forrosinapok.pdf 26/11/10 12:31:14 el sistema de evalua … · 2017. 5. 25. · cuidado de la...

EL S

ISTE

MA

DE

EVA

LUA

CIÓ

N D

EL D

ESEM

PEÑ

O (S

ED) E

N M

ÉXIC

O:

UN

A P

RO

PU

ESTA

PA

RA

LO

S G

OB

IER

NO

S LO

CALE

S

UNA PROPUESTA PARA LOS GOBIERNOS LOCALES

EL SISTEMA DE EVALUACIÓNDEL DESEMPEÑO (SED) EN MÉXICO:

MTRO. ALBERTO VILLALOBOS PACHECO.

El autor es Licenciado en Contador Público,

egresado del Centro Universitario de Tijuana

(CUT), campus Mexicali (2003-2006). Tiene

el grado de Maestro en Administración

Pública con especialidad en gestión

pública otorgado por la facultad de

Ciencias Sociales y Políticas en la Universi-

dad Autónoma de Baja California (UABC)

con mención honorífica (2006-2008).

Cuenta con los diplomados en Transparen-

cia y Buen Gobierno (2005) y el de Gobierno

Abierto y Participativo (2006), impartidos

por el Instituto Tecnológico de Monterrey.

Servidor público del H. Ayuntamiento de

Mexicali, B.C. del año 2003 al 2010. Investi-

gador por proyecto (2009-2010) en el

Departamento de Estudios de Adminis-

tración Pública, de El Colegio de la Frontera

Norte (el COLEF), Tijuana, B.C. Actualmente

es Coordinador Administrativo de la Oficialía

Mayor en la Secretaría de Gobernación.

PREMIOS INAP

ALBERTO VILLALOBOS PACHECO1999 Norma Ruiz Velázquez. La política social en México hacia el fin de siglo.2000 Rocío Citlali Hernández Oliva. Globalización y privatización: el sector público en México 1982-1999.2003 José Antonio Salazar Andreu. Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, Limitaciones y Propuestas.2004 Dana Aly López Solís.Sustentabilidad Urbana y Gestión de Residuos Sólidos Urbanos. Estudio Comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El Desarrollo Local en el Contexto de la globalización. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco. Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores Asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización superior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.

XXXIV Premio INAP. Alberto Villalobos Pacheco. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales.

XXXV Premio INAP. Hugo Amador Herrera Torres.Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del estado de Michoacán.

XXXVI Premio INAP. María del Pilar Alonso Reyes. Políticas públicas de pensiones en México para las personas sin capacidad de ahorro.

forrosINAPok contraportada.pdf 1 08/08/13 11:56EL

SIS

TEM

A D

E EV

ALU

ACI

ÓN

DEL

DES

EMP

EÑO

(SED

) EN

MÉX

ICO

: U

NA

PR

OP

UES

TA P

AR

A L

OS

GO

BIE

RN

OS

LOCA

LES

























PREMIOS INAP

1996 José Alberto Saucedo Sánchez. Hacia el federalismo fiscal: la reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados.1997 José Juan Sánchez González. Administración pública y reforma del Estado en México.1998 Óscar Mauricio Covarrubias Moreno. Federalismo y reforma del sistema educativo nacional.1999 Norma Ruiz Velázquez. La política social en México hacia el fin de siglo.2000 Rocío Citlalli Hernández Oliva. Globalización y privatización: el sector público en México 1982-1999.2001 Arturo Vargas Bustamante. La Reforma de 1995 a los Servicios Médicos del IMSS: Una Tarea Pendiente.2002 Jorge Manjarrez Rivera. La construcción democrática de la rendición de cuentas y la fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001.2003 José Antonio Salazar Andreu. Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, limitaciones y propuestas.2004 Dana Aly López Solís. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El Desarrollo Local en el Contexto de la globali-zación. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco. Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innova-ciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización superior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.

ALBERTO VILLALOBOS PACHECO

forrosINAPok.pdf 26/11/10 12:31:14

9 786079

ISBN 978-607-9111-01-4

111014

sal portada.indd 2 8/8/13 18:13:04

El sist de evaluacion.indd 1 9/8/13 14:04:18

Alberto Villalobos Pacheco

El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los

Gobiernos Locales

Premio del Instituto Nacional de Administración Pública


El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México:Una propuesta para los Gobiernos Locales

Derechos reservados conforme a la Ley

Primera edición: Octubre del 2010. ISBN: 978-607-9026-05-9Primera reimpresión en coedición: Agosto de 2013. ISBN: 978-607-9111-01-4 978-607-9026-33-2

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera Libre México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 14www.inap.org.mx

©Centro de Estudios Superiores de Baja California, S.C.Av. “J” #1010, Col. Altamira, CP. 22054, Tijuana, B.C.6 879428cut.edu.mx/

Cuidado de la Edición: Olivia Cañizo Vázquez.

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.


CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

José R. CastelazoPresidente

Javier Barros Valero Diego Valadés Adriana Camacho PimientaVicepresidente para

Asuntos InternacionalesVicepresidente Vicepresidenta para

los IAPs de losestados, 2013-2014

CONSEJEROS

Hilda Aburto MuñozCarlos Almada López

José Fernando Franco González SalasBenjamín González Roaro

Sergio Hidalgo Monroy PortilloMauricio Merino Huerta

María de los Ángeles Moreno UriegasArturo Núñez JiménezFernando Pérez Correa Carlos Reta MartínezÓscar Reyes Retana

Héctor Villarreal Ordóñez

CONSEJO DE HONOR

IN MEMORIAMLuis García CárdenasIgnacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez CabañasJosé Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano


FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga Magaña

Jorge Gaxiola ZendejasJosé Iturriaga Sauco

Gilberto Loyo GonzálezRafael Mancera Ortiz

Antonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid


UNIVERSIDAD DE TIJUANA, CUT

Mtro. Jesús Ruiz BarrazaRector

RECTORÍA

Dr. Odilón Lárraga ArgüellesDirector de Planeación Académica

Lic. Verónica Ulloa VenegasSecretaria Particular de Rectoría

Lic. Magdalena BautistaDirectora de Comunicación Social

Lic. Manuel Ignacio Ruiz CarreteDirector Jurídico y Apoderado Legal

Ing. Carlos Aranda GalavizCoordinador de Sistemas

C.P. Trinidad OrtegaDirectora de Contabilidad y Finanzas

Lic. Rodolfo GonzálezDirector de Educación a Distancia

Lic. Gabriela Hurtado SinohuiCoordinadora de Diseño Curricular

Dr. Alejandro García GalvánCoordinador de Postdoctorado

CAMPUS TIJUANA

Mtra. Marisela Cano RuedaDirectora Académica

CAMPUS ENSENADALic. Karina LópezDirectora General

CAMPUS MEXICALILic. Julio Cesar Ruiz Alarcón

Director General

CAMPUS SAN QUINTÍNC.P. Julia Janitzia Angulo

Directora General

CAMPUS SAN LUIS RÍO COLORADOLic. Eloina Mendoza Puebla

Directora General

CAMPUS HERMOSILLODr. Jaime Enrique Hurtado

de Mendoza BatizDirector General

CAMPUS LA PAZLic. Leonardo Benjamín Varela Cabral

Director General

CAMPUS LOS CABOSLic. Tamara Alejandra

Montalvo ArceDirectora General

TOLUCADra. Martha Nélida Ruiz Uribe

Rectora


Agradecimientos

PresentaciónJosé R. Castelazo

PrólogoJosé María Ramos García

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1.

LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP): FUNDAMENTOS TEÓRICOS.

1.1 El enfoque de evaluación en un contexto internacional1.2. Una gestión pública orientada a resultados1.3. Políticas públicas en el marco de la evaluación1.4. La evaluación gubernamental1.5. Hacia el rediseño de los gobiernos locales en el marco de la NGP

CAPÍTULO 2.

LA EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN.

2.1. Antecedentes históricos2.2. Gobierno del Presidente José López Portillo (1976-1982)2.3. Periodo gubernamental de Miguel de la Madrid (1982-1988)2.4. Gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)2.5. Bases y limitaciones de una política de evaluación al desempeño2.6. Periodo de transición política en México 2000-2006

ÍNDICE

13

15

17

23

31

3238424449

57

586574

8086

96


CAPÍTULO 3.

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN MÉXICO 2006-2012: LA REFORMA ADMINISTRATIVA ACTUAL.

3.1. El nacimiento institucional del SED en la Administración Federal 2006-2012: Propuestas y alcances3.2. Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP. Primera versión3.3. Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal3.4. Última versión del SED (2008)3.5. El SED en entidades federativas y municipios

CAPÍTULO 4.

GOBIERNOS LOCALES, GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN MÉXICO.

4.1. Sistemas de evaluación municipal en México4.2. Experiencias de sistemas de evaluación en gobiernos locales mexicanos4.3. Retos y desafíos de los gobiernos locales en el marco del SED: Una política integral de evaluación por resultados y para el desarrollo

CAPÍTULO 5.

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN GOBIERNOS LOCALES: HACIA UN REDISEÑO INSTITUCIONAL.

5.1. La función del Gobierno Federal hacia los gobiernos locales en México5.2. El SED en gobiernos locales: Hacia un rediseño institucional para el desarrollo

5.2.1. Gestión por Resultados (GxR) 5.2.2. Presupuesto basado en Resultados (PbR) en un ámbito local

117

118

122

129

138144

159

162177

191

207

208

211

215221


5.2.3. Evaluación de programas y políticas públicas municipales 5.2.4. Programa de Mejoramiento de la Gestión en un contexto local

5.3. El SED municipal bajo un enfoque de gestión y evaluación transversal

CONCLUSIONES FINALES

Glosario de AbreviaturasLista de CuadrosLista de Figuras

Fuentes: Bibliografía Hemerografía Enlaces de Internet Entrevistas realizadas

Apéndice Metodológico

Anexo I: Propuesta. Sistema de Evaluación del Desempeño Municipal (SEDM): Lineamientos organizacionales y de aplicación Comentario final

226

237

241

251

259265267

271284285286

289

299

300309


A mi señor Padre. Un ejemplo de Fortaleza y Humanidad (1957 – 2002)


Alberto Villalobos Pacheco • Prólogo 13

AGRADECIMIENTOS

A dos años de haberse publicado los primeros ejemplares de esta obra y tener en estos momentos la oportunidad de difundir nuevamente esta propuesta, me permito agradecer una vez más al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), por ser una institución académica que me ha brindado un apoyo académico incondicional y me ha considerado entre su amplia agenda de difusión del conocimiento. De igual forma, brindo un reconocimiento a la Universidad de Tijuana (CUT) y en especial a su Rector, el Profr. Jesús Ruíz Barraza, por ser un hombre con alta visión y amor a la educación de nuestro país. Así mismo, agradecer al Profr. Barraza por la confianza puesta en un servidor para formar parte de la institución que él representa.

En este tiempo que transcurrió desde el primer ejemplar publicado en el año 2010, debo expresar mi más alto agradecimiento y admiración por una serie de actores que han sido parte fundamental de mi desarrollo como ser humano y como académico. Primeramente, agradezco al Dr. José María Ramos García y al Dr. José de Jesús Sosa López, dos grandes investiga-dores – consultores, que además de mostrarme su sincera amistad los con-sidero mis grandes maestros de la disciplina.

Agradezco enormemente al gran equipo de colaboradores que me han ayu-dado en esta corta trayectoria profesional: a Jesús Adrian Medina, Ale-jandro Policroniades, Carolina Valencia, Guillermo Uriarte y Héctor León Mendoza, ya que su apoyo académico ha sido un factor determinante para mi crecimiento en la materia.

Quiero agradecer ampliamente a toda mi familia y amigos, ya que todos y cada uno de ellos representan para mí un sentimiento único y que valoro ampliamente; agradecerles su confianza, su apoyo y las muestras de amor que me demuestran día con día. A Ricardo y Marissa, mis grandes herma-nos, a quienes agradezco de todo corazón su respeto y apoyo en cualquier proyecto que hemos emprendido. Quiero destacar el amor y la fortaleza que me han brindado mis dos grandes mujeres. Mi esposa Nathaly y mi pequeña hija Natalia, gracias a ellas he adquirido el valor y la inspiración para seguir en este medio maravilloso que es la investigación. A mi mejor amiga, mi Sra. Madre, un pilar fundamental en mi vida, quien gracias a la educación que me brindó, sus consejos y a sus siempre certeras palabras, han sido factores fundamentales para mi crecimiento como ser humano y como profesionista. A mi nana Chuy, quien ha sido una guerrera de la vida y me ha dado grandes ejemplos de fortaleza y amor.


14 El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales

Por último, agradecer y reconocer a mis dos ángeles que se me adelan-taron en el camino, el C.P. Ricardo Villalobos, mi Padre, y Amalia López, mi abuela, quienes han sido una gran inspiración para mí y me enseñaron desde muy temprana edad los grandes valores como ser humano.

A todos ustedes mil gracias.

Mexicali, B.C. enero del 2013


Alberto Villalobos Pacheco • La evaluación en la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP) 15

PRESENTACIÓN

El Instituto Nacional de Administración Pública se complace una vez más en dar continuidad a su cometido estatutario de fomentar y estimular la investigación en administración pública, con el propósito de contribuir a sumar esfuerzos para el mejoramiento constante de las instituciones gubernamentales. En esta ocasión, presentamos a los servidores públicos, académicos y estudiosos en general la investigación El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales de Alberto Villalobos Pacheco, que de acuerdo con la determinación del Jurado, reunió los elementos de calidad, oportunidad, pertinencia, desarrollo metodológico y nivel propositivo para hacerse acreedor al Primer Lugar del Premio INAP.

El objetivo general de este trabajo es analizar la importancia y retos en materia de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos locales de México. Como instrumento de política pública, el sistema está sustentado en indicadores estratégicos y de gestión en materia económica y social cuyos resultados determinan la toma de decisiones en términos de presupuesto público.

En este sentido, el autor advierte que la Ley Federal de Presupuesto y Res-ponsabilidad Hacendaria, define al SED como “el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desem-peño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estraté-gicos y de gestión que permitan conocer el impacto de los programas y proyectos”.

El enfoque explicativo que propone Alberto Villalobos Pacheco para desarrollar la investigación, privilegia los componentes de cambio y modernización de la administración pública, con miras a obtener resultados y desarrollar mediciones para determinar su impacto, a diferencia de la visión tradicional con la cual se concibió a los sistemas de control operativo y financiero orientada por la visión de la auditoría tradicional.

Se reconoce que las condiciones adversas en materia financiera obstruyen el desempeño eficiente del Gobierno Federal; pero el traslado de éstas a los municipios mexicanos, reducen las posibilidades de implementación de políticas intergubernamentales para detonar el desarrollo local y el diseño e implementación de políticas públicas, evaluación del desempeño



gubernamental e ineficiencia institucional. Aspectos que sin duda impactan en la ausencia de buenas prácticas de gobierno a nivel regional. Revalorar la condición del municipio es una tarea compleja que demanda la intervención del legislativo y de la voluntad del Gobierno Federal, a fin de lograr una gobernanza más eficaz en los tres órdenes de gobierno.

La investigación de Alberto Villalobos: El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales, enfoca su atención hacia el entorno municipal, tomando en consideración los antecedentes y esfuerzos que en México se han realizado. Las experiencias comparadas son en efecto referencias importantes al propósito de conocer procesos de evaluación y desempeño gubernamental, ello permite seguir construyendo un sistema que ante todo es perfectible.

Consciente de la calidad, aporte, actualidad e importancia del presente texto para la academia, el servicio público y los expertos, el Instituto Nacional de Administración Pública recomienda su lectura reflexiva, con el propósito de dar continuidad a futuros trabajos sobre la materia. Los responsables de la Evaluación del Desempeño tienen en este trabajo un modelo de desarrollo, que pueden utilizar conforme a su propia circunstancia, para rediseñar sus actividades, orientándolas a resultados e impactos sociales.

José R. Castelazo

Presidente



PRÓLOGO

La obra merecedora del primer lugar del certamen anual del Instituto Na-cional de Administración Pública (INAP) 2009, elaborada por el Maes-tro Alberto Villalobos es trascendental para la administración pública en México, ya que analiza un tema estratégico para el desarrollo económico y social: La evaluación del desempeño en el gobierno y sus administraciones públicas. Especialmente, por el hecho de que tal propuesta va relacionada en un ámbito donde la administración pública mexicana ha concedido una relativa atención: Los gobiernos locales.

Tradicionalmente los estudios sobre los gobiernos municipales en México han concedido una mayor atención a los temas de gobernabilidad, alternan-cia y modernización institucional. Generalmente se tenía la idea de que un cambio en las autoridades municipales implicaba un cambio en los proce-sos de gestión pública local. Sin embargo, desde el ascenso del primer go-bierno de oposición (PAN) en México como fue el caso de Baja California en 1989, los procesos de alternancia nos han conducido necesariamente a que en la actualidad contemos con gobiernos locales eficaces y con un buen desempeño para promover la competitividad y el bienestar bajo un esque-ma de gestión y planeación intergubernamental. Una de las limitaciones ha sido que no se ha concedido relevancia al análisis de los elementos estraté-gicos de la gestión local para promover el desarrollo y entre esos elemen-tos, se destaca la ausencia de análisis sobre la evaluación de programas, planes y políticas con una visión estratégica (visión en distintos plazos), transversal (vinculación con otras políticas) e integral (aborda distintas di-mensiones social, económica, política, etc.).

En ese marco, la obra del Maestro Villalobos nos brinda una aportación sustancial a las perspectivas, contextos, dimensiones, estrategias y planes estratégicos en materia de evaluación del desempeño asociada al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México, que se considera como la principal estrategia del Gobierno Federal para promover las evaluaciones gubernamentales.

Hace aproximadamente 20 años se iniciaron en el ámbito internacional los estudios sobre evaluación de programas, políticas y sobre el desempeño gubernamental. La prioridad de organismos internacionales y de algunos gobiernos desarrollados era el de impulsar procesos de monitoreo y conoci-miento puntual de los logros, problemas e impactos que generaba la acción



gubernamental en especial en materia de desempeño gubernamental y su impacto en el desarrollo. En ese contexto, se concedió atención especial a que la evaluación debería ser una parte estratégica, integral y transversal de todas las fases del proceso de las políticas y no la última fase. La im-portancia de esta concepción era que un mal diseño de una política impli-caba de antemano una deficiente evaluación y con ello que los problemas sociales se agudizaban. En este contexto, durante la década de los noven-ta, gobiernos como el de Estados Unidos lograron promover procesos de crecimiento y desarrollo económico, en donde una de las claves del éxito fue la implementación permanente de procesos de evaluación estratégica orientados a promover un mayor desempeño gubernamental en el diseño e implementación de las políticas hacia el desarrollo. Este reconocimiento de la importancia estratégica de la evaluación de políticas paulatinamente ha logrado un impacto en países como México, cuyos problemas de desarro-llo implican una ausencia de procesos previos de evaluación de políticas, programas y proyectos.

En otras palabras, la ausencia de capacidades institucionales en el gobierno y las administraciones públicas en sus tres niveles en materia de evaluación con una visión estratégica, integral y transversal, ha influido en un bajo desempeño gubernamental y en el diseño e implementación de políticas deficientes que no generan impactos sociales. En este sentido, se puede ubicar la obra del Maestro Villalobos, que es uno de los pocos trabajos sobre evaluación que se han escrito en México y sobre todo, orientados al ámbito municipal mexicano. La obra es producto de su interés particular de analizar el proceso de evaluación tanto en términos teóricos y prácti-cos, orientados a fortalecer el papel de los municipios mexicanos, en cuyos contextos y a pesar de las alternancias democráticas, no ha sido común las capacidades institucionales para evaluar políticas, programas o el desem-peño institucional local.

Es de destacar que la obra del Maestro Villalobos permite visualizar su factibilidad de aplicación en el ejercicio público local. Por lo tanto, nos muestra una serie de elementos fundamentales para fortalecer las capa-cidades institucionales de los municipios del país y que a su vez, éstas puedan ser viables. El supuesto central que nos propone la obra del Maes-tro Villalobos es que la institucionalización efectiva de una política de evaluación del desempeño en un ámbito local, requiere, como mínimo, fortalecer los procesos de cambio institucional en materia de gestión, po-líticas y dirección estratégica. De esta manera, la presente obra contrasta unos de los argumentos de Fukuyama (2004) asociado a la relevancia de



los valores de la cultura de gestión para promover el cambio institucional en países en desarrollo.

La obra se compone de los siguientes temas centrales: el primer capítulo fundamenta teóricamente la evaluación gubernamental en la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP), en donde se destacan algunos anteceden-tes y principios básicos de la misma y sobre todo, los retos de su aplicación en el ámbito local mexicano. Si bien en los últimos años se han publicado varios textos sobre experiencias e impactos de la NGP en México, pocos análisis se han centrado en el papel y dilemas de la evaluación en el ámbito local. Así mismo, este capítulo destaca algunas experiencias en México en cuanto a sus procesos de modernización de la gestión pública, en términos de sus problemas y desafíos. La reflexión central del Maestro Villalobos es: ¿por qué en México no se ha asimilado e institucionalizado un sistema eficaz de evaluación con base a algunas experiencias internacionales como son los casos de Chile, España y Colombia?

Un aspecto a destacar del primer capítulo es la necesidad de un análisis integral y una articulación efectiva entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación; elementos que tradicionalmente se presentan tanto en términos conceptuales como operativos desvinculados y que en conse-cuencia no impactan en el ámbito municipal.

El segundo capítulo analiza el origen y desarrollo de la evaluación gu-bernamental en México; sobre todo, se examinan las diversas etapas de modernización de la administración pública mexicana. La pregunta central que se formula el autor es: ¿por qué a lo largo de tal proceso no se logró crear e institucionalizar un sistema de evaluación gubernamental que pro-moviera un mayor desempeño en el Gobierno Federal y sus impactos en el desarrollo local-regional? Aquí se examinan las acciones del Gobierno Federal en implementar procesos de evaluación gubernamental, las limita-ciones, alcances y los principales logros obtenidos en las diversas etapas de la administración pública mexicana. Así mismo, se analizan el contexto y los problemas de los procesos de descentralización y federalismo en Méxi-co, en donde se concluye acerca de las limitaciones del Gobierno Federal en fortalecer las capacidades de evaluación de los gobiernos locales en México. Esto explicaría en la actualidad los rezagos en materia de educa-ción y salud, cuyos procesos de descentralización no se vieron fortalecidos con una estrategia previa de fortalecimiento de capacidades de gestión y de evaluación estratégica. Se concluye que en los próximos años unos de los retos será la implementación de un modelo de evaluación interguberna-mental, fundamentado en los ámbitos de competencia y orientado a conso-lidar las agendas hacia el desarrollo.



El tercer capítulo analiza los elementos básicos y la naturaleza del SED, al igual que su origen y desarrollo hasta el año 2009 y destacando su impacto en las entidades federativas; al igual que el impacto de las nuevas reformas federales en los gobiernos locales de México. En este capítulo se fundamenta una de las aportaciones centrales de la obra del Maestro Villalobos en el sen-tido de que si el SED es y puede ser viable para los municipios mexicanos, considerando los avances de la evaluación en el Gobierno Federal mexicano y los rezagos en materia de gestión y de evaluación en los municipios mexi-canos, particularmente bajo el enfoque orientado a resultados.

El capítulo cuarto nos presenta un diagnóstico acerca de los sistemas de evaluación existentes en México en un ámbito municipal, destacando las diversas experiencias desarrolladas en nuestro país. La pregunta central es si puede ser viable implementar una cultura de gestión y evaluación por re-sultados en los gobiernos locales de México, considerando las limitaciones existentes y el carácter de la cultura de gestión en México. En este apartado se analizan los diversos Sistemas de Medición del Desempeño (SMD) en México en un ámbito local; iniciando con la descripción de los diversos SMD provenientes de asociaciones privadas, instituciones académicas y los desarrollados por parte del sector gubernamental. Así mismo se exa-mina el enfoque de gestión y evaluación transversal utilizado en Chile y Brasil; estos aportes son relevantes porque nos proporcionan experiencias y cursos de acción para la gestión y las políticas estratégicas de evaluación en un contexto municipal mexicano. La lección que nos deja esta obra es que México debe de adaptar y no adoptar tales experiencias acorde a su contexto, capacidades y dilemas que presenta la administración pública mexicana y bajo un contexto intergubernamental.

El último apartado cristaliza la propuesta central de la obra del Maestro Villalobos; una metodología para la gestión, implementación y la evalua-ción del SED en los municipios mexicanos; esto con base a las experien-cias de evaluación en México, el marco legal e institucional y acorde a los retos que implican las capacidades institucionales en los gobiernos locales mexicanos. La idea es que los gobiernos locales conciban con responsabi-lidad pública y con visión estratégica, integral y transversal los procesos de evaluación mediante agendas orientados a fortalecer la competitividad y el bienestar. Otro de los desafíos y que se plantea a lo largo de la obra del Maestro Villalobos es la necesidad de un cambio institucional en el municipio mexicano, en el sentido de rediseñar su gestión tradicional y orientarla hacia la creación de valor público en los términos planteados por Mark Moore (1998).



Como se puede apreciar en esta obra, el Maestro Villalobos examina ele-mentos estratégicos tanto del enfoque tradicional de la administración pú-blica, como de gestión pública bajo un contexto internacional y acorde a la escuela mexicana de administración y de políticas. Es de destacarse que la obra deriva de la participación activa del Maestro Villalobos en la iniciativa estratégica de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef) de impulsar un Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas bajo la coordinación del Dr. Luis F. Aguilar, Profesor Emérito del SNI y Profesor-Visitante en el Departamento de Estudios de Administración Pú-blica de El Colef; al igual que ha contado con la participación destacada de José de Jesús Sosa, académico, consultor y ex funcionario especializa-do en temas de gestión, políticas y evaluación. Tal seminario se ha forta-lecido con alianzas estratégicas promovidas por El Colef con el CONE-VAL, la SHCP, la SFP, CONACYT, INMUJERES, la Fundación Ortega y Gasset, la Universidad Complutense y el Banco Mundial respectivamente. Este seminario se puede considerar pionero en el tema de evaluación en el ámbito nacional y con una concepción internacional e interdisciplina-ria. El seminario de evaluación de la gestión y de políticas se ha conso-lidado como un espacio para el análisis, la discusión y la presentación de experiencias internacionales y nacionales de gestión y de evaluación de políticas; y ha logrado motivar que nuestros funcionarios, estudiantes, asesores, consultores y analistas se interesen en los temas de gestión y de evaluación, como ha sido el caso del Maestro Alberto Villalobos, en cuya obra, se destaca una de las principales propuestas de la actual administra-ción federal como es el SED, y que se puede considerar como el esfuerzo institucional más serio de la presente administración federal en materia de gestión y evaluación de políticas públicas. El análisis del Maestro Villa-lobos es importante ya que analiza el contexto y los retos institucionales de la evaluación del desempeño en México dentro de un contexto munici-pal; lo cual es fundamental para que los municipios mexicanos sean más eficaces y eficientes en el ejercicio de los recursos para promover mayores impactos sociales.

La obra surge en un marco en que los problemas socioeconómicos en México se han agudizado, la existencia de bajas capacidades institucio-nales en materia de gestión y políticas gubernamentales, las restricciones económico-financieras de las administraciones públicas estatales y locales. Problemas que en su conjunto, implican la necesidad de que las adminis-traciones locales fortalezcan sus capacidades de diseño, implementación y evaluación de agendas estratégicas en materia de desarrollo local-regional. Para lo cual es fundamental que exista iniciativa, voluntad política y ca-



pacidades institucionales, que permitan y hagan viable una gestión de la evaluación más responsable con los ciudadanos.

José María Ramos GarcíaDirector del Departamento de Estudios de Administración Pública

El Colegio de la Frontera NorteSan Antonio del Mar, julio del 2010


Alberto Villalobos Pacheco • Introducción 23

INTRODUCCIÓN

La Administración Pública (AP) es la actividad de grupos que cooperan para la realización de objetivos comunes; las ramas ejecutivas de los gobiernos nacionales, estatales y locales; las juntas y comisiones independientes creadas por el Congreso y las legislaturas de los estados; las corporaciones de gobier-no y ciertas otras de carácter especializado (Simon, Smithburg y Thompson, 1950). Es en esta coyuntura, donde deben de conciliarse los esfuerzos para llevar a cabo procesos gubernamentales que fortalezcan la capacidad del Es-tado y así mejorar su actuación en base a resultados tangibles para sus go-bernados. Uno de los elementos considerados en un contexto internacional y utilizado en las referencias mundiales en cuanto a reformas y modernización de la administración pública son los mecanismos para evaluar el desempeño gubernamental.1 Esto se deriva por la oportunidad de que las acciones guber-namentales puedan ser medidas, controladas y por supuesto, evaluadas según el objetivo de cada programa y/o política pública y de esta manera, conocer el impacto real de cada acción de gobierno, el desempeño de las instituciones así como de la creación de valor público.2

No se puede hablar de procesos de modernización administrativa o casos de éxito de reformas integrales de la AP si no se contemplan mecanismos

1 A lo largo del mandato de Margaret Thatcher como primera Ministra del Reino Unido (1979-1990), la gestión del sector público sufrió una serie de reformas que se dieron paulatinamente, las cuales se pue-den enmarcar en dos grandes iniciativas: Iniciativa de la Administración Financiera en 1982 (Financial Management Initiative, FMI) y el Mejoramiento de la Administración del Gobierno: los siguientes pasos (Improving Management in Government: the Next Steps), en 1988. Cada reforma ha implicado nuevos re-querimientos de datos y documentos; así, las instituciones del gobierno central ahora negocian, establecen resultados por objetivos y deben planear la entrega de reportes financieros. Igualmente, deben desarrollar mecanismos para la evaluación de resultados, generando medios para la rendición de cuentas de la admi-nistración pública. Como referencias en cuanto a mecanismos de evaluación gubernamental se cita de igual forma el caso de Australia, quien a finales de la década de 1980, el gobierno creó un sistema de evaluación para todo el ámbito público dirigido por el Departamento de Finanzas. Se solicitó a todos los ministerios que evaluaran cada uno de sus programas cada tres o cinco años. En un mismo contexto se presenta el caso de E.U.A., con la National Performance Review, encabezada por el entonces presidente William Clinton; quien mediante este proceso, orilló a que las dependencias gubernamentales desarrollaran e implementaran un sistema de responsabilidad, a través del cual, se midieran los resultados, establecieran metas, objetivos y midieran sus avances. En un contexto latinoamericano se destaca el gobierno Chileno, mediante el esfuerzo del Ejecutivo por modernizar la gestión asumido en 1994 por el Ministerio Secretaría General de la Pre-sidencia (SEGPRES); iniciando en 1997 con la evaluación de programas gubernamentales en un contexto nacional. Véase Arellano, Gil, Ramírez y Rojano (1999), Banco Mundial (2007), Gore (1994), Muñoz (2005) y Ríos (2007).

2 El Estado debe ser capaz de demostrar que los resultados obtenidos se pueden comparar tanto al costo del consumo privado como con la libertad del mismo a la hora de producir los resultados. Sólo entonces pueden estar seguros de que se ha producido algún valor público; es decir, que el trabajo de la organización sea totalmente aceptado y legitimado por la sociedad. Véase Moore (1998).



de evaluación de la gestión. Por lo tanto, el concepto de evaluación gu-bernamental se encuentra presente como uno de los pilares que sostienen a la Nueva Gestión Pública (NGP) del presente y la del futuro.3 Este pen-samiento ha intentado adoptarlo el Gobierno Federal mexicano mediante diversas propuestas por modernizar al país en el transcurso de este siglo. Sin embargo, la AP mexicana se ha caracterizado por un enfoque de gestión tradicional, en el que prevalece la deficiencia, corrupción, autoritarismo y escasa vocación de servicio, por lo que no se ha coadyuvado a contar con una nación competitiva.

En un contexto municipal aparecen como áreas fundamentales un conjunto de temas que van desde la reforma del Estado, relaciones interguberna-mentales (RIG), federalismo y descentralización; es en este sentido que se establece el reto para que el Gobierno Federal promueva una eficaz gestión intergubernamental con los municipios, en el aspecto de promover mayores capacidades institucionales mediante políticas públicas de impacto local y esquemas de evaluación integral. Es decir, que el Gobierno Federal mexi-cano contribuya al desarrollo local de la nación.

Con la administración federal (2006-2012), encabezada por el Presidente Felipe Calderón, se ha iniciado la visión de fomentar en el Estado mexi-cano una AP orientada hacia resultados. Este proceso se institucionaliza jurídicamente en diversas leyes reformadas desde inicios de su mandato presidencial. Basados en estas modificaciones jurídicas, la herramienta que sostiene al proceso de modernización administrativa y de gestión para re-sultados que el Gobierno Federal quiere implantar es la creación del Sis-tema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual, es un modelo de ges-tión que establece las directrices para que el Gobierno Federal evalúe sus programas, políticas y el desempeño de las instituciones, además, define a las estructuras de gobierno que llevarán a cabo este proceso modernizador. Uno de los aspectos primordiales de este proceso de modernización admi-nistrativa en México es la obligación para que los tres órdenes de gobierno evalúen su administración en base a resultados.4

3 Las propuestas de la Nueva Gestión Pública son: reducción del tamaño del sector público, descentralizar las organizaciones, jerarquías aplanadas, ruptura del monolitismo y especialización, desburocratización y competencia, desmantelar la estructura estatutaria, clientelización, evaluación y cambiar la cultura. Véase Olías de Lima, Blanca (2001), “Evolución de la gestión pública: La nueva gestión pública”, en La nueva gestión pública, Prentice Hall, Madrid, pp. 1-34.

4 El 7 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización, la cual forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, aprobada por el H. Congreso de la Unión en el 2007. En virtud de esta reforma, los tres órdenes de gobierno deberán evaluar los resultados que obtengan con los recursos públicos y administrarlos bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos a los que estén destinados.



Por lo tanto, se plantea un gran reto para las entidades federativas y más aún, para los gobiernos locales de México. Partiendo de lo anterior y ante el contexto de crisis prevaleciente en nuestro país y sus consecuencias en un nivel local, se presenta la necesidad de un rediseño en el enfoque actual de administración municipal; el cual, no ha contribuido a promover un mayor crecimiento y desarrollo en la nación. El cambio definido parte de la idea de fomentar en su gobierno una cultura y gestión orientada hacia resulta-dos e impactos sociales, aunado, a su respectiva evaluación del desempeño y visión hacia el desarrollo sustentable. Esto se deriva ante la inminente necesidad de que los gobiernos municipales de México fortalezcan sus ca-pacidades institucionales ante un escenario de crisis económica y puedan actuar con mayor eficiencia, eficacia y desde este nivel de gobierno fomen-ten la creación de impactos sociales.

Ante lo expuesto, las preguntas de investigación que impulsaron el presen-te estudio son las siguientes:

1. ¿Cuáles han sido los aportes de las iniciativas de evaluación en el Gobierno Federal mexicano y cómo han impactado en la propues-ta del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)?

2. ¿Cambiará el enfoque de evaluación tradicional (auditoría) a uno con una gestión por resultados bajo el esquema del SED?

3. ¿Cuáles han sido las experiencias de evaluación del desempeño en los municipios de México?

4. ¿Cuáles han sido las propuestas para avanzar operacionalmente en la evaluación por resultados en los procesos de reforma en el ámbito de los gobiernos locales?

El estudio se sustenta en base a la siguiente hipótesis: Una implementación efectiva del SED en los municipios de México, implica un federalismo más eficaz y un rediseño institucional de los gobiernos locales.

El objetivo general del estudio es: Analizar la importancia y retos en ma-teria de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos locales de México.

Como objetivos específicos se establecieron los siguientes:

• Analizar los distintos modelos de evaluación al desempeño que han existido en el sector público federal, desde el inicio de la etapa de modernización administrativa hasta el periodo de la alternan-cia política en México en el año 2000;



• Destacar el proceso de modernización de la administración pública federal del periodo 2006-2012 y la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño en México;

• Analizar las experiencias principales de evaluación en los gobier-nos locales de México, desde una perspectiva local, estatal e inter-gubernamental, y

• Examinar los retos de gestión, institucionales y legales para la im-plementación de la evaluación por resultados en los municipios de México.

La hipótesis se fundamenta acorde al análisis de la información relacionada con los procesos de modernización en materia de políticas de evaluación en México, la revisión de experiencias internacionales en materia de eva-luación del desempeño bajo un enfoque intergubernamental, además, de la aplicación de entrevistas a funcionarios públicos y académicos relaciona-dos con la gestión y la evaluación de políticas.5 Al igual que lo anterior, con la evaluación estratégica al SED, considerando algunos elementos de tal metodología.

La presente investigación se integra de cinco capítulos.

Capítulo 1. Fundamenta teóricamente la evaluación gubernamental en la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP). Bajo este enfoque, se de-talla la experiencia internacional en América Latina en cuanto a sus pro-cesos de modernización de la gestión pública, sus hallazgos, la institucio-nalidad, logros e impactos que han logrado. Se explora teóricamente la gestión por resultados en el sector público, siendo esta la raíz fundamental de todo proceso de modernización de la AP. Dentro del desarrollo de este capítulo se brinda la importancia a la articulación efectiva entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación, ya que se ha concebido como una triangulación necesaria para el buen desempeño de las instituciones y de sus resultados. Se concluye puntualizando la entrada de los mecanismos anteriores en un ámbito municipal, el cual, por ser el gobierno más cercano al ciudadano debe fortalecer su capacidad institucional en busca de ser un detonador del desarrollo local de la nación.

Capítulo 2. Tiene como objetivo principal analizar el origen y desarrollo que ha tenido en el transcurso del tiempo el tema de evaluación guberna-

5 Es de puntualizar la gran información y la experiencia proporcionada por diversos académicos y funciona-rios públicos que participaron en el Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnósti-co, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, en El Colegio de la Frontera Norte (El Colef). En este contexto, se tuvo la oportunidad de entrevistar a la gran mayoría de los ponentes para conocer su percepción del tema de estudio.



mental en México, sobre todo, si realmente las etapas administrativas que han pasado en el Gobierno Federal mexicano, han coadyuvado a mejorar el desarrollo y las capacidades institucionales de la AP mexicana. Es decir, determinar si la construcción adecuada de políticas públicas y su evaluación correspondiente, hubieran impactado en un mayor desarrollo institucional y económico en México. En este contexto, se enmarcan los antecedentes en materia de modernización de la AP mexicana, dando a conocer los orígenes desde 1940 hasta la etapa de transición política en México con la llegada del Presidente Vicente Fox. Se brinda especial énfasis en este capítulo a las acciones del Gobierno Federal mexicano en implementar procesos de eva-luación gubernamental, las limitaciones, alcances y los principales logros obtenidos en las diversas etapas presidenciales en México. Así mismo, se dan a conocer algunos puntos en cuanto a los procesos de descentralización y federalismo en México, reflejando el nulo interés por parte del gobierno central en fortalecer las capacidades de los gobiernos locales en México.

Capítulo 3. Expone los componentes esenciales y la naturaleza del SED, en cuanto a su nacimiento, las versiones que han existido a lo largo de su crea-ción (2007), y el desarrollo que ha tenido en dos años de ejecución (2009). Por supuesto, detalla la visión actual del Gobierno Federal en cuanto a la puesta en marcha del SED en las entidades federativas; principalmente, el impacto de las nuevas reformas federales en los gobiernos locales de Méxi-co. Ante lo anterior, se describen las acciones realizadas con la llegada del Presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), destacando la serie de reformas y lineamientos que han promovido en su gobierno buscando una modernización del Estado mexicano. En base a las disposiciones jurídicas emanadas en esta administración federal, se ha generado un debate nacional en torno a la evaluación de la gestión pública mexicana mediante la herra-mienta de esta administración: El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual, se institucionaliza jurídicamente en México y obliga a los tres niveles de gobierno a evaluar sus recursos con un enfoque orientado a resultados. Por lo tanto, se definen los instrumentos legales que tanto las entidades federativas y los municipios deben de considerar a partir del año 2009 de manera obligatoria.

Capítulo 4. Tiene como objetivo, definir un diagnóstico general acerca de los sistemas de evaluación existentes en México dentro de un ámbito mu-nicipal, de esta manera, destacar las diversas experiencias desarrolladas en nuestro país en este contexto, principalmente su funcionalidad, logros y avances en cuanto al impacto que han generado localmente. También analizar si es posible, promover una cultura de gestión y evaluación por resultados en los gobiernos locales de México. Durante el desarrollo de



este apartado se examinan los diversos Sistemas de Medición del Desem-peño (SMD) en México en un ámbito local, iniciando con la descripción de los diversos SMD provenientes de asociaciones privadas, instituciones académicas y los desarrollados por el sector gubernamental. Se destacan los casos específicos de SMD utilizados en los gobiernos locales de Méxi-co, sobresaliendo la experiencia de los municipios de Puebla, Chihuahua y Guadalajara, donde se reflejan las experiencias de éxito, limitaciones y retos de estos gobiernos locales para fortalecer su capacidad institucional mediante sus SMD y en base a las nuevas disposiciones del Gobierno Fe-deral. Se examina el enfoque de gestión y evaluación transversal utilizado en Chile y en un contexto brasileño; se puntualiza la transversalidad de gestión y evaluación de estas naciones debido a que es el complemento de su modelo de gestión y ha formado parte de sus procesos de modernización administrativa, aunado, a que ha fomentado en sus gobiernos a ejercer lo público con una perspectiva y visión hacia el futuro.

Capítulo 5. Fundamenta la implementación efectiva del SED en los muni-cipios mexicanos, considerando, las experiencias de evaluación municipal en México y en base a sus capacidades institucionales, legales y de gestión. Se define en este capítulo la necesidad de un cambio institucional en el mu-nicipio mexicano, en el sentido de rediseñar su gestión tradicional y orien-tarla hacia resultados e impactos sociales. Se puntualiza la importancia de fomentar en la administración local un enfoque de gestión y evaluación transversal, que nos permita ir más allá de una evaluación de programas y políticas públicas y buscar con ello fomentar un municipio detonador del desarrollo local y de largo plazo.


CAPÍTULO 1

LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP):

FUNDAMENTOS TEÓRICOS



CAPÍTULO 1.

LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP): FUNDAMENTOS TEÓRICOS.

Una característica de la AP en los últimos años ha sido el crecimiento del sector público en términos de sus escalas y la diversidad de actividades. Lo anterior, ocurre paralelamente a una creciente importancia de la rendición de cuentas, resaltando tanto la responsabilidad por los resultados de las po-líticas y sus programas, así como la necesidad de disponer de mecanismos e instrumentos que evalúen el desempeño de las instituciones (Guzmán, 2005). En este sentido, la AP ha intentado evolucionar en procedimientos para mejorar la transparencia, la gestión institucional y los resultados del uso de los recursos (valor público).

Parte fundamental del buen rumbo de la administración pública es contar con una gobernanza eficaz, en el sentido de promover una mayor calidad y atención en el servicio público, de esta manera, contribuir al correcto di-seño e implementación de políticas públicas que sean el factor primordial para el desarrollo del Estado. Uno de los elementos principales utilizados para el logro de lo anterior son los mecanismos de evaluación gubernamen-tal. El objetivo principal de la evaluación es conocer la eficacia y eficiencia de la gestión y de los programas y políticas implantadas. Su finalidad es identificar si cumplen sus propósitos de política y si lo que están efectuan-do tiene un verdadero sentido.6 Por lo tanto, se presenta la necesidad de una articulación entre estos elementos.

La necesidad de definir el futuro a seguir para la construcción de un Estado acorde a las características del nuevo siglo, ha dado lugar a todo un cuerpo teórico conocido como Nueva Gestión Pública (NGP).7 En este marco, es

6 Aunque la temática de evaluación no es nueva, la preocupación actual por la evaluación de la gestión pública se enmarca dentro de la agenda más amplia de la reforma del Estado y la modernización de las ins-tituciones públicas. En realidad, se puede hablar de un cambio de paradigma en la AP en los últimos veinte años del siglo xx, cuyas manifestaciones concretas varían considerablemente de país a país, pero también cuyas bases teóricas y conceptuales tienen visiones comunes (Cabrero, 1995; Ospina, 1999).

7 En diferentes contextos existen diversas definiciones de la NGP. Por lo tanto, se destaca la definición de Ch. Hood (1989) estableciendo siete componentes que fundamentan el concepto de evaluación dentro de la estructura gubernamental: la búsqueda de una administración profesional y proactiva de las organizacio-nes, la creación y empleo de estándares e indicadores claros de desempeño, el mayor énfasis en el control de productos y menor en el de insumos y procesos, el impulso a la desagregación y descentralización de las entidades administrativas, la mayor competencia en el sector público, impulso a los estilos gerenciales provenientes del sector privado y; una mayor disciplina y austeridad en el uso de los recursos. Se destaca de lo anterior la importancia de medir los resultados en base a indicadores claros de desempeño. En esta vertiente, se confirma la importancia que la NGP brinda a los sistemas de evaluación; sobre todo, por el impacto y beneficio que aporta a las organizaciones y a las políticas públicas implantadas.



fundamental analizar teóricamente la importancia de la evaluación bajo la perspectiva de la NGP, ya que se ha concebido como uno de los pilares para impulsar el cambio y la modernización de la AP. De lo anterior, se considera importante presentar un marco teórico de lo que ha sido este en-foque y sus principales principios; sobre todo, puntualizar la importancia de la relación entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación; pues dichos elementos en conjunto, son un factor esencial para fortalecer el desempeño de la AP. Por lo tanto, una oportunidad para incrementar las capacidades institucionales en un ámbito de los gobiernos locales.

1.1. El enfoque de evaluación en un contexto internacional.

La corriente de modernización del Estado es un fenómeno generalizado en los últimos veinte años no sólo en América Latina, sino a nivel mundial.8 Las raíces de estas transformaciones se encuentran en un período de cam-bio político que ha coincidido con una crisis económica tan severa como aquella de la Gran Depresión. Pero si en los años treinta la crisis se mani-festó como una crisis en el mercado, en los años ochenta ésta se caracterizó por ser una crisis del Estado (Whittingham y Ospina, 2000). Los procesos de reforma y modernización del Estado forman parte del panorama que ca-racteriza el cambio de siglo. Uno de los rasgos dominantes en los procesos de modernización del Estado ha sido el énfasis en la necesidad de crear sistemas de evaluación de las acciones gubernamentales, teniendo la fina-lidad de conocer tanto el impacto de los programas como el desempeño de quienes los manejan (Cabrero, 1995).9

En un contexto latinoamericano, existen en la actualidad importantes es-fuerzos para crear mecanismos de seguimiento y control. Sin embargo, son pocos los casos en los cuales se puede hablar de la utilización sistemática de estos indicadores para evaluar la gestión de las organizaciones, los pro-gramas y las políticas públicas (CLAD, 1998). Ello supone tener instru-

8 Esta nueva filosofía de gestión, que sugiere un paso de la gestión pública burocrática a la gestión pública gerencial, ha sido denominada neo-gerencialismo o Nueva Gestión Pública (NGP) por diversos estudiosos del fenómeno en más de una región del mundo (CLAD, 1998; CEPAL, 1998). Este movimiento que se inicia en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, luego se desarrolla con matices diferentes en los Estados Unidos, también ha influenciado las prácticas de gestión de países en otras áreas geográficas y en otros niveles de desarrollo, como Malaysia y Singapore en el Asia, y en Brasil dentro de América Latina. Véase Banco Mundial (2007).

9 De esta manera, durante las dos últimas décadas el imperativo de modernizar el Estado ha marcado el pensamiento y acción de investigadores, docentes y miembros del propio aparato estatal en sus diferentes niveles. La meta fundamental sigue siendo la generación de Estados eficientes, capaces de articular solu-ciones a las demandas sociales, económicas y políticas. Véase Whittingham y Ospina (2000).



mentos de evaluación con capacidad para cubrir los niveles micro y meso de la gestión, pero ubicándolos dentro de un contexto más amplio que se relaciona con otros niveles de la acción estatal, nacional, local y sus inte-racciones con otros actores de la sociedad civil (Ospina, 2000), es decir, contar con una política integral de evaluación. Por lo tanto, la aplicación de la evaluación gubernamental representa una agenda urgente dentro del esfuerzo por avanzar el proceso de modernización del Estado.

A manera de análisis se retomarán las experiencias latinoamericanas de Co-lombia y Chile, ya que ilustran una variedad de respuestas a estos aspectos. Efectivamente, ellos representan dos propuestas diferentes para asumir el mismo reto. En el caso de Colombia, esta política se enmarca dentro de un mandato constitucional a partir de la reforma de 1991 y se crea una oficina especial en el Departamento Nacional de Planeación en 1993.10 En la expe-riencia de Chile, la estrategia surge como parte del esfuerzo del Ejecutivo por modernizar la gestión, asumido en 1994 por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (CIMPG) del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (MINSEGPRES).11 Por lo tanto, ambas experien-cias dejan en claro elementos fundamentales que soportaran a la gestión pública del futuro: voluntad política, liderazgo y la institucionalización del enfoque de gestión para resultados. En otras palabras, visualizan su nación hacia el futuro.

Los dos países han desarrollado un conjunto de actividades que demuestran el compromiso con la agenda de promover una gestión pública orientada a resultados y con su prioridad para implementar sistemas de medición de los mismos (vínculo gestión-políticas-evaluación). Como primer punto, se destaca el sistema de seguimiento y evaluación (SyE) utilizado en Chile; puntualizando, que se ha elaborado progresivamente a lo largo del tiempo, en respuesta a presiones fiscales, y como consecuencia del nuevo panorama de reformas del sector público (Banco Mundial, 2007).

10 En el caso de Colombia, desde un principio el énfasis se establece en la creación del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) para que contribuya al proceso de moder-nización del Estado. De esta manera, se guían las decisiones tomadas desde una organización de carácter técnico-académico más que político. Véase Zaltsman (2006) y Villarreal (2007).

11 Acerca de la experiencia de Chile, la visión se centra en la creación de un programa sistemático de moder-nización de la gestión pública, cuyas múltiples iniciativas incluyen acuerdos institucionales que requieren un fuerte componente de evaluación del desempeño; estos aspectos guían las decisiones tomadas conjun-tamente por dos organizaciones, una de carácter más político y la otra con orientación más técnica. Véase Muñoz (2005) y Ríos (2007).



Cuadro 1PRODUCTOS PRINCIPALES DEL SYE EN CHILE

Fuente: Adaptado de Ríos (2007).

