,incluso, las propuestas que tienden a fortalecerlas alternativas educativas basadas en las nuevastecnologías e individualizar cada vez más elproceso pedagógico. La autonomía y laindividualización se orientan a fortalecer el polode la libertad y el reconocimiento de laidentidad. Sin embargo, un proceso deautonomía e individualización que no searticule con la pertenencia a entidades másamplias, rompe la cohesión social y, endefinitiva, des-socializa. La autonomía y lapersonalización no son compatibles con lavinculación con el otro. La escuela debería,desde este punto de vista, promoverexperiencias masivas de conectividad –favorecidas ahora por las potencialidades de lasnuevas tecnologías– con el diferente, con ellejano. En este sentido, un punto muyimportante es el que se refiere a la distribuciónespacial de las escuelas. En la medida que lapoblación tiende a segmentarse, los barrios soncada vez más homogéneos y los contactos entrediferentes sectores de población más difíciles.Las escuelas deberían promover masivosprogramas de intercambio, de contactos, deprogramas comunes, interbarriales,intercomunales, transfronterizos, entre otros.

Por otra parte, la autonomía y la individua-lización tampoco son incompatibles con ladefinición de objet ivos comunes, deestándares comunes en términos deaprendizaje, cuya responsabilidad le cabe alEstado central, tanto en su definición comoen su regulación.


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b) La enseñanza-aprendizaje

Desde el punto de vista del aprendizaje, lacuestión que estamos analizando pone de relieveque no se trata sólo de aspectos cognitivos. Laformación ética en particular y la formación de lapersonalidad en general, trascienden lo cognitivo.Al respecto, nos parece pertinente retomar elconcepto de escuela total, que ya fuera presentadohace algunos años, como concepto que puedeayudar en la búsqueda de caminos para enfrentareste nuevo desafío.12

4. Aprender a aprender

Los pronósticos acerca de la importanciacreciente que asumirá la función de aprender aaprender en la educación del futuro, se basan endos de las características más importantes de lasociedad moderna: (1) la significativa velocidadque ha adquirido la producción de conocimientosy (2) la posibilidad de acceder a un enormevolumen de información. A diferencia delpasado, los conocimientos e informacionesadquiridos en el periodo de formación inicial delas escuelas o universidades no permitirán a laspersonas desempeñarse por un largo periodo desu vida activa. La obsolescencia será cada vezmás rápida, obligando a procesos de reconversiónprofesional permanente a lo largo de toda la vida.Pero además de la significativa velocidad en laproducción de conocimientos, también existeahora la posibilidad de acceder a una cantidadenorme de informaciones y de datos que nosobligan a seleccionar, a organizar, a procesar lainformación, para que podamos utilizarla.

En estas condiciones, y para decirlorápidamente, la educación ya no podrá estardirigida a la transmisión de conocimientos y deinformaciones sino a desarrollar la capacidad de

producirlos y de utilizarlos. Este cambio deobjetivos está en la base de las actualestendencias pedagógicas, que ponen el acento enlos fenómenos meta-curriculares. David Perkins,por ejemplo, nos llama la atención acerca de lanecesidad de distinguir dos tipos deconocimientos: los de orden inferior y los deorden superior. Los primeros son losconocimientos sobre determinadas áreas de larealidad. Los de orden superior sonconocimientos sobre el conocimiento. Elconcepto de meta-curriculum se refiereprecisamente al conocimiento de orden superior:conocimientos acerca de cómo obtenerconocimientos, acerca de cómo pensarcorrectamente, acerca de nociones tales comohipótesis y prueba, entre otros. 13

Si el objetivo de la educación consiste entransmitir estos conocimientos de orden superior,el papel de los docentes no puede seguir siendoel mismo que en el pasado. Su función se resume,desde este punto de vista, en la tarea de enseñarel oficio de aprender, lo cual se contrapone alactual modelo de funcionamiento de la relaciónentre profesor y alumno; donde el alumno noaprende las operaciones cognitivas destinadas aproducir más conocimiento sino las operacionesque permiten triunfar en el proceso escolar. Enel modelo actual, el oficio de alumno está basadoen una dosis muy alta de instrumentalismos,dirigido a obtener los mejores resultados posiblesde acuerdo con los criterios de evaluación,muchas veces implícitos, de los profesores.

¿En qué consiste el oficio de aprender? Alrespecto, es interesante constatar que los autoresque están trabajando sobre este concepto evocanla metáfora del aprendizaje tradicional de losoficios, basado en la relación entre el experto y elnovicio. Pero a diferencia de los oficios

12 Juan Carlos Tedesco, 200313 Consultar, por ejemplo: David Perkins (1995). La escuela inteligente. Del adiestramiento de la memoria a la educación de lamente. Barcelona. Gedisa. También: Stuar Mclure y Peter Davies (1995). Aprender a pensar, pensar en aprender. Barcelona. Gedisa.

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tradicionales, lo que distingue al experto delnovicio en el proceso de aprender a aprender esla manera como encuentran, retienen, comprendeny operan sobre el saber, en el proceso de resoluciónde un determinado problema.

A partir de esta pareja «experto-novicio», elpapel del docente se define como un«acompañante cognitivo.» En el proceso clásicode aprendizaje de determinados oficios, elprocedimiento utilizado por el maestro es visibley observable. El maestro muestra cómo se hacenlas cosas. En el aprendizaje escolar, en cambio,estos procedimientos están ocultos y el maestrodebe ser capaz de exteriorizar un proceso mentalgeneralmente implícito. El «acompañantecognitivo» debe, por ello, desarrollar una bateríade actividades destinadas a hacer explícitos loscomportamientos implícitos de los expertos, demanera tal que el alumno pueda observarlos,compararlos con sus propios modos de pensar,para luego –poco a poco– ponerlos en prácticacon ayuda del maestro y de los alumnos.14 Ensíntesis, pasar del estado de novicio al estado deexperto consiste en incorporar las operaciones quepermiten tener posibilidades y alternativas másamplias de comprensión y solución de problemas.

El concepto de «acompañante cognitivo»permite apreciar los cambios en el rol del maestroo profesor como modelo. En el esquema clásicode análisis de la profesión docente, el perfil«ideal» del docente era definido a partir de rasgosde personalidad ajenos a la práctica cotidiana dela enseñanza. En este nuevo enfoque, en cambio,el docente puede desempeñar el papel de modelodesde el punto de vista del propio proceso deaprendizaje.

La modelización del docente consistiría, deacuerdo con este enfoque, en poner de manifiesto

la forma cómo un experto desarrolla su actividad,de manera tal que los alumnos puedan observar yconstruir un modelo conceptual de los procesosnecesarios para cumplir con una determinadatarea. Se trata, en consecuencia, de exteriorizaraquello que habitualmente es tácito e implícito.15

Sobre estas bases, el desempeño docentepermitiría, al menos teóricamente, superaralgunos de los dilemas típicos de los profesoresde enseñanza secundaria, particularmente eldilema producido alrededor de la identidad delprofesor como educador o como especialista ensu disciplina. Como se sabe, el profesor desecundaria –a diferencia del maestro de escuelabásica– enseña una determinada disciplina. Estavinculación con el conocimiento produce unadoble lógica de intereses, lealtades y pautas deprestigio: las que provienen de la disciplina ylas que provienen de la profesión de educador.Los diagnósticos al respecto son elocuentes. JoséM. Esteve, en un reciente ensayo sobre laformación inicial de los profesores desecundaria, señalaba con claridad que lasinstituciones de formación de los profesores,generalmente las universidades, ofrecen unmodelo de identificación profesional basado enel concepto de investigador-especialista, más queen el concepto de profesor-educador. Tomandoel ejemplo de la historia, Esteve señala que «losestudiantes se definen a sí mismos como futuroshistoriadores y no como futuros profesores dehistoria» y que «la enseñanza en la secundariasólo es percibida como una alternativa desegundo orden: un fastidio lamentable paraescapar al paro».16 Este fenómeno se presentacon características más o menos similares paraotras áreas como las ciencias y las artes, dondelos estudiantes son formados como científicos ocomo artistas, y no como profesores de esas áreasdel proceso pedagógico.

14 Goery Delacoté (1996). Savoir apprendre. Les nouvelles méthodes. Paris. Ed. Odile Jacob.15 Idem, pág. 15916 José M. Esteve (1997). La formación inicial de los profesores de secundaria; una reflexión sobre el curso de cualificaciónpedagógica. Barcelona: Editorial Ariel.


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Esta dimensión del programa de los profesoresde secundaria es una de las cuestiones claves dela actual crisis de este nivel. En la medida que lacobertura se ha universalizado y que una parteimportante de la educación secundaria clásicapasa a formar parte de la educación obligatoria;el modelo tradicional del profesor por disciplina,que va de un establecimiento a otro, sin tener encuenta las características individuales de susalumnos ni el perfil institucional delestablecimiento, asume característicassignificativamente disfuncionales con losobjetivos perseguidos.

Sin embargo, desde el momento que la tareade enseñar no se reduce a transmitirconocimientos e informaciones de unadisciplina- –la historia, por ejemplo– sino lasoperaciones que definen el trabajo delhistoriador, la dicotomía entre la enseñanza y eltrabajo científico tiende a reducirse. Esteenfoque implica, obviamente, un esfuerzo muchomayor en el proceso de aprendizaje, tanto porparte del profesor como de los alumnos y abreuna serie muy importante de problemas para laformación inicial de los profesores, susmodalidades de trabajo pedagógico, sus criteriosde evaluación y los materiales didácticos.

Aprender a aprender también modifica laestructura de los sistemas educativos. A partirdel momento en el cual dejamos de concebir laeducación como una etapa de la vida y aceptamosque debemos aprender a lo largo de todo nuestrociclo vital, la estructura de los sistemaseducativos está sometida a nuevas exigencias.La educación permanente, la articulaciónestrecha entre educación y trabajo, losmecanismos de acreditación de saberes para lareconversión permanente, entre otros, sonalgunos de los nuevos problemas y desafíos quela educación debe enfrentar en términosinstitucionales.


Castells, Manuel (1997). La era de laInformación. Economía, Sociedad y Cultura.Madrid: Alianza. También: Luc Boltansky y EveChiapello (1999). Le nouvel esprit du capitalisme.Paris: Gallimard.

Comisión Internacional sobre la Educaciónpara el siglo XXI (1996). La educación encierraun tesoro. Madrid: Santillana-EdicionesUNESCO.

De Foucauld, Jean-Baptiste y Denis Piveteau(1995). Une société en quête de sens. Paris.Editions Jacob.

Esteve, José M. (1997). La formación inicialde los profesores de secundaria; una reflexiónsobre el curso de cualificación pedagógica.Barcelona: Editorial Ariel.

Giddens, Anthony (1997). Consecuencias dela modernidad. Madrid: Alianza.

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Gorz, André (1998). Métamorphose du travail.Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). LesMétamorphoses de la question social; Unecronique du salariat. Paris: Fayard.

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Wolton, Dominique (1993). La derniére utopie.Naissance de I’Europe démocratique. Paris:Flammarion.

Enlaces recomendados:

•Fundación Jaume Bofill. http://www.fbofill.org•Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación (Buenos Aires), http://www.iipe.buenosaires.org.ar•Juan Carlos Tedesco http://www.iipe-buenosaires.org.ar/staff/perfil_tedesco.asp

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Culturas juveniles y cultura escolar*

Emilio Tenti Fanfani

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.


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Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

1. Propósitos

2. Sentido y valor de la enseñanza media en el mundo de hoy

3. Tres problemas en la escolarización masiva de los adolescentes y jóvenes

4. Identidad y cultura de los adolescentes y jóvenes

5. Un nuevo equilibrio de poder entre las generaciones

6. El problema del sentido de la escuela

7. Características de una buena escuela para los jóvenes

8. Cuatro peligros probables a controlar

Referencias bibliográfícas

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ÍNDICE

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1. Propósitos

¿Qué es lo que se ofrece como educaciónescolar a los adolescentes y jóvenes de AméricaLatina? ¿En qué medida lo que se ofrece respondea las condiciones de vida, necesidades yexpectativas de las nuevas generaciones delatinoamericanos? Para responder a estaspreguntas generales es preciso tener en cuenta losgrandes cambios que caracterizan el desarrollo dela educación básica en nuestro continente. En unprimer momento, dos fenómenos saltan a la vista:por un lado, la masificación; por el otro, un cambioprofundo en la morfología social de los nuevosinscriptos.

Los datos indican que la escuela para losadolescentes es una escuela en expansión. Enmuchos casos, este crecimiento cuantitativo nofue acompañado por un aumento proporcional enlos recursos públicos invertidos en el sector.Demasiadas veces, «hubo que hacer más conmenos». Es muy probable que la masificaciónestuvo acompañada de una disminución del gastoper cápita, estirándose al máximo el rendimientode ciertas dimensiones básicas de la oferta, talescomo recursos humanos, infraestructura física,equipamiento didáctico, etc.1

La escolarización, por una parte «creajuventud»; es decir, contribuye fuertemente a laconstrucción de estos nuevos sujetos sociales. Peropor otro lado, la masificación produce una serie

de transformaciones en las instituciones escolares.La vieja escuela media reservada a las élites hoydebe responder a la demanda de nuevoscontingentes de solicitantes. Y la fuerza de lacantidad no puede no acarrear consecuencias decalidad. Las instituciones, en tanto que sistemasde reglas y recursos que estructuran las prácticassociales y educativas, cambian de forma ysignificado. Los viejos dispositivos que regulabanla relación profesor-alumno, la relación con elconocimiento, garantizaban la autoridadpedagógica y producían un orden institucional, seerosionan cuando no saltan por los aires y dejande ser eficientes y significativas en la vida de losactores implicados.

Pero la masificación está acompañada por uncambio muy significativo en la morfología socialde los alumnos. No sólo los adolescentes y jóvenesque se escolarizan son más, sino que sondiferentes. Por una parte, ingresan los quetradicionalmente estaban excluidos. A los«herederos y becarios» se agrega el grueso de lapoblación; es decir, se agregan los hijos de losgrupos sociales subordinados de las áreas urbanasprimero, y de las rurales después, Éstos, reciénllegados al nivel medio, traen consigo todo lo queellos son como clase y como cultura. Pero tambiénlos jóvenes y los adolescentes de hoy son distintosde los primeros «usuarios» de la educación media.Los grandes cambios en los modos de producción

1 Durante el último quinquenio del siglo pasado, la matrícula en la enseñanza media del Brasil creció el 57%, «siendo el segmento dela enseñanza el que ha crecido más en el periodo». Al mismo tiempo, se señala que este crecimiento fue desordenado y «sin las condicionesfísicas adecuadas, sin espacios propios». Por ello, según el Censo Escolar de l998, el 55% de los estudiantes cursan en el turno noche.(Berger Filho, R.L., 1999)


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y en la estructura social y familiar, lastransformaciones en el plano de las instancias deproducción y difusión de significados (la cultura),afectan profundamente los procesos deconstrucción de las subjetividades. El poder delsistema educativo para formar personas, hoy esmás relativo y relacional que nunca. Suscapacidades se miden en el sistema de relacionesque mantiene con la familia y las otras instanciasque producen e imponen significaciones, enespecial los medios masivos de comunicación yconsumo cultural. (Tedesco, 1995)

Todas estas transformaciones en la demografía,la morfología y la cultura de las nuevasgeneraciones ponen en crisis la oferta tradicionalde educación escolar. Los síntomas másmanifiestos y estridentes son la exclusión y elfracaso escolar, el malestar, el conflicto y eldesorden, la violencia y las dificultades de laintegración en las instituciones y, sobre todo, laausencia de sentido de la experiencia escolar paraproporciones significativas de adolescentes yjóvenes latinoamericanos (en especial aquellosque provienen de los grupos sociales másexcluidos y subordinados), que tienen dificultadespara ingresar, progresar y desarrollarse eninstituciones que no han sido hechas para ellos.Todo pareciera indicar que todos aquellos que«llegan tarde» a la escuela (los adolescentes yjóvenes excluidos), ingresan a una instituciónajena, y que por lo tanto, ésta no cumple ningunafunción para sus proyectos vitales.

En las páginas que siguen me propongoexponer algunas reflexiones que espero ayuden adefinir los principales problemas que surgencuando se enfrentan dos culturas: la de los jóvenesy adolescentes, y la que es propia de la tradiciónescolar. Creemos que comprender, interpretar,explicar y analizar es una dimensión necesaria decualquier proceso encaminado a intervenir conalguna probabilidad de éxito en el campo de laspolíticas públicas. En especial, nos interesan

aquellas que están orientadas a garantizar lasmejores condiciones para facilitar el difícilproceso de construcción de la subjetividad; y lainserción social de las nuevas generaciones deadolescentes y jóvenes latinoamericanos tanto alcampo de la producción como al de la ciudadaníaactiva.

En síntesis, cuando los excluidos llegan a laeducación media se produce el conflicto y eldesencanto. Conflicto, porque launiversalización de la escolarización producenuevos problemas y desafíos (por lascontradicciones entre características objetivas ysubjetivas (expectativas, preferencias, actitudes,comportamientos, etc.), de la demanda y lascaracterísticas de la oferta (inadecuacióninstitucional y empobrecimiento de la ofertaescolar).

Desencanto y frustración, porque cuando llegana la escuela media, los pobres encuentran que yano existe correspondencia entre escolaridad,obtención del título del bachiller y determinadassanciones materiales (puestos de trabajo eingreso), y simbólicas (prestigio y reconocimientosocial). Porque llegan tarde, llegan en verdad aotro destino. Obtienen un objeto que tiene otrosentido y otro valor relacional, como es el casode todos los objetos sociales.

2. Sentido y valor de la enseñanza mediaen el mundo de hoy

No es preciso abundar en argumentos paramostrar que la enseñanza media de hoy tiene unsignificado distinto al que tenía en el proyectofundacional de los sistemas educativosoccidentales. En un principio, se trataba de unaantesala de los estudios universitarios (y de ciertasposiciones en las burocracias públicas y privadasemergentes), y como tal, estaba reservada sólo alos herederos; es decir, a los hijos de las clasesdominantes y a algunos pobres meritorios (los

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«becarios»). Hoy la enseñanza media es más queeso. En verdad es otra cosa. Se trata de la últimaetapa de la escolaridad obligatoria. Vale no sólocomo sendero que conduce a los estudiossuperiores (valor que conserva), sino que es algoasí como el nuevo piso de la escolaridadobligatoria que en todas partes tiende aprolongarse hasta los 17 ó 18 años de vida de losindividuos. En las condiciones actuales, la llamadaenseñanza media es una enseñanza «final» (un«techo») para la mayoría de la población y unmomento de un proceso de formación de unaminoría, que tiende a prolongarse a lo largo detoda su trayectoria vital (educación permanente).

Esta nueva racionalidad cambia el sentido yafecta los viejos «modos de hacer las cosas» enlas instituciones. En un principio, cuando setrataba de formar élites, la lógica de la selecciónimpregnaba el quehacer de docentes y alumnos.La carrera escolar era como una carrera deobstáculos. Los «más capaces» de superarlosllegaban al final y adquirían el derecho de entradaa la universidad (en un principio no tenía sentidoninguna «prueba de ingreso» a la educaciónsuperior, la prueba era el título de bachiller). Lapráctica sistemática de los exámenes permitíadistinguir a los exitosos de los fracasados. Elfracaso era un fenómeno habitual y esperado enla experiencia escolar. Siempre los llamados eranmás que los elegidos y todos los «jugadores»(maestros, familias, alumnos), conocían ycompartían esta regla del juego y aceptaban susdesenlaces.

Cuando la enseñanza media se convierte enobligatoria, todos estos dispositivos dejan de tenersentido y si persisten en su accionar, son una fuentede contradicción y conflicto. La recienteexperiencia argentina de extensión de laobligatoriedad hasta el segundo año de la viejasecundaria (paso de la educación primaria

obligatoria de 7 años a la educación generalbásica de 9 años), está produciendo fuertescontradicciones entre los viejos mecanismospedagógicos y disciplinarios, las expectativas dedocentes y alumnos, y las nuevas disposicioneslegales y normativas.2 Hoy, la permanencia de losadolescentes en la escuela ya no es algo aleatorioo discrecional. Ni los alumnos ni los padres, nilos agentes escolares están en condiciones dedeterminar la inclusión o la exclusión escolar.Todos los adolescentes deben estar en la escuela.Éste es un mandato de la ley (la escolarización, almenos en el nivel básico fue siempre un derechoy una obligación) y, al mismo tiempo, un mandatosocial (del mercado de trabajo). Actualmente, lainstitución ha perdido la capacidad de imponerreglas que determinen la permanencia o elabandono escolar. En principio, todos deben sercontenidos.

Esta disposición determina la demanda y afectafuertemente a la oferta. Por una parte, las familiasy los jóvenes deben saber que ir o no ir a la escuela,al menos teóricamente, ya no es una cuestión deelección discrecional. Y en cuanto a la instanciaresponsable de garantizar el cumplimiento de laobligatoriedad; es decir, al Estado, éste se veobligado a ampliar la oferta escolar y a garantizarlas condiciones mínimas de «educabilidad» detodos. De allí la tendencia a intervenir medianteprogramas de becas, subsidios y apoyo a losjóvenes y sus familias.

Pero el cambio de sentido y la obligatoriedadtambién determina una serie de transformacionesen los dispositivos y procesos institucionales. Elexamen y la evaluación ya no pueden cumplir unafunción selectiva, sino estrictamente pedagógica;y los problemas de aprendizaje ya no se resuelvenpor la vía fácil y corta de la repetición y laexclusión. Lo mismo puede decirse de los«problemas de conducta y disciplina». Sin

2 Incluso en el caso de la provincia de Buenos Aires, donde vive un tercio de la población argentina, la obligatoriedad se prolonga hastael final del viejo secundario, hoy denominado Nivel Polimodal (tres años luego de la EGB).


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embargo, las adaptaciones de las instituciones ylas mentalidades no son simples efectosautomáticos de las transformaciones estructuralesy legales. Por lo tanto, la contradicción tiende atransformarse en conflicto y el desajuste entre laspredisposiciones y los marcos normativos tiendea provocar el malestar. Por eso, la educación paralos adolescentes y los jóvenes se convierte en eleslabón más crítico de las políticas educativasnacionales.

3. Tres problemas en la escolarizaciónmasiva de los adolescentes y jóvenes

Para ordenar la discusión propongo discutirestos nuevos desafíos de la escolarizacióngeneralizada de las nuevas generaciones alrededorde tres ejes problemáticos. El primero tiene quever con el tema de la identidad y cultura de losadolescentes; el segundo con el eje político de lamodificación de los equilibrios de poder entre lasgeneraciones. El tercero remite al tema del sentidode la experiencia escolar para los adolescentes yjóvenes. El hilo conductor que une estas tres líneasde reflexión tiene que ver, como es obvio, con eltema de la relación entre condiciones de vida ycultura de la población a escolarizar y la culturapropia de las instituciones escolares.

En este caso, hay un cuarto excluido y es,precisamente, el de la exclusión social que golpeafuertemente a muchos adolescentes y jóveneslatinoamericanos. La extrema desigualdad en ladistribución de las oportunidades de vida hace quepara muchos de ellos la escolarización, en símisma, sea una experiencia literalmenteimposible, algo que escapa completamente a suproyecto vital. En lo que sigue, esta determinaciónmaterial no será tratada explícitamente, pero sípermanecerá como telón de fondo que va adeterminar tanto las configuraciones culturales

como los sentidos, las identidades y lastrayectorias escolares de las nuevas generacionesde latinoamericanos. 3

4. Identidad y cultura de los adolescentesy jóvenes

La adolescencia y la juventud sonconstrucciones sociales. En otras palabras, son«clases de edad» que, si bien tienen una basematerial biológica, sobre la misma se elaborandiversas representaciones relativamentearbitrarias e históricas. En realidad, lo que «existe»con una existencia casi igual a la de los objetosfísicos es un continuo de edad. Es la sociedad laque produce determinados «cortes» y «rupturas»en el flujo del tiempo. Sabemos que existen niñosy adolescentes, adolescentes y jóvenes, pero esasfronteras que marcan los límites no tienen unaseñalización material u objetiva. Los límitessociales son siempre «arbitrarios y conjeturales»(como decía J.L. Borges), y muchas vecesimprecisos. Pero en ciertos casos, es necesarioreducir esa imprecisión fijando límites estrictos,homogéneos y fáciles de identificar. Éste es eltipo de límite que se expresa en la ley y losdispositivos normativos. La «mayoría de edad»,por ejemplo, está claramente establecida en loscódigos y en las leyes de todas las sociedades. Noson límites definitivos, pueden variar. Pero sí sonlímites precisos. La incorporación al sistemaeducativo formal no es arbitraria. Se ingresa a laescuela a una edad legal bien determinada.

Pero cuando se trata de la adolescencia y lajuventud, sólo sabemos que existen, pero noestamos en condiciones de decir cuándo empiezany dónde terminan estas etapas de la vida.4 No todoslos que tienen la misma edad participan de lamisma «clase de edad», ya que no todos loscoetáneos comparten las mismas características

3 Detrás de las desigualdades y exclusión escolares están las desigualdades y exclusiones sociales. De allí la necesidad de imaginar ydesarrollar estrategias de intervención integral donde el desarrollo de la infancia y la adolescencia ocupen un lugar central.4 Para una construcción teórica de las «clases de edad» consultar Urresti (M.). Cambio de escenarios sociales. Experiencia juvenilurbana y escuela en: Tenti Fanfani (E.) (comp.). Una escuela para los adolescentes. Losada, Buenos Aires 2000.

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y experiencias vitales (formar pareja, trabajar,alcanzar la autonomía económica, estudiar, etc.).5

Por otra parte, la propia experiencia escolarcontribuyó a la creación de la juventud como unaconstrucción social; es decir, como un tiempo devida colocado entre la infancia y la condición deadulto, un tiempo de preparación y de espera. Poreso, puede decirse que no siempre existió«juventud» y «adolescencia». La posición en laestructura de distribución de bienes materiales ysimbólicos de la sociedad está determinandodiversas formas de vivir la experiencia joven oadolescente; por lo tanto, no es un estado por elque necesariamente pasan todos los individuos enuna sociedad determinada. En muchos casos, hastala propia experiencia de la infancia es un«privilegio» que se niega a muchos niños y niñasque viven en condiciones de pobreza extrema,tanto en el campo como en las grandes ciudadesdel continente.

Pero aquí, más que el debate teórico, por demásrico e interesante, nos interesa saber cuáles sonlas características distintivas de los adolescentesy jóvenes respecto de los niños en cuanto objetode clasificación escolar. La vieja escuela primariafue pensada y diseñada para los niños; y la escuelamedia, pese a sus esfuerzos de adaptación, tiendea reproducir los mecanismos y estilos propios dela educación infantil. En otras palabras, en muchoscasos, tiende a tratar a los adolescentes como sifueran niños. Éste es un factor que no pocas vecescontribuye a explicar el malestar y el fracasoescolar en la enseñanza media.

Según Dubet y Martuccelli (1998), más alláde las significativas determinaciones de género,clase social, etnia, hábitat, etc., un estudiante delcolegio secundario es diferente de un alumno dela escuela primaria.6 Al menos pueden señalarselas siguientes particularidades observadas en

Francia, pero que, en cierta medida, son válidasen el contexto escolar urbano de América Latina.

a. Diversidad de las «esferas de justicia».Mientras el mundo de la infancia y la escuela estáorganizado alrededor de una gran «unidadnormativa» que rige tanto en el ámbito escolar,como en la familia, el mundo del «colegial» estáregido por la percepción de que existen diversosámbitos de justicia. Una regla se aplica en elrecreo, otra entre los amigos, otra en el colegio,otra distinta en el ámbito familiar. Mientras queel niño mimado en la familia espera el mismo tratoen la escuela, el adolescente percibe que existendistintos espacios de juego con distintas reglas.Un ejemplo, los resultados escolares diferentesno deben engendrar tratamientos diferentes.Mientras que en la primaria, los que son buenosen conducta, también tienden a ser premiados entérminos de notas y sanciones escolares, estapráctica se torna injusta en el colegio. En esteámbito, las clasificaciones escolares(calificaciones) tienden a diferenciarse de lascalificaciones en el comportamiento (conducta).

b. Principio de reciprocidad. Mientras queen la escuela, el niño tiende a representarse a laautoridad y al maestro como algo natural eindiscutido, el adolescente percibe que lasinstituciones (el colegio, pero también la familia)constituyen mundos complejos donde existen unadiversidad de actores con intereses y«capacidades» diferentes. La «omnipotencia» delmaestro tiende a ser sustituida por la visión máscompleja y política de las relaciones y el juego(las alianzas, las estrategias, el uso del tiempo,etc.). El principio de reciprocidad quiere decirque la relación profesor–alumno no esunidireccional (el profesor tiene todo el poder yhace lo que quiere, mientras que el alumno sólotiene que obedecer). El adolescente tiende a

5 Uno podría preguntarse qué tienen en común las 400 000 niñas brasileñas que trabajan en el servicio doméstico con sus coetáneas delas clases medias altas y altas que estudian, disponen de tiempo libre, tienen determinados niveles y calidades de consumo cultural, etc.6 En Argentina, se llama alumnos a los niños que van a la escuela primaria. Los que frecuentan el colegio secundario y la universidadson estudiantes.


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considerar que el respeto, por ejemplo, debe seruna actitud recíproca y no sólo una obligación deél hacia sus profesores.7

c. La emergencia de estrategias escolares.El niño en la escuela percibe que sólo basta seraplicado y obedecer las reglas y a sus superiores(los padres y los maestros), para tener éxito en laescuela. En cambio, en el colegio, los adolescentesperciben que «ser estudiante» es algo máscomplejo que seguir ciertos automatismos. Por elcontrario, el adolescente percibe que para teneréxito es preciso desplegar una estrategia; es decir,que se requiere hacer uso del cálculo, definirobjetivos, elegir medios adecuados para losmismos, desplegar la acción en el eje del tiempo,saber esperar, etc., etc.

d. Desarrollo de una subjetividad no escolar.Mientras los niños en las escuelas viven en«continuidad relativa» su estatuto de niño y suestatuto de alumno, los adolescentes en el colegioviven la experiencia de una tensión entre elestudiante y el adolescente. «Con la adolescencia–escriben Dubet y Martuccelli– se forma un ‘símismo no escolar’, una subjetividad y una vidacolectiva independientes de la escuela, que ‘afectan’a la vida escolar misma». Veremos más adelante queno todos los adolescentes logran articular en formasatisfactoria estos dos espacios de vida.

Más allá de estas particularidades genéricas,los adolescentes y jóvenes son portadores de unacultura social hecha de conocimientos, valores,actitudes, predisposiciones que no coincidennecesariamente con la cultura escolar y, enespecial, con el currículo o programa que lainstitución se propone desarrollar.

Hubo un tiempo en que el mundo de la vidacotidiana se mantenía «afuera» y «alejado» de la

cultura escolar. Los saberes legítimos, esos quela escuela pretende incorporar en los alumnos sonsaberes «consolidados» y, en cierto modo,«alejados» de la cotidianidad y lacontemporaneidad. Esta distancia tenía una razónde ser en el momento constitutivo de la escuela yel Estado modernos. La escuela tenía una misióncivilizatoria, tenía una función de reeducación(como se decía en la época). En muchos casos ladistancia entre la cultura espontáneamenteincorporada por los niños y la cultura que se queríainculcar era extrema. Por eso la escuela tuvo unafunción misionera. La primera pedagogía era unatecnología de conversión, de allí la densidad,variedad e integralidad de sus tecnologías (allímite, el ideal era la pedagogía del internado).

Hoy resulta imposible separar el mundo de lavida del mundo de la escuela. Los adolescentestraen consigo su lenguaje y su cultura. La escuelaha perdido el monopolio de la inculcación designificaciones y éstas, a su vez, tienden a ladiversificación y a la fragmentación. Sin embargo,en demasiadas ocasiones, las institucionesescolares tienden al solipsismo y a negar laexistencia de otros lenguajes y saberes, y otrosmodos de apropiación distintos de aquellosconsagrados en los programas y las disposicionesescolares.

