Revista Latinoamericana de Estudios EducativosCentro de Estudios Educativos ceemexico@compuserve.com.mx ISSN: 0185-1284 MXICO

2000 Javier Brown Csar

CAMBIO POLTICO Y SISTEMA EDUCATIVO Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, 3 trimestre, ao/vol. XXX, nmero 003

Centro de Estudios Educativos Distrito Federal, Mxico

pp. 5-12

EDITORIAL

Cambio poltico y sistema educativo

Los cambios que se dan en el nivel de rgimen poltico pueden tenerhondas repercusiones en el sistema educativo. La instauracin de un nuevorgimen suele ir acompaada de cambios significativos y profundos enlos niveles ideolgico y programtico, en la de toma de decisiones, en lagestin de polticas pblicas, en la negociacin con los diversos actores,en las polticas de inclusin/exclusin e incluso en la definicin de nue-vas normas fundamentales contenidas en la Constitucin Poltica.

Los conceptos asociados comnmente al cambio poltico y porcontagio, al cambio en el sistema educativo, como reforma, revo-lucin, modernizacin o desarrollo, se han desgastado debido a su uti-lizacin predominantemente retrica. El uso de estos conceptos es ten-tador, ya que puede tener un alto impacto inicial en la opinin pblica, sobretodo si el nuevo gobierno ha generado un clima de expectativas socialesasociadas al cambio, y si ha logrado niveles importantes de apoyo genera-lizado por parte de las masas y de apoyo especfico por parte de gruposcon capital poltico y econmico; pero la retrica de los conceptos atrac-tivos se enfrenta a la prosa fra de la realidad poltica: los irreductibles in-tereses de los diferentes actores, las negociaciones entre partidos polticos,las posturas radicalizadas y las limitaciones presupuestales y de tiempo. Parair ms all de conceptos como modernizacin, desarrollo, revolucin o re-forma, muy contaminados por el uso, podemos construir categoras ad hoccon el fin de caracterizar el cambio en el sistema educativo.

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La primera posibilidad a la que se puede enfrentar un nuevo gobierno esla conservacin del proyecto educativo del antiguo rgimen. Esta opcin pue-de resultar atractiva si este proyecto se ha legitimado de alguna manera; estoes, si ha generalizado los valores y principios que lo orientan para que seancompartidos ampliamente; si su contenido ideolgico fundamental se veautorreforzado; si se da una conduccin efectiva del sistema basada en elliderazgo y la competencia; si se mantiene la continuidad de las institucionesy si se logra un mayor nivel de satisfaccin de las necesidades educativas,sobre todo de quienes estn en una situacin de mayor desventaja.

Pero difcilmente un nuevo rgimen puede basar su proyecto educativo enla conservacin del proyecto del viejo rgimen. La conveniencia de conservarel viejo proyecto se basa en que es posible contar con el apoyo de quienesestaban en favor del mismo; por ejemplo, la burocracia estatal quien tieneun muy particular inters por el statu quo y el sindicato magisterial quienpuede haber sido favorecido por el viejo proyecto. Pero el riesgo polticoes sumamente alto: si bien es posible contar con el apoyo de actores funda-mentales para movilizar y hacer funcionar al sistema educativo, es deesperar que quienes votaron por el nuevo rgimen deseen el cambio y no quelas cosas sigan igual. En este escenario, la poltica educativa podra gestionarsecon relativa facilidad y habra quienes podran operar el sistema; pero del ladode la demanda (los padres de familia, los alumnos, los empresarios) podrandarse altos niveles de impugnacin de la legitimidad expresados en falta deapoyo, paros y movilizaciones.

A la larga, conservar el proyecto del viejo rgimen puede hacer queel nuevo gobierno pierda apoyos importantes por parte de los electo-res. Pero la razn para rechazarlo est en otra parte: la instauracin deun nuevo rgimen poltico implica cambios fundamentales en lasnormas de operacin de la administracin, en las relaciones gobierno-comunidad poltica, en los contenidos ideolgicos legitimadores, enlas estructuras de decisin y en la toma de decisiones. El cambio po-ltico, sobre todo si se piensa en el largo plazo, suele ir acompaadode transformaciones en el sistema educativo.

