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6.323

GALLINGER JAVIER ALBERTO C/ MUNICIPALIDAD DE ADOLFO

ALSINA S/PRETENSION ANULATORIA.-

Trenque Lauquen, 4 de abril de 2014.-

VISTASLas constancias de la causa "Gallinger, Javier Alberto c/

Municipalidad de Adolfo Alsina s/ pretensión anulatoria" (expte. 6.323), en

trámite ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Trenque

Lauquen, a mi cargo, y los expedientes administrativos: i) 475 del 19.1.09

y 354 del 18.6.12 del Juzgado de Faltas de la Municipalidad de Puan; ii)

4001-0760 del 27.3.12 de la Municipalidad de Adolfo Alsina; y iii) 5100-

25827/2012 de Fiscalía de Estado.-

RESULTA1.- El 2.11.12 Javier Alberto Gallinger promovió demanda anulatoria

y de reconocimiento del derecho contra la Municipalidad de Adolfo Alsina,

solicitando que: i) se deje sin efecto el decreto municipal 1049/12,

mediante el cual se le denegó la renovación de la licencia de conducir con

categoría profesional, habilitante para conducir camiones articulados o con

acoplado; ii) se ordene la expedición de la licencia en la categoría

profesional aludida; y iii) se declare la inconstitucionalidad de cualquier

disposición que contenga el decreto provincial 532/09 que le impida

obtener la licencia de conducir categoría profesional E.1 --ver fs. 23/32--.-

Cita como tercero, en los términos del artículo 11 CCA y del artículo

94 CPCC, a la Provincia de Buenos Aires.-

Relata que nació el 22 de abril de 1967 y que desde hace más de

veinte años que obtuvo la licencia de conducir con la categoría profesional

que lo habilitaba a conducir camiones articulados o con acoplado,

renovándola en forma permanente hasta el 14.3.12 que venció la última

obtenida.-

Justifica la legitimación pasiva del municipio y de la provincia citada,

de conformidad al régimen que regula la política y seguridad vial en la

Provincia de Buenos Aires.-

Narra que el 14.3.07 renovó por última vez su licencia de conducir

con categoría profesional, con vencimiento a los cinco años -14.3.12-, y

que se le denegó la renovación, según nota de la Jefa de la Dirección de

Tránsito comunal del 16.3.12, porque en el Sistema de Emisión

Centralizado de Licencias de Conducir de la Dirección Provincial de

Política y Seguridad Vial, surgía que se encontraba 'inhabilitado para

obtener la licencia con categoría profesional'.-

Dice que le dieron el certificado de antecedentes de tránsito de la

Provincia de Buenos Aires N° 3393534, en el que aparece: i) sentencia de

multa del 26.6.06; y ii) sentencia de inhabilitación por seis meses del

20.1.09 con rehabilitación del 20.7.09.-

Reconoce que fue sancionado por el Municipio de Puan por

sentencia del 20.1.09, dictada en el expediente 475/09, a seis meses de

inhabilitación para conducir, por transgresión al artículo 48 inc. "a" de la

ley 24.449 -alcoholemia positiva-, y mediante el decreto municipal 1639

del 8.7.09 se levantó la inhabilitación a partir del 21.7.09, restituyéndole la

licencia de conducir que le fuera retenida al momento de la comprobación

de la infracción.-

Señala que, después siguió trabajando normalmente en su

actividad de transportista, hasta el vencimiento de la licencia de conducir

el 14.3.12.-

Informa que, ante la denegatoria por la aplicación del artículo 19,

anexo II, decreto 532/09, reglamentario del Código de Tránsito, promovió

ante la comuna un reclamo administrativo, que dio origen al expediente

4001-0760, que fue rechazado por el decreto 1049/12 del 6.7.12 -

notificado el 16.7.12-, que dispuso como plazo a cumplir para el

otorgamiento de la categoría profesional el 8.7.14, en atención a lo

dispuesto en el artículo 51 del Código Penal.-

Aduce que la colisión del artículo 19, anexo II, decreto 532/09 con el

texto constitucional es patente e incuestionable.-

Alega que la reglamentación ataca directamente el derecho a

trabajar consagrado en el artículo 14 de la Carta Magna, como también los

Pactos Internacionales de Derechos Humanos --art. XXXVII DADyDH y

art. 6 PIDESyC--, dado que le cercena la posibilidad de obtener el carnet

de conducir profesional necesario para manejar camiones, que es la

actividad que viene desempeñando hace más de veinte años.-

Sostiene que la prohibición de obtener la licencia de conducir

profesional se torna una sanción absolutamente desmesurada,

desproporcionada y excesiva, por cuanto le impide hasta el 2014 acceder

al carnet habilitante, por una contravención de tránsito en la que fue

condenado y cumplió la pena íntegramente.-

Sustenta que la pena accesoria -imposibilidad de obtener la licencia

de conducir- es mucho más gravosa que la principal -inhabilitación para

conducir por seis meses-, desnaturalizándose el instituto de la pena, por

cuanto se mantiene vigente por cinco años más desde el vencimiento del

plazo de cumplimiento de la sanción.-

Indica que el artículo 19, anexo II, decreto 532/09, vulnera su

derecho constitucional a trabajar y ejercer toda industria lícita, a ser

protegido en su vida, libertad, reputación, seguridad y propiedad, y a no

ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso,

ni encausado dos veces por el mismo delito --arts. 14 y 18 CN; arts. 10 y

27 CPBA--.-

Advierte que resulta obvio que mediante la denegatoria atacada,

está siendo penado dos veces por un mismo hecho.-

Manifiesta que el documento habilitante que procura obtener le

resulta indispensable para poder trabajar y así proveer a su sustento, ya

que no posee ningún otro empleo, oficio o profesión.-

Entiende que su situación resulta análoga a la que tienen que

soportar aquellos conductores que registran antecedentes penales, porque

también se les cercena el derecho a obtener la licencia de conducir

profesional, de conformidad al artículo 20, inc. 3°, anexo II, decreto

532/09.-

Cita jurisprudencia que declaró la inconstitucionalidad de las

normas que supeditan la concesión de la licencia profesional al hecho de

no poseer antecedentes penales.-

Razona que si se declaró la inconstitucionalidad de las normas que

prohíben el otorgamiento de la licencia a quienes registren antecedentes

penales, con más razón se le debe reconocer el derecho a obtener la

licencia a quien solamente tiene antecedentes por una infracción de

tránsito, que a los ojos de la sociedad resulta menos reprochable que un

delito.-

Reconoce la facultad del Estado de imponer sanciones ante el

incumplimiento de los administrados de las normativas de carácter general

que se dictan en procura del bien común, y que en toda comunidad

organizada, los derechos individuales se encuentran limitados en beneficio

del bien común, pero sostiene que la reglamentación no puede exceder el

marco de razonabilidad, es decir una adecuación entre los medios

normativos utilizados en la prosecución de un determinado fin.-

Resalta que el artículo impugnado excede los límites de

razonabilidad constitucional, al cercenar de plano el derecho constitucional

de los habitantes a trabajar, ya que la denegatoria de la licencia

profesional hacia todas las personas que hayan sido inhabilitadas no

aparece como un medio razonable para garantizar la seguridad vehicular,

que es el fin primordial del Código de Tránsito.-

Destaca que la norma atacada colisiona de plano con el artículo

208 de la ley de ejecución penal bonaerense --ley 12.256 (t.o. ley

14.296)--.-

Por último, advierte que la instancia judicial es la única vía para

obtener el pronunciamiento de inconstitucionalidad de la reglamentación

impugnada.-

Requirió una medida cautelar innovativa, de suspensión de la

aplicación de la normativa y, en consecuencia, la orden al municipio y a la

Dirección de Política y Seguridad Vial provincial, para que le expida la

licencia de conducir profesional --ver fs. 28 vta./30 vta.--.-

Formuló el planteo de caso federal, ofreció prueba y acompañó la

siguiente documental: i) constancia de emisión de certificado de

antecedentes penales --ver fs. 4--; ii) certificación municipal de

antecedentes --ver fs. 5--; iii) cédula de notificación --ver fs. 6--; iv) decreto

municipal --ver fs. 7--; v) constancia municipal y certificados adjuntos --ver

fs. 245/247--; vi) reclamo administrativo --ver fs. 11/13--; vii) decreto

municipal --ver fs. 14--; viii) nota municipal --ver fs. 15--; ix) copia de

constancia tributaria --ver fs. 16--; y x) copias de títulos de dominio

automotor --ver fs. 17/18--.-

2.- El 6.11.12 se tuvo al peticionante por presentado y parte, se tuvo

por promovida la pretensión anulatoria, se agregó la documentación

acompañada y se tuvo por ofrecida la prueba restante.-

Asimismo, previo al análisis de admisibilidad de la demanda, se

requirió que en un plazo de quince días se remitan los expedientes

administrativos relacionados con la pretensión deducida, y en relación a la

medida cautelar solicitada, que en un plazo de cinco días, las accionadas

presentaran un informe sobre los antecedentes y fundamentos de los

hechos denunciados referidos a la procedencia de la medida cautelar y

acompañaran los expedientes administrativos relacionados, en especial: i)

la solicitud de licencia de conducir profesional que le fuera denegada al

accionante; y ii) el procedimiento sancionatorio que impuso las sanciones

al actor.- --ver fs. 33--.-

3.- Producidos los informes y acompañadas las actuaciones

administrativas --ver fs. 36/84 y 101--, el 14.12.12 se rechazó la medida

cautelar requerida --ver fs. 103/111--. Apelada la resolución denegatoria --

ver fs. 118/121--, fue confirmada por la Alzada --ver fs. 137/142--.-

4.- El 22.4.13 se ordenó dar traslado de la demanda a las

accionadas --ver fs. 156--.-

5.- El 21.8.13 contestó demanda la Provincia de Buenos Aires,

solicitando el rechazo de la demanda --ver fs. 171/176--.-

Como cuestión preliminar, Fiscalía de Estado plantea que la

citación a la provincia deviene superflua o innecesaria, en atención a que:

i) el municipio es la persona jurídica competente para el otorgamiento de

la licencia de conducir, y quien procedió a la denegatoria de la petición; ii)