Lo interesante en el caso de Chile no es la larga lista de tipos de SyE con los que cuenta; sino los resultados provenientes de los sistemas de seguimiento, y en particular, la utilización intensiva de las conclusiones resultantes de los mismos. En base a la evaluación reciente del Banco Mundial (2005) sobre el sistema de SyE de Chile, reveló que las evaluaciones gubernamentales (que se subcontratan a consultores y a círculos académicos), son utilizadas por el Ministerio de Hacienda para sus decisiones de asignación de recursos dentro del proceso presupuestario, para mejorar la gestión y la eficiencia de los mi-nisterios sectoriales en los programas de que son responsables (Banco Mun-dial, 2005).12

12 El importante papel del Ministerio de Hacienda y su relevante posición en el gobierno –mucho mayor que la de los ministerios (Secretarías) de hacienda de la mayoría de los países– es una fortaleza para la sosteni-bilidad del sistema de SyE del gobierno de Chile. No obstante, un efecto negativo de la decidida aplicación de esta información por parte del Ministerio de Hacienda ha sido el bajo nivel de identificación y utilización de la misma por los ministerios sectoriales y sus organismos. Éstos, no han aprovechado debidamente la oportunidad que se les ofrece de utilizar la información para su propia planificación estratégica, formula-ción de políticas y actividades habituales de gestión. El Ministerio de Hacienda vela también porque la información sobre el SyE se transmita en su totalidad al Congreso, que a su vez la valora altamente. Véase Banco Mundial (2007).



En la experiencia de gestión de Colombia, en 1991 decidió crear un siste-ma de SyE definido como SINERGIA (Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública). Las funciones que cumple este sistema son implementadas a través de una serie de instrumentos que en este caso, pretenden medir la eficacia y la eficiencia de la administración en la for-mulación y ejecución de políticas y programas sectoriales; además, generar información sobre el cumplimiento de metas, calidad, efectos, cobertura e impactos (Ospina y Ochoa, 2003: 176).

Cuadro 2PRINCIPALES FUNCIONES DEL SINERGIA

Fuente: Adaptado de Zaltsman (2006) y CONPES (2004).

Las evaluaciones que hasta el momento se han realizado son de impacto, utilizando metodologías rigurosas, contemplando grupos de tratamiento de información y control. Para este propósito, se ha tomado como esquema de contratación un proceso de licitación competitivo para contratar evalu-adores externos, ya sea dentro del ámbito académico como en el de empre-sas consultoras nacionales o internacionales (Mackay, 2006: 9).

Las ventajas que en términos del Banco Mundial (2007) se destacan de este modelo son las siguientes:

• Muy alto nivel de utilización del subsistema de seguimiento por el presidente y su despacho;

• Información de desempeño utilizada para establecer metas de desempeño para los ministros, sus ministerios y dependencias;

• Informe público acerca del logro de las metas de desempeño, –cuando no se logran, los gerentes tienen que dar explicaciones públicas de lo sucedido–;



• Las evaluaciones se llevan a cabo en forma externa en un proceso transparente, otros ministerios y el Congreso las consideran muy verosímiles.

• Las evaluaciones se planean y se llevan a cabo dentro de un en-foque de colaboración, en las que participan el departamento de planeación y los ministerios y dependencias sectoriales, y

• Toda la información de SyE se hace pública y se remite al Congreso.

En resumen, se destaca que los procesos de modernización del Estado, es-tán íntimamente relacionados con los casos anteriores, como lo ilustra el informe de la CEPAL en 1998 –sobre la reforma fiscal– cuando propone lo siguiente: “Ni las políticas mejor formuladas y diseñadas tienen mayores posibilidades de alcanzar resultados satisfactorios, si el modelo de AP que las ejecuta no está sustentado en un sistema de incentivos, control y eva-luación adecuado para los fines propuestos” (CEPAL 1998: 262). Esta es la idea principal dentro de la cual, se justifica la preocupación por mejorar la gestión pública en un marco global, que permita fortalecer la capacidad propia del Estado y de sus acciones implantadas.

Cuadro 3UTILIDAD DE LA EVALUACIÓN EN UN CONTEXTO

LATINOAMERICANO

Fuente: Adaptado de Ospina (2000).



Se aprecia en el cuadro anterior la utilidad de la evaluación en América La-tina, sin embargo, el hecho de que no se haya generalizado dicho enfoque de gestión y evaluación en los demás países latinoamericanos se debe a la escasa voluntad de los gobernantes en mejorar el desempeño de su go-bierno; aunado, a la limitada visión estratégica que, a pesar de que existen referencias de éxito en esta temática, no han tenido la capacidad de reto-marlas para incrementar la gobernabilidad de su nación. Es de considerar que el enfoque de evaluación en América Latina se encuentra en proceso de madurez, demostrando que ante los diversos obstáculos que tanto Co-lombia como Chile han sobrepasado en sus etapas de modernización, han contemplado esa visión gerencial de la AP,13 ante lo expuesto, ¿cuáles son las razones institucionales para que en países como Chile y Colombia si funcione la evaluación gubernamental? Sin lugar a dudas se pueden re-sumir diversos elementos que responden a la interrogante. Como primer punto, se destaca la participación activa de los gobernantes, ya que han demostrado en su gestión la voluntad política y la visión para mejorar su gobierno mediante instrumentos de evaluación del desempeño; los cuales, son aspectos prioritarios para fomentar la cultura de evaluación y gestión por resultados (GxR). De igual forma la institucionalización jurídica de los elementos anteriores, ya que es importante en la medida de que obliga a ser incluida dentro de las actividades del sector público, siendo este elemento un aspecto importante para fomentar en los diversos órganos gubernamen-tales este enfoque de gestión.14

Así mismo, la visión e innovación de su gobierno en la búsqueda del desa-rrollo de la nación. En lo que respecta a estos elementos, son fundamentales para crear estructuras gubernamentales competitivas y que generen resul-tados de beneficio para la comunidad. En esta vertiente, se puede destacar

13 Uno de los pilares fundamentales de la gestión estratégica es la imaginación gerencial en el diseño e im-plementación de la gestión, sus principios básicos en términos de Moore (1998) son: nuevas demandas de seguridad, no verlas como un problema sino como una oportunidad para responder las demandas sociales; reposicionar y adaptar a las organizaciones para satisfacer nuevas necesidades según las prioridades so-ciales; no garantizan la continuidad de las organizaciones, sino tratan de cambiar lo que hacen y como lo hacen para ofrecer respuestas efectivas a los problemas sociales; y cuestionarse continuamente el valor de las actividades públicas, lo que favorece tendencias a ser proactivos y creativos.

14 En el caso del marco institucional y legal de los sistemas de SyE en Chile, son un factor esencial para institucionalizar una cultura de evaluación, teniendo una legislación que lo soporta desde hace más de una década: Ley de Presupuesto de 1995 y posteriores; protocolos de Acuerdo anuales entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso (1997, 2001 y 2002). La Ley N° 19.553 (1998) creó el Programa de Mejora-miento a la Gestión (PMG) y dispuso que las agencias definieran sus metas anuales e introdujo incentivos monetarios. La Ley N° 19.618 (1999) complementó el marco legal de los PMG, la Ley del Presupuesto del 2001 Introdujo los Compromisos Institucionales a favor de la eficiencia gubernamental y en Ley N° 19.896 (2003) se estableció la obligatoriedad de realizar evaluaciones en aquellos programas incluidos en los presupuestos de los servicios públicos y definió ése para el Ministerio de Hacienda, entre otras. Véase Ríos (2007).



la creación de los sistemas de SyE que tanto Chile como Colombia han diseñado y fortalecido en el transcurso de los años, aspectos que sin duda han sido valiosos en términos de generar mayores impactos sociales y el desarrollo de su nación.15 Por lo tanto, ambos modelos de gestión presenta-dos forman parte de un referente para México, en el aspecto de retomar sus hallazgos, retos y experiencias para mejorar el desempeño gubernamental de nuestro país.

1.2. Una gestión pública orientada a resultados.

El interés por asegurar la eficiente utilización de recursos en el sector pú-blico, no es un tema nuevo, lo que de alguna manera si lo es, la necesidad de que la eficiencia se vea reflejada en resultados medibles y articulados a las políticas públicas (Whittingham y Ospina, 2000). De esta manera, la elaboración de instrumentos y mecanismos para evaluar, dar seguimiento y controlar la eficiencia de la AP ha adquirido especial interés, ya que la evaluación está articulada ahora más que nunca a los conceptos de mo-dernización y gobernabilidad. En las experiencias de América Latina que se presentaron anteriormente, se definieron este tipo de esfuerzos por mo-dernizar su administración; a su vez, los resultados institucionales de sus iniciativas, por lo tanto, es importante destacar los elementos teóricos en los que se han fundamentado las experiencias anteriores, sobre todo, la importancia de este enfoque para las organizaciones públicas.

El enfoque de la NGP se deriva de dos tendencias en la AP contemporánea: 1) la revalorización de la naturaleza pública del gobierno y de la adminis-tración, que se caracteriza por la revalorización del Estado de Derecho y la democratización del régimen, y 2) la renovación de la capacidad admi-nistrativa del gobierno y de la administración pública. Sus antecedentes principales son la crisis fiscal y administrativa del Estado, la liberalización de la economía, la globalización, la nueva economía y la agudización de los impactos sociales (Aguilar, 2006).

La renovación de la capacidad administrativa del gobierno significa: finan-zas públicas sanas, eficiencia económica, dirección estratégica, dirección de la calidad, dirección del conocimiento y la profesionalización del ser-

15 En materia de gobernabilidad en Chile, se ha mostrado una impresionante expansión económica durante las últimas dos décadas, reflejada en un crecimiento promedio de 4,8 por ciento en su PIB per cápita desde 1986 hasta 2005. La época posterior a 1985 también fue excepcional en lo que respecta a expansiones y contracciones cíclicas, registrando una sola recesión de magnitud moderada en 1999. Véase Schmidt (2006). Sin embargo, el crecimiento de la economía mexicana ha sido desalentador en nuestro país desde el sexenio del presidente López Portillo (1976-1981), donde el crecimiento promedio del PIB ha sido menor al 1%. Véase Concepción Montiel (2007).



vicio público. En este marco, la importancia de la gestión radica en pro-mover y dirigir políticas orientadas hacia una mayor calidad de la AP. Sus orientaciones son la calidad institucional y la gerencial (Aguilar, 2006). En base a esta teoría, se define concretamente que la gestión pública es la instancia mediadora entre las acciones del gobierno (políticas públicas) y los resultados que perciben los usuarios de la misma; es por ello que dicha gestión debe ser eficiente y contar con sistemas de evaluación que le per-mitan saber en qué medida lo es.16

En base a Echebarría (2000), podemos observar que la tendencia de la NGP considera como contenidos:

1. Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordina-ción, gestión transversal, control y evaluación de resultados);

2. Descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estruc-turas y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del rendimiento, delimitación política y gestión);

3. Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios);

4. Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y par-ticipación, establecer estándares de servicio e indicadores de des-empeño y reducir las barreras administrativas);

5. Mejorar la gestión de los recursos humanos (flexibilizar las con-diciones de trabajo y la descentralización de la gestión), y

6. Optimizar el uso de las tecnologías de la información y la comunica-ción (comunicación electrónica interna y externa, gestión de proce-dimientos y automatización de oficinas, e información de gestión).

Como se puede observar, la evaluación del desempeño es una prioridad para la NGP, que sin duda, no resulta de reciente descubrimiento, si no por

16 Los distintos enfoques administrativos que rigieron a muchas organizaciones en el pasado obedecieron a ciertas necesidades del momento. Desde la administración en la época antigua, que tenía el propósito de asegurar la sobrevivencia de los diferentes grupos sociales; la administración egipcia y su sistema burocrá-tico, la administración china y su sistema de orden constitucional, la administración democrática griega o la administración romana de orden. El problema consiste en el enfrentamiento de los retos del siglo XXI con los enfoques de gestión del pasado. Por lo tanto, en términos de Cabrero (2003a) la NGP nace como res-puesta al agotamiento de estructuras tradicionales de gobierno que si bien mostraban aspectos y cualidades importantes, ocupaban de un cambio; requerían de una nueva fisonomía que las hiciera más funcionales a un nuevo papel del Estado y a una sociedad demandante, tratando de solucionar los problemas que siempre han existido pero de una manera que garantizara resultados. En este sentido, el aspecto de la evaluación comienza a convertirse en una parte importante dentro de la gestión y las políticas públicas, ya que busca asegurar los mecanismos necesarios para el logro de lo anterior, así como crear nuevas condiciones que posibilitan una relación más democrática entre el Estado y la sociedad.



el contrario, es precisamente producto de la evaluación del quehacer guber-namental que va adquiriendo el valor y la importancia en el proceso de todo gobierno.17 Se detalla la manera en que los puntos anteriores se engloban en un marco general orientado a resultados, en el entendido de que los gobernantes cuenten con la voluntad de fortalecer la visión estratégica del Estado, mediante una eficaz coordinación intergubernamental-transversal y la mejora del capital humano. Aunado, a mejorar la calidad del servicio público mediante el acreditamiento de estándares e indicadores de desem-peño lo cual y en conjunto, orientan a una gestión pública orientada a im-pactos sociales.

Respecto a la evaluación, se confirma que la NGP busca desplazar los sis-temas tradicionales de control operativo y financiero (la cual dio resulta-dos en su momento) para pasar a una verdadera evaluación, dejar sólo de ser interna para ser externa y de esta manera, determinar si los resultados de la gestión, producen los efectos o impactos deseados, “…la evaluación permite conocer desde que se está haciendo o implementando, hasta cuales son realmente sus beneficiarios, pasando por el impacto o beneficio conse-guido” (Olías de Lima, 2001).

Barzelay (1992) concluye que la Nueva Gestión Pública “...a) es un movi-miento mundial hacia el mejoramiento de la eficacia y la transparencia de la “gobernación” por medio de la aplicación de algunos principios claves subyacentes, tales como: a) la ciudadanía vista como consumidores de ser-vicios públicos; b) el servicio público orientado a resultados, originándose como un dispositivo conceptual, inventado con el propósito de estructurar la discusión académica sobre los cambios contemporáneos en la organi-zación y el gerenciamiento de la rama ejecutiva del gobierno; c) como un argumento administrativo, enfatizando el diseño organizacional dentro del gobierno; d) como filosofía administrativa, orientada al diseño organiza-cional del gobierno que surgió en los años ochenta, y e) está inmersa en una amplia variedad de enfoques que van desde la investigación comparada, los estudios de caso y la toma de decisiones, por lo que se presenta en muchas ocasiones, como un campo desordenado aún al interior de la literatura so-bre administración pública y ciencias políticas”.

Sin lugar a dudas, el enfoque de la NGP debe de ser parte fundamental de todo gobierno y de toda acción de gobierno. La articulación entre gestión,

17 En un contexto global, la agenda de la modernización del Estado, la reforma administrativa y la evalua-ción del desempeño, son pre-requisitos para promover una agenda de desarrollo que incluya estabilidad macroeconómica, mayor equidad, una asignación más efectiva de los recursos y un crecimiento económico sostenible (Ospina, 2000). Vemos con ello que todo gobierno debe evaluar para garantizar resultados.



políticas y evaluación es una triangulación que busca el mejoramiento de las instituciones, de las acciones que implementan y por supuesto, del im-pacto que generan.18 Sin embargo, es común en la AP mexicana que esta triangulación no dé resultados. Al respecto, se pueden definir los siguientes aspectos:

1 Por una parte, el Estado mexicano brinda especial énfasis en me-jorar el desempeño de las instituciones y deja en segundo término el impacto de los programas y políticas. Por lo tanto, el aspecto de evaluación no forma parte de este contexto;

2. Cuando el Estado centra su visión de gobierno en la creación de políticas públicas y no en el desempeño de las instituciones, la implementación de políticas parte de un inapropiado diseño de las mismas, lo cual impide por supuesto su respectiva evaluación y por consecuencia, no generan impactos sociales;

3. Se han presentado ejemplos donde el Estado mexicano no brinda importancia en ambos aspectos (desempeño institucional y políti-cas públicas), a pesar de que fomenten modelos de gestión o difun-dan políticas públicas en el país. De esta manera, no incluye en su gestión sistemas de evaluación por su escaso interés de mejorar la gobernabilidad existente;

4. A pesar de que el Estado busque mejorar su capacidad institucio-nal mediante una correcta gestión pública y una eficaz implemen-tación de políticas, se ha mantenido ausente el enfoque de evaluar su gestión, y cuando se ha presentado el caso, dichos modelos no se establecen mediante una política de evaluación integral, y

5. El Estado ha promovido procesos de calidad para el desempeño de instituciones, aunado a la implementación efectiva de programas y políticas públicas, los cuales, han estado dispersos (no articu-lados) en el sentido de promover una gestión por resultados que promueva programas y políticas eficientes, con transparencia y participación ciudadana (gestión asociada). Por lo tanto, impide una evaluación objetiva.

Como se definió, el término Nueva Gestión Pública busca mejorar la go-bernabilidad existente en el Estado, por tal motivo, la evaluación forma

18 Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con Instituciones realmente eficaces que sepan captar los problemas de los ciudadanos a través de sus diferentes organizaciones, pero lo realmente eficaz e importante es resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con políticas públicas de impacto social; por supuesto, completamente evaluadas. Ante este contexto, se puede identificar la clara necesidad de una correcta gestión pública, capaz de fomentar programas y políticas públicas de mayor impacto y calidad.



parte de este contexto, ya que pretende mejorar la funcionalidad del mismo haciendo de éste, un sistema más eficiente, eficaz y efectivo. 1.3. Políticas públicas en el marco de la evaluación.

La necesidad de la evaluación de políticas y programas públicos se encuen-tra en la actualidad en una esfera de análisis y debates, tanto en el ámbito académico como en la AP en general. En México, la temática de evalua-ción presenta graves limitaciones de su uso, motivadas por problemas de diseño y ejecución de las propias políticas y programas públicos, las con-tradicciones de objetivos de los mismos y sobre todo, las dificultades para la medición de sus resultados e impactos. Lo anterior es el resultado de la nula visión de esta temática dentro de los poderes públicos y de los propios gestores, además, a su negativa de utilización, publicidad efectiva y a las limitaciones y contenidos de la propia institución incapaz de responder a las nuevas necesidades de la NGP.

A pesar de todo ello, la evaluación es, sin lugar a dudas, uno de los ele-mentos más claves de la nueva gobernanza, capaz de ofrecer una respuesta positiva a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos públicos y mejorar la calidad del gasto, respondiendo simultáneamente a los retos de todo gobierno mediante una aplicación efectiva entre gestión y políticas públicas.19

Una política pública es la decisión gubernamental plasmada en la resolu-ción de un problema en la comunidad, en base a Luis F. Aguilar (1992) es: “Gobernar de acuerdo a una política pública significa incorporar la opi-nión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos, ni unánimes”.20

19 Se encuentran en la definición de “gobernanza” las ideas de dirección de gobierno sin otorgar primacía al Estado. Es decir, plantear la cuestión de la gobernanza sugiere la comprensión de la articulación de los diferentes modos de regulación de un territorio, a la vez en términos de integración política y social y en términos de capacidad de acción. Plantear esta cuestión supone replantear las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil, el mercado y las recomposiciones entre las variadas esferas de fronteras difusas. En entrevista con el Dr. Luis F. Aguilar, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).

20 Por lo tanto, si una decisión no es a fin de cuentas llevada a cabo solo queda en la elaboración de la política pública y no en su verdadera implementación, es decir solo queda en el papel. Sin embargo, el gobierno tiene que dar solución a problemas que surjan en la sociedad a través de la política pública y si en su caso, decide no dar solución, entonces no cumple con su función primordial que es la de atender los problemas de la comunidad.



La esencia en el estudio de las políticas públicas radica en la búsqueda de las mejores soluciones a los problemas colectivos. El gobierno persigue aumentar el nivel de vida de sus ciudadanos, educarlos mejor, garantizar su salud y seguridad, crear mayor infraestructura y diversos servicios públicos que éstos requieren para mejorar el bienestar de su comunidad. En este sen-tido, ¿de qué manera el gobierno conoce si está generando impactos socia-les en la comunidad? De lo anterior se destaca la importancia de la correcta articulación entre políticas públicas con los procesos de evaluación, debido a la necesidad del seguimiento y evaluación de las acciones gubernamenta-les durante todo el proceso de la política pública.

Ahora bien, en la elaboración de los programas y políticas públicas inter-vienen tanto instituciones como los actores. Las instituciones son las que instrumentan y crean la estructura necesaria para llevar a cabo la imple-mentación de las políticas. Como se mencionó anteriormente, una ins-titución bajo los elementos de la NGP permite la creación de acciones gubernamentales capaces de satisfacer la necesidad de la comunidad. Es decir, crear políticas con impacto. En este sentido, se plantea una correcta gestión (desempeño de las instituciones) para fomentar acciones de go-bierno generadoras de valor (programas y políticas), medidas a través de una objetiva evaluación por resultados.

En otros términos, la evaluación de políticas se asocia al control de gestión, el cual desde la perspectiva de la NGP, constituye uno de los pilares de la inevitable regeneración de las instituciones públicas (Ruano, 2001), quien desde esta visión propone un cambio en los controles de gestión:

1. El número de controles habrá que reducirse y no debe ser ins-trumento de sanción, sino de medida del rendimiento según los objetivos propuestos;

2. El control no es un fin mismo, debe ser un medio de reorientar la acción en función de los resultados obtenidos, y

3. El diseño de sistemas de control ha de trascender el marco or-ganizativo y hacerse accesible a nuevas audiencias, es decir, un sistema de información de carácter público.

Desde este enfoque, un acto no debe analizarse únicamente en función de una norma de resultado, debe contemplarse desde una visión en conjun-to de la organización, permitiendo una mejor respuesta para alcanzar los objetivos, y posteriormente, valorar la validez de sus proyectos en base al impacto generado. Por lo tanto, deja en claro la triangulación entre gestión, políticas públicas y evaluación, en el sentido de que la evaluación guberna-



mental nos permite identificar la validez de la gestión pública y por supues-to, del impacto social de las políticas públicas implantadas.

La AP como proceso tiene un carácter estructural, el cual está contenido en las políticas públicas implementadas a través de programas, objetivos y metas a cumplir y, por otro lado, la capacidad de gestión de políticas públicas, sin descuidar la dinámica de la sociedad y del sistema político,21 manifestándose así la influencia de la política sobre la gestión y viceversa. La política pública constituye un proceso dinámico de solución de proble-mas donde se van a mezclar aspectos de liderazgo y de interacción entre la sociedad y el sistema político en cuestión.

Por lo tanto las políticas públicas son, sin duda alguna, la parte ejecutora de la AP, políticas públicas eficientes y que respondan a los problemas sociales darán como resultado un Estado capaz de enfrentar con fortaleza los problemas de su entorno. En este sentido, ¿cuál es la forma de conocer los impactos y resultados de la ejecución de programas y/o políticas públi-cas? La respuesta es clara: los mecanismos de evaluación. De esta manera, se puntualiza la urgente necesidad del Estado mexicano de adoptar a la evaluación gubernamental como una parte integral de la AP mexicana. En otras palabras, fomentar una política de evaluación en México.

A manera de resumen, la naturaleza misma de las actividades para imple-mentar políticas públicas agrega una dimensión más a la complejidad de la evaluación de la AP. Dentro del sector gubernamental, el desempeño ocurre en varios grados, que van desde el nivel del personal (desempeño del capital humano), hasta el nivel de las políticas públicas (valor público), pasando por el nivel de los programas y las organizaciones (gestión). Estos niveles son interdependientes, pero cada uno de ellos representa un ámbito particular cuya gestión debe ser objeto de evaluación. De este modo nos lleva a ver la importancia de reflexionar sobre el objeto de la evaluación y los niveles de la administración en los cuales este objeto se debe estudiar.

1.4. La evaluación gubernamental.

Al conocer la importancia de contar dentro del Estado con una gestión pública eficaz y orientada a resultados contundentes para el ciudadano, así como la vida y esencia de las políticas y su finalidad para la solución de los

21 Otro aspecto a tener presente es el objetivo máximo de la sociedad, donde el gobierno a través del diseño de políticas y programas públicos eficaces y efectivos, trata de elevar al máximo el bienestar social, te-niendo presente que el interés social se impone sobre los intereses individuales, haciendo que en el actuar del gobierno se reflejen de forma general la solución de los problemas. Por lo tanto, es una muestra de la necesidad de medir los avances de esas políticas y programas, así como de sus resultados.



problemas públicos, es importante definir el término evaluación guberna-mental, como parte esencial para la medición del desempeño de la gestión y de las propias políticas implantadas.

La definición de evaluación en base a Stufflebeam y Shinkfield (1987) es: Recoger y analizar sistemáticamente una información que nos permita determinar el valor o mérito de algo, siendo éstos no sólo un juicio de expertos, implica un proceso sistemático de elaboración de criterios, reco-pilación, análisis, interpretación y enjuiciamiento sistemático. Es decir, la evaluación es un proceso metodológico que requiere de una aplicación de pautas y técnicas sistemáticas.

Meny y Thoenig (1992) nos dicen que evaluar una política pública, es apre-ciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental, en un campo específico de la vida social y del entorno físico. Por lo tanto, la evalu-ación es una ruta de razonamiento asumido por el analista; la apreciación sistemática sobre la base de métodos científicos, de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o no, de las políticas públicas y de la gestión institucional.

En base a la definición anterior, podemos enmarcar las funciones princi-pales de la evaluación gubernamental de la siguiente manera:

• La retroalimentación o mejora (improvement);• El control de responsabilidades y la rendición de cuentas (accoun-

tability), y • Ilustración para acciones futuras (enlightenment) (Stufflebeam y

Shinkfield, 1987).

Es decir, la evaluación de la gestión institucional de un programa o política pública, consiste en ir más allá de los indicadores, para proceder a una va-loración detenida de los mismos, determinando la eficiencia de la gestión y la eficacia de las políticas y de los programas de gobierno, a través, de un proceso de medición de los resultados.22

22 Este proceso no constituye un fin en sí mismo; en la AP la medición de resultados se dirige a comprender mejor los procesos y productos derivados de las políticas, programas y desempeño de las instituciones, de manera que faciliten la toma de decisiones más que a medir un resultado final preciso. Sin embargo, hay que estar conscientes de que medir los resultados de manera adecuada continúa planteando serios problemas conceptuales y prácticos. En el caso mexicano, se entiende debido al poco interés de programas académi-cos o de posgrado en temáticas específicas de evaluación pública. Entrevista con la Dra. María Bustelo Ruesta, Directora del Máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas, Universidad Complutense de Madrid, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).



Cuadro 4PROPÓSITOS DE LA EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL

Fuente: Adaptado de Weiss (1998) y Bustelo (1999).

En un contexto mexicano se presentan dificultades para llevar a la práctica el ejercicio de la evaluación como una realimentación de las decisiones debido, entre otras cosas, a la visión tradicional del modelo burocrático, de apego a las normas y la inexistencia de una tradición de colaboración para la investigación teórico-práctica.23

Es puntual mencionar que dicha práctica no se ha aplicado en México de-bido a la limitada visión del servidor público mexicano de fomentar una cultura e institucionalización de la evaluación gubernamental. Si bien, se mostró con anterioridad en el contexto latinoamericano experiencias de evaluación (véase Cuadro 3), es importante señalar elementos prioritarios

23 La evaluación de las políticas públicas no es una función completamente nueva dentro de las que desem-peñan los gobiernos. Lo que resulta nuevo de la función de evaluación no es tanto su existencia; sino sus características diferenciales que vienen a enriquecerla. Por una parte, su objetivo y su alcance, que se sitúa más allá del control financiero o de la legalidad y que alcanzan la valoración de los efectos o impactos de los programas y políticas en la solución de los problemas a los que se pretende hacer frente. Por otra, el esfuerzo en hacer de la evaluación una práctica generalizada en el seno de la AP, donde se tome como un proceso de aprendizaje continuo, realizada además de forma sistemática y con metodologías generalmente aceptadas. Entrevista con la Dra. Jody Fitzpatrick. Profesora de la Universidad de Denver, Colorado, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).



que han fortalecido estos procesos. En base a Bustelo (2009), los signos de institucionalización de la evaluación son:24

• Práctica evaluadora;• Formación específica y de especialización (postgrado);• Asociaciones profesionales;• Publicaciones especializadas: acervo bibliográfico;• Instituciones y unidades de evaluación dentro de las organizacio-

nes (sistemas, metodologías, prácticas);• Diferentes roles respecto a la evaluación (evaluadores, gestores,

comanditarios, hacedores de política), y• Políticas de evaluación.

Por lo tanto, son aspectos que no han sido considerados en un territorio nacional y de esta manera, se ha evitado el ejercicio eficaz de evaluar el desempeño público.

Es de puntualizar las características principales de la evaluación guberna-mental; lo cual por su amplio alcance y funcionamiento se puede dividir de la siguiente manera:

Cuadro 5CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE LA EVALUACIÓN

Fuente: Adaptado de Weiss (1990), Patton (1986) y Bustelo (2009).

24 La evaluación del desempeño no es: investigación, seguimiento o monitoreo, evaluación del rendimiento del grupo destinatario, memoria u observatorio. Véase Bustelo (1999).



En este contexto, resulta novedoso también hacer de la evaluación una he-rramienta para la transparencia del gobierno y para la profundización de la democracia. La evaluación no es una función meramente técnica, sino que se debe hablar de la política de evaluación. Su finalidad ha variado a lo largo de su historia para adaptarse a las situaciones de cada país y a las maneras de entender la gestión de la AP y del gobierno; aunque ha nacido y se ha desarrollado a la sombra del control presupuestario, su creciente papel de instrumento político la ha llevado a acrecentar el alcance de lo que se espera de ella.25

En el caso mexicano es de mencionar que no ha existido una política como tal. Se profundiza lo anterior, debido a que los diversos modelos de eva-luación en la APF no han generalizado dicha práctica, es decir, no se han expendido dichos modelos de una forma integral que en conjunto con es-tados y municipios, utilicen estas prácticas para mejorar el desempeño ins-titucional. Es puntual precisar que si bien, existen en México adelantos en materia de transparencia y rendición de cuentas, no se ha contemplado a los mecanismos de evaluación como una forma de expresar ante la ciudadanía las acciones de gobierno; en este aspecto se define la negativa del Estado mexicano en fomentar la política real de evaluación en México.

A manera de conclusión, la relación entre un gobierno por resultados y la evaluación gubernamental se puede definir de la siguiente manera. Un go-bierno que contemple un enfoque de GxR tiene la característica de contar en sus estructuras gubernamentales con mecanismos de evaluación de su gestión, por lo tanto, estos gobiernos fomentan esa cultura en los actores que lo integran y sobre todo, a los tomadores de decisiones de programas y po-líticas públicas. Lo anterior deja en el entendido de que los mecanismos de evaluación forman parte integral del Estado, como una manera de conocer si realmente se están generando resultados o, si realmente sus acciones están fomentando un mayor desarrollo. De este modo, se destaca la adopción del Estado con los procesos y métodos de evaluación gubernamental. En este sentido, ¿Qué gobierno por resultados no contempla a la evaluación del des-empeño para medir y evaluar su gestión? Ante lo anterior, no puede existir un gobierno por resultados si no se incluye a la evaluación del desempeño como parte integral de su gestión. Por lo tanto, ¿cómo un gobierno conocerá si realmente está generando resultados si no cuenta con mecanismos de eva-luación? Se deja en claro la articulación en ambas partes, por una, el gobier-no orientado hacia resultados y por la otra, la medición de los mismos.

25 Entrevista con el Dr. Eduardo Zapico Goñi. Director de la Unidad de Evaluación, Oficina de Presupuesto, Comisión Europea, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).



1.5. Hacia el rediseño de los gobiernos locales en el marco de la NGP.

Para diversos autores, México representa el caso paradójico de un Estado federal con una forma de gobierno altamente centralizada; no obstante, en términos de Rowland y Caire (2001), definen que la idea de un sistema federal ha estado presente a lo largo de la historia de México, hecho que se refleja en los tres movimientos políticos y sociales más importantes del país: la Independencia, la Reforma y la Revolución Mexicana.

En estos términos, los principales antecedentes del federalismo mexicano provienen de la Constitución Federal de los Estados Unidos de América y de las instancias locales de gobierno y administración heredadas de la mo-narquía española a fines del siglo xviii, primero como parte de las Reformas Borbónicas y después a partir de la Constitución de Cádiz (Reyes, 1988).26 A pesar de los múltiples cambios efectuados a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio se mantuvo sujeto a distintas políticas de carácter centralizador durante casi todo el siglo xx. Sería a par-tir del programa de gobierno formulado en 1982, cuando se dio impulso al Nuevo Federalismo Mexicano y con él a la vida municipal, la cual, cobró una mayor dimensión e importancia al quedar inserta dentro de la dinámica de modernización política y administrativa en las nuevas condiciones a las que en ese periodo se enfrentó el país.27 Pero, a pesar de los diversos in-tentos por mejorar la situación municipal en México, sigue prevaleciendo la centralización, el autoritarismo y la limitada gestión intergubernamental entre los tres niveles de gobierno.

Se ha mencionado con anterioridad la importancia de un gobierno orientado a resultados, que por supuesto, integran en su gestión la cultura de evaluar

26 Uno de los rasgos más notables de la herencia española en el federalismo mexicano se encuentra en la articulación de los intereses locales que se daba a través de los ayuntamientos. El municipio constituyó la base de la organización territorial del imperio español en América. La segunda instancia de gobierno local –las diputaciones provinciales– fue otra de las reformas de la Constitución de Cádiz de 1812. Con estos antecedentes de organización política local, se fortaleció un sentimiento regionalista contrario al retorno del gobierno absoluto de las autoridades de la Ciudad de México sobre el antiguo territorio del virreinato. Estas instancias de gobierno fueron importantes para definir demarcaciones territoriales que habrían de dar paso a los estados de la Federación Mexicana. Véase Reyes (1988).

27 La descentralización, en este sentido, no es tan solo una categoría formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbitos de competencia. Permite también que la relación de los gobernantes y los gobernados sea más amplia, directa y fluida. La descentralización como sistema de vida responde a principios básicos de civilidad política y social. “En efecto, se reconoce que la sociedad moderna es plural, activa y contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a diversos centros de poder y decisión. Un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo para distribuir el poder. Por lo tanto, lo que corresponde a los gobiernos locales es un punto neurálgico a considerar”. Véase Uvalle (1995).



su desempeño. Sin embargo, es de destacarse que el nivel de gobierno más cercano a la comunidad (el municipio) ha padecido de modelos de gestión eficientes que fortalezcan sus capacidades institucionales no sólo en Méxi-co, sino en América Latina. Es en esta vertiente que la problemática mu-nicipal ocupa un lugar central en la agenda internacional. Aparecen como áreas fundamentales un conjunto de temas que van desde la reforma del Estado, relaciones intergubernamentales, federalismo, descentralización y los límites de la acción gubernamental; así como lo relativo a cuestiones de eficiencia y eficacia de la actividad local.28 Por lo tanto, es importante precisar como inicio en esta temática la importancia de una GxR en un contexto local, debido, entre otras cosas, a la plena necesidad de que los gobiernos municipales fortalezcan sus capacidades institucionales y sean parte del crecimiento y desarrollo del país.

En un marco integral de la gestión del gobierno municipal, es preciso men-cionar dos aspectos en los cuales, debe de incluirse la GxR como pilar y cultura de un gobierno local; como primera instancia se establece en un contexto institucional. Los gobiernos locales del futuro deben de contar dentro de las organizaciones con los siguientes elementos de gestión:

• Capaces de satisfacer al ciudadano con calidad (gestión de calidad);• Transparentes (rendición de cuentas);• Gobierno electrónico (tecnologías de la información y la comuni-

cación);• Gestión estratégica en la organización (visión a largo plazo);• Generadoras de resultados a bajo costo (eficientes);• Cumplir con objetivos, metas y resultados planteados (eficacia);• Servidores públicos con visión gerencial (servicio profesional de

carrera);• Presupuesto en base a Resultados (orientación presupuestal hacia

resultados);• Gestión transversal (eficaz gestión intergubernamental), y• Evaluación del desempeño gubernamental (evaluar la institución).

En estos términos, pueden destacarse diversos elementos que la NGP ex-presa en sus diversos enfoques. Por lo tanto, son aspectos que fortalecen a las organizaciones municipales brindándoles una mayor capacidad y legi-

28 En un ámbito académico, la tradición literaria sobre gobiernos locales en México ha enfatizado a las li-mitaciones de dicho nivel gubernamental para fomentar una gestión eficaz de los recursos y facultades municipales. El análisis de la variable evaluación gubernamental en un contexto municipal resulta un tema novedoso en la perspectiva de los estudios sobre gobiernos locales en México.



timidad por sus resultados ante el ciudadano.29 Uno de los aspectos princi-pales para la implementación de lo anterior es la visión y voluntad política del servidor público municipal, en el sentido de que contemplen esta visión gerencial y estratégica que permitan demostrar su real vocación de servicio mediante resultados hacia la sociedad y el mejoramiento de la gestión. Por consecuencia, se plantea la importancia del presidente municipal en la for-ma en que visualice al municipio que plantea construir durante su adminis-tración, considerando un nuevo enfoque de administración pública local.

Un segundo aspecto se deriva de las competencias y actuación externa de los municipios mediante la creación de programas y políticas públicas lo-cales. Por lo tanto, la visión a futuro del gobierno local debe ser el generar valor público en su actuación como gobierno, contemplando para ello los siguientes elementos:

• Planeación estratégica (visión a largo plazo);• Gestión asociada (participación social);• Presupuesto en base a Resultados (orientación presupuestal hacia

resultados);• Evaluación de programas y políticas (evaluaciones de impacto so-

cial), y• Evaluación transversal (gestión y evaluación transversal entre

instituciones).

Ante la inminente necesidad de generar gobiernos locales capaces y aptos para generar un desarrollo en la región, se requiere de una nueva manera de gestionar los programas y políticas públicas, cambiar la manera tradicional de planeación y presupuestación municipal (normativo, sin consenso, sin metodología), por una gestión municipal con visión a largo plazo, estra-tégica, contemplando conceptual y operativamente una gestión orientada a resultados que fomente un mayor desarrollo. En este sentido se puede apreciar la importancia y la utilidad de los sistemas de evaluación en el sector público; destacando las grandes ventajas de contar con esas medidas de gestión en las instituciones para orientar sus acciones directamente a resultados. Es decir, en acciones socialmente aceptadas por el ciudadano (valor público).

29 Más que ningún otro nivel de gobierno los municipios deben de contar con legitimación por rendimientos por el ciudadano; entendiéndose como tal a la producción de políticas, bienes y servicios públicos que res-pondan a criterios de evaluación de lo público socialmente aceptados. Lo anterior se deduce a las siguientes razones: 1) el municipio es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano; y 2) los servicios públicos que brindan los gobiernos locales son muy perceptibles por la sociedad. Por lo tanto, un municipio exitoso seria aquel que es legitimado por su comunidad en base a sus resultados. En entrevista con el Dr. David F. Fuentes Romero.



Se ha definido en la actuación municipal (institucional y en la formulación de programas y políticas) una imperante necesidad de rediseñar al gobierno municipal tradicional, aquel gobierno visto como una organización pobre, sin fortaleza e incapaz de generar acciones de valor, para llegar a un gobier-no con visión estratégica y competente. Es totalmente claro que en ambas modalidades de actuación se refleja la necesidad de medir lo que se está haciendo, conocer si realmente la gestión pública municipal es eficiente y eficaz; además, si realmente los programas y políticas públicas están ge-nerando o no impacto en la comunidad. Por lo tanto, la NGP municipal re-quiere del enfoque de evaluación gubernamental ese elemento fundamental de la GxR.

En el escenario actual municipal, los impactos negativos del centralismo del Gobierno Federal ante los municipios, se derivan en una gran depen-dencia (económica y de gestión). Por lo tanto, impide que el municipio fomente un mayor crecimiento en sus capacidades gubernamentales. En una misma vertiente, se destaca la ineficaz gestión intergubernamental del sector central, debido a la escasa visión de fomentar un mayor desarrollo desde lo local. Sin embargo, la actualidad del municipio en México se de-duce a que por su propia cuenta, visión y liderazgo, debe fortalecer las ca-pacidades de su gobierno; es urgente el iniciar con un rediseño institucional en el municipio mexicano, ya que en la situación prevaleciente en nuestro país, el municipio se encuentra en una serie de desafíos desde económicos hasta de gestión, pero sobre todo el escaso desarrollo e impacto que están promoviendo en el país.30

En resumen, el enfoque internacional en la temática de evaluación, deja en claro, muchos aspectos que sin duda, son una tarea pendiente para México y más aún, para los gobiernos locales mexicanos. Es de destacarse la mane-ra como en un contexto latinoamericano se ha tenido la voluntad, la visión e iniciativa para mejorar el desempeño de sus gobiernos contemplando el uso y la aplicación de cultura de la evaluación del desempeño. Este hecho desata la limitada visión que han tenido los gobernantes en México, donde la principal característica del funcionario público mexicano ha sido la es-casa vocación de servicio.

30 La escasa captación tributaria y la caída en los ingresos petroleros anunciada desde mayo del 2008 por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha impactado a por lo menos 95% de las alcaldías que existen en el país. La crisis financiera por la que atraviesan los ayuntamientos obligó a muchos de ellos a suspender la seguridad pública y la recolección de basura; a otros municipios más, a decretar reducciones salariales, despidos masivos y suspensión de obra pública. Durante los primeros seis meses del año 2009, las entidades federativas y el Distrito Federal vieron reducir las aportaciones en un 21.3% respecto al mismo periodo de 2008. En términos reales, eso equivale a un recorte de 49 mil millones de pesos, señalan cifras de la SHCP. Véase El Universal (2009a).



Ante la situación prevaleciente en el país, es prioritario un cambio en el enfoque tradicional de gestión municipal; el cual, no ha generado un ma-yor crecimiento y desarrollo en el país. Los municipios mexicanos se han caracterizado por debilidades de gestión de diversos tipos, en términos de Cabrero (s/f) se pueden ubicar: a) la fragilidad en el marco normativo; b) la persistencia de sistemas administrativos obsoletos; c) la precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales; d) falta de profesio-nalización de los funcionarios públicos municipales; e) ausencia de siste-mas de planeación municipal, y f) la ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local. Es en este sentido, un enfoque de gestión orientado a resultados, sería la agenda pendiente de implementar para fortalecer las capacidades institucionales de los gobier-nos locales en México.

Sin embargo, los municipios por ser el nivel de gobierno con menos forta-leza económica y estructura organizacional, han dependido enormemente de las decisiones del gobierno central, con énfasis en los recursos, pero de igual forma, para realizar iniciativas y cambios en sus enfoques de gestión y la manera de ejercer la AP local. Este hecho deja totalmente en claro la centralización político-administrativa que presenta nuestro país. Pero, independientemente de esta situación, los gobiernos locales deben de in-novar iniciativas propias para mejorar su gobernabilidad e incrementar el desarrollo local del país; aspectos que sin duda se reforzarían con un nuevo enfoque de gestión por resultados.

Cuadro 6ENFOQUE ESTRATÉGICO PARA UN FEDERALISMO EFICAZ

Estratégico TradicionalEficaz. Ineficaz.

Eficiente. Deficiente.

Descentralización. Excesiva centralización del gobierno central.

Eficaz gestión intergubernamental. Nula gestión intergubernamental.Visión generadora de impactos en lo local. Visión autoritaria.

Fuente: Elaboración propia.



El reto actual del Gobierno Federal mexicano es visualizar al gobierno local como un factor elemental para el desarrollo de la nación. En esta vertiente, se plantea la necesidad de una gestión intergubernamental efec-tiva que promueva mayores capacidades de los municipios en México. Por lo tanto, no es sólo trabajo del gobierno local, sino también implica una gobernanza más eficaz del Gobierno Federal. En un ámbito municipal, es urgente un cambio institucional dentro del cual, es prioritario utilizar me-canismos de evaluación del desempeño (institucionales, programas y po-líticas), buscando principalmente el fomentar gobiernos locales eficientes y con alta capacidad institucional; en este sentido, se define el enfoque de gestión y evaluación transversal como un complemento a la GxR, buscan-do fomentar las acciones municipales con una perspectiva hacia el largo plazo y visión hacia el desarrollo local.


CAPÍTULO 2

LA EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA:

ORIGEN Y EVOLUCIÓN


Alberto Villalobos Pacheco • La evaluación en la administración pública mexicana 57

CAPÍTULO 2.

LA EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICA-NA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN.

Como se destacó teóricamente en el capítulo anterior, la evaluación guber-namental es un aspecto prioritario en la AP. La forma como cada país está respondiendo a las situaciones generadas a partir de los procesos de refor-ma, ha generado importantes implicaciones para la consolidación de sus estructuras democráticas. En este sentido, la lógica de conceptualización e implementación de los sistemas de evaluación en México aparece dentro de este contexto, que se encuentra directamente enmarcada en estos cambios pero que, lamentablemente, no se han institucionalizado con efectividad. Sin embargo, es de puntualizar que la evaluación se fundamenta cuando el propio Estado diseña políticas públicas eficaces y que por consecuencia, estas mismas puedan ser evaluadas. De lo contrario, la evaluación no sería partícipe para el desempeño gubernamental. Uno de los problemas más comunes que enfrentan muchas administracio-nes públicas es la ausencia de un método eficaz y sistemático para medir el rendimiento de su gestión y evaluar sus resultados. El interés tanto admi-nistrativo como político se ha orientado más bien a controlar los insumos o inputs, que recibe la AP, así como a garantizar el cumplimiento de normas y procedimientos. De hecho, medir el costo o evaluar el rendimiento de la prestación de los servicios públicos no era, hasta hace relativamente pocos años, una preocupación fundamental. Los años recientes han llevado a la exigencia de mostrar resultados de los gobiernos y a tener para ello meto-dologías, o al menos, indicadores que demuestren en donde se está avan-zando operacionalmente en la solución de los problemas públicos. En el caso concreto de nuestro país se han venido adoptando una serie de reformas e innovaciones que de una u otra forma, se han apoyado en el seguimiento y monitoreo de acciones programadas para la atención de las demandas públicas; en este contexto, se considera importante mencionar un diagnóstico general en lo que respecta a las etapas de modernización ad-ministrativa en México. De esta manera, definir el origen y desarrollo que ha tenido en el transcurso del tiempo el tema de evaluación gubernamental, sobre todo, si realmente las etapas administrativas que han pasado en el Gobierno Federal mexicano, han coadyuvado a mejorar el desarrollo y las capacidades institucionales de la AP; en otras palabras, definir si la cons-trucción adecuada de políticas públicas y su evaluación correspondiente hubieran impactado en un mayor desarrollo institucional y económico en México. Ante esta situación, se definirá el origen y la evolución que se ha



realizado respecto a la evaluación en el Gobierno Federal mexicano, el cual, por tratarse de un aspecto gubernamental podría iniciar en la etapa post revo-lucionaria de 1917; sin embargo, se iniciará en la época cuando se incrementa el interés del gobierno de México en mejorar su desempeño gubernamental, sobre todo, en cuanto a mecanismos de evaluación se refiere.31

2.1. Antecedentes históricos.

Sin lugar a dudas, la historia de la AP mexicana muestra desde sus inicios, que se han llevado a cabo diversos intentos por mejorarla y adaptarla a las cambiantes exigencias de los acontecimientos históricos, a los programas gubernamentales y a las condiciones mundiales (Sánchez, 1998a). Para al-gunos autores, el primer reglamento de gobierno elaborado en 1821, fue el inicio de la preocupación que en nuestro país ha existido por mantener una adecuación permanente del aparato administrativo de gobierno; en térmi-nos de la Secretaría de la Presidencia (1973) “Cada ministro está obligado a proponer reformas y mejoras en su ministerio, además de coordinarse con los demás ministros para proponer reformas generales”.

Se puede destacar la visión de mejorar el desempeño gubernamental en dicha época; sin embargo, para efecto de determinar con claridad las etapas en las que la AP mexicana ha tenido cambios relevantes, se identifican en base a José Juan Sánchez (1998a) las siguientes (Véase Cuadro 7):

En lo que respecta a estas etapas de reformas administrativas en México, el tema de evaluación iniciaría tímidamente en los años cuarentas, pero sólo como una simple preocupación, más que con acciones concretas al respecto. Los primeros esfuerzos se encaminaron al manejo de recursos.32 La lógica de los gobiernos a partir de esos años fue imprimir un sello que los caracterizará; incluso, con cambio en los nombres y/o funciones de las secretarías de Estado.33 Poco se hizo para conocer la eficiencia e impacto

31 En este apartado no se pretende profundizar en la historia de los procesos de reforma, modernización y cambio administrativo en México. El propósito principal es plantear los aspectos más relevantes bajo el marco de la evaluación gubernamental. Para profundizar estos procesos de cambio y modernización en México véase Pardo (1992).

32 Dentro de esta etapa de la vida pública mexicana no se tenía en claro el patrimonio gubernamental por la falta de controles y/o registros adecuados. Por lo tanto, el Estado inició con procesos de inclusión de con-troles específicos para el manejo de los recursos públicos.

33 Es importante destacar que a principios de 1917, lo que caracterizaba a la APF era las nuevas estructuras gubernamentales que establecía, los cambios de nombres de las diversas Secretarías y Departamentos, así como la creación y eliminación de las mismas. En materia de evaluación, no se puede concebir un modelo relevante o al menos, con la intención firme de conocer los resultados de sus acciones. Para conocer de ma-nera precisa los diversos cambios organizacionales que desde 1917 al 2005 se han realizado en el Gobierno Federal mexicano, véase el excelente artículo de Alejandro Carrillo, (2006) “Modelos de Organización de la Administración Pública Mexicana: 1917-2005”, Revista de Administración Pública, No. 112.



de las acciones de gobierno, ya que los informes que se elaboraban en esta etapa correspondían a un acopio de datos y reportes positivos, sin ninguna metodología establecida. En este sentido se destaca la visión de E.U.A. en el marco de la gran depresión durante la década de los 30’s,34 ya que el

34 La Gran Depresión fue una profunda recesión económica mundial que empezó a principios de 1929 y terminó en diferentes momentos de los años 30 o principios de los 40, según el país. Fue la mayor y más importante depresión económica de la historia moderna y se utiliza en el siglo 21 como punto de referencia sobre lo que podría ser una futura caída de la economía mundial. La Gran Depresión se originó en los Es-tados Unidos.

Cuadro 7ETAPAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO

(1833-1982)

Fuente: Adaptado de José Juan Sánchez (1998a).



Estado americano dio prioridad al diseño, implementación y evaluación de sus políticas; lo cual deja en claro la visión a largo plazo de dicha nación contemplando la vinculación académica en sus planteamientos de gobierno y sobre todo, el objetivo principal de mejorar la gobernabilidad prevale-ciente mediante políticas públicas generadoras de valor.