Mientras que el programa escolar tiene todavíalas huellas del momento fundacional(homogeneidad, sistematicidad, continuidad,coherencia, orden y secuencia únicos, etc.), lasnuevas generaciones son portadoras de culturasdiversas, fragmentadas, abiertas, flexibles,móviles, inestables, etc. La experiencia escolarse convierte a menudo en una frontera donde seencuentra y enfrentan diversos universosculturales. Esta oposición estructural es fuente deconflicto y desorden, fenómenos que terminan a

7 Esta demanda se expresa claramente en esta declaración hecha por jóvenes alumnos de escuelas públicas de Río de Janeiro: «Se ele(el director.) nao me respeita, para que vou respeitá-lo? Eu respeito quem me respeita, quem me dá o respeito (…) Tem que haver atroca, se nao houver a troca quebra o elo da corrente, nao dá». (Citado por De Souza Minayo M.C. y otros 1999, pag.113)

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veces por neutralizar cualquier efecto de lainstitución escolar sobre la conformación de lasubjetividad de los adolescentes y los jóvenes(Jaim Etcheverry, 1999). Es preciso señalar quela contradicción y el conflicto entre cultura escolary cultura social es tanto más probable en el casode los jóvenes de las clases sociales económica yculturalmente dominadas.

En estas condiciones, es probable que surjantensiones entre la integración de los adolescentesa su «grupo de iguales» y su integración a lasnormas escolares. Cuando la distancia entre lacultura social incorporada por los muchachos yla cultura escolar-curricular es grande, elconflicto es un fenómeno muy probable en laexperiencia escolar. Desde la clásicainvestigación de J.S. Coleman (1961), se conocela oposición entre la subcultura adolescente ylas normas escolares que, en muchos casos, llevaa preferir la primera a la segunda. El conflicto yel predominio de la «atracción y el prestigio» enel grupo de pares sobre el prestigio y los premiospropios de la actividad escolar no es más queuna de las situaciones probables. Laarmonización y «negociación» entre ambosuniversos culturales, dadas ciertas condicionessociales e institucionales es también undesenlace probable de esta tensión estructural.Las manifestaciones de este tipo de conflicto sonbien conocidas y adquieren formas particularesen cada contexto nacional. En Francia, es comúnque los muchachos y las chicas del colegiotengan que optar entre dos figuras típicas: la del«bufón» y la del «payaso». Mientras que laprimera figura representa el tipo ideal del alumnoque opta por cumplir con las reglas de la escuela,la segunda se aplica a quienes las desafían yprefieren ser los «primeros en el grupo» (los másvalorados, reconocidos, populares, etc.), a costade ser «los últimos» en la lista de méritosespecíficamente escolares (calificaciones,conducta, etc.). Los hijos de los grupossubordinados, en muchos casos, optan por esta

estrategia, en la medida en que les resulta másdifícil competir con éxito en el juego escolar.

El campo donde se juega la construcción de lasubjetividad está dominado por tres actoresbásicos: la familia, los medios de producción ydifusión de sentido, y las instituciones escolares.Pero la familia ha perdido fuerza y capacidad deestructurar las personalidades de las nuevasgeneraciones. La familia que la escuela todavíaespera y quiere no es la familia de las nuevasgeneraciones actuales. La incorporación de lamujer al mercado de trabajo, la modificación delequilibrio de poder entre los sexos y la divisióndel trabajo en la familia, su desinstitucionalizacióny la cuestión social contemporánea hanmodificado profundamente el papel de la familiacomo constructora de subjetividad.

No existe un currículo social (es decir, familiar,mediático y escolar), único y coherente; y laescuela no tiene más remedio que prestar atenciónal hecho de que no posee una posición monopólicaen este campo tan complejo (si es que alguna vezla tuvo). La simple toma de conciencia de estacomplejidad contribuiría a redefinir yredimensionar en forma crítica y creativa elmargen de maniobra y la eficacia propia de lasinstituciones escolares en la formación de lasnuevas generaciones.

5. Un nuevo equilibrio de poder entre lasgeneraciones

Otro factor, que viene a poner en crisis losviejos dispositivos que organizaban la vida de lasinstituciones escolares para adolescentes yjóvenes, se origina en los cambios en losequilibrios de poder entre los niños y jóvenes ylos adultos. La edad siempre fue un principioestructurador de las relaciones de dominación entodas las sociedades y, durante la segunda mitaddel siglo XIX, cuando se sentaron las bases de lasinstituciones educativas capitalistas, la relación


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de poder entre las generaciones era mucho másasimétrica que en la actualidad. El mundo delos adultos (los padres, los maestros, losdirectivos, los «celadores», etc.), prácticamentemonopolizaba el poder en las instituciones. Losalumnos tenían más deberes y responsabilidadesque derechos y capacidades. Los reglamentos ydispositivos disciplinarios de los establecimien-tos escolares constituyen una objetivación delpoder omnipotente que tenían los adultos sobrelas nuevas generaciones.

Por una serie de razones estructurales que sedespliegan en el tiempo largo de la historia, elequilibrio de poder entre las generaciones hasufrido cambios sustanciales (Elias, 1999). En laactualidad, aunque las relaciones intergenera-cionales siguen siendo asimétricas y a favor delos «más grandes», esta asimetría se ha modificadoprofundamente en beneficio de las nuevasgeneraciones. Hoy, los niños y adolescentes sonconsiderados como sujetos de derecho. No sólotienen deberes y responsabilidades vis à vis delos mayores, sino que se les reconoce capacidadesy derechos.

La Convención Internacional de los Derechosdel Niño, su incorporación prácticamenteuniversal (aún falta una firma significativa, la delos EE.UU), es un indicador del grado deinstitucionalización alcanzado por estas nuevasrelaciones de poder intergeneracional.

Las instituciones educativas tienen que tomarnota de esta realidad y transformar susdispositivos, en especial, aquellos que regulan lasrelaciones de autoridad entre profesores,directivos y alumnos; las que organizan el ordeny la disciplina, y aquellas que estructuran losprocesos de toma de decisión.

Habrá que reconocer que los adolescentes yjóvenes tienen derechos específicos (a laidentidad, a expresar sus opiniones, a acceder a

la información, a participar en la definición yaplicación de las reglas que organizan laconvivencia, a participar en la toma de decisiones,etc.), y habrá que diseñar los mecanismosinstitucionales que garanticen su ejercicio(reglamentos, participación en cuerposcolegiados, recursos financieros, de tiempo ylugar, competencias, etc.). (Tenti Fanfani, 1999)

El reconocimiento de derechos a losadolescentes aunado a la erosión de lasinstituciones escolares (producto de lamasificación con subfinanciamiento y a la pérdidade monopolio en el campo de las agencias deimposición de significados), están en el origen dela crisis en la autoridad pedagógica como unefecto de institución. En las condiciones actuales,los agentes pedagógicos (maestros, directivos,expertos, etc.), no tienen garantizada la escucha,el respeto y el reconocimiento de los jóvenes. Perola autoridad pedagógica, entendida comoreconocimiento y legitimidad, sigue siendo unacondición estructural necesaria de la eficacia detoda acción pedagógica. El problema es que hoyel maestro tiene que construir su propialegitimidad entre los jóvenes y adolescentes; paraello, debe recurrir a otras técnicas y dispositivosde seducción. Trabajar con adolescentes requiereuna nueva profesionalidad que es preciso definiry construir.

6. El problema del sentido de la escuela

Los maestros no pueden dar por descontada suautoridad, sino que la tienen que construir enforma cotidiana. Y los alumnos deben darle unsentido a la experiencia escolar. En lascondiciones del desarrollo actual éste no esautomático, como en otras etapas del desarrolloescolar. Cuando los que frecuentan la enseñanzamedia son los «herederos y los becarios»; es decir,los hijos de las clases dominantes y los pobresmeritorios, tanto la autoridad pedagógica comoel sentido de la escuela eran datos de la realidad.

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Hoy para qué ir a la escuela (a la escuela quetenemos, se entiende), es una pregunta pertinente,que la mayoría de los jóvenes y adolescentes sehacen a diario.

Es obvio que aquellos que no son capaces dedar una respuesta satisfactoria a esta preguntatienen pocas razones para persistir en la carreraescolar. ¿Cuáles son las respuestas posibles ycuáles son las condiciones sociales que lasdeterminan? Ellas son tres:

a) La obligación como sentido. Se va a lasecundaria por una obligatoriedad social más quejurídica, «porque sí», porque no hay más remedio,porque no se puede no ir, y esto porque existe unsistema de contención familiar que, pese al vacíode la experiencia escolar y al malestar ypadecimiento que puede llegar a producir, no ir ala escuela no es una alternativa objetivamenteposible para ciertos adolescentes y jóvenes. Eneste caso el «ir al colegio» no es objeto dedeliberación y elección, sino una experiencialigada a una condición de edad.

b) La razón instrumental. Hay que estudiarpor una razón puramente instrumental. Algunosadolescentes asumen la lógica de lapostergación de beneficios presentes con el finde beneficios mayores en el futuro. Si hoy meesfuerzo en los estudios (que en sí mismo notienen mayor sentido), mañana seré alguien enla vida, podré ingresar a la universidad, podrélograr un buen empleo, recibiré mejor trato,etc.

c) El amor al conocimiento. Este emergentetiene que ver con la pasión, con la entregaincondicional al saber o a un campo del saber.Esta inmersión en el juego, esta especie de illusioes una energía extremadamente poderosa que,según una representación pedagógica bastantedifundida, se constituye en un recurso mayor parael éxito en la carrera escolar.

Estas tres disposiciones ideal-típicas no estánaleatoriamente distribuidas en la población, sinoque son el producto de un conjunto de factoresinterrelacionados. Entre ellos, cabe mencionar losfactores culturales y lugar que ocupan losindividuos en la estructura social. Es más probableque la relación gratuita, desinteresada y «pasional»con el conocimiento y la cultura en general (elarte, las ciencias, etc.), surja entre las clases másliberadas de las urgencias y presiones relacionadascon la sobrevivencia. Las clases medias, cuyocapital económico, social y cultural les permiteaspirar al ascenso social, están objetivamente máspredispuestas a desarrollar una lógica instrumentaly a sacrificarse en el presente con el fin de lograrmejores recompensas en el futuro. Estadisposición al sacrificio y al esfuerzo sistemáticoes altamente valorada en el ámbito escolar(«persevera y triunfarás»), y se asocia con losmejores rendimientos tanto en términos deaprendizaje como de conducta escolar.

Los sectores sociales más excluidos de losvalores sociales más preciados no están encondiciones objetivas de desarrollar una actitudestratégica entre las nuevas generaciones. Cuandoobjetivamente «no se tiene futuro», porque elmismo presente es incierto y se vive en situacioneslímites, la simple idea de sacrificarse y esforzarseen función de recompensas diferidas en el futuroaparece como algo absurdo y literalmenteimpensable. Incluso la idea misma de futuro comotiempo «por venir» está ausente cuando no se danciertas condiciones sociales básicas. Si no hayfuturo, la lógica del cálculo y la relación entremedios y fines se agota en el tiempo corto delpresente y la acción estratégica, en el sentidofuerte de la expresión, no tiene un horizonte dondeexplayarse. Por demás está decir que ésta es unacaracterística típica de muchos sectores socialesque viven situaciones extremas de exclusiónsocial. Cuando éste es el caso, las condiciones de«educabilidad» de los jóvenes se encuentranseriamente comprometidas.


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7. Características de una buena escuelapara los jóvenes

Dadas las condiciones en que se desarrolla laescolarización de los adolescentes y jóveneslatinoamericanos, es preciso preguntarse cuálespodrían ser las características que distinguen a unaescuela adecuada a sus condiciones de vida,expectativas y derechos.

Más que una respuesta, prefiero enunciar unlistado de características que en principioaparecen como deseables y necesarias, sin por ellopretender agotar el tema que, por su complejidad,requiere de análisis y reflexiones másespecializadas. Pero a modo de propuesta aquíseñalo las siguientes:

a) Una institución abierta que valoriza y tieneen cuenta los intereses, expectativas yconocimientos de los jóvenes.

b) Una escuela que favorece y da lugar alprotagonismo de los jóvenes y donde los derechosde la adolescencia se expresan en instituciones yprácticas (de participación, expresión,comunicación, etc.), y no sólo se enuncian en losprogramas y contenidos escolares.

c) Una institución que no se limita a enseñar,sino que se propone motivar, interesar, movilizary desarrollar conocimientos significativos en lavida de las personas.

d) Una institución que se interesa por losadolescentes y los jóvenes como personas totalesque se desempeñan en diversos campos sociales(la familia, el barrio, el deporte, etc.), y no sólopor los alumnos en tanto aprendices dedeterminadas disciplinas (la matemática, lalengua, la geografía, etc.).

e) Una institución flexible en tiempos,secuencias, metodologías, modelos de evaluación,sistemas de convivencia, etc.; y que toma encuenta la diversidad de la condición adolescentey juvenil (de género, cultura, social, étnica,religiosa, territorial, etc.).

f) Una institución que forma personas yciudadanos y no «expertos»; es decir, quedesarrolla competencias y conocimientostransdisciplinarios útiles para la vida y nodisciplinas y esquemas abstractos y conocimientosque sólo tienen valor en la escuela. 8

g) Una institución que atiende a todas lasdimensiones del desarrollo humano: física,afectiva y cognitiva. Una institución donde losjóvenes aprenden a aprender en felicidad y queintegra el desarrollo de la sensibilidad, la ética, laidentidad y el conocimiento técnico-racional.

h) Una institución que acompaña y facilitala construcción de un proyecto de vida para losjóvenes. Para ello deberá desplegarse una«pedagogía de la presencia» caracterizada por elcompromiso, la apertura y la reciprocidad delmundo adulto para con los adolescentes y losjóvenes. (Gomez da Costa A.C. 2000 y 1997)

i) Una institución que desarrolla el sentidode pertenencia y con la que los jóvenes «seidentifican».

8. Cuatro peligros probables a controlar

Pero las mejores intenciones pueden conducira los peores resultados sino se tiene en cuentaque todo paradigma de intervención incubaefectos perversos que es preciso conocer paracontrolar. Entre ellos, y para terminar, quieromencionar los siguientes:

8 En otro lugar, hemos criticado la tendencia a la organización disciplinaria del currículo de la educación básica y el predominio delteoricismo, el esquematismo y la abstracción sin sentido en la enseñanza escolar (Tenti Fanfani E.; Pedagogía y cotidianidad en: TentiFanfani E. (2000)).

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a. La condescendencia. Que aconsejainventar escuelas para jóvenes pobres,contribuyendo así a la fragmentación social de laescuela y fortaleciendo la reproducción escolarde las desigualdades sociales y viceversa. Serápreciso estar atento y controlar las buenasintenciones que invitan a concentrarse en lospobres y a ofrecer educación pobre para losjóvenes pobres.

b. El negativismo. Asociar la adolescencia yla juventud a situaciones indeseables, depeligrosidad social (delincuencia, enfermedad,drogadicción, embarazo adolescente, violencia,etc.); en síntesis, a la pura negatividad que sóloinduce a la intervención preventiva. Para ello, espreciso no olvidar que la adolescencia y lajuventud es la edad de la energía, la fuerza, labelleza, la curiosidad, la imaginación, lacreatividad, la esperanza, el desinterés, la pasión,la sensibilidad, la entrega, la generosidad y otrasriquezas asociadas.

c. El demagogismo juvenil y adolescente,que consiste en ofrecer comprensión, contenciónafectiva, respeto a la cultura joven, etc.; sindesarrollar conocimientos y actitudes complejasy necesarias para la inserción social y políticade los jóvenes en el mundo adulto. Algunasversiones del populiculturismo (es decir, lavaloración voluntarista u oportunista de «lasculturas de los jóvenes»), acompaña y legitimamuchas veces la exclusión respecto de los valoresmás valiosos y complejos de la cultura «adulta»y universal.

d. El facilismo. Éste consiste básicamente enuna especie de reproducción escolar del modo deaprendizaje y de relación con la cultura quedesarrollan los medios de comunicación de masay de producción, y circulación de culturasjuveniles de masas (pedagogía del Zapping, laespectacularización, el placer inmediato, eldesprecio por la complejidad, el esfuerzo y el

trabajo escolar, la disciplina, el carácteracumulativo del desarrollo de la cultura, etc.).

Pero no basta el ideal. Para cambiar el mundode la escuela pública se requieren al menos tresingredientes: a) hay que saber qué hacer y cómohacerlo; b) hay que tener voluntad política y poderefectivo; y c) hay que movilizar recursos varios ysignificativos (al menos gente competente,tecnologías adecuadas, dinero y tiemposuficientes). Sin estos requisitos, las reformas sequedan en los papeles y nunca llegan a las cosas;es decir, a las aulas.

En síntesis, y para terminar, es probable quela escuela para los adolescentes sea unaconstrucción, en la medida en que la propiaadolescencia es una edad «nueva» y en plenatransformación. Y como «todos los adolescentesno son iguales», habrá que pensar en formasinstitucionales lo suficientemente diversificadasy flexibles como para dar respuestas adecuadasa los múltiples condiciones de vida yexpectativas de las nuevas generaciones. Quizá,una de las claves del éxito sea comprender queuna escuela para los adolescentes deberá sertambién, y al mismo tiempo, una escuela de losadolescentes; es decir, una institución donde lasnuevas generaciones no son simples poblacionesobjetivo, sino protagonistas activos y «conderechos».


Berger Filho, R.L. (1999). Enseñanza Media:Los desafíos de la inclusión. Documentopresentado por el autor al Seminario «Cambiosen la educación secundaria. Análisis de procesoseuropeos y latinoamericanos, organizado por elIIPE – UNESCO en Buenos Aires, noviembre de1999.

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Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Algunas consideraciones sobre el gasto públicoen el sector educativo

Sergio Montaño Fernández

Tema 3: El reto del financiamiento de la educación


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Introducción

1. La reforma del sistema educativo

2. Composición del gasto educativo

3. La descentralización educativa

4. Tendencias del gasto educativo 1990-2006

5. La inflexibilidad y concentración del gasto educativo

Conclusiones


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ÍNDICE

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Introducción

Uno de los principales retos que Méxicoenfrenta en materia educativa consiste enmejorar la eficiencia del gasto público en elsector educativo. Evaluar la eficiencia de unsistema educativo nos lleva inevitablemente arevisar la relación entre el gasto ejercido y losresultados educativos alcanzados. Sin embargo,el proceso de evaluación no termina ahí; laevaluación debe constituir una base deinformación que conduzca a los distintos actoresinvolucrados en el proceso educativo a diseñarlas políticas y líneas de acción para elmejoramiento de los resultados.

A pesar de que en los últimos años el gastopúblico educativo ha aumentado significativamenteen relación con el crecimiento de otros sectores ycon el crecimiento del Producto Interno Bruto(PIB), este acelerado crecimiento se ha destinadoprincipalmente al gasto corriente. Esta rigidez enla composición del gasto deja poco espacio paramejorar la infraestructura educativa, losmateriales de instrucción y la capacitación de losmaestros. Este artículo pretende hacer unacaracterización del panorama del gasto educativo;sus principales antecedentes y condicionesactuales; así como la evolución en elcomportamiento de su financiamiento. Con ellose propone contribuir a diseñar el marcoconceptual que permita avanzar en la reflexión ydefinición de las alternativas viables para dotar alos educandos de un sistema educativo suficiente,con calidad y pertinencia.

El artículo se divide en cinco secciones: laprimera presenta las características centrales delsistema educativo, así como una descripción dealgunos determinantes estructurales y políticos delgasto educativo. La segunda sección introduce losmecanismos de distribución del gasto educativocontenidos en el Presupuesto de Egresos de laFederación. La siguiente sección analiza los efectosde la descentralización educativa iniciada en 1992identificando los principales retos que se derivande este proceso. En la cuarta sección se evalúa enperspectiva internacional el comportamiento delfinanciamiento educativo en las últimas décadas.Adicionalmente, se discute la reforma a la LeyGeneral de Educación, efectuada en diciembre de2002, que establece la meta de otorgar el 8 porciento del PIB a la educación pública. Finalmente,se estudian los riesgos derivados de la bajaflexibilidad del gasto público educativo y seidentifican los retos político-económicos queenfrentará el sector educativo en los próximos años.

1. La reforma del sistema educativo

Esta sección examina algunas característicasestructurales del sistema educativo, así comoalgunos factores políticos que influyen en ladistribución del gasto público educativo ydeterminan la viabilidad de las reformas tendientesa mejorar la eficiencia en el sistema. Este análisisserá la base para evaluar, en perspectiva comparada,el panorama del gasto público educativo y lasalternativas para mejorar su eficiencia.


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El sistema educativo tiene al menos trescaracterísticas relevantes que determinan laviabilidad de cualquier reforma que se pretendainstrumentar. En primer lugar, algunos aspectosparticulares de la provisión de servicios educativospueden ser modificados sin tener que cambiar lapolítica educativa en su conjunto. Estas reformaseducativas aisladas, que con frecuencia respondena presiones políticas, propician una menorcoherencia en los objetivos del sistema educativoy reducen la eficiencia del gasto públicoeducativo.

En segundo lugar, el proceso de enseñanza-aprendizaje es difícil de supervisar y evaluar conprecisión; en consecuencia, el desempeño de lasescuelas es difícil de monitorear para lasautoridades educativas y para los padres defamilia. Asimismo, existen muy pocos incentivospara el mejoramiento de la calidad de laeducación debido a que es muy difícil distinguirel esfuerzo individual y su contribución alproducto final. Por esta razón, es necesariomejorar los mecanismos de evaluación de losalumnos para medir con mayor precisión losresultados educativos.

Finalmente, la instrumentación de las políticaseducativas requiere generalmente de laparticipación de diversos actores: maestros,directores, alumnos, supervisores, la burocraciafederal y estatal, y los padres de familia. Estosactores deben contar con información oportuna ydetallada para que el sistema funcione (véanseKaufman y Nelson, 2004; Grindle, 2004); sinembargo, en la práctica puede observarse que losactores involucrados en el sistema educativocuentan con información asimétrica. Lacombinación de estas tres característicasdistintivas del sector educativo tiene unaimportante repercusión política: el sistema operabajo el riesgo constante de que se ejerzandecisiones discrecionales que dificulten laasignación eficiente de los recursos.

Es posible disminuir la propensión a una altadiscrecionalidad en el sistema educativo a travésde al menos dos medidas fundamentales. Laprimera es mediante estrictos mecanismos derendición de cuentas y supervisión implantadosde forma centralizada. La segunda es una culturaprofesional que permita al magisterio y a lospadres de familia apreciar el valor de contar conaltos niveles de competencia.

En México, la estructura del gasto públicoeducativo genera dificultades para realizar ajustesoportunos ante cambios en la situación financieradel sistema o frente a cambios en la situacióndemográfica del país. Algunas características delsistema educativo que contribuyen a la bajaflexibilidad en el ejercicio del gasto son: a) laprovisión de educación pública gratuita a todoslos niveles; b) la rigidez en el mercado laboralrespecto a la contratación, promoción y jubilaciónde los maestros; y c) el alto poder de negociacióndel sindicato magisterial. En contraste con laestabilidad que reflejan estos aspectos centralesdel sistema educativo, es común observarreformas instrumentadas en otros rubros del sectortales como: los programas de capacitación de losmaestros; el diseño, producción y distribución delibros de texto y materiales educativos; y laintegración de nuevas tecnologías a los procesosde enseñanza.

La mayoría de las administraciones se hanenfrentado a la falta de consensos respecto a lasreformas pertinentes en el sector educativo, esdecir, a la carencia de una política educativa deEstado. Como resultado puede observarse quecada administración busca introducir nuevosprogramas o modificar los existentes, agravandola falta de coherencia y claridad en los objetivosdel sistema educativo. Esta situación se haagravado en los últimos años debido a ladiversificación de las demandas de los actoresinvolucrados en el sector, como resultado de ladescentralización educativa y de la recurrencia

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de gobiernos sin mayoría. La pluralidad políticaen la Cámara de Diputados se ha traducido enun incremento en la asignación de recursos enrubros que no necesariamente contribuyen aabatir nuestros rezagos educativos. En lassecciones siguientes analizaremos losmecanismos de distribución del gasto públicoeducativo y las tendencias que puedenidentificarse en su ejercicio en perspectivainternacional.

2. Composición del gasto educativo

El gasto educativo se puede desagregar en doscomponentes: el gasto que realizan los diferentesniveles de gobierno (gasto público educativo) y elque realizan los particulares. A continuacióndescribiremos la composición del gasto públicoeducativo determinado anualmente en elPresupuesto de Egresos de la Federación.

La asignación del gasto público educativo estácentralizada en los siguientes ramospresupuestarios: 11, 25 y 33. El ramo 11Educación pública, abarca los capítulos de gastoejercidos por la Secretaría de Educación Pública(SEP) que le permiten brindar los servicioseducativos y cumplir con las funciones operativas,normativas y compensatorias propias de laautoridad educativa federal. (ver Villarreal, 2005:84) Este ramo incluye el presupuesto de laadministración centralizada de la SEP en susoficinas centrales y en sus representaciones encada Estado de la República, y las transferenciaspara los órganos desconcentrados, organismosdescentralizados, paraestatales, fideicomisos yorganismos autónomos.1

El ramo 25, Previsiones y aportaciones paralos sistemas de educación básica, normal,tecnológica y de adultos, tiene dos componentes:

el gasto asociado a la prestación de servicios deeducación básica en el Distrito Federal, a cargodel órgano administrativo desconcentradodenominado «Administración Federal deServicios Educativos en el Distrito Federal»,dependiente de la Secretaría de EducaciónPública2 y, por otra parte, las previsiones paracubrir medidas del magisterio, las cuales setransfieren al ramo 33, Fondo de Aportacionespara la Educación Básica y Normal (FAEB),durante el ejercicio fiscal correspondiente, conbase en las negociaciones salariales.

El ramo 33, Aportaciones federales paraentidades federativas y municipios, se distribuyemediante criterios, fórmulas y reglas de operaciónespecíficas, de acuerdo con la Ley deCoordinación Fiscal. Este ramo canaliza recursospara educación a través de tres fondos:

• Fondo de Aportaciones para la EducaciónBásica y Normal (FAEB).

• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), ensu componente de infraestructura educativa.

• Fondo de Aportaciones para la EducaciónTecnológica y de Adultos (FAETA).

3. La descentralización educativa

Durante la administración del Presidente LópezPortillo se llevó a cabo un proceso dedesconcentración de la SEP que podría serconsiderado como antecedente de ladescentralización educativa instrumentada añosmás tarde. Durante su mandato, se establecierondelegaciones de la SEP en cada una de lasentidades federativas. La descentralizacióneducativa se consumó el 18 de mayo de 1992, conla firma del Acuerdo Nacional para la

1 En el PEF 2003 se estableció un nuevo ramo: el 38, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, que se presupuestaba dentro del ramo 11.2 Es importante anotar que el proceso de descentralización de los servicios educativos en el Distrito Federal aún no concluye.


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Modernización de la Educación Básica y Normal(ANMEBN). La reorganización del sistemaeducativo comprendió la transferencia, delgobierno federal a los gobiernos estatales, de ladirección de los establecimientos educativos enlos cuales la SEP prestaba servicios a todos losniveles educativos, incluida la formación demaestros. La nueva organización requirió de latransferencia del gobierno federal a los gobiernosestatales de 700 mil empleados, 513 974 plazasdocentes, 116 054 puestos administrativos y 3954 000 horas salario, 100 mil bienes inmueblesy 22 millones de bienes muebles. (véase Arnaut,1994)

El objetivo primordial de la descentralizacióneducativa fue permitir una concordancia másprecisa entre las preferencias y necesidades de lapoblación y el conjunto de servicios educativosofrecidos por el Estado. Cuando las preferenciasde las distintas jurisdicciones son heterogéneas,la adopción de decisiones en formadescentralizada permite adaptar más fácilmentelos servicios educativos para satisfacer lasnecesidades de la población, en lugar de ofrecerun conjunto de servicios educativos uniforme paratodo el país independientemente de las diferentesnecesidades. Al consolidar las preferencias de ungrupo más pequeño y homogéneo, el resultadosocial debería ser una mejor asignación derecursos en un sistema basado en ladescentralización. (véase BID, 1997, cap. 3)

Poco tiempo después, la descentralizacióneducativa se vio reforzada gracias a la reformadel artículo tercero constitucional y a lapromulgación de una nueva Ley General de

Educación. Gracias a las nuevas disposiciones, ladescentralización obtuvo una base jurídica sólida.Con la nueva Ley Reglamentaria se reforzaron lasfacultades normativas del gobierno federal encuanto a la definición de planes, programas ylibros de texto. Las nuevas normas reservaron alos gobiernos estatales y ayuntamientos, lafacultad exclusiva de impartir la educaciónpreescolar, primaria y secundaria dentro de susrespectivas jurisdicciones.

No obstante los avances observados en elfortalecimiento del gasto público destinado alfinanciamiento de la educación y de laconformación de un marco jurídico para encauzarla acción concurrente de los gobiernos federal yestatales en la prestación de los servicios deeducación básica, existen elementos que planteanla necesidad de hacer una revisión sobre losavances y las nuevas circunstancias en que seprestan los servicios educativos en las entidadesfederativas.

Muestra de ello son los indicadores que dancuenta de una dispersión del gasto educativo queestá afectando la prestación de los servicios endiversas entidades. Por ejemplo, el gasto porestudiante en educación básica para el 2005, deacuerdo con los recursos asignados del ramo 33,sólo en lo que corresponde al FAEB, en el Estadode México ascendió a 4,651 pesos por estudiante,en tanto que en Baja California Sur el gasto porestudiante de educación básica fue de 13,758pesos. El promedio nacional fue de 8,115 pesos.Esto indica que existen grandes brechas de gastopúblico educativo entre unas entidades y otras.(Andere, 2006: 119)

139


La inamovilidad de las fórmulas establecidasen 1992 para determinar los recursos que fuerontransferidos a las entidades federativas, hagenerado distorsiones, y en algunos casosineficiencias en la distribución de los recursos.Adicionalmente, los cambios demográficos y lamigración entre entidades federativas han elevado

las presiones de gasto en algunos Estados del país.Las entidades federativas en desventaja hanoptado por alternativas como controversiasconstitucionales; otros recursos legales yrequerimientos de apoyos extraordinarios cuyoalcance es coyuntural, pero que no resuelven losproblemas de orden estructural.

Recursos para educación básica ramo 33_/1

AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecas

FAEB(millones de pesos)

2,0844,9381,5892,0624,7181,4918,9384,9213,6636,4768,2165,3288,38115,2828,0173,0522,5645,5018,9187,2942,6372,2405,1344,4864,1953,8315,8922,14912,8073,0743,555

Matrícula 2005(miles de alumnos)

26765611517958612512537523781247909610156032851001382224903101813923982606266145495346772691711413349

_/1 Se refiere a los niveles de preescolar, primaria y secundaria.Fuente: Anexo estadístico V Informe de Gobierno, y Presupuesto de Egresos de la Federación 2005.


140

De igual forma, los estados se enfrentan a lareducción del gasto en infraestructura educativa comoconsecuencia del incremento en las prestacionesotorgadas a las secciones sindicales estatalesderivadas de las negociaciones estatales. La Cámarade Diputados se asegura que la previsión salarialfederal esté completa de acuerdo a las expectativasde los diputados pertenecientes al magisterio. Sinembargo, las medidas salariales contenidas en elPresupuesto Federal, no son previamenteconsensuadas con los gobiernos estatales queenfrentarán demandas salariales de su personal estatalequivalentes a las previstas para el personalfederalizado, o bien demandas salariales específicasderivadas de negociaciones locales, situación queubica a las entidades federativas en una posición deinsuficiencia presupuestaria, que les obliga a utilizarrecursos propios o federales que podrían destinarsea mejorar la infraestructura educativa.

Además, con frecuencia la Cámara de Diputados,siguiendo motivaciones geográficas y políticasparticulares, apruebe ampliaciones en renglones degasto educativo que en ocasiones han constituidocontradicciones técnico-presupuestarias e inclusohan presentado elementos de inconstitucionalidadal contravenir diversas leyes federales que debenobservarse en la asignación de los recursos delPresupuesto de Egresos de la Federación.

A 14 años de haberse firmado el AcuerdoNacional para la Modernización de la EducaciónBásica y Normal y los Convenios correspondientes,el escenario prevaleciente obliga a la revisión delproceso de descentralización, en el que el aspectopresupuestario constituye un elementodeterminante para su avance y consolidación. Larevisión del proceso implica la participaciónconjunta de las instancias involucradas a partir dela información resultante de las evaluaciones conque ya dispone el sistema educativo y de otras másque se determinen con miras a conformar mejoresfórmulas para la transferencia y aplicación de losrecursos que se otorgan a las entidades federativas.

La composición política de la Cámara deDiputados ha resultado en incrementossignificativos en las asignaciones presupuestariasal sector educativo. Sin embargo, estasdecisiones han tenido motivaciones coyunturalesque no han estado orientadas a resolver elproblema de fondo. En otras palabras, losrecursos no se han aplicado en renglones de gastoque reorienten los resultados que hoy ubican anuestro país en una posición de rezago educativodentro del entorno internacional.