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Un segundo escenario se puede llamar ruptura radical. Este caso, que esel que suele asociarse a las grandes revoluciones sociales, implica que el pro-yecto educativo del viejo rgimen es abandonado por completo, que no slono se contina, sino que se disean polticas que tienden a distanciarse del lo ms posible, usualmente sin siquiera evaluar sus resultados. Laruptura radical es un escenario de un alto nivel de incertidumbre, y el con-senso suele resultar, por lo general, de una simulacin o una imposicin. Elcambio suele darse de arriba hacia abajo para lograr que sea rpido y ra-dical. En este caso, se necesita un alto nivel de politizacin del sistema edu-cativo, de tal manera que la educacin responda a necesidades polticas:dominacin, poder asimtricamente ejercido, autoritarismo.

La ruptura radical implica transformaciones fundamentales en el siste-ma educativo, los cambios pueden darse en las normas fundamentales y enlas instituciones, en la estructura y el modo de financiamiento, en los meca-nismos de regulacin de la oferta y en la vinculacin con la demanda, en laspolticas hacia grupos focalizados, en la poltica infraestructural, en las pol-ticas de promocin y cooperacin, en la administracin del sistema, en lapoltica magisterial, en el currculo y en las normas de inclusin o exclusin.Este tipo de cambios requieren un alto nivel de apoyo generalizado por partede las masas pero, y sobre todo, disponer de un importante potencial derecursos humanos capacitados pero desperdiciados: para lograr el rele-vo en las estructuras administrativas lo que es fundamental para este tipode cambio es necesario realizar reemplazos rpidos en los puestos polticosy en los mandos superiores de todos los niveles de la administracin pblica.

A diferencia de la ruptura radical, que requiere un alto nivel demovilizacin de activos polticos y sociales, el cambio gradual puededarse en un escenario de baja movilizacin de los diferentes actores (porlo menos en la fase inicial). En este tercer escenario, el viejo proyectoeducativo suele ser analizado crticamente con el fin de valorar su im-pacto. El escenario supone que, si bien pueden darse cambios, inclusoen todos los puestos eminentemente polticos, por lo menos en el pla-no de la organizacin se conserva una buena parte de la estructura

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operativa, mientras se disea la nueva poltica. El cambio gradual puedeasociarse a regmenes en los que el cambio poltico no ha sido resultado deuna revolucin, sino de una transicin pacfica; incluso, es posible pensaren una transicin lograda gracias a tres factores: la alternancia en el poderpor la va electoral, un pacto de transicin pacfica entre lites y la forma-cin de una nueva coalicin gubernamental.

El cambio gradual implica usualmente un proceso de negociacin entrelites, bajo un esquema neocorporativo que incorpora a ciertos grupos deactores, portadores de intereses. La situacin poltica en la que suele desen-volverse el escenario de cambio gradual puede ser: gobierno dividido (esdecir, que el titular del Poder Ejecutivo no tenga mayora en el CongresoFederal y en los Congresos Locales), subsistema de partidos muy polariza-do (en el que los extremos ideolgicos son distantes y parecen irreconcilia-bles) o una combinacin de ambas opciones. El primer momento del proce-so es la negociacin entre lites de la nueva poltica educativa, lo que suponede entrada la posibilidad de participacin restringida, que deje de lado adiversos actores portadores de intereses relevantes para el sistema educati-vo. La representacin poltica bajo este mecanismo opera de forma muy li-mitada: las negociaciones en el nivel de las lites suelen llevar a la mesa lostemas de la agenda educativa, que son prioritarios para grupos de interesesparticulares, pero quiz no para amplios sectores de la sociedad.

En un segundo momento del cambio, una vez logrados los consen-sos fundamentales en el nivel de las lites, comienzan las transforma-ciones en el plano del sistema educativo. Estas transformaciones pue-den montarse sobre la vieja poltica educativa, realizndose cambiosslo en ciertas lneas de poltica y manteniendo otras igual. As, elcambio gradual puede significar que no se den transformaciones en lasnormas y en las instituciones, ni siquiera tampoco en los mecanismosde ingreso/gasto, sino quiz slo en ciertos contenidos del currculo oen la poltica magisterial en materia de pensiones o salarios. Este es-cenario parece apropiado cuando el tiempo para realizar las reformasescasea y, por ende, cuando la participacin social debe regularse para

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restringirse, o simularse mediante mecanismos ad hoc, como consultas engran formato.