Como parte de los antecedentes en México, se puede destacar en 1932 la creación de la Oficina Técnica Fiscal y del Presupuesto adherida a la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); la cual, fue facultada para llevar a cabo estudios de organización administrativa y la coordinación de actividades y procedimientos. Esta oficina tenía como principal misión el lograr la máxima eficiencia en lo que respecta a los servicios públicos (Ca-marena, 1977). Cabe aclarar que las principales actividades que esta oficina realizó fueron recomendaciones a las distintas dependencias en un ámbito meramente administrativo; es decir, en cuanto a sus funciones y responsa-bilidades. En el tema de evaluación no tuvo ninguna relevancia.35

Años después, se crearon dentro del organigrama gubernamental comi-siones de eficiencia interna (1935-1939) e intersecretarial (1943), bus-cando como principal objetivo el mejoramiento de la AP, a fin de suprimir servicios no indispensables; mejorar el rendimiento del personal; hacer más expeditos los trámites con el menor costo posible, y conseguir un mejor aprovechamiento de los fondos públicos (Carrillo, 1980). Se puede retomar que la temática de evaluación de la gestión pública aparece en la vida gubernamental mexicana, pero como una forma de seguimiento y control en cuanto al cumplimiento de recomendaciones en materia admi-nistrativa realizadas por estos organismos, mas no se contempló un enfo-que de evaluación con una visión de medir el impacto real de las acciones gubernamentales. (Véase Cuadro 8).

Es de puntualizar del cuadro anterior la manera en que E.U.A. definió sus políticas de Estado para mejorar la gobernabilidad existente en su nación. En este contexto, se observa la visión social en el sentido de partir de un diagnóstico integral de la situación prevaleciente, para posteriormente ini-

35 En cuanto al federalismo mexicano, puede destacarse en 1928 y 1932 las primeras convenciones fiscales que trataron de generar reformas constitucionales que definieran claramente las facultades de los tres ni-veles de gobierno. A partir de 1947, con la tercera y última Convención Fiscal Nacional, se optó por un esquema de coordinación fiscal entre Federación y estados –en donde estos últimos– renunciaron a cobrar impuestos para que el Gobierno Federal los cobrara a cambio de una participación en la recaudación. En este marco, se puede concluir que las primeras gestiones de los tres órdenes de gobierno fueron enfocadas a un aspecto meramente económico y fiscal. Véase Arellano (1996).



ciar con un diseño correcto de políticas públicas totalmente focalizadas y evaluadas. De esta manera permite comparar la ausencia de estos mecanis-mos en México, ya que permanecía una cultura de administración apegada a las normas, sin enfoque social y sin contemplar a la academia como una forma de mejorar el desempeño público.

Cuadro 8DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE EVALUACIÓN ENTRE

MÉXICO Y E.U.A. DURANTE LA DÉCADA 1930

E.U.A. MéxicoDiagnóstico integral. Diagnóstico parcial.

Vinculación científica. Desvinculación académica.

Definición precisa de prioridades. Escasa focalización de demandas sociales.Alta prioridad al diseño de políticas públicas.

Deficiente diseño e implementaciónde políticas.

Evaluación del desempeño prioritaria. Ausencia de evaluación con enfoque social.


La complejidad del aparato público con el que se desenvolvía la AP mexi-cana obligó a que en 1947, la Ley de Secretarías y Departamentos de Esta-do, contemplara el establecimiento de la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, con el fin de centralizar aspectos comunes del haber administrativo. Esta recién creada Secretaría, fungía como apoyo ad-ministrativo para las diversas organizaciones de la AP, brindando asesorías e informes del funcionamiento de las mismas; función, que se asimila a los organismos que anteriormente funcionaban en la APF.

En 1958, la Ley de Secretarías define el establecimiento de la Secretaría de la Presidencia, entidad encargada específicamente de auxiliar al Ejecu-tivo en lo referente a la programación, control y evaluación del desarrollo económico y social, así como la programación del gasto público y la coor-dinación de los programas de inversión de los diversos órganos de la APF (Camarena, 1977). Cabe mencionar, que la Secretaría de la Presidencia, es el mayor antecedente de organizaciones públicas en México, enfocadas a la evaluación gubernamental de las dependencias y entidades; sin embar-go, dichas evaluaciones eran específicamente para conocer los avances o retrocesos en cuanto al desarrollo económico y social se refiere. Las eva-



luaciones realizadas no profundizaban en el impacto que cada política gu-bernamental ejercía; además, no contemplaban dentro de las evaluaciones mecanismos de medición (indicadores) que los pudieran apoyar para una correcta evaluación de resultados.36

El punto de partida de la reforma administrativa en México, se puede ubi-car en la Comisión de Administración Pública (CAP), fundada por el Presi-dente Gustavo Díaz Ordaz en 1965 y presidida por el siguiente Presidente de México, José López Portillo (Camarena, 1977). Esta comisión habría de encargarse de dictaminar la más adecuada estructura de la AP y las modi-ficaciones que deberían hacerse en su organización (Lozano, 1977). Esta comisión tenía como principal misión el coordinar la acción y el proceso de desarrollo nacional e introducir la modernización tecnológica en el aparato administrativo del Estado.

En los primeros dos años de actividad, la Comisión se abocó a analizar la situación administrativa prevaleciente en la APF, emitiendo un diagnósti-co, así como las respectivas recomendaciones en el documento titulado: Informe sobre la reforma de la administración pública mexicana.37 Entrada la década de los setenta, según el diagnóstico de la CAP, “la administración se hallaba estructurada de manera incongruente respecto a la distribución de funciones, ya que se encontraban descoordinadas, duplicadas, con defi-cientes canales de comunicación y la dispersión de actividades vinculadas a la infraestructura, particularmente a la construcción de obras” (Pardo, 1992: 117).

La complejidad con la que se había estructurado y manejado la APF du-rante la fase post revolucionaria, provocó, no sólo la reiterada ineficiencia y falta de responsabilidad y atención a los ciudadanos, sino que hizo casi imposible implantar mecanismos de seguimiento y control. Ante este re-sultado, la CAP recomendó en su informe que cada una de las secretarías y departamentos de Estado, incluyeran dentro de su estructura organizacio-

36 En este mismo periodo, la APF mantuvo como característica principal la excesiva reglamentación y re-gulación, así como el crecimiento de una red burocrática compleja, contradictoria y desordenada que im-posibilitó la puesta en práctica de políticas públicas con participación ciudadana; a la vez, que impidió la continuidad de proyectos. Véase Camarena (1977).

37 Dicho documento planteó que, en términos generales, los problemas de una reforma administrativa en el seno del Poder Ejecutivo Federal podrían dividirse en dos grandes campos: las macro administrativas y las micro administrativas. Las primeras, tendrían que ver con la estructura, los procedimientos y la coordina-ción de las dependencias del Poder Ejecutivo consideradas en su conjunto, de manera que cada secretaría y departamento de Estado, organismo descentralizado y empresa de participación estatal, formara parte del cuerpo administrativo del Gobierno Federal. En tanto que en el nivel micro administrativo, el todo estaría constituido por cada institución en particular. Véase Lozano (1977).



nal a una Unidad de Organización y Métodos (UOM); la cual, tuviera la responsabilidad de estudiar, analizar y planear la actividad administrativa de la dependencia (Camarena, 1977), también sugería que la misma comi-sión fuera el órgano normativo de tales unidades.38

Ante este hecho, en 1971 se institucionaliza este proceso de reforma ad-ministrativa en México.39 Por lo tanto, se crean y fortalecen las UOM del Sector Público; esto, en el documento expedido por la Secretaría de la Pre-sidencia en 1973, Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976. En dicho documento, se le da gran importancia al papel que le corresponde desempeñar a las unidades citadas. No fue sino hasta el tercer acuerdo presidencial, expedido el 5 de abril de 1974, que se incidió directamente en la operación de las UOM. En este acuerdo se estableció, que corresponde a la Secretaría de la Presiden-cia llevar a cabo visitas periódicas de evaluación, así como elaborar los diagnósticos necesarios para la mejora institucional de la APF (Camarena, 1977). Cabe mencionar que dichas evaluaciones estaban totalmente enfo-cadas a verificar el grado de cumplimiento de la reforma administrativa, en cuanto a modificaciones organizacionales, estructurales y de las pro-pias funciones de cada dependencia o entidad. Por lo tanto, en esta etapa administrativa de México aún no se refleja la visión de conocer el impacto real de cada política.

Se puede observar que la visión en estos años de la AP mexicana era nor-mativa, lo cual no justifica tal enfoque. En esta vertiente se presentó la experiencia de E.U.A. y su visión para fortalecer al Estado, mediante el adecuado diseño y evaluación de sus políticas públicas, que en este sentido,

38 Cabe hacer mención que las Unidades de Organización y Métodos (UOM) dentro de las dependencias fe-derales se iniciaron a finales de los años 40, naciendo con el objetivo de lograr una mayor eficiencia dentro de las actividades que desempeñaban las mismas; entre ellas podemos mencionar las siguientes: Secretaría de Patrimonio Nacional (1947), Banco de México S. A. (1954), Secretaría de Industria y Comercio (1959), ISSSTE (1964), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (1965), Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico (1965), Secretaría de Gobernación (1966), Secretaría de Recursos Hidráulicos (1967), UNAM (1966), Secretaría del Trabajo y Previsión Social (1968), Instituto Mexicano del Petróleo (1968) y Banco Nacional de Comercio Exterior S. A. (1969). Para conocer al detalle el inicio y desarrollo de estos organismos, véase el artículo de Francisco Camarena (1977), “Las unidades de organización y métodos en el proceso de reforma en México”, en Revista de Administración Pública del INAP, el cual describe de manera específica a estas unidades desde su nacimiento y la manera en que se desarrollaron hasta su institucionalización en 1971.

39 El acuerdo presidencial del 27 de enero de 1971, dispone que las secretarías y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal del Ejecutivo Federal, deberán realizar los actos que legalmente procedan para que se establezcan las Unidades de Organización y Métodos. Un segundo acuerdo presidencial, expedido el 13 de marzo de 1973 determinó que los titulares de las diversas instituciones públicas, deberán dar la importancia y atención al Programa de Reforma Administrativa; así mismo, asesorarse directamente por las UOM de su institución con el fin de lograr una adecuada coordina-ción de las medidas que se establezcan para el sector público en su conjunto. Véase Camarera (1977).



hacen notar que el Estado mexicano ha quedado limitado en sus acciones de gobierno, destacando, la escasa voluntad del servidor público de servir a la nación y más aún, la escasa visión gerencial para contemplar al cono-cimiento científico dentro de las decisiones gubernamentales.

Cuadro 9ORGANISMOS EN MATERIA DE REFORMA ADMINISTRATIVA

(1940-1976)


Como se define en el cuadro anterior, los distintos organismos creados du-rante las reformas administrativas de 1940-1976 estuvieron enfocados en un aspecto administrativo y de seguimiento a los distintos cambios organi-zacionales que se ejercían en cada periodo. Básicamente, tenían la finalidad de dar cumplimiento a los distintos ordenamientos jurídicos en cuanto a modificaciones estructurales y funcionales, así mismo, el asesorar a las distintas dependencias y entidades en el mejoramiento de su administra-ción en general, a diferencia del contexto americano, que dio prioridad al diseño, implementación y evaluación de sus políticas implantadas (véase Cuadro 9). Se puede destacar a la Secretaría de la Presidencia como el úni-



co organismo de este periodo que se acercó un poco más al aspecto de la evaluación de la gestión pública, aclarando, que la labor de la mencionada secretaría se enfocó a la medición del desarrollo económico y social en un aspecto cuantitativo, por lo tanto, no generó ningún mecanismo para cono-cer el impacto y creación de valor en dichas evaluaciones.

En resumen, los avances de reforma administrativa durante esta etapa fue-ron micro administrativas (Vilchis, 1977). Es decir, se dieron en la organi-zación y en el funcionamiento de cada dependencia en particular; mas no se contempló la visión por conocer el grado de satisfacción de las acciones gubernamentales por medio de mecanismos eficaces de evaluación. En tér-minos generales, la evolución de la APF durante estos años, principalmente a partir de los años 40, se caracterizó por la creación acelerada y anárquica de organismos; hasta cierto punto se puede considerar a la APF de este pe-riodo como un esquema organizacional que crecía, sin previo análisis, para solucionar determinados problemas agudos y urgentes (gestión reactiva no preventiva) o bien, por disposiciones políticas. En cualquiera de los casos, dicho crecimiento adoleció de una adecuada y suficiente programación y congruencia, con lo cual al paso del tiempo se fueron generando superposi-ción de acciones y duplicidad de funciones y responsabilidades sin generar un mayor desarrollo en la nación.

En el marco del federalismo en México, se refleja el escaso interés por parte del Gobierno Federal en fortalecer la gestión y la capacidad de los go-biernos subnacionales. Lo destacable en este periodo dentro de un contexto municipal, se puede reflejar en el inicio de la relación intergubernamental (RIG) que se tuvo entre el gobierno central y las entidades federativas, pero, enfocadas concretamente en un aspecto económico y fiscal. Sin embargo, dicha RIG padeció de mecanismos para definir prioridades locales, lo cual forma parte de la responsabilidad del propio municipio y de su visión por fortalecerlo. En este sentido se plantea una corresponsabilidad federación, estados y municipios en busca de una mayor gobernabilidad en México.

2.2. Gobierno del Presidente José López Portillo (1976-1982).

La coyuntura del cambio de gobierno para el periodo 1976-1982, fue apro-vechada plenamente por el entonces Presidente José López Portillo, al pre-sentar al H. Congreso de la Unión el 1°. de diciembre de 1976 el proyecto de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF),40 el

40 La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal buscó simplificar las estructuras y precisar las res-ponsabilidades que competen a las dependencias directas del Ejecutivo, eliminando gran parte de duplicida-des y superposición de funciones que contenía la anterior Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.



cual fue aprobado por unanimidad el día 22 del mismo mes y publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) 7 días después (Vilchis, 1977).

Se destaca en esta Ley, las bases de organización de la APF y ordena las políticas generales de su funcionamiento, con el objeto de aprovechar ra-cionalmente los recursos humanos, financieros y materiales con los que cuenta.41 Así mismo, cada dependencia inicia con la creación de su re-glamento interior (Vilchis, 1977). De esta manera y con los instrumentos jurídicos señalados, el Presidente de la República buscó una organización de su aparato administrativo a fin de eliminar duplicidades en algunas de sus áreas, precisar responsabilidades y simplificar estructuras y sistemas para que esté en posibilidad de cumplir eficientemente sus atribuciones.

La raíz de la reforma administrativa se estableció en cinco objetivos globa-les, concretando el compromiso que en materia de reforma administrativa adquirió el Presidente José López Portillo al inicio de su mandato. A partir de estos cinco objetivos globales se derivan los objetivos específicos y las metas que se propusieron ir alcanzando a lo largo del sexenio. En términos de Carrillo (1977) los objetivos fueron los siguientes:

• Organizar al gobierno para organizar al país;• Adoptar la programación como instrumento fundamental de gobierno;• Sistematizar la administración y el desarrollo del personal público

federal;• Contribuir al fortalecimiento de nuestra organización política y del fe-

deralismo en México,42 y• Mejorar la administración de justicia.

41 Dentro de esta Ley se hace notar una clara división entre la administración pública centralizada, integrada por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos, la Pro-curaduría General de la República y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, y de la admi-nistración pública paraestatal, formada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y fideicomisos.

42 Al comenzar la década de los ochenta, el interés en el federalismo mexicano aumentó debido a los procesos concurrentes de descentralización de funciones y la transición continua hacia un sistema democrático. Tras la crisis del Estado interventor, con el proceso de modernización administrativa se inició una reestructu-ración gubernamental que implicó cambios constitucionales de importancia en el ámbito del federalismo mexicano, como es el caso de las reformas al Artículo 25 constitucional, mismo que en síntesis le asignó al Estado (central) funciones de dirección y coordinación en el desarrollo regional, así como la regulación, protección y promoción de todas las actividades económicas que involucrasen el interés público. Por su parte, una modificación en el Artículo 26 constitucional otorgó a los estados la posibilidad de participar en la formulación del Programa Nacional de Desarrollo. Durante el mismo periodo en el ámbito fiscal se im-plantó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), el cual sustituyó el establecido en 1953. Dicho sistema instituyó un mecanismo de ingresos compartidos por la Federación, los estados y los municipios, así como de responsabilidades concurrentes en la administración, organización y ejecución de programas. Por lo que respecta a la esfera de la planeación y programación, en este periodo también se fortalecieron los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES) y los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) implantándose como las únicas instancias de coordinación de acciones entre la federación, los estados y los municipios. Véase Arellano (1996).



Basados en lo anterior, se destacan puntos importantes para el desarrollo de la nación. Sin embargo, quedan ausentes como objetivos de reforma, la visión y el planteamiento estratégico, en los términos de visualizar en cada acción de gobierno la perspectiva de largo plazo y la búsqueda del desarro-llo. Por lo tanto, dichos objetivos se limitaron en aspectos organizacionales de la APF y no en aspectos de coyuntura nacional (diseño de políticas pú-blicas, gestión y evaluación transversal).

En relación al primer objetivo global, era necesario programar las acciones de reforma de la APF, con miras a que se constituyeran en un proceso ins-titucional permanente, articulado y participativo que, dentro de un marco global de congruencia, corresponsabilizara a los titulares de las dependen-cias centrales y de las entidades paraestatales de los proyectos específi-cos que le corresponden; además, que permitiera al titular del Ejecutivo la programación global y la evaluación permanente de los resultados obteni-dos (Carrillo, 1977). En este sentido, puede apreciarse que en este periodo inicia la visión de evaluar con base en resultados las principales acciones gubernamentales. Sin embargo, se tomó el concepto de evaluación de re-sultados, como el grado de cumplimiento que las dependencias y entidades lograban con base en los proyectos específicos que cada ente público tenía previsto ejecutar, mas no se consideró el impacto social de dichas acciones gubernamentales. Es decir, de igual forma que en el periodo anterior, no se consideraron mecanismos para medir resultados en la sociedad mexicana.

Para el logro del primer objetivo de reforma, Carrillo (1978) establece que se requería iniciar con diversas tareas e instrumentos legales dentro de la APF que previeran el cumplimento de los siguientes propósitos:

• Simplificar estructuras y precisar responsabilidades a las depen-dencias centralizadas;

• Evitar duplicaciones;• Regularizar las dependencias cuya organización resultaba discuti-

ble desde el punto de vista del derecho administrativo;• Racionalizar al máximo las concurrencias y equilibrar funciones;• Instituir que el gasto público se presupueste con base en progra-

mas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución y propiciar la oportuna evaluación de resultados;

• Promover la eficiencia y honestidad en la ejecución de tareas gu-bernamentales;

• Permitir al titular del Ejecutivo convocar a reuniones de secreta-rios de Estado y jefes de departamentos administrativos por sec-tores, para definir o evaluar las políticas del Gobierno Federal;

• Establecer la organización sectorial, para efectos de coordinación programática, y



• Adscribir la coordinación de los programas de reforma adminis-trativa y de evaluación de resultados de la administración pública federal en su conjunto, directamente bajo la responsabilidad del Presidente de la República.

Con base en lo anterior, dentro de estos objetivos se incluía como punto importante la planeación, programación y evaluación por resultados. Es de destacarse, que en este periodo presidencial, nacen los presupuestos por programas en el sector público;43 con la idea era generar que cada acción de la AP tuviera la posibilidad de ser medida, cuantificada y por supuesto, evaluada. Si bien, se inició con la visión de monitorear el cumplimiento de acciones de cada dependencia y entidad de la APF, el término evalua-ción por resultados utilizado en esta etapa pública se enfocó al resultado que cada organismo público tenía en cuestión al cumplimiento de metas y acciones, mas no al impacto que cada programa y política ejercía en la sociedad mexicana. Se puede definir que en la práctica, la AP continuó ejerciéndose de manera tradicional, normativa y sin prioridades para el de-sarrollo de la nación.

Por otra parte, quedaron debidamente integrados como mecanismos fun-damentales de reforma administrativa en las dependencias y entidades los siguientes órganos (Carrillo, 1978):

• Las comisiones internas de administración y programación, –como mecanismos de participación y de asesoría para la toma de decisiones–;

• Las Unidades de Organización y Métodos;• Las Unidades de Programación;• Las Unidades de Presupuesto;• Las Unidades de Informática y Estadística;• Las Unidades o Enlaces de Evaluación, y• Las Unidades de Orientación, Información y Quejas.

Estas unidades además de sus funciones propias, tenían como propósito fundamental promover el eficiente establecimiento de los sistemas de su

43 Hasta mediados de los años setenta, el presupuesto federal se elaboró con base en la técnica presupuestal del siglo xx, sustentada en la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, vigente desde 1935, en dónde lo importante era asignar recursos de acuerdo al objeto específico del gasto. En 1965 se inte-graron en un solo documento presupuestal los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, junto con el presupuesto del Gobierno Federal, lo que permitió un mayor control del gasto público. Véase Chapoy (2003).



competencia y trabajar coordinadamente con las unidades similares de otras dependencias a través de los respectivos Comités Técnicos Consultivos.44

En lo que respecta a la primera etapa de la reforma administrativa,45 se ve reflejado el interés de contar dentro de las instituciones de gobierno con áreas de programación y evaluación; así mismo, el que estas áreas internas de las dependencias mantengan vinculación con otras organizaciones cen-trales (comités técnicos consultivos), de esta manera, lograr que las depen-dencias formulen, ejecuten y puedan evaluar sus resultados. El hecho está en que estas mismas áreas internas (programación y evaluación) fungían como simples áreas de apoyo administrativo, mas no con responsabilidades de vigilancia, monitoreo y en su caso, verificar el impacto de los programas.

En cumplimiento del segundo objetivo global de la reforma de este pe-riodo, el de adoptar la programación como instrumento fundamental del gobierno, exigía establecer sistemas y procedimientos administrativos que permitieran formular los planes sectoriales y regionales de desarrollo eco-nómico y social con la participación, en su caso, de los grupos sociales interesados.46 No fue hasta enero de 1977, que se dieron los primeros pa-

44 Por lo que se refiere a los mecanismos participativos, muchos de ellos creados anteriormente, se restable-cieron después de haber permanecido inactivos durante algunos años. Algunos siguieron funcionando sin interrupción y otros más fueron creados ese año. Los que más destacan son los siguientes: el Consejo de Comunicación Social, diversos Comités Técnico Consultivos, sobresaliendo el de Directores de Prensa y Relaciones Públicas, el de Unidades de Organización y Métodos, Directores Jurídicos de la Administración Pública Centralizada, el de Recursos Humanos, Unidades de Capacitación, Unidades de Informática, de Publicaciones Oficiales, Orientación, información y quejas y el Comité Técnico Consultivo de Archivos Administrativos e Históricos. Es importante destacar que no se crearon los comités técnicos consultivos de evaluación; por lo tanto, esta acción organizacional da por entendido que la temática de evaluación no era de importancia para el Estado. Sin embargo, dentro de cada organización pública existía una unidad o enlace de evaluación, que si bien pudo ser útil para cada dependencia y entidad, la función principal de dichas unidades fueron enfocadas en un aspecto de apoyo administrativo. Véase Carrillo (1978).

45 Con base en Carrillo (1977), se establecieron dos etapas dentro del primer objetivo global de la mencionada reforma. En la segunda etapa denominada (sectorización), a través de la nueva Ley (artículos 50 y 51) el Eje-cutivo se propuso constituir a las dependencias centralizadas en unidades de responsabilidad sectorial, facul-tándolas para orientar y conducir la planeación, coordinación, control y evaluación de la operación y el gasto de las entidades paraestatales que para tal efecto se agrupen en su sector de competencia (Carrillo, 1977). Así mismo, establecer mecanismos de coordinación que garanticen a nivel global, (intersectorial), la congruencia de las actividades de la APF por medio de programas que permitan la fijación de políticas y su evaluación. En este sentido, en esta etapa de reforma administrativa deja en claro la visión de que las dependencias centrales dirigieran el buen camino de las empresas paraestatales, por lo tanto, se le encomienda su respectivo control y evaluación. Cabe aclarar que dicha evaluación se enfocó en que las dependencias centrales vigilaran el cumplimiento de las acciones integradas dentro de los programas sectoriales de su competencia.

46 En lo referente a la planeación sectorial (que es congruente con la reorganización sectorial del Gobierno Federal en esta etapa), se incorporaron planes correspondientes a los sectores agropecuarios, pesqueros, industrial, desarrollo urbano, turismo y de ciencia y tecnología; así como el Programa Nacional de Empleo, el Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y el Programa Nacional de Vivienda. Otros sectores mostraron avances significativos en la elaboración de sus planes, como el de educación, el de salud y el de comercio. De esta manera fue que se inicia con un proceso de planeación, partiendo con lo que respecta a la planeación sectorial. Véase Carrillo (1978).



sos destinados a definir y precisar objetivos institucionales y sectoriales; deslindando las principales funciones de regulación y apoyo global, antes dispersas, a la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP).47 Como consecuencia, se integraron bajo una sola organización la planea-ción, programación, contabilidad, estadística, presupuestación, control y evaluación del gasto público (Carrillo, 1978).

Dentro de este periodo se presentaron diversos problemas derivados de la pugna entre la SHCP y la SPP, de esta manera, se impedía una correcta gestión intergubernamental en cuanto a la planeación-programación y el ejercicio del gasto público.

Figura 1 COMPARATIVO DE FUNCIONES DE SHCP-SPP (1976-1982)


Es totalmente notorio que uno de los principales obstáculos tradicionales a la buena marcha de una administración moderna, era la adscripción de la función programadora (SPP) y de la función presupuestal (SHCP) en distintas dependencias; lo cual ocasionaba complicaciones y falta de coor-dinación. Así mismo, la visión de auditar el gasto público y no de evaluar el

47 La que fue la Secretaría de la Presidencia en el periodo anterior, se transformó en la Secretaría de Progra-mación y Presupuesto (SPP).



impacto que generaba cada acción de la APF. En el ámbito de la estructura interna de la SPP, se contaba con un Subsecretario de Evaluación encargado de verificar y controlar los resultados gubernamentales, disponiendo den-tro de su estructura organizacional con sólo una Dirección General.48 Esta dirección buscó ser un apoyo para la estructura organizacional de la APF, identificando y corrigiendo errores y fallas, o bien, replanteando estrate-gias. Es importante destacar que la Subsecretaría de Evaluación enfrentó problemas con la Coordinación General de Estudios Administrativos y la Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación de la Presidencia;49 en consecuencia, decayeron sus esfuerzos (Mejía, 2005). Dentro de la recién creada SPP, se formuló un sistema nacional de información para sustentar la toma de decisiones en un ámbito de responsabilidad compartida, que permitiera contar con dicha información de manera suficiente, confiable y oportuna para planear, controlar y evaluar las acciones públicas. A ello obedece la integración de las funciones globales relacionadas con la infor-mática y la estadística en el Sistema Nacional de Información. Este sistema fungió más que nada como recopilador de datos y estadística de las diver-sas instituciones públicas, más que como una fuente de información para la toma de decisiones.

En materia de evaluación, aprovechando la nueva estructura organizacio-nal y funcional, el Presidente López Portillo instruyó a que cada dependen-cia hiciera anualmente una autoevaluación de sus programas sustantivos y de sus reformas institucionales. Así mismo, que fueran expuestas ante él, quien acostumbraba invitar a los coordinadores generales del Sistema Nacional de Evaluación y de Estudios Administrativos, para que después, se analizara a cada dependencia y se plantearan en términos globales, sus apreciaciones sobre los avances y los problemas genéricos de la AP durante su periodo. Básicamente, este sistema de evaluación interna trabajaba con un acopio de información que se tomaba de cada dependencia, se daban a conocer las fallas y los errores de las mismas, no teniendo ninguna visión en cuanto al impacto que generaban en la nación (Carrillo, 1977). Pero no sólo los aspectos estructurales fueron objeto de reformas, sino también los

48 Cabe destacar que a pesar de que en este periodo había un solo responsable de la evaluación de la gestión pública, no existió propiamente un sistema de evaluación consolidado ni mucho menos con una metodolo-gía establecida.

49 Con la nueva LOAPF, se incluyeron como órganos internos dentro de la Presidencia a 5 unidades adminis-trativas de apoyo técnico, siendo éstas la Unidad de Asuntos Jurídicos, la Dirección General de Información y Relaciones Públicas, (que se incorporó con funciones que realizaba la anterior Secretaría de la Presiden-cia), la Coordinación General de Estudios Administrativos (quien recibió funciones que tenia la anterior Secretaría de Patrimonio Nacional y la Dirección General de Estudios Administrativos de la Secretaría de la Presidencia), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados y por último, la Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación.



aspectos funcionales que se han modernizado apoyándose en la nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Gobierno Federal,50 en la Ley General de Deuda Pública, la Ley de Fiscalización del Gasto Pú-blico y en diversos acuerdos presidenciales.51 Así mismo, se fortaleció el órgano técnico de revisión de cuentas al aprobarse en 1978, los decretos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda,52 donde se forta-lece a este órgano de fiscalización dependiente del Congreso de la Unión (Carrillo, 1978).

Se implantan, en base a esta nueva legislación, sistemas y procedimientos administrativos, tendientes a formular el programa de gasto público, ba-sado en presupuestos que se apoyen en programas, que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución y permitan su permanente evaluación de resultados.53

Durante el gobierno del Presidente López Portillo se hizo el esfuerzo de generar un plan de desarrollo nacional, conocido como Plan Global de De-sarrollo 1980-1982 (PGD). Este documento estaba compuesto por tres par-tes: 1) económica; 2) social, y 3) política. En las que contemplaban cuatro objetivos fundamentales:

• Reafirmar y fortalecer la independencia de México;• Proveer a la población de empleo y mínimos de bienestar;• Promover un crecimiento económico, sostenido y eficiente, y• Mejorar la distribución del ingreso.

Estos cuatro objetivos se iban a lograr mediante la aplicación de 22 políti-cas básicas, que en lo fundamental hacían referencia a fortalecer al Estado; reforzar a la empresa pública; utilizar el petróleo como palanca de desa-rrollo, y destinar mayores recursos para la población más desfavorecida.54 Cabe aclarar que dicho plan de gobierno no contempló ningún sistema de

50 Este nuevo ordenamiento jurídico prescribe la ordenación de las acciones públicas conforme a presupuestos por programas y con base en la contabilidad de costos.

51 Debido a la importancia del crédito interno y externo para el financiamiento del desarrollo nacional, se fortaleció, en la propia Ley Orgánica y en la de Deuda Pública, las tareas normativas de vigilancia y contro-les globales del sector financiero, responsabilizando a la SHCP para dicha labor. En este sentido se puede observar un aspecto de vigilancia y monitoreo en un contexto financiero.

52 Este órgano tiene antecedentes desde la Colonia y se orienta más a un análisis del gasto. Se sustituyó a partir de 1999 por la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

53 En la elaboración del Presupuesto de Egresos de 1978 se instrumentó un proceso de programación presu-puestal destinado a definir objetivos, metas y unidades responsables de la ejecución de los programas de acción gubernamental, así como la evaluación de sus resultados (cumplimiento de metas).

54 Un dato importante es que el PGD fue elaborado en la Secretaría de Programación y Presupuesto dirigida por Miguel de la Madrid Hurtado, quien a la postre habría de ser el Presidente.



medición de cada política. Por lo tanto, sólo se definieron dentro del PGD acciones a seguir por parte de las distintas instituciones, mas no la manera de medir su impacto en la nación. Este documento sería el primer antece-dente en materia de planeación gubernamental que se presentó en México; sin embargo, padeció de una visión integral y estratégica para el desarrollo de la nación, una prueba de ello es la manera en que se gestionó en esta etapa la política del petróleo.55

Figura 2IMPORTANCIA DE UNA EFICAZ POLÍTICA PÚBLICA Y DE

EVALUACIÓN INTEGRAL CON BASE EN EL PETRÓLEO


A manera de resumen, con todas estas modificaciones se destaca el esfuer-zo más radical de reforma administrativa que registra la historia de Méxi-co. Se puede afirmar que en los antecedentes de nuestro país, no se tiene noticia de una reforma que hubiera implicado modificaciones a 17 de 19 dependencias centrales que recibieron o transfirieron funciones; es decir, que incidió en el 90% de las dependencias centrales (Carrillo, 1977). A ello hay que agregar la modificación propuesta por el Senado a fin de que sólo el Congreso pueda mediante una Ley determinar la creación de los depar-tamentos administrativos.

55 Rafael Decelis Contreras, Premio Nacional de Química en 2001 y Leticia Armenta Fraire, directora del Centro de Análisis Económico del Instituto Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México, ex-plican que México tuvo la oportunidad de alcanzar un liderazgo internacional y un desarrollo económico-social. Decelis Contreras menciona que a finales de los años 70 México estaba en el quinto sitio mundial en petroquímica, pero en la década siguiente se prefirió apostar a la exportación “y ahora no figura ni en los primeros 60 lugares en el rubro”. Armenta Fraire considera que se marginó “una de las acciones más rentables que puede lograr un país con recursos petroleros”. Véase El Universal (2009c).



Si bien, las modificaciones estructurales de la APF fueron importantes, ya que se definieron institucionalmente la funcionalidad, responsabilidad y estructura de cada institución pública, prevaleció un enfoque de AP tradi-cional, no estratégico; por lo tanto, no se brindó la importancia a mecanis-mos de evaluación, a pesar que desde 1973, se creó el Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial (GEI) antes conocido con el nombre de Departamento de Evaluación de Operaciones. Este organismo ha apoyado los esfuerzos de los gobiernos para fortalecer sus sistemas de seguimien-to y evaluación (SyE) y sus capacidades institucionales (Banco Mundial, 2007). Así mismo, se iniciaba la cultura de evaluación en otros países, como ejemplo: Australia en 1980.56

Por lo tanto, se puede confirmar que en este periodo no se tuvo la visión de mejorar el trabajo gubernamental con herramientas de evaluación; con-cluyendo, que esta etapa pública mexicana se caracterizó por la falta de voluntad y visión política de incrementar las capacidades institucionales del Estado, a pesar de que ya existían referencias en estas temáticas y las experiencias de otros países. En este sentido, se perdió una oportunidad para implementar una AP estratégica, orientada a resultados (véase figura anterior) y que de esta manera, México se posicionara entre las primeras potencias mundiales.

2.3. Periodo gubernamental de Miguel de la Madrid (1982-1988).

La llegada del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), se dio en un contexto de crisis profunda dentro del país, con una inflación de alto nivel; caída del tipo de cambio monetario, y falta de recursos. El des-control y descontento llevaron a una serie de acciones urgentes, entre las cuales, una línea del proyecto del gobierno fue la renovación moral (Mejía, 2005). En este marco, se crea la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), con funciones normativas para las actividades de control y evaluación, además de ser responsable de ejercer la fiscalización, el control y la evaluación del gasto público. Su aparición llevó a la extin-

56 A finales de la década de los 80’s, el gobierno de Australia creó un sistema de evaluación para todo el ámbi-to público, dirigido por el Departamento de Finanzas (DdF). Se solicitó a todos los ministerios que evalua-ran cada uno de sus programas cada tres o cinco años. También se les pidió preparar planes de evaluación de portafolio que detallaran las evaluaciones programadas durante los siguientes tres años e indicaran los programas que serían evaluados, los temas por cubrir en cada evaluación y los métodos de evaluación por utilizarse. Las evaluaciones se llevaron a cabo por los mismos ministerios, pero el DdF y otras dependen-cias centrales las supervisaron. Como resultado de ello, el número de evaluaciones realizadas se incrementó rápidamente y, hacia mediados de los años 1990, alrededor de 160 de estas evaluaciones estaban en progre-so. El DdF estimó que, para 1994, casi 80% de las nuevas propuestas de gastos se basaban en hallazgos de evaluación, generalmente en un nivel bastante significativo. Véase Banco Mundial (2007).



ción de la Coordinación de Evaluación de la Presidencia. Ante esta medida organizacional en la APF, la SPP dejó de lado en gran parte los procesos de planeación y evaluación que en el anterior periodo tenía, para encargarse de los programas de estabilización, del saneamiento de las finanzas públi-cas y el control del gasto.57 Lo cual es producto de una deficiente gestión, diseño inapropiado de políticas públicas y su desarticulación con mecanis-mos de evaluación que prevalecía en la APF.

Cuadro 10COMPARATIVOS DE GESTIÓN ESTRATÉGICA ANTE LA

CRISIS MÉXICO-USA (1976-1988)

U.S.A. MéxicoDiagnósticos integrales. Diagnósticos parciales.

Voluntad política. Escasa voluntad política para promover cambios.

Construcción eficaz de políticas públicas. Políticas públicas deficientes.

Evaluación, seguimiento y rediseño de políticas.

Monitoreo del ejercicio de recursos públicos.

Prioridad en la búsqueda de valor público. Ausencia de valor público.

Institucionalización de modelos anticorrupción. Deficientes controles anticorrupción.

Visión estratégica y para el desarrollo. Visión tradicional de la AP.

Participación continua de la academia. Escasa participación académica.


57 En la distribución de competencias, en la modificación a la Ley Orgánica de la APF, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1982, en su artículo, 32, fracción XIV, faculta a la SPP para establecer la política de las directrices que apruebe el Presidente de la República para la modernización administrativa de carácter global, sectorial e institucional, que orienten a los Secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo, en la determinación y ejecución de las acciones que autoricen en el ám-bito de su competencia. Por su parte, a la SECOGEF, en virtud de atender a la vigilancia y eficiencia en la gestión pública, en su artículo 32 bis, fracción I, la faculta para planear, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental y en las fracciones XVI y XVII, para atender las diversas quejas de los particulares y cuidar del desempeño honesto y responsable de los servidores públicos, respectivamente. Por lo tanto, las funciones de evaluación de gestión que anteriormente tenía la SPP pasan a manos de la SECOGEF.



De esta manera, los planteamientos sobre medición y evaluación guber-namental se identifican en este periodo, cuando el Presidente Miguel de la Madrid consideró una tarea importante en la cultura administrativa, la eva-luación de programas gubernamentales. Por lo tanto, a la SECOGEF se le brindó la responsabilidad del Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública;58 sin embargo, esta dependencia se abocó a la coordina-ción y posterior proceso de liquidación de empresas y organismos paraesta-tales y no logró el objetivo de impulsar un sistema integrado de evaluación. Además, las condiciones de desequilibrio externo y déficit presupuestario, obligaron al gobierno a implementar políticas de ajuste económico con la consecuente reducción del gasto público. Estas acciones encaminaron a que el concepto de modernización administrativa se identificara con el de simplificación, cancelación de plazas y partidas presupuestales, dejando de lado el enfoque integral orientado a la mejora en los procesos del aparato público. De esta manera, deja en el entendido la escasa visión gerencial del Estado mexicano y la deficiente actuación ante la crisis comparándola con el enfoque prevaleciente en los E.U.A. (véase Cuadro 10).

En los primeros tres años de gobierno, tanto el Ejecutivo como su gabine-te fueron particularmente cautos en la adopción de medidas que pudieran representar un cambio estructural. Las reformas a los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución, en los primeros años de gobierno, definieron el área de intervención económica o rectora del Estado, donde uno de los aspectos positivos de esta reforma, correspondió a la creación del Sistema Nacio-nal de Planeación Democrática (Aguilar, 2002). Para ello, se modificó la Constitución haciendo obligatoria la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la instrumentación de políticas públicas, a través de programas sectoriales enmarcados en el plan nacional, bajo las orientacio-nes de la Ley de Planeación.59 El nuevo estilo consistía en gobernar bajo un plan de alcance nacional, que inspiraba a conciliar racionalidad y consenso. La planeación democrática pretendía recobrar el carácter público y pactado de la acción gubernamental, con el fin de que la sociedad supiera cómo se va a gobernar, hacia qué objetivos y con qué instrumentos (Aguilar, 2002);

58 Véase Artículo 37 de la LOAPF, varias ediciones, México.59 La planeación, como instrumento básico para el proceso de toma de decisiones y diseño del futuro institu-

cional en los diversos sectores de la vida pública, se fortaleció e institucionalizó al ser aprobada en 1983 la Ley de Planeación; de esa manera, la planeación adquiere relevancia en el quehacer gubernamental al ser considerada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se establece un sis-tema de planeación democrático y participativo, que señala objetivos, características, instancias, sectores, instrumentos y calendarios de la planeación a nivel nacional. Con la entrada en vigor de esta Ley se obliga al titular del Ejecutivo a formular, para su periodo de gobierno, un Plan Nacional de Desarrollo que deberá precisar los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, así como las previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines.



sin embargo, la limitación de tal modelo era que seguía manteniendo el centralismo, el autoritarismo, la ineficiencia e ineficacia; con lo cual el en-foque de la AP no cambió para sustentarse bajo otra óptica que promoviera el desarrollo del país.

Hay que destacar el tema del federalismo en este periodo. En 1982, Mi-guel de la Madrid identificó a la descentralización como un componente clave en la agenda del Gobierno Federal. El Presidente señaló en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 que la descentralización sería uno de los principales objetivos de su gobierno. En este documento se consig-naron tres estrategias para fomentar los procesos de descentralización: I) fortalecimiento del federalismo; II) fomento del desarrollo regional, y III) intensificación del ámbito municipal (SPP, 1983). La reforma de 1983 al Artículo 115 constitucional, fue considerada la piedra angular del proceso de descentralización de este periodo y se convirtió en el instrumento para otorgar más autonomía al quehacer municipal. De acuerdo con Victoria Rodríguez (1999), la reforma contemplaba una mayor dotación de recursos y atribuciones a los municipios para que pudieran hacer frente a sus nuevas obligaciones consignadas en la Constitución.60

A partir de 1984 comenzó a hablarse de la necesidad de impulsar el cam-bio estructural. Hasta ese momento el proceso de redimensionamiento del sector público había avanzado, pero sin que se hubiera realizado la pri-vatización de ninguna empresa grande. En la crónica oficial del gobierno de Miguel de la Madrid, se señala, que entre las acciones encaminadas a la reestructuración del sector público, era prioritario el proceso de revi-sión de los organismos y empresas paraestatales, orientándolo a localizar y corregir deficiencias operativas, y ocasionalmente, a separar del gobierno

60 Derivado de la citada reforma, el gobierno municipal fortaleció su estatus legal y se establecieron clara-mente sus responsabilidades en materia de servicios públicos. No obstante, el elemento más trascendente de esta reforma fue que la Constitución permitió a los municipios recibir ingresos de fuentes específicas y también les otorgó el derecho para aplicar dichos recursos en forma autónoma. A partir de este momento, el impuesto predial se convirtió en la fuente de ingresos exclusiva para los municipios. Además, se le con-cedió a los gobiernos locales la posibilidad de obtener recursos por la prestación de los servicios públicos que recién habían adquirido por la reforma constitucional. Por otra parte, esta reforma reforzó aún más el predominio que el SNCF le concedía a los estados sobre los municipios. La modificación constitucional confirmó la facultad de los congresos estatales para determinar las reglas bajo las cuales serían distribuidas las transferencias federales a los gobiernos locales. Otra de las modificaciones que otorgó mayor margen de maniobra a las entidades federativas por encima de los municipios se refiere a la potestad que tienen las legislaturas locales para determinar las tasas del impuesto predial que cobran los ayuntamientos. Para algunos autores, los procesos descentralizadores implementados bajo el auspicio de la reforma del artículo 115 constitucional, en lugar de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales, provocaron el efecto contrario y los sometieron a la hegemonía del gobierno central. Véase Rodriguez (1995).



aquellos no estratégicos ni prioritarios.61 En este sentido y como medida para mejorar el servicio público federal, se impulsó un programa de simpli-ficación administrativa; orientado, a facilitar los trámites a la sociedad; este programa se dividió en las siguientes vertientes: (Ponce de León, 1986).

• La prestación directa de servicios al público;• La definición, autorización, administración y aplicación de los re-

cursos, medios e instrumentos que se asignen a las dependencias y entidades para estar en capacidad de cumplir sus funciones, y

• La racionalización de trámites y procesos internos de cada de-pendencia y entidad de la APF, así como de niveles y unidades administrativas.

Dentro de este programa se realizaron reuniones de evaluación, donde se analizaron los avances de las dependencias y entidades bajo un enfoque más que todo descriptivo. Un juicio sobre la actuación de la SECOGEF en este período nos llevará a reconocer que fue más fiscalizador que pre-visor y se fomentó más la lógica de autocontrol, que la evaluación de las auditorías, pero sin grandes resultados (Mejía, 2005). Por lo tanto, dicho programa de simplificación administrativa fue más que todo un esquema de reingeniería institucional en búsqueda de mejorar los servicios públicos, mas no se contempló el impacto y mejoras en la gestión y las políticas del Gobierno Federal.

Si bien, en este periodo se dieron los primeros intentos de evaluar los pro-gramas gubernamentales, la preocupación por el diseño de políticas eco-nómicas apropiadas para enfrentar la crisis, dio como consecuencia que las funciones de evaluación quedaran reservadas por parte de la SECOGEF, la cual estuvo más orientada a las auditorías y sistemas de revisión del gasto que a un proceso de evaluación por resultados (Mejía, 2005).

61 Cabe destacar que en 1986 entró en vigor la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en la que se propuso mayor autonomía de gestión a cambio de compromisos claros para evaluar el desempeño, pero el Regla-mento tuvo que esperar hasta 1990, obstaculizándose los objetivos planteados. En el siguiente periodo se elaboró el Programa Nacional para la Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, en donde se ofrecía mayor autonomía de gestión a las entidades paraestatales bajo un esquema de índices de medición para evaluar resultados y la incorporación de la calidad total en sus procesos. Los alcances de este programa se vieron limitados por la existencia de ordenamientos presupuestarios que impedían la autonomía de los órganos de gobierno y la suscripción de los convenios de desempeño. Cabe destacar que entre 1983 y 1985 se redujo el número de entidades paraestatales de 1155 que había al inicio del gobierno a 700, pero en la mayoría de los casos se trató de fusiones, liquidaciones y transferencias a gobiernos estatales. Véase Ponce de León (1986).



Una política central de este periodo fue limitar la intervención del Estado, lo que implicaba reducir al sector paraestatal. El problema no era tanto que participara el Estado, sino que su papel e impacto había sido deficiente e in-eficaz. Por lo cual, en lugar de concebirse como una solución a los proble-mas nacionales, era un problema (Ramos, 2007). Es de llamar la atención, que esta menor participación del Estado mexicano en el desarrollo, enmar-cada en un contexto en donde el caso de Estados Unidos, con el ascenso del Presidente William Clinton en 1988, iniciaba una de las reformas ad-ministrativas más importantes en ese país y en el contexto internacional, el origen del National Performance Review (Gore, 1994), que fue concebido como una de las políticas que permitió el mayor crecimiento económico en la historia reciente de los Estados Unidos. Aunado a lo anterior, la reforma encabezada por el Presidente Clinton, articuló a los estados pertenecientes

CUADRO 11RETOS DE UNA POLÍTICA DE EVALUACIÓN EN UN

CONTEXTO DE CRISIS

Estratégico TradicionalSeguimiento a prácticas exitosas. Nulo seguimiento a prácticas exitosas.Diagnósticos estratégicos, integrales, transversales. Deficientes diagnósticos integrales.

Eficaz institucionalización de políticas de evaluación.

Deficiente institucionalización de política de evaluación.

Eficaz articulación entre gestión, políticas, dirección y evaluación estratégica.

Desarticulación entre gestión, políticas, dirección y evaluación estratégica de las políticas.

Proyectos estratégicos eficaces, derivados de una continuidad. Deficientes proyectos estratégicos.

Correcto diseño de políticas. Ineficaz diseño de políticas.Centralismo eficaz en diseño y evaluación de políticas.

Control y centralismo en diseño y evaluación de políticas.

Eficaz gestión intergubernamental para promover la evaluación de políticas públicas.

Deficiente gestión intergubernamental para promover la evaluación de políticas públicas.




a su país, para que iniciaran su gestión con visión a resultados en base a un programa federal.62 Es decir, una eficaz gestión intergubernamental.

En resumen, el problema no era el Estado, sino que tipo de Estado tenía y cuál era su concepción para contribuir al desarrollo; por lo tanto, la res-tructuración que se ejerció en este periodo gubernamental no contemplaba a la evaluación del desempeño como parte integral para medir la eficiencia, eficacia y efectividad de las organizaciones públicas, enfatizando los pro-yectos públicos con un escaso impacto social, destacando las prioridades del sector empresarial (Aguilar, 2002).

Se debe destacar la visión en cuanto a la descentralización política se refie-re, ya que durante esta administración federal se llevaron a cabo una serie de reformas a favor del municipio mexicano. Sin embargo, dichas reformas se enfocaron a brindar una mayor dotación de recursos y responsabilidades a los gobiernos locales, con el fin de facilitarles las nuevas obligaciones marcadas en la Constitución. En este sentido, México sólo legalizó dicha descentralización de funciones y recursos, cuando en el caso de los E.U.A., mediante la reforma presidida por el Presidente Clinton, el gobierno cen-tral fue gestor y pilar fundamental para el desarrollo e incremento de las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. Situación que deja en claro, que en México se ha padecido de esa visión para fortalecer el desarrollo nacional por medio de las entidades y los gobiernos locales y bajo un enfoque eficaz de gestión intergubernamental.

2.4. Gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994).

Durante el Gobierno de Carlos Salinas de Gortari, si bien hizo algunos cambios significativos desde el principio de su gobierno, la nueva visión de este Presidente llevó a una reorganización administrativa global en 1992.63 La estructura administrativa que él heredó, fue el resultado de la reforma de 1977 en el periodo el Presidente López Portillo. Como anteriormente se mencionó, esta reforma pasó el control de los egresos de la SHCP a la SPP,

62 Durante la mencionada reforma, se requería que las dependencias gubernamentales desarrollaran e imple-mentaran un sistema de responsabilidad, a través del cual se midieran los resultados, establecieran metas, objetivos y midieran los avances. Esta reforma desplazó el énfasis de los montos ejercidos a los logros. También obligó a los gobiernos estatales a presentar presupuestos basados en resultados.