Después de haber mencionado algunos de losdeterminantes estructurales y políticos del gasto enel sector, así como los mecanismos de distribucióndel gasto público educativo, en la sección siguienteevaluaremos el comportamiento del financia-miento educativo en el periodo 1990-2006.

4. Tendencias del gasto educativo 1990-2006

De acuerdo con el anexo estadístico del VInforme de Gobierno, el gasto que se destina enel país a la educación (público y privado) creció auna tasa anual de 11.1% en el periodo 1990-2005.El gasto público generalmente ha representado lamayor proporción del gasto educativo nacional(con una proporción mínima de 80% y máximadel 95% del gasto educativo total).

El gasto federal es el realizado por laSecretaría de Educación Pública (con laproporción más alta) y otras Secretarías deEstado. En el periodo considerado, el gastofederal ha representado un mínimo de 64% y unmáximo de 85% del gasto público total. El gastoque realizan los gobiernos estatales hasignificado un mínimo de 16% y un máximo de9%; y el municipal, un mínimo de 0.3% y unmáximo de 0.1% del gasto público total. Comoveremos en la siguiente gráfica, una revisión ala evolución histórica del gasto público federalreporta, sin lugar a dudas, el carácter prioritario

141


que el gobierno federal ha otorgado alfinanciamiento de la educación pública.

Además, en los últimos años (2001-2005), elgasto público en educación ha alcanzado sumáximo nivel en cuanto a su participación conrespecto al PIB (entre 5.4% y 5.6%), comoporcentaje del gasto público total (entre 26% y28%) y como porcentaje del gasto programabledel sector público (entre 31.1% y 34%).3

Los diversos indicadores del gasto públicoeducativo en México han crecido consistentementedesde 1990. En la evolución histórica del gastopueden observarse algunas fluctuacionesimportantes asociadas principalmente a ladescentralización del gasto educativo, a la crisisfinanciera de 1994-95, y a una participación másactiva de la Cámara de Diputados en lamodificación y aprobación del Presupuesto deEgresos de la Federación.

3 De acuerdo con el Artículo 2 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se considera gasto total a la totalidad de laserogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, lasamortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto (fracción XXVI). Asimismo,se considera gasto programable a las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a losprogramas para proveer bienes y servicios públicos a la población (fracción XXVII).


142

El sector educativo ha presentado un mayorcrecimiento comparado con otros sectores comodesarrollo social o procuración de justicia. Noobstante los avances observados, existen otrosindicadores que denotan rezagos en distintosaspectos. En el cuadro siguiente puede observarseuna comparación del gasto por alumno en una

muestra de países con distintos grados dedesarrollo. En este rubro, México queda muy pordebajo de los países desarrollados, e incluso quedapor debajo del que destinan países como Argentinay Chile. Adicionalmente, México tiene las tasasmás bajas de matriculación para la población entre15 y 19 años de edad.

Participación del gasto educativo en el presupuesto público, 1990-2005 (porcentajes)

Fuente: Anexo estadístico del V Informe de Gobierno, 2005.

Año

1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005

Gastopúblicocomo %del PIB

19.218.919.220.020.618.818.919.918.818.719.019.620.921.520.919.8

Gastoprogramablecomo % del

PIB15.915.715.816.517.615.816.016.615.615.515.616.117.218.017.416.3

Gastoeducativo

nacional como% del PIB

4.04.34.75.35.44.95.95.96.46.36.46.86.97.27.07.2

Gasto públicoen educacióncomo % del

PIB3.74.14.45.05.24.74.94.95.05.05.05.45.55.65.45.5

Gasto públicoen educacióncomo % del

gasto público19.321.523.124.925.024.825.724.726.626.526.527.326.426.126.028.0

Gasto público eneducación como

% del gastoprogramable

23.325.928.030.229.429.630.529.532.032.032.333.232.031.131.234.0

Indicadores educativos en países seleccionados, 2001País

Estados UnidosReino UnidoAlemaniaFranciaEspañaMéxicoUruguayArgentinaChile

Gasto público eneducación por alumno_/1

10,8715,9726,6967,1245,3851,7931,2612,1822,732

Diferencia porcentual del gastopúblico por alumno

(México=1)6.13.33.74.03.01.00.71.21.5

Tasas de matriculación escolarpara la población de 15 a 19

años de edad74.876.889.286.780.442.468.469.468.2

_/1 Equivalentes a dólares de Estados Unidos bajo el método de paridad de compra.Fuente: OCDE, 2004.

143


En el año 2002, la Cámara de Diputadosreformó la Ley General de Educación, a fin degarantizar que el monto anual que el Estado(gobiernos federal, estatal y municipal) destineal gasto educativo no sea menor al 8 por cientodel PIB; aclarando que al menos el uno por cientodebe corresponder al financiamiento de lainvestigación científica y tecnológica en lasinstituciones de educación superior. En un artículotransitorio se indica que el incremento para cubriresta reforma de Ley será gradual hasta alcanzarel nivel indicado en el año 2006.4

El cumplimiento de la meta de destinar 8% delPIB a la educación es complejo. La decisiónpolítica del gobierno en turno es condiciónnecesaria pero no suficiente para alcanzar estameta. En primer lugar porque las asignacionespresupuestarias tienen como límite ladisponibilidad de ingresos públicos, como se pudoapreciar en el cuadro anterior. De 2000 a 2005, elgasto programable representó entre el 16% y el18% del PIB y al gasto público en educacióncorresponde aproximadamente la tercera parte deesos recursos (entre 31% y 34%). Las otras dosterceras partes se destinan a sectores tambiénprioritarios para el desarrollo del país como sonsalud, vivienda, e infraestructura, entre otros, porlo que la ampliación de recursos para el sectoreducativo, en las condiciones actuales, afectaríala provisión de otros servicios públicosimportantes para la población.

En segundo lugar porque -de contar con ladisponibilidad presupuestaria para incrementar elgasto educativo hasta la meta del 8% del PIB- nopodrían indiscriminadamente ampliarse renglonesde gasto sin un análisis previo que ofrezcaelementos para ubicar los recursos en programasy proyectos con mayor impacto en la atención delos educandos. De hecho, algunos académicos yalgunos organismos internacionales (véanse porejemplo Easterly, 2002; Lewis, 2004; OCDE,2005) han concluido que no existe una relacióncausal entre mayor gasto y mejores resultadoseducativos. En otras palabras, lo que se requiereno es gastar más sino gastar mejor.

De acuerdo con información de laOrganización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE), para el año 2002, elpromedio de gasto educativo total (público yprivado) como proporción del PIB de los paísesmiembros de la organización es de 5.7%. Méxicoregistraba en ese año, de acuerdo con la mismafuente, un gasto educativo de 6.3% comoporcentaje del PIB, por encima del nivel promediode la OCDE.5 Adicionalmente, es el segundo paíssólo después de Irlanda, en que el gasto educativoha registrado un mayor crecimiento en el periodode 1995 a 2002. (OCDE 2005: 187, t. b2.2)Mientras tanto, Islandia es el país que destinamayores recursos como proporción del PIB a laeducación, con 7.4%, seguido de Estados Unidoscon 7.2%; Turquía es el país que menos recursos

4 Sin embargo, de acuerdo con Márquez (2005), con respecto al compromiso de destinar el 8 por ciento del PIB a la educación, existeuna diferencia entre la Ley citada y la propuesta realizada por el Poder Ejecutivo en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. Eneste documento, el gobierno federal también se compromete a brindar recursos crecientes a la educación bajo la expectativa de que éstosrepresentarán el equivalente al 8 por ciento del PIB en el 2006; sólo que en este caso se asume que este monto incluye el gasto privado.Esta divergencia es importante, en razón de que el monto que debe destinar el gobierno resulta muy diferente. Por ejemplo, en el 2005,se estima que el gasto público representaba el 5.54% del PIB, lo cual sumado al gasto privado (1.69%) ya representaba el equivalenteal 7.23% del PIB; en este caso, la meta estaría ya muy cerca de cumplirse. Sin embargo, asumiendo lo estipulado en la Ley General deEducación la distancia aún es considerable, dado que durante los cinco primeros años del actual gobierno el gasto público sólo tuvo uncrecimiento de 0.61 puntos porcentuales (pasó de 5.03% a 5.64% del PIB), teniendo que crecer 2.36 puntos porcentuales durante el2006 para cubrir este compromiso.5 Es conveniente anotar que en 1995-1996 hubo un cambio de metodología en la medición del gasto educativo proveniente del sectorprivado. Anteriormente, el gasto privado se estimaba con base en información del INEGI; a partir de 1996 el dato se deduce de cuestionariosque los planteles públicos y privados de todos los niveles, en todo el país, deben llenar para la SEP (Véase Andere, 2006)


144

destina, con 3.8%. En una muestra más ampliade países, Jamaica es el país con mayor gastoeducativo, con 12.1%, e Indonesia es el que menosrecursos destina a la educación, con 1.9%, seguidode Uruguay, con 2.8%. Finlandia, que es el paíscon los mejores resultados educativos,6 le dedicaalrededor del 6.0%. (OCDE 2005: 184, t. b2.1c)

5. La inflexibilidad y concentración delgasto educativo

Una de las características sobresalientes delgasto educativo en México es que la mayor partese destina a gasto corriente (aunque debemosapuntar que esta situación no es privativa del sectoreducativo), y la mayor parte del gasto corriente enprimaria y secundaria se usa para pagar los salariosde los maestros. Los salarios representan más del90 por ciento del gasto total, y como resultado elgasto de capital y otros gastos corrientes (comomateriales didácticos para profesores) seencuentran muy por debajo del promedio de laOCDE. Es importante mencionar que a lo largo dela presente administración se han mejorado lascondiciones salariales del magisterio.

El promedio de concentración de los países dela OCDE para el año 2002 fue de 81.0%,proporción muy inferior a la observada en México.Lo que estas cifras demuestran, en el caso deMéxico, es que la cantidad disponible de recursospara las escuelas, para proyectos innovadores opara contratación o profesionalización de losmaestros, es mínima.

Todavía más sorprendente es la diferencia deMéxico respecto a otros países de América Latina,por ejemplo el promedio de concentración en elgasto para Perú, México, Argentina, Brasil, Chiley Uruguay es de 81%. Sin incluir a México esepromedio es de sólo 74.3%. Mientras queArgentina y Brasil están por debajo de laconcentración de México, con 89.8% y 80.5%respectivamente. Pero países como Chile yUruguay están en niveles aun más bajos deconcentración, 68.4% y 58.5% respectivamente,con datos del 2002. (ver Andere, 2006: 116)

Conviene recordar que el gasto corrienteadicional al pago de salarios –aquel que puededestinarse a los materiales de instrucción y nuevastecnologías en la enseñanza- tiene un impactoimportante en la calidad de la enseñanza. EnMéxico, existe un rezago importante en tecnologíay equipo escolar, particularmente grave siconsideramos que menos del 10 por ciento de loshogares cuenta con una computadora. Por ejemplo,la proporción de estudiantes por computadora enMéxico7 está entre las más altas de la OCDE, y elacceso de los estudiantes de secundaria ypreparatoria a Internet es aún más bajo.8

Concentración del gasto público educativo,2005

Concepto % sobre el totalServicios personales 92.12Operación 4.88Inversión 3.00Total 100.00

6 Las comparaciones más recientes del nivel de desempeño de los estudiantes de 15 años de edad son las que se obtuvieron en el 2003en el Programa de la OCDE para la evaluación Internacional del Estudiante (PISA), los resultados de esta evaluación se publicaron endiciembre del 2004. Las principales conclusiones pueden encontrarse en OCDE (2005).7 El programa «Escuelas de Calidad» (puesto en operación en 2001) tiene como objetivo incrementar la calidad en educación primariay cubre alrededor de 22,000 escuelas. Este programa destina mayores recursos (adicionales al pago de salarios) para la capacitación delos maestros, pero su alcance es muy limitado. El programa «Enciclomedia» lanzado en 2004, así como Red Escolar y Edusat son otrosejemplos de programas federales dirigidos al gasto no salarial.8 En el 2001, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia tenían una proporción de menos de cinco estudiantes por computadora y, enpromedio, más del 90 por ciento de las computadoras estaban conectadas a Internet. Portugal, España y México tenían el más altonúmero de estudiantes por computadora (más de 14), y tenían las proporciones más bajas de computadoras conectadas a Internet (53%,61% y 27%, respectivamente).

Fuente: SHCP.

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A pesar de que en términos del tamaño denuestra economía gastamos más o menos elmismo porcentaje que otros países, cuando setoma en consideración el número de estudiantesque integran la matrícula, el tamaño del gasto sereduce notablemente. México es el país de laOCDE que menos gasta en cada nivel educativo.Por ejemplo, en 2002 el promedio OCDE de gastopara primaria fue de 5,313 dólares, mientras enMéxico fue de 1,467. Para secundaria el promediode la OCDE fue de 5,089, y 1,477 para México.(OCDE, 2005: 172, t. b1.1)

En el nivel de secundaria los países de AméricaLatina (sin incluir a México) que más gastan sonChile y Argentina, con 2,212 y 1,286 dólares,respectivamente (datos a 2002). El que menosgasta es Perú, con 753. En el nivel bachillerato,Argentina es el país que más gasta, con 2,883dólares. El que menos gasta en este nivel esUruguay, con 544. Indonesia sigue siendo el paísque menos gasta en cualquier nivel. (OCDE, 2004:215, t. b1.1)

Año

199219941996199820002002

Crecimiento1992-2002

199219941996199820002002

Crecimiento1992-2002

Total

22.6723.5724.4824.9525.3626.2215.7%

7,42710,0759,34210,40610,88911,38153.3%

Preescolar

2.622.842.993.063.083.27

25.1%

5,2796,6867,0267,9678,4568,90068.6%

Primaria

13.5013.6513.7213.6613.6513.671.2%

4,6686,2636,3837,1487,4337,59262.6%

Secundaria

3.864.164.474.694.935.21

35.0%

8,41711,3589,28311,37811,39111,62238.1%

Medio superior

1.661.832.092.222.312.58

55.3%

12,29719,32415,89215,72616,42217,40141.5%

Superior

1.031.101.201.311.391.49

44.8%

37,49846,01337,70937,60139,24540,3007.5%

Matrícula escolar(millones de alumnos)

Gasto público por estudiante (pesos)

Evolución del gasto público en educación, 1992-2002

Fuente: SEP (2002) y Banco Mundial (2004).


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Conclusiones

Dados los resultados de las evaluacionesnacionales e internacionales, es claro que en un paíscon tantas necesidades como el nuestro se requieretrabajar en la búsqueda de instrumentos para mejorarla calidad y para promover un uso más eficiente delos recursos. La instrumentación de políticas queincidan sobre la calidad y eficiencia del sistemaeducativo requieren la introducción de incentivos,sistemas de supervisión, y mayor rendición decuentas (a través de la descentralización o laparticipación más activa de los padres de familia).En la situación actual es difícil incrementar aun máslos niveles del gasto del sector educativo. Esimportante que los actores involucrados en el sectoreducativo establezcan prioridades en la asignacióndel gasto educativo a fin de optimizar los recursosdisponibles. Para alcanzar estos objetivos esnecesario construir acuerdos de largo plazo entre losdiferentes actores participantes en el sector, que nospermitan contar con una política educativa de Estado.


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La descentralización y el financiamiento de la educación mexicana / Miguel Agustín Limón Macías

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya


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149

Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Introducción

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB

2. De la firma del ANMEB al Capítulo V de la LCFF

3. Análisis del FAEB

3.1 El gasto estatal

4. Impuesto para el fortalecimiento educativo y mecanismo de dispersión de recursoshacia los estados

4.1. Impuesto4.2. Fórmula de distribución de recursos

Conclusiones


○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ÍNDICEPág.

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153

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161

162162

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Introducción

La asignación de recursos para sufragar losgastos de la educación siempre ha sido tema dedebate. Las razones no son menores. Hablar de loscostos de la educación pública en nuestro paísimplica hacer alusión, implícita o explícitamente,al principal rubro de gasto, tanto para laadministración pública federal como para losgobiernos de las entidades federativas. En estosúltimos, las erogaciones realizadas en el sectoroscilan entre el 30 y el 50% de su presupuesto totalpor ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno federal,el gasto en educación básica transferido a lasentidades supera el 30% respecto al gasto totalfederalizado.1

En el centro de la discusión se encuentra unarreglo institucional que ha permanecido ambiguodesde su concepción original. Si bien las actualesdisposiciones que regulan la relación entre elgobierno federal y las entidades federativas seencuentran formalizadas en la Ley deCoordinación Fiscal (LCFF), misma que normael tipo de criterios utilizados para la dispersióndel gasto federalizado en materia educativa,2

también hay que señalar que estas disposicionescorresponden sólo a la reglamentación de unproceso que, desde la concepción original de laarquitectura institucional y administrativa delsector educativo nacional, contiene un alto gradode inequidad.

Desde la creación de la Secretaría de EducaciónPública en los albores de la década de los veinte,pasando por la firma del Acuerdo Nacional para laModernización de la Educación Básica, con susrespectivos convenios y hasta las reformas queinstitucionalizaron la desconcentración de servicioseducativos con la creación de los fondos federalestransferidos, los criterios de distribución de losfondos y el nivel de aportaciones entre ámbitos degobierno, han sido puntos de una discusiónpermanente.

El mosaico de temas es complejo. Algunos delos argumentos críticos más citados que suelenreferirse al momento de analizar el tema delfinanciamiento a la educación pública en el país son:

1) Desequilibrios distributivos. Sólo seconsidera la oferta educativa. Esto es, lafórmula que determina el monto del fondosólo considera al número de docentes yplanteles educativos.3

2) Inercias en los mecanismos de dispersiónde fondos. Al no existir un criterio claro parala distribución de recursos hacia lasentidades federativas, la federacióncontinúa negociando con cada una de ellas,por separado, la distribución del fondodestinado a la educación.4

1 Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP.2 Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.3 Véase artículo 27 de la LCFF.4 Ortega, 2004, página 24.


152

3) Desigualdades en las aportaciones locales.Mientras que la aportación per cápita conrecursos propios del estado de BajaCalifornia fue de $990.50 en 2002, el estadode Morelos sólo aportó $13.00 pesos porhabitante.5

4) Nulos incentivos para estimular elfinanciamiento con recursos propios delos estados. El actual mecanismo dedistribución del FAEB no reconoce elesfuerzo financiero de las entidadesfederativas par sufragar el gastoeducativo.6

5) Ausencia de criterios objetivos queincorporen indicadores efectivos de ofertay demanda. La fórmula del artículo 27 dela LCFF no reconoce la calidad educativani a la población en edad escolar o alumnosque se encuentran inscritos en el sistemaeducativo operado por la entidadfederativa.

6) Debilidad en los instrumentos decoordinación entre los gobiernos locales yel gobierno federal.

A lo anterior puede sumarse, como lo señalaOrtega (2004), que la federalización del gastoeducativo, vía el Fondo de Aportaciones para laEducación Básica y Normal (FAEB), arrastramuchas de las inequidades existentes al momentode firmar el Acuerdo Nacional para laModernización de la Educación Básica(ANMEB). Señala que en la propia exposiciónde motivos de la iniciativa de reforma que

adicionó el Capítulo V a la LCFF, se reconoceque la mecánica de la distribución del FAEB puedemejorarse para propiciar mayor equidad yeficiencia en el ejercicio del gasto educativo.

La discusión del tema se torna abstrusa en razónde la existencia de un esquema en el que loscriterios de dispersión de fondos son confusos.7 Adiferencia de las fórmulas establecidas en elCapítulo V de la LCFF, para regular latransferencia de los recursos federales para laInfraestructura Social o para el Fortalecimientode los Municipios, no se incluyó una que fijaralas bases para transferir los recursos destinados aeducación pública.

El objetivo de este trabajo es realizar un análisisen torno a las tendencias presupuestales en materiade educación pública que es posible percibir, tantoen el gasto federalizado, como en las erogacionesque realizan los gobiernos estatales. El documentodescribe la problemática que actualmente seobserva en la asignación de recursos federales parala educación en el Presupuesto de Egresos de laFederación (PEF), y se propone una fórmula quedistribuya los recursos educativos considerandodiferentes variables agrupadas en cincocomponentes educativos:8

1) Oferta. Se incluyen el número de docentesy el de escuelas.

2) Demanda. Incorpora el total de alumnosinscritos y a la población en edad escolar.

3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas dereprobación y de eficiencia terminal.

5 Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.6 Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador Genaro Borrego Estrada (2002).7 De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los recursos, sólo se contemplan los elementos a partirde los cuales se integra el Fondo (artículo 27 de la LCFF).8 Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino (1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así comopor las entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno de laConvención Nacional Hacendaria y por algunos legisladores.

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4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerarlas aportaciones por alumno y/o el porcentajede las participaciones disponibles destinadasal gasto educativo.

5) Criterio compensatorio. Se puede incluir elíndice de marginación y/o el índice dedesarrollo social elaborados por el ConsejoNacional de Población.

El artículo incorpora de forma específica, unanálisis en torno a la división de responsabilidadespara el financiamiento del gasto educativo entreel gobierno federal y los gobiernos estatales, temade debate reciente que debe ser tomado enconsideración en las alternativas de solución, parabuscar mecanismos más equilibrados y eficientes,para la distribución de recursos públicos en elsector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñenalternativas para la distribución del gasto federalen el sector, será necesario elaborar mecanismoscompensatorios para aquellas entidades querealizan esfuerzos financieros para la provisióndel servicio, así como incentivos que estimulen aque el resto de gobiernos locales incrementen suparticipación de recursos propios destinadas a laeducación.

Cabe aclarar que en la LCFF existe un total desiete fondos federales con recursos etiquetadospara distintos fines. De éstos, existen dos conrecursos que deben destinarse exclusivamente acubrir los gastos ocasionados por la prestación delos servicios educativos: FAEB y el Fondo deAportaciones para la Educación Tecnológica y deAdultos (FAETA). Existen otros a los que tambiénse le destinan recursos para la educación, el Fondode Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo,

a diferencia del FAEB y FAETA, que contienenlos recursos para cubrir la nómina del personaldocente y administrativo, una parte de lastransferencias del FAM se utiliza para otorgardesayunos escolares y apoyos alimenticios a lapoblación en condiciones de pobreza extrema y,la otra parte, a la construcción, equipamiento yrehabilitación de la infraestructura física de losniveles de educación básica y superior en sumodalidad universitaria.

Por su importancia dentro de las AportacionesFederales (poco más del 60% del total), lapropuesta de distribución de recursos aquípresentada, sólo se enfoca a la educación básica(FAEB), aunque con pequeñas variaciones estamisma metodología puede emplearse para elFAETA.

El resto del documento está estructurado de lasiguiente manera: en la sección II se analiza elcontexto histórico que llevó a la desconcentraciónde los servicios educativos.9 En la Sección III seestudian las asimetrías que existen en ladistribución del FAEB, así como las desigualdadesque existen en los esfuerzos financieros de lasentidades federativas. En la sección IV se proponeuna serie de variables que deben de incluirse enuna fórmula para distribuir los recursos entre lasentidades federativas. Finalmente, en la secciónV se presentan las conclusiones.

1. De la creación de la SEP a la firma delANMEB

La división de la educación pública en federaly estatal data desde la Constitución de 1824. Enella se establece como facultad exclusiva del

9 En este trabajo se utilizan los términos de descentralización, federalización y desconcentración educativa de manera intercambiable.Sin embargo, se advierte que, de acuerdo con Ornelas (2000), no puede decirse que los servicios educativos se descentralizaron, todavez que la SEP continúa teniendo el control normativo del sistema educativo. Además, es necesario enfatizar que el término defederalización de la educación ha recibido dos connotaciones diferentes a lo largo de la historia. En un principio se utilizó para denotarla facultad de la federación de llevar la educación a todo el país. Después se utilizó para hacer referencia a la transferencia de losservicios educativos a las entidades federativas (Latapí y Ulloa, 2000b).


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Congreso General «promover la ilustración, sinperjudicar la libertad que tienen las legislaturaspara el arreglo de la educación pública en susrespectivos estados».10 De esta manera, de acuerdocon Latapí y Ulloa (2000b), se deja abierta laposibilidad para que los estados implementensistemas educativos en sus respectivasdemarcaciones. Sin embargo, como se puedeadvertir en el texto constitucional arriba citado,nada se menciona respecto a quién, o quiénes,deberían de cubrir los gastos educativos de lossistemas estatales. Fue hasta el año de 1921 enque se arroja un poco de luz sobre este tema.

En el artículo 21 del Decreto de Ley que crea ala Secretaría de Educación Pública Federal,11 sehace explícito que la educación pública delDistrito Federal y de los Territorios (BajaCalifornia y Quintana Roo) estaría a cargo delTesoro Federal, mientras que en el caso de losestados existiría concurrencia.12 Específicamente,se establece que la educación pública en losestados se sostendría con los fondos que cada unode ellos destinase a este objeto, así como con losfondos que el Gobierno Federal acordase dar cadaaño, ya sea para el sostenimiento de los plantelesfederales o para el financiamiento de lasinstituciones locales.

Vale la pena enfatizar que en este momentodel tiempo ya se reconoce la coexistencia de laeducación impartida por la federación y por losEstados. Sin embargo, todavía no existe uncompromiso formal por parte del GobiernoFederal para ayudar a los estados con elsostenimiento de sus sistemas educativos. Cadaaño se tendrían que realizar negociacionesbilaterales entre el Gobierno Federal y losGobernadores de los diferentes Estados para que

éstos últimos pudiesen contar con recursos parasufragar parte de los gastos de sus sistemaseducativos.

A raíz de las reformas constitucionalesrealizadas en 1934 al artículo 3 y a los artículos73 y 123 en sus fracciones concernientes a laeducación, se expide, el 3 de febrero de 1940, laLey Orgánica de Educación (LOE). En ella se dala categoría de servicio público a toda la educaciónimpartida por el Estado (Federación, Estados yMunicipios) y se formaliza la obligatoriedad paraque sea el Estado el responsable de impartir losservicios educativos.13 Se faculta al Congreso dela Unión a fijar las aportaciones para los servicioseducativos y se ordena a las entidades federativasa incrementar progresivamente, en suspresupuestos, el porcentaje de la partidacorrespondiente a la educación, hasta lograr queésta sea suficiente para proporcionar educacióngratuita a quienes están obligados a asistir a laescuela.

En la LOE también se establece que las partidasde gasto educativo de los estados se tendrían quefijar en común acuerdo con la SEP y que nuncadeberían de ser inferiores al porcentaje quehubiesen asignado en el ejercicio fiscal en el quese promulgó la LOE. Además, en aquellos casosen los que la educación hubiese estadoexclusivamente a cargo de los gobiernos locales,las aportaciones correspondientes a los municipiosserían determinadas tanto por el Gobierno Estatalcomo por la SEP.

De lo anterior puede deducirse que laFederación reconoce que, a casi 20 años dehaberse creado la SEP, todavía existen entidadesen las cuales los servicios educativos continúan

10 Artículo 50, fracción I de la Constitución del 4 de octubre de 1824.11 Publicado el 29 de septiembre de 1921.12 Además, en el artículo 23 del decreto que crea a la Secretaría se da prioridad en la aplicación del gasto educativo. Siendo prioridad laenseñanza elemental, después la secundaria, industrial, comercial, normal, preparatoria y al final la profesional.13 Los particulares también pueden impartir servicios educativos siempre que se apeguen a lo establecido en la Ley.

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siendo otorgados exclusivamente por los estados.También se desprende que ya existe uncompromiso formal por parte de la Federación, através de la SEP, para determinar los montos quese hubieran de ejercer en materia educativa encada estado y, de la misma manera, puedededucirse que es en este momento en que segeneran las asimetrías en las aportaciones de losestados, ya que en la normatividad no sehomologaron las aportaciones, ya fuese entérminos absolutos, porcentuales o por alumno,que deberían realizar los estados para el gasto eneducación.

A casi dos años de vigencia de la LOE, el 23de febrero de 1942 aparece la Ley Orgánica de laEducación Pública (LOEP). La intención de estanueva ley fue, según se detalla en la exposiciónde motivos, incrementar el número y tipo deescuelas. Para cumplir con este objetivo,especialmente en el ámbito de la educaciónprimaria, nuevamente se establece que los estadosy municipios deben incrementar su gasto eneducación. Sin embargo, a diferencia de la LOE,esta vez se hace explícito el compromiso delGobierno Federal de otorgar en el PEF tambiénrecursos crecientes a la educación. Además, laaportación que corresponde a cada uno de los tresórdenes de gobierno se discute en las ComisionesMixtas, en las que participan el Director Federalde Educación, el Director Local de Educación yun representante Municipal designado por elCongreso Local.

En la LOEP también se hace explícito que enlos casos en que la federación otorgue subsidio,subvención o cualquier forma de ayuda a escuelas,instituciones o servicios educativos descentra-lizados o dependientes de los estados o de losmunicipios, éstos quedarán sometidostécnicamente a la federación. Finalmente, tambiénse hace manifiesto que, independientemente decontar o no con un sistema estatal de educación,ningún estado está exento de la responsabilidad derealizar aportaciones económicas para los serviciosde educación.14

Es importante enfatizar que, por primera vez,el Gobierno Federal se compromete a otorgarrecursos crecientes a la educación y se ordena alos estados a sufragar los gastos del servicioeducativo, independientemente si éste es estatalo federal. En materia de concurrencia de gasto,las recién creadas Comisiones Mixtas funcionancomo el instrumento de negociación de recursosentre el gobierno federal y los gobiernos locales.

El 29 de noviembre de 1973 se sustituye laLOEP por la Ley Federal de Educación (LFE).Con esta nueva Ley se buscó flexibilizar alsistema educativo;15 impulsar la investigacióncientífica con el fin de fomentar la capacidad dereflexión crítica, medio más eficaz para celebrarel desarrollo interno del país; e impulsar lacarrera magisterial para reconocer al maestrocomo motor y coordinador del procesoeducativo.16

14 Nuevamente, al igual que en la LOE, se deja sin establecer un criterio que uniforme las contribuciones que habría de aportar cadaestado al gasto en educación.15 La flexibilización buscaba, en parte, facilitar a quienes trabajaban y estudiaban y a su vez recibían información fuera de las aulas, laposibilidad de obtener la certificación, un título o diploma que acreditase su capacidad para con ello ejercitar al nivel acreditado, unaactividad profesional. Además de reconocer a la educación extraescolar, también se contempló que la enseñanza tuviese, a nivel medioy superior, el carácter de propedéutico y el de terminal. Esto es, dejar abierto al criterio del estudiante la opción de continuar con susestudios o integrarse a la sociedad como sujetos productivos.16 Se contempló proporcionar a los docentes los medios adecuados para que estuviesen en posibilidades de emplear los métodos másavanzados en el proceso enseñanza-aprendizaje. Para ello se otorgarían estímulos y recompensas a los profesores más destacados, asícomo una remuneración adicional para que los educadores dispusieran del tiempo necesario para la preparación de las clases queimpartiesen y para su perfeccionamiento profesional.


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Si bien es cierto que esta nueva ley significóun gran avance en cuanto al mejoramiento delsistema educativo nacional, no puede decirse lomismo en materia de financiamiento yconcurrencia en los servicios educativos; más biense generó cierto retroceso. Esto se debió,probablemente, a que ya se pensaba en ladesconcentración de los servicios educativos.

Con la LFE se genera un nuevo desequilibrioen las finanzas de algunos estados, ya que ésta dejaentrever, en sus artículos 25 y 28, que la Federaciónaportará, económicamente hablando, sólo alsistema educativo federal y que los estados deberáncubrir los gastos que generen sus propios sistemaseducativos. Estas disposiciones son en detrimentofinanciero de las entidades que cuentan consistemas educativos locales y a favor de aquellasdonde no los hay. Además, en la LFE no se retomala idea de aportar recursos crecientes al gastoeducativo. Únicamente se enfatiza que el Gobiernodel Distrito Federal deberá destinar, cuando menos,el quince por ciento de su presupuesto de egresospara cubrir los gastos de la prestación de losservicios educativos por parte del Estado.17

Con el fin de mejorar la eficiencia y calidad dela educación básica, el Gobierno Federal anunciópúblicamente, a mediados de la década de lossetenta, sus deseos de descentralizar el sistemaeducativo (Tatto, 1999). Con ese fin seestablecieron en 1974 las Unidades de los ServiciosEducativos a Descentralizar y, en 1978, unaDelegación General de la SEP en cada estado de laRepública (Ornelas, 2000 y Hernández Ruiz, 2002).

En diciembre de 1982, en su toma de protesta,el nuevo Ejecutivo Nacional anuncia su decisiónde transferir a los gobiernos locales los serviciosde educación básica y normal, así como losrecursos de apoyo correspondientes, sin deméritode los derechos laborales y de organizaciónsindical nacional.