aunque se encuentre controvertida la legitimidad de normas de carácter

provincial, la actividad normativa de una provincia no resulta suficiente

para tenerla por parte en un litigio, donde se trata de una relación jurídica

que vincula exclusivamente al actor con la comuna; y iii) la delegación de

facultades efectuada por el artículo 8 de la ley 13.927, tampoco justifica la

citación, en tanto las contingencias vinculadas con el legítimo ejercicio de

la delegación involucra exclusivamente al organismo delegado, en

atención a que la delegación supone un desprendimiento de un deber

funcional, descargando su ejercicio en el municipio.-

Alega que la comuna al denegar la renovación del carnet de

conductor profesional, actuó en forma ajustada a la normativa aplicable,

teniendo en cuenta que el accionante fue inhabilitado para conducir por el

plazo de seis meses, según sentencia del 20.1.09 del Juzgado de Faltas

de la Municipalidad de Puan.-

Advierte que resulta de la ley provincial, el que las personas que

tengan una infracción de tránsito, tendrán un impedimento administrativo

para acceder a la licencia de conducir profesional, por un período

temporal.-

Sostiene que el impedimento administrativo temporal que plantea la

ley no tiene finalidad punitiva sino que responde a razones preventivas, de

no autorizar a conducir vehículos a aquellas personas que por sus

antecedentes no se consideran aptas para ello.-

Aduce que la pena de infracción de tránsito impuesta por la justicia

de faltas, ha sido cumplida por el actor, pero la condena firme implica un

antecedente que obsta al otorgamiento de una licencia profesional.-

Cita en su apoyo el artículo 48 de la ley 24.449.-

Considera que no existe colisión alguna entre el artículo 19, anexo

II, decreto 532/09 y la Constitución Nacional.-

Sustenta que no se menoscaba el derecho de trabajar del actor, ya

que la limitación no es absoluta, en atención a que una vez transcurridos

cinco años desde la extinción de la sanción, la misma caduca.-

Analiza que la Constitución Nacional sostiene que los derechos se

ejercen conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, por lo que no

hay derechos absolutos, y todo derecho debe ser compatibilizado con los

demás derechos enunciados en la Carta Magna, con los derechos de la

comunidad y con los deberes que la Ley Fundamental establece.-

Resalta que el accionante al momento de solicitar su licencia de

conducir profesional no reunía los recaudos legalmente previstos, siendo

que cuando el texto de la ley es claro y expreso no cabe prescindir de sus

términos, correspondiendo aplicarla estrictamente y en el sentido que

resulta de su propio contenido.-

Cita jurisprudencia en su apoyo.-

Por último, plantea expresamente el caso constitucional.-

6.- El 22.8.13 contestó demanda el municipio demandado,

solicitando la desestimación de la demanda, con costas --ver fs.

180/186--.-

Niega los hechos alegados por la actora.-

Alega que el actor a principios de marzo de 2012 concurrió a la

Dirección de Tránsito municipal para renovar su licencia de conducir

categoría profesional clase "E", y durante la carga de datos en el 'sistema

de emisión centralizado de licencias de conducir', dependiente de la

Dirección de Política y Seguridad Vial Provincial, apareció que el

accionante se encontraba inhabilitado para obtener la licencia con

categoría profesional clase "E".-

Aduce que el sistema reconoció como antecedente, una infracción

por alcoholemia positiva, que fue sancionada por el Municipio de Puan,

mediante la sentencia del 20.1.09, en la que se le impuso la pena de

inhabilitación para conducir por seis meses.-

Dice que la Dirección de Tránsito municipal resolvió negarle el

otorgamiento de la licencia, fundada en la inhabilitación que se

denunciaba en el sistema, y se le entregó al peticionante un certificado de

antecedentes de tránsito provincial, donde surgían dos infracciones.-

Relata que el actor interpuso recurso de revocatoria contra el

rechazo del otorgamiento de la licencia, que tramitó como expediente

administrativo 4001-0760/12, se le dio intervención a la Asesoría Legal del

municipio, y se elevó las actuaciones a la Dirección de Licencias de

Conducir provincial, que por expediente administrativo 22103-0731/12,

dictaminó que debían aplicarse los artículos 19, anexo II, decreto 532/09 y

51 del Código Penal sobre caducidad de los efectos de las condenas de

multa e inhabilitación.-

Continúa que, en base a los argumentos expuestos por la autoridad

de aplicación provincial, tanto el dictamen de la Asesoría legal comunal,

como la Dirección de Tránsito y Seguridad Vial primero y después el

Intendente rechazaron los recursos administrativos planteados y no

hicieron lugar a la renovación de la licencia de conducir profesional

solicitada.-

Plantea la falta de legitimación pasiva, porque el municipio carece

de aptitud para obrar para satisfacer la pretensión del actor, ya que la

provincia delega en los municipios el otorgamiento de las licencias, sujeto

al cumplimiento de ciertas condiciones, como los informes de

antecedentes del RUIT y del RENAT, que certifiquen que no existe

impedimento para conducir en el territorio provincial y en cualquier otra

jurisdicción del país.-

Explica que no tiene injerencia en el sistema de emisión

centralizado de licencias de conducir, no puede manipularlo, por lo que le

resulta imposible otorgar una licencia de conducir si el sistema denuncia

un impedimento como ser la inhabilitación.-

Denuncia que solamente la repartición provincial podría modificar el

resultado del sistema y emitir la licencia.-

Analiza que la provincia resulta competente por origen, en la

materia de emisión de licencias de conducir, a través del RUIT, por lo que

entiende que las presentes actuaciones debieron haberse dirigido contra

el Estado provincial y no contra el municipio.-

Alega que el decreto municipal 1049/12, que fuera impugnado por

la actora, de la mera confrontación de sus vistos y considerandos que

sirvieron de motivación del acto con el orden jurídico vigente, surge que el

mismo se ajusta a derecho.-

Por último, destaca que los derechos no son absolutos y se

encuentran sujetos a limitaciones y a la reglamentación de las normas.-

7.- El 23.8.13 se tuvo por contestada la demanda --ver fs. 187--.-

8.- El 4.9.13 la actora acompañó copia de una sentencia del

Juzgado en lo Contencioso Administrativo N° 1 de Bahía Blanca, que

resolvería un caso análogo a las presentes actuaciones, para que se

tuviera en cuenta en el momento procesal oportuno --ver fs. 192/203--.-

9.- El 9.9.13 se abrió a prueba las presentes actuaciones --ver fs.