El escenario ms improbabe, aunque el ms promisorio tambin, es latransformacin incluyente. A diferencia del cambio gradual, la transformacinincluyente implica ampliar la participacin con el fin de incorporar a diversosactores para negociar la nueva agenda educativa nacional. En este escena-rio, se tratara ante todo de convocar a la sociedad para lograr una granmovilizacin en favor de la transformacin del sistema educativo. Por ende,y a diferencia del escenario anterior, que supone bajos niveles de moviliza-cin, la transformacin incluyente se basa en un cambio significativo en lasrelaciones del nuevo gobierno con la comunidad educativa. El factor crticode este escenario es el tiempo, porque para lograr los objetivos de moviliza-cin social que posibiliten la participacin de los todos los actores que pue-dan considerarse como portadores de intereses (stakeholderes) relevantesen el mbito de la educacin directores, supervisores, docentes, agentespastorales, prrocos, padres de familia, burcratas, alumnos, muncipes, regi-dores, diputados y senadores, agentes sociales e incluso organismos interna-cionales, se requiere el desarrollo de una estrategia comunicativa ad hoc,que posibilite el dilogo y el encuentro, que garantice el derecho al disensoy procedimientos imparciales para determinar los acuerdos fundamentales.Un proceso incluyente y participativo requiere el desarrollo de diversas es-trategias comunicativas que respondan a la diversidad de los actores, as comoal uso de medios diversos como redes, impresos, videos, televisin, radio ytecnologas de comunicacin (desde l telfono, hasta los satlites).

La transformacin incluyente da un gran valor a la accin que bus-ca el entendimiento entre personas que se reconocen como interlocu-tores y que, con un mnimo de confianza en la imparcialidad de losprocedimientos, puedan llegar a acuerdos sobre las transformacionesque deben llevarse a cabo en el sistema educativo. Lo que se buscamediante el procedimiento imparcial es llegar a consensos funda-mentados, fundamentales y fundamentantes y no a pseudoconsensosque a la larga acarreen una imposicin estructural de necesidades y

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una colonizacin de la educacin por parte de imperativos polticos (po-der) y econmicos (dinero).

La forma y los mecanismos de la representacin son fundamentales eneste tipo de cambio: la inclusin de absolutamente todos los actores ade-ms de un recurso meramente retrico que suele usarse como activo polti-co es imposible. La forma de representacin vara tambin de acuerdocon los actores; incluso en el caso de los diputados puede darse la dobleforma de representacin: proporcional (mediante listas plurinominales porcircunscripciones electorales) y por mayora relativa (mediante listasuninominales por distritos electorales). Un escenario de transformacinincluyente con altos niveles de movilizacin social supondra la realiza-cin programada de ciertas actividades vinculadas con la forma de la repre-sentacin, en una primera fase, y con la mecnica de la participacin, enuna segunda fase. El riesgo de las polticas basadas en mecanismos par-ticipativos es la saturacin del sistema por exceso de informacin.

En s mismos, los escenarios de conservacin, ruptura radical, cambiogradual y transformacin incluyente no dicen nada acerca de lo que puedapasar en el futuro con el cambio educativo. La experiencia es de gran valorpara sealar aqu las posibilidades que se pueden dar, en el largo plazo y encada uno de los casos, para mantener ciertos niveles de consenso, de efica-cia y eficiencia, y de legitimidad y gobernabilidad. La conservacin del pro-yecto del viejo rgimen lograr quiz el apoyo de burcratas y beneficiariosdel viejo proyecto educativo, pero a la larga el nivel de rechazo por parte dela sociedad puede aumentar, ya que ceteris paribus, la conservacin permite,a lo sumo, que se mantengan constantes los niveles de eficiencia y eficacia delsistema educativo, con lo que quiz no se lograrn mejoras sustantivas en lostemas educativos que motivaron el voto en favor del nuevo rgimen.