El 8 de agosto de 1983 se publica el decretoque establece un Comité Consultivo para laDescentralización Educativa en cada EntidadFederativa, nuevamente, con el argumento demejorar la eficiencia y calidad de la educación.18

El 20 de marzo de 1984 aparecen loslineamientos a los que habrá de sujetarse ladescentralización de los Servicios Federales deEducación Básica y Normal.19 El resultado detodos estos acuerdos para descentralizar seplasman en el ANMEB y en los Convenios parala Modernización de la Educación Básica, y seratifican con la publicación de la Ley Generalde Educación (LEG).

2. De la firma del ANMEB al Capítulo Vde la LCFF

Como ya se analizó en la sección anterior, antesde la firma del ANMEB coexistían dos sistemaseducativos, uno administrado y operado por la SEPy otro administrado y operado por la propiaentidad federativa.20 Sin embargo, en 1992existían grandes diferencias en cuanto aldesarrollo de los sistemas estatales. Mientras quelos estados de Aguascalientes, Distrito Federal eHidalgo no contaban con sistema educativo

17 Esta disposición no se contempló inicialmente en la LFE. Se incorporó por decreto publicado el 23 de diciembre de 1974.18 Ornelas (2000) expone que probablemente los motivos para descentralizar fueron, entre otros, el desmantelamiento del sindicato detrabajadores de la educación, o simplemente descentralizar el conflicto de las negociaciones salariales entre la federación y el sindicatode maestros.19 Entre estos lineamientos se establece uno que es fundamental para entender las actuales asimetrías estatales en sus aportaciones alfinanciamiento de los servicios educativos, el del artículo 3, fracción IV. Éste establece que «los trabajadores de los niveles a descentralizarconservarían su relación laboral con la Secretaría de Educación Pública y vigentes sus derechos individuales y colectivos».20 La LFE establecía como competencia de la Federación la prestación de los servicios educativos de primaria, secundaria y normal entoda la República. Además facultaba a los estados y municipios a prestar servicios educativos de cualquier tipo y modalidad dentro desu territorio.

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estatal, en el Estado de México poco más de lamitad de los docentes pertenece al sistemaeducativo del estado. A partir de la firma delANMEB se fusionan «ambos» sistemas, quedandoa cargo de las entidades los servicios educativosa cargo de la SEP, misma que en el acuerdo asumeel papel rector y normativo del sistema educativonacional.21

Además de la responsabilidad de los servicioseducativos, los estados recibieron cerca de 100mil edificios escolares e inmuebles para laadministración, 22 millones de bienes mueblesen equipo y materiales, cerca de 513 mil plazasde maestros, 115 mil puestos administrativos ymás de 14 millones de estudiantes (Moctezuma,1994). En materia de financiamiento se retomanlos principios originalmente establecidos en eldecreto que creó a la SEP y en las leyes orgánicasde 1940 y 1942. Esto es, durante el tiempo restantedel ejercicio fiscal de 1992, la federaciónabsorbería los gastos implícitos del traspaso; enlos ejercicios fiscales subsecuentes existiríaconcurrencia para cubrir los costos de los servicioseducativos. Este punto del ANMEB se haceexplícito en la LGE al establecerse que tanto lafederación como cada entidad federativaconcurrirán al financiamiento de la educaciónpública y se pacta en la Ley que ambas partes(federación y entidades federativas) procuraríanfortalecer las fuentes de financiamiento y destinarrecursos crecientes, en términos reales, al gastoeducativo.22

Sin embargo, como lo señalan diversos estudios(Ulloa, 1996, Merino, 1998 y Latapí y Ulloa 2000ay 200b), las aportaciones crecientes en términosreales fallaron, tanto por parte de la federacióncomo por parte de los estados. Según Ulloa (1996),

el gasto educativo de la federación disminuyó un28% de 1980 a 1995, mientras que el de los estadoscayó en un 62%. Esto puede explicarse en parte,según explican Merino (1998, página 382), por elefecto sustitución generado por las aportacionesfederales, es decir, algunos estados empezaron asustituir por recursos federales los recursospropios que venían destinando al gastoeducativo.23

Un nuevo tema de debate que surge con ladescentralización de los servicios educativos yla firma del AMEB en 1992; que se trató decorregir en 1997 y que sin embargo perdura hastahoy, este tema es el de los recursos y losmecanismos para dispersarlos. Para solucionareste conflicto con las entidades federativas yotorgarles certeza jurídica respecto a los recursosque se les asignarían para el gasto educativo, elEjecutivo Federal somete a la consideración delH. Congreso de la Unión una reforma a la LCFFen la que se propone crear tres fondos para quelos estados reciban los recursos etiquetados parael gasto en educación. Estos fondos, como semencionó en la introducción, fueron el FAEB,FAETA y FAM.

En su iniciativa presentada al Congreso el 11de noviembre de 1997, el Ejecutivo expresó sucompromiso con el federalismo, por lo cualdecidió canalizar un mayor gasto a través delfortalecimiento de las haciendas estatales ymunicipales, orientándose a la institucionalizaciónde la provisión de recursos federales en apoyo aactividades específicas, entre ellas la educación.

Al aprobarse la iniciativa que incluyó el capítuloV en la LCFF, los legisladores reconocen que esnecesario atender los siguientes tres aspectos:

21 Para un análisis del proceso de descentralización de la educación en nuestro país véase Ornelas (2000).22 Artículo 27 de la LGE.23 Adicionalmente, es poco conveniente comparar el gasto educativo realizado en 1995, ya que en ese año el país atravesó por una de laspeores crisis.


158

i) Que las transferencias que se efectúen parala educación básica no sustituyen a otrasfuentes de financiamiento que ya existen encada Estado, sino que más bien lascomplementan y estimulan.

ii) Que las autoridades educativas federales yestatales se reúnan para analizar fórmulasque permitan incrementar la equidad y elimpacto de los recursos destinados a laeducación.

iii) Que con la creación del FAEB, se podráanalizar cualquier acción respecto delporcentaje de participación de cada Estadoen las transferencias para educaciónbásica, partiendo del derecho de lapoblación para recibirla, atendiendo avariables confiables y verificables porterceros, con lo que se asegura latransparencia de los mecanismos definanciamiento a la educación.

Es importante señalar que de los tres puntosarriba mencionados, el que mayor atención harecibido por parte de los académicos es el de lasasignaciones a los estados.24 Todos los estudiosdel tema llegan a la misma conclusión: no existeuna relación entre los recursos que reciben lasentidades federativas con el número de estudiantesde sus respectivos sistemas educativos, no sepremia el esfuerzo financiero ni el esfuerzo porbrindar educación de calidad. Tampoco existe unarelación aparente entre el grado de marginacióndel estado y las contribuciones que para el gastoeducativo recibe por parte de la federación.

3. Análisis del FAEB

El FAEB se creó en 1997 y empezó a recibirrecursos presupuestales en el ejercicio fiscal de1998. Desde entonces y hasta el año 2004, loscrecimientos que éste fondo ha experimentado sonmínimos en cuanto a la proporción que representacon respecto al producto interno bruto (PIB).

Cuadro 1FAEB con relación al PIB

y a los ingresos del Gobierno Federal

24 El análisis se facilita debido a la transparencia que existe de la información, misma que puede consultarse en la Cuenta de la HaciendaPública Federal.

(miles de pesos corrientes)

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP y Banco de Información Económica, INEGI

1998199920002001200220032004

FAEB

79,997,91397,417,243

115,263,694130,648,363141,175,875156,392,449161,441,313

PIB

2,731,197,3663,262,865,7563,861,661,8634,093,281,8164,403,556,4044,825,665,1355,443,381,485

Ingresos Totales

545,175,744674,348,116868,267,688939,114,524989,353,440

1,132,985,0741,270,211,072

Promedio

FAEB/PIB

2.9%3.0%3.0%3.2%3.2%3.2%3.0%3.1%

FAEB/IT

14.7%14.4%13.3%13.9%14.3%13.8%12.7%13.9%

159


Además presenta una caída constante comoporcentaje de los ingresos totales del GobiernoFederal (cuadro 1).25

Estas fluctuaciones pueden evitarse si se ligael FAEB a un porcentaje fijo del PEF, tal y comose dispuso para el Distrito Federal en 1974, o sise vincula a un porcentaje del recurso federalparticipable, tal y como se hace para el Fondo parala Infraestructura Social, el Fondo deFortalecimiento de los Municipios y el Fondo deAportaciones Múltiples.

Si se analiza el FAEB en pesos de 2004, peroen términos de pesos educativos, tal y como lopropone Ulloa (1996), se observa que durante1998-2004, las asignaciones que el GobiernoFederal hizo al FAEB disminuyeron un promediode 1.0%. También se observa una caídaconsiderable y sostenida a partir del año 2000

(gráfica 1). Finalmente, los pesos educativosasignados al fondo de educación básica fueron9.6% menores a los destinados en el 2000.

3.1 El gasto estatal

Según las cifras de los diagnósticos de lasituación de las haciendas públicas estatales ymunicipales elaborados por la Coordinación conentidades federativas de la Secretaría de Hacienda,el gasto educativo de los estados también ha caído.Comparando las aportaciones que, en términos depesos educativos de 2004, realizaron los estadosen el 2002 contra las efectuadas en el 2000, seobserva que estas fueron 7.7% inferiores. Además,como proporción del gasto total, el gastocorrespondiente al rubro educativo cayó en 4.1%y como porcentaje de los ingresos totales ladisminución fue de 0.3 puntos porcentuales(cuadro 2).

Gráfica 1FAEB en pesos educativos de 2004

1998 – 2004

25 Los cuadros y gráficas de esta sección se tomaron de Cárdenas y Luna (2006).


160

Cabe señalar que la caída del gasto educativoestatal no es homogénea. Algunos estados hanrealizado esfuerzos importantes para aportarrecursos cada vez mayores al financiamiento dela educación; Baja California, Chihuahua yDurango son ejemplos. Otros estados, por la faltade capacidad financiera para cubrir los costos dela provisión del servicio educativo, han estado alborde de regresar el ramo educativo a lafederación, tal es el caso de Oaxaca, Tlaxcala yZacatecas.

Un hecho que resulta interesante por contenerparte de la solución al problema delfinanciamiento del gasto educativo y, además, porestar poco estudiado en la literatura de lafederalización de la educación, es la relación queexiste entre las aportaciones al gasto educativo y

la aplicación en algunos estados de impuestosadicionales destinados a la provisión de losservicios educativos.26. Se puede corroborar quelos estados que tienen este tipo de contribucionesson también los que mayores recursos destinan,en términos per cápita, al financiamiento de laeducación básica.27

Una característica de estas contribucioneslocales, además de que parecen ser una buenapropuesta para mitigar los efectos que representala carga presupuestal del gasto educativo, es subuena dinámica de recaudación. Su tasa decrecimiento real promedio, en términos de pesoseducativos, durante el período de 1998 al 2003fue de 14.3%. Adicionalmente, la recaudaciónobtenida en 2003 fue 177.7% superior a larealizada en 1998 (gráfica 2).

Cuadro 2Gasto educativo en los estados

(pesos corrientes)

26 En 2004 once estados aplicaron impuestos adicionales para el fomento (financiamiento) de la educación.27 Véase Cárdenas y Luna, 2006.

Gasto en los estados Gasto educativo entre

2000

2002

Educativo

34,733,100,000

41,529,395,700

Total 1_/

320,277,230,950

399,511,562,424

Ingresos en losEstados 2_/

15,031,149,225

20,533,541,503

Gasto total

10.8%

10.4%

Ingresos

2.3

2.0

Fuente: Diagnóstico integral de la situación de las haciendas públicas estatales y municipales, SHCPFinanzas públicas estatales y municipales de méxico, INEGI

1_/ No incluye disponibilidad inicial ni recursos federales y estatales a municpios.

2_/ Solo incluyen impuestos locales, derechos y productos. Se excluyen los aprovechamientos por la diverisdadde conceptos que incluyen las entidades en

161


A manera de conclusión de esta sección sepuede decir lo siguiente:

a) Existe una disminución evidente, entérminos de pesos educativos, del gastofederalizado para el sostenimiento de losservicios educativos en las entidadesfederativas, al grado que algunas de ellashan señalado sus intenciones de regresar laresponsabilidad a la federación.

b) No se ha reconocido el esfuerzofinanciero que han realizado algunasentidades federativas para cumplir con elANMEB, esto es, aportar recursoscrecientes, en términos reales, al gastoeducativo.

c) Sólo uno de cada tres estados cuenta confuentes ordinarias de ingreso etiquetadasespecíficamente a financiar el gastoeducativo.

En vista de lo anterior, la propuesta que acontinuación se presenta, se apega a las ideasbásicas que dieron sustento a la creación de laSEP y a la intención imperante en ese momento,expandir los servicios educativos a todo el país.También busca retomar lo establecido en el pactofederal al momento de firmarse el ANMEB y susrespectivos convenios, así como cumplir con loestipulado en los artículos 27 y 25 de la LGE, estoes, respectivamente, fortalecer las fuentes definanciamiento de la tarea educativa y destinarrecursos presupuestarios crecientes en términosreales, hasta alcanzar un gasto total en el ramoeducativo, equiparable al 8% del PIB nacional.

4. Impuesto para el fortalecimientoeducativo y mecanismo de dispersión derecursos hacia los estados

Como ya se mencionó, algunos estados operancontribuciones especiales para financiar el gastoeducativo, la federación podría implementar un

Gráfica 2Recaudación de impuestos para el fomento educativo

(millones de pesos educativos de 2004)


162

impuesto similar a nivel nacional para fortalecerel financiamiento de la educación. El argumentolegislativo a favor de esta nueva contribuciónpodría basarse en el tema del círculo vicioso dela pobreza, ya que la inversión en educaciónconstituye uno de los medios más eficientes yeficaces para romperlo. Es conveniente que la leyque reglamente este nuevo impuesto vayaacompañada de una fórmula de distribución derecursos lo suficientemente clara.

Tomando como punto de partida la legislaciónde los estados de Baja California, Coahuila,Durango, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa,Sonora, Veracruz y Zacatecas, se proponeestablecer un nuevo impuesto cuya recaudaciónse destine al fomento de la educación básica. Talvez la ley podría llamarse Ley del ImpuestoEspecial para el Fomento de la Educación Básica,o Ley del Impuesto para el Fomento del SistemaEducativo Nacional. Asimismo, se sugiere unesquema de distribución de recursos que incorporatres variables: oferta y demanda educativa yesfuerzo financiero de los estados.

Los costos para sostener el sistema educativodel país son bastante claros, pero más evidentesson los costos que habrán de pagarse si se deja deeducar a la población.

4.1. Impuesto

En esta nueva contribución, el objeto seránlos pagos por concepto de impuestos y derechosestablecidos en la Ley de Ingresos de laFederación. El sujeto obligado a contribuir seráaquel que realice pagos por concepto deimpuestos y derechos. La base gravablecorrespondería al monto total a pagar por losimpuestos y derechos que se causen; lasdeducciones y la tasa serán las que determine elCongreso de la Unión. Si se sigue el ejemplo de

los estados antes mencionados, la tasa podríaubicarse entre un 5 y un 35%.28

4.2. Fórmula de distribución de recursos

Esta nueva Ley deberá también contener, adiferencia del FAEB, un mecanismo simple ytransparente de distribución de recursos. Lafórmula a establecer debe contemplar en sumecánica de distribución, entre otras cosas, trescuestiones esenciales:

a) Un factor que disperse los recursos deacuerdo con la demanda educativa queenfrenta cada estado. Para ello se puedecontemplar la población en edad escolar oel número de alumnos inscritos en cadaentidad federativa (Latapí y Ulloa 2000b).

b) Un elemento que distribuya recursos deacuerdo con la oferta educativa. Para estepunto se puede considerar la cantidad demaestros en cada estado.

c) Una variable que reparta los recursosconsiderando el esfuerzo de la entidad porcontribuir al gasto educativo. Esta variabledebe ser de tal manera que incentive a quelas entidades que actualmente destinanpocos recursos al gasto educativo loincrementen. Este incremento podría venirdel establecimiento de impuestos localescon destino específico al ramo educativo.

Para que este último punto puedamaterializarse, es necesario que el legisladorpremie el esfuerzo financiero de los estados,otorgando un mayor peso (porcentaje) a este factorde dispersión. De hecho, este debe ser superior alpeso que se asigne al factor de demanda o al factorde oferta educativa. También debe considerarseuna disposición que contemple, tal vez en un

28 En las legislaciones estatales la tasa de este tipo de contribución fluctúa entre un 5% (Morelos) y un 35% (Durango).

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artículo transitorio, un período de tiemporazonable para que los estados que aportan pocosrecursos ideen los mecanismos necesarios paraincrementar su esfuerzo financiero, o para quepropongan a sus congresos locales la creaciónde un impuesto para el fomento educativo.

Podrían argumentarse más variables en elmecanismo de distribución. Por ejemplo, Latapí yUlloa (2000a) proponen dispersar los recursos hacialos estados bajo cuatro premisas: 1) Porque lo hacesbien (criterio de aprendizaje efectivo y eficienciaeducativa); 2) Porque lo necesitas más (criteriocompensatorio); 3) Te doy porque me das (criterioresarcitorio) y, 4) Te doy porque hacemos un esfuerzoconjunto (criterio de esfuerzo financiero).29 Por otraparte, iniciativas presentadas en el Congreso de laUnión por diversas fracciones parlamentarias hanpropuesto incorporar como criterios de distribuciónde los recursos el índice de aciertos en primaria ysecundaria,30 así como la eficiencia y eficacia en eluso de los recursos del fondo.31

Es innegable que incorporar un mayor númerode variables en el esquema distributivo conducea una distribución más eficiente. Sin embargo,considero que existe una relación que esproporcionalmente inversa entre el número devariables en la mecánica distributiva y laprobabilidad que sea aceptada por la mayoría delos estados; más variables, más compleja lanegociación y, por consiguiente, menor laprobabilidad de obtener un consenso.

No hay que perder de vista que la política fiscalfederal debe considerar una contribución comola aquí planteada. Si la iniciativa querecientemente turnó el Senado a la Cámara deDiputados prospera (27 de abril de 2006),32 losrequerimientos de recursos por parte de los estadosse incrementarán. Esto en virtud de que dichainiciativa busca, entre otras cosas, hacer que losestados participen a sus municipios de larecaudación de las contribuciones locales, yrediseñar el régimen competencial entre losámbitos de gobierno en materia educativa yotras.33 Sin embargo se puede aprovechar quedicha reforma facultará al Congreso de la Unióna expedir las leyes generales que establezcan lasbases de coordinación. En una de estas leyes sepodría incluir el impuesto que aquí se propone.

Conclusiones

El análisis del gasto educativo en el país arrojaincrementos mínimos de las transferenciasfederales etiquetadas como proporción del PIB,así como disminuciones en términos de pesoseducativos. También indica que existen asimetríasentre las entidades federativas en cuanto a suesfuerzo financiero para aportar recursos al gastoeducativo. Algunos estados han manifestado suinconformidad en la Convención NacionalHacendaria argumentando que pareciera que lafederación «castiga financieramente» a los estadosque realizan un mayor esfuerzo educativo, toda

29 La descripción de las variables que se incorporarían en los criterios puede encontrarse en Latapí y Ulloa 2000b, páginas 148-155.30 El índice de aciertos representa la posición relativa del grupo en comparación con los demás grupos de los estados en el mismo gradoescolar y asignatura.31 Las iniciativas en mención fueron presentadas, respectivamente, el 5 de septiembre de 200y y el 12 de diciembre del mismo año.32 Hasta el momento todo indica que así será, ya que ese es el deseo expresado en la Convención Nacional de Gobernadores.33 La iniciativa intenta anexar un nuevo texto al 124 constitucional que establecer para «la Federación, las Entidades Federativas y losMunicipios, concurren en el ejercicio de las facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda,seguridad pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones y transportes, turismo,protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal,derechos de autor, ejercicio de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos ehistóricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de losconocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.


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vez que les otorga, proporcionalmente, menoresrecursos.34 Este estudio también denota quemientras algunos estados, además de tomar laresponsabilidad de la provisión del servicioeducativo, instrumentaron nuevas estrategiasfiscales para responder a la obligación contraída;otros se han mantenido al margen en la búsquedade alternativas.

En vista de que es bastante factible una reformaconstitucional que afecte al artículo 124, esnecesario que los estados se coordinen con susDiputados Federales y Senadores y aprovechenpara establecer en una de estas nuevas leyes quenormarán las nuevas bases de coordinación, unacontribución con el fin de fortalecer elfinanciamiento educativo. De acuerdo conestimaciones de Cárdenas y Luna (2006), unimpuesto de esta naturaleza, con una tasa del 5%,habría recaudado 62,246.7 millones de pesos en2006.

Adicionalmente, aquellos estados donde aúnno existe una contribución para el fomentoeducativo, podrían proponer a sus legislaturas elestablecimiento de una contribución similar. Encaso de que se llegase a aprobar la reformapropuesta al 116 constitucional, los estadosquedarían exentos de participar de la recaudaciónde este impuesto a sus municipios, toda vez queésta tendría un fin específico.

Finalmente, el mecanismo de dispersión aquípropuesto es bastante simple. Considera distribuira cada estado una parte de la recaudación delnuevo impuesto en proporción directa alporcentaje de inscripción en educación básica ynormal; otra parte en proporción directa al númerode docentes; la parte restante en función delesfuerzo financiero del estado.35 Entendido éste

como el gasto por alumno en educación básica decada entidad federativa, en comparación con elgasto por alumno del resto de las entidadesfederativas. Se considera, además, que elporcentaje a repartir por concepto del esfuerzofinanciero sobrepase al porcentaje más altodistribuido por concepto de la demanda y de laoferta. Esto con el fin de que la mecánica dedistribución esté en condiciones de generar unincentivo para que los estados incrementen suparticipación en el gasto educativo.


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Iniciativa con proyecto de decreto por el quese reforman los artículos 25 al 41, se adicionanlos nuevos artículos 42 al 71 y 75 recorriéndoselos artículos 44, 45 y 46 para quedar comoartículos 72, 73 y 74 respectivamente del CapítuloV de la Ley de Coordinación Fiscal, presentadapor la Senadora Leticia Burgos Ochoa el 13 dediciembre de 2002.

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La educación básica en México y su calidad.Una visión a partir del trabajo del INEE

Felipe Martínez Rizo

Tema 4:El reto de la evaluación educativa


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La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Introducción

1. Las dimensiones de la calidad educativa y sus referentes

2. ¿Cómo estamos en una perspectiva internacional? Una primera apreciación

2.1. México en el contexto internacional2.2. Los informes de Educación para Todos de la UNESCO2.3. Los niveles de aprendizaje según las pruebas PISA2.4. Otros aspectos, a partir de los indicadores educativos de la OCDE

3. ¿Cómo estamos internamente? Desigualdades por tipo de servicio educativo y entidad

3.1. Indicadores sociales y educativos tradicionales3.2. Niveles de aprendizaje3.3. Otros aspectos

4. ¿Avanzamos o retrocedemos? La comparación con el pasado y el futuro

4.1. Comparación con el pasado en indicadores básicos4.2. Comparación con el pasado en niveles de aprendizaje4.3. Mirando al futuro: las metas del milenio para 2015

5. ¿A qué se debe la situación prevaleciente? En busca de explicaciones

6. ¿Puede cambiar la situación? Las perspectivas a futuro

6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambio profundo? La dificultad del cambio6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómo deberá hacerlo? Actores y estrategias

Conclusión. Calidad y evaluación


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ÍNDICE

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Introducción

El trabajo que se presenta en las páginassiguientes comprende datos y apreciaciones sobrela situación de la educación mexicana, enparticular en lo relativo a los niveles de primariay secundaria de la enseñanza básica.

Estas apreciaciones configuran un diagnósticoglobal de dichos niveles educativos, que se basaen los informes del Instituto Nacional para laEvaluación de la Educación (INEE), organismoespecializado del gobierno federal que goza deamplios márgenes de autonomía técnica. Esto esposible gracias a su Consejo Técnico, formadopor destacados especialistas mexicanos y de otrasnacionalidades, y a la composición plural de suÓrgano de Gobierno, la Junta Directiva, en laque la Fundación para la Cultura del Maestroocupa uno de los 15 puestos que la conforman,al lado de funcionarios públicos, deorganizaciones de padres de familia y derepresentantes del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación (SNTE), el sectorempresarial y la sociedad civil.

Los informes del INEE se basan en múltiplesfuentes: resultados de evaluaciones desarrolladaspor el propio Instituto; resultados deevaluaciones internacionales, que en nuestro paísestán a cargo del INEE; indicadores construidosa partir de las estadísticas educativas de laSecretaría de Educación Pública (SEP), y de lasestadísticas sociales del Instituto Nacional deEstadística y Geografía (INEGI), entre otroselementos.

Conviene mencionar que los resultados que sesintetizan en este documento se derivan detrabajos hechos en varios momentos, por lo quedeberá ponerse atención a las fechas que semencionan en su lugar en relación con cadaconjunto de datos. Varios de los resultados deevaluaciones nacionales, en particular, se derivande las evaluaciones hechas por el INEE en 2004,dado que los resultados más recientes, de lasaplicaciones hechas en 2005, no estaban todavíadisponibles en el momento en que se elaboró estetrabajo. Los principales aspectos, sin embargo, nose modifican de manera sustancial, por lo que losdatos que se presentan en las páginas siguientesmantienen su vigencia.

En aras de la brevedad, y por razones detiempo, por lo general en este documento no seofrecen referencias particulares de los elementosen que se sustenta cada punto; a falta de ello, alfinal del texto se incluye una serie de referenciasen las que podrá encontrarse más información yque, en conjunto, constituyen el soporte de estetrabajo.

1. Las Dimensiones de la calidad y susreferentes

Si nos interrogamos sobre la calidad de laeducación, sobre cómo se encuentra en generalla educación nacional, estamos formulando unapregunta demasiado amplia. Para responderla demanera consistente debemos precisarla. Lanoción de calidad educativa, en efecto, es


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compleja; comprende varias dimensiones, cadauna de las cuales puede ser objeto de análisisparticulares.

Es frecuente que el concepto se identifiquesolamente con el nivel de aprendizaje quealcanzan los alumnos. El aprendizaje es, sinduda, importante, y un concepto de calidad nopodría dejarlo fuera. Antes de que se extendierael uso de evaluaciones estandarizadas delaprendizaje que se aplican en gran escala, no eraposible saber cuál era el nivel alcanzado enpromedio por los alumnos de un sistemaeducativo. Obviamente tampoco se podíacomparar el nivel del sistema de un país o entidadfederativa con el de otro u otra. Lascomparaciones sólo podían hacerse en relacióncon otros aspectos, como el número de alumnos,la proporción de los niños atendidos por lasescuelas, el número de alumnos por maestro, yotros indicadores similares.

Por ello no sorprende que, al extenderse eluso de las pruebas estandarizadas en granescala, apareciera la tendencia a reducir lanoción de calidad exclusivamente al nivel deaprendizaje. Si reflexionamos sobre elparticular, sin embargo, es fácil apreciar que lacalidad no debe restringirse a esa dimensión.Para mostrarlo con mayor claridad podemosutilizar el recurso de formular algunaspreguntas, como sigue:

¿Sería bueno un sistema educativo en el quelos alumnos, en general, no aprenden? Desdeluego que no. El nivel promedio de aprendizajeque alcanzan los alumnos de un sistema educativoes, como se acaba de señalar, una dimensiónesencial de la calidad educativa. Pero… ¿podríaconsiderarse bueno un sistema educativo en el queunos alumnos aprendan mucho y otros poco?Parece claro que la respuesta deberá ser unrotundo no.

Y… ¿podrá considerarse bueno un sistemaen el que los niños que asisten a la escuelaaprenden mucho, pero un número considerablede niños en edad escolar no tiene acceso a laeducación? ¿O uno más en el que la mayoría delos niños accede a la escuela pero muchos laabandonan antes de terminar la enseñanzadefinida como obligatoria? ¿O uno más en elque los alumnos aprenden muchas cosasinútiles? En todos los casos las respuestas debenser también negativas.

Lo anterior puede expresarse de una maneramás precisa, diciendo que la noción de calidadeducativa es multidimensional. Referida alsistema educativo, la calidad implica, al menos,las dimensiones de pertinencia y relevancia,eficacia interna y externa, impacto, eficiencia yequidad. Un sistema educativo podrá considerarsede buena calidad si reúne al menos las siguientescaracterísticas:

♦ Establece un currículo adecuado a lascircunstancias de la vida de los alumnos(pertinencia) y a las necesidades de lasociedad en que se sitúa (relevancia),incluyendo las de una mayorproductividad del aparato económico,pero también otras, fundamentales en unaperspectiva de desarrollo integral yhumanista: las que tienen que ver con lademocracia política, el respeto de losderechos humanos, el desarrollo de laciencia, el cuidado del medio ambiente yla preservación y enriquecimiento de ladiversidad cultural.

♦ Logra que la más alta proporción dedestinatarios acceda a la escuela, permanezcaen ella hasta el final del trayecto y egresealcanzando los objetivos de aprendizajeestablecidos en los tiempos previstos paraello. (Eficacia interna y externa)

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♦ Consigue que los aprendizajes logradossean asimilados en forma duradera y setraduzcan en comportamientos sustentadosen valores de libertad, equidad,solidaridad, tolerancia y respecto a laspersonas; que sean fructíferos para lasociedad y el propio individuo, quealcanzará un desarrollo pleno en los rolesque habrá de desempeñar como trabajador,productor, consumidor, padre de familia,elector, servidor público, lector ytelespectador, entre otros; en pocaspalabras, como ciudadano cabal.(Impacto)

♦ Cuenta con recursos humanos y materialessuficientes (Suficiencia), y los usa de lamejor manera posible, evitando derrochesy gastos innecesarios. (Eficiencia)

♦ Tiene en cuenta la desigual situación dealumnos y familias, de las comunidades enque viven y las escuelas mismas, y ofreceapoyos especiales a quienes lo requieren,para que los objetivos educativos seanalcanzados por el mayor número posible.(Equidad)

Esta manera de definir la calidad se refiere alsistema educativo como tal. Si la noción quiereaplicarse a un alumno o una escuela en loindividual, o a otros elementos del sistema, habráque tener en cuenta dimensiones diferentes.Cobertura y eficiencia, por ejemplo, sondimensiones de la calidad pertinentes en el casodel sistema educativo, pero no en el de losindividuos; en este último caso sería necesarioconsiderar aspectos como la realización personal,los procesos de maduración, la dimensióncognitiva y aún la metacognitiva del aprendizaje,entre otros.

Otra manera de mostrar que el nivel deaprendizaje es una dimensión fundamental de la

calidad, pero no la única, cuando la noción serefiere al sistema educativo, es con un ejemploimaginario. Consideremos dos escuelas: unaselectiva, admite únicamente a los mejoresaspirantes, lo que hace que buena parte de susalumnos provenga de medios favorecidos; esaescuela es exigente, por lo que los alumnos debajo rendimiento la dejan para ir a otra odedicarse a otras cosas. La otra escuelaimaginaria acepta a todos los aspirantes, sinselección, lo que hace que una mayoría sea deorigen humilde; se esfuerza por mantener hastael fin del trayecto a todos los aceptados, y loconsigue en gran medida, aunque no todosalcancen plenamente los objetivos deaprendizaje.

Es probable que los alumnos de la primeraescuela obtengan resultados de aprendizajemejores, en promedio, a los que obtienen losestudiantes de la segunda. ¿Sería adecuado concluirpor ello que la primera escuela es mejor? Sin másdatos, no. Es posible que los mejores resultados dela primera escuela se deban a sus políticas selectivasy no a un funcionamiento más ordenado o mejoresprácticas de enseñanza. Los resultados inferioresde los alumnos de la segunda escuela, por su parte,podrían ser tales aun en el caso de que la escuelafuncione bien, con un trabajo valioso de losdocentes, alta participación de los padres de familiay otras prácticas positivas, que podrían explicar laalta retención de estudiantes, aunque no logrenresultados muy altos.

En el caso de una escuela o un sistemaeducativo, la calidad incluye el nivel deaprendizaje que alcanzan los alumnos, perotambién la medida en que consiguen que losdestinatarios accedan a la educación ypermanezcan en la escuela hasta el final deltrayecto estipulado.

Cobertura y eficiencia terminal son, pues,dimensiones de la calidad, al igual que el nivel de


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aprendizaje. La tendencia a identificar calidad connivel de aprendizaje se explica porque esadimensión estuvo ausente de la evaluación durantemucho tiempo. Es más sencillo contar cuántosalumnos asisten a la escuela, cuántos maestroslos atienden, los libros que hay o de cuántascomputadoras se dispone; es más difícil medir elnivel de aprendizaje.