207/208--.-

10.- El 8.10.13 la Dirección de Tránsito Municipal informó que de

sus registros, al actor se le otorgó las siguientes licencias de conducir: i)

categorías 2 y 3 desde el 8.8.86 hasta el 8.8.96; ii) categorías 3 y 6 desde

el 13.12.96 hasta el 13.12.01; iii) categorías 3 y 6 desde el 25.1.02 hasta

el 25.1.07; iv) categorías B y E desde el 14.3.07 hasta el 14.3.12; y v)

duplicado solicitado el 23.1.09 de la última licencia otorgada (punto iv) --

ver fs. 226/235--.-

El 25.10.13 se realizaron las audiencias testimoniales de

reconocimiento --ver fs. 250 y 259/260--.-

El 4.11.13 el Jefe del Departamento de Licencias de Conducir de la

Dirección Provincial de Política y Seguridad Vial informó:

i) la administración del 'Sistema Centralizado de Licencias de

Conducir' está a cargo de la Dirección Provincial de Política y Seguridad

Vial, de acuerdo a los dispositivos de seguridad y estándares técnicos que

se establezcan conforme a la ley 24.449, y el otorgamiento de las licencias

está a cargo de los municipios, en forma delegada, previo informe de

antecedentes que certifiquen que no existe impedimento para conducir en

el territorio provincial y en cualquier otra jurisdicción del país;

ii) los municipios bonaerenses no tiene acceso a modificar los

antecedentes de infracciones cargadas en el sistema;

iii) la impresión de licencias de conducir está a cargo de la Dirección

de Impresiones del Estado y Boletín Oficial (DIEBO); y

iv) el sistema frente a los antecedentes de inhabilitación que posee

el ciudadano, no permite incorporar clases profesionales a la licencia de

conducir --ver fs. 254/255--.-

11.- El 29.11.13 se dictó autos para alegar --ver fs. 271--;

presentados los alegatos --ver fs. 280/286, 287/291 y 292/295--, y firme

los autos para sentencia --ver fs. 298--, la causa se encuentra en

condiciones de resolver.-

CONSIDERANDO1.- Falta de legitimación pasiva

1.1 La Provincia tiene a su cargo la reglamentación e

implementación del régimen de policía vial, con el fin de centralizar la

coordinación, control y seguimiento de las políticas de seguridad en el

tránsito y de uniformar los parámetros de exigencias técnicas para lograr

el desarrollo de un tránsito seguro --ver leyes 24.449, 26.363 y 13.927 y

dec. 532/09--.-

Asimismo detenta las facultades de emisión y control sobre el

otorgamiento de las licencias de conducir --cfme. arts. 1, 2, 4, 8, 11 y 45

ley 13.927--, más aún, tratándose de licencias que habiliten el transporte

de cargas en el cual se encuentra comprometido un servicio

interjurisdiccional (ver decreto 532/09, anexo II, título I, arts. 1, 4, 7, 8, 10,

12; título III, art. 1, 6 y demás cc).-

El art. 8 de la ley 13.927 no deja lugar a dudas al establecer

que: "El Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno emitirá las licencias

de conducir, resguardando las características técnicas y de seguridad que

establece la ley 24.449".-- Por su lado el anexo II, título I, art. 1, del

decreto 532/09, establece expresamente, que el "Sistema Provincial de

Licencias de Conducir" estará a cargo del RUIT, el que tendrá entre otras

las funciones de entender en la emisión, administración y gestión de las

licencias de conducir. Asimismo en dicho anexo, el título III, estable que la

autoridad de aplicación para el otorgamiento de la licencia provincial para

conductores de servicios de autotransporte de pasajeros es la Dirección

Provincial de Transporte.-

Por lo tanto, en el caso se encuentra comprometido un "interés"

público provincial que afecta por acción y/u omisión el cumplimiento los

deberes de gestión y contralor de un organismo provincial cuya

representación ejerce el Fiscal de Estado --DL 7543/69--.-

1.2 El municipio demandado es el organismo delegado --i.e., el

delegante de dichas facultades es la Provincia a cuyo cargo de encuentra

el "Sistema Provincial de Licencias de Conducir"-- para instrumentar el

otorgamiento de la licencia --cfme. art. 8 ley 13.927, anexo II, título I, arts.

4 y 7, decreto 532/097-- y fue, además, quien denegó expresamente la

licencia de conducir solicitada por el actor --ver fs. 14--.-

Por lo tanto siendo la Provincia y el Municipio los entes que

detentan la competencia para la emisión y control de las licencia de

conducir que habiliten el transporte de carga (cfme. arts. 1, 8 y cc. ley

13.927; y anexo II, título I, arts. 1, 4, 7, 8, 10, 12, título III, art. 1, 6 y demás

cc, decreto 532/09), su legitimación pasiva para ser parte de la litis, en

atención a su acción u omisión, es manifiesta.-

1.3 Los planteos de falta de legitimación pasiva, de la Provincia

y del Municipio, son contrarios a los principios que sustentan las leyes

nacionales 24.449 y 26.363 y provincial 13.927, en donde se pretende una

concientización, unificación de criterios y pautas de prevención en la

siniestralidad vial y el control del tránsito, a fin de reducir la actual tasa de

accidentes. Frente a una denegatoria de una licencia, si los entes públicos

que detentan la competencia en la emisión, gestión y control de las

licencias de conducir --ver arts. 2 y 8, ley 13.927 y decreto 532/09--

pretenden no ser parte en las litis en que se controvierten, los requisitos

que habilitan su emisión, ¿qué sujeto defenderá en dichas causas los

intereses públicos comprometidos?