63 En cuanto a dicha estrategia, el presidente Salinas planteaba que la modernización de México debía ser integral; es decir, que tenía que plantear reformas políticas, económicas y sociales que actuaran en conjunto y no de manera aislada. En principio, se debían retomar las bases de la Revolución Mexicana y de la Cons-titución de 1917, tales como la libertad, la democracia y la justicia social, preceptos que durante mucho tiempo fueron relegados, pero que constituían el eje para alcanzar un alto grado de bienestar social. Véase Salinas de Gortari (2000).



dando como resultado que ésta se convirtiera en la dependencia federal más fuerte.64 Para 1992, la SPP había perdido varias de sus funciones y su sentido original, dada la nueva concepción del Estado como una entidad orientada hacia la política social y la promoción económica, en lugar de la gestión y propiedad directa de las empresas (Hernández, 1993), además, la planeación se volvió muy general. Como consecuencia, en este mismo año la SPP fue eliminada y el control de los gastos regresó a la SHCP.

Cuadro 12INSTITUCIONES PÚBLICAS EN MATERIA DE EVALUACIÓN

(1988-1994)

Fuente: Elaboración propia en base a la LOAPF.

Se destaca de este modelo administrativo que el control total de los ingresos y egresos de la APF pasó directamente a la SHCP. La limitante resalta en el hecho de que esta misma secretaría de Estado tenía la responsabilidad de la planeación del gobierno y de su respectiva evaluación al igual que la SECOGEF (duplicidad de funciones). Básicamente, esta última secretaría fungía como auditor del cumplimiento de metas y objetivos que cada de-pendencia y entidad se planteó realizar. En cambio, la SHCP denominaba evaluación al monitoreo específico del gasto público.

64 La idea era liberar el gasto de la hacienda y hacerlo depender de la planeación del desarrollo más que de los ingresos. Sin embargo, años después la SPP pasó a ser dominada por un grupo proveniente de la SHCP. Este grupo partió de la Secretaría para alcanzar la presidencia. Véase Méndez (1994).



Cuadro 13DIFERENCIAS DE ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Evaluación ControlGestión intergubernamental. Centralismo.Cooperación. Autoritarismo.Coordinación. Jerarquía.

Normatividad flexible. Excesiva normatividad.

Modelos eficaces de control anticorrupción. Controles deficientes de corrupción.


Ante estas nuevas modificaciones orgánicas de la APF no se puede hablar de un mecanismo de evaluación, pero sí de un control más estricto del ejer-cicio del gasto público en general. Se puede resumir esta visión de evaluar el gasto público debido a la situación económica que vivió nuestro país durante todo el sexenio anterior; pero, no se justifica tal enfoque tradicional y limitado de la AP (véase cuadro anterior).

Por otra parte, a partir de 1989, Salinas de Gortari inició con el Programa General de Simplificación de la Administración Pública Federal, tomándo-se medidas importantes en varias áreas (Vázquez, 1993),65 incluyendo entre sus objetivos: consolidar una cultura administrativa que propiciara la efica-cia y la productividad en la gestión de las instituciones gubernamentales; promover la evaluación de la calidad y la transparencia en la prestación de los servicios públicos, así como prevenir y combatir la corrupción (Mejía, 2005). Cabe señalar que en el gobierno de Miguel de la Madrid mediante acuerdo presidencial, se propone realizar un conjunto de políticas, acciones y actividades para mejorar la gestión de los trámites administrativos. En ese sentido, el programa de Carlos Salinas representa una continuación de las acciones emprendidas por el gobierno anterior en esta materia (Sánchez, 2009). Este programa tenía como finalidad la modernización de la gestión pública en el Gobierno Federal, el cual, no generó logros significativos en cuanto al tema de evaluación (Medina, 2007).

65 Durante el periodo de Salinas de Gortari se redujeron 60,410 puestos en áreas no primarias (lo que repre-sentó un corte de 4.3% del empleo público federal), pero aumentó los puestos en 9.4, 13.9 y 28.3% en el sector educativo, de justicia, seguridad y en salud respectivamente. Véase Ruiz (1993).



Si bien, la administración del gobierno del Presidente Salinas se caracte-rizó por continuar con la política de reducir la participación del Estado y una política de recuperación económica (Pardo, 1992), como tal, no estuvo entre sus prioridades la modernización administrativa, como sí, de alguna manera, lo estuvo en el gobierno de Miguel de la Madrid.66

En un contexto de los gobiernos municipales, el gobierno salinista formuló el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, tomando como base los siguien-tes acuerdos:

I) Acuerdo nacional para el fortalecimiento de la democracia, yII) Acuerdo nacional para la recuperación económica y la estabilidad

de precios.

Este último acuerdo, consideraba la descentralización de funciones y re-cursos de la APF a los gobiernos subnacionales, como una política funda-mental para mejorar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno e impulsar el fortalecimiento del federalismo (SPP, 1989).67

La herramienta para llevar a cabo esta descentralización fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el principal programa federal de la administración de Carlos Salinas de Gortari. Este programa se proponía beneficiar a la población con mayor índice de pobreza, a través de subsi-dios directos en infraestructura, vivienda y otros servicios sociales. Sin

66 Un aspecto importante de la política de Salinas a diferencia de su antecesor, fue que volvió a centralizar la presupuestación y programación de muchos programas. Todo esto con la visión de controlar políticamente a los gobernadores. Durante este sexenio, la onda descentralizadora que se empezaba a dibujar se revirtió fundamentalmente por el panorama político en el país, es decir, tras el avance indiscutible de la oposición. Carlos Salinas de Gortari concentró nuevamente el poder en el Gobierno Federal para aplicar su proyecto de reforma económica. El Gobierno Federal recortó subsidios, redujo el control de precios e incrementó el valor de los bienes públicos. Este modelo de gestión no dio los resultados esperados por un ineficaz centra-lismo y concentración de poder en el Presidente. Véase Arellano (1996).

67 Los Fondos Municipales de Solidaridad fueron el marco esencial en el que se dieron estos esfuerzos, ini-ciando con una cobertura en 13 estados para 1990; en 1991 participaban ya 25 entidades; y en 1992 el programa alcanzó una cobertura nacional. El objetivo fue canalizar recursos federales y estatales a los municipios para que, juntamente con las comunidades, llevarán a cabo obras y acciones de beneficio comu-nitario. Los Fondos Municipales de Solidaridad constituyeron el instrumento más importante para apoyar el fortalecimiento municipal a principios de los noventa, actuando como instancia de atención a la demanda social de servicios básicos e infraestructura; además de fungir como esquema en el que se conjuntaron los esfuerzos sociales y de los ayuntamientos para impulsar el desarrollo municipal. Para conocer con detalle los orígenes y evolución del municipio, sus características e información acerca de la descentralización fiscal en los municipios mexicanos, véase el libro titulado El municipio mexicano (2001), investigación realizada por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República.



embargo, las Reglas de Operación del programa dejaron poco margen de acción en la toma de decisiones a los gobiernos locales sobre el destino de los recursos. La mecánica de asignación de recursos la decidían funda-mentalmente los funcionarios federales (Cornelius y Fox, 1994), en con-secuencia, no se logró avanzar en una eficaz gestión intergubernamental, caracterizándose dicho programa como un esquema centralista dirigido por el mismo gobierno central.

En el campo social, el 25 de mayo de 1992 se publicó en el DOF el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LOAPF, en donde surge la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El artículo 32 de dicha Ley faculta a esta secretaría para el desarrollo de las siguientes facultades:

• Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo so-cial, y en particular la de asentamientos humanos, desarrollo re-gional y urbano, vivienda y ecología, y

• Determinar y conducir la política inmobiliaria de la APF.

Estas facultades genéricas son desarrolladas por medio de diversas unida-des administrativas, mismas que se señalan en el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social, publicado en el DOF el 4 de junio de 1992. En términos generales, podemos afirmar que la naturaleza jurídica de esta Secretaría de Estado es la siguiente: SEDESOL es una dependencia de la administración pública centralizada, que tiene a su cargo la política general de desarrollo social (que comprende los asentamientos humanos, el desarrollo regional y urbano, la vivienda y la ecología), y la determinación y condu-cción de la política inmobiliaria de la APF.

Una de las últimas facultades que se le asignaron es la de formar parte de la comisión intersecretarial de gasto y financiamiento, según lo dispone el acuerdo publicado en el DOF el 1°. de julio de 1993. Así, dado que entre las atribuciones de la SEDESOL está el promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el bienestar social, el desarrollo regional y urbano, la vivienda y la protección al ambiente, se considera necesaria su participa-ción permanente en dicha comisión. De esta manera, la Secretaría de De-sarrollo Social viene a desarrollar algunas atribuciones de secretarías abro-gadas, tales como la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la SPP. Además, duplica funciones de los organismos mencionados, y no lleva a cabo la pretendida modernización administrativa, toda vez que sus atribu-ciones son susceptibles de ser desarrolladas por menos dependencias.



A la SEDESOL se le brindó el control del PRONASOL. Uno de los aspectos positivos de esta secretaría fue la creación de la Contraloría Social, creada en este marco, bajo la cual, se nombran vocales de control y vigilancia de los mismos grupos sociales. Estas contralorías sociales vinieron a otorgar una mayor fuerza a la participación social y correspondió un avance signi-ficativo en la vigilancia de la sociedad a la acción gubernamental.68

Se puede mencionar que en este periodo no se pretendió reformar la estruc-tura orgánica de la AP. Por el contrario, uno de los objetivos principales del gobierno de Salinas, fue el de atender los problemas sociales mediante el PRONASOL. Al respecto y a manera de conclusión, se puede plantear que la ausencia de un enfoque de gestión estratégica en su política social, pudo coadyuvar a que los problemas sociales y en especial el de pobreza, no se redujeran sustancialmente en su administración (Ramos, 2007). La priori-dad era generar clientelismos y un mayor control político; por lo tanto, no generó un crecimiento en la nación.

Cuadro 14COMPARATIVO DE GESTIÓN EN POLÍTICA SOCIAL (1988-1994)

Estratégico TradicionalDiagnóstico estratégico. Diagnóstico parcial.Prioridades sociales para el desarrollo.

Prioridades sociales por factores políticos.

Política social focalizada. Sin focalización la política social.Política social articulada (diseño, evaluación). Desarticulación de la política social.

Evaluación estratégica institucionalizada.

Seguimiento desarticulado de la política social.

Gestión intergubernamental eficaz. Centralismo de recursos y toma de decisiones.

Enfoque de gestión y evaluación transversal.

Enfoque tradicional de AP (normativa, deficiente).


68 El PRONASOL operaba a través de comités de solidaridad, que eran conformados por la propia gente de la comunidad beneficiaria del programa. Cada comité nombraba un vocal de control y vigilancia; siendo órga-nos también y con funciones específicas para los programas sociales. Estos vocales no tenían personalidad jurídica y no contaban con un respaldo legal para su actuación; por lo cual su función se circunscribía a in-formar a la SECOGEF de las irregularidades identificadas. Igualmente se instrumentó el Sistema Nacional de Quejas y Atención Ciudadana a cargo de la misma secretaría, ampliando la posibilidad de incorporar a la sociedad civil a las actividades de control y vigilancia.



Tradicionalmente en México, la evaluación de programas y/o políticas pú-blicas, consistía en un reporte simple sobre acciones llevadas a cabo y la identificación de algunos resultados generales. Los informes gubernamenta-les hacían mediciones globales, sin aislar y/o considerar los efectos directos de una acción gubernamental ejecutada. Sin embargo, durante este periodo se identifica la necesidad de una evaluación de políticas públicas orientada a medir impactos y beneficios sociales, lo cual no pudo concretarse en esta etapa gubernamental a pesar del énfasis puesto en el PRONASOL (véase Cuadro 14).

Es de destacarse la experiencia latinoamericana en esta temática durante este periodo gubernamental en México. El proceso de cambio administrativo en Colombia adquiere fuerza a partir de la reforma constitucional que se da en 1991, en donde se establecen los principios básicos para el montaje de la nueva gestión pública.69 “La Constitución Política de Colombia de 1991 estableció dos principios rectores de la planeación. El primero es el carácter participativo del proceso de formulación de los planes de desarrollo (…). El segundo es el principio de evaluación continua de los planes y por ende de la gestión pública en términos de resultados” (Ocampo, 1996: 7). Esta expe-riencia destaca la incapacidad gubernamental y la falta de visión a futuro por parte de la autoridad mexicana, ya que en el caso colombiano, se muestra la visión y voluntad política al modificar su Constitución e implementar dentro de dicho mandato la planeación y evaluación por resultados; a diferencia de México, que se seguía viviendo una evaluación pública tradicional, sin im-pacto y sin fundamento institucional.

2.5. Bases y limitaciones de una política de evaluación al desempeño.

La modernización administrativa en el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo,70 estuvo incluida como propósito de carácter general en el Plan

69 Entre los cambios más significativos que trajo consigo esta nueva Constitución fue el de introducir un sistema de evaluación para medir los resultados de las políticas y proyectos del gobierno. Este interés en la medición de resultados de la gestión pública surge no sólo a raíz de la necesidad de modernizar el Estado, sino también de la necesidad de garantizar el manejo eficiente de los recursos públicos (Ospina y Ochoa, 2003: 145). Si bien, en este periodo no se constituyó un sistema de evaluación efectivo, se construyeron las bases institucionales para iniciar con un proyecto a largo plazo enfocado a la evaluación por resultados. En ese contexto, se crea en 1994 el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA). Éste, se concibió como una herramienta gerencial para el mejoramiento de la gestión pública, acercando los resultados de las acciones de gobierno a lo pretendido en la planeación (Escobar, 1996: 14).

70 Durante este periodo gubernamental, nuestro país se ve totalmente inmerso en una economía globalizadora, que exige naciones encaminadas hacia el primer mundo, donde se requiere un gobierno con servicios de clase mundial, planeación estratégica a largo plazo, autonomía de gestión, evaluación por resultados no por activida-des, técnicas de administración de calidad total, estándares de servicio, desregulación interna y externa antes que modernización, implementación de un servicio civil de carrera, desregulación y organizaciones flexibles, entre otros. En este sentido, la administración del Presidente Zedillo propuso importantes proyectos de reforma administrativa, quizá los más ambiciosos y comprehensivos de la historia reciente de México, por lo menos formalmente. Los proyectos fueron los siguientes: El Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) publicado en 1996, el Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), la Nueva Estructura Programática (NEP) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Véase Sánchez (1998b).



Nacional de Desarrollo 1995-2000, como había sucedido en gobiernos anteriores, pero se le otorgó, al menos formalmente, una especial impor-tancia al diseñarse un programa ad hoc: Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) publicado en 1996 (Pardo, 2003).

Desde inicios de su periodo, el Presidente Zedillo inició con los planes de modernizar la AP mexicana; propuso la transformación de la SECOGEF,71 en una entidad a la que de manera explícita se le encargaba dicha labor y que, en la LOAPF, quedó como Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM).72

El PROMAP.

En 1995 se crea dentro de la SECODAM la Unidad de Desarrollo Adminis-trativo (UDA), la que un año después (abril de 1996), propone un programa especial que orientaría las acciones en esa materia, el PROMAP. La estruc-tura de este programa estuvo dividida en 5 apartados. En términos de Pardo (2003) puede resumirse de la siguiente manera:

El primer apartado, estuvo dedicado a los antecedentes y los esfuerzos rea-lizados en México durante décadas atrás e identificados de manera concreta con la modernización administrativa. El segundo, sintetiza un diagnóstico hecho con el propósito de identificar los principales problemas de coyuntu-ra de la AP en México. El tercer apartado remite a un añejo problema que, a pesar de los esfuerzos hechos hasta el momento, sigue estando presente, el de la excesiva centralización bajo la que operan la organización y los procesos administrativos.

En el siguiente apartado hace alusión a un tema en el que, como se ha señalado, México presenta un gran rezago: la incorporación de prácticas de evaluación para medir el desempeño gubernamental. Este punto se relaciona con el quinto apartado, referente a la pérdida de credibilidad en la

71 El 28 de Diciembre de 1994, se publica en el DOF la reforma a la LOAPF, donde se elimina a la SECOGEF y se crea la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). En este contexto, a esta nueva Secretaría se le asignan funciones que la SECOGEF tenía con anterioridad; así mismo, se especifican otras responsabilidades como la organización y coordinación del Sistema de Control y Evaluación Gubernamen-tal, auditorías del gasto público y la responsabilidad del desarrollo administrativo de la APF, entre otras.

72 En el Primer Informe de Gobierno del Presidente Zedillo se reconoce a la modernización administrativa como una prioridad nacional. De ahí que la primera acción fuera el modificar las atribuciones de la SECOGEF y brindárselas a la SECODAM. No se trataba de un cambio de membrete, significaba otorgarle al desarrollo administrativo una importancia formal y operativa, insertándolo como tarea de una dependencia del más alto rango dentro de la jerarquía burocrática, para desde esa instancia fomentar y supervisar el desarrollo administrativo en el resto de las dependencias de la APF. Véase Pardo (2003).



función pública y en los funcionarios; resultado que sin duda, proviene de los excesos cometidos y de los casos de corrupción que se han presentado en la vida pública mexicana. Lo anterior, aparece enmarcado en el PROMAP, como la necesidad de contar con una administración adecuada para la dignificación y profesionalización del servicio público, planteándose en los siguientes términos: impulsar en el servidor público una nueva cultura que fomente los valores éticos de honestidad, eficiencia y dignidad en la prestación del servicio, promueva su iniciativa y el desarrollo pleno de su potencial creativo, productivo y que favorezca el sentido de responsabilidad y el desarrollo de sistemas obligatorios de rendición de cuentas (Poder Ejecutivo Federal, 1996: 15).

Los objetivos que se perseguían a través de las acciones derivadas del PROMAP se sintetizaron en dos aspectos: 1) Medición y evaluación de la gestión pública, y 2) dignificación, profesionalización y ética de los ser-vidores públicos (Pardo, 2003). Es importante destacar que en esta etapa estuvo presente la visión de modificar la situación que guardaba la AP; por lo tanto, el PROMAP proponía conducir a un cambio: dejar en el gobier-no central la responsabilidad de construir la visión amplia de la tarea de gobierno en el diseño de las políticas y dotar de mayor capacidad de deci-sión a las áreas operativas, introduciendo mecanismos de evaluación que permitieran valorar de manera objetiva el desempeño y que éste, pudiera premiarse o castigarse.

El PROMAP se considera un documento importante en la medida en que expresa la preocupación por hacer más eficiente y moderna la AP, introdu-ciéndola incluso como parte de la agenda política, sin embargo, no tuvo continuidad, situación que no resultó evidente en otros gobiernos, en par-ticular, en el inmediato anterior. Este programa subrayó el enfoque al ser-vicio y al cliente; además, de buscar una desregulación, tanto interna como externa, haciendo importantes esfuerzos para ello. También buscó acercar las decisiones a las áreas de servicio, mejorar el proceso de asignación y administración presupuestaria y sobre todo, la creación de un conjunto de indicadores relevantes de resultados. Se subrayó la importancia de la capa-citación para mejorar la AP. (Véase Cuadro 15).

Como se mencionó anteriormente, el esquema de modernización partía de una vinculación al Plan Nacional de Desarrollo y la piedra de arranque era la definición de estándares que medirían la actuación. El PROMAP fue un esfuerzo que llevó a todas las dependencias de la APF a generar indicado-res de distinto tipo. Primero, estaban los llamados estratégicos, que corres-pondían al cumplimiento de los objetivos institucionales enmarcados en los planes y programas; en un mismo margen, había indicadores de proyectos y



Cuadro 15ACTUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROMAP

Fuente: Mejía (2005).

de gestión, pero también se dispuso de indicadores de servicio, que corres-pondían a mediciones basadas en la opinión de la propia sociedad.

El sistema de evaluación del desempeño (SED).

Durante este periodo gubernamental se hizo un gran esfuerzo para vincu-lar la Nueva Estructura Programática (NEP)73 y el Sistema del Evaluación del Desempeño (SED), como elementos clave de la Reforma al Sistema

73 En el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1997-2000, se planteó la re-forma presupuestaria con el objetivo de aumentar la eficiencia, eficacia y calidad en la aplicación de los recursos públicos. Véase SHCP (1996). Aprovechando esta situación, la SHCP buscó cambiar y favorecer la eficiencia del Sistema Presupuestario, lo que se conoció como la Reforma al Sistema Presupuestario. Uno de los aspectos importantes de esta reforma era la búsqueda para integrar el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), cuya característica era precisamente una orientación a resultados pero vinculada al presupuesto. Los logros alcanzados no fueron todos los esperados, aunque logró introducir mejoras a la presupuestación. Se reconoció la rigidez del sistema presupuestal y se realizaron cambios, redefiniendo las categorías programáticas. Pero lo principal fueron los esfuerzos para generar un sistema de indicadores para orientar el gasto a resultados, como base de un Sistema de Evaluación del Desempeño. De esta manera, se buscó adecuar los programas gubernamentales a objetivos sectoriales estratégicos, se creó un sistema de monitoreo de programas y proyectos, se establecieron técnicas de medición y se incorporaron mecanismos de evaluación de programas. En el ámbito del Poder Legislativo se modificó la Constitución para dar paso a la creación de la Auditoría Superior de la Federación, que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda, para fortalecer las actividades de control y evaluación del Congreso. Esta instancia es ahora un órgano con mayores facultades y sobre todo con un carácter imparcial y con autonomía técnica y financiera. Si bien es cierto que se logró un gran avance en esta materia, los analistas del sexenio del Ernesto Zedillo han señalado que el sistema de evaluación no se consolidó como se esperaba, ya que no se pudo lograr la vin-culación programática con el SED. (Entrevista con el Lic. Roberto Salcedo Aquino, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte, (El Colef).



Presupuestario del Gobierno Federal. Este esfuerzo estuvo a la altura de las tendencias internacionales en materia presupuestaria buscando recupe-rar un enfoque basado en resultados. De esta manera, el Gobierno Federal instrumentó desde 1997 un proyecto integral de modernización del proceso de planeación, programación y presupuestación (NEP), cuya misión era transformar los procesos de las unidades ejecutoras de la APF, buscando enfocarlos hacia criterios de productividad de los recursos públicos –cada vez más escasos– y apoyarlos en la identificación y evaluación de las dis-tintas alternativas para el mejoramiento del impacto de los programas gu-bernamentales (Mejía, 2005).

En este sentido, la NEP buscaba una evaluación de los recursos necesarios para la consecución de determinados resultados, abatiendo los criterios dis-crecionales en su asignación. Este era el principal atractivo de vincular la NEP con el sistema de indicadores estratégicos del SED.74 Sin embargo, di-cho proceso no se institucionalizó en la APF, lo cual limitó que se mejorara el desempeño e impactos de los programas. Se postuló como misión del Sistema de Evaluación del Desempeño, el contribuir a elevar la producti-vidad de los recursos fiscales, proporcionando a las dependencias globali-zadoras y a los ejecutores de programas gubernamentales, elementos para mejorar la toma de decisiones en los ámbitos de planeación y ejecución del gasto, fortaleciendo y formalizando procesos de evaluación de programas y el desempeño de funcionarios responsables (Mejía, 2005).

Como objetivos se manejaron:

• Adecuar el diseño de los programas gubernamentales a los objetivos sectoriales y a la demanda de la población;

• Fomentar el cambio cultural hacia la obtención de resultados y a la satisfacción de beneficiarios, en lugar de al desarrollo de acti-vidades;

• Incorporar en la evaluación de programas gubernamentales criterios de resultados, eficiencia, costos y calidad de los servicios –incluyen-

74 De acuerdo a esta nueva tendencia, las instituciones públicas “justificaban” los gastos de los programas que administran, si saben que si el gasto público destinado a dichos programas tiene los resultados deseados, es decir, si los programas producen beneficios reales a costos razonables. Esto es, si pueden evaluar el impacto de la gestión pública desde la perspectiva de un análisis de costo-beneficio, reconociendo que los sistemas de medición del desempeño, basados en los resultados, requieren de elementos adicionales que sólo es po-sible alcanzar en el mediano plazo: métodos flexibles y creativos que cuenten con indicadores de medición de alta calidad, susceptibles de incorporar nuevas variables, y sustentados en sistemas de información ade-cuados; con ello se inició un esfuerzo importante para orientar la acción a resultados. Este esquema requirió de los avances en la desregulación y diferentes grados de flexibilidad en la normatividad para elaborar el presupuesto, así como para el ejercicio del gasto.



do satisfacción de los beneficiarios– y promover un mayor involu-cramiento de la sociedad en el proceso de evaluación;

• Mejorar la objetividad y la racionalidad de la asignación del gasto público, e

• Incorporar nuevas herramientas tecnológicas a la administración de programas gubernamentales, mediante el desarrollo de siste-mas de información.

Los beneficios globales del SED que se identificaron fueron los siguientes:

• El SED propiciaría que los programas sustantivos se ligaran a resul-tados concretos, siempre con referencia a estándares deseables;

• Se promovería la comunicación entre los ejecutores y las entidades globalizadoras;

• Motivaría a los ejecutores para mejorar de manera continua los programas;

• Apoyaría a las áreas de presupuestación en la asignación de recursos presupuestales al proveer de argumentos confiables para la toma de decisiones;

• Permitiría detectar y corregir fallas a tiempo, y • Permitiría mantener informada a la sociedad sobre el manejo de re-

cursos públicos y la eficiencia en la administración de los mismos.

El Sistema de Evaluación del Desempeño estuvo integrado por cinco ele-mentos principales: 1) indicadores; 2) convenios de desempeño; 3) en-cuestas a beneficiarios; 4) auditorías de resultados, y 5) como herramienta tecnológica, el Sistema de Información Ejecutivo (SIE). Estos elementos interactúan para la evaluación de los programas gubernamentales.

Es importante mencionar la implementación en 1994 del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) en Co-lombia. Como se mencionó anteriormente, se institucionalizó el proceso de planeación participativa y evaluación por resultados en 1991, pero no fue hasta 1994 cuando se inicia con este proyecto. En términos generales, el SINERGIA se concibió como una herramienta gerencial para el mejora-miento de la gestión pública, acercando los resultados de las acciones de gobierno a lo establecido en la planeación (Escobar, 1996). Tal como lo estipulaba la Constitución de Colombia, la creación de SINERGIA tuvo lugar al interior del Departamento Nacional de Planeación (DNP), un de-partamento administrativo de la rama ejecutiva que depende directamente de la Presidencia. Este departamento tiene a su cargo la planificación na-



cional así como la formulación del presupuesto de inversión (Zaltsman, 2006: 20). Esta ubicación institucional está acorde con el rol que el sistema pretende jugar, en la medida que el DNP cumple un papel muy importante en la provisión de información estratégica para guiar la toma de decisiones (Ospina, Cunill y Zaltsman, 2004).75

Es muy notorio que en el caso mexicano, por su parte la SECODAM inicia-ba con el proyecto de evaluación por resultados por medio del SED, por la otra, la SHCP iniciaba con la NEP, dejando totalmente en claro la desvin-culación programación-presupuesto, ya que el caso colombiano se define correctamente a una sola institución para dichas tareas. Por lo tanto, uno de los principales motivos del nulo impacto del SED-NEP, fue la falta de ges-tión intergubernamental para poder adecuar correctamente los programas y el presupuesto.76 En lo que respecta al establecimiento de indicadores y la consecuente medición del desempeño, es claro que la SHCP quedó fuera del esfuerzo inicial de la propuesta de los llamados indicadores de gestión, lo que la obligó a ofrecer una propuesta distinta que en los hechos anulaba la SECODAM. Pero, dado que dicho ofrecimiento fue tardío, tam-poco logró que los denominados indicadores estratégicos pudieran llegar a integrarse, perdiéndose así la oportunidad de hacer una evaluación de la gestión de forma más objetiva (Pardo, 2003) (véase Cuadro 16).

Al igual que el caso colombiano, el gobierno de Chile ha desarrollado pro-gresivamente su sistema de SyE a lo largo de varios años, pero el mayor desarrollo se logró a partir de 1994 (Banco Mundial, 2007). El sistema fue ampliamente diseñado, implementado y administrado por el Ministerio de Hacienda (MdH) con el objetivo principal de mejorar la calidad del gasto público.77

75 Básicamente los objetivos que se trazaron con la creación de SINERGIA fueron el de evaluar y monitorear para generar información que permita retroalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento constante de la gestión pública. Pero también evaluar y monitorear para dar cuentas de las acciones del gobierno en términos del cumplimiento de objetivos prioritarios para la sociedad (Escobar, 1996: 15).

76 Durante este sexenio se destaca que hubo avances en el proceso modernizador del sector público. Sin em-bargo, en el tema de evaluación, se puede afirmar los diversos aspectos que debilitaron la puesta en marcha del SED y su vinculación con la NEP. Uno de ellos fueron las limitaciones en su implantación e impactos sociales, por lo cual no tuvieron mayor trascendencia. Véase Arellano David (2004).

77 En el inicio de sistemas de seguimiento y evaluación en Chile se puede mencionar al Análisis de costo-beneficio ex ante, el cual fungió como un requisito para todos los proyectos del gobierno (desde 1974). Este componente es administrado a través del Ministerio de Planificación y es del único que no está a cargo del MdH. El gobierno de Chile tuvo éxito al crear un sistema cuya información de seguimiento y hallazgos de evaluación se utilizan extensamente, en particular durante el proceso presupuestario; además ha llegado a realizar con éxito mejoras en ministerios sectoriales y dependencias. Véase Banco Mundial (2007).



Cuadro 16DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN EN EL SEXENIO

DEL PRESIDENTE ERNESTO ZEDILLO

Fuente: Adaptado de Pardo (2003).



En un comparativo, se puede destacar que el gobierno chileno tiene más de una década de avance, en cuanto a mecanismos de evaluación, compara-do con México. Sin embargo, es de reconocer el hecho de que México no tuvo la capacidad de tomar dicha experiencia chilena para institucionalizar el SED con mayores resultados. El gobierno de Chile, tuvo éxito al crear un sistema cuya información de seguimiento y hallazgos de evaluación se utilizan extensamente, en particular, durante el proceso presupuestario; además, ha llegado a realizar con éxito mejoras en ministerios sectoriales y dependencias, derivado de una mayor institucionalización y seguimiento a la evaluación.

Cuadro 17DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE POLÍTICAS DE EVALUACIÓN

Estratégico TradicionalEvaluación por resultados. Control.Diagnósticos estratégicos. Diagnósticos parciales.Alta voluntad política. Escasa voluntad para

institucionalizar cambios.Continuidad y evaluación periódica de la políticade evaluación.

Ausencia de continuidad de políticas de evaluación.

Liderazgo en promoción de políticas de evaluación.

Limitado liderazgo en implemen-tación de políticas de evaluación.

Evaluación estratégica, transversal de políticas.

Deficientes políticas de evaluación.

Evaluación institucionalizada. Ausencia de institucionalización de políticas de evaluación.

Eficaz gestión intergubernamental de evaluación de políticas.

Deficiente gestión intergubernamental para promover políticas de evaluación.


Como conclusión, se reconoce al PROMAP como un mejor punto de par-tida, sus resultados finalmente quedaron, como anteriormente los de otros programas, subordinados en relación con otras prioridades, así como su-jetos a la solución de los conflictos de interés de un aparato público de un tamaño como el del Gobierno Federal mexicano. Se refleja en este sexenio



que no se lograron los objetivos de eliminar la pobreza y por ende el desa-rrollo social, ya que las cifras dan un incremento alarmante de la pobreza durante los últimos años de la década de los noventa,78 las causas se atri-buyen a la crisis económica sufrida en 1995 y a la excesiva focalización de la pobreza y de los recursos.79 No se descarta en este sexenio la corrupción

78 Un dato interesante radica en el antecedente de evaluación en México del programa social Progresa/Opor-tunidades que comenzó en 1997. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa del Gobierno mexicano dirigido a mejorar la educación, la salud y la ingesta alimentaria de la población más pobre de México. En 1997 comenzó a operar en áreas rurales bajo el nombre de PROGRESA. Hacia 2001 se había extendido para operar en áreas semiurbanas y alcanzó las áreas urbanas en 2002. La continuación de este programa en sucesivas administraciones se debió mayormente a los resultados que surgieron de sus eva-luaciones, que fue considerada creíble. Desde el comienzo, un componente de evaluación fue incluido para cuantificar el impacto del programa a través de rigurosas metodologías, usando tanto enfoques cualitativos como cuantitativos. La evaluación de impacto de Oportunidades fue asignada a prestigiosas instituciones internacionales y nacionales, académicas y de investigación. Es importante destacar que para el año 2000, el Poder Legislativo requirió una evaluación externa de los programas sociales, en particular del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Adicionalmente, el BID proporcionó recursos para el PROGRESA, el Programa de Becas para Trabajadores Desempleados (PROBECAT), entre otros, y conforme a las condicio-nes de financiamiento, requirió una evaluación externa de los programas apoyados. Por lo tanto, la evalua-ción de Oportunidades ha sido un proceso continuo enfocado en: (a) la medición de resultados e impacto en una escala de corto, mediano y largo plazos; (b) la identificación de resultados e impactos atribuibles al programa y discernir los efectos asociados con otros factores, en individuos, familias y comunidades; (c) el análisis de efectos indirectos asociados con la operación del programa; y (d) la identificación de formas de mejorar el programa. El trabajo realizado para esta evaluación ha brindado una importante colección de in-formación –bases de datos, cuestionarios, notas técnicas y metodológicas, estudios de hogares y documentos de revisión– que se encuentra disponible al público. Véase www.sedesol.gob.mx

79 Un ejemplo se presenta en el caso de los gobiernos locales en México. La concentración de poder y recursos en manos del gobierno central a través de PRONASOL había permitido una dinámica de cierta colaboración entre los gobiernos locales y el Gobierno Federal. En el sexenio de Ernesto Zedillo, México enfrentó una se-vera crisis económica que puso de relieve diversos desacuerdos que tenían los gobiernos locales respecto de la política social federal. Esta situación provocó que diversos gobernadores y presidentes municipales conside-raran a la descentralización como una forma de equilibrar el balance de poder y recursos, mismo que hasta el momento había favorecido al Gobierno Federal. Por esa razón, estos actores subnacionales buscaron presionar al Gobierno Federal y obtener mayor poder de decisión en la construcción de alternativas de política pública a través de foros y mecanismos de consulta. El evento más importante de este tipo relacionado con la agenda fe-deralista tuvo lugar en el mes de marzo de 1995. Como respuesta a las presiones de estos actores, el Presidente Zedillo implementó una nueva política de descentralización que denominó “Nuevo Federalismo”, mediante la cual realizaría la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos locales. Cabe señalar que con el Pro-grama para un Nuevo Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sentó las bases de una profunda redistribución de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanzó significativamente en diversos rubros entre los que destacan: la descentralización de los servicios de salud, de la política agropecuaria, de la gestión ambiental, del manejo del agua, en la operación y mantenimiento de carreteras y en el fomento al turismo. Véase Zedillo (1995). Un paso de trascendental importancia en el proceso de descentralización del gasto público federal tuvo origen a finales de 1997, con motivo de la reforma y adición del Capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal, que se tradujo en la creación de la figura de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, lo cual a su vez dio origen a la creación del Ramo 33, incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1998. En la propuesta original presentada por el Ejecutivo Federal para la creación de este Ramo consideraba únicamente tres fondos: el de Educación Básica, el de Servicios de Salud y el de Infraestructura Social Municipal. Para conocer al detalle los diversos fondos del gobierno central transferido a los estados y municipios, su nacimiento y evolución, véase Cámara de Diputados (2006).



y el clientelismo político, como sellos característicos en los programas de política social (Mota, 2002).

Coyunturalmente, la acelerada internacionalización de la economía que se produjo durante esos años, se constituyó en otro factor de empobrecimien-to, no solo de México, sino de varios países de América Latina. Al hacer un balance de estos dos sexenios puede decirse que, en efecto, las políticas sociales tuvieron cambios importantes en términos de diseño; aunque en la práctica sus estrategias no lograron pasar del asistencialismo a la inclusión y participación. En lo que respecta a la institucionalización del SED en los gobiernos locales quedó a la deriva, debido, entre otras cosas, a la nula visión del Gobierno Federal para incrementar el desarrollo de la nación mediante el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los go-biernos locales del país, a pesar de que el Presidente Zedillo promulgó la política descentralista mediante el programa Nuevo Federalismo, donde se tuvo la oportunidad de incluir este tipo de modelos de gestión que buscaran incrementar las capacidades de los gobiernos subnacionales del país.

2.6. Periodo de transición política en México 2000-2006.

En el año 2000, México entró a un proceso de ampliación de su vida demo-crática, que ha significado la llegada al poder de un partido distinto al Parti-do Revolucionario Institucional (PRI) que gobernaba desde hacía 70 años. De esta manera, en las elecciones de ese año, obtuvo el triunfo el candidato del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox Quezada.80 En este aspec-to y como gobierno de transición, debía impulsar los cambios que permi-tieran recuperar la confianza en las instituciones, de ahí que los procesos de transparencia, la calidad en la gestión pública y la profesionalización de los servidores públicos, fueran aspectos que se tomaron en cuenta para proponer un cambio de perspectiva en la administración pública (Moyado, 2006). Sin embargo, se puede confirmar que el periodo de alternancia, no cambió los valores tradicionales de gestión en la AP mexicana, en términos de fomentar mayor transparencia y rendición de cuentas, gestores públicos con perspectiva hacia resultados y mayores impactos en la nación.

Puntualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 estableció tres postulados para el desarrollo de las funciones de la administración: 1) hu-manismo; 2) equidad, y 3) cambio. Este último, fue identificado como un proceso de transformación que permitiría responder a un nuevo entorno

80 A diferencia de los tres antecesores presidentes de México, Vicente Fox careció de una formación acadé-mica reconocida, lo cual explicaría el bajo desempeño del Gobierno Federal en el contexto de visualizar y planear estratégicamente el país que pretendía construir.



y crear oportunidades de desarrollo mediante un sistema democrático. El mismo Plan Nacional de Desarrollo (PND), planteó la necesidad de un go-bierno global, que se insertara competitivamente en el contexto mundial, y para ello se contempló el reto de construir un gobierno flexible y estra-tégico, de calidad total, e innovador, que incorporara las tecnologías de la información y la comunicación para mejorar la prestación de servicios (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2001: 64). De esta manera, se destaca la presencia de conceptos y definiciones que se establecían en el marco internacional (innovación y calidad gubernamental, buen gobierno, y gestión estratégica). Pero el reto era cómo se implementaban dentro de un contexto mexicano, lo cual indica que fue una moda gerencial, retomada por la APF, sin lograr ningún cambio sustancial.

Siguiendo esa línea, se examina la forma en la cual el gobierno mexicano dio cuenta de la importancia del reconocimiento internacional, hacia las acciones de los gobiernos en el mundo globalizado. En este sentido, las propuestas del Banco Mundial (BM) de 1997 fueron retomadas de manera importante; entre las que destaca la idea del Buen Gobierno, considerado no como un lujo, sino como un artículo de primera necesidad para el de-sarrollo (Banco Mundial, 1997). Sin embargo, en el transcurso de gestión de esta administración federal, dichos conceptos no se implementaron. Lo anterior se deriva de que se promovieron distintos modelos de gestión (sis-tema de metas presidenciales, premios a la calidad e innovación, y modelo de innovación gubernamental), los cuales no se articularon en una política definida e integral de mejora a la gestión pública mexicana.

Aunado a la visión de organismos internacionales, en la administración del Presidente Fox se propuso una reforma gerencialista de la AP, en la cual se pretendió fomentar un gobierno de innovación y calidad, basado en una perspectiva de cooperación de todos los actores, al igual que fomentar un gobierno competitivo; lo anterior se planteó en tres fases: a) “Encendien-do el fuego de la innovación” 2001-2002; b) “Avivando las llamas de la innovación” 2002-2004, y c) “Los 730 días para cambiar el gobierno para siempre” 2004-2006 (Arellano, David, 2004). Esta propuesta se caracterizó por una constante retórica de cambio gubernamental. Sin embargo, en la práctica se mantuvieron problemas de ineficiencia, corrupción, nepotismo y escasa transparencia (Ramos, 2007: 229). Estos problemas en su con-junto determinaron la falta de desarrollo social y escasa disminución de la pobreza. Una de las limitaciones que se presentó en esta propuesta de cambio administrativo se atribuye a que la cultura política y de gestión no ha cambiado en los funcionarios públicos mexicanos, lo cual se deriva de la escasa vocación de servicio del servidor público mexicano y del limita-



do liderazgo del Ejecutivo Federal de orientar su gobierno hacia impactos sociales.

En este contexto, es necesario reconocer que el caso del gobierno del Pre-sidente Vicente Fox, requiere un análisis especial. Existen diversas razones que deben destacarse en materia de mejoramiento administrativo. Prime-ramente, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PCCFTDA) (Sánchez, 2009), que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), el cual es de carácter oficial y obligatorio para todas las dependencias y enti-dades del Gobierno Federal; aunque el programa tuvo un amplio desarrollo e implementación en los tres primeros años de su gobierno (2001-2003), quedará en un segundo plano en los siguientes años de la APF.

Segundo, una explicación de esta situación la constituye la enorme influen-cia de la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la Re-pública, la cual elabora el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamen-tal (MEIG) (Sánchez, 2009); no obstante que tiene un carácter propositivo, comienza a ser difundido y aplicado en algunas de sus líneas estratégicas por dependencias y entidades de la APF. Con este modelo se introduce la idea de la innovación administrativa –haciendo a un lado la reforma y la modernización– como una estrategia para mejorar el aparato guberna-mental (Sánchez, 2001). Pero, de la realidad se deduce que es necesario reformar y modernizar al Estado mexicano, en el sentido de institucionali-zar jurídicamente los procesos de mejora continua de la AP (como lo han aplicado diversas referencias internacionales: Chile y Colombia) y, por su-puesto, era importante modernizar la AP en búsqueda de mayor eficiencia y eficacia, para mejorar el aparato gubernamental.

Tercero, a la mitad del gobierno del Presidente Fox, tanto el PNCCFTDA como el MEIG quedan superados y todas sus acciones se integran en la lla-mada Agenda de Buen Gobierno (ABG)81, que termina siendo la estrategia que da cuenta de las acciones y actividades en materia de APF. La agenda incorpora aspectos relevantes de ambas estrategias y las resume en una suerte de legado administrativo de la administración pública de Vicente Fox (Sánchez, 2009). Sin embargo, se considera a esta agenda con buenos

81 La réplica o transferencia de patrones provenientes de ese entorno puede notarse en los objetivos que se trazan para la idea de Buen Gobierno expresada por el BM y que se traduce en la creación de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, cuya tarea resalta los aspectos prioritarios del cambio gubernamental expresados en las líneas de acción de la agenda presidencial de Buen Gobierno, como son: un gobierno honesto y transparente, un gobierno profesional, de calidad, un gobierno digital, con mejora regulatoria y que cueste menos. Véase Muñoz (2003 y 2004).



deseos e intenciones, pero sin viabilidad desde el marco de la evaluación, ya que los distintos modelos que se introdujeron en la APF en este sentido, no coadyuvaron a generar una política definida de evaluación.

En relación al segundo punto, Mejía (2005) considera al Modelo Estratégi-co de Innovación Gubernamental como un modelo esencialmente de inno-vación social hacia el interior de la APF. Su visión se centra en recuperar la confianza de los ciudadanos en el gobierno, así como en transformar al gobierno en una institución competitiva que contribuya a lograr los resul-tados planteados en materia de crecimiento económico, desarrollo humano y social, así como en materia de orden y respeto.

Para el diseño de este modelo se contemplaron varios componentes: el en-torno y sus características; tener un propósito definido; quiénes serían los clientes externos y quiénes los clientes internos a los que se serviría, así como estrategias para impulsar el modelo en dos vertientes: la innovación, que permitiría introducir nuevas formas en el quehacer público y la cali-dad total, que permitiría mejorar la actividad pública generando un valor agregado. La vertiente de gobierno de calidad, significaba también tener un gobierno eficiente y confiable cuyos procesos y servicios estarían avalados por la certificación de su sistema de gestión de calidad (Muñoz, 2004). En ambas vertientes, el desempeño del gobierno se daba bajo nuevas reglas.82 Cabe aclarar que en este modelo se careció de mecanismos específicos y de evaluaciones sistemáticas para conocer la efectividad de los cambios en un mejor desempeño gubernamental (Arellano, David, 2004). Como con-secuencia a lo anterior y a pesar de las diversas fases modernizadoras que intentaron implementar, en la pasada elección federal del 2006, cerca del 49% de la población que votó lo hizo a favor de otra propuesta de gobier-no más orientada a atender las demandas sociales, dejando de antemano el nulo impacto social de dichas estrategias de gobierno. Por lo tanto, se puede definir que no cambió la política social en este periodo debido a la continuidad en materia de gestión, diseño de políticas y la ausencia de una política de evaluación integral (véanse cuadros 14 y 17).

82 Para ello estableció una serie de líneas de acción identificadas como la filosofía del gobierno: adminis-tración por calidad, estructuras planas (reducción), estructuras flexibles (reorganización): administración cruzada, mejora en la capacidad de gobernar, visión y misión compartida, reposicionamiento, contribución a un nuevo orden mundial. Así mismo, el modelo de innovación gubernamental tuvo 4 fases distintas: Arranque.- Diseño del modelo de innovación y calidad gubernamental. Primera fase: revisión de procesos, programa de capacidad integral, programa de reconocimiento a la innovación y la calidad. Segunda fase: gobierno enfocado y diferenciado, gobierno corporativo, servicio civil de carrera, rediseño de procesos. Tercera fase: blindaje constitucional, reforma jurídica, proceso de mejora continua y gobierno competitivo. Véase Mejía (2005).



Como se mencionó anteriormente, con la finalidad de dar respuesta a las demandas y expectativas generadas por la sociedad, el gobierno, a través del modelo de innovación gubernamental, estableció la agenda presidencial de Buen Gobierno, que tenía como objetivo transformar radicalmente los esquemas tradicionales del quehacer público, buscando generar cambios profundos, permanentes y reemplazando las viejas formas de los servidores públicos. Aunado a lo anterior, las instituciones gubernamentales debían, además de cumplir sus objetivos sustantivos, establecer compromisos para satisfacer estos aspectos. Dicho de otra manera, además de contar con me-tas de sus atribuciones y funciones específicas, existían metas para cumplir con la agenda de buen gobierno.

Para puntualizar con el objetivo de este análisis, se describen a continua-ción los principales instrumentos de evaluación que hacen uso de estos ejes de actuación.83

Sistema de metas presidenciales (SIMEP).

Mediante esta iniciativa que forma parte del modelo estratégico para la inno-vación y calidad gubernamental a cargo de la Unidad de Control y Evalua-ción de la Gestión Pública (UCEGP) de la Secretaría de la Función Pública (SFP),84 los titulares de las dependencias de la APF establecían compromi-sos de mejora de resultados acordados con el propio titular del Ejecutivo. El compromiso se traduce en la fijación de metas sujetas a seguimiento y eva-luación, y se definen estándares para su valoración (Méndez, 2007).85

Las metas deben estar alineadas al Plan Nacional de Desarrollo (PND), a planes sectoriales, programas institucionales y a la estructura programática del presupuesto de la SHCP con el fin de garantizar su congruencia. Las metas presidenciales para cada institución deben ser iniciadas y respalda-das por la autoridad de más alto nivel, considerar unas cuantas metas –ya

83 Para conocer los diversos cambios en lo que respecta a la discusión y aprobación del PPEF desde el 2000 al 2006 y sobre todo, la influencia que tuvo la Cámara de Diputados en cuanto a las evaluaciones realizadas en el periodo (2000-2006), véase Cámara de Diputados (2008a) “El Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual de Evaluación”, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Palacio Legislativo de San Lázaro, diciembre. En dicho documento se efectúa un análisis importante en cuanto a las distintas eva-luaciones utilizadas en el sexenio del Presidente Vicente Fox, al igual que los indicadores utilizados para la medición de los programas federales.

84 El 10 de abril del 2003, se publica en el DOF la modificación a la Ley Orgánica de la Administración Pú-blica Federal, donde se elimina la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y se crea la Secretaría de la Función Pública (SFP).

85 A semejanza de iniciativas similares emprendidas en otros países de Latinoamérica, contempla que los titulares de las dependencias de la APF establezcan compromisos de mejora de resultados acordados con el propio titular del Ejecutivo o con quien éste designe. El compromiso se logra mediante concertación con los titulares de las instituciones seleccionadas para la fijación de las metas que estarán sujetas a seguimiento y evaluación; y se definen estándares y ponderaciones para su valoración. En este sentido, se observa que el SIMEP se monta en la estructura del SED proveniente de la administración anterior.



que inicialmente su número era mayor y dificultaba su seguimiento– que estén orientadas a impacto, motivadoras y retadoras, no definidas en térmi-nos de entrega de bienes y/o servicios o presupuesto, sino con orientación a resultados; además, el cumplimiento (o no) de las mismas debe estar sujeto a consecuencias, previamente negociadas entre las partes.86 Si bien, el SIMEP constituyó un esfuerzo por contar con un sistema de gestión pre-ventivo, no estuvo exento de dificultades y críticas. En este contexto, es nece-sario presentar los principales logros de este sistema, así como las principales deficiencias de su ejecución en este periodo.

86 Las metas presidenciales pueden ser ordenadas, de acuerdo con su tipo, en tres clases: Operación, Buen Gobierno y Evaluación del Cliente; su ordenamiento también resulta jerárquico. Las metas de operación son relativas a la valoración del desempeño de los programas operativos anuales y su influencia en los programas sectoriales de mediano plazo. Las de buen gobierno contribuyen a impulsar la agenda guberna-mental de buen gobierno, en sus diversas líneas estratégicas. Finalmente, las de evaluación del cliente son referidas a la valoración de los bienes y/o servicios que prestan las instituciones. Véase Mejía (2005).

Cuadro 18PRINCIPALES LOGROS Y DEFICIENCIAS DEL SIMEP




Modelo INTRAGOB.

El modelo INTRAGOB, bajo la responsabilidad de la Oficina de Innovación Gubernamental, es un enfoque basado en las orientaciones de la administra-ción de la calidad total y en las experiencias internacionales desarrolladas en el sector público para adaptar dicho enfoque a las características propias de la AP (Méndez, 2007). Incluye las iniciativas dirigidas a premiar a los orga-nismos públicos, premios a la calidad e innovación en el sector público, que se han desarrollado desde hace dos décadas en los gobiernos de democracias avanzadas y en América Latina desde mediados de la década de los noventa.