Por ello los primeros sistemas de evaluaciónse basaron en conteos de insumos. Se considerabamejor una escuela con más profesores en relacióncon su alumnado; una con más computadoras omás libros en su biblioteca; una con mayorpresupuesto por alumno, etcétera. Estosindicadores no son malos, pero sí insuficientes;falta considerar el aprendizaje que alcanzan losalumnos. Los insumos son importantes; losresultados lo son más. En otro extremo, un sistemade evaluación basado únicamente en resultadosde pruebas de aprendizaje también es insuficiente,ya que deja fuera dimensiones de la calidad queson igualmente importantes.

Por otra parte, todo juicio de valor implicacomparar lo que se quiere evaluar con un referentedeseable, y el juicio depende del referente. Por elloa las consideraciones sobre las dimensiones de lacalidad debe añadirse que la noción es relativa ydinámica. Es relativa, porque el juicio depende delpunto de referencia. El referente del juicio sobre lacalidad del sistema educativo de un país puede serla situación de otro más desarrollado, o la de unpaís de desarrollo similar.

La noción es dinámica porque el juiciopuede referirse también a la situación delpropio sistema en un momento dado delpasado, o a ciertas metas que se establezcanpara un futuro prefijado del propio sistema.La calidad absoluta no puede alcanzarse:siempre es posible proponer metas máselevadas y cuando se alcanzan hay razón paraquerer ir adelante.

El punto de referencia más pertinente parajuzgar la calidad de un sistema es su propiopasado y futuro: un sistema de calidad,finalmente, es aquel que mejora siempre conrespecto a sí mismo.

2. ¿Cómo estamos en una perspectivainternacional? Una primera apreciación

2.1. México en el contexto internacional

Con algo más de 100 mil lones dehabitantes, nuestro país es el undécimo máspoblado del mundo y el tercero de la OCDE,sólo detrás de Estados Unidos y Japón. Dadasu población, el volumen total de la economíamexicana (Producto Interno Bruto, PIB) estambién considerable, pero menos que supoblación. Según el Informe sobre DesarrolloHumano 2004 , con la corrección por laparidad del poder adquisitivo (PPA), el PIBde nuestro país, en miles de millones dedólares, ocupó en 2002 el octavo lugar dentrode la OCDE.

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El tamaño de la población y el de la economíade una nación están relacionados, pero noperfectamente: un país grande como Méxicopuede tener una economía menor que la de paísesmenos poblados pero más ricos, como Alemania,Francia o el Reino Unido. El PIB per cápita, quese calcula dividiendo el PIB global entre el númerode habitantes, es una medida mucho mejor del

nivel de desarrollo y riqueza de un país, aunqueno considera otros factores.

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), quetoma en cuenta el PIB per cápita, pero también losniveles de escolaridad y salud de la población deun país, es una medida todavía más adecuada.Ambos indicadores pueden verse en la Tabla N° 2.

Tabla N° 1. Países de la OCDE, según población y PIB global


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Después de Turquía, México tiene el menorPIB per cápita de los 30 países de la OCDE. Hayuna relación clara, aunque no perfecta, entre PIBper cápita e Índice de Desarrollo Humano. Lasúltimas columnas del cuadro muestran el lugarque ocupa cada país según el IDH, tanto entre los30 de la OCDE como entre todos los países delmundo incluidos en el Informe de DesarrolloHumano 2004.

Es interesante advertir que los primeros 21países del mundo en cuanto al IDH sonmiembros de la OCDE, lo que pone enevidencia que esta organización no esrepresentativa de todos los países del mundo,sino sólo de los más desarrollados. Los lugares22° a 30° de la OCDE en IDH incluyen paísesque, entre 177 naciones del mundo, ocupan loslugares que van del 24° (Grecia) al 88°

Tabla N° 2. Países de la OCDE según PIB per cápita e IDH

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(Turquía). México ocupó en 2002 el lugar 53°.Si se tiene en cuenta que, según la clasificacióndel IDH, se sitúan en el grupo de países deDesarrollo Humano Alto los que tienen uníndice igual o superior a 0.800, puede apreciarseque, salvo Turquía, e incluyendo a México, 29de los 30 países de la OCDE se sitúan en esegrupo privilegiado.

Además de ser un país grande y menosdesarrollado que el resto de la OCDE, salvoTurquía, México se caracteriza por otros rasgos,que hacen especialmente complejo el reto quedebe enfrentar su sistema educativo; entre esosrasgos destaca la elevada proporción de niños yjóvenes en el total de la población; la desigualdadsocial; y la diversidad cultural, con gruposindígenas que hablan unas sesenta lenguasdistintas.

La diferencia del perfil demográfico deMéxico respecto al resto de los países de laOCDE se pone en evidencia en la Tabla N° 3.Aunque la cresta del crecimiento demográficodel país se dio a fines de la década de 1970 yprincipios de 1980, los efectos de la transicióndemográfica son todavía apreciables en losgrupos de edad que deben ser objeto de atenciónpor parte del sistema educativo, y lo serán todavíadurante décadas, con una población en la quelos grupos de edad madura y posteriormenteavanzada, pesarán cada vez más.

Los niños y jóvenes representan en nuestro paísuna proporción mucho mayor que en otros de laOCDE. En México, de cada 100 habitantes hay22 que tienen entre 5 y 14 años de edad, mientrasque en el promedio de la OCDE sólo hay 12 enese grupo de edad, y sólo 10 en algunas nacionescomo España y Portugal. En cuanto a los jóvenesde 15 a 19 años, en nuestro país representan 10%de la población total, frente a la mitad, cinco %,en el promedio de la OCDE. La diferencia esmenor en el grupo de 20 a 29 años, edades a lasque la cresta del crecimiento demográfico llegaráen unos años más.

Aunque no se presenten en los párrafosanteriores los datos sobre riqueza y estructura dela población de los países del mundo que nopertenecen a la OCDE, en especial los de África,muestran que el nivel de desarrollo de México,inferior al de la mayor parte de los países de laOCDE y otras naciones desarrolladas, es muysuperior al de los países más pobres del planeta,cuyo PIB per cápita no llega a los mil dólaresanuales. La estructura de la población de esospaíses pobres incluye también proporciones deniños y jóvenes aún mayores a las de México, loque representa cargas muy pesadas para susrespectivos sistemas educativos.

México es, en pocas palabras, un país muyextenso, con una población muy numerosa y unnivel de desarrollo intermedio. No hay que perder

Tabla N° 3. Porcentaje de la población en edad escolar

Fuente: UNESCO, 2005.


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de vista esto al comparar la situación del sistemaeducativo mexicano con la de los sistemas de losdemás países de la OCDE o del mundo.

2.2. Los informes de Educación para Todosde la UNESCO

A diferencia de la OCDE, que comprende sóloa un número relativamente pequeño de países, casitodos de alto desarrollo económico, laOrganización de las Naciones Unidas, y su ramapara la Educación, la Ciencia y la Cultura, laUNESCO, incluyen en principio a todas lasnaciones del planeta: en 2006 las nacionesagrupadas en ellas eran 196.

Por la misma razón, los documentos coninformación sobre los sistemas educativosnacionales que produce la UNESCO permitencomparar a México con un número mayor depaíses que los anuarios de indicadores de laOCDE. Debe advertirse, sin embargo, que losdatos de los informes de la UNESCO son tambiénmenos abundantes y menos confiables que los dela OCDE. Los sistemas educativos de los paísesmenos desarrollados son también más débiles, porlo que los datos que ofrecen deben tomarse concautela.

Algunos juicios sobre la calidad de laeducación nacional pueden resumirse así: enrelación con la situación de países más avanzados,la del sistema educativo mexicano se sitúaclaramente por debajo; en relación con países deun nivel similar de desarrollo, la situación denuestro país es también similar; y es claramentemejor que la de países de menor nivel dedesarrollo.

Se trata todavía de juicios muy generales,pero útiles para ubicar de manera realista lasituación del país, más allá de juiciosigualmente generales, pero mal sustentados,como los que aparecen con cierta frecuencia

en los medios de comunicación, según loscuales parecería que la situación de laeducación mexicana sería peor a la de la mayorparte de los países del mundo.

El informe sobre los avances del esfuerzointernacional impulsado por la UNESCO con elnombre de Educación para Todos (ETP, o EFApor las siglas en inglés de Education for All),permite comparar la situación de México con lasde la mayor parte de los países del mundo envarios indicadores básicos. Para comparar lospaíses, el informe se basa en un índice, formadopor la combinación de cuatro indicadores, comosigue:

♦ La tasa neta de escolarización enprimaria, como indicador del objetivo deofrecer enseñanza primaria a todos losniños de 6 a 11 años de edad.

♦ La tasa de alfabetización de la poblaciónde 15 años o más, en relación con la metade alcanzar la alfabetización de lapoblación adulta.

♦ Un indicador compuesto de equidad degénero (IEG), formado a su vez por tresindicadores de paridad de sexo, de otrostantos indicadores: la tasa bruta deescolarización en primaria y ensecundaria, y la tasa de alfabetización dela población de 15 años o más. La metarelativa a paridad de sexos se entiendecomo la situación en que la proporciónde varones y mujeres en cierta condición(por ejemplo de asistencia a la escuela ode alfabetización) corresponde a laproporción de los sexos en la población,que generalmente es cercana al 50%.

♦ La tasa de supervivencia en quinto gradode primaria de los alumnos quecomenzaron ese nivel educativo, como

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una aproximación, muy insuficiente, a lacalidad educativa.

El índice así construido se denomina Índicede Desarrollo de Educación para Todos, IDE.

De los 127 países de los que ofrece datos elInforme de EPT 2005, 16 han alcanzado ya losobjetivos de la Educación Para Todos: tienen unacobertura neta en primaria prácticamente igual al100%; prácticamente toda su población adultasabe leer y escribir; han alcanzado la paridad degénero en los indicadores considerados;obviamente todos sus niños llegan al menos alquinto grado de la primaria.

De esos 16 países, uno es Canadá y trece másson europeos (incluyendo a Israel, según laclasificación del informe; los otros dos son Coreay Barbados, este último es el único país deAmérica que alcanza este nivel, además deCanadá. No debe olvidarse que Barbados tiene270,000 habitantes y un PIB per cápita que,controlando la paridad del poder adquisitivo (ppa),supera ya los 15,000 dólares.

Otros 25 países, según la UNESCO, seencuentran cerca de los cuatro objetivosmencionados, según los indicadores respectivos.15 de ellos son europeos; 5 de Asia y Oceanía(Georgia, Kazajstán y Tayikistán, las Islas Fidjiy las Maldivas); 1 es africano (las IslasSeychelles); y 4 de América Latina y el Caribe:Argentina, Chile, Cuba y Trinidad y Tobago.

El grupo siguiente, de los países que se sitúanen una posición intermedia, hay 51 países más: 3de Europa; 14 asiáticos; 12 árabes; 7 del Áfricaal sur del Sahara; y 15 países de América Latina yel Caribe, entre los que destacan Costa Rica yMéxico que, en el Informe de 2005, ocupan loslugares 3 y 7 de este grupo.

Los 35 países restantes se ubican lejos de losobjetivos; entre ellos no hay ningún país europeoni de América del Norte; hay sólo dos de AméricaLatina y el Caribe; 7 de Asia; cuatro países árabes;y 22 africanos.

La UNESCO enumera 76 países más, de losque no hay datos para calcular los indicadoresy el Índice de Desarrollo de EPT. De esos países14 son europeos; 19 de América Latina y elCaribe; 24 de Asia; 4 son países árabes; y 15del África al sur del Sahara. La mayoría de esospaíses tienen, seguramente, situacionesdesfavorables, que se reflejan en el hecho deque ni siquiera hay datos confiables sobre ellos.Excepciones importantes de la aseveraciónanterior las constituyen países como los EstadosUnidos, Japón, Hong Kong, Taiwán y NuevaZelanda, que no están incluidos en el Informe2005 de EPT, y cuyo desarrollo educativo esalto.

A partir de los datos del Informe EPT 2005, laTabla Nº4 ofrece datos sobre el IDE y losindicadores que lo forman, para varios países dediverso nivel de desarrollo.


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El número que aparece a la izquierda de cadapaís representa el lugar que ocupa en la lista segúnel IDE. Los valores van de 0.995 en Noruega, queocupa el primer lugar, hasta 0.958 en Chile, quetiene el lugar 38 de los 41 del primer grupo, y esel último país latinoamericano en él. El rango devalores del primer grupo va de 1.00 a 0.95, queson los puntos de corte establecidosarbitrariamente por la UNESCO para clasificar alos países como de alto desarrollo educativo.

Los puntos de corte definidos por la UNESCOpara el segundo grupo, el de países de desarrollomedio, son 0.95 y 0.80. Costa Rica es el primerode los países de América Latina en este grupo(lugar 44 general), con un IDE igual a 0.948.México y Panamá ocupan los lugares 48 y 49, con

un IDE similar, de 0.941. Brasil, con un IDE de0.899, ocupa el lugar 72.

El lugar 92, último del grupo, corresponde aArabia Saudita, con un IDE de 0.801. En el grupode países de desarrollo educativo bajo, con un IDEigual o menor a 0.800, encontramos a Nicaraguay Guatemala, con puntajes de 0.768 y 748; la Indiaocupa el lugar 105, con un IDE igual a 0.700. Ellugar 127, último del grupo de desarrolloeducativo bajo, corresponde a Burkina Faso, con0.429.

En forma congruente con los valores del IDE,derivados de ellos, los porcentajes de los cuatroindicadores de los países del grupo de desarrolloeducativo alto son, en general, cercanos a 100.

Tabla N° 4. El Índice de Desarrollo de Educación y sus componentes en varios países

Fuente: UNESCO, 2005. Las casillas sombreadas en la columna del IEG quieren decir que los varones seencuentran en desventaja respecto a las mujeres, y no al contrario.

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En el grupo de desarrollo medio se sitúan másbien alrededor de 90; y en el grupo de desarrollobajo muestran cifras muy inferiores, hasta el casode Burkina Faso, que presenta una cobertura netaen primaria de sólo 35%; menos de 13% dealfabetización; una enorme desventaja de lasmujeres respecto a los varones en los indicadoreseducativos; y una baja supervivencia de losalumnos en quinto grado de primaria.

El programa de Educación para Todos, surgidode la reunión internacional que tuvo lugar en 1990en la ciudad indonesia de Jomtien, fue concebidoen la perspectiva de los países menos avanzados,por lo que sus objetivos constituyen retosconsiderables para las naciones pobres, enespecial para muchas del África subsahariana,pero no para los países más ricos, ni siquiera paralos de niveles de desarrollo intermedio, comoMéxico.

Lo anterior salta a la vista si se repasan losobjetivos en función de los que se construyenlos indicadores que forman el IDE. Tres de esasmetas han sido alcanzadas ya, hace tiempo, porlos países avanzados: escolarización universal enla primaria, supervivencia en quinto grado, yalfabetización de la población adulta. Esosmismos objetivos han sido alcanzados también,hace menos tiempo, por varios países dedesarrollo medio, y otros están muy cerca dealcanzarlos. Sólo para países de desarrollogeneral bajo, los países más pobres, esas metasson desafiantes.

El cuarto objetivo y el cuarto indicador,relativos a la equidad de género, son diferentes:por una parte, si bien las proporciones de varonesy mujeres en el total de la población tienden a sermuy semejantes, puede haber diferencias noinsignificantes por migración, mortalidad muydiferente entre géneros en ciertos períodos, o porotras razones. Por otra parte, si bien la desigualdadentre géneros tradicionalmente se presenta en

sentido desfavorable para las mujeres, la tendenciareciente, al parecer general, juega en sentidoinverso. Cifras ligeramente superiores o inferioresa la igualdad perfecta resultan difíciles deinterpretar.

Estos indicadores tienen en común unareducida sensibilidad para discriminar de maneraprecisa la situación de aquellos países que hanalcanzado las metas con las que se relaciona elIDE. Si se quiere distinguir mejor los grados deavance de los países de desarrollo alto o, incluso,medio, es necesario utilizar indicadores relativosa los niveles educativos que van más allá de laprimaria, o bien indicadores sobre niveles deaprendizaje, como se hace en el apartadosiguiente.

2.3. Los niveles de aprendizaje según laspruebas PISA

Hasta hace no mucho tiempo, pocos paísestenían datos confiables sobre el nivel deaprendizaje de los alumnos de sus respectivossistemas educativos, y no podían compararse entresí, ya que los instrumentos utilizados para medirel rendimiento eran diferentes en cada país. Sólodesde la década de 1960 comenzó a haberinformación comparable internacionalmentesobre niveles de aprendizaje, con los primerosestudios de la International Association for theAssessment of Educational Achievement (IEA).

Desde hace una década, con los resultados delas sucesivas aplicaciones de las pruebas TIMSS(Third International Mathematics and ScienceStudy), de la IEA, y PISA (Programme forInternational Student Assessment), de laOrganización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE), puede compararse elrendimiento promedio de los alumnos de variasdecenas de países, de ciertas edades o gradosescolares. La mayor parte de los países del mundo,sin embargo, no participan regularmente en esas


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evaluaciones internacionales, por lo que elinforme de la UNESCO no incluye indicadoralguno sobre el nivel de aprendizaje.

La calidad educativa, sin embargo, no puedecaptarse cabalmente sin la dimensión esencialdel nivel de aprendizaje. Por ello los datos de laOCDE complementan los de UNESCO, ypermiten una primera comparación de Méxicocon otros países en cuanto a nivel de aprendizaje.

La Tabla N° 5 presenta los resultados dealgunos países en las evaluaciones PISA de laOCDE que se aplicaron en el año 2000. Paraentender su contenido, recuérdese que las pruebasPISA comprenden tres escalas básicas, decompetencia en lectura, matemáticas y cienciasnaturales, con subescalas para cada uno de esostres dominios.

En cada escala se definen cinco o seis nivelesde competencia, y los alumnos puedenclasificarse en uno de esos niveles. Los niveles

más altos son muy difíciles de alcanzar, yrepresentan niveles de competencia muy altos.El nivel mínimo aceptable es el nivel 2. Estar enel nivel 1, o por debajo de él, por lo tanto,significa que un joven no tiene la competenciasuficiente para hacer frente a las necesidades dela vida en la sociedad del conocimientocontemporánea.

Así, las cifras de la Tabla N° 5 indican elporcentaje de alumnos que alcanza un nivel almenos suficiente de competencia lectora (Nivel2 o superior en la escala de PISA), o un nivelclaramente insuficiente (Nivel 1 o menos en lamisma escala) de la misma habilidad. Deberecordarse que las pruebas PISA se aplican aalumnos de 15 años de edad, independientementedel grado escolar en el que se encuentreninscritos. En el caso de México, la mayoría delos jóvenes de esa edad que aún están en laescuela se encuentran en el primer grado deeducación media superior, o en tercero desecundaria.

Tabla N° 5. Porcentaje de alumnos en niveles de competencia, en lectura, en PISA 2000.

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.

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La tabla permite apreciar que cerca de la mitadde los alumnos mexicanos (44.2%) se ubica enun nivel claramente insuficiente de competencia,y la cifra es aún mayor en Brasil. Pero en paísesmás desarrollados, como Grecia, Portugal y Rusia,Luxemburgo y Alemania, dicha proporción essuperior al 20% y es mayor al 15% en EstadosUnidos y España. Sólo se sitúa por debajo del 10%en Finlandia, Canadá y Corea del Sur; en ningúncaso es inferior al 5%.

En la aplicación del año 2003, la proporciónde jóvenes mexicanos con niveles de competenciasuficientes (nivel 2 o más), fue de 48% en lecturay 34% en matemáticas. Las cifras en Finlandiafueron de 94.3 y 93.2 %; y en Brasil de 50 y 24.8% respectivamente. La Tabla N° 6 presenta lascifras de México y otros países en las escalasglobales de lectura y matemáticas. La impresióngeneral de 2000 se confirma: los resultadosobtenidos por los jóvenes mexicanos son muy

inferiores a los que alcanzan los de los países másdesarrollados, y similares a los de paísescomparables al nuestro en cuanto a su desarrollo.

2.4. Otros aspectos, apartir de losindicadores educativos de la OCDE

Escolaridad promedio y proporciones depoblación con educación media superior ysuperior

En la Tabla N° 7 y siguientes se presentan datosde México y otros países de la OCDE, como elque tiene las mejores cifras en cada indicador, elque tiene las cifras más bajas y el promedio de laOrganización. Se dan cifras de países de especialinterés para el nuestro: Estados Unidos y España;Portugal y Turquía, que son los países de la OCDEmás parecidos a México en cuanto a su nivel dedesarrollo; y Corea, que ha mostrado un avancenotable en las últimas décadas.

Tabla N° 6. Alumnos (%) en niveles de competencia, en lectura y matemáticas, PISA 2003

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.


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La población de México presenta niveles deescolaridad inferiores, en general, a los paísesde la OCDE, con excepción de Turquía yPortugal, lo cual coincide con lo que losrespectivos niveles de desarrollo podrían haceresperar. La comparación de los niveles deescolaridad alcanzados por las personas de 25 a34 años de edad, en contraste con las de 45 a 54años, muestran la importancia del avanceeducativo en el lapso de 20 años. En casi todoslos países, el avance es muy importante, siendoel más notable el de Corea, pero también los deMéxico, España, Portugal y Turquía. Encontraste, los Estados Unidos muestran unretroceso, que refleja en parte el alto nivel deescolaridad que sus jóvenes alcanzaban ya hace20 años, pero también el que las generacionesjóvenes actuales no han avanzado respecto a susantecesores.

Impacto económico y social de la educaciónen la vida adulta

La elevada proporción de personas con empleoen la población menos educada, al igual que lastasas de desempleo de nuestro país, extrañamentebajas en relación con países más desarrollados,se explican probablemente porque en México,como suele ocurrir en países poco desarrollados,la población que no está empleada nidesempleada, sino fuera de la poblacióneconómicamente activa, es particularmentenumerosa. Lo anterior puede deberse a factorestanto socioeconómicos como culturales, pero esun dato muy consistente en las estadísticaslaborales, por encima de las fallas que suelencaracterizarlas.

Acceso, participación y progreso en educación

En los países desarrollados, una proporcióncercana al total de la población de cada año deedad está matriculada en el nivel educativo en queteóricamente debería encontrarse, desde los 6hasta los 15 años, e incluso a los 4 y 5 años, así

Tabla N° 7. Años de escolaridad y porcentajes de población de 25 a 64 años de edad quetiene al menos educación media superior o educación superior, 2003

Tabla N° 8. Personas de 25 a 64 años de edad con empleo, según escolaridad, 2003 (%)

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como a los 16 y 17. En México, la proporción efectivamente matriculada alcanza cifras cercanas al100% sólo entre los seis y los 11 años de edad, que corresponden a la educación primaria. A partir delos 12 años, aunque la secundaria es un nivel educativo obligatorio, la proporción matriculada se alejarápidamente del 100%. A los cinco y cuatro años la proporción es relativamente alta.

El entorno de la enseñanza y la organización de las escuelas

La proporción de alumnos por maestro no coincide con el tamaño de los grupos, pues un mismogrupo puede ser atendido por más de un docente, como ocurre en secundaria, pero aún en primaria,además del docente asignado, puede haber maestros de apoyo para educación artística o deportiva,además de los que atienden a alumnos con necesidades de educación especial.

La carga curricular oficial es desigual: varía en una relación de casi 2 a 1 en los primeros grados deprimaria, así como en el grado que corresponde a la edad de 15 años. Países con resultados de aprendizajeque sobresalen en el plano internacional, como Finlandia y Corea, tienen cargas especialmente bajas.En cuanto al tamaño promedio de los grupos y el número de alumnos por maestro, en primaria eltamaño de los grupos mexicanos es ligeramente superior a la media de la OCDE; en secundaria essensiblemente mayor. Corea es el país con grupos más grandes.

Tabla N° 9. Total de horas al año de enseñanza según el currículo en diversos grados

Tabla N° 10. Tamaño promedio de los gruposen primaria y secundaria

Tabla N° 11. Proporción de alumnos pordocente en educación básica, 2003


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México tiene proporciones altas de alumnos por maestro en los niveles de la educación básica, peroen preescolar y primaria países como Inglaterra y Corea muestran cifras mayores. En secundaria, larelación alumnos por maestro de México es la más desfavorable de la OCDE. La proporción depersonal docente en relación con los no docentes es alrededor de 2 a 1 en el promedio de la OCDE, conCorea como excepción, en donde esa relación es de 4 a 1.

Tabla N° 12. Personal docente y nodocente en educación básica por

1000 alumnos

Recursos para la educaciónEn lo que se refiere al gasto educativo, la proporción de su propio PIB que México dedica a la

educación es alta; sumando gasto público y privado es ya de 7.3%, superior a la mayoría de los paísesdel mundo. El gasto público de México en educación presenta una situación peculiar: por una parte,nuestro país destina a educación una proporción de su gasto público total que es casi dos veces mayoral promedio de la OCDE; al mismo tiempo, el gasto público total de nuestro país es muy inferior al detodos los demás países de la OCDE en relación con el PIB, debido a una recaudación fiscal muy baja.

La combinación de estas dos posiciones extremas de México (muy alta en cuanto a proporción del gastoeducativo en el gasto público y muy baja en cuanto a proporción del gasto público total en el PIB) da comoresultado que la proporción del gasto educativo en el PIB de México sea cercana al promedio de la OCDE.

Tabla N° 13. Gasto educativo público vs. gasto público total y gasto público vs. PIB

El gasto educativo de un país depende, en parte, de la estructura por edades de su población; enpaíses de población joven, como México, la presión sobre educación básica es mayor, mientras que enlos países con mayor proporción de adultos, así como en los que alcanzaron hace tiempo la coberturatotal en los niveles básicos, la presión se traslada a los niveles superiores. El gasto por nivel educativode México y otros países de la OCDE puede verse en la Tabla N° 14.

Tabla N° 14. Gasto anual por alumno absoluto (dólares PPA, 2002)

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Como es de esperar, la diferencia en los nivelesabsolutos de gasto educativo entre México y la mediade los países de la OCDE es grande, pues refleja ladiferencia de riqueza de los países. Por ello, es mejorel indicador que expresa el gasto educativo poralumno en términos del porcentaje que dicho gastorepresenta del PIB per cápita de cada país, lo queofrece una visión más clara del esfuerzo económicoque hace cada país para educar a sus niños y jóvenes.

Por otra parte, México destina la mayor partedel gasto educativo a gasto corriente y muy pocoa inversión; los salarios representan unaproporción muy alta. En educación básica ymedia, México destinó en 2002 un 97.3% del totalde sus recursos a gasto corriente y 2.7% ainversión. Del gasto corriente, un 94.4% se destinóa salarios. En la misma fecha, el promedio de laOCDE fue de 91.8% de gasto corriente y 8.2% de

Tabla N° 15. Gasto anual por alumno en % de PIB per cápita (2002)

En relación con su propio nivel de desarrollo, elesfuerzo de México para apoyar la educación no esmuy diferente al que hacen, en promedio, los paísesde la OCDE. El gasto por alumno en el promedio dela OCDE, en todos los niveles de sus sistemaseducativos (último renglón de la Tabla N° 15), fue elequivalente a 26% del PIB per cápita de cada uno.En el caso de México, el gasto por alumno representóun 21% del PIB per cápita de nuestro país.

Por nivel educativo, México gasta igual que lamedia de la OCDE en preescolar, gasta un pocomenos en primaria, secundaria y, sobre todo, eneducación media superior; pero supera con muchola media de la OCDE en cuanto al gasto poralumno en educación superior. En este nivel, comomuestra la Tabla N° 14, incluso en términosabsolutos el gasto de México no está lejos delpromedio: 5,298 dólares por alumno en México,frente a 7,299 dólares en la OCDE.

México es el país de la OCDE en el que el gastopor alumno en educación superior es más alto enrelación con el gasto por alumno en primaria. Enel promedio de la OCDE, esa proporción es sólode 2.2 a 1, mientras que en México es de 4.2 a 1.

inversión en educación básica y media, con 81%del gasto corriente para salarios.

3. ¿Cómo estamos internamente?Desigualdades por tipo de servicioeducativo y entidad

3.1. Indicadores sociales y educativostradicionales

México se caracteriza por su desigualdad; laeducación no escapa a ella, y las diferenciasque muestran los indicadores educativos porentidad federativa se explican, en buenamedida, por las diferencias de los contextos decada una. La Tabla N° 16 muestra cuatroindicadores que ponen en evidencia lasprofundas diferencias que distinguen a lasentidades: un PIB per cápita que va de más de25,000 dólares anuales en el Distrito Federal amenos de 4,000 en Guerrero y Chiapas; índicesde desarrollo humano y marginación con valorescontrastantes; y un índice de desigualdadeconómica (Índice de Gini) que, además de seralto a nivel nacional, lo es aún más dentro delas entidades más pobres.


188

Los indicadores educativos guardan estrecharelación con los del contexto social que se acabande presentar, pero el análisis por entidad haceperder de vista matices fundamentales: al analizarlas diferencias por servicio y entidad, se haceevidente que éstas se dan entre escuelas dediferentes modalidades, más que entre entidades:en primaria entre escuelas privadas y públicas;dentro de las públicas entre escuelas urbanas yrurales; indígenas y generales; escuelas con undocente por grupo y escuelas multigrado.

En secundaria, las diferencias se dan entreprivadas y públicas y, entre éstas últimas, entresecundarias generales y técnicas, por una parte,frente a las telesecundarias.

El análisis muestra que las diferencias entreentidades se deben, más que nada, a la presenciaen cada una de distintas proporciones de escuelasde uno u otro tipo. Por ello, antes de presentar losindicadores educativos por entidad, es importanterecordar cifras básicas sobre el número de

Tabla N° 16. Indicadores del contexto socioeconómico de las entidades federativas

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primarias y secundarias que hay en cada una,distinguiendo los tipos de servicio. La TablaN° 17 ofrece esta información en cifras absolutas,en lo relativo a primaria y secundaria.

En ambos casos, se presenta el número deescuelas de los tipos de servicio que se distinguenpor atender a alumnos de los contextos másfavorables y más desfavorables. En primaria, se

trata de las primarias privadas, los cursoscomunitarios y las escuelas indígenas; ensecundaria las escuelas privadas y lastelesecundarias. Se da también el número deprimarias y secundarias que hay en total en cadaentidad. Las escuelas restantes, cuyo número nose incluye en la tabla, son las demás primarias ysecundarias públicas, urbanas y rurales, generalesy técnicas.

Tabla N° 17. Escuelas primarias por tipo de servicio en las entidades, 2004/2005


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La tabla hace evidente la concentración de losservicios de primaria que operan en condicionesmás precarias -primarias rurales y, sobre todo,indígenas, y cursos comunitarios del Conafe- enlas entidades más pobres, que tienen también máspoblación rural e indígena, y cuya geografíapropicia la dispersión de la población en pequeñaslocalidades, lo que dificulta el acceso a losservicios educativos: Chiapas, Oaxaca, Guerreroy Veracruz son ejemplos destacados de ello.

La Tabla N° 18 ofrece una información similara la anterior, pero en términos porcentuales, lo que

permite apreciar más fácilmente la importancia quetiene cada tipo de servicio las entidades.

En el caso de las primarias, se dan las cifras deprivadas y multigrado; esta última categoríacomprende todos los cursos comunitarios, y lasescuelas indígenas y generales en las que undocente atiende a alumnos de más de un grado.

Los contrastes que distinguen a las entidadesson evidentes: en el Distrito Federal sólo una decada cien primarias es multigrado y hay sólo un3.6% de telesecundarias, mientras que una de cada

Tabla N° 18. Porcentajede primarias ysecundarias demodalidades

de contextos favorecidosy desfavorecidos, porentidad, 2004/2005

191


tres escuelas de uno y otro nivel es privada. EnBaja California sólo 10 de cada 100 primarias sonmultigrado, y en Nuevo León una proporciónsimilar de las escuelas del siguiente nivel estelesecundaria. En Morelos el 18.2% de lasprimarias y el 24.2% de las secundarias son desostenimiento privado. En el otro extremo, enChiapas dos terceras partes de las primarias sonmultigrado y tres de cada cuatro secundarias sontelesecundarias; en la misma entidad, sólo unaprimaria y cuatro secundarias de cada cien sonprivadas.

Debe advertirse, desde luego, que la proporciónde la matrícula, que es atendida en primariasmultigrado y telesecundarias, es inferior alporcentaje de planteles de esos tipos de servicio,ya que se trata por lo general de escuelas pequeñas.