En los fundamentos de ley 13.927 expresamente se menciona:

"...estimando que el Estado no debe hallarse ausente en lo que implica la

problemática del tránsito y su siniestralidad, es que se propicia la sanción

de este nuevo Código de Tránsito".-

Por todo ello, y teniendo en cuenta la relevancia y carácter de los

principios y derechos involucrados, y a fin que el Estado no se encuentre

ausente en el presente proceso corresponde rechazar la excepción de

falta de legitimación pasiva opuesta por el municipio de Adolfo Alsina y por

la Provincia de Buenos Aires.-

2.- Impugnación del acto y reglamentación aplicable

Al actor se le denegó la renovación de la licencia de conducir

profesional peticionada --categoría E--, con fundamento en lo establecido

en el artículo 19, anexo II, decreto 532/09, por presentar una sanción de

inhabilitación al conducir un camión con un nivel de alcohol en sangre

superior al permitido --ver fs. 1, 3, 7, 10/11, 16 del expte. adm. 475/09--, --

ver fs. 59/60, 62/63 y 67/70--. Cuestiones no debatidas en autos.-

El accionante pretende que se habilite el otorgamiento de la

renovación de la licencia de conducir profesional categoría "E",

impugnando, a tal fin, los actos y reglamentación contrarios a su reclamo.-

Desde ya adelanto que la pretensión no puede prosperar.-

2.1 La regulación nacional sobre uso, circulación y transporte en la

vía pública y la seguridad vial --a la cual la provincia adhirió por el art. 1 de

la ley 13.927--, ordena:

"Los titulares de licencia de conductor de las clases C, D y E,

tendrán el carácter de conductores profesionales". --art. 20 ley 24.449--.

"Clases de licencias. (...) E.1: Camiones articulados y/o con acoplado y los

vehículos comprendidos en las clases B, C y D.1; E.2: Maquinaria especial

no agrícola." --art. 16 decreto 779/95--.-

"Queda prohibido (...) Conducir cualquier tipo de vehículos con una

alcoholemia superior a 500 miligramos por litro de sangre. Para quienes

conduzcan motocicletas o ciclomotores queda prohibido hacerlo con una

alcoholemia superior a 200 miligramos por litro de sangre. Para vehículos

destinados al transporte de pasajeros, de menores y de carga, queda

prohibido hacerlo cualquiera sea la concentración por litro de sangre" --

artículo 48, inc. "a", ley 24.449 (t.o. art. 17, ley 24.788), el subrayado no

pertenece al texto original--.-

"Constituyen faltas graves las siguientes: (...) La conducción en

estado de intoxicación alcohólica, estupefacientes u otra sustancia que

disminuya las condiciones psicofísicas normales" --art. 77, inc. "m", ley

24.449, el subrayado no pertenece al texto original--.-

La regulación provincial en materia de seguridad vial, establece:

"La Provincia de Buenos Aires adhiere, en cuanto no se opongan a

las disposiciones de la presente, a las leyes nacionales 24.449 y 26.363,

que como anexos se acompañan" --art. 1, ley 13.927, publicada el

30.12.08--.-

"La autoridad de comprobación o aplicación debe retener, dando

inmediato conocimiento a la autoridad de juzgamiento: a) A los

conductores cuando: 1. Sean sorprendidos in-fraganti en estado de

intoxicación alcohólica, estupefacientes u otra sustancia que disminuya las

condiciones psicofísicas normales o en su defectos ante la presunción de

alguno de los estados anteriormente enumerados. Se requiere al tiempo

de la retención, comprobante médico o de dispositivo aprobado que

acredite tal estado, por el tiempo necesario para recuperar el estado

normal. Esta retención no deberá exceder de doce horas" --art. 37, inc.

"a", 1), ley 13.927--.-

"En los supuestos de comisión de alguna de las faltas graves

enunciadas en los incisos m), n), o), s), w), x) o y) del artículo 77 de la ley

nacional 24.449, la Autoridad de comprobación o aplicación retendrá la

licencia para conducir a los infractores y la reemplazará con la entrega, en

ese mismo acto, de la boleta de citación del inculpado. Dicho documento

habilitará al inculpado para conducir sólo por un plazo máximo de treinta

días corridos, contados a partir de la fecha de su confección" --art. 38, ley

13.927--.-

"Inhabilitados. No podrán acceder a una licencia con categoría

profesional aquellos conductores que hayan sido inhabilitados o que

tengan o hayan sido condenados por causas referidas a accidentes de

tránsito, como así tampoco los que a criterio de la Autoridad de Aplicación

pudieran resultar peligrosos en cuanto a la integridad física, sexual de las

personas u otra debidamente fundada. En el caso de los conductores

profesionales, vencido el plazo de la inhabilitación, se retendrá la licencia

profesional original vigente y se reemplazará la misma por una licencia

que contemple las categorías para las cuales se encuentre habilitado" --

art. 19, anexo II, decreto 532/09, el subrayado no pertenece al original--.-

Por su parte, el Código Penal establece: "Artículo 51: (...) El registro

de las sentencias condenatorias caducará a todos sus efectos: (...) 3°

Después de transcurridos cinco años desde su extinción para las

condenas a pena de multa o inhabilitación".-

2.2 La validez de un acto administrativo debe juzgarse conforme las

disposiciones vigentes al momento de su emisión --ver SCJBA, causa B.