El modelo INTRAGOB en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006, se orientaba a contribuir al desarrollo de las seis líneas de acción que comprende la ABG. Son dos los componentes que constituyen el modelo INTRAGOB. El primero es el propio modelo que, bajo la inspiración de la serie ISO 9000 y de las experiencias internacionales, define ocho crite-rios que caracterizan un modelo de organización y gestión orientado a la calidad.87 El segundo componente es la premiación, que se divide en dos vertientes: la primera, dirigida a la calidad (basada en el modelo)88, y la

87 El modelo INTRAGOB estaba constituido por ocho criterios: 1) Satisfacción del cliente y ciudadano: conoci-miento de necesidades y expectativas de clientes y ciudadanos, comunicación, capacidad de respuesta oportu-na a sus quejas y reclamos y sistemas para determinar el nivel de satisfacción; 2) Liderazgo: implementación de métodos y prácticas para impulsar el liderazgo; 3) Desarrollo del personal y gestión del capital intelectual: trabajo en equipo, profesionalismo y desarrollo de personal, capital intelectual, reconocimiento, mejoramiento de la calidad de vida en el trabajo y ambientación permanente para la calidad. 4) Administración de la informa-ción y la tecnología: administración de la información y de la tecnología; 5) Planeación: planeación estratégi-ca, planeación operativa; 6) Gestión y mejora de procesos: desarrollo de servicios y procesos, implementación del sistema de gestión y proveedores; 7) Impacto en la sociedad: mejoramiento del entorno, y 8) Resultados: valor creado para el personal y la dependencia o entidad, clientes, ciudadanos, la sociedad y para una cultura de calidad. Véase Méndez (2007).

88 El reconocimiento Innova se entrega a las entidades y dependencias de la APF que se distinguen por la inno-vación en la prestación de servicios con alto impacto en su receptor, sea éste usuario, beneficiario o regulado. El reconocimiento a la innovación introduce, a partir de la edición 2004, la modalidad a través de la cual los ganadores del premio pasan a una instancia especial en la que se consideran criterios adicionales de impacto al ciudadano, alcance regional y grado de innovación. Las prácticas de mayor puntaje reciben el Premio Nacional a la Innovación en la Administración Pública: el Premio Innova. El premio consiste en el reconocimiento y orgullo de obtenerlo, al igual que en sus orígenes hacían los organizadores del Premio Deming a la calidad en Japón a través del izado de una bandera en la organización ganadora, y de otras iniciativas en América Latina, como el premio a la calidad e innovación de la Gerencia Social en República Dominicana, consistente en el uso durante un año de un sello de goma en su correspondencia que los acredita como ganadores. Las dependencias e instituciones que resulten ganadoras podrán ostentar el logotipo del Premio Innova, sinónimo de excelencia en la administración pública, señalando el año en que se obtuvo el reconocimiento, y formar parte del capital intelectual replicable en la administración pública como aportación exitosa a la innovación en el país. Algunos ganadores destacados del Premio Innova entre los años 2000 y 2005 son la Secretaría de Relaciones Exteriores, por el ágil y confiable proceso de expedición de pasaportes; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por la iniciativa de transparencia en el pago de apoyos para el campo a través de la tecnología de información; la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, por la mejora de los servicios de intermediación laboral (Chambatel, Chambanet y Michamba); el Servicio de Administración Tributaria, por el nuevo esquema de pagos electrónicos; y la Secretaría de la Función Pública, por el Modelo Integrado de Desempeño de los Órganos de Control Interno, entre otros. Para conocer el detalle de las iniciativas premiadas, véase Muñoz Gutiérrez (2004).



segunda, orientada a premiar “prácticas innovadoras”, es decir, no se pre-mia en esta última a un modelo orientado a la calidad, sino a una práctica concreta; en esta modalidad también existen reconocimientos.89

Los premios y reconocimientos a la innovación y a la calidad, se estable-cieron en el año 2002. En esta estrategia el desempeño del gobierno debió ser traducido en datos cuantitativos, lo que llevó al gobierno mexicano a tomar en consideración las experiencias de Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, en donde se habían establecido algunos premios y recono-cimientos en materia de calidad como estímulos a las prácticas, los que ha-bían permitido a las organizaciones mejorar su gestión interna o su relación con el cliente-ciudadano. Es decir, alcanzar niveles de desempeño de clase mundial sólo podía ser logrado si eran considerados los modelos de otros países reconocidos por su buen desempeño y con base en ellos, definir un modelo que fuera semejante.90 Sin embargo, su impacto no fue considerado importante en la medida de que el ciudadano percibiera una mayor calidad en la gestión pública. Lo anterior se deriva a que si bien, se basó la gestión pública mexicana en orientaciones internacionales de calidad, no se adap-taron al contexto prevaleciente en México. Por lo tanto, no se fomentó un cambio en la manera de ejercer lo público.

Acerca de este punto, es necesario destacar lo siguiente. El notable au-mento en el número de certificaciones en las dependencias de la AP en México, refleja una dinámica en la que pareciera que el objetivo era lograr una certificación, pero los datos duros, no reflejan si la meta de mejorar la gestión se cumplió. En este contexto se define que la cultura tradicional de evaluación en nuestro país no cambió, debido a la prioridad a este tipo de mecanismos. Se puntualiza que, en esta etapa pública en México, se dejó

89 El premio INTRAGOB va dirigido a aquellas instancias de la AP que muestren un nivel de madurez en su modelo de organización y gestión basada en el modelo mismo. El nivel de “madurez” refiere al puntaje alcanzado (Mejía, 2005). La puntuación permite categorizar a los participantes en tres bloques. Los dos de menos puntaje (definido por rangos), si bien no entran en la competencia final por el premio, cuentan ya con una línea de base y recomendaciones para que puedan mejorar, o ser asistidos técnicamente en aspectos puntuales. El tercer grupo es el de modelos más consolidados (maduros) de organización y gestión, y quie-nes concursan por el premio. Al igual que el Premio Innova, el Premio INTRAGOB consiste en el mismo reconocimiento. Las dependencias e instituciones que resulten ganadoras podrán ostentar el logotipo del Premio INTRAGOB, sinónimo de excelencia en la administración pública, señalando el año en que se ob-tuvo el reconocimiento. Destacan como ganadores del Premio INTRAGOB la Procuraduría General de la República, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, Petróleos Mexicanos y la Secretaría de Desarrollo Social, entre otros. Para conocer las iniciativas premiadas véase Muñoz Gutiérrez (2004).

90 Es importante señalar el gran número de certificaciones de la norma ISO 9000, con las adaptaciones que establece la metodología mexicana, se lograron 429 centros de trabajo en la AP en el año 2000 y 1,273 en el año 2004; se triplicó prácticamente el número en un período de cuatro años (Presidencia de la República, 2006: 26).



como segundo término una valoración objetiva de los programas y políti-cas públicas de la AP.

La falta de claridad en la mejoría de los servicios y prestaciones que el gobierno ofrece a sus ciudadanos, permite considerar que las decisiones frecuentemente se toman con la pretensión de que los usuarios serán los beneficiarios de tales decisiones; sin embargo, cambiar hacia nuevos es-quemas se traduce en un reto de grandes complejidades que no siempre tie-nen como centro el bienestar de los ciudadanos y la eficiencia de la acción gubernamental. En este aspecto, queda clara la nula articulación entre el modelo INTRAGOB y el SIMEP, ya que cada uno trabajaba por separado. Cabe aclarar que la certificación ISO 9000 impacta en la estructura or-ganizacional, la responsabilidad, los procedimientos, procesos y recursos para manejar y controlar la calidad en la organización. Sin embargo, las nuevas rutinas pueden encontrar como obstáculo las prácticas tradicionales basadas en un esquema autoritario y piramidal, ya que la calidad requiere de una estructura más horizontal, en la que los empleados asuman su res-ponsabilidad frente a un proceso y sean capaces de proponer mejoras. Las certificaciones pueden incorporar cambios en las estructuras administrati-vas, en las tareas a desarrollar y en los comportamientos, pero a decir de Ehrenberg y Stupak (2001) la cultura puede ser más difícil de cambiar por-que las actividades del gobierno son generalmente viejas y con elementos culturales inculcados.

Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control (MIDO).

Quizás el MIDO es uno de los cambios más importantes de los últimos años en materia de control interno, involucrando tanto a los órganos de control como a las dependencias y entidades de la APF (Méndez, 2007). La orientación de este modelo es lograr que los Órganos Internos de Control (OIC) y los delegados, subdelegados y comisarios públicos, sean corres-ponsables estratégicos en el logro de resultados en las metas y objetivos de las dependencias y entidades de la APF en materia de transparencia, honestidad y mejora de la gestión pública.

Los indicadores del MIDO se agrupan bajo los siguientes cinco índices, donde los cuatro primeros son considerados como estratégicos y el quinto operativo:91

91 La dinámica de integración del Modelo ha permitido, a partir del año 2004, precisar la estructura, enfoque y alcance de cada indicador a incluirse en el Manual de Operación del MIDO. Por ello, el MIDO se constituye como un modelo de dirección y evaluación del desempeño integral que busca impulsar una nueva cultura de desempeño. Sus incentivos implícitos llevan a los agentes evaluados a convertirse en corresponsables y orientar su desempeño hacia el logro de resultados, bajo una ambiente de consenso entre los actores que en él participan, pero técnica y metodológicamente estructurado por el equipo que centralmente lo administra. Véase Mejía (2005).



• Índice de reducción de riesgos de corrupción;• Índice de reducción de riesgos de opacidad;• Índice de desempeño institucional;• Índice de percepción del desempeño, e• Índice de desempeño operativo.

Al constituirse inicialmente como base de operación para las instancias de contraloría, control interno y vigilancia de las entidades y dependencias de la APF, fue percibido, en principio, más como un sistema tradicional de au-ditoría, pero sin atribuirle rasgos de herramienta de gestión preventiva, es decir, predominó una connotación de carácter sancionador. Un rasgo de in-novación del MIDO es su orientación, pues adopta un enfoque moderno de control interno basado en parte en la metodología COSO, que se popularizó hace pocos años en el campo de la auditoría y la gestión pública. Esta me-todología, surge debido a presiones derivadas del fracaso de los sistemas tradicionales de control, que no pudieron evitar fraudes contables y finan-cieros. Diversas organizaciones y agrupaciones de profesionales generaron así nuevas metodologías basadas en una visión moderna e integrada, como el COSO, que debe su nombre al Informe del Committee of Sponsoring Organizations, publicado en 1992 en los Estados Unidos.92

El objetivo del MIDO es garantizar que los OIC y los delegados y comisa-rios públicos contribuyan a reducir riesgos de corrupción y de opacidad en la APF, así como hacer efectiva la operación de ésta, mediante una adecua-da relación con las dependencias, entidades, órganos desconcentrados y la PGR, con un enfoque preventivo de control, una correcta vigilancia de la gestión pública y una efectiva aplicación de medidas correctivas. Se puede resumir que el MIDO es un elemento más de control de gestión, sin embar-go, el planteamiento inicial conlleva a ser un programa de orden y control interno; que si bien fortalece la gestión, no existió vinculación con los pro-gramas de evaluación de los programas públicos. Por lo tanto, padeció de una articulación directa entre la gestión, políticas públicas y la respectiva evaluación implantada en este sexenio mediante el principal programa de evaluación: SIMEP.

92 Uno de los principios innovadores del COSO es que el control interno debe formar parte de la gestión organizacional y de la cultura organizacional. Es decir no es responsabilidad única del auditor u órgano de control y vigilancia, sino de toda la institución. Además, el control interno no es meramente de carácter detector (ex post), sino en la nueva modalidad incluye también el carácter preventivo. El modelo COSO promueve valores como: transparencia, orientación a resultados, eficiencia y excelencia.



Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

Dentro del nuevo marco del Sistema Nacional de Desarrollo Social, que busca entre otros aspectos, coordinar las acciones orientadas a la consecu-ción de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social, se creó –en el año 2005–, el Consejo Nacional de Eva-luación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, cuyo objeto es “normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza”.93 Los esfuerzos se enfocan a diseñar una institución que tenga la capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza; además, que forme parte de un esquema institucional que permita que la información sea de utilidad para mejorar la toma de decisiones en la materia. El Consejo era responsable de medir de forma global la acción que realizan las diferentes dependencias del gobierno en materia de desarrollo social. En este marco se establece como su objeto:

• Normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desa-rrollo social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, y

• Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identi-ficación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.

Figura 3ANTECEDENTES Y DESARROLLO DEL CONEVAL


93 Artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social, publicada el 20 de enero de 2004 en el DOF.



En el caso concreto del CONEVAL, se puede destacar el interés específico de evaluar la política social; sin embargo, dicha visión ingresó en la última parte del gobierno de Fox, limitando institucionalizar completamente la mecánica de evaluación dentro de este organismo (véase Cuadro 19).

Figura 4LIMITACIONES DE LAS POLÍTICAS DE EVALUACIÓN EN

EL PERIODO DE LA ALTERNANCIA


En resumen, a pesar de la gran cantidad de instrumentos de evaluación impulsados durante la administración del Presidente Fox,94 no se logró la articulación de una política de evaluación, ya que cada estrategia aludía a

94 Aunado a los instrumentos anteriores, la Ley General de Educación le atribuye a la Secretaría de Educación Pública la evaluación del sistema educativo nacional; para ello se creó el Instituto Nacional para la Eva-luación de la Educación (INEE), organismo público descentralizado, de carácter técnico con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de fijar los lineamientos para la evaluación del sistema educativo nacional. Véase http://www.inee.edu.mx.



lógicas distintas, por lo que no se dio una coordinación precisa entre cada una de ellas; además, de que su utilización fue bastante limitada, por lo tanto, el desarrollo y competitividad de la nación no se incrementó.95 La prueba de lo anterior se observa con el crecimiento del PIB en menos del 1% anual. En competitividad, México disminuyó durante este sexenio 22 lugares, estando posicionado en el lugar 55 de 117 países. En comparación con otras naciones se perdieron 17 lugares con Chile; 5 con Brasil y 9 po-siciones con China (Concepción Montiel, 2007: 120).

Cuadro 19DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE POLÍTICAS SOCIALES

EN GOBIERNOS (PRI-PAN)

Partido Revolucionario Institucional (PRI)

Partido Acción Nacional(PAN)

Diagnósticos parciales. Avances en diagnósticos integrales.Política social centralizada. Centralización con otros actores

(CONEVAL).Políticas públicas orientadas por prioridades políticas.

Incipiente focalización de prioridades sociales.

Desarticulación entre gestión, políticas públicas, dirección y evaluación de política social.

Desarticulación entre gestión, políti-cas públicas, dirección y evaluación de política social.

Ausencia de gestión estratégica de la política social.

Ausencia de gestión estratégica de la política social.

Diseño ineficaz de políticas públicas sociales.

Avance en el diseño de políticas públicas sociales (CONEVAL).

Ausencia de evaluación estratégica de la política social.

Avances hacia una evaluación estratégica de la política social.

Escasos impactos sociales de la política social.

Disminución gradual de la pobreza (focalización).

Centralismo en gestión interguberna-mental de políticas sociales.

Centralismo en gestión interguberna-mental de políticas sociales.

Incipiente participación de gobiernos locales.

Incipiente participación de gobiernos locales.


95 En el marco del federalismo mexicano, esta administración federal padeció de visión para mejorar las capa-cidades de los gobiernos subnacionales. Se puede destacar durante este sexenio la profundización de algunas iniciativas descentralizadoras (Escuelas de Calidad, Programa Oportunidades, Ramo 33, etc.) y nuevos acto-res en escena dentro del escenario municipal: CONAGO, CONAMM y diversas asociaciones municipales.



En cuestión de empleos, durante el gobierno de Vicente Fox no sólo no se generaron los empleos suficientes, sino que el universo de desempleados creció en un 186% (Concepción Montiel, 2007: 120). Tan solo en agosto del 2006, se alcanzó la máxima dimensión histórica, que afectó a 1’750,000 personas en edad y condiciones óptimas para trabajar, cuando a principios de su administración (diciembre del 2000) el desempleo abierto afectaba a 612,209 personas. Ante este escenario gubernamental, se concluye que el impacto de las políticas económicas en México, las acciones de desarrollo social, fomento al empleo, modernización administrativa, entre otras, no coadyuvaron a generar un mayor desarrollo y competitividad en la pobla-ción mexicana. Por lo tanto, el cambio político presentado en México no fue un factor para incrementar la capacidad institucional del Estado mexicano.

Conclusiones finales.

La AP mexicana es un hecho histórico, con permanentes cambios naturales y dirigidos que pueden introducirse como reformas y programas de mo-dernización (Sánchez, 2009). Se puede afirmar que el proceso de cambio administrativo en México presenta avances y retrocesos, pero que en la actualidad, no han coadyuvado a que exista una AP eficaz, eficiente y res-ponsable con la sociedad. Los problemas sociales de falta de desarrollo, inseguridad pública, pobreza, desempleo y corrupción, son algunas de las manifestaciones de que la administración en sus tres niveles de gobier-no presenta problemas de enfoque, diseño, implantación y evaluación de su desempeño (Ramos, 2007). En lo que respecta a este último término, es muy notorio el hecho que desde 1940 se han implantado procesos de cambio dentro de la estructura de la APF mexicana; sin embargo, dichos cambios institucionales han sido enfocados de una manera tradicional, nor-mativa, donde el término evaluación del desempeño es opacado por un monitoreo de acciones en busca de un control del gasto, más que una ver-dadera evaluación del impacto de cada acción pública. 96

96 Se puede considerar un avance en la última década, de los primeros esfuerzos que buscaban alguna me-dición para juzgar las acciones, pasando por la creación de un sistema de indicadores, se está llegando a sistemas más consolidados y que vienen mostrando su utilidad para ir mejorando la actuación y lograr mejores resultados. En este sentido, se plantea el análisis de la importancia del liderazgo y la voluntad política de los gobiernos y de sus integrantes para implementar y sobre todo, utilizar la mecánica de evaluación como parte integral del actuar gubernamental; así mismo, el enfoque a resultados, dejando a un lado la visión recta de evaluar simplemente el cumplimiento de metas y buscar en cada actividad gubernamental el impacto social.



Cuadro 20LECCIONES DE LAS FASES POLÍTICAS EN EL

MARCO DE LA EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL


A manera de síntesis, las tres etapas políticas a que se hace referencia en el cuadro anterior (en el marco de la evaluación gubernamental), se pueden definir de la siguiente manera: Dentro de los antecedentes históricos se ob-serva una AP caracterizada por el crecimiento organizacional y el número de servidores públicos; por lo tanto, una de las estrategias dentro de esta etapa fueron las medidas de modernización que se fomentaron; por lo que, dichas acciones se enfocaron a la reducción de las estructuras organizacio-nales y operativas, y por supuesto, a su seguimiento y control. De esta ma-nera, las decisiones encaminadas a los procesos de evaluación de gestión no se reflejaron en este periodo, debido a la prioridad de vigilar y normar el uso del gasto público, aunado al seguimiento y control de cumplir con los procesos de modernización de la AP (nuevas estructuras organizacionales, simplificación administrativa, etc.). Se concluye en esta etapa administra-tiva que en México hay una limitada visión para mejorar la gobernabilidad existente en el país.



En la segunda etapa, se destaca como inició la preparación profesional de los presidentes de México (desde Miguel de la Madrid hasta Ernesto Zedi-llo), lo que indica el conocimiento para planear teóricamente al país a largo plazo. Sin embargo, la situación que prevaleció fue de una administración tradicional aunque con algunos modelos para evaluar la gestión que no se institucionalizaron en beneficio directo de las acciones de gobierno. De esta manera se reitera la escasa voluntad política del servidor público por me-jorar el desempeño de la APF. Prueba de lo anterior, es que a pesar de que contaban con una mayoría definitiva de legisladores de su partido (PRI) en las cámaras de Diputados y Senadores dentro de su periodo, no se llevaron a cabo reformas para incrementar la eficiencia y eficacia en el gobierno, factores fundamentales para el crecimiento y desarrollo de la nación.

Se aprecian, en esta etapa gubernamental diversos avances en la APF. Un primer aspecto se define por el marco jurídico que se fue fortaleciendo con diversas leyes promulgadas y creadas en estos periodos (LOAPF, Ley de Planeación, Contabilidad, entre otras), pero dichas acciones no fueron factores para mejorar el desempeño de las instituciones debido, entre otras cosas, a que no se visualizó, ni se instauró un modelo de evaluación que tuviera continuidad en las administraciones; un factor de su nulo impacto fue que se le dio prioridad a estrategias y acciones económicas y no se le brindó importancia a los programas de modernización de la APF.

Un aspecto destacable en esta etapa pública en México, fue la deficiente relación intergubernamental que prevaleció en las dependencias de la APF. Se pudo observar en el desarrollo de este capítulo, que no existió una es-trategia definida en cuanto a mecanismos de evaluación se refiere. Por una parte, la responsabilidad presupuestal y económica, por otra, la función programática y de planeación entre las distintas instancias globalizadoras de la época (SPP-SHCP y SECOGEF-SECODAM); por lo tanto, cada ins-tancia funcionó acorde a las prioridades del Ejecutivo, por ello no tuvieron una articulación efectiva entre ellas. Factor que influyó completamente en los impactos y resultados de las acciones gubernamentales.

En la experiencia del gobierno de alternancia, se pudo destacar la visión de innovar al gobierno mexicano, mediante diversos modelos gerenciales, los cuales no coadyuvaron a mejorar el desempeño del Estado mexicano, debido a que se buscó implantarlos con un enfoque empresarial –ya que prevalecían los empresarios-políticos– en el que no se consideró la cultura y el contexto de la APF, porque no adecuaban su visión y formas de gestión al contexto gubernamental donde se desenvuelve el Estado mexicano.97

97 Un aspecto que impidió la creación y fortalecimiento al Marco Jurídico de la APF fue que el PAN tenía minoría relativa en el Congreso; lo cual la falta de negociación y consenso por parte del Ejecutivo evitó la correcta gestión efectiva de leyes importantes para el desarrollo del país.



Así mismo, dentro de esta etapa, fueron novedosas las acciones por promo-ver diversos modelos para mejorar la calidad en las instituciones, lo cual es importante en la medida que dichos modelos generen mayores beneficios dentro y fuera de la institución. Sin embargo, dentro de estos procesos de certificación y de calidad se le dio prioridad a lo interno, lo que generaba que las dependencias se esforzaran por mejorar su desempeño en la propia institución y se dejara en segundo término los posibles impactos y resulta-dos hacia la comunidad (externos). Por lo tanto, este tipo de iniciativas se caracterizaron por una escasa articulación entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación.

En resumen, en el marco de la evaluación gubernamental en México, se pu-dieron observar diversos esfuerzos que, desde 1940, se realizaron por parte del Gobierno Federal mexicano. Sin embargo, a pesar de que se presentó la alternancia política en México en el año 2000, la APF ha funcionado de manera tradicional y sin generar mayores resultados para la comunidad. Por lo tanto, se aprecia que el gobierno de alternancia no cambió su enfoque de gestión y de políticas públicas hacia una orientación estratégica y de largo plazo, porque reprodujeron una cultura de gestión tradicional similar a las administraciones anteriores. En términos de Fukuyama (2004), establece tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o rediseño insti-tucional que, en este sentido, el gobierno del Presidente Fox no sustentó en su gestión: 1) la eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de sus instituciones; 2) la relevancia del adecuado diseño institucional para lo-grar el desarrollo económico, y 3) la necesidad de la demanda nacional de buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional. Por lo tanto, en todo proceso de modernización administrativa las instituciones son un factor elemental para el éxito.

Queda completamente claro en las diversas etapas de la AP mexicana, la deficiente planeación en materia de políticas públicas. Lo anterior se refleja en el sentido de que si las políticas públicas no cuentan con un diseño efi-caz, difícilmente tendrán la oportunidad de ser evaluadas y por supuesto, generar impactos sociales. De esta manera, se aprecia el impacto limitado de la puesta en marcha de políticas públicas en diversas temáticas de la vida social (salud, seguridad pública, pobreza). Por lo anterior, se confirma que la ausencia de un correcto diseño de políticas en los tres niveles de gobierno, ha limitado el crecimiento y desarrollo de México.

En el contexto municipal de México, ¿Qué acciones implantó el Gobier-no Federal para fortalecer las capacidades de los municipios durante estas etapas de gobierno? Podemos concluir que, en los últimos años, se ha tran-



sitado más hacia un posicionamiento respetuoso y cooperativo entre los ór-denes de gobierno. Se ha reconocido la capacidad de los municipios en las tareas de planeación del desarrollo local. Los ayuntamientos están ganando espacios y ahora tienen una mayor presencia en la articulación de decisio-nes en su jurisdicción. Los procesos de descentralización han facilitado y alentado esta renovación, a través de otorgar corresponsabilidad en las de-cisiones y favoreciendo una relación más horizontal con los otros órdenes de gobierno; no obstante, aún queda la tarea pendiente para el municipio: convertirse en un activo detonador del desarrollo local.

Por lo tanto, es primordial que los gobiernos locales en México tomen el liderazgo y efectivamente, cambien e innoven sus enfoques de gestión bajo una visión social y de aumento a su capacidad de gestión; así mismo, que el Gobierno Federal visualice al gobierno local como una oportunidad de incrementar el desarrollo integral del país. De lo contrario, el municipio mexicano mantendrá serios problemas para impulsar el desarrollo local de la nación. Para finalizar, los casos de éxitos y fracasos de la NGP son aún inciertos, debido a las limitaciones en implantación y sobre todo evalua-ción; si bien, se han presentado reformas exitosas en un contexto interna-cional, estas han sido sustentadas por el conocimiento, voluntad política y la iniciativa gubernamental de crear beneficios sociales para las comuni-dades. En este sentido puede verse el enfoque de gestión y evaluación de Chile, el cual, se ha caracterizado por una visión hacia el desarrollo de la nación, situación que se ve reflejada en sus procesos de modernización. En este sentido, México no necesariamente se ha caracterizado por este tipo de actitud.


CAPÍTULO 3

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN MÉXICO 2006-2012:

LA REFORMA ADMINISTRATIVA ACTUAL


Alberto Villalobos Pacheco • El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México 2006-2012 117

CAPÍTULO 3.

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN MÉXICO 2006-2012: LA REFORMA ADMINISTRATIVA ACTUAL.

En el apartado anterior se pudo definir que el SED impulsado en el sexenio del Presidente Zedillo avanzó en su diseño y se crearon algunas bases para su desarrollo, pero no se logró consolidar la estructura operativa para su implementación. En el caso del SIMEP que se originó en la administración del presidente Vicente Fox, fue un sistema montado en la estructura del SED de su antecesor, lo cual no coadyuvó a que la administración 2000-2006 mejorara su rendimiento en términos de eficiencia, eficacia y creación de valor.98 En este sentido, es importante mencionar que los dos sistemas de evaluación del desempeño implementados –uno en la administración del Presidente Zedillo y otro durante la del Presidente Fox–, carecieron de liderazgo para su ejecución y de visión política para medir su rendimiento en base a impactos generados en el país.

Con la actual administración federal (2006-2012) encabezada por el Presi-dente Felipe Calderón, surge un renovado interés por impulsar el Presupues-to basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), así como una mayor integración de las iniciativas de evaluación de los componentes de programas y de gestión pública. Ante este contexto, la actual administración federal impulsa modificaciones estructurales tanto al proceso como a los elementos a considerar en la asignación de recursos a sus actividades, con énfasis en las decisiones que prevén la alineación de las políticas y programas públicos con los objetivos establecidos en el PND y sopesando de manera detallada el logro de resultados y su consis-tencia con dichos objetivos. De esta manera, se pretende conocer en qué se gasta, pero sobre todo, qué resultados se obtienen con la utilización del presupuesto.99

Lo anterior implica, de forma importante, que se ajusten y fortalez-can los mecanismos de coordinación entre los responsables de la eje-cución de las actividades y programas presupuestarios (áreas de pla-neación, evaluación, presupuesto, control y vigilancia). Además, se

98 Como consecuencia a lo anterior, la elección de julio de 2006 fue de las más competidas en la historia po-lítica mexicana, donde se definieron dos proyectos de nación que reflejan las contradicciones de la política de desarrollo, uno orientado hacia el centro y derecha y otro de tendencia de centro e izquierda.

99 Esta orientación incluye, entre otras medidas, adecuar el marco normativo, impulsar un conjunto de accio-nes de mejora en el desempeño de las instituciones y promover el uso amplio de herramientas metodoló-gicas de planeación, análisis y evaluación; a fin de lograr que la toma de decisiones incorpore considera-ciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos. Véase SHCP (2007a).



postula que esta nueva visión debe arraigarse entre los servidores públi-cos y generar un cambio en la manera de hacer las cosas en la APF.100

Ante lo expuesto, es importante destacar las principales acciones que en materia de reformas y modernización administrativa se han implementado en este periodo presidencial (2006-2012), así como la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño en México a partir de la primera propuesta en al año 2007. Ante esta situación, es difícil realizar un análisis sin haberse dado antes los resultados finales de este proceso de cambio. Sin embargo, se pretende en este capítulo exponer los componentes esenciales y la naturaleza del SED, en cuanto a su nacimiento, las versiones que han existido a lo largo de su creación (2007) y su desarrollo que ha tenido en dos años de ejecución (2009). Por supuesto, detallar la visión actual del Gobierno Federal en cuanto a la puesta en marcha del SED en las entidades federativas y principalmente, el impacto de las nuevas reformas federales en los gobiernos locales de México.

3.1. El nacimiento institucional del SED en la Administración Federal 2006-2012: Propuestas y alcances

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) aprobada por el H. Congreso de la Unión, en vigor desde el 1 de abril del 2006 y su respectivo reglamento (RLFPRH), estableció un conjunto de normas que modifican de manera importante la forma de efectuar los proce-sos de planeación, programación, presupuestación, aprobación, ejecución y evaluación en la APF. La nueva Ley establece las bases normativas y los mecanismos de coordinación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, con el objetivo de que el proceso presupuestario se lleve a cabo en un marco de responsabilidad y eficiencia.101

100 Es importante la visión del Gobierno Federal en cuanto a cambiar la cultura de los funcionarios públicos y fomentar una cultura de evaluación. Sin embargo, para institucionalizar una cultura de evaluación se requiere de diversos elementos que en nuestro país están ausentes. En base a Bustelo (2009) son: práctica evaluadora, formación específica y de especialización (postgrado), asociaciones de profesionales, publica-ciones especializadas: acervo bibliográfico, instituciones y unidades de evaluación dentro de las organiza-ciones (sistemas, metodologías, prácticas), diferentes roles respecto a la evaluación (evaluadores, gestores, comanditarios, hacedores de política) y políticas de evaluación. Por lo tanto, se requiere de iniciar con estos factores para promover una adecuada institucionalización de la evaluación.

101 El objetivo que se plasma en las reformas es el de construir un sistema presupuestario más eficiente, eficaz, productivo, transparente y con mecanismos de rendición de cuentas más completos y avanzados. Con ello, se estimula un gobierno mejor organizado para atender las necesidades sociales y que genere mejores resul-tados en la definición y aplicación de las políticas públicas. En un contexto internacional estas prácticas han dado resultados pero no de forma rápida, han pasado por diversos procesos de mejora continua, pero que en la actualidad, han desarrollado sistemas bien consolidados conceptual y operativamente. Véase Banco Mundial (2007).



La Ley, impulsa una transformación de la gestión pública orientada al logro de los resultados que demanda la sociedad e induce a los ejecutores de recur-sos públicos federales, los tres poderes de la Unión y los entes autónomos, a la adopción de mejores prácticas de gestión. El instrumento plasmado en este sentido es el SED; el cual, se basa en indicadores estratégicos y de ges-tión que permitan conocer el impacto económico y social de los programas de gobierno para que, a partir de los resultados, se tomen las decisiones en materia de presupuesto.102 En esta vertiente, el Poder Ejecutivo Federal puso en marcha el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como uno de los principales componentes del Presupuesto basado en Resultados (PbR). El SED implica una nueva dinámica que refuerza el vínculo entre el proceso presupuestario con las actividades de planeación, así como con las de ejecu-ción y evaluación de políticas, programas e instituciones públicas.103

Figura 5CONSIDERACIONES IMPORTANTES DE LA LFPRH (2006)

Fuente: Adaptado de SHCP (2007a).

102 La transformación orientada al logro de resultados comprende también el mejoramiento de la gestión públi-ca, que está previsto en los artículos 45 y 61 de la LFPRH, con el fin de promover un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto, una efectiva rendición de cuentas, así como racionalizar el gasto en actividades adminis-trativas y de apoyo sin afectar el cumplimiento de los programas. Complementariamente, el 4 de diciembre del 2006 se publicó en el DOF el Decreto que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de la APF, para generar ahorros y promover eficiencia y transparencia en la APF.

103 El SED durante el 2007 se inició con algunas acciones concretas que se incluyeron en el Proyecto del Pre-supuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para el año 2008, como la carga de indicadores para los pro-gramas presupuestarios y la aplicación de evaluaciones a los programas. Lo interesante del SED radica en la propuesta de evaluar tanto a las instituciones (gestión) como a los programas y políticas públicas (impactos sociales), lo cual se asimila en la visión en diversos modelos de evaluación en un contexto internacional.



La nueva legislación en materia presupuestaria, estableció aspectos rele-vantes directamente relacionados con la implantación de un presupuesto que se articule hacia la obtención de resultados, estableciéndose jurídi-camente en el artículo 27 de la LFPRH, señalando que: “La estructura programática del PEF debe incorporar indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales, que permitirán la evaluación de progra-mas y proyectos; estos indicadores serán la base para el funcionamiento del SED”. Así mismo, se establecen diversos puntos importantes en cuanto al desarrollo y vínculo del presupuesto con el SED (SHCP, 2007a):104

• Principios económicos generales para consolidar la certidumbre y estabilidad de las finanzas públicas y del proceso presupuestario;

• Vínculo entre planeación, programación, presupuestación, apro-bación, ejercicio y evaluación;

• Planeación estratégica con enfoque en resultados;• Mecanismos de incentivos y sanciones para los ejecutores del gasto;• Sistema congruente de la evaluación del desempeño y asignacio-

nes presupuestarias con base en resultados;• Mecanismos para evaluar la viabilidad de la inversión pública;• Regulación relativa a los subsidios, y• Reglas de transparencia y acceso a la información.

El SED es definido en el Artículo 2, fracción LI de la Ley Federal de Pre-supuesto y Responsabilidad Hacendaria como: “el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desem-peño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estratégi-cos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y proyectos”.

Este mecanismo tiene por objeto: “vincular […] la planeación, progra-mación, presupuestación, seguimiento, ejercicio de los recursos y la eva-luación de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y del desempeño institucional” (González, 2008: 6). En este sentido, el SED busca articular, a partir de un esquema de evaluación basado en la metodo-

104 El artículo 27 de la LFPRH, fracción III establece lo siguiente: la estructura programática facilitará la vinculación de la programación de los ejecutores con el PND y los programas; y deberá incluir indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales. Deberán diferenciarse los indicadores y metas de la dependencia o entidad de los indicadores y metas de sus unidades responsables. Dichos indicadores de desempeño corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula que permita establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr en un año expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad. Estos indicadores serán la base para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño.



logía de Matriz de Marco Lógico (MML),105 la planeación gubernamental, el diseño y la implementación de los programas públicos con el proceso presupuestario.

El SED se establece específicamente dentro de la LFPRH en el Artículo 111, Capítulo II del Título Sexto. Aquí se responsabiliza a la SHCP y a la SFP para que, “en el ámbito de sus respectivas competencias verifiquen pe-riódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades con base en el SED, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la APF y el impacto social del ejercicio del gasto público, así como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas”.

En el párrafo segundo de ese mismo artículo se establece la obligatorie-dad del SED para todos los ejecutores de gasto, este sistema “incorpora-rá indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes bimestrales, desglosados por mes, enfatizando la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, raciona-lidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género”. El SED queda a cargo de la SHCP y SFP, quienes “emitirán las disposiciones para la aplicación y evaluación de los referidos indicadores en las dependencias y entidades. Los poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos emitirán sus respectivas disposiciones por conducto de sus unidades de administración”. También se asienta en el tercer párrafo que los indicadores “deberán formar parte del PEF e incorporar sus re-sultados en la cuenta pública, explicando en forma detallada las causas de las variaciones y su correspondiente efecto económico”. De esta manera se retroalimentará el proceso de programación, presupuestación y ejercicio de los recursos.

Con relación a la inclusión de los mecanismos de participación de la Cáma-ra de Diputados, ni la LFPRH ni su Reglamento, señalan los lineamientos

105 El uso de la MML tiene su origen en el desarrollo de técnicas de administración por objetivos en la década de 1960. A principios de los años 70, la U.S. Agency for International Development – (USAID -Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) comenzó formalmente a utilizar la MML en la planificación de sus proyectos. El método fue elaborado buscando evitar tres problemas frecuentes en proyectos de variado tipo y monto: 1) La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de actividades no conducentes al logro de éstos; 2) Fracasos en la ejecución por no estar claramente definidas las responsabilidades y no contar con métodos para el adecuado seguimiento y control, 3) Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos. Véase ILPES (2004).



básicos de la contribución, ni se establecieron de manera puntual las res-ponsabilidades y atribuciones que corresponderían tanto al Ejecutivo como al Legislativo, en materia de la definición y el diseño de los indicadores. En virtud de que la Cámara de Diputados tiene atribuciones de monitoreo y evaluación del ejercicio del gasto, su intervención podría alcanzar a la formulación misma del SED. Este no ha sido el caso, ya que la intervención de las Comisiones Ordinarias ha sido escasa y su participación se restringió a la consulta de la información disponible (Cámara de Diputados, 2008a).

En resumen, se puede destacar la institucionalización jurídica en búsqueda de una gestión pública orientada a resultados (GxR, PbR, SED) a partir de la APF 2006-2012. De tal manera, que el proceso ha quedado establecido legalmente. Sin embargo ¿de qué manera el Gobierno Federal implementa-rá los modelos de gestión para dar cumplimiento con la Ley y sobre todo, cambiar el enfoque tradicional de auditar a uno más estratégico y orientado hacia resultados?

3.2. Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP. Primera versión.

Al mencionarse anteriormente el nacimiento jurídico del SED en la APF, es importante analizar la estructura y metodología que soportan al SED y la manera en que este modelo de gestión se ha ido implementando en la APF, durante sus primeros años de ejecución.

La propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño que envió la SHCP a la H. Cámara de Diputados en marzo del 2007, es un planteamiento gene-ral acerca de la naturaleza, los objetivos y estructura de lo que constituiría el SED. La propuesta señala el cambio radical en el manejo presupuestario que representó la aprobación de la LFPRH. Cabe aclarar que esta moderni-zación presupuestal da la oportunidad de implantar un Presupuesto basado en Resultados (PbR) en nuestro país; al cual se le define en la propues-ta antes mencionada como: “un conjunto de procesos e instrumentos que permitirán que la toma de decisiones presupuestarias incorpore sistemá-ticamente consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados del ejercicio del presupuesto público y que motiven a las instituciones públicas a lograrlos” (SHCP, 2007a). Es decir, el SED permitirá vincular los objeti-vos del PND con el ejercicio anual de los recursos públicos, a través de los indicadores de desempeño y como complemento se diseñará una estructura de incentivos que motive a las dependencias y entidades para alcanzar los resultados planteados.



Cuadro 21ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL

DESEMPEÑO PRIMERA VERSIÓN

Fuente: Adaptado del SHCP (2007a).

Es relevante el giro hacia la implementación del PbR, debido a las modi-ficaciones a la LFPRH y en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM),106 para integrar la evaluación del ejercicio de los recursos públicos en el ciclo presupuestario. La propuesta del SED planteada por la SHCP se estructura de dos componentes: 1) se refiere a la evaluación de programas, y 2) se dirige a la evaluación de la gestión públi-ca, a través del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG). Para cada uno hay un responsable específico: el primero, sería tarea del CONEVAL y el segundo estaría en el ámbito de la Comisión para la Mejora de la Ges-

106 Durante el 2007 se discutió y aprobó el paquete de la Reforma Integral de la Hacienda Pública, que en materia de gasto público, propuso el establecimiento de una estructura institucional para fomentar el gasto público orientado a resultados, hacerlo más eficiente y transparente en los tres órdenes de gobierno. Puede destacarse de la reforma al artículo 134 constitucional publicada en el DOF el 7 de mayo del 2008 lo si-guiente: los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administraran con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destina-dos. Así mismo, incluye dentro de esta reforma constitucional la temática de evaluación: los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79, que estos artículos establecen las facultades a la entidad de Fiscalización Superior de la Federación en materia de vigilancia y fiscalización.



tión, integrada por la SHCP y la SFP. Para ambas instancias se definen las funciones en la operación del SED destacando la inclusión del CONEVAL, que no figuraba en la LFPRH aprobada en 2006.

En lo que respecta al primer componente, la evaluación de los programas federales, la SHCP y el CONEVAL publicaron (DOF, 30-03-2007) los Li-neamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF, donde se establecen los criterios, conceptos y lineamientos para la formulación y diseño de los objetivos estratégicos, los indicadores de des-empeño correspondientes, las matrices de indicadores elaboradas con base en la MML y que se vincularán con los objetivos del PND y la definición y características de las evaluaciones. Estos lineamientos constituyen la base del funcionamiento del SED. Cabe mencionar que antes de publicarse en el DOF no se sometieron a la consideración de la Cámara de Diputados (Cámara de Diputados, 2008a).

El segundo componente se refiere a la evaluación de la gestión pública, por lo que se incorporó –en la propuesta del SED 2007– el Programa de Mejora de la Gestión (PMG), el cual se traduce en compromisos de modernización de las dependencias y entidades de la APF, que tienen por objeto promover la transformación de la gestión mediante acciones interrelacionadas que buscan una gestión pública con mayor desempeño (SHCP, 2007a). Este programa responsabiliza a la Comisión para la Mejora de la Gestión inte-grada por la SHCP y la SFP para su respectivo seguimiento.

La propuesta del SED contiene un cronograma de actividades en donde se establecen los tiempos y se visualiza la implementación completa del mis-mo. (Véase Cuadro 22).

La actividad inicial corresponde a la capacitación en toda la APF para la elaboración de la Matriz de Indicadores (MIR), técnicas de evaluación, GxR y PbR, esto llevaría un año aproximadamente. Hacia julio se abordaría la funcionalidad de la Matriz de Indicadores, esto es, un portal electrónico en donde se concentraría la información de las dependencias y entidades, que, hasta el último trimestre del 2007 estaría disponible para realizar consultas por parte de los usuarios del mismo.107

107 Evidentemente el proceso no se apegó al cronograma por desajustes temporales: el PND se presentó en mayo de 2007 y los programas sectoriales en noviembre del mismo año, rebasando el tiempo planeado para la alineación de objetivos estratégicos (julio de 2007), si bien la mayoría de los programas sectoriales estuvieron a tiempo y en todos se especificó la alineación de los programas sectoriales con los del PND, programas importantes como el PRONAFIDE y el PMG se retrasaron. El proceso de capacitación resulta un elemento relevante en la implementación del SED, ya que la aplicación de la MML de los programas de las dependencias y entidades, así como las evaluaciones externas requieren de la construcción de una masa crítica de especialistas. Véase Cámara de Diputados (2008).



Cuadro 22CRONOGRAMA PARA EL DESARROLLO E IMPLANTACIÓN DEL SED

2007 2008 2009

1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T

Programación

Programas prioritarios. 1 de Abril

Estructuras programáticas. 30 de Junio

Informe de avance (principales programas). 30 de Junio

Presupuesto

Anteproyecto y proyecto del PEF (principales programas). Julio-Agosto

Evaluación

De consistencia (principales programas). Febrero

Programa anual de evaluación. Marzo

Capacitación

Matriz de indicadores (toda la APF). Mayo 2007 / Mayo 2008

Indicadores (toda la APF). Mayo 2007 / Mayo 2008

Técnicas de evaluación (programas prioritarios). Mayo 2007 / Mayo 2008

Gestión para resultados. Mayo 2007 / Mayo 2008

Presupuesto basado en Resultados. Mayo 2007 / Mayo 2008

Convenios

Convenios y bases de desempeño. Abril 2008/Marzo 2009

Convenios de compromisos de resultado. Abril

SED

Funcionalidad de la matriz de indicadores y alineación.

JulioCon los objetivos estratégicos/PND y sus programas.

Portal SED. Enero

Biblioteca PbR. Enero

Mecanismos de ajuste-corrección. Enero

Sistema integral. Junio

Usuarios del SED

Dependencias y entidades de la APF.

Cámara de Diputados

Fuente: Adaptado del SHCP (2007a).



Es importante analizar el documento expedido por el Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2008a)108 de la Cámara de Diputados (CD), en cuanto a la opinión expresada por los mismos, respecto a la propuesta del SED emanada de la SHCP. Las observaciones realizadas por la CD resaltan 6 puntos importantes a la propuesta. El primero de ellos se refiere a los ac-tores. El documento elaborado por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (CPCP) señala que la propuesta de la SHCP contiene atribuciones que incrementan desproporcionadamente su poder, concentrando el pro-ceso del SED (elaboración, coordinación, supervisión y aprobación de la Matriz de Indicadores, monitoreo y evaluación de programas de entidades y dependencias). La SFP se encargará de evaluar la gestión pública a través del PMG, con el fin de verificar y evaluar el proceso de modernización de la APF, papel poco relevante, considerando sus atribuciones evaluatorias superiores a las de la SHCP. Al CONEVAL se le atribuyen actividades sustantivas en la construcción y operación del SED, mismas que no se en-cuentran señaladas ni en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), ni en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), es decir, carece de facultades legales para operar el SED. La participación de la Cámara de Diputados –y sus comisiones ordinarias–, se reduce a mera usuaria del SED.

Están ausentes la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Insti-tuto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuya participación es relevante, tanto por su función en el proceso de rendición de cuentas, por su experiencia acumulada en la realización de auditorías de desempeño; así como por la información relevante que poseen (Cámara de Diputados, 2008a). En este aspecto, la observación de la Cámara de Diputados fue revisar la participación de la SHCP con las entidades, dependencias y la misma Cámara, a fin de evitar la concentración de atribuciones en una sola instancia y establecer un mayor equilibrio de poderes.

El segundo punto es en cuanto al alcance. La CPCP afirma que la propuesta del SED no definió metas claras, ni presentó un universo de evaluación completo (dejó fuera los servicios personales, el gasto no programable y

108 Dicho documento establece un marco general de la evaluación del desempeño en México, sus antecedentes y la raíz del SED de la administración actual: el Presupuesto basado en Resultados y la Matriz de Marco Lógico. Así mismo, define las diversas versiones del SED desde el 2007 hasta el 2008. Finalmente conclu-ye con los programas anuales de evaluación y sus resultados de la gestión 2007 y 2008. Véase Cámara de Diputados (2008a).



los recursos del Ramo 33).109 La definición de los programas sujetos a eva-luación en 2007 y 2008, no se realizó con un criterio claro. En este caso, la CD debería opinar sobre dicha selección e incorporar programas que son relevantes para el Poder Legislativo.

El tercer punto se refiere a la participación de la Cámara de Diputados. En la LFPRH, el SED se diseñó en conjunción con las atribuciones de la Cámara de Diputados, en lo que respecta a sus facultades de evaluación de las metas de los programas, contenidas en el artículo 110 de la LFPRH,110 sus atribuciones presupuestarias y fiscalizadoras establecidas en el Artículo 74 de la CPEUM y en el Artículo Sexto Transitorio. Por ello, se planteó la incorporación de la CD al proceso de revisión y selección de las matrices de indicadores de desempeño del SED, así como en la selección de los evaluadores externos y su posible opinión en las bases de la convocatoria. La información sobre los programas federales evaluados, debe remitirse a las comisiones ordinarias para que la revisen y generen sus respectivas recomendaciones. Otro planteamiento fue la participación permanente de la CD en la construcción y operación del SED, a través de modificaciones a la LFPRH para fortalecer su papel, en un sano ánimo de equilibrio de poderes.

El cuarto punto se refiere a la Implementación del SED. La elaboración de las matrices de indicadores (MIR) para toda la APF es un elemento funda-mental en el SED, por ello, deben consensuarse con el Poder Legislativo, esto es, incluir a la Cámara de Diputados en el proceso de aprobación, aná-lisis, evaluación y revisión anual de avances de los objetivos estratégicos y de la Matriz de Indicadores. En la APF los tiempos de la planeación, la presupuestación y la supervisión se han desvinculado, por lo que su marco normativo debe actualizarse.

La CPCP propone 4 etapas para la implementación del SED (Cámara de Diputados, 2008a):111

109 En el 2008, con la publicación de la reforma hacendaria se estableció la evaluación del ejercicio de los re-cursos federales, modificándose la CPEUM (arts. 74, 79 y 134) lo que incluyó en la evaluación los recursos de la Federación transferidos a los gobiernos locales.

110 El Artículo 110 de la LFPRH señala que bimestralmente las metas de los programas aprobados serán anali-zadas y evaluadas por la Función Pública y las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados.

111 También se recomendó el establecimiento de mecanismos adecuados en favor del fortalecimiento de la cul-tura de la evaluación del desempeño en todos los niveles de la APF y para evitar deficiencias o resistencias al cambio y a su implementación por parte de los funcionarios y evaluadores. Véase Cámara de Diputados (2008a).



1. Diseño y aprobación de los indicadores, así como la planeación y ejecución de los programas;

2. Evaluación de los programas y aplicación de los indicadores de gestión;

3. Entrega del informe de evaluación de los programas, y4. Emisión de las observaciones y opiniones del informe de evalua-

ción por parte del Legislativo.

En el siguiente punto, la opinión de la Cámara de Diputados enmarca al diseño de indicadores. Para la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, deben incorporarse en el SED elementos cuantitativos y cualitativos, con-siderando aspectos de calidad, economía y ejercicio de recursos, eficacia y eficiencia; distinguiendo los indicadores de gestión y los de resultados, así como los indicadores de impacto que reflejen el cambio en una población objetivo atribuible al programa. Deben procurarse las mediciones secto-riales o de grupos focalizados, de forma que permita evaluar efectos sobre grupos específicos (población rural, mujeres, niños, ancianos, entre otros) y el carácter de género del ejercicio presupuestario. En particular, los pre-supuestos etiquetados para mujeres deben incluirse en el SED, con el fin de evaluar qué tanto contribuyen los programas a la disminución efectiva de la desigualdad entre géneros.

El último punto establece los comentarios finales. La CPCP concluye que es necesario el trabajo conjunto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en la construcción del SED, estableciendo las siguientes dos propuestas (Cámara de Diputados, 2008a):

1. Realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de las metas y objetivos que permitan conocer el impacto social de los programas y proyectos. Para ello es necesario el rediseño insti-tucional de las instancias fiscalizadoras y evaluadoras, así como la constitución de un organismo evaluador con facultades legales para revisar los resultados de todos los programas de las entidades y dependencias y que, además, esté en permanente coordinación con la Auditoría Superior de la Federación, y

2. Revisar y actualizar el marco jurídico asociado al SED, espacio donde el Poder Legislativo desempeña un papel fundamental. El SED más que ligarse al proceso presupuestario, debe garantizar que la evaluación y diagnóstico respondan a promover la mejora de la gestión pública y den relevancia al control social y no al con-trol del gasto.