Los datos siguientes confirman las diferenciasdel contexto socioeconómico y sociocultural queseparan al alumnado que es atendidomayoritariamente por los tipos de servicio quecomprende el sistema educativo mexicano.

los hogares de sus alumnos disponen de luzeléctrica, refrigerador y piso de material. Encuanto a los indicadores de capital cultural, enesas escuelas, la gran mayoría de los alumnosviven en hogares y su lengua habitual es elespañol, en los que la madre sabe leer y escribir,y en donde hay libros que los niños puedenaprovechar para el trabajo escolar. La diferenciacon respecto a las escuelas públicas urbanas noes muy grande, pero sí lo es respecto a las ruralesy, sobre todo, en relación con las escuelasindígenas y los cursos comunitarios. En estosúltimos, sólo dos terceras partes de los hogaresde los alumnos disponen de electricidad; pocomás de la mitad tiene piso de material y sólouna tercera parte cuenta con refrigerador. Encuanto al capital cultural, la situación es similar:los alumnos de cursos comunitarios y escuelasindígenas se encuentran en clara desventaja. Ensecundaria encontramos una estratificaciónsimilar, ahora con las escuelas privadas y lastelesecundarias en los extremos de ladistribución.

Tabla N° 19. Indicadores de capital físico y cultural en primarias, por tipo de servicio, %

Los seis indicadores coinciden en apuntardiferencias considerables entre las modalidadesdel servicio educativo, por lo que se refiere alnivel más o menos favorable de los hogares alos que pertenece la mayoría de los alumnos. Porlo que toca a las escuelas privadas, casi todos

Debe precisarse que el hecho de hablar unalengua distinta del castellano no es, en sí mismo,una desventaja cultural, pero que en la práctica,en las condiciones reales del sistema educativo yde las evaluaciones, pone a quienes están en talsituación en una desventaja real.


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Tanto en capital físico como cultural, lassecundarias privadas tienen condiciones mejoresal resto de las escuelas, con proporciones de 97 a99% en cuanto a la existencia de luz eléctrica,refrigerador y piso de material, así como deenciclopedias y libros y de madres que saben leery escribir. Sólo el manejo del español como lenguausual en el hogar muestra una cifra un poco másbaja, de 93.41%, pudiendo conjeturarse que, enalgunos casos, la lengua usual no sea la de ungrupo indígena, sino el inglés u otro idiomaextranjero.

Las secundarias públicas generales y técnicaspresentan situaciones menos favorables que lasprivadas, pero mejores que las telesecundarias;

en estas últimas sólo dos de cada tres alumnosviven en hogares con refrigerador, y sólo en el57% hay enciclopedias y libros.

Las diferencias del capital físico y cultural delentorno social y familiar representan ventajas odesventajas para el aprendizaje. Para valorar losresultados de los tipos de servicios educativosteniendo en cuenta el principio de equidad,deberán tenerse presentes estas diferencias. Otrosindicadores básicos de las diferencias que separana las entidades federativas mexicanas, son los quese refieren a la cobertura y la reprobación enprimaria, la absorción en secundaria, y lacobertura y la reprobación en este último nivel,que sintetiza una tabla más.

Tabla N° 19-a. Indicadores de capital físico y cultural en secundarias por tipo de servicio, %

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Las cifras de cobertura neta en primariaresultan extrañas, ya que en varios casos superanel 100%, lo que querría decir que hay más niñosen la escuela que los que viven en la entidad, loque obviamente no es posible. En el DistritoFederal la anomalía se debe probablemente a queniños del Estado de México de la zonametropolitana de la ciudad de México asisten aescuelas del Distrito Federal. En estados que

reciben flujos migratorios importantes, las cifraspueden explicarse porque las proyecciones de lapoblación con las que se estiman las tasas decobertura pueden subestimar la población en edadescolar. En otros casos, la explicación debebuscarse en deficiencias de las estadísticasescolares, que pueden sobreestimar la matrícula.La migración explica también las cifras deabsorción en secundaria que superan el 100%.

Tabla N° 19-b. Indicadores básicos de primaria y secundaria, por entidad, 2004/2005


194

En secundaria, la cobertura neta sícorresponde en general al nivel de desarrollo decada entidad, con las cifras más altas en lugarescomo el Distrito Federal (94.6%) y Coahuila(86.2%), y las más bajas en estados comoChiapas (59.4%) y Guerrero (60.5%). Haytambién una coincidencia general de las cifrasde reprobación en primaria con el nivel dedesarrollo. En secundaria las cifras no muestranun patrón claro; se distingue la reprobación quese registra al final del ciclo escolar (junio) y laque se observa al inicio del siguiente ciclo,cuando alrededor de la mitad de los alumnosreprobados en junio consigue regularizar susituación.

3.2. Niveles de aprendizaje

Las cifras de absorción y cobertura importanporque los niños deben asistir a la escuela paraque puedan aprender, pero se trata de unprerrequisito necesario pero no suficiente: esposible que el aprendizaje no se consiga, o queno ocurra en el grado deseable. Los datos dereprobación son una aproximación a esto, peroinsuficiente, ya que los criterios con los que cadamaestro decide aprobar o no a cada alumnodependen, naturalmente, del contexto de cadagrupo. Por ello, son necesarias evaluacionesestandarizadas, que permitan apreciar en formacomparable el nivel de aprendizaje que alcanzanlos alumnos en el sistema educativo y sus grandescomponentes.

Esa es una de las tareas del INEE, que hadesarrollado pruebas con las que pueden hacerseevaluaciones confiables, a partir de 2005. En esamisma fecha, el Instituto aplicó también, por únicavez, unas pruebas que la SEP había aplicado en elaño 2000; aunque esos instrumentos eran menosprecisos que las pruebas con las que se cuenta ahora,era la única forma de tener una idea de la evoluciónde los niveles de aprendizaje en el pasado. Lainformación que se presenta a continuación se basaen esas aplicaciones, y podrá enriquecerse en elfuturo con los resultados de las nuevas pruebas.

Comparaciones por tipo de servicio

Los resultados de las pruebas nacionales einternacionales de rendimiento que se aplican enMéxico muestran diferencias considerables en losresultados, tanto entre entidades federativas comoentre modalidades o tipos de los servicioseducativos. Las diferencias más importantes sonlas segundas ya que, como se ha dicho antes, lasdiferencias entre entidades se explican, en buenamedida, por la distinta proporción que hay en cadauna de los diversos tipos de servicio.

La Tabla N° 20 presenta los resultados de laspruebas de lectura aplicadas por el INEE en 2005para la comparación con el pasado a la que se hahecho referencia. Se dan las proporciones dealumnos que se ubicaron en los niveles inferior ysuperior de rendimiento, en los diferentesservicios educativos de primaria.

Tabla N° 20. Alumnos en nivelbajo y alto en lectura, 6° de

primaria, 2005

195


Las diferencias entre los servicios educativosson grandes: dos de cada 100 niños de primariasprivadas se ubicaban en el nivel inferior de lectura,en tanto que 72 de cada 100 se situaban en el nivelsuperior. En el extremo opuesto, uno de cada tresalumnos de los cursos comunitarios del Conafetenía un nivel bajo de lectura, y sólo catorce decada 100 mostraban un nivel alto en esa área.

Para secundaria, usaremos los resultados de laspruebas PISA de la OCDE de 2003 que, como seha dicho ya (punto 2.3), se aplican a alumnos de15 años de edad, independientemente del gradoescolar que cursen. A diferencia de los paísesavanzados, en México, cerca de 40% de losjóvenes de esa edad ya han dejado la escuela; delos que siguen estudiando, la mayoría cursa el 1ergrado de educación media superior y el resto estátodavía en 3° de secundaria. Por ello, y porque en2003 México utilizó una muestra muy grande dealumnos, los resultados de PISA en nuestro paísdan información sobre esos dos niveleseducativos.

Recordemos también que las pruebas PISAubican a los alumnos en cinco o seis niveles decompetencia, de los que el mínimo aceptable esel segundo. En la Tabla Nº 21, se presenta elporcentaje de alumnos que se ubican en el niveldos o por encima de él, en los diversos tipos deservicio educativo en los que había alumnos de15 años de edad en la aplicación de PISA 2003.

En los tres tipos de servicio de la enseñanzamedia superior, alrededor de dos tercios de losalumnos de 15 años de edad presentaron un nivelde competencia aceptable en lectura, yaproximadamente la mitad tuvieron un nivelaceptable en matemáticas.

En secundaria, en cambio, las cifras sonmenores: 42% de los alumnos de 15 años de edadinscritos en secundarias generales tienen un nivelaceptable en lectura, y sólo 29 de cada 100 lotienen en matemáticas. En las secundariastécnicas, la proporción de jóvenes con nivelesaceptables es de un tercio en lectura y de 17.3 %en matemáticas. La situación de los alumnos detelesecundaria es francamente alarmante: sólo 10de cada 100 leen aceptablemente, y sólo cinco oseis de cada 100 tiene un nivel aceptable decompetencias matemáticas.

Sin olvidar que las pruebas PISA tienen unelevado grado de dificultad, puesto que definenlos niveles que se consideran aceptables enfunción de las necesidades de la llamada sociedaddel conocimiento, en el contexto de los países másdesarrollados del mundo, las cifras anteriores nopueden verse con indiferencia: si México quiereestar a la altura de esos países, y alcanzar un buenlugar en el mundo global del siglo XXI, debeconseguir elevar sustancialmente los niveles derendimiento de los alumnos de su sistemaeducativo.

Tabla N° 21. Alumnos en niveles aceptables de rendimiento en lectura y matemáticas,en 1° de educación media superior y 3° de secundaria: resultados de PISA 2003


196

Las evaluaciones nacionales de la SEP hasta2003, y del INEE a partir de esa fecha, hanmostrado consistentemente un orden de losresultados obtenidos en promedio por los alumnosde los diferentes servicios educativos, que tieneque ver obviamente con el contexto económico,social y cultural de sus respectivos alumnos.

En primaria, los mejores resultados losobtienen regularmente las escuelas privadas,seguidas por las públicas urbanas, las primariaspúblicas rurales y comunitarias y, por último, lasescuelas indígenas. En secundaria, el orden ubicasiempre en la posición más alta a las escuelasprivadas, seguidas por las secundarias públicasgenerales y técnicas, con resultados muy similaresy, a bastante distancia, por las telesecundarias.Cuando los resultados se controlan mediantevariables del contexto socioeconómico, lasdiferencias anteriores se reducen mucho y, enalgunos casos, desaparecen o incluso se revierten.

Los resultados de las pruebas de lectura,aplicadas por el INEE en 2004, se reportanmediante una escala cuya distribución tiene unamedia de 500 puntos y una desviación estándarde 100. En términos estadísticos, una diferenciade una desviación estándar es considerada grande.

Esos resultados muestran que, en primaria, ladiferencia más grande de los puntajes obtenidosen promedio por los alumnos de los diversosservicios educativos se encuentra entre lasescuelas privadas y las indígenas, con 143.41puntos, lo que representa una y media desviaciónestándar. La ventaja de los planteles privadossupera también los cien puntos respecto a loscursos comunitarios (117.4) y las escuelas rurales(105.66), y es de 70.66 unidades respecto alpuntaje que alcanzan los alumnos de las escuelaspúblicas urbanas. Éstas aventajan en una cifra muysimilar (72.75) a los alumnos de escuelasindígenas. Las diferencias son cada vez menoresentre los demás pares de modalidades, hasta el

mínimo de 11.74 puntos que separa a las escuelasrurales de los cursos comunitarios.

En cuanto a la secundaria, las diferencias delas medias de lectura que separan a las escuelasprivadas y las telesecundarias son muy grandes,de 125 puntos; en cambio las diferencias sonprácticamente nulas entre secundarias públicasgenerales y técnicas: un punto.

Comparaciones por entidad federativa

En seguida veremos las diferencias que hayentre los resultados obtenidos por los alumnos deprimaria y secundaria de todas las entidadesfederativas de México, en las pruebas de lecturay matemáticas aplicadas por el INEE en 2004.

Las diferencias entre entidades sonconsiderables. Por sus dimensiones mismas, y porlas condiciones del entorno demográfico,económico, social y cultural en donde se ubicanlos subsistemas que lo integran, el sistemaeducativo mexicano es muy heterogéneo. Por ello,todo juicio global sobre la calidad de la educaciónnacional debe ser precisado y matizado conprecisiones sobre la importancia de las desigualescircunstancias que hay en sus partes.

Es fundamental, como se ha apuntado, subrayarque las diferencias entre entidades se deben, enbuena parte, a las que se dan entre los diferentestipos de servicios educativos, que acabamos dever, en especial entre las escuelas privadas poruna parte, y los servicios públicos a los que asistenalumnos de medios más desfavorables, que sonlas escuelas indígenas y los cursos comunitariosen primaria, y los planteles de telesecundaria eneste último nivel.

Como pudo apreciarse en la Tabla Nº18, esasmodalidades de servicios educativos de alumnadopobre representan hasta tres cuartas partes del totalde planteles de primaria y secundaria en una

197


entidad como Chiapas, mientras que son sólo el 1y 3% en el Distrito Federal.

En el otro extremo del espectrosocioeconómico, las primarias y las secundariasprivadas son una tercera parte del total de lasescuelas de esos dos niveles educativos en elDistrito Federal, frente al 1 y el 4%,respectivamente, en Chiapas.

Otra forma de analizar los resultados de lasentidades federativas, teniendo en cuenta lascircunstancias del contexto de cada una, escomparar los resultados obtenidos realmente porlos alumnos en las pruebas de rendimiento, conlos resultados que serían esperables en funcióndel desarrollo socioeconómico de cada entidad.

Para ello se calculan los resultados esperablespara cada entidad mediante una regresión; es fácilobtener luego la diferencia entre el puntaje real yel esperado para cada entidad, lo que se designatécnicamente con el término residuo. Con baseen tales residuos es posible ordenar las entidadesen una forma distinta a la que resulta si se utilizanlos puntajes mismos.

Las tablas siguientes presentan dos formasposibles de ordenar todas las entidades federativasdel país, a partir de los resultados obtenidos por

los alumnos de todas sus escuelas primarias osecundarias, o de alguna de las modalidades delos servicios de uno u otro nivel.

El ordenamiento que se presenta en la parteizquierda de cada una de las tablas siguientes sebasa en los puntajes reales obtenidos por losalumnos de cada entidad, mientras que elordenamiento de la parte derecha se basa en losresiduos que se obtienen al restar el puntaje realde cada entidad del puntaje que sería esperablesegún su propio nivel de desarrollosocioeconómico.

Un residuo positivo significa que la entidadobtuvo un resultado superior al esperable,mientras que un residuo negativo quiere decir queel puntaje de los alumnos de esa entidad es inferioral que su desarrollo haría esperar.

Debe añadirse que en los dos casos se señalanen las tablas, en forma aproximada, las entidadesque se ubicaron significativamente por encima opor debajo de la media nacional. Esta últimaobservación debe tenerse presente, ya que ladiferencia entre la mayor parte de las entidadeses demasiado pequeña para ser significativa.

La Tabla Nº 22 presenta los resultados delconjunto de las primarias de cada entidad.


198

Los resultados de las entidades que se sitúanen la parte superior de ambos lados de la tablason significativamente superiores a la medianacional; las entidades de la parte inferior tuvieronresultados o residuos significativamente inferioresa la media; en la parte central está el grueso delas entidades, cuyos resultados o residuos no sealejan significativamente del valor central.

La posición de cada entidad en el ordenamientobasado en los residuos (parte derecha de la tabla)no coincide con el que se basa en los puntajes sincorrección (parte izquierda). Algunas entidades

Tabla N° 22.Ordenamientos de

entidades según puntajes yresiduos en lectura, en 6°

de primaria. Todas lasescuelas de cada entidad.

cambian de lugar ligeramente, sin cambiar degrupo. Es el caso del Distrito Federal y Coahuila,quienes ocupan las dos primeras posiciones en elordenamiento de resultados sin ajuste, y semantienen en el grupo alto una vez que se tieneen cuenta el efecto de algunas variables delentorno socioeconómico. Morelos, Tamaulipas,Jalisco, Tlaxcala y Sinaloa se encuentran en lamisma situación.

Aguascalientes, Quintana Roo, Chihuahua yColima, que también se sitúan en el grupo deresultados no ajustados superiores a la media,

199


no difiere de la media; y Oaxaca sube hasta el grupode residuos superiores a la media nacional. De lasentidades con resultados no ajustados cercanos a lamedia nacional, también unas permanecen en elmismo grupo, en tanto que otras pasan a los gruposalto o bajo. Los casos de Nuevo León y Oaxacaconstituyen ejemplos de movimientos extremosdignos de análisis, en los que al tener en cuenta lascondiciones del entorno la posición de la entidad semodifica sustancialmente.

La Tabla Nº 23 presenta ordenamientos similares,para el caso de todas las escuelas secundarias delas entidades federativas, siempre en lectura.

pasan al grupo que no difiere de la media nacionalcuando se utilizan los residuos resultantes delajuste de los resultados según las variables delcontexto. Nuevo León pasa al grupo de entidadescon resultados por debajo de la media nacionalen cuanto a residuos, a partir de una posición enel grupo superior a la media si se consideran lospuntajes no ajustados.

De los Estados con resultados no ajustadosinferiores a la media, Campeche, Durango,Zacatecas, Tabasco, Michoacán y Guerreropermanecen en el grupo bajo cuando se consideranlos residuos; Veracruz y Chiapas pasan al grupo que

Tabla N° 23.Ordenamientos de

entidades segúnpuntajes y residuos, en

lectura en 3° desecundaria. Todas las

escuelas de cadaentidad.


200

Las dos partes de la Tabla Nº 23 permiten unanálisis similar al que se ha hecho para la TablaNº 22: la posición de algunas entidades semodifica: unas bajan de lugar, como Tamaulipas,en tanto que otras, como Chiapas y Oaxaca, subenvarios lugares. Por otra parte, el número deentidades por arriba y por debajo de la medianacional comprende, en conjunto, menos de lamitad del total; el resto se ubica alrededor de lamedia, sin diferir de ella en forma significativa.

Si se hacen ordenamientos por entidadfederativa con los resultados de las escuelas deun mismo tipo, por ejemplo, solamente conprimarias públicas urbanas, o sólo secundariastécnicas, además de cambios en la posición devarias entidades al corregir resultados convariables del contexto, se observa que el númerode entidades por arriba y debajo de la medianacional se reduce y la mayoría de las entidadesno difiere de la media en forma estadísticamentesignificativa. Esto refleja que las escuelas de unmismo tipo son bastante parecidas entre sí, aunquese ubiquen en diferente entidad federativa. Lasdiferencias de las entidades, como hemos dicho,se deben en gran parte a la proporción de escuelasde uno u otro tipo de servicio que tiene cada una.

Los resultados de las entidades federativas enuna perspectiva internacional

La muestra de México para PISA 2003 fuesuficiente para analizar los resultados no sólo anivel nacional y por tipo de servicio, sino tambiénpor entidad. Por ello es posible comparar lasentidades mexicanas con los países queparticiparon en esa aplicación de las pruebasPISA.

En la Tabla Nº 24 se presentan datos para estacomparación como se hizo antes, con losporcentajes de alumnos en niveles decompetencia suficiente (nivel dos o más) oinsuficiente (nivel uno o menos) en lectura y enmatemáticas, en cada país, entidad federativa otipo de servicio. Para facilitar la comparación,se repiten los resultados de la OCDE y algunospaíses con resultados altos y bajos; luego se danlos resultados de México y seis entidades conresultados por arriba o debajo de la medianacional. Por último, la tabla incluye losresultados de los tipos de servicios de educaciónsecundaria y media superior incluidos en laaplicación de PISA 2003 en México.

201


Las entidades federativas y modalidadeseducativas de México con mejores resultados(Colima, el Distrito Federal y Aguascalientes ylos bachilleratos) están por encima de la mediade nuestro país, y a una distancia no excesiva dela media de la OCDE o de países como EstadosUnidos y España, Turquía y Uruguay. En cambio,los estados mexicanos con resultados más bajosy las modalidades de la secundaria, en especiallas telesecundarias, se sitúan por debajo tambiénde los países con los peores resultados de los queparticiparon en PISA 2003, Indonesia y Túnez.

3.3. Otros aspectos

La Tabla Nº 25 presenta un ordenamiento másde las entidades federativas de México basado enindicadores educativos, utilizando el Índice de

Desarrollo de Educación para Todos, IDE, de laUNESCO (cfr. punto 2.2). Como se recordará, elIDE está compuesto por cuatro indicadores, que sonla tasa neta de escolarización en primaria, la tasa dealfabetización de la población de 15 años o más, unindicador compuesto de equidad de género, y la tasade supervivencia en quinto grado de primaria de losalumnos que comenzaron ese nivel educativo.

Los datos del apartado 2.2 se refieren a lascifras del IDE incluidas en el Informe 2005 deEducación para Todos. El Informe 2006 presentacifras actualizadas, que se utilizan en lo que sigue,para comparar las cifras de las entidadesfederativas mexicanas con las de diversos paísesdel mundo. Con datos calculados por el grupodenominado IDEA, en la Tabla Nº 25 se presentanlos índices de las entidades federativas.

Tabla N° 24. % dealumnos por niveles decompetencia, lectura y

matemáticas, PISA 2003.


202

El IDE de México, en el Informe de 2006,(0.946) es ligeramente superior al del anterior(0.941). Las entidades con mejores resultadostienen cifras comparables a las de países altamentedesarrollados. El Distrito Federal, Nuevo León yBaja California Sur se ubican por encima delReino Unido, Irlanda y Dinamarca, y al nivel de

España. Todas las entidades, excepto una,alcanzan índices superiores a 0.900 y Guerrero,que es la excepción, presenta uno de 0.896, queen el ordenamiento de la UNESCO se ubicaríaentre el lugar 74 (Filipinas) y el 75 (Túnez). Deberecordarse que los países con IDE más bajopresentan cifras inferiores a 0.500.

Tabla N° 25. IDE de las entidades federativas de México y algunos países.

203


Cabe tener en cuenta las advertencias hechasantes con relación a la poca sensibilidad del IDE,según el cual el estado de Tlaxcala tendría un nivelde desarrollo educativo similar al de Dinamarca.La confiabilidad de algunas cifras del IDE estambién dudosa. En el caso de las entidadesmexicanas, llaman la atención casos como los deColima o Chihuahua, o los de Zacatecas yGuanajuato, con resultados por debajo o porencima de lo que podría esperarse.

4. ¿Avanzamos o retrocedemos? Lacomparación con el pasado y el futuro

En este apartado adoptamos otra perspectivapara valorar la situación del sistema educativomexicano: la que consiste en comparar la situaciónpresente con la que prevalecía en el pasado, paravalorar los posibles avances, y también con elfuturo deseable para precisar, de alguna manera,los pasos que aún deben darse en el proceso porllevar la educación nacional a niveles superioresde calidad.

4.1. Comparación con el pasado enindicadores básicos

El dato más elemental de un sistema educativoes el de su matrícula, que informa de manerageneral sobre las dimensiones del sistema. LaTabla Nº 26 presenta este dato para losprincipales niveles educativos en el lapso de unsiglo, del año 1900 al 2000. El cambio de lasdimensiones del sistema educativo mexicano esimpresionante.

Si el siglo XX se divide en cuatro partes, seaprecia que el crecimiento de primaria fue másfuerte en la segunda mitad, sobre todo en el tercercuarto; en los niveles de secundaria, mediasuperior y superior el último cuarto del siglosiguió viendo un crecimiento muy fuerte, comopuede apreciarse en la Tabla Nº 27.

Revisando la evolución de la matrícula enla segunda mitad del siglo pasado, y pordécadas, es más visible el estancamiento de lamatrícula de primaria desde 1980; en losnoventa se reduce ya el crecimiento de lasecundaria, acercándose a la estabilización, entanto que la media superior y la educaciónsuperior siguen expandiéndose.

Tabla N° 26. Matrícula delsistema educativo mexicano

en un siglo.

Tabla N° 27. Matrícula delsistema educativo mexicano a

lo largo del siglo XX.


204

La proporción de la población de 5 a 14 añosde edad que es atendida por la escuela en losniveles de primaria y secundaria, la cobertura delsistema educativo mexicano en esos nivelesmuestra incrementos notables a lo largo del sigloXX, hasta 1980, seguidos por un estancamientoque persiste hasta el año 2000, como puedeapreciarse en la Tabla Nº 29.

a todos los miembros de la población que tienen de5 a 14 años y sólo a ellos, pero el denominadorcomprende a todos los alumnos de primaria ysecundaria, independientemente de su edad.

Teóricamente, los alumnos de primaria deberíantener de seis, no 5, a 11 años, y los de secundariade 12 a 14, por lo que al dividir la matrícula entre

Tabla N° 28. Matrícula del sistema educativo mexicano en la segunda mitad del siglo XX.

Tabla N° 29. Cobertura bruta de la educación básica mexicana en el siglo XX.

Es importante comentar las limitaciones de lastasas de cobertura brutas, como las que presentala última columna de la Tabla Nº 29.

Por una parte, están las deficiencias de los datosutilizados: las de los censos de población, de los quese toman los datos de la columna D, que constituyenel denominador de la fracción que define la tasa(columna E); y las de las estadísticas escolares, dedonde salen los datos de las columnas A y B y, porconsiguiente, C, que forman el numerador de la tasa.Pero hay otro problema, que tiene que ver con ladefinición misma de la tasa: el denominador incluye

la población de cinco a 14 años el resultado deberíaser inferior a 100%, aunque todos los alumnos enla edad normativa estuvieran de hecho en la escuela.Pero además, es bien sabido que en las primariashay cierto número de alumnos fuera de la edadnormativa: algunos de 5 años, otros de 12 o más;de manera similar, en secundaria hay alumnos de11 años, pero también de 15 o más.

Los alumnos de edad mayor a la normativa, enespecial, suelen ser más numerosos cuanto másdesfavorable es la situación de la población deuna región. Por eso, las tasas brutas de cobertura

205


en primaria suelen ser mayores a 100 % en lospaíses menos desarrollados, y disminuyentendiendo a 100%, a medida que los sistemas seconsolidan, lo que refleja la disminución de lacantidad de alumnos en situación de extra edad.

Por lo anterior, obviamente es preferible utilizarlas tasas netas como indicadores de la coberturaeducativa. A diferencia de las anteriores, estas tasasdefinen su numerador como los alumnos inscritosen cierto nivel educativo, por ejemplo la primaria,pero sólo aquéllos que tienen la edad normativa paraello. Si, además, el numerador y el denominador dela tasa se definen de manera que incluyan grupos deedad idénticos, la cifra de 100% significará demanera inequívoca que todos los niños de esa edadse encuentran escolarizados en el nivel en que debenhacerlo según la normatividad. Una cifra superior a100% sólo podrá darse por error.

La Tabla Nº30 presenta las tasas brutas y netasde cobertura de la primaria y la secundariamexicanas en 1998, 2000-2001 y 2004-2005.

En primaria, la tasa bruta disminuye,acercándose a la cifra de 100; la tasa neta, encambio, se acerca mucho a su límite superiorteórico que, de hecho, es rebasado en variasentidades federativas, lo que lleva a pensar encierto grado de sobre numeración de la matrícula.La tasa real a nivel nacional probablemente deberáubicarse alrededor del 97%.

En secundaria, ambas tasas aumentan, pero latasa neta es significativamente menor a la bruta,lo que refleja que hay un número considerable dealumnos fuera del rango normativo de edad; elque la diferencia entre las dos tasas disminuyaquiere decir seguramente que la proporción de losalumnos en extraedad está disminuyendo también.

A continuación, revisaremos otros indicadoresusuales, como los que manejan los informes de laUNESCO sobre Educación para Todos. La TablaN° 31 presenta los indicadores que forman elÍndice de Desarrollo de Educación, IDE, quehemos visto en los apartados 2.2 y 3.3.

Tabla N° 30. Cobertura bruta y neta de primaria y secundaria de 1998 a 2005.

Tabla N° 31. Componentes del IDE en México, de 1990 a 2005.


206

El primer indicador, la tasa neta deescolarización en primaria, muestra el avance delque ya se ha hablado. De manera lógica, la tasade supervivencia en 5° grado de primaria hamejorado en los tres lustros considerados, pasandode poco menos de 80 a 93%. Ha mejoradotambién, más lentamente, la tasa de alfabetizaciónen la población de 15 años y más, que pasó de87.3 a 91.9% en el período considerado.

Una evolución menos lineal se observa en losíndices de paridad de sexo que forman el ÍndiceEPT de Equidad de Género, IEG. En los casos dela tasa bruta de escolarización en primaria y la dealfabetización, los IPS respectivos, cercanos ya a100 en 1990 ó 1998, aumentan muy ligeramentepara ubicarse en 2005 en 0.99 y 0.97respectivamente, mostrando situaciones muycercanas a la igualdad total entre varones ymujeres en esos indicadores. En el caso de la tasabruta de escolarización en secundaria, en cambio,el IPS se incrementa, pasando de 1.01 a 1.10, loque refleja una desigualdad creciente, pero a favorde las mujeres.

4.2. Comparación con el pasado en nivelesde aprendizaje

En contraste con los indicadores anteriores, noes fácil tener datos comparables en el tiempo sobrelos niveles de aprendizaje que alcanzan losalumnos de un sistema educativo. En México, losprimeros datos comparativos disponibles son los

difundidos por el INEE en diciembre de 2005,sobre los niveles de rendimiento en lectura ymatemáticas. La Tabla Nº 32 presenta losresultados de los alumnos de 6° grado de primaria,tanto para el conjunto de las escuelas del país,como para los principales servicios educativos deese nivel.

La tabla muestra un avance muy importantede los niveles de aprendizaje de los alumnos deprimaria en el lustro pasado, tanto en el conjuntode las primarias del país como en todos losservicios educativos considerados, con excepciónde los cursos comunitarios del Conafe. Debeadvertirse que la muestra de escuelas indígenases insuficiente para ofrecer buenos niveles deconfiabilidad, por lo que los resultados de eseservicio deben tomarse con reserva.

En lo que se refiere a secundaria, en cambio,sólo se detectó un ligero avance en las secundariaspúblicas generales, pero no en las privadas, ni enlas escuelas técnicas o en las telesecundarias.

En síntesis, los indicadores tradicionales decobertura y similares, muestran importantesavances en el largo plazo, considerando el sigloXX o al menos sus últimas décadas. El avance esclaro en lo relativo a primaria, y menor en cuantoa secundaria, nivel en el que la cobertura neta totalestá todavía lejos de alcanzarse. De manerasimilar, la información sobre los niveles derendimiento de los alumnos muestra avances

Tabla N° 32. Resultados en lectura en 6° de primaria, 2000 y 2005.

207


interesantes en el primer lustro del siglo XXI, enlo relativo a la enseñanza primaria, y menores encuanto a secundaria.

La conclusión es que, en relación con nuestropropio pasado, la situación de la educación básicade México, en especial en lo relativo a la primaria,es claramente mejor; en secundaria la situaciónes también mejor en cuanto a cobertura, pero aúnen ese terreno falta mucho por hacer, y en cuantoal nivel de aprendizaje los únicos datosdisponibles no muestran avances importantes enlos años recientes.

4.3. Mirando al futuro: las metas delmilenio para 2015

En forma relacionada con los esfuerzos deEducación para Todos, en el año 2000 se reunieronjefes de estado y gobierno de 189 países en la sedede las Naciones Unidas en la ciudad de NuevaCork, en la llamada Cumbre del Milenio.

En esa ocasión, se fijaron objetivos paraalcanzarse en el año 2015 en varios terrenos,incluido el educativo. Los objetivos educativos,relacionados con los de EPT, fueron establecidosteniendo en cuenta la situación de los países máspobres, por lo que no representan desafíosrelevantes para los países más ricos, ni para losde desarrollo intermedio. En la evaluación hechaen 2005, pudo apreciarse que México habíaalcanzado ya las metas de 2015. El objetivorelacionado con educación, el N° 2, relativo al

logro de la enseñanza primaria universal, tieneuna sola meta: Asegurar que, para el año 2015,todos los niños y niñas puedan terminar un ciclocompleto de enseñanza primaria. El cumplimientodebe medirse con tres indicadores: la tasa neta dematriculación en primaria para el grupo de 6 a 11años de edad; la eficiencia terminal en educaciónprimaria; y la tasa de alfabetización de lapoblación entre 15 y 24 años de edad. La TablaNº 33 muestra el avance de México en relacióncon esas metas.

Por lo anterior, México estableció por su cuentanuevas metas, más exigentes, para alcanzar en elhorizonte 2015:

3A: Asegurar que, para 2015, todos los niñosentre los tres y los cinco años de edad recibaneducación preescolar y que la concluyan en eltiempo normativo.

3B: Asegurar que, para 2015, todos los jóvenesde 12 años de edad ingresen a secundaria, quela cohorte 12-14 años reciba enseñanzasecundaria y que 90% concluya en tiemponormativo.