57.092 "Bueno", del 27.11.13, voto del Dr. Pettigiani--. De la lectura de la

reglamentación transcripta supra, surge que el decreto municipal 1049/12

impugnado, mediante el cual se le denegó al actor la renovación de la

licencia de conducir profesional, tiene suficiente fundamento normativo --

cfme. art. 19, anexo II, decreto 532/09--.-

Cuando la norma es clara, la primera fuente de interpretación es su

letra, y no cabe sino su directa aplicación, su exégesis no puede equivaler

a prescindir de su texto o ignorar sus términos y fines, ni justifica un

esfuerzo de integración con otras disposiciones de igual rango normativo

--cfme. CSJN, Fallos 330:2286 “Pluspetrol Energy S.A.”, 328:1774 “YPF

S.A.”, 327:5614 “Asociación Civil Jockey Club”, 324:3345 “Povolo”,

324:291 “Georgalos Hnos. S.A.I.C.A.” y 320:2145 “Arce”--.-

En los antecedentes administrativos, no se presentan vicios de

incompetencia, ni defectos de forma en el procedimiento. El municipio

constató el incumplimiento de recaudos objetivos para la obtención de la

licencia profesional peticionada, y en esa inteligencia dictó los actos

denegatorios, por lo que la actuación administrativa se sustenta en las

normas vigentes --arg. SCJBA, causa B. 55.092 "Sociedad Bomberos

Voluntarios de Tigre", del 22.3.00, voto Dr. Pettigiani--.-

2.3 El actor solicita la inconstitucionalidad del artículo 19, anexo II,

decreto 532/09, entre otras razones, al considerar que vulnera su derecho

constitucional a trabajar y ejercer toda industria lícita, a ser protegido en su

vida, libertad, reputación, seguridad y propiedad, y a no ser penado sin

juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni encausado

dos veces por el mismo delito --arts. 14 y 18 CN; arts. 10 y 27 CPBA, ver

demanda--.-

Cabe recordar que la declaración de invalidez constitucional de una

ley o reglamento, constituye la más delicada de las funciones

encomendadas a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma

gravedad que debe ser considerado como la ultima ratio del orden jurídico,

por importar un desconocimiento de los efectos, para el caso concreto, de

una norma dictada por un poder de jerarquía igualmente suprema --cfme.

CSJN, Fallos 335:2333 "Rodríguez Pereyra", 330:2981 "Ávalos", 330:2255

"Gianola", 328:4542 "Droguería del Sud S.A.", 327:5147 "Vía Bariloche

S.A.", 327:2551 "Petrelli", 326:3142 "Asociación Mutual Carlos Mujica",

324:3219 "Mill de Pereyra", 321:358 "Ricci", 319:3148 "Monges", 312:122

"Villacampa" y 311:394 "Conti"--.-

Los derechos al trabajo y al ejercicio de toda industria lícita,

reconocidos constitucionalmente, se encuentran limitados por las leyes

que reglamentan su ejercicio --art. 14 CN--. La reglamentación que

restringe determinados derechos para garantizar la vigencia de otros y la

realización del interés público, no puede considerarse, en principio, como

agraviante de los derechos que reconoce la Constitución --cfme. CSJN,

Fallos 31:273 "Saladeristas Podestá", 136:170 "Ercolano", 155:185

"Caraccia", 181:209 "Rusich" y 250:46 "Roldán"--.-

"En todo Estado organizado la libertad y la propiedad individual

están limitadas en beneficio del bien común. (...) Dicha limitación se

concreta a través del llamado 'poder de policía', que es en resumen una

facultad de reglamentar y, por consiguiente, de limitar el ejercicio de los

derechos individuales en beneficio de la comunidad. Así concebido, como

función normativa reglamentaria, este poder es ejercido dentro de sus

respectivas atribuciones por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y

también por las Municipalidades, mediante la sanción de leyes, decretos y

ordenanzas respectivamente.