Desde el punto de vista del Ejecutivo se atendieron las observaciones de la Cámara de Diputados (Cámara de Diputados, 2008a). La SHCP cumplió en tiempo y forma con el Sexto Transitorio de la LFPRH, al someter a la opinión de la Cámara de Diputados su propuesta de SED el 30 de marzo del 2007, pero no esperó las observaciones para iniciar la implementación del mismo, ya que en los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF y en el Programa Anual de Evaluación (PAE) 2007, ambos publicados en el DOF el 30 de marzo del 2007, incor-poró plenamente al CONEVAL en la construcción del sistema. La posterior reforma hacendaria promovió modificaciones a la LFPRH, en donde se otorgan las atribuciones al CONEVAL para intervenir en las evaluaciones y opinar sobre las matrices de indicadores de la APF.112

3.3. Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.

En el marco de estas modificaciones legales y funcionales de la APF, se crean los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo del 2007. En esta normatividad, se establece de manera obligatoria la utilización de los mismos para las dependencias y entidades de la APF responsables de programas federales; así mismo, se regulan la evaluación de los programas, la elaboración de la Matriz de Indicadores y los sistemas de monitoreo, así como la elaboración de los objetivos estraté-gicos de las dependencias y entidades de la APF.

Un elemento fundamental, es la alineación de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades con los objetivos del PND y los progra-mas derivados del mismo; orientándose al logro de la eficacia, eficiencia, economía, calidad en la APF y al impacto social del ejercicio del gasto público. La vinculación entre indicadores de los objetivos estratégicos y el proceso presupuestario, se realiza de acuerdo con los criterios emitidos por la SHCP. Las dependencias y entidades publicarán electrónicamente sus objetivos estratégicos y describirán la forma en que cada uno de sus programas federales contribuye al logro de dichos objetivos, para ello, se deberá de contemplar la siguiente información (DOF, 2007a):113

112 Véase reforma a la LOAPF publicada en el DOF del 1° de septiembre del 2007.113 Esta información se generará a través del sistema del proceso integral de programación y presupuesto esta-

blecido en el artículo 10, fracción I, del RLFPRH.



• Vinculación con los objetivos, estrategias y prioridades del PND y los programas derivados del mismo;

• Justificación de cada objetivo estratégico;• Indicadores de resultados por cada objetivo estratégico (para medir el

avance de la dependencia o entidad respecto del nivel de cumplimiento de los objetivos);

• Bienes y/o servicios que se generan para satisfacer cada objetivo estra-tégico;

• Identificación del programa federal que entrega los bienes y/o servicios a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo estratégico al que éste contribuye y para los programas sociales;

• Población objetivo de cada programa, y • Detalle normativo que sustenta cada objetivo estratégico.

La SHCP, la SFP y el CONEVAL evaluarán conjuntamente la congruencia entre los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades, y los fines de los programas federales, como parte del proceso presupuestario anual, las dependencias y entidades atenderán las recomendaciones y medidas derivadas, cuyo seguimiento atañe a la SFP.

De la Matriz de Indicadores (MIR).

Las dependencias y entidades elaborarán la Matriz de Indicadores (MIR) de cada programa federal, con base en la MML, incorporando los siguientes elementos:

Cuadro 23ELEMENTOS PRIMORDIALES QUE DEBEN INTEGRAR EN LA MIR

Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación (2007a).



La MIR es una parte esencial del SED, su elaboración está a cargo de las dependencias y entidades de la APF, quienes remitirán la MIR de cada programa que operan a la SFP y al CONEVAL para su revisión conjunta y la emisión de las modificaciones pertinentes o su aprobación respecti-va. Las dependencias y entidades deberán atender las recomendaciones y realizar las modificaciones en la MIR, y en las Reglas de Operación de los programas federales, así como publicar la MIR actualizada en su página de Internet. Las Reglas de Operación (ROP), deberán reflejar la lógica interna del programa que se describe en la MIR.114

Tipos de evaluación, seguimiento a los resultados y difusión de las evaluaciones.

En los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Fe-derales de la APF se enmarcaron dos tipos de evaluaciones:

Cuadro 24TIPOS DE EVALUACIONES INCORPORADAS AL SED

Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación (2007a).

114 Las dependencias y entidades revisarán anualmente la MIR de sus programas, tomando en cuenta la in-formación sobre su operación y gestión, así como los resultados de las evaluaciones. Anualmente las ROP incluirán la MIR actualizada. La SFP verificará la congruencia y veracidad de los reportes de cada indicador contenido en la MIR. Véase DOF (2007a).



Las evaluaciones se llevarán a cabo por evaluadores externos con cargo al presupuesto de la dependencia o entidad responsable del programa fede-ral. Estas evaluaciones y sus resultados formarán parte del SED así como del PMG y se articularán sistemáticamente con la planeación y el proceso presupuestario. A la SHCP, SFP y CONEVAL les corresponde establecer conjuntamente un Programa Anual de Evaluación (PAE), que dispondrá las evaluaciones que se llevarán a cabo, los programas sujetos a las mismas y podrá establecer acciones de verificación en el campo de los indicadores que lo requieran. Con la puesta en marcha del SED, la evaluación más relevante es la de consistencia y resultados, ya que es la que se aplicará inicialmente a todos los programas federales.

Cuadro 25CRITERIOS DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DE

CONSISTENCIA Y RESULTADOS

Fuente: Elaboración propia con base en el DOF (2007a).



Los términos de referencia para la contratación de la evaluación de con-sistencia y resultados incluirán todos los aspectos señalados, así como una comparación con los resultados encontrados en la evaluación de consisten-cia y resultados que se haya efectuado con anterioridad. Para las evalua-ciones de impacto, los términos de referencia estarán sujetos a la revisión y aprobación de la SHCP, la SFP y el CONEVAL, antes de la contratación de los evaluadores externos.

La evaluación de los programas nuevos.

Las dependencias y entidades justificarán con un diagnóstico, la inclusión de nuevos programas federales en el PPEF o la ampliación o modificación sustantiva de los programas existentes, precisando su impacto presupuestario y las fuentes de financiamiento. En éste se expondrá cómo la propuesta contribuirá al cumplimiento de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, las previsiones para la integración, operación de su padrón de beneficiarios y la MIR del programa. Se remitirá a la SHCP y al CONEVAL, al menos, con un mes de anticipación para su inclusión en el proyecto de presupuesto anual.115

Evaluaciones complementarias.

De acuerdo con los lineamientos la aplicación de evaluaciones complementarias a programas federales, se llevarán a cabo con el fin de mejorar su gestión y obtener evidencia adicional sobre su desempeño, será opcional, en función de las necesidades e intereses de las dependencias y entidades, siempre y cuando no se encuentren previstas en el PAE. Las propuestas y proyectos de evaluaciones complementarias, se presentarán ante el CONEVAL para su opinión.

Difusión de las evaluaciones y sus resultados.

En los lineamientos se establece que las dependencias y entidades pondrán a disposición del público, a través de sus respectivas páginas electrónicas y en un lugar visible y de fácil acceso, los documentos y resultados de to-

115 Durante el primer año de operación de los programas nuevos, serán sujetos de una evaluación en materia de diseño y durante el primer año de ejecución, se realizará un análisis del funcionamiento y operación de los mecanismos de elegibilidad para la selección de proyectos, beneficiarios y áreas geográficas en las que se ejecutará el programa, la integración y operación del padrón de beneficiarios, los mecanismos de atención del programa, la entrega o distribución del apoyo del programa; así como el registro de operaciones progra-máticas y presupuestarias, rendición de cuentas, transparencia y difusión de información y otros aspectos. Este análisis arrojará elementos para mejorar el diseño y la operación del programa nuevo. Véase (DOF, 2007a).



das las evaluaciones externas de sus programas federales. Esto incluye los objetivos estratégicos, el texto completo, el resumen ejecutivo y los anexos correspondientes de las evaluaciones; y en un apartado especial, los prin-cipales resultados; las reglas de operación vigentes y el convenio de com-promisos de mejoramiento de la gestión para resultados. Esta información también estará disponible en el portal del SED.116

Sobre los indicadores.

Un indicador proporciona información sobre el nivel del logro alcanza-do por el programa presupuestario en el cumplimiento de sus objetivos y metas. De acuerdo con el Artículo 27 de la LFPRH los “indicadores de desempeño corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula, que permita establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr en un año expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto econó-mico y social, calidad y equidad”. El RLFPRH117 define las dimensiones del indicador como:

Coberturaa) : Mide la proporción de atención sobre la demanda total que se alcanza con la producción del bien o servicio; Eficienciab) : Mide la relación entre la cantidad de los bienes y ser-vicios generados y los insumos o recursos utilizados para su pro-ducción;Impacto económico y socialc) : Mide o valora el grado de transforma-ción relativa, lograda en el sector objetivo económico o social, en términos de bienestar, oportunidades, condiciones de vida, desem-peño económico y productivo, o características de una población objetivo o potencial;

116 El Artículo 27 de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF (2007), define que la información anterior deberá de publicarse en la página del SED. En este sentido, la página a la que se refería era al Sistema Integral de Monitoreo y Evaluación Basado en Resultados (SIMEBR), que es una atribución que le corresponde a la SHCP, la SFP y el CONEVAL de acuerdo con los Lineamientos su propósito es proveer información actualizada y periódica sobre la utilización de los recursos asignados, los avances y el logro de resultados a las dependencias y entidades responsables de los programas federales. Éstas incorporarán al SIMEBR sus objetivos estratégicos, las características generales de los programas federales, la MIR de cada programa federal, los instrumentos de recolección de datos e información relevante del programa, los resultados de todas las evaluaciones, el convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para resultados, sus informes de avance; el avance del ejercicio presupues-tario por programa, el padrón de beneficiarios por programa y otra información pertinente. Con la versión vigente del SED se establece el programa SISED, lo cual está en proceso de implementación. El sistema que está operando en el 2009 es el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda (PASH). Cabe aclarar que el 11 de diciembre del 2008, el Banco Mundial autorizó un préstamo por la cantidad de 17.2 millones de dólares para la implementación del proyecto de apoyo a la gestión y presupuesto para resultados destacando entre sus líneas el desarrollo de un Sistema de Información Integrado para la Gestión y Presupuestación para Resultados (SISED). Véase Banco Mundial (2008).

117 Artículo 25 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.



Calidadd) : Mide los atributos, propiedades o características que de-ben tener los bienes y servicios públicos generados en la atención de la población objetivo, vinculándose con la satisfacción del usua-rio o beneficiario, yEquidade) : Mide los elementos relativos al acceso, valoración, parti-cipación e impacto distributivo entre los grupos sociales o entre los géneros por la provisión de un bien o servicio.

Cuadro 26TIPOS DE INDICADORES

Fuente: Elaboración propia con base en el DOF (2007a).

Los indicadores deben cumplir con los siguientes criterios de calidad: cla-ridad (preciso e inequívoco); relevancia (refleja una dimensión importante del logro del objetivo); economía (la información para generarlo está dis-ponible a un costo razonable); verificable (puede verificarse independiente-mente); conveniente (permitirá la evaluación del desempeño); significativo (cada indicador provee información adicional para medir el desempeño en el nivel de objetivo particular). A manera de análisis, los indicadores plas-mados en los lineamentos muestran una orientación estratégica, pero, lo esencial de este tipo de herramientas de medición es la importancia que les brinden y sobre todo, la utilidad de la información para la toma de decisiones. En este sentido, se plantea como la visión a largo plazo de los gestores públicos para mejorar el desempeño gubernamental, basados en la información que arrojen los indicadores.



Cuadro 27INDICADORES PARA RESULTADOS

Origen Nivel de Aplicación Tipo Ámbito de

control

Alcance temporal de

la meta

Vínculo con la MIR

Planeación NacionalPND y sus pro-gramas

Indicadores Nacionales

Estraté-gicos

Impacto final: Mejoramiento en las condiciones de la pobla-ción objetivo.

Mediano y largo plazos N.A.

Proceso presupuestarios

PbR

Indicadores PEF (De-pendencias y entidades)

Estraté-gicos

Impacto final: Mejoramiento en las condiciones de la pobla-ción objetivo como resultado de los programas y acciones.

Mediano plazo Fin

Indicadores PEF (De-pendencias y entidades)

Estraté-gicos

Impacto intermedio: Cambio en el estado de los beneficiarios resultado de un programa o acción pública específica.

Anual / me-diano plazo Propósito

Indicadores UR’s

Estraté-gicos

Productos: Bienes y servicios producidos o entregados y corresponden a un primer resul-tado de un programa o acción pública específica.

Anual Compo-nente

PbR/ PMG

Indicadores UR’s

Estraté-gicos / Gestión

Procesos: Actividades vincula-das a la producción de bienes y servicios.

Anual Actividad

PMG

Indicadores comunes a la APF (de-pendencias y entidades)

GestiónProcesos: Actividades comu-nes para modernizar la gestión pública.

Mediano plazo N.A.

Notas: De acuerdo con la Ley de Planeación, el mediano plazo corresponde al periodo sexenal.

UR’s: Unidades Responsables. MIR: Matriz de Indicadores. N.A: No Aplica. Fuente: SHCP (2008a).

Las dimensiones de los indicadores se refieren al objetivo que mide el in-dicador, es decir, un indicador a nivel de fin mide la contribución del pro-



grama al logro o solución de un problema de desarrollo. La consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, en el mediano o largo plazos, a este nivel se define indicadores de eficacia; a nivel de pro-pósito se verifica el cambio producido en la población objetivo, atribuible a la ejecución del programa presupuestario, aquí se prefieren los indicado-res de eficacia y eficiencia. A nivel de componente se miden los bienes y servicios producidos y/o entregados a los beneficiarios, (cantidad y calidad necesaria) de acuerdo con los resultados esperados, en este caso se emplean indicadores de eficacia, eficiencia y calidad.

Los indicadores a nivel de actividades, permiten dar seguimiento a las ac-tividades principales del programa presupuestario y para ello, se definen indicadores de eficiencia y economía. Para los niveles de fin, propósito y componente, se emplean indicadores estratégicos; para el nivel de acti-vidad pueden ser estratégicos y/o de gestión. El segundo componente del SED –el PMG– emplea indicadores de gestión. De esta manera, a los im-pactos y productos les corresponden indicadores estratégicos y a los proce-sos, indicadores de gestión.

Es de destacarse, que a pesar de que el modelo de evaluación cuente con una serie de indicadores que abarquen todas las dimensiones de la acción pública, no son los indicadores los que fomentarán una gestión hacia resul-tados –forman parte de–. Para ello, se requiere de una visión integral, estra-tégica, donde el uso de mecanismos de medición, aunado a la perspectiva del Estado en mejorar la gobernanza actual, sean parte del funcionamiento gubernamental.

A manera de resumen, entre marzo y septiembre del 2007, la implantación del SED avanzó en las siguientes líneas:

• La publicación de los términos de referencia para llevar a cabo las evaluaciones de consistencia y resultados;

• La incorporación del PbR en el PND, señalando tanto el compo-nente de mejora de la gestión, como el de evaluación de progra-mas y políticas federales, y

• Cambios en la estructura programática, para identificar los pro-gramas presupuestarios y adicionarles la MIR, así como las metas en el PPEF 2008.

La primera evaluación que se aplica para todos los programas, es la eva-luación de consistencia y resultados; con este propósito, el 30 de abril del 2007 se publicaron en el DOF los Lineamientos de los términos de referen-



cia para la evaluación de programas federales, que establecieron criterios homogéneos para la evaluación de los programas federales, con la finalidad de identificar las acciones y compromisos específicos a cargo de las depen-dencias y entidades para mejorar el desempeño de los mismos.

La modificación más importante ocurrió en la estructura programática para el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, con la introducción del programa presupuestario, como una ca-tegoría programática para organizar las asignaciones de recursos de acuerdo con una clasificación por grupos y modalidades. La categoría de programa presupuestario sustituyó a la de actividad institucional, con el propósito de vincular los elementos programáticos de objetivos e indicadores, con sus respectivas metas y propiciar la medición de resultados, así como la eva-luación del desempeño. Desaparece la denominación otras actividades, que ahora se identifica claramente como el grupo de programas administrativos y de apoyo. La implantación de la evaluación, comienza con el grupo de programas de subsidios a los sectores social y privado o entidades federati-vas y municipios, identificados con las letras S y U dentro de la clave pro-gramática. Esta modificación se complementó con la emisión del Programa Anual de Evaluación 2008. (Véase Cuadro 28).

Como conclusión, los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas de la APF, marcan diversos elementos importantes que las or-ganizaciones públicas federales, deberán tomar en consideración al mo-mento de iniciar sus respectivas evaluaciones; sobre todo, es el marco de referencia emanado de las diversas disposiciones legales que se presenta-ron en lo que va de la administración 2006-2012.

3.4. Última versión del SED (2008).

En junio del 2008 la SHCP, presentó otra versión del SED.118 En este docu-mento se incorporó el concepto de Gestión por Resultados (GxR), definida como un “modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos” (SHCP, 2008a: 13). Dentro de este modelo se incorpora el Presupuesto basado en Resulta-dos (PbR) como un componente de la GxR que consiste en un “conjunto de actividades y herramientas que permite apoyar las decisiones presupues-tarias en información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto pú-blico federal y promover una más adecuada rendición de cuentas” (SHCP, 2008a: 16).

118 Aunado a esta versión del SED, se expuso una nueva versión en diciembre de 2008. Cabe aclarar que la versión de diciembre fungió como complemento derivado de la información emanada en la Exposición de Motivos del PPEF 2009. Véase SHCP (2008b).



Cuadro 28MODALIDADES DE PROGRAMAS FEDERALES EN LA

ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA

Grupo ModalidadesGasto programableSubsidios: Sectores social y privado o entidades federativas y municipios.

S Sujetos a reglas de operación.

U Otros subsidios.

Desempeño de las funciones

E Prestación de servicios públicos.B Provisión de bienes públicos.P Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.F Promoción y fomento.G Regulación y supervisión.A Funciones de las fuerzas armadas.R Específicos.K Proyectos de inversión.

Administrativos y del apoyo

MApoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional

O Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión.Compromisos del Gobierno Federal

L Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional.N Desastres naturales.

Obligaciones del Gobierno Federal

J Pensiones y jubilaciones.T Aportaciones a la seguridad social.Y Aportaciones a fondos de estabilización.

ZAportaciones a fondos de inversión y reestructura de pensiones.

Programas gasto federalizado

I Gasto federalizado.

Gasto no progra-mable

C Participaciones a entidades federativas y municipios.

DCosto financiamiento, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca.

H Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS)

Fuente: SHCP (2008b).



En este sentido, el SED permite realizar el “seguimiento y la evaluación sistemática de las políticas y programas de las entidades y dependencias de la APF para contribuir a la consecución de los objetivos establecidos en el PND y los programas que se derivan de éste” (SHCP, 2008a: 19). El SED cuenta con dos componentes:

1. Evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios. Este componente tiene como propósito verificar el grado de cumpli-miento de objetivos y metas, a partir del uso de indicadores.

Para ello, en el proceso de planeación se alinearon los objetivos de los pro-gramas sectoriales con los del PND; para la etapa de programación, éstos se reflejan en indicadores estratégicos y de gestión, que se traducirán en metas, de acuerdo a los recursos presupuestales que se les asignen duran-te la presupuestación. En la siguiente fase, el ejercicio de los recursos se verificará conforme a las Reglas de Operación (ROP) de cada programa, incluyendo las MIR. Los indicadores se reportan de acuerdo a su periodi-cidad durante el ejercicio fiscal para alimentar el sistema de monitoreo, junto a los reportes trimestrales y finales (Cuenta Pública), paralelamente, se sistematizan los resultados de las evaluaciones en el Portal Aplicativo de la SHCP (PASH), que podrán consultar los usuarios con clave de acce-so. La información sobre el desempeño de los programas presupuestarios permitirá mejorar las políticas y programas públicos en el mediano plazo, tomar decisiones presupuestales, fortalecer la rendición de cuentas, trans-parentar el uso de recursos públicos y elevar la calidad del gasto. (Véase Cuadro 29).

2. Gestión para la calidad del gasto. Este componente está enfoca-do, en la mejora del funcionamiento de las instituciones y en sus resultados.

Esto es, promover la eficiencia, la eficacia, la modernización en la presta-ción de servicios, la productividad en el desempeño de sus funciones y la reducción de los gastos de operación. El PND en su Eje rector número 5. Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable, establece entre sus objetivos: “mejorar la regulación, la gestión, los procesos y los resultados de la Administración Pública Federal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos”. (Poder Ejecutivo Federal, 2007). Por lo tanto, este mecanismo del SED será la vertiente para el cumplimiento del eje rector anterior. En este sentido,



Cuadro 29DESCRIPCIÓN DE LOS ELEMENTOS METODOLÓGICOSDEL COMPONENTE DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

Y POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SED

Elemento Descripción

ObjetivosObjetivos estratégicos del PND y programas derivados de éste.Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades.

IndicadoresIndicadores estratégicos de programas sociales, eIndicadores estratégicos y de gestión de los programas pre-supuestarios.

MetasMetas de largo plazo establecidas por el Ejecutivo Federal*.Metas de los objetivos de los programas presupuestarios.

Reglas de Ope-ración

Reglas de operación orientadas a resultados de los progra-mas presupuestarios sujetos a ellas.

SeguimientoMonitoreo del avance del ejercicio presupuestario, cumpli-miento de objetivos y metas.Atención a los compromisos de mejoras.

EvaluaciónEvaluación de programas y políticas públicas.Evaluación permanente del desempeño de las instituciones.

Información de desempeño

Información resultante del proceso, integrada en el PASH** accesible para diversos usuarios.

* En el caso de la actual Administración, se trata de las metas establecidas en el proyecto “Visión 2030: el México que queremos”.

** PASH: Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Fuente: Adaptado de la SHCP (2008a).

la SFP implementará el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en la APF, con el propósito de “realizar mejoras de mediano plazo que orienten sistemáticamente la gestión de las instituciones públicas al logro de resultados ... su finalidad última es contribuir con información sobre el desempeño y la gestión institucional, tanto para la toma de decisiones pre-supuestales como para la mejora de las políticas, programas y la rendición de cuentas, con una ponderación objetiva de los resultados alcanzados y esperados de las actividades institucionales” (SFP, 2008).



El PMG tiene dos componentes: el programa marco que se aplicará en diversas áreas estratégicas de la APF (planeación, mejora regulatoria, ca-lidad de procesos y servicios públicos, gobierno electrónico, austeridad y disciplina del gasto) y el componente dinámico, que en función de los resultados de las evaluaciones internas y externas, consistirá en acciones diferenciadas para cada dependencia y entidad. Adicionalmente, el paquete de reformas hacendarias del 2007 incluyó el establecimiento del Programa de Mediano Plazo (PMP) para “promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública de la APF, a través de acciones que modernicen y mejoren la prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reduzcan gastos de operación”.119 (Véase Cuadro 30)

El PMP establecerá compromisos de resultados y medidas presupuestarias para generar un ahorro acumulado al 2012 del 20% del gasto de operación y administrativo del Gobierno Federal. Esta estrategia se incorporó como un artículo transitorio en la reforma hacendaria y en algunos documentos, como el de junio de 2008, figura como pieza central del SED en el apartado de gestión para la calidad del gasto (SHCP, 2008b).

En síntesis, se puede destacar que la versión vigente del SED, cuenta con elementos importantes para el desempeño de la APF (GxR, PbR, SED), el reto actual sería la manera en que dichos elementos se implementan y dan resultados, sobre todo, la voluntad del servidor público mexicano en adop-tar estas medidas y las recomendaciones derivadas de las evaluaciones. Ante lo expuesto, ¿toda esta normatividad garantiza una eficaz, eficiente y efectiva política de evaluación en México? En este sentido, se puede apreciar que, si bien se encuentra institucionalizado legalmente el proceso de gestión orientado a resultados, para lograr dicho fin se requiere de una visión y cultura de evaluación institucionalizada por completo, es decir, en términos de Bustelo (2009) son prácticas evaluativas, acervo biblio-gráfico, formación específica y de especialización, grupos de evaluación, entre otras. Lo cual indica que nuestro país está iniciando con este proceso y que en las experiencias latinoamericanas (Chile, Colombia, Brasil), este proceso ha sido de forma gradual y se va fortaleciendo una política de eva-luación con el paso del tiempo. Por lo tanto, se requiere voluntad política y continuidad de estos procesos de modernización.

En este contexto, ¿cuáles son las condiciones básicas para implementar con un enfoque de resultados el SED? De inicio, se requiere que el servi-

119 LFPRH, artículo 61 y 2° Transitorio, reforma publicada en el DOF el 1° de octubre de 2007.



dor público mexicano contemple el enfoque de evaluar en vez de auditar las acciones. Este paradigma tradicional en México –que en su tiempo dio resultados– es necesario rediseñarlo con un concepto más amplio y com-pleto: evaluación del desempeño. En base a lo anterior, es necesario que el Estado mexicano contemple este modelo de gestión como parte integral de la AP, en el sentido de que cada acción planeada y presupuestada, tenga como finalidad el generar impactos sociales.

Cuadro 30PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG)

Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de la Función Pública (2008).



En otras palabras, puede existir un modelo de gestión con los mejores ele-mentos posibles, los cuales han dado resultados en distintas culturas, dife-rentes países, pero la realidad es que si no existen actores que tengan la visión y voluntad de llevarlo eficazmente a la práctica, difícilmente generará desarrollo en la nación. 3.5. El SED en entidades federativas y municipios.

Como se destacó en el apartado anterior, el SED forma parte de un mo-delo de gestión que busca orientar a la AP hacia resultados. Pero como se puntualizó, no es el SED ni ningún otro modelo de gestión quien orientará automáticamente las acciones gubernamentales a impactos sociales. Lo pri-mordial es un cambio en la cultura y visión de la gestión pública mexicana. Se pudo observar en las etapas políticas de nuestro país (1976-2006), que la AP en México ha actuado de manera tradicional (deficiente, sin impactos) y que a pesar de que se presentó la alternancia política en el año 2000, no se ha coadyuvado a contar con una gestión eficaz que promueva mayor desarrollo en la nación. En este contexto, es interesante resaltar la fun-cionalidad de dicho sistema de evaluación en los tres órdenes de gobierno y la manera en que los gobiernos subnacionales en México, adoptaran el liderazgo para su implementación.

Una de las reformas, directamente relacionadas con la evaluación del des-empeño en entidades federativas y el D.F., son las adiciones a los artí-culos 116 y 122 de la Constitución, para que las legislaturas de los esta-dos y del D.F., cuenten con entidades estatales de fiscalización, órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Deberán aplicar los mismos principios de fiscalización de la ASF: poste-rioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.120 En el caso específico del Artículo 134 constitucional, se incorpora el compromiso de la evaluación del ejercicio de los recursos de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones, por instancias técnicas federales y locales. Esto significa su establecimiento en todas las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios.

120 Adicionalmente a lo anterior, se reformó el artículo 49 constitucional para fortalecer las facultades de la Auditoría Superior de la Federación, con el fin de realizar auditorías y emitir recomendaciones sobre los recursos federales que ejercen las entidades federativas y municipios, distintos a participaciones; aclarando, que estos recursos federales sujetos a fiscalización por parte de la ASF incluyen las aportaciones del Ramo 33, el gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas. Véase SHCP (2008c).



La Ley de Coordinación Fiscal (LCF), en su Artículo 49, fracción V, establece la obligación de las entidades federativas, municipios y el D.F., de ejercer los recursos de aportaciones federales con base en la evaluación del desempeño que marca el Artículo 110 de la LFPRH,121 así mismo, dichos recursos deberán ser evaluados con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente Ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los términos del Artículo 48 de la presente.122

Modificaciones recientes en el marco del federalismo.

En el marco de la reforma constitucional, el 21 de enero del 2008 se pu-blicaron en el DOF, los Lineamientos Generales para la Entrega de los Recursos del Ramo 33 (DOF, 2008a), donde se nombran las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33, la mecánica para el estableci-miento de los indicadores de resultados derivados del ejercicio de estos recursos y el formato para que las entidades federativas y municipios, re-porten el ejercicio y la evaluación de cada fondo. El complemento se pu-blicó el 25 de febrero del 2008 en el DOF, bajo el título de Lineamientos para Informar sobre el Ejercicio, Destino y Resultados de los Recursos Federales Transferidos a las Entidades Federativas. En estos lineamientos se establece que las entidades federativas, sus municipios y demarcaciones territoriales del D.F., así como sus administraciones públicas paraestatales, deberán informar de manera trimestral, a través del sistema electrónico de la SHCP, lo relacionado con el ejercicio, destino y resultado de los recursos federales, que les sean transferidos por concepto de aportaciones federales, convenios de coordinación en materia de descentralización o reasignación y subsidios. De la misma manera, se reportarán los resultados de las eva-luaciones, que se lleven a cabo, sobre los resultados de la aplicación de los recursos (DOF, 2008b).

121 La Secretaría realizará bimestralmente la evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por la Función Pública y las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados. Para efectos del párrafo anterior, el Ejecutivo Federal enviará bimestralmente a la Cámara de Diputados la información necesaria, con desglose mensual. Véase artículo 110 de la LFPRH.

122 Los estados, el Distrito Federal, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, pu-blicaran los informes a que se refiere el párrafo primero de este artículo en los órganos locales oficiales de difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas de Internet o de otros medios locales de difusión. Véase artículo 48 de la LCF.



El 31 de marzo del 2008 se emitió el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del SED. Éste precisa las disposiciones genera-les y específicas del SED, en materia de planeación, programación, presu-puestación, seguimiento, monitoreo e informes del ejercicio presupuestario y evaluación. En términos generales se trata de las mismas disposiciones emitidas en los lineamientos, pero ahora incluye previsiones para la eva-luación de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y en la LFPRH (DOF, 2000c).

Ahora bien, en marzo del 2009 la SHCP emitió los indicadores de desem-peño de los Fondos de Aportaciones Federales del Ramo 33 (SHCP, 2009). Dicha disposición establece las bases para el funcionamiento de los indi-cadores, destacando las responsabilidades, el seguimiento e integración de las fichas técnicas de cada indicador, y la capacitación que la SHCP brinda-rá a las entidades federativas. Cabe destacar que dentro de esta disposición se enmarca la propuesta de los indicadores de cada fondo que conforma el Ramo 33: FAEB, FAETA, FAM, FASSA, FASP. FAIS, FORTAMUNDF y FAFEF.

En resumen, las principales disposiciones de las reformas en materia de eva-luación del gasto federalizado consisten en lo siguiente (SHCP, 2008c):

• Que el gasto federalizado (aportaciones federales del Ramo 33, el gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas), se suje-te a evaluaciones con base en indicadores de resultados y metas. De esta manera el gasto federalizado, que constituye aproxima-damente el 50% del gasto programable del presupuesto federal, estará sujeto a resultados (SHCP, 2007c);

• Que la evaluación del gasto federalizado se realice por instancias independientes a nivel local, con el fin de respetar la autonomía estatal;

• Los resultados del gasto federalizado se reporten en los informes de finanzas públicas federales, así como en el ámbito local, y

• El gasto que realicen los Estados con sus propios recursos (parti-cipaciones y otros ingresos propios) se sujeten a mecanismos del PbR y a evaluaciones del desempeño por instancias independien-tes a nivel local.

Como se puede observar en el punto anterior, todo gobierno deberá imple-mentar evaluaciones del desempeño. En este sentido, ¿cuáles son las capa-cidades de evaluación de las entidades federativas y los municipios? Ante



esta situación, inicia el reto para las entidades federativas y municipios en rediseñar su gestión e incluir sistemas de evaluación basados en resultados e impactos sociales.

Un punto importante que hay que destacar, es el hecho de que la versión vigente del SED, exime la respectiva evaluación de las participaciones fe-derales, “la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la LFPRH, establecen la obligación de evaluar los resultados obtenidos con los recursos del gasto federalizado –esto no aplica a las participaciones federales, al ser recur-sos que los gobiernos de las entidades federativas y municipios ejercen y evalúan en los términos de las disposiciones locales–” (SHCP, 2008a: 61). Se entiende, de ante mano, por el hecho de que dichos recursos son recau-dados por las mismas entidades y municipios, tienen todo el derecho de ejercerlos en base a sus prioridades. Sin embargo y aunado al comentario anterior, las participaciones federales siguen siendo recursos públicos, lo que conlleva a que también se evalúen los resultados de su ejecución. En este sentido, la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos lo enmarca en el Artículo 134 que establece: “los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Fe-deral y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territo-riales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados”.

Por lo tanto, la opción viable a este escenario, es la aplicación de un sis-tema de evaluación integral, donde se incluya la respectiva evaluación de todos los programas incluidos en el presupuesto de egresos del gobierno subnacional y no sólo contemplar el gasto federalizado.123 En un aspecto práctico, a nivel de entidad federativa y municipio, los recursos ejercidos derivados del Gobierno Federal y sus ingresos que recaban propiamente, no se evalúan, se auditan. Es decir, se fiscaliza la ejecución del gasto, más no se evalúa en términos de conocer el impacto generado. Su metodología de revisión, se refiere al cumplimiento con las bases de operación de cada programa federal y los requisitos de cada fondo, y en el caso de sus ingre-

123 Con base en este punto, al ejecutar las participaciones federales deben de contar con mecanismos de medi-ción basado en resultados; de esta manera las entidades y municipios puedan identificar el impacto generado con dichos recursos. Si bien, la importancia central de las participaciones federales radica en que estos ingre-sos son fungibles, es decir, su destino no está condicionado a cumplir con ciertos programas federales como son el Ramo 33, por lo que su monto es de especial trascendencia para que los estados y municipios puedan cumplir cabalmente con sus compromisos de gasto (gasto corriente, programas municipales y obra pública local). Por tal motivo, el comportamiento de estos recursos determina en gran medida la solvencia y liquidez financiera de los gobiernos. Sin embargo, en la práctica las participaciones federales se ejercen mediante pro-gramas (que por consecuencia tienen un objetivo o fin social). Por lo tanto, su respectiva medición apoyaría a mejorar el desempeño de dichos programas. Entrevista con la Mtra. Rosa María Pineda Almazán.



sos propios, el cumplir con las normas técnicas locales. Por lo tanto, es notoria la nula visión de conocer el beneficio de cada recurso invertido en la sociedad, así como su respectivo impacto social. 124

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, entregado por el Ejecutivo Federal, contempla recursos por concepto de Gasto Federal Descentralizado (Gasto Federalizado), que as-cienden a 901 mil 787 millones de pesos, cifra que muestra un aumento en términos reales de 3.7% con respecto al monto aprobado para el Ejercicio Fiscal 2008 (Cámara de Diputados, 2008b). (Véase Cuadro 31).

En la estructura de participación relativa, la mayor parte la absorben las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33), con el 49.7% (incluyendo 5.5 de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: Ramo 25); en segundo orden de importancia se encuentra el rubro de Participa-ciones a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 28), con el 48.4% y en tercer lugar con el 1.9% los recursos englobados en “Otros conceptos” (Cámara de Diputados, 2008b).125

Como se mencionó anteriormente, el gasto federalizado para este 2009, está en proceso de integrarse a sistemas de evaluación del desempeño, o al menos, eso es lo que las leyes federales indican. Sin embargo, ¿las parti-cipaciones federales, qué impacto generan en los estados y municipios?, o bien, ¿cuáles han sido los beneficios que han generado con estos recursos? Por lo tanto, un reto actual de los gobiernos subnacionales en México, es promover un sistema integral de evaluación del desempeño, donde se in-cluya la evaluación por resultados a todos y cada uno de los programas pro-venientes de su presupuesto de egresos y sobre todo, cumplir con las nuevas disposiciones marcadas en un contexto federal y a nivel constitucional.

124 Al igual que las Entidades Federativas, los municipios mexicanos auditan el ejercicio del gasto público. Es notoria la ausencia de instrumentos de evaluación en gobiernos locales; si bien, existen algunos ejemplos de este tipo de prácticas, se enfocan únicamente a la medición de sus programas normales, no incluyen una visión en resultados e impactos en los recursos que reciben del sector federal, sólo cumplen con la norma-tividad y reglas de operación de cada fondo. Ahora con la nueva normatividad federal, se prevé un cambio en la manera de ejercer el gasto federalizado por parte de los gobiernos subnacionales en México.

125 El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, destaca asimismo que las Entidades Fede-rativas recibirán durante el ejercicio fiscal los recursos relativos a convenios de coordinación en materia de descentralización y de reasignación, en función de la firma de los convenios respectivos entre la Federación y los gobernantes estatales; conforme a lo que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, podrán recibir recursos adicionales, resultado los ingresos derivados de los excedentes de exportación de petróleo dependiendo de la evolución de los ingresos durante el ejercicio 2009. Adicio-nalmente al Gasto Descentralizado, en el Proyecto del Ejecutivo, se reportan recursos por 192 mil 765.0 millones de pesos para programas y proyectos de inversión para las entidades federativas, registrados en la cartera que integra y administra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dicha cifra muestra una tasa de crecimiento del 52.4 por ciento con respecto al aprobado para el ejercicio 2008 por este mismo concepto. Véase Cámara de Diputados (2008b).



Cuadro 31PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN 2009. GASTO FEDERAL DESCENTRALIZADO(MILLONES DE PESOS A PRECIOS CONSTANTES DEL 2009)

Valor real

2009p/

CONCEPTO 2008ª 2009ª 2008ª

TOTAL1 869,241.00 901,787.00 3.7

Ramo 28

Participaciones a Entidades Federativas yMunicipios2 419,390.30 436,670.90 4.1

Ramo 33 431,539.30 447,760.40 3.8

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica yNormal.3 258,042.00 269,969.00 4.6

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. 46,109.50 48,617.80 5.4

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. 40,137.50 40,520.30 1

Fondo de Aportaciones Múltiples. 13,068.80 13,193.40 1

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios y el Distrito Federal. 41,137.70 41,530.10 1

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal. 6,288.30 6,916.80 10

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos. 4,278.50 4,321.60 1

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de lasEntidades Federativas. 22,477.00 22,691.40 1

Otros conceptos4 18,311.40 17,355.70 -5.2

Partida Informativa:

Ramo 25

Prevs. y Aports para Educación Básica y Normal,Tecnológica y de Adultos 43,659.90 49,636.40 13.7

a = aprobado.p = proyecto.Incluye aportaciones al ISSSTE-FOVISSSTE.1. Incluye recursos del Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).2. Incluye Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de 3. Adultos (Ramo 25).Se refiere a recursos correspondientes a Programas Regionales, Fondos Metropolitanos, Fondo Regio-4. nal, Fondo para Modernización de los Municipios y otros subsidios que se entregan a las Entidades Federativas para impulsar el desarrollo regional y las labores de fiscalización, así como para fortalecer la seguridad pública. En 2009 el proyecto también considera los recursos para las Zonas de la Frontera Norte.

Fuente: Cámara de Diputados (2008b).



En resumen, se ha visto hasta el momento, que se ha buscado lograr una evaluación integral de los resultados de la gestión pública en términos de eficiencia, eficacia y productividad, articulando el gasto público, los pro-gramas y metas de los sectores con los principales objetivos y políticas de gobierno, por lo que puede decirse que se tiene la intención en un contexto federal. Así mismo, durante este nivel de gobierno, es notoria la visión por mejorar la gobernabilidad actual, utilizando como herramienta un sistema de evaluación del desempeño.126

Las iniciativas presentadas anteriormente, son del ámbito de las entida-des y dependencias de la APF, con sus niveles de estrategias, programas, proyectos y actividades. El sistema federal mexicano otorga a los niveles subnacionales amplios márgenes de autonomía. Por lo tanto, en torno a la evaluación de la gestión, cada gobierno estatal diseña sus iniciativas en base a sus capacidades institucionales y con la estructura operativa y técni-ca con la que cuenta, además en coordinación con el Gobierno Federal.127 Se pueden citar como ejemplos de sistemas de evaluación en entidades federativas en México: el sistema de seguimiento y evaluación de impacto de la gestión pública del Estado de Zacatecas, orientado a la rendición de cuentas, a la asignación eficiente de recursos y al aprendizaje; el Sistema Estatal de Evaluación del Desempeño de Puebla (SEDEP), cuyo objetivo es evaluar la gestión gubernamental para conocer los recursos invertidos y el impacto social alcanzado.128

126 En lo que va de la administración federal (2007-2009) se ha visto la intención por iniciar la cultura de eva-luación en un nivel federal; sin embargo, como la experiencia vivida en el sexenio del ex presidente Miguel de la Madrid, que dejaron a un lado la modernización administrativa del país por buscar un saneamiento de las finanzas públicas, es necesario que los funcionarios públicos actuales no dejen a la deriva el trabajo realizado. Una ventaja es que el SED ya está institucionalizado jurídicamente (a diferencia del periodo del Presidente de la Madrid), lo cual obliga a cumplir con sus elementos. La idea es fortalecer lo hecho hasta el momento y continuar con un desarrollo intenso en este tema.

127 Desde hace algunas décadas se han emprendido iniciativas para el fortalecimiento de la gestión hacendaria en las entidades y municipios, orientadas a fortalecer el pacto fiscal de la federación. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) ha liderado varias de ellas: gestión tributaria eficiente y con equidad; manejo adecuado de la deuda pública; rendición de cuentas y transparencia en el ejercicio del gasto, el presupuesto por programas, entre otros. Véase Medina (2007).

128 Otro ejemplo sería el Gobierno del Estado de México, ya que desde hace algunos años, con una interesante iniciativa en la que, mediante un convenio, la Secretaría de la Contraloría del Gobierno acuerda con 120 municipios del Estado, colaboración técnica para el fortalecimiento del sistema municipal de control y eva-luación de la gestión pública, simplificación administrativa y transparencia. En la temática de transparencia y el acceso a la información caracterizan al sistema de evaluación de la acción gubernamental en el Estado de Guanajuato. El Estado de Guerrero está en fase de ajuste de su estructura programático-presupuestal como parte del proceso de diseño del Presupuesto por Resultados. Véase Medina (2007).



En sectores como educación y salud, existen instancias encargadas de la coordinación de la evaluación entre el nivel federal y el subnacional, entre otras, el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, creado en el año 2002; el Consejo Nacional de Salud (1995), que en el año 1996 definió un conjunto de 71 indicadores de resultados para aplicarse a niveles subna-cionales, que posteriormente se fue ajustando en el proceso de validación. Además, las delegaciones estatales de instituciones como la SEDESOL, otorgan asistencia técnica a los gobiernos para realizar seguimiento y eva-luación de la gestión vinculada a dichas instancias (Medina, 2007).

Es interesante dar a conocer el caso del Estado de Sinaloa, ya que define puntualmente la importancia en su gestión, políticas públicas y su evalua-ción. En este sentido, Sinaloa se ha caracterizado por una división impor-tante en estos términos, definiendo dos tipos de indicadores: gestión (inter-no) y estratégicos (programas y políticas), todo englobado en un sistema de indicadores estatal es (una estructura similar al SED). Resulta interesante destacar que esta entidad cuenta con un referente conceptual en la relación entre gestión, políticas públicas y evaluación.129 Se puede observar que a diferencia del SED federal, Sinaloa no cuenta con un marco institucional definido para darle continuidad a lo anterior. Por lo tanto, un reto para este estado es reformar sus leyes locales para fortalecer dicho sistema, aunado a la utilización de evaluaciones externas. De otra manera, cualquier decisión política en un futuro puede terminar con este esfuerzo.

Comentarios finales.

Se aprecia a nivel de las entidades federativas, la implementación de ini-ciativas de monitoreo y evaluación, similares a las existentes en el nivel federal.130 Sin embargo, carecen de mecanismos institucionales, en cuanto a la evaluación de resultados. Dichas iniciativas, han partido de la visión de integrar sistemas de evaluación y monitoreo a las acciones gubernamenta-

129 Cabe destacar que el gobierno del estado de Sinaloa apoya a los municipios de su jurisdicción en asesorías y apoyo técnico. Por lo tanto, brinda plena autonomía a sus municipios para que ellos mismos fomenten un sistema de evaluación del desempeño acorde a sus necesidades y prioridades. Entrevista con el Mtro. César Valenzuela, Subsecretario de Reforma Administrativa del Gobierno del Estado de Sinaloa, dentro del Se-minario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).

130 Es importante destacar que si bien, existen referencias en un nivel estatal y municipal de sistemas de evaluación, no es común los casos de que estos órdenes de gobierno utilicen evaluaciones externas como apoyo para la toma de decisiones; aunado, a un deficiente diseño de programas públicos que imposibilita la oportunidad de evaluar interna y externamente el desempeño gubernamental.



les; destaca, que no han modificado su Constitución y leyes locales con el fin de institucionalizar jurídicamente la evaluación del desempeño.131

Es de destacarse, que la esencia del SED, cumple con elementos impor-tantes –utilizados en un contexto internacional– que pueden fomentar una mayor capacidad institucional. Como parte inicial, es la evaluación de la gestión interna mediante los indicadores de gestión. Una segunda parte se-ría la evaluación de los programas y políticas. Todo lo anterior englobado en el marco de la GxR-PbR, que son el pilar fundamental de gestión de las actuales modificaciones administrativas de la APF. Sin embargo, uno de los grandes retos del SED, es el de realizar verdaderas y objetivas evaluaciones en ambos niveles de gestión (institucionales, programas y políticas) y a su vez, lograr la articulación de estas modalidades para generar una mayor capacidad gubernamental en el sector público federal.

Como se mencionó a principios de este capítulo, tiene poco tiempo el desa-rrollo del SEA que hasta la fecha (2009) ha sido ejecutado en el ámbito fe-deral, aunque existan reportes institucionales de los avances y resultados de las primeras evaluaciones utilizando el SED. Como opinión personal sería muy apresurado el realizar un análisis preciso, en cuanto a los resultados de la gestión, programas, políticas y más aún, del impacto e institucionaliza-ción efectiva del SED en la nación. Ahora bien, se puede corroborar que el SED despertó grandes expectativas e implicó atender diversos problemas estructurales de la evaluación en México, destacando la diversidad de leyes en materia de gestión y evaluación del desempeño, que fueron reformadas para fortalecer al SED jurídicamente. Se debe contemplar en este aspecto, la responsabilidad de funciones que tanto CONEVAL, la SHCP y la SFP tienen en cuanto al enfoque de gestión por resultados (GxR, PbR, SED) y los indicadores de desempeño en la APF.

Ante lo expuesto, se puede confirmar la visión del Gobierno Federal mexi-cano en institucionalizar el SED en los tres órdenes de gobierno. Sin em-bargo, resaltan las siguientes interrogantes respecto a esta temática ¿de qué manera los estados y municipios cumplirán con dicha normatividad? Como se definió, existen entidades federativas que cuentan con sistemas de me-dición y evaluación del desempeño, aclarando, que no incluyen un enfoque en resultados del gasto federalizado que reciben, aspectos que la normati-

131 Una ventaja del marco jurídico que sostiene al SED, es el hecho de que los 3 órdenes de gobierno deberán de evaluar su ejercicio con base en resultados. Por lo tanto, obliga a que las entidades y gobiernos locales inicien el trabajo legislativo para institucionalizar la evaluación por resultados en su jurisdicción. Por con-secuencia, se entiende que antes de que concluya esta década las entidades y municipios deberán de tener un marco normativo acorde al SED.



vidad ya establece.132 Por lo tanto, ¿cómo identifica el Gobierno Federal que los recursos que transfiere a las entidades federativas y municipios ge-neran valor público, o si estos recursos realmente se utilizan para beneficio social? o, ¿cuáles son los retos de trascender de la cultura del ejercicio de los recursos a una cultura de evaluación, y su institucionalización bajo un enfoque de gestión intergubernamental?

Cuadro 32COMPARATIVO DE EXPERIENCIAS DE EVALUACIÓN

MÉXICO-CHILE

Chile MéxicoDiagnósticos integrales, estratégicos. Diagnósticos parciales.Voluntad política. Escasa voluntad política para promover

cambios.Construcción eficaz de políticas públicas. Políticas públicas deficientes.Evaluación, seguimiento y rediseño de políticas.

Monitoreo del ejercicio de recursos públicos.

Prioridad en la búsqueda de valor público.

Ausencia de valor público.

Continuidad y fortalecimiento a modelosde gestión.

Nula continuidad a modelos de gestión.

Institucionalización efectiva de políticas de evaluación.

Escasa institucionalización de políticas de evaluación.

Evaluación de impactos y transversal. Evaluación confundida con el control del gasto.

Descentralización. Centralismo.

Visión estratégica y para el desarrollo. Visión tradicional de la AP.

Participación continua de la academia. Escasa participación académica.


132 La manera de evaluar (auditar) el gasto federalizado que reciben las entidades federativas y los municipios es una adecuación de la normatividad federal con base en el contexto local; es decir, cumplen con los requi-sitos de comprobación de los fondos en distintos aspectos (fiscales y administrativos), sin embargo, debido a que los fondos federales vienen etiquetados en base al criterio del mismo sector federal, gran parte de los recursos se “ejercen” por “ejercer” sin tomar en consideración la utilidad y por supuesto finalidad e impacto de dichos recursos. Entrevista con la Mtra. Rosa María Pineda Almazán.



La respuesta inmediata a la interrogante anterior, desata un problema de gran impacto para la nación, debido, a la gran cantidad de recursos que des-tina a las entidades federativas y a los municipios del país (véase Cuadro 31) y que dichos recursos, no fomenten hasta la fecha un mayor desarrollo en el país. En un contexto municipal, este nivel de gobierno cuenta con debilidades institucionales y de gestión que han llevado a los municipios a endeudamiento, ineficiencia gubernamental, corrupción, programas y polí-ticas públicas sin impacto y deslegitimación ciudadana. Se puede concluir que actualmente en México, resulta evidente la situación que prevalece en los gobiernos locales, por lo que la falta de capacidad institucional preva-leciente, aunada a la crisis económica internacional y sus consecuencias en nuestro país, han generado que los gobiernos municipales reciban menos recursos por parte de la federación y, por consecuencia, se debiliten aún más sus funciones como gobierno municipal.133

Uno de los mayores desafíos para los gobiernos locales, en un contexto de crisis financiera y de capacidad institucional es lograr un rediseño, el cam-biar su enfoque tradicional de gestión (normativo, jerárquico, ineficien-te) por un enfoque en base a resultados e impacto social, pero derivado también de un cambio en el Gobierno Federal mexicano. Es decir, si no cambia el control, autoritarismo y centralismo del Gobierno Federal, será difícil avanzar en una política intergubernamental de evaluación estratégi-ca, integral y transversal (véase Cuadro 32), los cuales, son elementos de la NGP capaces de incrementar las capacidades de los gobiernos locales en México.