3C: Lograr que una mayoría significativa delos estudiantes de primaria y secundariaalcancen niveles de aprendizajesatisfactorios en lengua y matemáticas,conforme a estándares y exámenesestablecidos por un organismo independientede evaluación.

Tabla N° 33. Avances en el cumplimiento de las metas del milenio en México


208

A continuación, se presentan los indicadores que se han definido para cada una de las metas anteriores,y se hacen algunas consideraciones sobre las perspectivas de alcanzarlas en el plazo previsto, del año 2015.

Tabla N° 34. Meta 3A: Asegurar que para 2015 todos los niños entre 3 y 5 años de edadreciban educación preescolar y la concluyan en el tiempo normativo.

La educación preescolar ha pasado a ser parte de la educación básica obligatoria. La cobertura a los5 años en realidad es ya cercana 100%. Alcanzar una cobertura total a los 4 años de edad parecetambién factible en poco tiempo. Conseguirlo para los niños de 3 años será difícil y puede implicar eldescuido de otras metas educativas, por lo que deberá reconsiderarse con responsabilidad la pertinenciade la meta tal como fue formulada.

Tabla N° 35. Meta 3B: Asegurar que para 2015 todos los jóvenes de 12 años de edad ingresen asecundaria, que la cohorte 12-14 años reciba enseñanza secundaria y que 90% la concluya en

el tiempo normativo.

El propósito de cobertura completa en secundaria coincide con su carácter obligatorio. Debepreocupar el que muchos jóvenes no terminen este nivel. Si se advierte que en los últimos años se haobservado un avance de alrededor de 2% anual en la tasa de cobertura neta en este nivel, la conclusiónes que la meta de llegar a una cobertura total en 2015 no será fácil de alcanzar mediante el crecimientoinercial de los últimos años, sino que deberán hacerse esfuerzos especiales y diseñarse estrategiasnuevas para conseguirlo.

Tabla N° 36. Meta 3C: Lograr que una mayoría significativa de estudiantes deprimaria y secundaria alcancen niveles de aprendizaje satisfactorios en lasasignaturas de lenguaje y matemáticas, conforme a estándares y exámenes

establecidos por un organismo independiente de evaluación.

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Si se recuerda que en 2003 en Finlandia, unode los países con resultados más notables de losque participaron en PISA, la proporción de jóvenesde 15 años con niveles iguales o superiores al dosfue de 94.3% en lectura y de 93.2% enmatemáticas, resulta claro que la meta de alcanzaren México esa proporción es un reto mayúsculoaún en el horizonte del año 2015. No hay datossobre el desempeño de los alumnos de primariaen relación con los niveles de PISA; pero esesperable que el desafío sea similar.

5. ¿A qué se debe la situaciónprevaleciente? En busca de explicaciones

Los factores que inciden en la calidad educativahan sido clasificados de diversas maneras:

♦ A fines del siglo XIX y principios del XXse privilegiaban los factores hereditarios ogenéticos, en contraposición a losambientales.

♦ El optimismo que siguió a la 2ª GuerraMundial hizo albergar altas expectativassobre las posibilidades de la educación parapromover la movilidad y el progreso social,haciendo que el peso más importante de losfactores del rendimiento se asignara a laescuela.

♦ En 1966 el Informe Coleman pareciómostrar que los factores de la escuela casino influían en el aprendizaje de losalumnos. Una ola de escepticismo sobreel potencial transformador de la escuelafrente a las desigualdades sociales seextendió, resurgiendo las viejas ideasgenetistas, en acerba polémica conposturas radicales, según las cuales,únicamente cambios sociales de alcancesrevolucionarios podrían transformar lasposibilidades educativas de los niños dehogares desfavorecidos.

♦ Como resultado de la polémica, sedesarrolló un creciente interés por estudiarcon más detalle los factores de la escuela,sin limitarse a los más visibles -como losinsumos materiales o la escolaridad de losmaestros-, sino incluyendo dimensionesmás finas, como prácticas docentes,actitudes y expectativas de los actoreseducativos y hasta los procesos que tienenlugar en el interior de la mente, con base enlos acercamientos de la psicología y lapedagogía, que escudriñan los procesosmetacognitivos de alumnos y maestros.

♦ Los desarrollos de las últimas décadasllevaron a posturas más equilibradas, quereconocen la importancia tanto de losfactores llamados de la demanda educativa-o sea los que corresponden a los alumnos,sus familias y el medio social en que sesitúan- como a los designados como factoresde la oferta educativa, o sea los que serefieren a la escuela, incluyendo currículo,materiales, maestros, prácticas pedagógicas,etc.

La investigación educativa de los últimoscuarenta años, a partir de la publicación delInforme Coleman, ha llegado a conclusionessólidas sobre los factores que inciden en losresultados escolares. Por una parte, los factoresdel entorno económico, social y cultural de loshogares de los alumnos tienen una importanciaindudable, en general la más fuerte de las queinciden en los resultados educativos; por otraparte, los elementos del sistema educativo mismo,los recursos de las escuelas y los procesos quetienen lugar en sus aulas, influyen también demanera significativa, aunque su peso en generalsea inferior al que tienen los factores del entorno.

Aunque no se cuenta con estudios tanabundantes y detallados, los resultados de losestudios mexicanos coinciden con lo anterior: los


210

resultados más bajos se encuentran en entidadescon más población rural, niños de lenguaindígena, o que viven en pequeñas localidadesdispersas que presentan, como se ha mostradoantes, las carencias más graves, que hipotecansu vida escolar. Por otra parte, las escuelas queatienden a los niños de esos entornos -primariasmultigrado y telesecundarias- suelen tenertambién deficiencias claras, en comparación conlas escuelas públicas de medios menosdesfavorables y, sobre todo, con respecto a lasescuelas privadas que, en general, tienenalumnos de medios privilegiados y cuentantambién con más y mejores recursos. No essorprendente que las limitaciones o las fortalezascombinadas del entorno familiar y de la escuelaproduzcan resultados claramente inferiores osuperiores.

El apartado 3 de este documento muestra contoda claridad las grandes diferencias que hayentre las entidades federativas de México, conbase en indicadores como el PIB per cápita, elÍndice de Desarrollo Humano y el Índice deMarginación. Muestra también diferenciassimilares en cuanto a la proporción que

representan las escuelas de condiciones másprecarias -primarias indígenas, cursoscomunitarios y primarias multigrado, otelesecundarias- en el conjunto de los servicioseducativos de cada entidad.

En seguida, se presentan unas tablas queevidencian la relación que hay entre lasvariables del contexto socioeconómico y lostipos de servicios educativos que hay en cadaentidad.

Se introduce una nueva variable que muestra,de manera particularmente clara, la manera enque ambos tipos de factores se combinan yrefuerzan entre sí: la dispersión de la poblaciónrural en un gran número de localidadesminúsculas, de 100 habitantes o menos, cuyoshabitantes no tienen acceso a los serviciospúblicos esenciales, incluyendo los educativos.Para comprender la importancia de esta variablehay que tener presente que, según el censo delaño 2000, de un total de 199,000 localidades decualquier tamaño que había en el país en esafecha, algo más de 148,000 tenían 100 habitanteso menos.

Tabla N° 37. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación favorable

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La primera columna informa sobre el PIB percápita (en dólares controlados según la paridaddel poder adquisitivo, ppa), poniendo en evidenciala distancia que separa al Distrito Federal de lasdemás entidades. La segunda columna tiene eltotal de alumnos de primaria y secundaria en cadaentidad, lo que indica las dimensiones de susrespectivos sistemas educativos. La tercerapresenta el número absoluto de localidades con100 habitantes o menos en cada entidad, así comola proporción que representan sus habitantes enla población total de la entidad.

Las dos últimas columnas presentan los datosdel número de primarias multigrado sobre el totalde planteles de primaria, y el de telesecundariassobre el total de escuelas de este último nivel. Conidéntica estructura, la Tabla Nº38 ofrece la mismainformación de cinco estados cuya situación esparticularmente desfavorable en el contextonacional.

La proporción de los habitantes de cada entidadque residen en localidades muy pequeñas esmucho mayor en las entidades pobres. Lo anterior,combinado con el tamaño de cada entidad, haceque en las del segundo grupo, en especial enVeracruz y Chiapas, el número de tales localidadesminúsculas es muy grande, y está asociadoclaramente con el número de primarias multigradoy con el de telesecundarias.

Para comprender las diferencias que separan alas entidades en los indicadores educativos, tantolos de cobertura como los de aprendizaje, bastareferirse a estos datos. Hay que imaginar lo querepresenta para Chiapas atender a 5,706 primariasmultigrado de un total de 8,332 escuelas primarias,y a 1,175 telesecundarias de un total de 1,588secundarias, en contraste con el esfuerzo que debehacer el Distrito Federal para atender 38multigrados y 49 telesecundarias, de un total de3,392 primarias y 1,372 secundarias.

Tabla N° 38. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación desfavorable

Las diferencias entre las entidades de estegrupo y las de la tabla anterior son muy grandes.El PIB per cápita de la más rica de este grupo essólo la mitad del que tienen los habitantes de lamás pobre del primer grupo. En los dos gruposhay sistemas educativos grandes, pero en elprimero hay también sistemas pequeños, enAguascalientes y Colima, lo que seguramentefacilita el desarrollo de los servicios educativos.

Un análisis adicional, relativo al caso de lasescuelas indígenas, refuerza la importancia quetienen las variables del contexto socioeconómicoen los resultados escolares.

En 2004, el INEE presentó resultadosespecialmente bajos de alumnos de escuelasindígenas en entidades como Chiapas,Chihuahua, Jalisco, Durango y Nayarit. El


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primero de estos estados destaca por la altaproporción de su población indígena y susindicadores socioeconómicos, que lo ubican enlos niveles más bajos de las entidades de laRepública en diversos aspectos del desarrollo.En cambio, las otras entidades mencionadastienen proporciones reducidas de poblaciónindígena, y niveles de desarrollo más altos. Unanálisis más fino muestra, sin embargo, que lasregiones y localidades en donde se ubican lasescuelas indígenas en esas entidades tienenindicadores socioeconómicos particularmentenegativos.

La Tabla Nº39 muestra que los bajos resultadosde las escuelas indígenas en Chihuaha, Durango,Jalisco y Nayarit, son congruentes con otros

indicadores educativos, como el analfabetismo,pero también con los de marginación de serviciosbásicos, como la electricidad.

Los resultados de las pruebas de 2004, comolos de 2003, confirman la opinión de los autoresdel trabajo del que se toman los datos de la tablaanterior, quienes dicen:

La región cora-huichol-tepehuana deDurango, Nayarit y Jalisco, es la región más pobrede la nación mexicana. La sierra tarahumara, conrarámuris, guarijíos, pimas y tepehuanos, ocupael segundo lugar en atraso de servicios en susviviendas y, en tercer lugar, la región huastecade San Luis Potosí, Hidalgo y Veracruz. (EmbrizO. Arnulfo y Laura Ruiz, 2003).

Tabla Nº 39. Indicadores de localidades indígenas

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6. ¿Puede cambiar la situación? Lasperspectivas a futuro

6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambioprofundo? La dificultad del cambio

Las dimensiones del sistema educativo y lacomplejidad de los procesos que deben tener lugaren las escuelas para que los alumnos desarrollenlas competencias estipuladas explican que loscambios en este terreno sean particularmentedifíciles de conseguir, y que impliquen períodosde tiempo considerables. Suele decirse que, eneducación, una década es corto plazo.

Los esfuerzos de mejora deben sergeneracionales; los avances podrán apreciarsemejor en esa escala temporal. Por ello se aceptageneralmente que los esfuerzos de mejora debanhacerse con base en planes duraderos, y se hablade la necesidad de políticas de estado, encontraposición a las políticas de gobierno, quecarecen de la estabilidad de las primeras. Laexperiencia de las naciones que desarrollarontempranamente su economía y su sistemaeducativo, al igual que la de algunos países quehan conseguido avances notables en las últimasdécadas, confirman la idea anterior: es posibleconseguir avances importantes en el campoeducativo, pero a costa de esfuerzos importantesy prolongados. Una lección más es que para queestos esfuerzos puedan desarrollarse sonnecesarios, desde luego, recursos suficientes, peroque éstos no bastan.

6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómodeberá hacerlo? Actores y estrategias

Si entendemos que las causas de los resultadosescolares se encuentran tanto en las escuelasmismas como en su entorno social, económico ycultural, debemos llegar a la conclusión de que latarea de mejorar la educación no es sólocompetencia de la escuela, sino de toda la sociedad.

Si se tienen en cuenta los muchos factores queinciden en la calidad educativa, deberá aceptarseque, para mejorar ésta, será necesario unconjunto de esfuerzos muy amplio también. Paradesignar ese conjunto de acciones demejoramiento utilizaremos la expresiónestrategia global de calidad, que incluye variasestrategias particulares, que se sistematizan acontinuación.

• Estrategias curriculares: Implican formularcurrículos con objetivos congruentes con lasnecesidades sociales, así como la elaboraciónde libros de texto y materiales de apoyo.Implican analizar las necesidadeseconómicas, sociales, culturales y políticas,y aprovechar los avances de las cienciascognitivas y la tecnología educativa.

• Estrategias relacionadas con los maestros:a partir de la convicción del papel centraldel magisterio, habrá que dar importanciaa la elevación de su nivel profesional. Sedeberá incluir lo relativo a la formacióninicial, la actualización y laprofesionalización y el aseguramiento decondiciones de trabajo adecuadas,incluyendo salarios y estímulos.

• Estrategias relacionadas con las escuelas:son el lugar en que se da la mejora de lacalidad, por ello deberá contemplarse lo quetiene que ver con infraestructura yequipamiento pero, sobre todo, con aspectosorganizacionales (liderazgo del director, elequipo docente, la existencia de un proyectoescolar, etc.) lo que presupone un gradorazonable de autonomía.

• Estrategias de apoyo por parte de lasestructuras intermedias: desde la zonaescolar y los supervisores hasta el gobiernofederal, pasando por el nivel estatal. Sedeberá revitalizar la supervisión y revisar


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los programas compensatorios; laexpectativa que éstos suscitaron fueroningenuas pero, sin ser solucionesmilagrosas, pueden representar una grandiferencia para los alumnos másdesfavorecidos si se les destinan recursos,si su diseño tiene en cuenta los problemasque dificultan el aprendizaje y si se cuidasu implementación.

• Estrategias de apoyo por parte de lasociedad: a partir de la convicción de quela educación y su calidad son asunto detodos, y no sólo de las autoridades, habráque fortalecer la participación de los padresde familia, e involucrar a los demás sectoresde la sociedad en el apoyo a la escuela, enespecial a las empresas y a los mediosmasivos de comunicación.

Deberán tenerse en cuenta otros dos elementos,prerrequisitos indispensables de toda estrategia decalidad: un marco jurídico adecuado y elfinanciamiento que permita el funcionamiento delas escuelas y del sistema educativo en suconjunto.

Conclusión. Calidad y evaluación

Una última pregunta para terminar: ¿Esnecesario evaluar para que la calidad mejore? Larespuesta es un sí rotundo, pero añadiendo deinmediato que evaluar no es suficiente por símismo, ya que es necesario, obviamente, que losresultados de las evaluaciones se difundan y seaprovechen para sustentar estrategias de mejora.Otro matiz de la respuesta afirmativa es que laevaluación es necesaria para que la calidadmejore, pero que no cualquier evaluación sirve:para ser útil la evaluación debe ser sólidatécnicamente y tener en cuenta el contexto de lasescuelas, para evitar injusticias. Una evaluaciónmal hecha o descontextualizada trae resultadosnegativos.

Hay varios acercamientos a la evaluación; cadauno sirve para cierto propósito, y ninguno puedeagotar la realidad, sino que deben combinarsevarios acercamientos, para que entre todosofrezcan los elementos necesarios para sustentarlas acciones de mejora. Particularmenteimportante en este sentido es la distinción entreevaluaciones en gran escala, o macro, y lasevaluaciones en pequeña escala, o micro.

Las evaluaciones más importantes para lacalidad son, sin duda, las evaluaciones micro, quelos buenos maestros llevan a cabo cotidianamenteen todas las aulas y escuelas del país, para verificarel avance de cada alumno; gracias a ello el maestropuede ajustar su propia estrategia docente, yretroalimentar a los alumnos y a sus padres, paraque los esfuerzos de todos sean más productivospara el logro de las metas de aprendizaje. Esasevaluaciones, sin embargo, dependennecesariamente del contexto de cada grupo y cadaescuela, y no pueden agregarse para dar lugar aresultados por subsistema o entidad, o incluso paratodo el país, de manera que puedan hacersecomparaciones nacionales e internacionales, ypuedan sustentarse políticas más conducentes alos grandes propósitos educativos comunes. Lasevaluaciones micro y macro ofrecen perspectivasdistintas sobre la realidad, como un gran angulary un teleobjetivo. Si se hacen correctamenteambas son valiosas, y juntas pueden ofrecer lainformación necesaria a los actores educativos enlos diversos niveles de responsabilidad delsistema, desde el aula hasta las secretaríasestatales y la federal.

En el marco de la estrategia global de mejorade que se habló en el punto anterior, los esfuerzosde evaluación de la calidad tienen potencialmenteun lugar importante, que podrá volverse real si laevaluación se diseña e implementa con cuidado,de manera que respete las circunstancias de lasescuelas y, al mismo tiempo, maximice sus efectospositivos y minimice los negativos.

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Para terminar estas páginas, debe subrayarsela conexión indisociable que hay, desde el puntode vista del Instituto Nacional para la Evaluaciónde la Educación, entre calidad y equidad. Nopodremos tener un sistema educativo de calidadmientras subsistan las grandes diferencias sobrelas que ha llamado la atención este trabajo.

A partir de los resultados obtenidos por el INEEhemos mostrado, en pocas palabras, que la calidaddel sistema educativo nacional es muy desigual,tanto en lo que se refiere a niveles de aprendizaje,como a cobertura, eficiencia terminal y otrosindicadores. En primaria hay todavía deficiencias,pero la cobertura es ya cercana al total y laproporción de alumnos con resultados deaprendizaje por debajo de lo aceptable no esdemasiado grande y, sobre todo, disminuyósignificativamente en los últimos cinco años. Ensecundaria, en cambio, la cobertura está todavíalejos del total, la proporción de alumnos conniveles por debajo de lo aceptable es considerabley, además, no se ha reducido en forma significativaen los últimos años.

Para tener la educación que México necesitapara enfrentar con éxito los retos del siglo XXI,es fundamental reducir las brechas que separan alos servicios educativos que atienden a niños yjóvenes de medios más desfavorables, y debeatenderse con prioridad el nivel de secundaria.Conseguirlo será posible gracias a un esfuerzoconsistente y prolongado de toda la sociedad.


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Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza.Evidencias para las políticas de algunas experiencias

en América Latina*

Margarita Poggi

Tema 5: El reto de la calidad de la educación

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.


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Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

Introducción

1. ¿Qué entendemos por innovaciones educativas?

2. Las condiciones para la emergencia y diseminación de las innovacioneseducativas.

2.1. Los apoyos externos e internos

2.2. El seguimiento y la evaluación interna y externa

2.3. La subjetividad de los docentes y sus actitudes frente a la innovación

2.4. La cultura de trabajo colaborativo

2.5. El contexto territorial y la generación de redes

3. Nuevos interrogantes sobre las innovaciones educativas


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ÍNDICE

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Introducción

El cambio y la innovación en las escuelas y enlas prácticas educativas han tenido en las últimasdécadas un extenso tratamiento tanto desde lainvestigación como desde su conceptualización.Sin embargo, es preciso aclarar que se está lejosde encontrar consensos sobre el tema.

Con el desarrollo de este artículo,1 se pretendefortalecer la discusión sobre el papel de lasinnovaciones y el cambio en los sistemaseducativos, el que juegan las políticas y los actoresy, en particular, el sentido de las innovacionescuando se desarrollan en escuelas en contextosde pobreza.

En primer lugar, se presenta un mapaconceptual acerca de las principales corrientes yautores que han trabajado el tema. Para ello, seofrece un breve recorrido sobre las principalesdiscusiones teóricas sobre el tema, para concluiren una definición sobre las innovacioneseducativas, la cual se ha adoptado para analizardiversas experiencias en el marco de proyectosdesarrollados por el IIPE/UNESCO Buenos Airesen distintos países de América Latina.

En segundo término, y dado que se sostiene enla conceptualización que las innovaciones no seaplican de manera simple o lineal de un contexto

a otro, se analizan algunas condicionesencontradas en proyectos en diversos países de laregión que permiten la emergencia o diseminaciónde éstas. Tal como se afirmará más adelante, puederesultar tan importante el conocimiento deexperiencias innovadoras realizadas en distintoscontextos (porque amplían los marcos dereferencia sobre los problemas en los que sepretende intervenir y sobre los temas que serecortan para su estudio) como analizar lascondiciones que permiten promover o desarrollarinnovaciones (tanto para potenciarlas cuando sela encuentra, como para construirlas cuando noestán presentes). Ésta es una cuestiónespecialmente relevante para el diseño eimplementación de políticas educativas quepromueven o fortalecen la capacidad deinnovación de sistemas, instituciones y actores.Sin embargo, es importante aclarar que iluminarsobre ciertas y determinadas condiciones, queaparecen en contextos específicos y quepromueven prácticas innovadoras, no deberíaderivar en un marco de aplicación lineal como hasucedido con otras perspectivas.2 En este sentido,debería incluirse el conjunto de factores quemedian en la formulación de políticas educativasde los cuales sólo algunos, vinculados con el lugarde las instituciones y actores escolares, sonconsiderados en este artículo.

1 Una versión de este artículo, que además incluye el análisis de las experiencias encontradas en la Iniciativa Comunidad de Aprendizaje,puede encontrarse en Neirotti, N. y Poggi, M., Alianzas e innovaciones en Proyectos de Desarrollo Educativo Local, Buenos Aires:IIPE/UNESCO Sede Regional Buenos Aires, (2004). En: www.iipe-buenosaires.org.ar/publicaciones/2004.2 Un ejemplo de esto puede constatarse con las investigaciones sobre las denominadas escuelas eficaces, el cual deriva en algunasaplicaciones prácticas lineales.


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Por último, quedarán abiertas algunas preguntassobre innovaciones educativas en aspectos que aquíse abordan sólo en menor medida y que, esperamos,permitirán producir nuevos aportes –tanto desdeuna perspectiva teórica como desde los referentesempíricos relevados en nuevos trabajos de campo–que puedan enriquecer las perspectivas sobre eltema, en un debate aún inconcluso.

1. ¿Qué entendemos por innovacioneseducativas?

No resulta sencillo definir qué se considera unainnovación, particularmente en el ámbitoeducativo. Para expresar esta cuestión en otrostérminos, la pregunta clave remite a la indagaciónsobre las razones por las cuales una accióneducativa puede ser considerada una innovación.

Por una parte, la conceptualización sobre lainnovación ha ido variando en el tiempo y haadoptado en diferentes décadas, y particularmentepara América Latina, significados diversos.3 Segúnlos distintos momentos ha sido concebida comoun proceso externo a la institución escolar en cuyadefinición intervienen expertos; o, por el contrario,como un proceso interno de la escuela, con fuerteparticipación y protagonismo de los docentes. Haestado también asociada con otras temáticascomplementarias -–tales como la inclusión en laeducación de niños y jóvenes sin posibilidad deacceder al sistema, la calidad educativa y sumejoramiento o la competitividad internacional.Todas estas características suponen para elconcepto matices y características diversas en losdiferentes países de América Latina.

A esto se agrega el hecho de que durante lasdécadas de los ochenta y los noventa,particularmente, el término ha formado parte, en

educación, de una constelación o universosemántico en el cual aparece asociado con otrospróximos, tal como lo plantean diversos autores(Fullan, Hargreaves, Angulo Rasco, AntonioBolívar y Brunner, entre otros), aunque sediferencia de ellos: reforma, cambio, innovacióny mejora. (Rasco, 1994: 357-367)4

Más allá de los matices que puedan encontrarseentre distintos autores, existen acuerdos, entérminos generales, sobre el hecho de que unareforma implica cambios fundamentales en lasgrandes orientaciones de la política educativaque formula un Estado (en sus diferentes niveles,según el grado de centralización descentra-lización de un sistema educativo). En estesentido, desde las políticas gubernamentales,generalmente, se impulsan reformas y el nivelde impacto en la estructura profunda de lasinstituciones que integran un sistema educativodependerá, en buena medida, por una parte, delos recursos (en el más amplio sentido del término)y las normativas que se establezcan desde el nivelen el que se define una reforma y, por la otra, delpotencial innovador de las institucionesalcanzadas por esa reforma, potencial tantopreexistente, como promovido desde la lógicamisma de instalación de la reforma (en términosde cómo se define su sentido, qué actores convoca,qué procesos de participación genera, quéestrategias de difusión promueve, etc.).

Por el contrario, el término cambio es unconcepto más descriptivo y de uso más genérico,y remite a las alteraciones en una estructura oformas en diferentes niveles, sin que por elloimplique una valoración cualitativa sobre elsentido de ese cambio. Sin embargo, para algunosautores también puede remitir a la relación entrecambio educativo y cambio social y, en

3 Al respecto puede consultarse R. Blanco Guijarro (2000). Estado del arte sobre las innovaciones en América Latina, Santafé deBogotá: Convenio Andrés Bello.4 El tema también es abordado en A. Bolívar (1999), Cómo mejorar los centros educativos, Madrid: Síntesis.

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consecuencia, a la compleja trama de factorespolíticos, sociales, culturales y económicos queintervienen y se configuran en un contextohistórico particular.

En fin, otros autores destacan, en la noción decambio educativo, la alteración de las prácticasvigentes, sin aludir sólo a los cambiosestructurales o formales. En esta última acepción,puede superponerse con el concepto de mejora,el cual inevitablemente presenta un componentevalorativo porque remite a cambios deseables enel nivel de las prácticas del aula y/o de lasinstituciones educativas.

Por último, el término innovación connotanecesariamente una valoración cualitativa, dadoque generalmente adopta un sentido positivo. Enotros términos, no todo cambio supone unainnovación, pero toda innovación lo implicanecesariamente. Bolívar también plantea que lainnovación refiere a un cambio más restringido,pero siempre de carácter cualitativo, de lasprácticas educativas hegemónicas en el nivel delaula o de una institución. La innovación requiere,ineludiblemente, un compromiso ético por partede los docentes que la impulsan y sostienen eimplica, siempre desde la perspectiva de esteautor, una contribución a su profesionalización enel mediano o largo plazo.

En términos generales, todos los conceptos queaquí hemos definido suponen, entonces, las ideasde alteración y de novedad. A éstas cabe agregarlas nociones de intencionalidad y planificaciónpara la introducción de cambios. El de innovaciónsuma, además, la idea de transformaciónsustantiva de las prácticas educativas en unainstitución y en sus aulas y el impacto, enconsecuencia, en su estructura profunda. Claroestá que hablar de grados de intencionalidad y deplanificación no supone necesariamente adscribira una perspectiva tecnológica del cambio, ni a unaconcepción rígida de éste. Pero si se introduce la

idea del sentido del cambio (o de la innovación)esto supone ineludiblemente algún grado dereflexión sobre sus finalidades.

J. J. Brunner (2000), quien articula algunos delos términos que aquí hemos tomado, prefierehablar de las reformas de innovación y afirma quese deberá proceder de manera diferente:

«De dentro hacia fuera; de abajo hacia arriba;desde el profesor hacia las agenciascoordinadoras; del establecimiento al sistema. Nohay otra manera de hacerlo. Las innovacioneseducacionales nacen menos de un plan o diseñoque de una manera distinta de organizar lasprácticas; suponen un cambio de perspectiva,quizá una teoría distinta, pero sobre todo unaforma diferente de comunicación pedagógica, unanueva relación con el conocimiento, undesplazamiento del control sobre los procesos deaprendizaje. Recién cuando se producen lasinnovaciones pueden ser adaptadas para sudifusión y transmitidas, de modo que puedan seradoptadas por otros grupos y establecimientos. Nosiguen pues una trayectoria lineal, evolutiva, sinoque -cuando son exitosas- producen algo así comoun contagio. Es bajo esta modalidad que setransmiten, en general, las innovacionesculturales, sea de una tribu a la vecina, de un grupogeneracional al siguiente, de un país a otro o deuna escuela al resto del sistema escolar».

Sin embargo, queda planteado que «un primerproblema detectado tiene que ver con el conceptomismo de innovación y con la falta de marcosteóricos suficientemente desarrollados ycompartidos que permita identificar qué es o noinnovador y que proporcione un marco dereferencia para el desarrollo de innovaciones enla región». (Guijarro, 2000: 43)

Una cuestión a destacar es que las innovacioneseducativas generalmente se han «leído» desdeenfoques o marcos vinculados con las


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innovaciones tecnológicas. Para expresarlo enotros términos, se ha exportado al campoeducativo una visión, propia del tecnológico, deltipo investigación-desarrollo-difusión. Visión que,simplificadamente, se presenta con ciertascaracterísticas evolutivas y bastante lineales, bajoel supuesto de que la innovación será aplicada enla práctica de modo fiel al ser adoptada pordeterminados actores, cuestión sobre la que yaalerta la cita precedente de Brunner.

Desde la perspectiva tecnológica se construye,por un lado, un «hecho» científico o producto y,por el otro, los medios para asegurar suimplantación a través de la creación de redesinteresadas en él. Asimismo, predomina en estaposición una lógica en la cual la innovación esaplicada a nuevos contextos, como si ésta sereplicara en ellos.

Por el contrario, si se considera laespecificidad del campo social, yparticularmente del educativo, más que aplicaruna innovación, se transfieren los modos deinnovar. Hasta cierto punto, una innovación sereinventa, adaptándola o recreándola según lascaracterísticas propias de los espacios(institucionales y organizacionales, comunitariosy locales) en los que se desarrolla.5 En sentidoestricto, puede no tratarse de una invenciónabsoluta, ya que muchas veces se fundamentanen tradiciones pedagógicas, como se verá másadelante. Así, una innovación puede pensarsecomo una invención relativa a un contextosingular (una o varias escuelas con undeterminado grupo de actores, por ejemplo) endonde una nueva práctica viene a producir unaruptura con las prácticas rutinarias que hasta elmomento caracterizaban ese espacio.

Desde este punto de vista, puede afirmarse quela innovación educativa puede no requerir lainvención de un nuevo dispositivo o la generaciónde nuevas prácticas, pero sí constituir una novedaddesde la perspectiva del proceso que involucra aun conjunto de actores (ya sea que integren unaescuela, simplemente un grupo dentro de ella ouna comunidad más amplia, que incluya a lainstitución).

Por ello las tentativas de aplicaciónesquemática, simple y lineal de las innovacioneseducativas generalmente van acompañadas delempobrecimiento de las problemáticas y de lasimplificación de los contextos; además degenerar en ocasiones efectos perversos, suponemuchas veces la pérdida de sentido por parte delos actores que están implicados en el cambio.

Para dar cuenta de las dificultades que implicacaracterizar una innovación educativa, se coincidecon el hecho de que se trata de:

«Un concepto que tiene un enorme grado derelatividad por diferentes razones. En primer lugar,la innovación no es aséptica ni neutra, ya que estácondicionada por posicionamientos políticos,sociales, culturales y epistemológicos, de tal formaque lo que es innovador para una persona o grupono lo es para otros. La percepción de lo que es ono innovador depende de la perspectiva y de lasrepresentaciones o concepciones de los distintossujetos involucrados respecto de la educación, laescuela, la enseñanza, el aprendizaje, el sujeto quese quiere formar, la sociedad, la cultura, etc. Ensegundo lugar, las innovaciones no sonáhistóricas´ sino que se definen en función delcontexto y del tiempo, de tal forma que lo que enun contexto puede ser innovador, no lo es en otro,

5 En M. Bonami y M. Garant (Eds.), Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation. Émergence et implantation du changement,Bruxelles, De Boeck, 1996, diversos trabajos se orientan en el sentido aquí planteado. Puede consultarse allí, de modo particular, elartículo de L. Demailly «La gestion de línnovation en éducation: le rôle des réseaux dans la recherche-développement». Planteossimilares se encuentran en P. Perrenoud, «Línnovation toujours recomencée…ou peut-on apprendre de léxpérience des autres?», 1999,en www.unige.ch/fapse/SSE/teachers/perrenoud/php_main/php_1999.