El poder de policía o norma de policía encierra una medida coactiva

con arreglo a derecho para que el particular ajuste su actividad a un fin de

utilidad pública, en tanto la policía es la puesta en práctica de tal limitación

de la actividad privada (...). Actividad de limitación de derechos o

imposición de obligaciones, traducida en poderes jurídicos que el

ordenamiento atribuye al Estado, a fin de hacer compatibles los derechos

particulares con el bien común" --SCJBA, causas I. 2257 "Rabunetti", del

6.5.09, voto del Dr. Genoud, y B. 57.195 "Droguería Suizo Argentina S.A.",

del 14.6.00, voto del Dr. Hitters--.-

La regulación legislativa y su reglamentación no deben ser

infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, justificadas por los

hechos que le dan origen y proporcionada a los fines que se intentan

alcanzar --cfme., CSJN, Fallos 199:483 "Inchauspe Hnos.", 200:450

"Vicente Martini e Hijos" y 217:468 "Rabinovich"--, y las categorías que

establezcan, deben fundarse en alguna base razonable y sustancial que

justifique las distinciones adoptadas -- cfme., CSJN, Fallos 138:313

"Unanue", 270:374 "Muñiz Barreto de Álzaga", y 287:42 "Carballo"--.-

Nótese que en la regulación de los derechos fundamentales las

limitaciones serán razonables cuando logren el mínimo del sacrificio

individual con el máximo de los resultados sociales --cfme. Fiorini,

Bartolomé., Derecho Administrativo, Tomo II, pág. 38, Abeledo Perrot, 2ª

edición, Bs. As. 1976--.-

2.4 En el caso de autos, la reglamentación que le impide al actor

obtener la renovación de la licencia de conducir profesional clase E --por

un tiempo acotado--, por haber cometido una falta grave a las condiciones

de seguridad vial --conducir un transporte de carga con un grado de

alcoholemia prohibido--, aparece como una reglamentación razonable, que

tiende a prevenir en el ámbito de la seguridad vial, los factores personales

que puedan ocasionar daños a terceros, en algunos casos de intensa

entidad --e.g. perjuicios a la vida o integridad física de las personas--,

resguardando el interés público comprometido en el ejercicio de los

derechos individuales invocados.-

Valorando la responsabilidad que implican las tareas de control vial,

y teniendo en cuenta que se encuentra en juego la seguridad en el tránsito

y una actividad (servicio de transporte de carga) de relevante interés para

la comunidad, aspectos que trascienden el interés del accionante, aparece

como razonable que se exija un requisito de idoneidad profesional --i.e.,

circunscripto en el caso a la falta de sanciones de inhabilitación por

conducir con un grado de alcoholemia prohibido--, como un aspecto

esencial de la capacidad profesional que debe poseer el aspirante a

transportista.-

Resulta innegable la trascendencia de las políticas públicas de

seguridad vial para el bienestar general y la conveniencia pública, por lo

que se justifican medidas restrictivas preventivas, como la analizada en

autos, dignas de una regulación previsora del servicio de transporte de

carga y coherentes con un eficaz desempeño de los poderes atribuidos al

Estado, para el cumplimiento de sus fines.-

Máxime cuando la medida del interés público a tutelar, determinará

la medida de las regulaciones en cada caso. A mayor riesgo es lógico

exigir mayores medidas de seguridad --cfme. CSJN, Fallos 171:348

"Compañías Swift de La Plata S.A."; STJ, CABA, causa 1537/02 "Club

Defensores de Belgrano" del 7.10.02, voto de la Dra. Conde; CCA, San

Martín, causa 1947 "Pueblo SRL", del 8.2.10, voto del Dr. Echarri--.-

Más aún, cuando la infracción a los límites de alcoholemia

permitidos para la conducción profesional de vehículos, constituyó una

falta grave que tiene vinculación directa con la seguridad vial y el

procedimiento sancionatorio y la sanción impuesta fueron consentidos por

el interesado --ver fs. 1, 6/7, 11 y 28 expte. adm. 475/09--.-

A fin de analizar la gravedad de la falta y su incidencia en las

políticas públicas de seguridad vial, puede examinarse como estándar

internacional, los planes de acción e informes de la Organización Mundial

de la Salud, que ubican al establecimiento y observancia de

reglamentaciones integrales sobre la conducción bajo los efectos del

alcohol, como uno de los componentes cruciales de una intervención

pública eficaz y sostenible para reducir accidentes de tránsito --ver Plan

Mundial para el Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2011/2020 e

Informe sobre la Situación Mundial de la Seguridad Vial 2013, en sitio web

oficial www.who.int/es/--.-

Agréguese a ello, que en materia de seguros por accidentes de

tránsito, se consideraron legítimas las cláusulas de exclusión de la

cobertura en los casos de conducción en estado de ebriedad del vehículo

asegurado, quitándole el amparo del contrato de garantía --ver SCJ,

Mendoza, causa "Intiar S.A." del 29.9.09, voto de la Dra. Kemelmajer de

Carlucci, ED 235-1399; CNCiv., sala G, causa "G., R.", del 17.12.12, voto

de la Dra. Areán, ED 252-1125--.-

La actividad de los organismos públicos que otorgan, a través de

las licencias de conducir, la habilitación para prestar las distintas

actividades de transporte, resulta una función administrativa de previsión y

defensa de la seguridad y salud pública, mediante la regulación de las

condiciones de idoneidad objetivas habilitantes para ejercer como

transportista profesional. Ello así, no puede equipararse la mencionada

actuación reglamentaria con una sanción administrativa de índole punitiva

--ver STJ, CABA, voto Dr. Casás, cons. 10 y 11 en "Vera", expte. 1427/02

del 8.5.02; y votos de los Dres. Casás y Conde cons. 4, en "Ambrosi"