Aunado a lo expuesto y basados en la normatividad federal que exige la evaluación de resultados en los tres órdenes de gobierno, se justifica aún más este cambio institucional en el gobierno municipal mexicano, el cual deberá contemplar en su gestión mecanismos de evaluación del desempeño

133 La Secretaría de Finanzas del gobierno del estado de Guanajuato, informó que los 46 municipios recibirán 23% menos de partidas federales y, consecuencia de ello, cinco alcaldías viven en condiciones "dramá-ticas". Véase El Universal (2009b). En Guanajuato, por ejemplo, cerca de un millón de habitantes viven en alta o muy alta marginación dentro de las zonas urbanas. Esto equivale a la quinta parte del total de ciudadanos de la entidad. Irapuato, la segunda zona urbana en importancia, cuenta con una tercera parte de sus pobladores en tal condición de atraso (CONAPO, 2006). Por lo tanto, deja en claro la situación que prevalecerá en ambos municipios durante esta crisis económica (capacidad institucional débil, endeuda-miento, descuido y/o eliminación en los servicios públicos brindados, entre otras). Aunado a lo anterior, la depresión de las partidas no es la única razón de este colapso. El gobierno de Guanajuato invirtió 600 millones de pesos en la autopista del Bicentenario lo cual indica la prioridad de dicho ente estatal era el ge-nerar obras de impacto “político”. Véase El Universal (2009b). Esta acción de gobierno demuestra la falta de visión y capacidad gubernamental para priorizar los problemas de su región y combatirlos mediante una relación gubernamental efectiva estado-municipio; principalmente con una focalización de prioridades de la sociedad.



y orientar su administración hacia resultados totalmente aceptables por la comunidad. Sin embargo, el rediseño municipal dará resultados si se tiene la visión y voluntad política de cambiar el rumbo del gobierno, de otra manera sería muy difícil promover un gobierno local con capacidad insti-tucional que sea un factor fundamental del desarrollo de la nación.


CAPÍTULO 4GOBIERNOS LOCALES,

GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN MÉXICO


Alberto Villalobos Pacheco • Gobiernos locales, gestión y evaluación en México 159

CAPÍTULO 4.

GOBIERNOS LOCALES, GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN MÉXICO.

Quedó definido que el SED impulsado en la administración federal (2006-2012), está institucionalizado jurídicamente y en proceso de institucionaliza-ción en materia administrativa.134 El Gobierno Federal a partir de las últimas reformas (2008 y 2009), establece legalmente que las entidades y municipios deben evaluar sus recursos con base en resultados. Sin embargo, es de pun-tualizar que el Gobierno Federal mexicano tiene la enorme tarea de mejorar su gobernanza para lograr una gestión eficaz de evaluación en los tres ni-veles de gobierno. Por lo tanto, se requiere partir de un rediseño de la APF que brinde soporte a los gobiernos subnacionales del país, en el sentido de fortalecer sus capacidades institucionales, mediante una descentralización más flexible, mayor autonomía al gobierno local y efectiva gestión inter-gubernamental entre los 3 órdenes de gobierno. De esta manera, se busca orientar un Gobierno Federal que integre en su cultura de gestión la política de evaluación.

A nivel de las entidades federativas se puede apreciar la implementación de iniciativas de monitoreo y evaluación, semejantes a las existentes en un contexto federal, las cuales, pueden ser agrupadas en las siguientes cate-gorías:

• Mejorar la calidad de los servicios públicos;• Mejoras en la gestión de programas sociales y la hacienda pública, y• Fortalecer la transparencia gubernamental.

La implementación de políticas destinadas a otorgar competencias y fun-ciones a los gobiernos regionales y locales a partir del gobierno central, ha expandido el debate sobre la eficiencia y las capacidades de gestión de es-tos niveles de gobierno. La discusión se centra, en la teoría de que estos go-biernos no poseen las capacidades necesarias para asumir las competencias y funciones para hacerse cargo de su propio desarrollo. Estos argumentos se contraponen a los paradigmas que consideran al municipio, como el espacio fundamental para la real democratización de las decisiones, y la

134 Es correcto mencionar que en el caso del proceso administrativo que está viviendo México, sobre todo en el contexto de la evaluación gubernamental la institucionalización de la cultura de evaluación llevará años para fortalecerse en todo el territorio nacional. Sin embargo, es de urgente necesidad el iniciar con estos modelos de gestión que nos permitan eficientar los pocos recursos disponibles en los gobiernos y que éstos generen mayor desarrollo y bienestar en la nación. Entrevista con la Dra. María Bustelo (2009).



escala necesaria para mejorar la gestión pública y acceder a un Estado efi-ciente (Kliksberg, 2004).

En esta vertiente, el Gobierno Federal mexicano ha adoptado este enfoque, ya que no obliga la implementación del SED en entidades y municipios, brinda completa autonomía de gestión para que ambos niveles de gobierno evalúen sus recursos con plena libertad. Es decir, implementen sistemas de evaluación con base en las características organizacionales y funcionales de su gobierno. Por lo tanto, es una oportunidad para que las entidades y municipios en México, puedan formular la cultura de evaluación, su de-sarrollo e implementación en base a un modelo de gestión, acorde, a sus propias estructuras y servicios de gobierno. En este sentido, los municipios son los que definen su propia agenda y modelo de evaluación.

Se pudo apreciar que los distintos esfuerzos, desde principios de este siglo, por parte del gobierno central hacia los municipios, han sido enfocados en un aspecto económico, mediante la distribución de recursos a los gobiernos subnacionales para ejercer sus funciones. Se destaca que desde 1976 hasta el año 2000, han existido diversas iniciativas que han apoyado la descentra-lización en México, tales como la reforma al Artículo 115 constitucional, donde se brindó mayor autonomía al municipio, además de la creación de diversos fondos para fortalecer las acciones de los gobiernos locales en México.135 (Véase Figura 6).

El periodo de alternancia en nuestro país, demuestra la nula visión por parte del Gobierno Federal en materia municipal, ya que en dicha etapa se sigue con la misma visión centralizadora –incremento a recursos existentes y nue-vos programas a gobiernos subnacionales– y el nacimiento de organismos y comisiones que han buscado apoyar en las capacidades institucionales de los gobiernos, destacando convenciones a favor del federalismo mexicano y agendas para promover mayores recursos a entidades y municipios.136 Se

135 Para conocer una discusión acerca de este proceso de reforma véase Guerrero y Guillén (2000), donde se recupera un interesante debate que se celebró en el CIDE; sobre las modificaciones al artículo 115 cons-titucional el cual se llevó a cabo justamente cuando ocurría, paralelamente, en el pleno de la Cámara de Diputados la discusión de la citada reforma.

136 Se presenta el caso de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que tiene como uno de sus fundamentos el diseño de políticas públicas para el fortalecimiento del federalismo y de los procesos de descentralización, con una planeación y diseño de programas incluyentes que satisfagan las demandas de seguridad, justicia, bienestar social, democracia y transparencia. De igual forma se destaca la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM), que tiene como principales propósitos impulsar reformas y políticas públicas para el fortalecimiento municipal, ofrecer a los gobiernos municipales información para mejorar su gestión, propiciar el intercambio de experiencias entre funcionarios municipales, actuar como órgano especializado de consulta, investigación, asistencia técnica, cooperación nacional e internacional, capacitación y difusión en materia municipal y buscar vínculos entre los gobiernos municipales de México con organismos internacionales que puedan orientar y apoyar proyectos de desarrollo de los municipios mexicanos. Véase http://www.conago.org.mx y http://www.conamm.org.mx



aprecia de este periodo presidencial, la ausencia de mecanismos para apo-yar a los gobiernos subnacionales del país, en la medida de que el mismo Gobierno Federal, fortaleciera esquemas de evaluación intergubernamen-tal, que propiciaran que los recursos invertidos en las entidades federativas y municipios generaran impactos sociales y a su vez, fomentaran en estos niveles de gobierno, esquemas de evaluación integral que apoyaran para la toma de decisiones, en un contexto local, estatal y federal.137

137 A cuatro años de haber iniciado el Programa de Escuelas de Calidad (PEC), no existía información concreta en la Secretaría de Educación Pública (SEP) que señale una mejoría en la calidad educativa de niños de primaria y secundaria, señala la evaluación externa del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). La mayoría de las escuelas beneficiadas se encuentran en zonas urbanas y el 30% restante en rurales, pese a que desde el inicio se había señalado que este programa tenía como propósito reducir la brecha en la calidad de los servicios que se ofrecen en escuelas rurales, "61.3 por ciento de las escuelas se ubican en municipios con bajo o muy bajo nivel de marginación”. Véase El Universal (2005). Se puede ver la ausencia de mecanismos de evaluación en los tres órdenes de gobierno donde se apoyara a tomar decisiones en cuanto a la aplicación de este programa federal en las áreas con mayor necesidad y que generaran mayor nivel educativo.

Figura 6GESTIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL A FAVOR DE LAS

CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES




Sin embargo, la administración federal (2006-2012) ha institucionalizado el proceso de Gestión por Resultados, mediante diversas leyes que de una u otra manera, obligan a los gobiernos subnacionales de México ha re-diseñar su gestión y estructuras para orientarlas hacia resultados. Por lo anterior, ¿es posible promover una cultura de gestión por resultados, en los municipios de México? o ¿de qué manera los gobiernos locales en México, podrían cambiar su enfoque de evaluación tradicional a uno con visión en resultados y que genere desarrollo en lo local? Ante este contexto, es im-portante mencionar un diagnóstico general acerca de los principales siste-mas de evaluación existentes en México dentro del ámbito municipal, con la finalidad de analizar las diversas experiencias desarrolladas en nuestro país, principalmente su funcionalidad, logros y avances en cuanto al im-pacto que han generado localmente.

4.1. Sistemas de evaluación municipal en México.

La medición de la gestión de entes públicos subnacionales, a partir de he-rramientas de evaluación del desempeño, se ha convertido en un tema de creciente interés en América Latina. Desde las políticas de modernización del Estado, introducidas en los años 90, y posteriormente, el crecimiento de la importancia de la gestión descentralizada en la mayoría de los países de la región, se comienza a demandar mayor responsabilidad y resultados de los gobiernos regionales y municipales.

En México, se han promovido distintos esfuerzos para incorporar la cultura de medición del desempeño en un ámbito local. Además, se han desarro-llado diversos estudios, fundamentalmente académicos, que intentan cons-truir indicadores y bases de datos, que permitan analizar el desempeño de los municipios, emitir sugerencias técnicas de mejoramiento a la gestión y/o clasificar a los municipios de acuerdo con diversos indicadores. Otro tipo de iniciativas buscan implementar sistemas de gestión para mejorar la capacidad y el desempeño de los municipios.

Ambos esfuerzos son relativamente nuevos debido a las siguientes razones:

• El reconocimiento de la utilidad de los sistemas de medición del des-empeño para mejorar la gestión pública, es un hecho reciente (al me-nos en México), y

• No existía información sistemática y ordenada a nivel municipal, que fundamentara la implementación de este tipo de herramientas (falta de visión a largo plazo, capacidad institucional y liderazgo).

A principios de esta década, se dieron los primeros avances metodológicos sobre la temática de los Sistemas de Medición del Desempeño (SMD). Di-



chos adelantos han sido emprendidos por diversos actores del desarrollo municipal (académico, gubernamental y privado). Este tipo de iniciativas son los SMD creados por instituciones públicas o asociaciones, con el fin de conocer la situación municipal en determinada región o a nivel nacional. Es decir, son fuentes de información enfocados a la recopilación de datos de los gobiernos municipales, y que a su vez, dicha información sea con-vertida en indicadores de diversas modalidades. Los casos más conocidos de SMD asociados, son los creados por los gobiernos centrales, ya que son una fuente de información para conocer la situación que guardan los municipios de su país, y que ésta misma sea, una herramienta para la toma de decisiones desde un nivel central al subnacional (para la implementa-ción de proyectos estratégicos y políticas públicas regionales y locales).138

En un contexto mexicano puede mostrarse el Sistema de Indicadores de Gestión Municipal (SIGEM). Este sistema funge como una base de datos a partir de los esfuerzos académicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) y el Instituto Nacional para el Desarrollo Social (INDESOL) perteneciente a la SEDESOL. Esta base de datos integra parte de la información existente sobre los municipios en México, proveniente de diversas fuentes, con el propósito de respaldar la gestión local mediante indicadores. Sus principales usos se relacionan con la investigación aca-démica, aunque también pretende ser utilizada como herramienta para la toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas subnacionales.139

El Instituto Nacional para el Federalismo en México (INAFED), cuenta con el Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM), el cual define una base de datos en diversos temas del quehacer municipal. Así mismo,

138 En el caso de Chile se destaca el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM), creado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) (INAFED en México) que pertenece a la estructura organizacional del Ministerio del Interior (Secretaría de Gobernación en México). El SINIM es una herramienta de gestión que recopila y pone a disposición pública un conjunto de variables y datos estadísticos de temas municipales asociados a las áreas de administración y finanzas, salud, educación, ges-tión territorial, gestión social y comunitaria, género y caracterización comunal. El SINIM cuenta con una actualización anual y con más de 170 indicadores, 180 variables y 421 cuentas del clasificador presupues-tario municipal para una serie de ocho años (2001-2008) para todas las áreas de gestión. Adicionalmente, el sistema actual permite generar indicadores propios, series de datos, realizar gráficos, y permite la opción de diversos criterios de búsqueda de acuerdo a la información requerida y la posibilidad de exportar los datos a planillas de cálculo en formato Excel. Este sistema es una herramienta del gobierno central chileno para conocer la situación que prevalece en los municipios y que de esta manera, se les dé prioridad en aquellas aéreas críticas. Véase http://www.sinim.gov.cl

139 El sistema pretende ofrecer una base sistematizada útil para el diagnóstico global en cuatro áreas temáticas municipales: servicios públicos, gestión gubernamental, finanzas públicas municipales e indicadores socia-les (desarrollo humano, marginación, salud, personas discapacitadas, migración, educación y población). Desde su aparición en Internet en el año 2004, se han llevado a cabo numerosos foros que evidencian el interés por esta base de datos. En particular, la misma es de gran utilidad para funcionarios/as municipales y académicos quienes, en principio, son su principal audiencia. Véase http://www.premiomunicipal.org.mx.



cuenta con un sistema estadístico de información hacendaria, en el que se pretende establecer información relacionada con las finanzas y economía de competencia local.140

Ante lo anterior, se resume que este tipo de iniciativas son importantes en la medida, que la información que resulte, sea utilizada para la toma de decisiones de los gestores de políticas subnacionales. En el caso chileno, la información proveniente del SINIM es de impacto a nivel nacional, debido, a que en las áreas críticas –según resultados de indicadores provenientes del SINIM– es donde aplican las acciones gubernamentales con mayor rapidez.141

De igual forma, se aprecia que este tipo de sistemas son una herramienta fundamental para el ámbito académico, ya que forma parte de importantes fuentes de información.142

140 La información del SNIM se clasifica de la siguiente manera: datos generales; población, población por lo-calidad, población indígena; vivienda: tipos de vivienda, ocupantes en la vivienda, servicios en la vivienda; economía: participación económica, desglose de sectores, situación en el trabajo; tipología; educación; salud; marginación; fondos ramos 26 y 33; finanzas municipales: ingresos y egresos. Acerca de información política describe la filiación política municipal, integración de los ayuntamientos, congresos locales, calendarios elec-torales. El sistema se compone de más de 100 variables para cada una de las más de 200,000 localidades en todo el país. Reporta por estado o por municipio. En el caso del Sistema de Información Hacendaria, maneja variables sobre ingresos municipales, participaciones federales, recaudación municipal, convenios de descen-tralización, datos económicos de estados y municipios, entre otros. Véase http://www.e-local.gob.mx

141 Como se mencionó anteriormente, la oficina encargada del fortalecimiento a las regiones y municipios de Chi-le es la SUBDERE, quien ha fomentado desde su creación en 1984, una serie de acciones de modernización y reforma administrativa del Estado. La visión de dicha entidad es fortalecer la gestión de los gobiernos subna-cionales –Regionales y Municipales– en su capacidad para articular territorialmente políticas, planes, progra-mas y actores públicos y privados integrando la participación de la ciudadanía en el diseño, implementación y control de éstos. En este sentido, es importante destacar la manera en que la SUBDERE ha realizado esfuerzos de modernización del Estado contemplando a las regiones y municipios como una manera de impactar en el desarrollo de la nación; el caso más singular es el Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional (PAGS). Este programa se instala como un instrumento al servicio de procesos y aéreas identificados como claves para dar un salto cualitativo en la descentralización y fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales. La manera de detección de dichas áreas es el SINIM, el cual, nutre al gobierno central de diversas variables de información para tomar decisiones e implementar políticas públicas. Véase http://www.subdere.gov.cl.

142 Al igual que los ejemplos mostrados, se pueden definir como sistemas de información estadístico el Sistema Municipal de Base de Datos (SIMBAD) proveniente del INEGI, véase http://www.inegi.gob.mx/basededatos/espanol/simbad.html; el Sistema de Información Cultural (CONACULTA), véase http://sic.conaculta.gob.mx/; publicaciones referentes a índices de pobreza provenientes de la SEDESOL, véase http://www.sedesol.gob.mx/index1.htm. Una publicación interesante resulta el estudio de competitividad de las ciudades mexica-nas: la agenda de los municipios urbanos, que el CIDE y la Secretaría de Economía elaboraron en 2007, revi-sando algunos índices de competitividad urbana en los municipios y se presenta una propuesta metodológica para la elaboración de un índice de competitividad para las ciudades mexicanas. Esta investigación contiene cuatro componentes: económico, sociodemográfico, urbano ambiental e institucional. Véase CIDE (2007). Una publicación destacada es la elaborada por el Instituto tecnológico de Monterrey (2002), denominada desempeño de los gobiernos en los municipios mexicanos. Esta investigación propone una metodología para medir en forma relativa el desempeño del gobierno en los 100 municipios más poblados de México, mediante el empleo de indicadores objetivos para cada una de las siguientes áreas: económica, provisión de servicios y finanzas públicas. En materia de transparencia, se encuentra el programa CIMTRA, cuyo objetivo es medir la transparencia en gobiernos locales al tiempo de coadyuvar en la institucionalización de la relación Gobierno-Sociedad. La medición se realiza con la aplicación de un cuestionario de 31 preguntas. Dichos campos o áreas son: a) información ciudadana; b) atención ciudadana, y c) espacios de comunicación gobierno-ciudadanos. Véase http:www.cimtra.org.mx.



Sin embargo, ¿cuál ha sido el papel del INAFED para promover proce-sos de fortalecimiento a las capacidades de los gobiernos locales? Ante esta interrogante, se puede mencionar que el INAFED, ha quedado limi-tado en diversos aspectos prioritarios para fortalecer las capacidades de los municipios en México. Como primer punto, puede destacarse que la SUBDERE de Chile, ha sido un promotor del desarrollo regional y local, lo cual lo fortalece mediante la Ley Orgánica Constitucional sobre Go-bierno y Administración Regional (LOCGAR) publicada desde 1993.143 En este sentido, puede verse que en México se carece de normatividad que fortalezca la descentralización y las responsabilidades del gobierno local. El INAFED como autoridad de fomento al federalismo en México, no ha gestionado eficazmente el componente legal, para que realmente se afian-ce y progrese el proceso de descentralización en México bajo una gestión intergubernamental eficaz.144 Otro punto sería el hecho de que el INAFED ha buscado fortalecer a los gobiernos subnacionales en México, mediante la capacitación,145 publicaciones científicas y el programa Agenda Desde lo Local. Se debe destacar que estas medidas son importantes y forman parte de dicho contexto. Sin embargo, no ha fomentado un liderazgo –como re-presentante oficial del federalismo– para mejorar las condiciones del mu-nicipio mexicano, en el sentido de formular y promover una agenda para el fortalecimiento municipal en México mediante eficaces políticas públicas.

En sustento a lo anterior, se destaca la gestión que ha promovido la SUB-DERE, en Chile, quien actualmente promueve una agenda consolidada a

143 Al proponer la reforma al Capítulo XIII de la Constitución Política de la República de Chile, el gobierno buscó afianzar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralización del país. De esta manera, la Ley sobre Gobierno y Administración Regional, constituye una iniciativa legal que completa dicha reforma, la cual reviste enorme trascendencia en el presente y para el futuro. Busca modernizar la institucionalidad pú-blica, poniéndola en sintonía con los importantes y variados requerimientos del tiempo presente y venidero. Se propugna una mayor racionalización en el desempeño de la administración, estableciendo competencias específicas para los distintos niveles de gestión en que ésta se estructura, procurando eliminar duplicaciones entre ellos, así como la radicación de la toma de decisiones sobre importantes asuntos regionales en una instancia de proximidad al escenario en que ellos se plantean. Véase LOCGAR (1993).

144 En cuanto a la legislatura mexicana que considera al municipio y los procesos de descentralización es la CPEUM donde se destaca el Título Quinto, de los Estados de la Federación y el Distrito Federal, específica-mente en el artículo 115 constitucional, que establece las funciones y servicios de competencia municipal. De igual forma la LCF, que menciona la manera de distribución de los recursos federales. Ante lo anterior, no existe ninguna ley en México que promueva y que especifique las funciones de cada actor de los go-biernos locales y de las principales temáticas que el Gobierno Federalizado debe gestionar (ordenamiento territorial, fomento a las actividades productivas, en materia de desarrollo social y cultural, entre otros) si-tuación que la LOCGAR de Chile formula y potencializa el papel de la instancia encargada de los gobiernos locales en dicha nación, la SUBDERE.

145 En materia de capacitación, el INAFED proporciona una serie de cursos encaminados a la función del des-empeño municipal. En este sentido se puede apreciar que hasta el momento, no han promovido la capacita-ción hacia la evaluación y gestión por resultados en los gobiernos locales. Por lo tanto, es una tarea pendiente para este instituto desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Véase http://www.inafed.gob.mx/



favor del desarrollo regional y local. Dicha agenda, está establecida en 33 instrumentos de acción, además de 4 planes especiales (SUBDERE, 2009) que buscan, de manera conjunta, incrementar las capacidades de los gobiernos subnacionales en diversas áreas de importancia para su gober-nabilidad.146 Además, un aspecto importante para la SUBDERE, es la pre-sencia de la unidad de evaluación dentro de su estructura organizacional, que se enmarca como el pilar administrativo de los diversos instrumentos de acción y los planes que desempeñan, debido a la importancia que le han brindado a las evaluaciones de su gestión.147 Se destacan estos puntos, debido a la ausencia de este enfoque de gestión dentro del INAFED y, de igual forma, de una agenda de políticas públicas a favor de los gobiernos subnacionales de México.

Como se apreció, el INAFED le ha brindado prioridad dentro de su gestión al programa denominado Agenda Desde lo Local (Descentralización Estra-tégica para el Desarrollo de lo Local) el cual promueve la coordinación de los gobiernos municipales, estatales y federales para hacer más eficientes sus acciones y sus programas, buscando responder con soluciones con-cretas a los problemas cotidianos de los ciudadanos. La agenda busca que las decisiones que afectan a los ciudadanos sean tomadas en su lugar de origen: Desde lo local. Cabe mencionar, que la Agenda “Desde lo Local” está basada en la Agenda Local 21 de la Organización de las Naciones Uni-das.148 Por lo tanto, resulta interesante destacar cuál ha sido el impacto de

146 Cada División de la SUBDERE administra los diversos instrumentos de acción para llevar a cabo las polí-ticas de la institución en materia de desarrollo regional, desarrollo local, descentralización y participación ciudadana. Un ejemplo de instrumento de acción utilizado por la SUBDERE es la "Ventanilla de Trámites Municipales" que forma parte del Programa Gobierno Electrónico Local (E-Gob). El proyecto está siendo implementado por la SUBDERE en coordinación con la Subsecretaría de Economía, con el apoyo finan-ciero de la Unión Europea y el BID. El proyecto consiste en un sistema informático que permitirá realizar 9 trámites municipales vía Internet en 26 municipios del país, en una primera fase que tendrá la calidad de plan piloto. Véase http://www.subdere.gov

147 La Unidad de Evaluación tiene como propósito realizar análisis y evaluaciones que contribuyan al diseño de políticas y al perfeccionamiento de los programas e instrumentos de acción de la SUBDERE. Sus líneas de trabajo son: a) evaluación interna: llevar a cabo evaluaciones de programas e instrumentos para corregir deficiencias, mejorar resultados y difundir aprendizajes; b) evaluación externa: ser contraparte técnica de evaluaciones contratadas a otros organismos, y c) evaluación de coyuntura: elaborar informes sobre situa-ciones específicas relacionadas con alguno de los ámbitos de acción institucionales, de modo de generar información oportuna a la autoridad. Véase http://www.subdere.gov

148 Las categorías en cuestión se fundamentaron en la Agenda Local XXI de la Organización de las Naciones Unidas. El Programa 21 aborda los problemas acuciantes de hoy y también trata de preparar al mundo para los futuros desafíos. Refleja un consenso mundial y un compromiso político al nivel más alto sobre el desa-rrollo y la cooperación en la esfera del medio ambiente. Su ejecución con éxito incumbe, ante todo y sobre todo, a los gobiernos. Las estrategias, planes, políticas y procesos nacionales son de capital importancia para conseguir esto. La cooperación internacional debe apoyar y complementar tales esfuerzos nacionales. En este contexto, el sistema de las Naciones Unidas tiene una función clave que desempeñar. Véase http://www.un.org/esa/sustdev/agenda21sp/capitulo1.htm.



la Agenda Desde lo Local, para fortalecer las capacidades institucionales de los municipios mexicanos.

El objetivo del Programa de Descentralización Estratégica para el Desa-rrollo de lo Local, es aportar los elementos necesarios para que los gobier-nos locales alcancen las condiciones mínimas. Además, que les permitan asumir y ejercer las responsabilidades y recursos transferidos por los otros órdenes de gobierno de forma más eficiente y transparente. El propósito de la metodología no es calificar ni evaluar a los municipios, sino el de identi-ficar áreas de oportunidad y así promover el desarrollo local a partir de las prioridades identificadas por ellos mismos.

La Agenda Desde lo Local consta de cuatro etapas principales (SEGOB, 2008):

Autodiagnóstico;1. Verificaciones;2. Mejora de áreas de oportunidad o “rojos”, y3. Emisión de certificados “verdes”.4.

Etapa 1 de Autodiagnóstico: La metodología de la Agenda parte de un do-cumento llamado de autodiagnóstico, el cual contiene 39 indicadores y 270 parámetros de medición, que identifican las condiciones que no deben de dejar de existir en cualquier municipio y se encuentran agrupados en los siguientes cuadrantes (Véase Figura 7).

En la Agenda Desde lo Local (sitio WEB www.inafed.gob.mx/wb/inafed09/desde_lo_local). Cada uno de los indicadores cuenta con tres niveles o co-lores donde se puede ubicar la situación en la que se encuentra el munici-pio. La métrica roja representa un estado no deseable en la situación del municipio. El color amarillo consiste en una situación donde existen accio-nes de mejora, pero no de una manera permanente o continua. Por último, la métrica verde representa una situación mínima aceptable que debe exis-tir en el indicador y sus parámetros. El autodiagnóstico funciona con base en mínimos aceptables ya que la Agenda responde al principio de equidad que tiene que existir entre todos los municipios del país.149

149 El documento de autodiagnóstico es contestado por los funcionarios y autoridades municipales con base en la realidad del municipio, y los resultados son aprobados por el Cabildo para formalizar la inscripción del municipio en la Agenda. De esta forma se innova al crear políticas públicas reconociendo al municipio como un sujeto responsable de su propio desarrollo. Además, el documento de autodiagnóstico es una herramienta práctica y de fácil manejo que le permite al presidente municipal visualizar la situación que guarda cada una de las áreas de su administración. Véase SEGOB (2008).



Figura 7CUADRANTES DE AUTODIAGNÓSTICO DEL

PROGRAMA AGENDA DESDE LO LOCAL

Fuente: Adaptado de SEGOB (2008).

Etapa 2 de Verificación: Esta etapa consiste en que un órgano indepen-diente con reconocido prestigio de neutralidad valide los resultados del autodiagnóstico, de acuerdo a la revisión de la evidencia que se señala en el mismo documento para comprobar cada métrica de medición.150

De esta manera, las autoridades y funcionarios municipales tienen la certe-za de que la verificación, es totalmente neutral y objetiva y que no responde a ningún interés particular.

150 A diferencia del SED (que promueve la evaluación objetiva e independiente de programas, políticas e instituciones) el programa Agenda Desde lo Local verifica (por medio de instituciones externas) el cum-plimiento de la metodología establecida por cada indicador, por lo tanto, es una especie de auditoría al cumplimiento estricto de cada parámetro.



Cuadro 33AUTODIAGNÓSTICO DESDE LO LOCAL.

EL MUNICIPIO CON CALIDAD ACEPTABLE

Fuente: Adaptado de SEGOB (2008).

La información obtenida de la verificación estará bajo resguardo del muni-cipio. El resultado de esta etapa contará con un carácter de censo, porque se recoge directamente en el municipio. La verificación le permite al presi-dente municipal, contrastar la información del autodiagnóstico y distinguir aquellas áreas de la administración municipal donde exista el potencial para mejorar. En este sentido, el municipio selecciona tres áreas de opor-tunidad –indicadores en “rojo”–, en donde se enfocarán las acciones de los tres órdenes de gobierno para modificar su situación a “verde”. Este hecho representa un cambio de paradigma en nuestro país, ya que el municipio decide y le indica a las instancias estatales y federales sus áreas prioritarias de desarrollo (SEGOB, 2008).

Etapa 3 de Solución de áreas de oportunidad (rojos): Esta etapa de la Agen-da se considera crucial, ya que representa la aplicación de soluciones con-cretas por parte del gobierno estatal y federal a los “rojos” seleccionados por los municipios. Actualmente, el INAFED coordina la Mesa de Trabajo para Instancias Federales, en la cual participan diversas instancias de la Ad-ministración Pública Federal (BANOBRAS, CONACULTA, IMSS, INAH, INMUJERES, INAFED, PGR, SAGARPA, SEDESOL, SE, SEGOB, SFP, SEMARNAT, SENER, SSA, SECTUR y CONAE). En este espacio, se ana-lizan las solicitudes y planean las posibles acciones de solución.

Desarrollo Institucional para un buen gobierno

Desarrollo económico sostenible

Desarrollo social incluyente Desarrollo ambiental sustentable

Administración con respon-1. sabilidad y calidad.Asociado y vinculado.2. Sistema profesional de 3. servidores públicos.Municipio participativo.4. Municipio fiscalmente 5. responsable.Líder en protección civil 6. (PC) y promotor de la cul-tura de PC.Técnificado y con Internet.7. Jurídicamente ordenado8. Con vigencia del Estado de 9. Derecho.Transparente.10. Finanzas sanas.11. Seguro.12.

Innovador de alternativas 1. económicas.Promotor de las vocaciones 2. productivas.Responsable del abasto de 3. artículos básicos.Promotor de la capacitación 4. para el empleo local.Promotor del turismo.5. Comunicado interna y 6. externamente.Promotor del sector agro-7. pecuario.Promotor de la industria, 8. comercios y servicios.

Prestador de servicios 1. públicos.Deporte y recreación.2. Étnica y socialmente 3. incluyente.Promotor de la equidad de 4. género.Responsable de la población 5. socialmente en riesgo.Municipio saludable.6. Calidad educativa de nivel 7. básico.Vivienda digna.8. Formador de ciudadanía.9. Promotor de la cultura y del 10. patromonio arqueológico, histórico y paleontológico.Responsable del combate a 11. la pobreza.

Cuidadoso del aire.1. Responsable de su basura y 2. otros desechos.Cuidadoso de su imagen.3. Protector de recursos 4. naturales.Territorialmente bien 5. ordenado.Responsable del agua.6. Cuidadoso y responsable 7. del suelo.Promotor de la educación 8. ambiental.



Con base en los resultados del autodiagnóstico y el trabajo coordinado de las Secretarías federales con las dependencias del gobierno estatal, se or-ganiza una sesión de encuentro entre los tres órdenes de gobierno, para la solución de áreas de oportunidad de la Agenda Desde lo Local. Este espacio sirve para que los funcionarios y autoridades de los tres órdenes de gobierno, acuerden las soluciones a los “rojos” seleccionados por los municipios.

Etapa 4 de entrega de certificados (“verdes”). Una vez que el municipio, logra alcanzar la ubicación de “verde” en el área de oportunidad seleccio-nada, la instancia verificadora corrobora la nueva ubicación y envía una propuesta para que el Consejo Nacional Desde lo Local emita un Certifica-do de Calidad Municipal al municipio en el área que obtuvo la mejora. Este Consejo está integrado por reconocidos académicos y expertos que vigilan la correcta y neutral aplicación de la metodología.

Es de puntualizar, que la Agenda Desde lo Local –a pesar de que es una adaptación de la Agenda 21 de la ONU en un contexto mexicano– no consi-deró diversos puntos importantes que la Agenda en un marco internacional define; como inicio, la evaluación de los costos de los proyectos. Es de destacar, que dicha agenda se definió en los años noventa, estableciendo concretamente que en cada una de las políticas de acción se evaluara el costo de cada proyecto, es decir, si los resultados eran realmente efectivos comparados con su inversión. Aunado a lo anterior, dicha Agenda promue-ve un desarrollo en las capacidades de gestión, en el sentido de que puntua-liza diversas tareas para los gobiernos, destacando: tecnologías de apoyo, evaluación de eficacia de planes regionales vigentes, promover nuevos pro-yectos productivos, entre otras (ONU, 1992).

Si bien la Agenda mexicana ha considerado puntos referentes a las capaci-dades de gestión, se ha quedado limitada en considerar aspectos relaciona-dos con la evaluación, por lo tanto, se puede establecer que la Agenda en México pudo haber utilizado el enfoque internacional, en la medida, de que cada acción establecida en los 4 parámetros de dicha Agenda, contemplara la evaluación como un apoyo para hacer más eficientes dichas acciones. El impacto que se puede destacar del programa Agenda Desde lo Local en México, es la oportunidad para que los municipios obtengan apoyo de los gobiernos estatales y del federal para las soluciones de las variables en color rojo. Sin embargo, como lo indica el programa el objetivo: “aportar los elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las con-diciones mínimas, que les permitan asumir y ejercer las responsabilidades



y recursos transferidos por los otros órdenes de gobierno de forma más efi-ciente y transparente” (SEGOB, 2008). Queda entendido que el fin último de este programa es fortalecer los siguientes aspectos municipales:

• Que el gobierno local contemple en su gestión las condiciones mínimas, que todo municipio debe tener: servicios, funciones (en base al INAFED).

• Fortalecer la descentralización en el país mediante recursos fe-derales (sólo en los puntos que el municipio adopta como focos rojos).

El propósito de la metodología no es calificar ni evaluar a los municipios, sino el de identificar áreas de oportunidad, y en sí, promover el desarrollo local a partir de las prioridades identificadas por ellos mismos (SEGOB, 2008). En este caso, la idea efectivamente no es evaluar los resultados de los programas, políticas ni la rendición de cuentas de las instituciones lo-cales; la idea principal es fomentar en los gobiernos municipales aquellos servicios y funciones que no han contemplado hasta el momento y que sobre todo –en base a la metodología del INAFED– son aspectos mínimos que todo municipio debe de tener. De esta manera, revisar mediante insti-tuciones externas el cumplimiento de los mismos.

En este marco, y a pesar de que la agenda promovida por el INAFED, se establece como una opción para que los municipios en México brinden los principales servicios públicos que todo gobierno local debe ofrecer; además, de buscar su correcto cumplimiento y recursos para soluciones de problemas municipales, ¿Cuál es el motivo de que no se ha generalizado dicha agenda al conjunto de los municipios en México? Al respecto, se puede resumir en los siguientes puntos:

• La gestión y fomento de la Agenda Desde lo Local, no ha sido promovida eficazmente por su responsable en México (INAFED), situación que demuestra la nula participación de los gobiernos lo-cales. Debido al desconocimiento de la misma, no se cuenta con la visión necesaria para que los municipios la adopten, debido a los dos puntos siguientes:

Los municipios metropolitanos y urbanos medios en México, ya a) contemplan la mayor parte de los servicios y acciones marcadas en la Agenda Desde lo Local, por lo tanto, su interés en participar



en dicha agenda no es prioridad, lo que sí es el crear mayor in-fraestructura urbana y mejorar la calidad de los servicios, pero con otros modelos de gestión –no generar más servicios sino mejorar los existentes–151 yEn el caso de los municipios urbanos pequeños, semirurales y b) rurales del país, no han tenido la visión de mejorar sus servi-cios públicos debido, entre otras cosas, a la falta de profesiona-lización de los servidores públicos y la escasa voluntad política de mejorar el desempeño de su gobierno.152

Sin embargo, no se descarta en el contexto mexicano que los municipios me-tropolitanos y urbanos medios, no contemplen dentro de sus servicios a todos los indicadores y parámetros que marca el programa Agenda Desde lo Local.153

Por lo tanto, este programa sería un modelo de gestión apropiado para de-tectar aquellos aspectos que sus gobiernos no han realizado, y a su vez, tener el apoyo económico (en parámetros de color rojo) por parte de otro nivel de gobierno. Lo novedoso parte de que dichos indicadores y pará-metros marcados en la Agenda Desde lo Local, sean fortalecidos mediante adecuados sistemas de evaluación, situación que se refleja en el gobierno municipal de Chihuahua.154

151 En términos de Cabrero (2004), se puede diferenciar a los municipios de México en cinco categorías: municipios metropolitanos (más de 500 mil habitantes), municipios urbanos medios (entre 100 mil y 500 mil habitantes), municipios urbanos pequeños (entre 15 mil y 100 mil habitantes), municipios semirurales (entre 2 500 y 15 mil habitantes) y municipios rurales (población menor que 2 500 habitantes).

152 Aunado a los puntos anteriores, se pueden destacar de las 05 clasificaciones de municipios mexicanos que establece Cabrero (2004) los siguientes elementos que debilitan las capacidades institucionales de los go-biernos locales: la fragilidad del marco normativo, la persistencia de sistemas administrativos obsoletos, la precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales, la falta de profesionalización de los funcionarios municipales, la ausencia de sistemas de planeación municipal y la ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local. Véase Cabrero (s/f).

153 Se comprende la esencia del Programa Agenda Desde lo Local, ya que la misión del INAFED es asegurar la transición exitosa del centralismo a un auténtico federalismo subsidiario, solidario y corresponsable, me-diante una profunda descentralización política, el impulso de relaciones gubernamentales auténticamente federalistas basadas en el respeto recíproco y la cooperación, el fortalecimiento de los gobiernos locales a partir de la profesionalización de la función pública, la transparencia, rendición de cuentas y la partici-pación ciudadana en los tres órdenes de gobierno. Por lo tanto, el Programa Agenda Desde lo Local tiene esa finalidad, el fomentar en los municipios las condiciones mínimas que todo municipio debe de tener, así como un apoyo para la descentralización. Véase http://www.inafed.gob.mx/.

154 El caso específico de lo anterior es el municipio de Chihuahua, quien forma parte del programa Agenda Desde lo Local. Lo interesante de la gestión de este municipio no es su participación en el programa, sino que los indicadores y parámetros que se establecen en la Agenda son reforzados mediante su SMD que mantienen, lo que genera que no solamente brinden los servicios que todo gobierno local debe de tener (SE-GOB, 2008), sino que estos servicios sean monitoreados para verificar la calidad de los mismos; además, de recibir recursos por parte del gobierno estatal y federal para ciertas prioridades de su comunidad. Véase SIGMA (2008).



Al igual que los puntos anteriores, se plantea como punto de partida la escasa capacidad institucional ejercida por el INAFED para fomentar una gestión eficaz del desarrollo regional y local bajo responsabilidad compar-tida. En términos de Agranoff (1997: 151) “un gobierno puede prever ejer-cer influencia sobre los cambios; adoptar decisiones políticas informadas e inteligentes; captar, absorber y gestionar recursos y evaluar actividades actuales a fin de orientar la actividad futura”, entendida la capacidad como tal, se espera que el INAFED promueva que los gobiernos subnacionales de México mejoren la gestión de sus programas y su desempeño. Según el propio Agranoff (1997), el aumento de la capacidad es el objetivo de muchos programas de desarrollo de liderazgo y de la gestión interguber-namental. Por ejemplo, una estrategia para promover el desarrollo local la establecen los programas de modernización, en tal sentido, la tarea del INAFED partiría de fomentar las capacidades locales y regionales en áreas como: estrategias y técnicas administrativas, la renovación y motivación del recurso humano y desarrollo de los principios de la gestión por resul-tados en un ámbito local, entre otras. Ante lo anterior, el modelo chileno encabezado por la SUBDERE formaría parte de este contenido.155

Con base en lo establecido acerca del INAFED y dentro de sus facultades como organismo encargado del federalismo en México, ¿sería posible pro-mover mediante esta instancia federal, acciones para fortalecer al Siste-ma de Evaluación del Desempeño (SED) en los gobiernos subnacionales? Ante lo anterior y basados en la experiencia de la SUBDERE de Chile, este organismo sería de gran apoyo para gestionar y apoyar a los gobier-nos subnacionales de México, en cuanto a la implementación de modelos de evaluación en un ámbito local. Sin embargo, el INAFED en alianza con la SHCP y la Presidencia, tendría que rediseñar su actuación actual en términos de gestionar eficazmente el fortalecimiento de su capacidad institucional y posteriormente, innovar una agenda estratégica de nivel na-cional, que apoye firmemente con recursos, modelos de gestión acordes a los gobiernos regionales y locales de México, programas de capacitación, diseño eficaz de políticas públicas locales y sobre todo, orientarlos hacia una gestión pública basada en resultados. Por lo tanto, este tipo de agendas es una tarea urgente para la instancia encargada del federalismo en Méxi-co, situación que se debe considerar de inmediato en un contexto federal como una nueva forma de apoyar y potencializar a los gobiernos estatales y locales de México.

155 Es preciso puntualizar el concepto de capacidad institucional. En este sentido José Sosa (1999), refiere que la capacidad institucional […] alude a la suma de recursos humanos, financieros, técnicos, y legales con los que una organización pública toma decisiones y produce bienes y servicios. Se considera que esta definición fortalece al concepto de capacidad institucional de Agranoff (1997).



Otro caso de SMD asociado que maneja indicadores del desempeño y fo-menta –entre los municipios agremiados– estas modalidades de gestión es la Asociación de Municipios de México, A.C. (AMMAC), quien desde su creación en 1994, ha buscado entre los municipios afiliados mejorar sus condiciones de gestión. Uno de los principales programas de la AMMAC es el Sistema de Indicadores del Desempeño (SINDES), iniciando opera-ciones en el año 2001. El objetivo general del SINDES es el de ser una herramienta que contribuya a establecer y consolidar procesos, así como generar actitudes laborales, que conlleven hacia gobiernos mejor adminis-trados y operados (AMMAC, 2008); adicionalmente, el SINDES busca:

• Ayudar en la toma de decisiones con base en datos y resultados confiables, alejados de deliberaciones subjetivas;

• Conducir a incrementar la eficiencia y eficacia operativa de los servicios públicos;

• Mejorar la comunicación de resultados y fomentar la transparencia, y • Ayudar a que los municipios desarrollen su propia herramienta de

medición.

El SINDES se enfoca en las siguientes áreas de los gobiernos locales, me-didas a través de 53 indicadores (AMMAC, 2008)156 (Véase Cuadro 34).

A manera de análisis, la propuesta del SINDES es un esquema gene-ral de indicadores para los municipios mexicanos. Se establece como una propuesta de medición del desempeño en las áreas establecidas (ubicación, gobierno y administración, servicios, hacienda y seguri-dad pública e infraestructura), donde la función de los gobiernos parti-cipantes es retroalimentar dichos indicadores y que a criterio de los mismos municipios, fortalezcan al SINDES con una mayor cantidad de indicadores que cubran todas las áreas del gobierno municipal.157

Como se puede apreciar, los indicadores se caracterizan por medir, prin-cipalmente, la utilización de los recursos (eficiencia) y resultado en cada componente de la gestión. No comprenden mediciones de procesos ni de impacto, ya que estos son mayormente estructurales y casi nunca corres-ponden de manera directa y específica a una sola área de gestión, se en-globan en un marco general. Por otro lado, tampoco son responsabilidad exclusiva de un solo nivel de gobierno o institución.

156 En el SINDES cada indicador tiene una ficha técnica que describe: la unidad de medida a utilizar en el indicador específico, la clasificación, objetivos, fuente de datos solicitados y la lectura básica del resultado. Véase AMMAC (2008).

157 El SINDES no es un sistema de medición del desempeño para cada municipio sino, más bien, una fuente externa de información comparada de desempeño construida sobre una base de indicadores e información estandarizada que en conjunto forman el sistema.



Cuadro 34INDICADORES POR TEMAS EN BASE AL SINDES

Ubicación.

• Empleados municipales por cada mil habitantes.

Gobierno y administración.

• Relación del gasto administrativo contra los ingresos propios.• Tamaño de la administración.• Gasto discrecional por caja chica.• Promedio de días para el pago a proveedores.• Promedio de horas para la realización del trámite de licencia para negocios.• Promedio de horas para la realización del trámite de renovación de licencia para negocios.• Promedio de horas para la realización del trámite de permiso de construcción de una adición (residencial o comercial).• Promedio de horas para la realización de trámite de carta de no adeudo de predial.

Servicios públicos.

• Cobertura de recolección de residuos sólidos (zona rural y urbana).• Eficiencia en recolección de residuos sólidos.• Calidad del sitio de la disposición final de los residuos sólidos.• Calidad en la operación de los sitios de disposición final de los residuos sólidos.• Eficiencia de la operación del alumbrado público.• Eficiencia en el mantenimiento del alumbrado público.• Calidad en la provisión del servicio de agua potable.• Costo anual de operación y mantenimiento a la red de agua potable por toma.• Costo anual de la operación de la red de drenaje por toma.• Calidad del agua tratada.• Costo promedio de mantenimiento de vialidades asfaltadas (m2).• Costo promedio de mantenimiento de vialidades pétreas (m2). • Costo promedio de mantenimiento de vialidades de concreto hidráulico (m2).

Hacienda Pública.

• Autonomía financiera.• Eficiencia en el monto de recaudación del impuesto predial.• Eficiencia en el cobro de cuentas por impuesto predial.• Liquidez al cierre del año.• Eficiencia en los ingresos fiscales.• Gasto sujeto a licitación.• Gasto sujeto a invitación directa.• Gasto sujeto a adjudicación directa.

Seguridad Pública.

• Policías operativos de seguridad pública por cada mil habitantes.• Costo anual de operación del órgano de seguridad pública / tránsito por habitante.• Inversión en programas de prevención por cada mil habitantes.• Detenidos por cada mil habitantes.• % de detenidos por faltas administrativas.• % de remitidos al ministerio público federal del total de detenidos.• % de remitidos al ministerio público del fuero común del total de detenidos.• Número de infracciones con respecto al parque vehicular.• Accidentes viales por cada mil vehículos.• % de accidentes viales donde está involucrado el trasporte urbano.• % de quejas en contra del órgano de seguridad pública / tránsito respecto al total de quejas contra el ayuntamiento.• % de quejas del órgano de seguridad pública / tránsito que sí procedieron con respecto al total de quejas presentadas.• % de quejas en la dirección de tránsito con respecto al total de quejas en el órgano de seguridad pública / tránsito.• % de quejas en la dirección de tránsito que sí procedieron con respecto al total de quejas presentadas.• % de quejas en la dirección de policía con respecto al total de quejas en el órgano de seguridad pública / tránsito.• % de quejas de la dirección de policía que si procedieron con respecto al total de quejas presentadas.• % de bajas definitivas con relación al total de policías.• % de bajas definitivas con relación al total de tránsito.

Infraestructura.

• Cobertura de m2 por luminaria.• Cobertura de la red de drenaje (no disponible).• Calidad de la vialidad.• Cobertura de áreas verdes municipales.• Cobertura de módulos de recreo municipales.

Fuente: AMMAC (2008).



El interés preliminar de muchos municipios participantes en el SINDES, fue obtener información práctica para evaluar su gestión y aplicar medidas correctivas. En muchos casos, la expectativa es que los resultados del SIN-DES son suficientes para resolver los problemas del municipio, sin mayor esfuerzo. En otros, el esquema del SINDES no se adapta a las características específicas de los municipios participantes. Así mismo, al ser un programa diseñado para realizar comparaciones entre municipios, el SINDES tiene una cobertura e indicadores estándares para los participantes, los cuales podrían ser aplicables entre municipios de características similares; pero no entre aquellos municipios con una capacidad institucional inferior o que no alcanzan la cobertura de la tipología de municipios promedio, sobre los que se desarrolló el programa.

Se puede definir el impacto que ha tenido el SINDES ante los gobiernos locales en México de la siguiente manera:

• La AMMAC –como asociación civil– es el primer antecedente que fomenta este tipo de modelos, generando con ello que en los municipios mexicanos se fomente la visión de evaluar la gestión municipal –al menos en los gobiernos locales agremiados a dicha asociación–, y

• Ante la nueva normatividad federal, se destaca la participación de la AMMAC, debido a que es la única organización civil municipa-lista en México que fomenta estas modalidades en los municipios agremiados.

Es aquí donde resalta lo siguiente, ¿dónde queda la participación activa del gobierno central, en fomentar mediante su instancia responsable del federalismo, INAFED, estas modalidades de gestión; en términos de que los propios gobiernos locales desarrollen en su administración modelos de evaluación acordes a sus necesidades? De esta manera, se refleja la limitada visión gerencial en el Gobierno Federal, a favor de mejorar las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales en México, pero de igual forma, se aprecia el interés que han tenido algunos gobiernos municipales en fomentar este tipo de prácticas por iniciativa propia.

En resumen, el SINDES genera información externa, que permite hacer comparaciones entre los municipios participantes (resultados de indicado-res). Sin embargo, la finalidad no es la competencia para saber que mu-



nicipio cuenta con los mejores parámetros en el SINDES. Lo valioso, es que cada municipio esté generando valor público en cada área de su ad-ministración, ya sea utilizando el programa proveniente de la AMMAC, o bien, que el mismo gobierno local diseñe su propio sistema de medi-ción acorde a sus estructuras, programas y servicios que brinda –que se-ría lo correcto–. Además, que las herramientas que utilicen para medir el desempeño de su gobierno, sean creadas bajo una metodología que defina la cantidad de indicadores necesarios para evaluar un programa, política o la propia institución, de igual forma que los tipos, características y fo-calización de los mismos no crear indicadores simplemente por crear.158

Lo importante en este caso, no sólo es hacer firmar la intención de partici-par en el programa, sino buscar resultados tangibles en el corto y mediano plazos, es decir, que representen incentivos para las autoridades políticas, durante la administración y legitimidad frente a los ciudadanos.