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y lo que en un momento fue innovador en undeterminado contexto puede dejar de serlo alconvertirse en rutina. Toda innovación se realizaen reacción a una situación determinada que sequiere transformar, y lo nuevo se define enrelación con lo anterior; lo que es innovación enun país o escuela es tradición en otra. Por último,la relatividad de la innovación se expresa en elhecho de que depende de la sociedad, cuyasdemandas intenta satisfacer y, al mismo tiempo,está condicionada por el sistema educativo y socialen el que está inscripta». (Guijarro, 2000: 45-46)

Todo lo expresado anteriormente explicatambién que puedan considerarse innovacionesaquellos recursos o prácticas que, literalmente oen un sentido absoluto, no sean novedosas, peroque sí se inscriban como tales en la lógica de undeterminado grupo de actores y en la historia deuna institución, organización o proyecto.

Para ser más precisos: toda innovación eneducación, desde esta perspectiva es, entonces,hasta cierto punto una reinvención. En sentidoestricto, no hay aplicación, sino que hay, en elmenor número de casos, invención y, ennumerosas ocasiones, interpretación yrecontextualización de prácticas y recursos queotros actores ya han construido, incorporado oexperimentado pero que adquieren un nuevosentido en los contextos singulares en los que sedesarrollan.

En una línea similar, aunque agregando otrascaracterísticas que luego se abordarán, J. C.Tedesco (1997: 57-67) también sostiene la ideade que las innovaciones se inscriben en tradicionespedagógicas. Propone como hipótesis que losmayores niveles de innovación están asociados a

altos niveles de estabilidad. Su hipótesis de trabajosostiene que la articulación entre estabilidad ycambio se apoya en dos variables fundamentales:las tradiciones pedagógicas y el apoyoinstitucional. Se supone, entonces, que lasinnovaciones pedagógicas más efectivas y conposibilidades de sustentación en el interior delsistema educativo son aquéllas que, además decontar con un apoyo institucional fuerte, tambiénestán insertas en tradiciones pedagógicas. Por ello,no se trata necesariamente de inventar nuevasprácticas o recursos sino, en muchos casos, derecuperar modelos, dispositivos, estrategias quepueden tener ya una larga historia en lapedagogía,6 pero recontextualizándolas en funciónde las condiciones singulares y propias de cadaproyecto o institución. «Por tradicionespedagógicas se entiende la existencia de unconjunto de prácticas y de saberes teóricos (knowhow) que resumen una determinada manera deresolver los problemas que plantea el procesoeducativo. Estas tradiciones pueden encontrarsetanto en modelos de gestión y administracióneducativa así como pueden apoyarse en postuladosde movimientos pedagógicos con reconocimientoen la historia de la educación». (Tedesco, 1997)

En cuanto al apoyo institucional, «supone ´lapresencia de una instancia que proyecte lainnovación más allá de la persona o el equipo quela maneja´ (ya sea que se trate de institucioneseducativas estatales, confesionales o privadas)».Esta cuestión es clave, tanto en relación con laemergencia de la innovación como con susustentabilidad. Sobre ella se volverá al analizar,de modo particular, las condiciones para laemergencia de innovaciones, en las que seencuentra como un factor importante la presenciade alguna persona que provee el necesario sostén

6 En general puede afirmarse que las pedagogías innovadoras encuentran sus fundamentos en algunos de los siguientes rasgos: elénfasis en la cooperación y la democracia participativa, el compromiso con la transformación escolar y social, la vinculación estrechacon el entorno o contexto, una concepción integrada del conocimiento y una visión socioconstructiva de éste, la búsqueda de la igualdadsocial y el respeto por la diversidad en sus múltiples manifestaciones. En J. Carbonell (2001). La aventura de innovar. El cambio enla escuela, Madrid: Morata.


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(externo e interno a la escuela) para asegurar eldesarrollo y también la institucionalización de lasinnovaciones.

Por ello, en este trabajo, la innovacióneducativa, siguiendo entre otros a Fullan, Bolívar,Viñao, Tyack y Cuban, se ha definido del siguientemodo: la configuración novedosa de recursos,prácticas y representaciones en las propuestaseducativas de un sistema, subsistema y/oinstitución educativa, orientados a producirmejoras. Cada uno de los aspectos mencionadospuede ser entendido del siguiente modo:

• Recursos, ya sean éstos contenidoseducativos (incorporación de contenidosnovedosos en áreas o disciplinas existentesy/o estrategias de enseñanza ometodológicas), nuevas formas deorganización institucional (uso de tiemposy espacios, órganos colegiados integradoscon diversos actores, nuevas formas degobierno escolar, etc.), o formas detratamiento novedosas para problemáticasespecíficas (como por ejemplo, laintegración de la comunidad en proyectosespecíficos, la definición del papel de laescuela en contextos marginales, etc.). Enalgunos casos los recursos se promueven (yproveen, bajo la forma de materiales onuevas normativas) desde regulacionesestablecidas en un nivel macro (lasinstancias de gobierno y administración deun sistema educativo); en otras se generanen algunas instituciones al intentar darrespuesta a algunas problemáticasparticulares.

• Prácticas o acciones por parte de losactores institucionales. Esto es, que losrecursos mencionados en el ítem anteriorden forma a un nuevo estilo de gestión yproduzcan una transformación de lasprácticas institucionales cotidianas.

• Representaciones, creencias, valores quesubyacen en los nuevos recursos y prácticas,lo que requiere el conocimiento de lospresupuestos de la innovación, unainternalización del nuevo marco y un gradode implicación significativo paracomprometerse con ella.

Cabe aclarar que una concepción restringidade la innovación considera sólo el primero de losaspectos mencionados: los recursos. Por otra parte,éstos remiten a la faceta más visible de lainnovación, muchas veces la que se presenta enobjetos (por ejemplo, materiales didácticos) onormativas (como es el caso de prescripciones quese establecen por las instancias centrales degobierno de la educación). Es importante aclararque no debe menospreciarse la producción denuevos recursos en el sistema educativo y en susinstituciones ya que pueden abrir o enriquecer elcampo de los cursos posibles de acción. Perodesde la definición presentada queda claro que,cuando este aspecto se integra o forma parte deuna constelación mayor que le da sentido, laconcepción de innovación se complejiza pero seenriquece. Al mismo tiempo, y porque constituyenaspectos menos visibles, un cambio en lasprácticas y las representaciones es el indicadormás claro de que una innovación ha tenido lugar,así como es el más difícil de promover frente acierta inercia presente en las institucioneseducativas.

Es importante aclarar que, en muchasocasiones, sólo a los fines analíticos puedendiferenciarse algunos de los factores mencionadosanteriormente. Sin embargo, se cree pertinente sudistinción porque pueden encontrarse situacionesen los que se adopten algunos recursos (materialesdidácticos, una forma de organizacióninstitucional, por ejemplo) sin que se transformensustantivamente las prácticas y representacionesde los actores. Igualmente, pueden encontrarsealgunas propuestas en los que podrían inferirse

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algunos cambios en las representaciones de losactores, pero éstos no han encontrado los modosmás efectivos de traducir esas representacionesen prácticas consistentes con ellas.

A continuación y, a partir de los aspectosprincipales relevados en trabajos de camporealizados por el IIPE/UNESCO Buenos Aires endiversos países de América Latina, se presentaráel análisis de las condiciones halladas en distintoscontextos, que han promovido la emergencia dealgunas innovaciones. Si bien no nos detendremos,en este artículo, en el contenido de lasinnovaciones, dado que el foco de discusión estápuesto en otro abordaje, podrían mencionarse losejes centrales de las innovaciones analizadas:entre éstas pueden enumerarse experienciasorientadas a ampliar los marcos de la educaciónformal en las escuelas que atienden niños yjóvenes pertenecientes a los sectores más pobresde la población; promover la apertura de la escuelaa la comunidad y a las familias; experimentarestrategias de enseñanza y aprendizaje con elpropósito de generar dispositivos orientados aintervenir en las trayectorias escolares de niños yjóvenes en riesgo de exclusión; promover con losdocentes las alternativas pedagógicas quereconozcan y valoren la diversidad.

2. Las condiciones para la emergencia ydiseminación de las innovacioneseducativas.

Si bien existe una abundante producción sobrelas condiciones que facilitan la emergencia deinnovaciones educativas, en este apartado sepretende destacar algunas de las variables que,desde diferentes propuestas teóricas, han sidosistematizadas, y que parecen apropiadas paraexplicar las innovaciones, a partir de lasevidencias recogidas en diversos trabajos decampo. Dichas condiciones permiten lageneración, emergencia o diseminación deinnovaciones (bajo el supuesto ya analizado de

que no hay invención absoluta de las innovacionessino recontextualización o reinvención de éstas),facilitan los procesos que las acompañan y sonclave a la hora de analizar la sustentabilidad y suimpacto en contextos más amplios de la región;asimismo, permiten aportar conocimiento para eldiseño de políticas educativas orientadas a innovary mejorar las condiciones institucionales para laenseñanza y el aprendizaje.

A continuación se analizarán distintos tipos deaspectos: pueden mencionarse algunos queremiten a la combinación de condiciones internasy externas a proyectos e instituciones escolares(apoyos externos e internos, seguimiento yevaluación interna y externa); otros que ponen elénfasis en condiciones internas y propias de lasescuelas (la subjetividad docente y una cultura detrabajo colaborativo); uno más que remite a unacondición externa, vinculada con el desarrollolocal, como es la presencia de un contextoterritorial de generación de redes de escuelas.

2. 1. Los apoyos externos e internos

Una extensa discusión se ha desplegado sobrelas estrategias de reformas educativasdenominadas «top-down» frente a innovacionesque, muchas veces, se instalarían y ampliarían sualcance a partir de una lógica «bottom-up». Enparticular, abundante literatura e investigacioneshan señalado los límites o, aún más, laimposibilidad real de transformar las institucioneseducativas desde la primera de las estrategiasmencionadas.

Al respecto, puede agregarse que «lasrelaciones entre reformas e innovaciones nosuelen ser muy apacibles. Hay, desde luego,reformas que favorecen la innovación -ésta es unade las razones que suelen justificarlas-, al igualque otras las dificultan y entorpecen, bien de unmodo buscado y planificado, bien de un modoindirecto, mediante una determinada política de


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profesorado o de una formación no innovadora.También hay reformas que, pretendiendo lageneralización de innovaciones o movimientos derenovación preexistentes, lo que hacen esfagocitarlos y anularlos». (Viñao, 2002)

En ocasiones, se ha tendido a idealizar lasinnovaciones, destacando como una ventajainnegable de éstas el grado de aceptación,implicación y compromiso que concita endiferentes actores educativos, en particular losdocentes.

Sin embargo, no puede resultar desconocidoque las escuelas o los docentes que suelenpromover prácticas innovadoras son aquellosque han construido ciertas condiciones quepermiten instalar una cultura sensible a loscambios (condición igualmente necesaria perono suficiente) y que han adquirido los saberesy las capacidades para sostenerlos en ladirección determinada por ciertos fineseducativos previamente concertados. Mientrasque, también es conocido, en otras escuelas enlas que se necesitaría desarrollar cambios,dichas condiciones no se encuentrandisponibles, con lo cual resulta prácticamenteimposible que desde ellas surjan propuestasinnovadoras.

Quedan planteadas, a partir de lo afirmado, dostipos de dificultades. Por un lado, es posible quelas reformas educativas tengan poco o nuloimpacto si sólo se generan desde las instanciasresponsables de las políticas educativas y delgobierno de las escuelas, no van acompañadas porun grado aceptable de compromiso de los docentescomo actores clave en dicho proceso y sin lascapacidades requeridas para apropiarse de lasnuevas propuestas (ya sea que impliquen elabordaje de nuevos contenidos, metodologías yorientaciones didácticas, recursos y materialespara enseñar, modos de organizar la participaciónde los actores en la institución, etc.).

Pero, por otro lado, si sólo se espera que desdelas instituciones se generen las propuestas de cambiorequeridas para asegurar que determinadasinnovaciones puedan surgir, es posible que sóloaquellas escuelas en donde ciertas condiciones estánya creadas (directores y equipos docentesmovilizados, capacitados, sensibles al contextosociocultural; normativas institucionales quepromueven el cambio, etc.) tengan entonces lacapacidad para promoverlas. Por el contrario, otrasescuelas pueden instalarse o consolidar una dinámicaconservadora y se vuelven refractarias a laemergencia o aun la diseminación de innovaciones.

Frente a esta tensión, algunos autores,particularmente M. Fullan (1998), han analizadola particular combinatoria en la que confluyenapoyos internos y externos a una institución: Enestos casos, determinadas condiciones songeneradas, en las que juegan un papel fundamentalel sostén y la adhesión de actores internos de lainstitución, los cuales son, a su vez, potenciadospor actores externos a ésta (por ejemplo,autoridades, supervisores o agentes educativoslocales). Puede recordarse en este puntonuevamente la hipótesis de Tedesco yamencionada (en donde una de las dimensionesprecisamente hace referencia a los apoyosinstitucionales para promover y sostener lainnovación) y su relevancia para analizar no sólolas condiciones que permiten la emergencia deinnovaciones, como su sustentabilidad einstitucionalización en las prácticas escolares.

En algunas de las innovaciones de proyectos yescuelas analizados pueden encontrarse variadascombinaciones de estas características. En ellos,el apoyo externo ha permitido no sólo hallarrecursos materiales que sustenten iniciativasinnovadoras, sino asegurar condicionesinstitucionales para que éstas puedandesarrollarse, operando además como un estímulolegítimo para las innovaciones y para su eventualdiseminación a otros espacios.

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2. 2. El seguimiento y la evaluación interna yexterna

Diversos autores han destacado el papel delseguimiento y de la evaluación en las innovacioneseducativas (Fullan, Bolívar) porque permiteproducir información significativa para su propiamarcha. Si bien se plantea en este punto laimportancia de los aportes que instancias externasrealizan en el desarrollo de una innovación(permiten producir información, redireccionaracciones, rendir cuentas acerca de logros yfortalezas), a la vez puede señalarse que ningúnsistema de evaluación externa puede por sí soloretroalimentar el proceso si con él no generacapacidades de análisis en los actores respecto dela marcha de las acciones en curso.

En este aspecto, entendemos por evaluacióninterna tanto a la que se realiza en las escuelaspara reorientar las acciones con frecuencia diversa(más procesual o en algunos momentosparticulares, como el cierre del ciclo lectivo), queno siempre adopta metodologías o estrategiassistemáticas para producir información. Enexperiencias analizadas, se han desarrollado,además, propuestas participativas promovidas porinstancias externas a las escuelas, para laplanificación y el desarrollo de experiencias. Unrasgo que las caracteriza es la sistematicidad yregularidad de las prácticas evaluativas.

2. 3. La subjetividad de los docentes y susactitudes frente a la innovación

A partir del modo en que en este artículo seabordan las innovaciones educativas, se vuelvemás complejo el modelo de la investigación-desarrollo-difusión, o aun el modelo más linealde desarrollo-aplicación, en los que se han basado

algunas políticas educativas de la región,implementados en las últimas décadas. Estosmodelos son altamente normativos y asumen quelos docentes son agentes pasivos frente a lainnovación, la cual en muchas ocasiones adoptala forma de una prescripción. Al plantear que setrata de un proceso en donde se requiere lacoexistencia de ciertas condiciones, cobraimportancia la subjetividad de los docentes y susactitudes frente al desarrollo de las innovaciones.

Al respecto, Doyle y Ponder analizarondiversos factores directamente relacionados conel mundo subjetivo de los docentes7 que permitencomprender las razones por las que éstos sevuelven favorables hacia la transformación dealgunas de sus prácticas o, por el contrario,refractarios a todo cambio que las modifique.Como ya fue afirmado anteriormente, resultadifícil que una innovación pueda desarrollarse osostenerse sin un grado más o menos significativode implicación y compromiso de ciertos actores;en el caso de las escuelas, y especialmente en elnivel del aula, los docentes aparecen como unactor clave. Los factores que los autoresmencionados han analizado son lainstrumentalidad, la congruencia y los costos.

Se entiende por instrumentalidad laconsideración de «lo practicable» de unapropuesta, para la que se deben brindarorientaciones claras y tomar en cuenta lascontingencias del aula. Por congruencia, se hacereferencia a la relación entre la nueva propuestay la «filosofía» educativa de los docentes (sea éstaexplícita o implícita), es decir ciertasconcepciones sobre los fines y las estrategias másadecuadas para conducir hacia ellos. En estesentido, remite también a la coherencia de lainnovación con las prácticas habituales. Por

7 Citado en D. Finlelsztein y P. Ducros, (1996) «Conditions d´implantation et de diffusion d´une innovation scolaire«, en M. Bonami yM. Garant (Eds.). Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation, Bruxelles: De Boeck y en J. Randi y L. Corno,«Los profesores como innovadores«, en B. Biddle, T. Good y I. Goodson (2000). La enseñanza y los profesores III. La reforma de laenseñanza en un mundo en transformación, Barcelona: Paidós.


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último, los costos reenvían al tiempo y al esfuerzode los profesores para «invertir» en una propuestainnovadora de sus prácticas en relación con losbeneficios que se esperan en los aprendizajes delos alumnos.

Como resulta evidente, sobre el primero de losaspectos mencionados, la instrumentalidad, puederesultar más claro el papel de ciertos agentesinnovadores externos, que muchas veces sonincluidos en el desarrollo de programas y proyectosimpulsados desde las políticas educativas de losgobiernos. Este aspecto llama la atención,particularmente cuando, desde los proyectos, serealizan asesoramientos y capacitaciones sobre laconsideración particular de las contingencias delaula y la especificidad de las condiciones delcontexto en el que las escuelas están insertas, parapromover la búsqueda de estrategias deintervención educativa que responden a lasingularidad de las problemáticas que los docentesencuentran en sus escuelas. Puede constatarse quela instrumentalidad se consolida a medida que lasnuevas prácticas se van instalando en lacotidianeidad institucional y en tanto los actoresconstatan resultados positivos de sus acciones.

Con respecto al segundo aspecto mencionado,la congruencia, de forma inmediata salta a la vistasu complejidad, ya que remite a la «buena»distancia entre las nuevas prácticas que unainnovación requiere para desarrollarse y lasprácticas más o menos consolidadas o aunrutinizadas en las aulas y las escuelas. Desde estaperspectiva, la innovación tiene que estar, en parte,próxima a los estilos predominantes en laspropuestas de enseñanza de los docentes y, almismo tiempo, tensionar y avanzar hacia algunoscambios. Si una innovación resulta en excesodisruptiva y, en consecuencia, muy pococongruente con ciertas prácticas instaladas en lasinstituciones, probablemente no será consideradapor los docentes, pero, al mismo tiempo, si resultademasiado congruente, puede perder su carácter

innovador. En todo caso, toda innovación requiereun trabajo sobre las representaciones, para quenuevos supuestos, nuevas concepciones,diferentes modos de visualizar un problemadeterminado puedan ser abordados.

Con respecto a los costos, una evaluaciónpertinente sobre ellos depende de la ayuda o elsostén que provee, a las instituciones escolares, unproyecto «desde el exterior». En este sentido, losproyectos que en su diseño prevén no sólo ciertascondiciones materiales (recursos, bibliotecas,equipamiento) sino dispositivos variados de apoyo(capacitación, acompañamiento, asistencia,asesoramiento) contextualizados según lascaracterísticas de las escuelas, pueden resultarmenos «costosos» para los docentes y ayudarlos ainnovar.

Trabajar en el nivel de la subjetividad suponetambién producir, sin duda, cambios en lasrepresentaciones; en este caso como efectos deun trabajo intencional. En diversos casos puedeconstatarse que la modificación de lasrepresentaciones se produce en forma bastantesimultánea con la disposición de nuevasherramientas concretas para el trabajo en el aula.

Otro rasgo que puede percibirse en gran medidaen diversas experiencias analizadas en relacióncon los actores involucrados en las innovaciones,es el deseo de abandonar o transformar ideas yprácticas rutinarias, para inventar otrasalternativas, especialmente frente a los desafíosque se les plantean a las escuelas en los contextosde pobreza. Esto si duda supone un primer pasoque implica la toma de conciencia sobredeterminados problemas en los que se pretendeintervenir de forma intencional y sistemática.

2. 4. La cultura de trabajo colaborativo

Sin duda, se puede inferir en experienciasabordadas la presencia de otra condición internaen las escuelas que permite instalar

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progresivamente una cultura de trabajocolaborativo.8 En todo caso, lo interesante dedeterminados proyectos es que dotan de contenidosustantivo a dicho trabajo. Es decir, que no sólose proclama discursivamente como unacaracterística deseable de las relacionesinterpersonales entre los actores de unainstitución, sino que se propone un «contenido»para los estilos relacionales entre los actoresescolares.

Como un ejemplo encontrado en más de unaexperiencia, puede señalarse la tarea en torno aconstruir otro sentido para los «proyectosinstitucionales» que, con diferentes nombres, hancaracterizado a las políticas educativas de losúltimos años en varios países de América Latina.Además, en algunos casos, la temática es abordadacon un trabajo en profundidad sobre la gestióndel equipo directivo y un abordaje integral de sutarea; en otros, las temáticas centrales abordadaspor el proyecto se reflejan, según declaran losdirectivos entrevistados, en el proyectoinstitucional. También cabe señalar quenuevamente juegan un papel fundamental en todoslos casos los directivos de las escuelascomprometidas en innovaciones.

Con respecto a las innovaciones de la culturainstitucional, que ineludiblemente exige lainstalación de un estilo colaborativo entre losactores institucionales, es importante asumir queel conocimiento del cambio no debe ser externopara ser desplegado internamente, sino que esdentro de la escuela en donde la cultura debe serexaminada. Sin embargo, el diálogo entreacuerdo y disonancia puede ser ayudado por unfacilitador externo, muchas veces provisto pordiferentes proyectos gubernamentales o de otrasagencias, que provocan movilizaciones en lasinstituciones.

2. 5. El contexto territorial y la generación deredes

Si se abordan los procesos de innovacióneducativa, asociadas con el mejoramiento de lascondiciones de enseñanza y de aprendizaje esimportante destacar dos niveles. Por un lado, losprocesos de mejoramiento e innovación quepueden tener lugar en el interior de una institución;por otro, sobre lo que se ha trabajado en menormedida, el abordaje de estos mismos procesos enescalas locales, que abarcan un número mássignificativo de escuelas (distrito, zona, región,según diferentes denominaciones).

Este segundo aspecto mencionado plantea,de forma inmediata, la cuestión de lascondiciones externas (además de las propias decada institución, ya analizadas) que puedenfacilitar u obstaculizar las innovaciones. Entrealgunas de ellas pueden mencionarse laconstrucción de capacidades locales, a travésde la capacitación, el estímulo a la innovacióny el seguimiento y evaluación permanentes. Sinembargo, es importante señalar que no basta quealgunas o todas estas condiciones se generenen una escuela sino que se promuevan vínculosmás o menos formales y alianzas duraderas yformalizadas a partir de una red de institucioneseducativas y de organizaciones de la comunidadque, con diferentes grados de participación eimplicación, puedan permitir que un númeromás o menos importante (según la escala local)mejoren y ofrezcan experiencias mássignificativas en cuanto al aprendizaje de losniños que asisten a escuelas ubicadas encontextos de pobreza.

Para decirlo en otros términos, ya hay suficienteinvestigación disponible que permite comprendercómo una escuela mejora su dinámica de

8 Uno de los principales autores que ha trabajado este concepto, al abordar las culturas de los docentes, es A. Hargreaves (1996)Profesorado, cultura y postmodernidad, Madrid, Morata.


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funcionamiento para ofrecer experienciassustantivas de enseñanza; sin embargo, ha sidomenos abordado el problema de cómo un númeromás o menos significativo de docentes y deescuelas pueden mejorar sus prácticas, es decir,el cambio de escala de una institución a unconjunto relativamente significativo.

Como ya se puede anticipar, la importancia dela escala no es menor, porque si bien es cierto queun número muy pequeño de escuelas permite, porlo menos idealmente, un trabajo en profundidadque considere las condiciones singulares paracontextualizar las innovaciones, al mismo tiempo,lo que puede ganarse en profundidad, se puedeagotar rápidamente, por lo menos en dos sentidos.Por un lado, puede destacarse el límite que imponeuna escala muy pequeña en términos de personalcapacitado, recursos culturales, equipamiento, etc.Además, otro límite queda planteado cuando no seconsiguen ciertos compromisos de los responsablesde las políticas educativas (o autoridadesformalmente constituidas) que conciernennecesariamente a un determinado territoriogeográfico (municipalidad, distrito, región, segúncuál sea la denominación) para garantizar lascondiciones que permiten el surgimiento de lasinnovaciones, su incentivo o estímulo y,eventualmente, su institucionalización.Nuevamente es ésta una condición imprescindiblepara garantizar la sustentabilidad de lasinnovaciones.

Desde diferentes investigaciones y trabajos(entre ellos, aquéllos realizados por Bolívar, 1999)aparecen algunos rasgos o variablesinterrelacionadas: el lugar clave que tienen losdirectores (o equipos directivos, según loscontextos), el papel de la cultura escolar, losprocesos de negociación múltiples que seproducen entre actores del sistema educativo ensus diferentes niveles de responsabilidad, y entreéstos, particularmente en una escala local y en lacomunidad en la que las escuelas se integran.

En relación con las asociaciones en el contextoterritorial, Fullan (2002: 113-114) sintetiza algunasconclusiones extraídas de experiencias de redes yalianzas vinculadas con innovaciones educativas,las que resultan coincidentes con algunos de loshallazgos encontrados en distintas experiencias. Alrespecto mencionamos algunas de ellas:

• «Las escuelas, los sistemas escolares y lasuniversidades (por lo menos las facultadesde educación) se necesitan mutuamentepara conseguir sus objetivos…»

• «El trabajo conjunto proporciona enpotencia coherencia, coordinación yperseverancia, esenciales en el desarrollode los profesores y de la escuela.

• «Ambas partes deben esforzarse en trabajarjuntos –forjando nuevas estructuras,respetándose mutuamente sus culturas yaprovechando las experiencias comunespara resolver problemas, incorporando lospuntos positivos de cada cultura–.

• «Las asociaciones sólidas no son fruto de lacasualidad, ni de la buena disposición nisurgen elaborando proyectos específicos.Requieren nuevas estructuras, nuevasactividades y un replanteamiento delfuncionamiento interno de cada institución,además del funcionamiento entreinstituciones.

• «Incluso trabajando en proyectos decolaboración particulares, las organizacionesque aprenden continuamente van más alláde las asociaciones en cuestión. Losverdaderos colaboradores ´utilizan loselementos externos para completar suspercepciones e información; piden ayudaexterior y siempre buscan personas einformación que les ayuden a alcanzar susobjetivos´».

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Es aquí en donde los proyectos que lo abordanexplícita e intencionalmente, pueden ofrecerevidencia empírica sobre ciertas condiciones parafavorecer las innovaciones. Bolívar afirma que lageneración de una asociación o red de escuelaspara compartir experiencias, procesos de toma dedecisiones y resultados que producendeterminadas estrategias puede aportar recursosde conocimiento y soporte para la resolución deproblemas prácticos y desarrollar intervencionesoportunas.

Por un lado, puede afirmarse que los proyectospueden generar un conjunto de condiciones(establecimiento de redes, apoyo o asesoramientoexterno, estrategia de desarrollo institucional ocurricular, investigación-acción, capacitación, etc.),que promueven la producción de innovaciones enlas escuelas participantes. Se trata de generar unacierta «usina» de ideas, enfoques, prácticas quepretendan responder a ciertos problemas de lasescuelas en relación con la enseñanza y elaprendizaje con poblaciones provenientes decontextos de pobreza. Especialmente, frente a estasproblemáticas, las escuelas tienen «másposibilidades de mejorar en la medida en que existaun movimiento de cambio en una zona urbana orural determinada que le ofrece cobijo institucionaly pedagógico. Por eso, es importante no limitar lasiniciativas innovadoras en cada escuela … Seproduce la ventaja añadida de que los proyectoscolectivos territoriales refuerzan la solidaridad ydisminuyen la competitividad entre los centros».(Carbonell, 2001:31)

Pero también es importante dejar en claro que,aun para innovar, es necesario también un ciertogrado de selectividad frente a las modas o lapresión de los cambios externos. Las escuelasmuchas veces se adscriben, sin ningún criterio

institucional o pedagógico y de formaindiscriminada,9 a diversas propuestas de cambioque provengan del exterior (tanto de lasautoridades políticas como de otrasorganizaciones), las cuales se inscriben sólosuperficial y, muchas veces, burocráticamente enla dinámica cotidiana de la institución. Con ello,no generan en su interior procesos más duraderosen torno a problemas sustantivos que deseantransformar. Responden voluntaria oinvoluntariamente a una lógica caracterizada porla fragmentación, la cual contribuye a obstaculizarla construcción de sentido en torno a lasinnovaciones. Trabajar para aportar coherencia ysentido es un punto fundamental que no puedeser olvidado, cuando por distintas alternativas sepresentan a las escuelas distintas iniciativas.

Frente a esto, ha podido constatarse que cuandose generan redes de escuelas que se planteanobjetivos claros en cuanto al trabajo a realizar paramejorar las condiciones de aprendizaje de losalumnos, se plantea algún tipo de selección yfocalización en las innovaciones, en algunos casospor las temáticas en torno a las que se organiza elpropio proyecto, en otros por los saberes ycapacidades de los equipos de coordinación, enotros atendiendo a las necesidades de las escuelas.Esta cuestión parecería también relacionada conla direccionalidad del proyecto institucional decada una de las escuelas participantes de dichared.

Por otra parte, no todas las escuelas queparticipan de un proyecto se han involucrado deigual forma en las acciones promovidas por éstos.Sin embargo, aquellas que han podido retraducir,recrear o reconstruir las propuestas de losproyectos indicarían un grado de apropiación yresignificación vinculado con una mayor

9 Fullan, retomando a Bryk, y con fuerte ironía, las llama «Christmas tree schools» (escuelas - árboles de Navidad) ya queindiscriminadamente se «cuelgan» encima toda propuesta innovadora externa. Puede consultarse M. Fullan (2002). Los nuevossignificados del cambio en la educación, Barcelona: Octaedro.


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sustentabilidad de las acciones promovidas, endonde los procesos promovidos en primerainstancia por los proyectos han sido asumidos porlos actores institucionales e integrados en ladinámica cotidiana de la institución. Estacaracterística también contribuye a dotar deinstitucionalidad a las innovaciones, ya quesuperan entonces los límites que plantean losliderazgos personales como su único sostén.

3. Nuevos interrogantes sobre lasinnovaciones educativas

Para concluir este artículo puede resultarinteresante realizar una breve referencia a unaúltima cuestión, que remite a algunas preguntasabiertas para futuras investigaciones sobre latemática abordada.

Al respecto, puede mencionarse que un temarelevante es explorar con mayor detenimiento latemática de las innovaciones en relación con unaperspectiva más general y amplia vinculada conel sentido del cambio educativo. Si bien se hanpropuesto algunas posiciones sobre la coherenciaque debe caracterizarlo (ya sea porque se loplanifica intencionalmente o frente a la quepuede surgir en el desarrollo propio deinnovaciones), el sentido se produce a través dela trama que construyen diversos factores,algunos «objetivos» (relacionados con lascondiciones particulares y singulares dedeterminadas políticas y con la historia de lossistemas educativos), y otros «subjetivos» (quedevienen de las posiciones particulares de losactores). El sentido puede estar establecidopreviamente y, al mismo tiempo, se construyetambién en el desarrollo de una experiencia enrelación con los modos en la que ésta essignificada por los actores involucrados.

Por otra parte, queda por explorar aún máscierta dicotomía que se ha planteado en relacióncon el cambio («desde arriba hacia abajo», «sólo

desde abajo») para las que se aportan pistas paracontinuar indagando, en particular en relación conla puesta en juego de actores internos y externos(algunos gubernamentales, pero también de otrasorganizaciones sociales y comunitarias).

Diferentes tensiones también deben seranalizadas, aportando nueva evidencia que permitaenriquecer o revisar las conceptualizaciones hastaahora construidas. Sólo en carácter de ejemplopodemos mencionar: aquéllas entre la planificacióndel cambio y la atención e incluso la promoción delo inesperado en el transcurso de un proceso (queno se aborde sólo como un «desvío» de loplanificado, lo que requiere salir de la causalidadlineal); entre una perspectiva de corto plazo en lotemporal y los compromisos de largo plazo eneducación; entre el papel y la responsabilidad delEstado como garante del derecho a la educaciónde la población y la idealización de los ámbitoslocales como espacios autosuficientes, lo cualimplica considerar los alcances y potencialidades,pero también los límites de uno y otro nivel.

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Este Documento se terminó de imprimir en el mes de septiembre del 2006,en los talleres gráficos de la Editorial del Magisterio «Benito Juárez»,

dependiente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.Su tiraje fue de 50,000 ejemplares.

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