La ruptura radical, en el largo plazo, es un proceso muy incierto,sujeto a constantes presiones polticas, culturales, sociales y econ-micas. Grandes revoluciones del siglo XX en Mxico, Rusia, Chi-na y Cuba han puesto en evidencia la inestabilidad a que est su-jeta toda poltica de Estado que pretende controlar autoritariamente laeducacin. En los casos de Mxico y Rusia, el xito de la poltica educativa

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en el corto plazo, basada en la masificacin de la educacin de contenidoideolgico, encontr sus limitaciones, en el largo plazo, en la dinmica social,econmica y cultural de cada nacin: en Mxico, el sistema educativo dejde responder a las nuevas necesidades sociales y a las nuevas realidadespolticas y ha tenido que transformarse (aunque no de manera incluyente).Sin embargo, la ruptura radical ha sido una opcin viable en China y Cuba,lo que no implica que en el largo plazo y ante la dinmica y la presinmundiales, se requieran transformaciones en dichos sistemas, y cambios enlas relaciones rgimen-comunidad educativa y en algunas de las normas fun-damentales. La estabilidad de las revoluciones suele fincarse, frecuentemen-te, en el liderazgo carismtico, pero no hay lder que sea capaz de mante-nerse en el poder por mucho tiempo, si no se generan ciertas condicionesde bienestar social, de paz poltica, y de desarrollo cultural y econmico.

Tanto el cambio gradual como la transformacin incluyente puedenconducir, en el largo plazo, a mantener altos niveles de consenso, a aumentarlos niveles de eficiencia y eficacia y a mantener el funcionamiento del sis-tema, su gobernabilidad y la legitimidad de las polticas. El problema inhe-rente a las polticas gestionadas bajo el esquema de cambio gradual es quelos bajos niveles de movilizacin social que exige y logra, suelen entrar encontradiccin con una cultura democrtica que se ha extendido como unatercera ola sobre Amrica Latina y que exige mayor participacin, trans-parencia y proximidad entre los polticos y la ciudadana. Por ende, elcambio gradual mantendr los niveles de consenso si, y slo si, la polticaeducativa logra apoyar con cuotas de legitimidad al rgimen mediante, porejemplo, mayor eficacia decisoria, mejores condiciones de acceso, reten-cin, aprobacin y atencin a grupos en situacin de mayor desventaja oresultados y logros; para el cambio gradual, la posibilidad de que las diver-sas lneas de poltica educativa se sostengan en el tiempo depende sobre todode la legitimidad del rgimen y de los logros educativos.

En el escenario de transformacin incluyente, la legitimidad de las pol-ticas se ve apoyada por la participacin, en diversos momentos, dediferentes actores. En este escenario, el consenso y la autenticidad de

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los actores son de primera importancia; los pseudoconsensos y la simulacino el juego estratgico encubierto de algunos actores pueden tener efectos ne-gativos en el largo plazo. Debido a que la transformacin incluyente implicauna distribucin diferente de la labor educativa, la legitimidad del proyectoeducativo no estar, como en el caso del cambio gradual, condicionada demanera tan directa por los resultados, sino ante todo por el consenso de losdiferentes actores en torno al valor e importancia de las polticas en curso. Sila participacin se mantiene a partir de esquemas de rendicin de cuentaspblica y de transparencia en los indicadores, mediante evaluaciones cons-tantes o proyectos escolares, el grado de involucramiento de los diversos ac-tores dar cauce a la demanda de participacin responsable.

Si, por otro lado, se aplican algunos principios de justicia (Rawls), per-mitiendo que en la administracin del sistema se abran los cargos y posi-ciones a todos en condiciones de una equitativa igualdad de oportunidades,que garantice que quienes tengan competencia, espritu de servicio e integri-dad moral ocupen cargos pblicos, y si se procura el mximo beneficio paralos miembros menos aventajados de la sociedad, entonces se dar caucea las demandas sociales por contar con sistemas educativos ms justos.Participacin y justicia son algunas de las demandas planteadas por la ciu-dadana a los Estados con pretensiones democrticas. En Amrica Latinase han probado ya las vas de la ruptura radical y del cambio gradual bajogobiernos autoritarios. Lo que ahora tenemos por delante es el reto deconvivir en sociedades plurales y democrticas, construyendo el proyectoeducativo que forme a los ciudadanos de las sociedades plurales, diversi-ficadas y complejas del nuevo milenio.

Javier Brown Csar