expte. 5859/08 del 24.11.11--.-

Las restricciones preventivas son consecuencia necesaria de la

convivencia social, y aseguran la efectividad de la existencia de los

derechos constitucionales reconocidos --cfme. Villegas Basavilbaso, B.,

Derecho Administrativo, Tomo V, pág. 105, TEA, Bs. As. 1954--. Su real

existencia depende de la reglamentación que los poderes públicos

realicen, con el fin tuitivo de armonizarlos con los derechos y libertades de

terceros, y proteger las bases de seguridad y salud pública implicadas,

para garantizar el bienestar colectivo y tutelar los bienes jurídicos

prevalentes --e.g. derecho a la vida--.-

Recuérdese que los que tienen el deber de procurar determinado fin

(i.e. los organismos de control y prevención de la seguridad vial que deben

evitar los siniestros de tránsito), tienen el derecho de disponer los medios

para su logro efectivo --arg. CSJN, Fallos 327:2369 "Yacylec S.A. y

322:2624 "Edesur S.A."--.-

Por lo tanto, las distintas garantías penales invocadas por el actor,

que rigen en los procedimientos de naturaleza punitiva, no se adecuan al

control de razonabilidad de la actividad reglamentaria atacada en autos.-

2.4 La actuación administrativa previa, en cuanto a la devolución de

la licencia de conducir profesional al actor una vez finalizado el tiempo de

la sanción impuesta --ver fs. 33 y 37 del expte. adm. 475/09--, que se

denuncia incongruente con el posterior rechazo de la renovación, carece

de la fuerza obligatoria que justifique la pretensión del actor.-

Aplicando los criterios utilizados en la doctrina judicial --ver SCJBA,

causas B. 58.244 "Nazar Anchorena", del 27.2.08, voto del Dr. Soria, y

49.043 "García de Guardia", del 7.3.95, voto del Dr. Mercader--, la

circunstancia señalada aparece como un precedente administrativo contra

legem --cfme. art. 19, anexo II, decreto reglamentario 532/09--, emanado

de una autoridad distinta a la que tiene que resolver el otorgamiento de la

renovación de la licencia (Justicia de Faltas de la Municipalidad de Puan),

y en un contexto objetivo diferente (procedimiento sancionatorio), por lo

que la decisión ahora impugnada, aparece válida en los términos de la

igualdad ante la ley y de la buena fe y coherencia del modo de proceder

de la administración en situaciones esencialmente similares.-

La equiparación ante la ley en un Estado de Derecho, debe ser

dentro de la legalidad y no fuera de ella, y la igualdad de trato que se

reclama, no puede exigir que la norma deje de aplicarse porque en un

caso anterior ello ocurrió, de lo contrario el principio de igualdad se

transformaría en una cobertura o derecho de impunidad de los infractores

de la legalidad --cfme. CNCAF, sala IV, causa "Peluso", del 12.8.86, voto

del Dr. Hutchinson, EDA 2006-185--.-

Es decir, el precedente administrativo que no se ajusta a la

reglamentación del caso, no puede convalidar jurídicamente una

proyección sine die de una situación irregular, que afecta directamente el

interés público comprometido.-

2.5 El actor no demostró en autos que el diferente tratamiento para

otorgar licencias de conducir, entre las categorías profesionales y las que

no lo son, revista una situación que afecte la igualdad ante la ley, ya que la

regulación aplicable otorga distintas modalidades de desempeño,

atribuciones y condiciones del ejercicio del derecho, entre las diversas

clases de licencias que se pretenden equiparar --cfme. ley 24.449, ley

13.927 y decreto 532/09--.-

Siendo ello así, no puede hablarse de igualdad de situaciones, y,

por lo tanto, no se encuentra vulnerada la igualdad ante la ley, ya que lo

que se protege es la igualdad de tratamiento frente a la igualdad de

situaciones y circunstancias --arg. SCJBA, causa B. 55.413 "Polichiso", del

26.9.07, voto Dr. Roncoroni, entre muchos otros--.-

No puede soslayarse en el análisis de la razonabilidad de la

reglamentación: i) el principio jurídico contenido en el artículo 902 del

Código Civil, que agrava las consecuencias por las conductas arriesgadas

y negligentes de los que tienen conocimientos especializados; y ii) la

intensidad del uso de la red vial del que se dedica al servicio de transporte

de carga y las especiales características peligrosas de un camión, que

aumentan, en forma exponencial, los riesgos propios de la circulación en

las vías públicas.-

Por todo ello, corresponde desestimar la demanda interpuesta.-

2.6 En cuanto a las costas, en atención a la novedad de la cuestión,

la devolución irregular de la licencia de conducir retenida al actor y la

postura variable de diversos antecedentes jurisprudenciales sobre la

cuestión controvertida en autos --e.g. JCA Junín, causa "Borsalino" del

10.4.06; TSJ CABA, causas "Gagnotti" del 14.2.02 y "Vera" del 8.5.02--, el

accionante pudo legítimamente considerarse con derecho en el presente

reclamo --cfme. art. 51, inc. 1° CCA (t. o. ley 14.437)--, y, asimismo, la

implicancia de los hechos controvertidos en el derecho laboral del actor --

arts. 14 bis y 75 inc. 22 CN; art. 39 CPBA--, amerita la aplicación

analógica de los parámetros legales protectorios establecidos en el

artículo 51 inc. 2° CCA (t.o. ley 14.437), y justifica imponer las costas por

su orden --cfme. art. 51, inc. 1° y 2° CCA (t. o. ley 14.437)--

En razón de lo expuesto, RESUELVO:1.- Rechazar la demanda, de conformidad a las consideraciones

precedentes.-

2.- Costas por su orden, de conformidad a lo analizado en el

considerando 2.6 --arg. art. 51 inc. 1° y 2° CCA (t.o. ley 14.437)--.-

3.- Teniendo en cuenta las tareas realizadas y el resultado del

pleito, se regulan los honorarios del Dr. Adolfo Néstor Biotti, por la actora,

en la suma de pesos cinco mil ochocientos ($ 5.800). Deberá adicionarse

el 10% en concepto de contribución previsional, y el IVA en cuanto

correspondiere a la situación particular del profesional actuante --CSJN

Fallos 316:1533; 325:742-- (cfme. arts. 1, 2, 10, 15, 16, 22, 44 y cc DL

8904; arts. 13 y 15 ley 24.432).-

Atento la forma en la cual se imponen las costas, no se regulan

honorarios al Dr. Miguel Horacio Paso --art. 4 DL 7543/69--, ni al Dr. Juan

Ignacio Monti (art. 203 LOM), no debiendo realizar aportes previsionales

(cfme. dict. Caja de Previsión Social para Abogados pcia. de Bs. As. en los

autos "Lugones, José Luis c/ Municipalidad de Trenque Lauquen", expte.

1505, en trámite ante el juzgado a mi cargo).-

Regístrese. Notifíquese.-

Pablo C. GermainJuez Contencioso Administrativo