4.2. Experiencias de sistemas de evaluación en gobiernos locales mexicanos.

En el caso concreto de los municipios en México, han existido diversos esfuerzos por incluir dentro de sus acciones gubernamentales, aspectos re-lacionados con el monitoreo y evaluación de la gestión pública. Este tipo de esfuerzos pueden catalogarse como SMD específicos, que aunque, en ocasiones son encabezados por organizaciones externas –por ejemplo la AMMAC– han adecuado sistemas de monitoreo y medición con base en sus características propias como gobierno local. Un SMD de estas caracte-rísticas, se describe como aquellos modelos de gestión que han adoptado diversos municipios para conocer su actuación, creando sistemas de infor-mación con base en sus características organizacionales, servicios públicos que brindan –entre otros– e integrando en los mismos indicadores como apoyo en la medición.

Uno de los casos de SMD en México es el del municipio de Puebla, del mismo estado, ya que inició con esta visión desde el año 2004. De la expe-riencia se destaca lo siguiente:

• La continuidad en la aplicación del programa SINDES en dos ad-ministraciones municipales distintas, bajo dos partidos políticos diferentes, es un hecho apreciable en el contexto institucional de

158 Las ventajas que proporciona la MML es el generar metas y acciones acorde a la realidad municipal (pro-blema público). De esta manera el proceso relacionado a la MML es la Matriz de Indicadores (MIR); la cual sería la raíz del sistema de medición.



México, donde no existe secuencia con el cambio de autoridades y mucho menos, cuando cambia el partido;159

• La creación de un Sistema de Medición del Desempeño (SEDEM) interno para el municipio, como iniciativa propia y elaborado con recursos propios, y

• La posibilidad de institucionalizar el SEDEM y el SINDES en el municipio.

El SEDEM ha sido montado en la estructura de indicadores y metodología del SINDES. Además, continúa ofreciéndole al municipio la posibilidad de hacer comparaciones de información sobre el desempeño en áreas es-pecíficas entre municipios; recibir asistencia técnica y capacitación para la operación de instrumentos de medición del desempeño.

A diferencia del SINDES, los resultados del SEDEM aún no han sido pu-blicados en el portal de Internet del municipio. En este sentido, el Estu-dio Comparado sobre Sistemas de Medición del Desempeño Municipal en América Latina (2006), realiza un análisis acerca del SEDEM de Puebla, el cual se sintetiza de la siguiente manera: El SEDEM es un sistema de evaluación del desempeño municipal, que permite relacionar la visión y la estrategia del municipio con sus operaciones, proporcionando información oportuna para la toma de decisiones. Los indicadores estratégicos permiten evaluar la actuación del gobierno municipal en su conjunto, al reflejar el grado de avance en el cumplimiento de los grandes objetivos. Consta de 285 indicadores estratégicos para medir 14 temas prioritarios del ayunta-miento: seguridad, tránsito municipal, empleo, servicios públicos, fomento económico, salud, desarrollo social, arte y cultura, protección civil, eco-logía, medio ambiente, educación, grupos vulnerables, turismo, gobierno eficiente y transparencia.160

159 Administrada por un Alcalde del Partido de Acción Nacional (PAN), el ayuntamiento de Puebla entró al SINDES en el 2004 como miembro de la AMMAC. Durante el segundo semestre del 2005 es electo un Presidente Munici-pal del Partido Revolucionario Institucional (PRI), quien mantiene el interés por el SINDES (un hecho destacable en un contexto donde la continuidad entre administraciones es poco común). El nuevo Alcalde y su equipo de colaboradores, mantienen una visión innovadora de la administración pública, promueven la utilización de la gestión por resultados y deciden permanecer en la AMMAC. Como incentivo adicional, consideran que seguir con la aplicación de una herramienta utilizada por la administración anterior (y del partido contrario) para medir la gestión, les otorgaría la posibilidad de poder compararse y agregar un elemento técnico a la competencia polí-tica. Para esa administración, continuar como parte de la AMMAC (donde la mayoría de los municipios son del PAN) se convierte en una oportunidad de legitimar la gestión al promover el reconocimiento a Puebla según su desempeño frente a otros en la asociación. Véase ICMA (2006).

160 Estos indicadores están dirigidos a los Regidores, Consejeros Ciudadanos, titulares de las dependencias y orga-nismos municipales y responsables de áreas. Por su parte, los indicadores operativos buscan evaluar la eficacia, eficiencia y calidad de las acciones contempladas en el Programa Operativo Anual (POA) de cada unidad admi-nistrativa de las dependencias y organismos municipales. Permiten alinear el Plan Municipal de Desarrollo y el POA con el cumplimiento de las metas establecidas, mediante el planteamiento de medidas específicas y medios de verificación y el análisis de temas críticos para lograr la obtención del producto y el desglose estructurado de insumos y procesos requeridos. Se cuenta con 855 indicadores operativos que sirven a los titulares de las unidades administrativas de las dependencias y organismos del municipio, así como a los responsables de la programación y seguimiento de la operación de dichas unidades. Véase ICMA (2006).



La unidad encargada del SEDEM y el SINDES dentro del municipio es la Secretaría de Planeación e Inversiones. El Secretario de Planeación e Inversiones revisa los reportes del sistema y es el enlace directo con el Alcalde, lo que permite que la aplicación del SEDEM y el SINDES goce del respaldo de la máxima autoridad municipal, quien, a su vez, hace uso de la información generada por estas herramientas. La fuente de los datos que contiene el sistema varía, en su mayoría son generados por las distintas áreas del municipio y otras del gobierno estatal y federal.

Los logros principales acerca del SEDEM son los siguientes:

• Continuidad política del SMD. La continuidad a pesar de cambios políticos en el municipio ha dejado la oportunidad de fortalecer y continuar con su SMD;

• Clasifican 2 tipos de indicadores: estratégicos y operativos. En este aspecto, brindan la importancia a dos ámbitos fundamentales de la gestión. El desempeño institucional y las acciones al exterior del municipio –impactos derivados de los programas y políticas–;

• Una sola área maneja el SMD. Permite que una sola organización sea el líder en cuanto al seguimiento y control de las acciones de las dependencias, eliminando el burocratismo y dando la oportu-nidad de un seguimiento efectivo al SMD;

• Contemplan en el SMD información estatal y nacional. Este as-pecto es importante para aquellas áreas que afectan al municipio; pero que las funciones y los servicios que brinda el ayuntamiento no los contempla. Por ejemplo, temas correspondientes a la salud, seguridad pública, entre otras. Esta información es vital para que el municipio gestione ante el gobierno estatal y federal acciones concretas para el fortalecimiento municipal de una manera funda-mentada, y

• Utilidad de la información proveniente del SMD. Una de las ven-tajas de complementar un SMD, es la utilidad de la información proveniente de él. En este sentido, el municipio de Puebla utiliza la información del SMD para diversos informes administrativos: informe de gobierno, anuario estadístico y por supuesto, para co-nocer el desempeño de las instituciones.

A pesar de lo anterior, se pueden detectar algunas limitaciones acerca del SEDEM; lo cual es un reto importante para este municipio.



Figura 8LIMITACIONES DEL SEDEM


Como se aprecia, uno de los aspectos principales de la evaluación del des-empeño es el fomentar la transparencia y rendición de cuentas. En este aspecto, el municipio de Puebla ha dejado a un lado la exposición del SE-DEM ante los ciudadanos, por lo tanto, es un reto indiscutible el que sus gobernados conozcan el desempeño de la AP local y los resultados de los indicadores plasmados.161 Con base en los elementos esenciales del SED, un reto importante es fomentar en su gobierno la Gestión por Resultados (GxR). De esta manera, las dependencias y entidades cambiaran su visión actual de insumos y procesos a un enfoque orientado a impactos sociales (resultados). En esta vertiente, su complemento sería el PbR, que de una forma tajante, cambia la manera de presupuestar con una visión hacia re-sultados, que la población debe percibir satisfactoriamente.

Se puede destacar del cuadro anterior, la necesidad de que el ayuntamiento de Puebla contemple aspectos importantes que el SED marca en sus com-ponentes, en el sentido de utilizar la MML, como una manera de planear

161 Lo disponible en el portal de Internet de su gobierno son los resultados de los indicadores que provienen del SINDES; en el caso del SEDEM aún no han sido publicados. Véase http://www.puebladezaragoza.gob.mx.



sus programas y políticas acorde a las necesidades reales de su comunidad, así como el correcto diseño y apropiada creación de indicadores para me-dir el desempeño de su gestión. De igual forma que el punto anterior, el institucionalizar las evaluaciones externas como una opción de mejorar los resultados de sus acciones.

Otra de las experiencias de este tipo de esfuerzos es el municipio de Chi-huahua, que desde el año 2006 ha participado activamente en el programa SINDES de la AMMAC. Lo interesante del esfuerzo de gestión realizado por este municipio, es que ha tomado el programa SINDES como una base metodológica para formar su propio sistema de medición del desempeño, conocido como Sistema de Indicadores de Gestión Municipal Administra-tiva (SIGMA), el cual busca de manera estricta medir el desempeño espe-cífico de todas sus áreas municipales, sobre todo, con base en las caracte-rísticas de cada una de ellas.

Cuadro 35ELEMENTOS PRINCIPALES DEL SIGMA

Fuente: SIGMA, (2008).

Se observa en la metodología plasmada en el SIGMA, que por una parte, se encuentran las fichas técnicas e indicadores establecidos por el SINDES, por la otra, se destaca la participación de la Asociación Internacional de Administradores y Gerentes de Ciudades –ICMA Latinoamérica, por sus



siglas en inglés–, mediante el programa SIMED, que tiene como finalidad proporcionar un diagnóstico acorde a la estructura del sistema de medición del desempeño que están ejecutando.162

De esta manera, el ayuntamiento de Chihuahua cuenta con apoyos externos acerca del sistema de medición (AMMAC, ICMA) que si bien, los diagnós-ticos y asesorías brindadas por estas asociaciones son de importancia, no son específicos por dependencia, ni por programa, se enfoca directamente al análisis del sistema de medición, lo cual debilita una evaluación de los impactos generados para cada área y/o programa municipal. La estructura del SIGMA, se establece en un total de 570 indicadores de gestión muni-cipal dentro de un total de 19 dependencias (SIGMA, 2008), los cuales fueron creados bajo la siguiente clasificación.163

Figura 9DEFINICIÓN DE INDICADORES DEL SIGMA

Fuente: Manual de Políticas y Procedimientos SIGMA (2008).

162 El Diagnóstico SIMED del ICMA se basa en el certificado SIMED, un instrumento diseñado para certificar y aplicar una evaluación basada en una escala que se hace pública a los sistemas de medición del desempe-ño de gobiernos estatales/provinciales y municipales, así como de organismos públicos. En otras palabras, el diagnóstico SIMED es para aquellos gobiernos u organismos públicos cuyo sistema de medición se encuentra en desarrollo o bien no desean que por el momento sea calificado. Véase http://www.icmala.org

163 El enlace electrónico del SIGMA cuenta en un sistema de filtros que facilita el manejo del mismo, clasificando por el tipo y subtipo de indicador que deseas consultar. Lo destacable del Ayuntamiento de Chihuahua es la facilidad de poder consultar por medio del portal de Internet del gobierno este sistema, haciendo más transparente su gestión y, además, funge como un marco de referencia para los demás municipios, ya que publica los resultados de los 570 indicadores con los que cuenta el sistema. Véase http://www.municipiochihuahua.gob.mx/. En un comparativo, el municipio de Puebla de Zaragoza, que ha sido premiado por la AMMAC e ICMA por su SMD no cuenta con su sistema abierto al público, únicamente expone los resultados de los indicadores que establece el SINDES, mientras que los indicadores que complementan su sistema de medición no son dados a conocer en línea. Véase http://www.puebladezaragoza.gob.mx



Se entiende de antemano la clasificación de los indicadores del SIGMA, ya que actualmente el municipio de Chihuahua participa en el programa Agenda Desde lo Local; por lo tanto, los indicadores de tipo institucional buscan cumplir con los lineamientos de dicha agenda, además de fortalecer los indicadores y parámetros de la misma mediante su sistema de medición municipal (SIGMA). En el caso de los de tipo gobierno y mixto, tienen el objetivo de medir el desempeño municipal en cuanto a programas y su respectivo resultado.

En cuestión a los subtipos de indicadores, no se ven reflejados los indica-dores de economía y calidad. De tal manera que sus dimensiones son una expresión más concreta de los indicadores de eficacia y eficiencia, a través de los cuales es posible medir las acciones y los efectos finales logrados, es decir, los outputs y los outcomes. Los indicadores de economía son los que demuestran la capacidad de una institución u organismo público para generar y movilizar adecuadamente, los recursos financieros en bus-ca del cumplimiento de sus objetivos; por lo tanto, sería una opción para aplicarse en aéreas financieras municipales y áreas con ingresos propios. En cambio, los indicadores de calidad miden los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos de los programas. Por lo tanto, sería una posibilidad viable para fortalecer su SMD.

En términos de los elementos y componentes principales del SED, un reto importante para este gobierno, es la implementación y desarrollo en su gobierno de la gestión y el ejercicio presupuestal orientado a resultados; debido, a que actualmente sus programas conservan la visión actual de programación –insumos en vez de resultados–. De igual forma, el in-cluir dentro de sus programas la metodología de evaluación que el SED establece (MML), que será una guía para adecuar estrategias en cada dependencia acorde a las prioridades del PMD y a los objetivos estratégi-cos; además, de que les permitirá la elaboración correcta y precisa de los indicadores adecuados a sus programas municipales mediante la MIR.164

(Véase Cuadro 36).

Un tema crucial en la coyuntura actual del país es la inseguridad pública, lo que se puede verificar en el caso del municipio de Chihuahua que va

164 Se destaca la ausencia de mecanismos orientados a un gobierno por resultados similares al gobierno muni-cipal de Puebla (GxR, PbR), lo cual se entiende debido a la ausencia de este enfoque de gestión desde un ámbito federal.



en aumento.165 En este sentido, se confirma la necesidad de una gestión más integral, sobre todo, la utilidad de contar con metodologías concre-tas y precisas para este tipo de problemas sociales, en donde se definan los principales problemas de la inseguridad en el municipio, sus causas, efectos y las opciones viables para la solución. Ante este contexto, ¿cuál es la utilidad del SIGMA en función a la delincuencia en el territorio mu-nicipal? Sin lugar a dudas, deja en claro, que a pesar de que han detectado los altos índices de delincuencia en el municipio, no han podido coadyuvar en un proceso de planeación estratégica con su respectivo monitoreo y eva-luación por resultados. Aspectos que sin duda se reforzarían con una articu-lación efectiva entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación.166

Cuadro 36FORTALEZAS Y RETOS DEL SIGMA


Otro ejemplo de SMD en un ámbito local, es el municipio de Guadalajara, que es uno de los fundadores del SINDES en el 2002.167 De la revisión

165 Un promedio de 700 familias son víctimas de los delincuentes –cada mes– y forman parte de la estadística que acumula la Dirección de Seguridad Pública Municipal por robos a casa habitación y robo de vehículos en la capital del estado. El Sistema de Indicadores del Municipio de Chihuahua revela que los amantes de lo ajeno robaron 4 mil 866 hogares chihuahuenses de enero a diciembre del 2008. El Diario de Chihuahua solicitó a la Dirección de Seguridad Pública el número de robos a casas habitación reportados durante el 2009, pero la Dirección de Comunicación Social informó que no tiene esos datos. Véase El Diario de Chihuahua (2009).

166 Una propuesta de gestión y políticas públicas locales en materia de seguridad, donde se definen claramente los alcances y limitaciones de la inseguridad pública en un contexto municipal, así como una propuesta de preven-ción integral del delito es el de Ramos (2006). En dicha investigación se observa claramente las deficiencias en materia de gestión y política pública local, dando ejemplos claros de estas limitaciones en municipios transfronterizos.

167 Habiendo participado en el diseño del sistema en el 2001, Guadalajara se ha mantenido ininterrumpidamente en el SINDES hasta en la actualidad (2009), pasando por dos administraciones municipales del mismo partido político. El municipio participó durante las discusiones iníciales que llevaron la idea del SINDES a materia-lizarse como programa. La motivación original de formar parte del SINDES era ser fundador de una herra-mienta innovadora que demostrara los esfuerzos del municipio por modernizar su gestión. El énfasis dado a la aplicación del SINDES en la municipalidad ha variado con el tiempo. Durante el diseño, el compromiso hacia el SINDES recayó sobre los funcionarios de la municipalidad, quienes fueron asignados al equipo técnico durante dicha etapa. Su participación en las reuniones del equipo técnico de diseño del SINDES y su trabajo posterior dentro de la municipalidad mantuvieron un perfil bajo durante algún tiempo. Además, debieron enfrentar algunos obstáculos durante la aplicación del SINDES. Véase ICMA (2006).



de la experiencia de aplicación del SMD de Guadalajara, sobresalen los siguientes aspectos:

• La continuidad en la aplicación del SINDES de manera consecutiva;• El desarrollo de un Sistema de Información Municipal (SIM), y• Los esfuerzos para institucionalizar el SINDES.

En el caso del municipio de Guadalajara, se destaca la creación del Sis-tema de Información Municipal (SIM), el cual tiene un módulo especí-fico de monitoreo que le otorga a la ciudadanía una herramienta versátil para evaluar la gestión de la administración municipal, mediante indica-dores de desempeño establecidos mes a mes en el portal del municipio.168

Al igual que Puebla, Guadalajara cuenta con la Dirección de Evaluación y Seguimiento perteneciente a la Dirección General de Coordinación y Pla-neación Municipal, teniendo la responsabilidad del SIM y el SINDES. Esta dirección tiene como obligaciones, de acuerdo al Artículo 93 del Reglamen-to de la Administración Pública Municipal de Guadalajara, lo siguiente:

1. Realizar análisis que permitan implementar un eficaz modelo de gestión y de desempeño con base en indicadores, para traducir las estrategias en objetivos y proyectos operativos;

2. Realizar evaluaciones de la gestión de la administración pública municipal, que permitan promover aquellos resultados requeridos por la sociedad para satisfacer sus necesidades;

3. Evaluar y proponer la priorización de los proyectos de inversión que sean promovidos en el municipio, y

4. Coadyuvar en la gestión operativa, así como dar seguimiento a todos los programas y proyectos emitidos por las dependencias municipales.

Uno de los principales logros de este ayuntamiento, es el haber incluido ju-rídicamente el proceso de evaluación del desempeño. Sin embargo, existen diversos gobiernos locales en México, que si bien mediante instrumentos jurídicos han definido el concepto de evaluación, no han utilizado al mismo como una herramienta objetiva para conocer el desempeño gubernamental

168 Mediante dicha herramienta, el/la ciudadano/a puede generar grupos de indicadores y monitorear indivi-dualmente los valores que adquieran cada una de las variables que intervienen en la constitución de un indicador. De este modo, permite contestar preguntas asociadas a la gestión, por ejemplo: índice de delitos en la ciudad, número de metros cuadrados de pavimentación efectuados en el último mes, ingreso mensual por concepto de pago del impuesto predial; así mismo el SIM ha servido al Alcalde para dar seguimiento al trabajo de las diferentes dependencias del municipio, al permitirle contar con información sobre los resul-tados de la gestión. Véase www.guadalajara.gob.mx



con base en resultados e impactos en la región, sino como una manera de complementar el proceso de planeación.169 Por lo tanto, no han insti-tucionalizado jurídicamente la metodología y el proceso a utilizar para la evaluación del desempeño, ni mucho menos, el optar por evaluaciones in-dependientes para mejorar el rendimiento de su gestión pública.

Es interesante destacar el Sistema de Control y Evaluación de la Gestión (SICEG) utilizado por este municipio. El SICEG forma parte de una herra-mienta para la Dirección de Evaluación y Seguimiento, la cual es utilizada como un apoyo interno para controlar la gestión. Con base en el SICEG (2009) cuyo objetivo es evaluar y registrar el avance del Plan Municipal, Agenda Común, POA’S, cumplimiento normativo e indicadores de gestión, toda la información anterior publicada en línea por medio de un resumen ejecutivo. Lo desarrollado en el SICEG es un tablero de control donde in-cluye los avances de los POA’S, un resumen general de los indicadores y su respectivo avance; además, agregan un concepto denominado normativi-dad, factor que evalúa el cumplimiento de las obligaciones que directamen-te tiene la dependencia según el Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Guadalajara. Por lo tanto, funge como un controlador general de lo planteado anualmente por cada dependencia, mas no como una evaluación del desempeño.170

En base al SICEG (2009), la gestión municipal se evalúa de dos formas, una transversal y una vertical. La evaluación transversal generará un índice global de desempeño formado por cinco índices derivados de los ejes de la estrategia de desarrollo de este gobierno: ciudad metropolitana, ordena-

169 Uno de los ejemplos de este tipo de iniciativas es el municipio de Mexicali, que cuenta con los siguientes instrumentos jurídicos para su proceso de planeación: Bases y Lineamentos para la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo, el Reglamento Interior del Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio de Mexicali, Baja California y el Reglamento del Proceso de Planeación para el Desarrollo del Municipio de Mexicali. De esta manera, el gobierno municipal de Mexicali mediante estos instrumentos incluye el concep-to de evaluación gubernamental; sin embargo, esta definición es utilizada como complemento al proceso de planeación. Por tanto, en la temática de evaluación, el municipio de Mexicali no es una referencia de éxito en este ámbito; la prueba de lo anterior es que para medir el desempeño de las instituciones, sus programas y políticas, el municipio de Mexicali sólo cuenta con 45 indicadores denominados de “impacto”. A manera de análisis, ¿es posible medir con este tipo y cantidad de indicadores el desempeño real de las instituciones?, ¿realmente los indicadores plasmados son para conocer el impacto de los programas o políticas, cuando para el proceso de planeación no se utilizó ninguna metodología para definir los POA’S? o ¿de qué manera este tipo de indicadores podrán medir el impacto de una política pública municipal? Véase PMD (2008).

170 EL SICEG es un controlador de tres aspectos (POA’S, Indicadores y normatividad). Sin embargo, los indi-cadores evalúan el cumplimiento en el diseño y notificación de la información, aunado al comportamiento indicador por indicador, basado en datos históricos. Los rangos utilizados son: Verde = Bueno de 80% en adelante; Amarillo = Regular de 51% a 79.9%; Rojo = Malo menos de 50.9%. Es de mencionarse que el ayuntamiento de Guadalajara –al igual que los anteriores casos mostrados– no ha contemplado evaluaciones independientes de programas y políticas.



da, verde, humana y atractiva. A su vez, cada eje tendrá su propio índice, formado por vectores, a partir del cual se establecerá el tablero de control. La medición vertical, estará compuesta por el Programa Operativo Anual (POA), que evaluará el desempeño mediante indicadores de efectividad y eficacia. En este sentido, un sistema de control es eficiente en la medida que se utilice como apoyo al seguimiento oportuno de los programas y me-tas, al igual que el detectar oportunamente el bajo desempeño de los indica-dores. Por lo tanto, es una acción viable de la gestión de este municipio.

El otro tipo de evaluación utilizado en este municipio es bajo el enfoque de evaluación transversal, el cual, es primordial para la evaluación de los prin-cipales ejes rectores de todo gobierno y sobre todo, conocer el impacto real de la política pública en específica. Sin embargo y a manera de análisis, un enfoque de evaluación transversal requiere de diversos elementos para po-der realizar una evaluación objetiva y realmente transversal de la política. Primeramente, contar con los programas municipales que integran el eje rector (o política) con base en una metodología definida que desglose el objetivo, metas, focalización de prioridades y acciones concretas; por su-puesto, indicadores precisos de cada programa municipal y sus medios de verificación; estos tipos de indicadores deben de ser de distintas vertientes (eficiencia, eficacia, efectividad, calidad, entre otros), buscando medir todo el desarrollo y actores internos y externos que intervienen en el programa.

Así mismo, no se debe dejar a un lado los distintos niveles de gobierno que mediante sus acciones, inciden en la política pública dentro del terri-torio municipal, por lo cual, para poder evaluar transversalmente deben de considerarse los programas emanados de otros niveles de gobierno, ya que sus resultados impactan en el municipio.171 Por lo tanto, un enfoque de evaluación transversal requiere de un esfuerzo mayor para la integración conceptual y operativa de todas las acciones que intervienen en una políti-ca pública municipal (o en cada eje rector). En este sentido, el proceso de evaluación transversal del municipio de Guadalajara es importante, en la medida que visualiza este enfoque de evaluación. Sin embargo, en el repor-te del SICEG enero-junio de 2009, no se consideran las distintas variables que integran una completa evaluación transversal. Si bien en dicho repor-

171 Por lo tanto, un enfoque de evaluación transversal requiere de un esfuerzo mayor para la integración con-ceptual y operativa de todas las acciones que intervienen en una política pública municipal (o en cada eje rector). En un caso práctico de evaluación de la política local de seguridad pública, se debe contemplar a las distintas instituciones municipales que intervienen interna o externamente en la concepción de la seguridad pública municipal (desarrollo social, juventud, cultura, deporte), así como a las instituciones de otros nive-les de gobierno (seguridad pública estatal y federal, desarrollo social del estado y los respectivos programas sociales del gobierno central que impactan en el bienestar del municipio). Para profundizar sobre el enfoque de evaluación transversal, véase Subirats, Fleury y Blanco (2008).



te definen por área gubernamental los resultados de los POA, indicadores y resultados que denominan normativos, están ausentes otras mediciones, principalmente de otros niveles de gobierno.

En resumen, se puede ver que el ayuntamiento de Guadalajara contempla al SIM como un mecanismo de evaluación por parte de los ciudadanos, sin embargo, ¿los resultados de las opiniones de los ciudadanos mediante el SIM, han sido tomados en cuenta en el mejoramiento de los programas municipales? o ¿cuál ha sido el impacto de la percepción ciudadana para fortalecer a las dependencias y entidades municipales? Las respuestas a las interrogantes anteriores se limitan a lo siguiente: el SIM forma parte de un elemento de transparencia, lo cual es apropiado en la medida que los ciuda-danos de Guadalajara tienen la oportunidad de dar seguimiento y detectar ciertas problemáticas del quehacer municipal por medio de los indicadores. Por lo tanto, se resume que el SIM es un esquema útil en el marco de la rendición de cuentas, pero lo fundamental sería el adoptar todas las opinio-nes ciudadanas en las acciones operativas del gobierno municipal, lo cual fomentaría una gestión asociada y de participación ciudadana importante para la legitimidad del mismo gobierno.

Lo interesante resalta con los resultados electorales de la elección del pa-sado 5 de julio del 2009, ya que ésta fue favorable para un partido de oposición al gobierno local (PRI), lo que genera que el partido en el poder (PAN) después de 15 años de gobernar consecutivamente al municipio, pierda la elección de la capital de Jalisco.172 Esta situación deja en el en-tendido que los ciudadanos de Guadalajara prefirieron una opción más en-focada a lo social; lo que se concluye es que las acciones gubernamentales realizadas por el gobierno panista no generaron impactos que beneficiaran a la mayor parte de la población, por ende, los resultados electorales no les favorecieron.

La alternancia política que se presenta en este municipio refleja la incapaci-dad gubernamental de integrar una política integral orientada a resultados, en términos de fortalecer el desempeño de las instituciones y la acción de programas y políticas públicas con su modelo de evaluación, aunado a que su gobierno esté orientado a resultados. En otras palabras, no existe en la experiencia del municipio de Guadalajara un modelo integral de evalua-

172 Los candidatos del PRI a las presidencias municipales de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá se declararon ganadores; mientras en Tlajomulco, el quinto de los ayuntamientos que forman la zona metropolitana de Guadalajara, el abanderado de la coalición PRD-PT, Enrique Alfaro, también se pro-clamó triunfador, con lo que concluirían 15 años de administraciones panistas en la región. Véase La Jornada (2009).



ción, donde la información proveniente de su SMD sea útil para mejorar la actuación local. Parte de ello radica en la ausencia de una gestión local orientada a resultados. Por lo tanto, es de reiterarse los diversos aspectos que el SED enmarca en sus lineamientos. Como primer punto, buscar un rediseño local por medio de una cultura organizacional y directiva orienta-da a resultados (GxR), de esta manera fomentar un cambio en el paradigma presupuestal (PbR) y como el complemento, la evaluación de su gestión (desempeño de las instituciones) y de los impactos de los programas y po-líticas locales, que en este marco, se definen completamente en el SED.

Cuadro 37EXPERIENCIAS DEL SMD EN LOS MUNICIPIOS MEXICANOS


A manera de conclusión, se pueden destacar diversos puntos importantes que en base a las experiencias de los casos anteriores, forman parte de un marco de referencia para mejorar el desempeño de la gestión local, aunque ya se mencionaron en el apartado diversos elementos importantes que so-portan los SMD presentados, es de destacarse algunos puntos fundamenta-les para fortalecer la gestión en un ámbito local.

De inicio, se puede apreciar que las experiencias de los municipios con este tipo de modelos se caracterizan por contar con normatividad local en diver-sos aspectos, principalmente enfocados a la planeación-presupuestación, lo



que indica que se cuenta con el sustento jurídico para identificar la manera de ejercer este tipo de prácticas, sobre todo, quienes serán los responsables de dichas tareas.173

En el caso de la estructura organizacional, pudo observarse que en cada experiencia municipal se subraya la presencia de un área específica que es responsable dentro del gobierno local de la evaluación del desempeño. De esta manera, se pudo apreciar la importancia de contar con un área definida para la labor de dichas tareas; además, se complementa con el hecho de que estas estructuras se encuentran fortalecidas internamente.174

Un aspecto que se destaca es el hecho de que los municipios referidos en este apartado, cuentan con diversos elementos de gestión fundamentales para fortalecer los mecanismos de evaluación con los que cuentan. Prime-ramente, han desarrollado bajo sus posibilidades económicas, estructura orgánica y funcional, un SMD adecuado al contexto de su municipio. Esta situación mantiene como ventajas fundamentales las siguientes:

• Creación de indicadores específicos por área de gestión (servicios públicos, seguridad pública, protección civil, etc.);

• Oportunidad de evaluar su gestión con base en los servicios que ofrecen a la ciudadanía. Por supuesto, su respectivo control y se-guimiento, y

• La información les resulta útil para diversos informes y para la toma de decisiones.

Un segundo punto define un aspecto fundamental en el escenario actual de globalización: el gobierno electrónico, lo que indica que estos municipios han tenido la iniciativa de difundir sus SMD y sus resultados a la ciudada-nía. Además, de que utilizan esta herramienta tecnológica para facilitarles internamente la retroalimentación y manejo de los indicadores de medi-ción. Ante el contexto plasmado con anterioridad, es de mencionarse pun-tualmente que no es posible generalizar dichas experiencias de éxito en un marco de los gobiernos locales en México. En términos de Enrique Cabrero (s/f) nos menciona lo siguiente al respecto:

“la diversidad de estudios, encuentros y experiencias guberna-mentales, han apuntado la reflexión en la misma dirección: los gobiernos locales en México no han desempeñado el papel que

173 Aunque los gobiernos locales dependen en gran medida del congreso local para diversas disposiciones jurídicas, el municipio tiene la plena facultad de generar reglamentación interna.

174 El caso del municipio de Guadalajara se destaca por la Dirección General de Coordinación y Planeación Municipal, la cual contempla en su estructura orgánica a la Dirección de Evaluación y Seguimiento.



les corresponde debido a su debilidad institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras adminis-trativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y sufi-cientemente capacitados para la función gubernamental. Desde esta perspectiva, esta condición estructural de precariedad del municipio mexicano es resultado de un sistema político que se ha caracterizado por su centralismo y verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno y por un desprecio hacia los municipios, considerándolos instancias prácticamente minus-válidas para la función gubernamental”.

Ante lo expuesto, se presenta la urgente definición de una agenda municipal que busque fortalecer las capacidades institucionales del gobierno local. En este sentido, se establece la necesidad de que el municipio mexicano contemple a la NGP como esencia de su gobierno; “si se ve a la gestión pública como disciplina y posteriormente como práctica, se podrá avanzar a otra fase de desarrollo que no solo nos dé mayor eficiencia gubernamental, sino también mayores espacios de gobernabilidad e instituciones más sólidas y democráticas” (Cabrero, 1995: 34). Por lo tanto, el accionar este tipo de agendas permitiría al municipio mexicano cambiar de un gobierno tradicional a uno orientado a resultados que busca en sus acciones mejorar el desarrollo local de la región.175

4.3. Retos y desafíos de los gobiernos locales en el marco del SED: Una política integral de evaluación por resultados y para el desarrollo.

Dentro del apartado anterior se definieron algunas experiencias en cuanto a SMD en un ámbito municipal. De esta manera, se pudo apreciar sus limita-ciones, retos y referencias de éxito en sus modelos. Por lo anterior, ¿cuáles son los retos de trascender de la cultura del ejercicio tradicional de auditar los recursos públicos a una cultura de evaluación, gestión por resultados y su institucionalización en un ámbito local que se oriente al desarrollo?

De inicio, es de mencionarse que los SMD y sus respectivos indicadores son una herramienta para fomentar un buen gobierno. Sin embargo, no son los únicos factores para orientar a la gestión pública hacia resultados. En otros términos, un gobierno competitivo y capaz de satisfacer las necesidades de su comunidad, contempla en su capacidad de gobernar diversos aspectos primordiales para orientar su gobierno a resultados. En este sentido, es im-portante puntualizar el modelo de gestión por resultados de Chile, el cual

175 Para profundizar sobre los retos, políticas públicas municipales y específicamente la agenda pendiente de los municipios en México, véase Cabrero (2003a).



mediante su SMD: el Sistema de Seguimiento de Programas Gubernamen-tales (SSPG) –aunque es un modelo de nivel nacional– muestra diversos elementos importantes para identificar un modelo integral de evaluación y gestión por resultados que en conjunto con los actores gubernamentales, busca generar un desarrollo sustentable en la nación.

El modelo integral de gestión chileno se caracteriza por contemplar un en-foque de evaluación orientado a resultados. Pero, como se indicó a inicios de este apartado, no es en sí el SMD quien orienta a la gestión a generar impactos sociales –aunque es parte fundamental– sino todo un conjunto de elementos que funciona cada uno con sus propias responsabilidades, pero con un objetivo en común, orientar la gestión hacia resultados socialmente aceptables (valor público) y para el desarrollo de la nación.176

Figura 10ENFOQUE HACIA RESULTADOS DEL

MODELO DE GESTIÓN INTEGRAL CHILENO

Fuente: Elaboración propia con base en Muñoz (2005).

Ante este contexto, resulta importante sintetizar a los elementos involu-crados en el modelo de gestión Chileno; en este sentido Muñoz (2005), los define de la siguiente manera:

176 De un total de 163 países, Chile ocupa el lugar número 20 en el ranking de Transparencia Internacional, con 7.3 puntos de un total de 10. Chile, que subió un puesto desde el año pasado, es el único país latinoameri-cano dentro de los primeros 50 y obtuvo el mismo rango que Bélgica y Estados Unidos. El barómetro mide los niveles de corrupción en el sector público que perciben analistas económicos o expertos académicos de nueve instituciones independientes sobre encuestas realizadas en los dos últimos años, dentro y fuera de los respectivos países. Véase http://www.transparency.org



Las instituciones públicas.1. Como se observa en la figura anterior, son distintas y variadas las instituciones y los actores que fomen-tan la gestión hacia resultados. En este sentido, se inicia desde la Presidencia y se destacan la visión y voluntad del Ejecutivo en fomentar un gobierno orientado a resultados. Así mismo, se definen diversas instancias que son parte de ese cambio (desde el ministerio responsable de la modernización en Chile, hasta el Congreso Nacional como parte del sistema político de la región). Por lo tanto, se deduce que un cambio o rediseño parte de la vo-luntad y el trabajo de todo el Estado, no sólo de las dependencias responsables de los procesos de modernización;177 El modelo de evaluación.2. Lo que refleja la experiencia de Chile es la importancia que brinda (se cuenta con la cultura de evaluación) a su modelo de evaluación (SSPG). Por lo tanto, les ha permitido fortalecerlo y madurarlo con el transcurso del tiempo. Un punto importante es que la información proveniente de sus sistemas de evaluación forma parte de las acciones de las instituciones, lo que genera una mejora continua en sus procesos y políticas. Aunado a lo anterior, es de destacarse el enfoque transversal de evaluación, lo que refleja la visión por mejorar la gobernabilidad existente, en términos de creación de valor y mejoras en la calidad de vida de sus ciudadanos,178 y La visión del desarrollo de la nación.3. Este punto es fundamental y crucial en todo proceso de reforma. Si bien, se han destacado diversos procesos de reforma y modernización administrativa en México, se ha padecido de este elemento para la sustentabilidad de dichos procesos.179 La raíz del éxito del modelo de gestión de Chile parte de la visión de que cada acción, rediseño o modelo de gestión dentro del Estado, mantiene la perspectiva de generar

177 En términos de Fukuyama (2004), se definen tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o rediseño institucional: 1) la eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de sus instituciones; 2) la relevancia del adecuado diseño institucional para lograr el desarrollo económico, y 3) la necesidad de la demanda nacional de buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional. Por lo tanto, en todo proceso de modernización administrativa, las instituciones son un factor elemental para el éxito. Véase Fukuyama (2004).

178 Como se estableció con anterioridad, los avances en materia de modernización y específicamente, en el marco de la evaluación de gestión en Chile, han demostrado alta importancia a sus modelos de evaluación. La prueba de ello, es que han ido madurando sus SMD, ya que desde 1997 hasta el 2005, han ido incorpo-rando diversos modelos que coadyuvan a mejorar la gestión en distintos términos. Véase Ríos (2007).

179 Se definió en el capítulo II de este estudio los diversos procesos de modernización en el marco de la evalua-ción gubernamental en México. Aclarando, que dichos procesos no han tenido continuidad y no le han dado importancia a modelos de evaluación gubernamental, prueba de ello es que a partir de la administración federal 2006, se institucionaliza jurídicamente dicho proceso, cuando en un contexto chileno lleva más de una década de avance. Véase Pardo (1992) y Ospina (2000).



crecimiento y desarrollo para la nación; lo cual ha sido plasmado en sus distintos procesos de modernización, en el sentido de que le dan importancia y valoran sus acciones gubernamentales pensan-do en el beneficio de la población y en el desarrollo de la nación.

Ante lo expuesto, se resume que el modelo de gestión de Chile parte de una perspectiva integral, es decir, la importancia de la cultura organizacional y directiva orientada a resultados, su modelo de gestión y evaluación gu-bernamental como herramienta para conocer el estatus de la gestión, de sus impactos y su perspectiva de generar crecimiento de la nación (visión a lar-go plazo, estratégica y transversal). Por lo tanto, el modelo de evaluación por sí solo no es la base del éxito de este modelo, sino todo el conjunto de actores relacionados entre sí (véase figura anterior).180

Con base en lo anterior y basándonos en el contexto municipal de México, podemos destacar algunos puntos en los cuales, los SMD referentes a los gobiernos municipales antes analizados y sus modelos de gestión han ca-recido de elementos fundamentales de una gestión orientada a resultados y con una perspectiva al desarrollo. Por lo tanto, es de destacarse un compa-rativo al respecto.

En términos de Muñoz (2005), se destaca como primer punto la partici-pación de las instituciones públicas en los procesos de modernización. En este sentido, se puede ver que los casos presentados de los gobiernos loca-les en México cuentan con áreas específicas de evaluación, planeación y presupuestación. Este punto es fundamental. Sin embargo, es de puntuali-zar del contexto chileno que toda la estructura organizacional del gobier-no tiene una actividad definida en los procesos de modernización. Por lo tanto, se aprecia que es necesario un cambio para los gobiernos locales en México, donde se fomente la participación activa del Presidente municipal como pilar fundamental del proceso de cambio, y del cabildo local, como representantes populares en el municipio; directivos públicos que fomen-ten la cultura de evaluación y gestión por resultados en sus instituciones y por supuesto, una efectiva gestión intergubernamental entre ellos y con orientación a resultados.181

180 Para identificar los elementos esenciales del enfoque de gestión estratégica y creación de valor en el sector público, véase Moore (1998). En una perspectiva española, se puede identificar a Bazaga (1997), Bañón y Carrillo (1997).

181 Donde se puede apreciar el enfoque de gestión y relación intergubernamental es en Agranoff (1997).



Cuadro 38COMPARATIVO:

PAPEL DE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS EN EL MARCODE LA EVALUACIÓN

Estratégico TradicionalDiseño eficaz de programas y políticas públicas.

Nulo diseño de programas y políticas públicas.

Política de evaluación (estratégica, transversal).

Visión de auditar.

Institucionalización efectiva de la evaluación.

Escasa institucionalización de la evaluación.

Eficaz gestión intergubernamental. Ineficaz gestión intergubernamental.


El segundo punto de referencia internacional establece el modelo de eva-luación utilizado, el cual forma parte central de todo proceso de moder-nización administrativa. En este sentido, se ha apreciado con anterioridad los SMD utilizados en un contexto local mexicano, de esta manera, se refleja una parte importante para una gestión integral en busca del desa-rrollo. Sin embargo, en los diversos casos presentados se puede ver que se está iniciando con esa visión de evaluar el desempeño institucional; por lo tanto, es de puntualizar que a pesar de que existen sistemas locales de evaluación, se ha dejado a un lado un enfoque integral de evaluación, en términos, de gestionar eficaz y transversalmente las acciones de gobierno y en busca del desarrollo.

Se detalló el aspecto que el municipio de Guadalajara ha contemplado en su modelo de evaluación un enfoque transversal. Sin embargo, dicho en-foque ha quedado limitado por la ausencia de una efectiva gestión intergu-bernamental en su gestión local, ante la entidad federativa y el Gobierno Federal, así mismo una ausencia metodológica en su modelo. A manera de análisis, el enfoque transversal de gestión y evaluación se fundamenta en el sentido de conjuntar diversos esfuerzos (distintos niveles gubernamentales y acciones del propio gobierno), con el fin de conocer el impacto real de una política pública específica (Subirats, Fleury y Blanco, 2008). En un nivel municipal, hay que considerar en este contexto la importancia de una



efectiva relación intergubernamental con la entidad federativa y el sector central; ya que estos niveles de gobierno realizan funciones que impactan en un territorio local.182 Con base en lo anterior, es importante destacar el enfoque transversal de gestión y evaluación de la política social de Brasil, el cual nos presenta un marco de referencia en este tipo de actuación.

En enero del 2004 se crea el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de Brasil, el cual trajo consigo un aumento significativo de la inversión en políticas de protección, asistencia y desarrollo social, que se traducen en programas y acciones de transferencia de recursos, seguridad alimentaria y nutricional, asistencia social e inclusión productiva. Eso significó una expansión sustantiva de la cobertura de servicios y de la red de protec-ción social; para el año 2005 resultaron beneficiados por los programas del MDS cerca de 45 millones de personas pobres o en situación vulnerable (Vaitsman, Rodríguez y Sousa 2006).

De esta manera, el MDS pasa a ser responsable de las políticas nacionales de desarrollo social, de seguridad alimentaria y nutricional, de asistencia so-cial y de renta de ciudadanía, que quedaron a cargo, de las secretarías que surgieron de los antiguos órganos.183 En términos de Vaitsman, Rodríguez y Sousa (2006), la implementación descentralizada de los programas del MDS presupone su articulación o hasta su integración en las familias, en las comu-nidades y en el territorio. Esto significa que la gestión y operacionalización de los programas depende de la coordinación no sólo entre distintos sectores dentro de un nivel de gobierno, sino entre sus diversos niveles: unión, esta-dos y municipios.

182 Es preciso reconocer teóricamente que en estas materias existen componentes indispensables en el actual contenido de la NGP. Siguiendo a Koldo Echebarría (2000), se observa que la tendencia de la NGP con-sidera como contenidos: 1) Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de resultados); 2) Descentralizar y orientar la acción a resultados me-diante la flexibilización de estructuras y procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del rendimiento, delimitación política y gestión); 3) Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios); 4) Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servi-cio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas); 5) Mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo), y 6) Optimizar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (electrónica interna y externa, gestión de procedimien-tos y automatización de oficinas, información de gestión). Véase Echebarría (2000).

183 La Secretaría de Evaluación y Gestión de la Información (SAGI) de Brasil asumió las funciones de eva-luación y seguimiento de las políticas y programas de desarrollo social del MDS, lo cual supuso una inno-vación en la gestión pública brasileña, pues no había existido en ningún ministerio una Secretaría con esa finalidad exclusiva.



Figura 11ENFOQUE DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN TRANSVERSAL

DE BRASIL: LA POLÍTICA DE DISMINUCIÓN A LA DESNUTRICIÓN INFANTIL

Fuente: Elaboración propia en base a Vaitsman, Rodriguez y Sousa (2006).

El punto clave de la figura anterior se puede destacar de la siguiente mane-ra. El área responsable de la evaluación gubernamental de los programas sociales en Brasil (SAGI), ha enfocado sus mecanismos de evaluación no sólo en los programas federales, sino que ha contextualizado los resultados y gestiones a favor de la desnutrición infantil de los recursos ejercidos en los otros niveles de gobierno (estatal y municipal), aunado a que su modelo resalta el enfoque transversal de evaluación ante las distintas instituciones responsables de los programas sociales de ese giro, destacando los siguien-tes puntos relevantes de su modelo de evaluación:184

• Evaluación de los programas orientados a la desnutrición infantil de los 3 niveles de gobierno (evaluación transversal), y

• Relación intergubernamental de los tres niveles de gobierno (ges-tión transversal).

184 Se considera el enfoque transversal de evaluación debido a que no sólo consideran como parte de la polí-tica de desnutrición infantil a aquellos programas derivados del orden social, sino todos los programas y sus respectivas instituciones responsables que impactan en la desnutrición (desempleo, inversiones, entre otros). Véase Vaitsman; Rodríguez y Sousa (2006).



El resultado del enfoque brasileño lo refleja el Estudio Nacional de Demo-grafía y Salud de la Infancia y la Mujer, divulgado por el Ministerio de Sa-nidad, destacando que la desnutrición infantil en niños menores de 5 años se redujo cerca de un 50% en Brasil entre 1996 y 2006. La disminución contribuyó a una caída del 44% de la mortalidad infantil.185

En este contexto se puede observar que un enfoque de este tipo es el com-plemento de todo modelo de evaluación gubernamental. No puede existir un modelo exitoso de evaluación si no considera un enfoque transversal en su gestión. De esta manera, se define el tercer punto que en un enfoque chileno se establece y que en términos de Muñoz (2005), ha sido clave para el crecimiento y desarrollo de su comunidad: la visión del desarrollo de la nación. Este aspecto es fundamental en todo proceso de cambio o rediseño, debido a que en el escenario gubernamental se presenta la cultura y orienta-ción de su gobierno hacia resultados socialmente aceptables. En un contexto mexicano, se presenta esta visión y cultura en el primer elemento del SED: la gestión por resultados (GxR). De esta manera, este elemento debe insta-larse en el escenario actual mexicano como una cultura que todo servidor público transmita en su ejercicio gubernamental, además, en los resultados de las instituciones.

En base a lo anterior y ante la ausencia de estos tipos de enfoques de gestión y evaluación transversal en México, se presenta una debilidad institucional para el Estado mexicano, caracterizándose por las siguientes razones:

• El Gobierno Federal se limita a evaluar programas públicos, de-jando a un lado el impacto real de la política pública nacional (salud, seguridad, etc.). Además, los recursos que destina a los gobiernos subnacionales no fomentan un mayor desarrollo en la nación;

• Las entidades federativas no contribuyen a un mayor crecimiento en los municipios, debido a que las inversiones estatales padecen de mecanismos de seguimiento y evaluación; por consecuencia, no generan los impactos debidos, y

185 Según la citada investigación, la tasa de mortalidad cayó de 39 de cada mil nacidos vivos en 1996 a 22 por mil en 2007. Actualmente, el porcentaje está en 22,1 por mil nacidos vivos y el Ministerio espera una tasa aún menor para 2012: 14,4 por mil. La desnutrición aguda afecta al 1,6% de los menores brasileños de esa franja de edad, un porcentaje que se sitúa por debajo del límite de referencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Los datos muestran que el incremento del nivel de escolarización de las madres y de la renta media de la familia, la ampliación del programa Salud de Familia y la Bolsa Familia, una ayuda económica de la que disfrutan 45 millones de brasileños, son políticas de efecto acumulativo que permiten mejorar la alimentación infantil en el país. Véase El País (2008).



• En un nivel municipal no se están atendiendo eficazmente los ser-vicios públicos de su competencia, aunado a la deficiente gestión intergubernamental con los tres órdenes de gobierno que les impi-de generar acciones de impacto y desarrollo en lo local.

Como se describió en los puntos anteriores, el crecimiento y desarrollo del municipio mexicano depende en gran medida de la intervención estatal. En este sentido, ¿qué sucederá si la entidad federativa no contempla mecanis-mos de gestión y evaluación con una perspectiva hacia el desarrollo?

Ante la ausencia de modelos de gestión en la entidad federativa, el munici-pio mexicano quedaría limitado en los siguientes aspectos:

• Se dificulta la identificación de impactos provenientes de las ac-ciones que realice la entidad federativa;

• La inversión de la entidad federativa no se ejecuta basada en prio-ridades del territorio local (escasa focalización de prioridades);

• Se elimina la posibilidad de evaluar transversalmente las políticas que afectan al municipio y que no son potestad de él (salud públi-ca, entre otras), y

• Disminuye el crecimiento del territorio local (obras y servicios).

A pesar del panorama anterior y basados normativamente en la autonomía de gestión con la que cuenta el municipio mexicano, es de destacarse su visión e imaginación gerencial para adecuar, por propia cuenta y voluntad, un mecanismo de evaluación eficaz y hacia el desarrollo. De esta manera, el gobierno local podrá concebir un modelo de evaluación municipal y fo-mentarlo con perspectiva a largo plazo, caracterizándose por los siguientes elementos:

• Mayor desempeño de las instituciones, en términos de eficiencia y calidad en el servicio ante el ciudadano;

• Mejora continua en los servicios públicos exclusivos del gobierno local, y

• Obra pública municipal generadora de impactos.

Por lo tanto, se presenta la necesidad para que las entidades federativas fomenten una gestión transversal con los municipios de su región y por supuesto, fomentar en sus acciones la generación de impactos sociales.186

186 Es de mencionarse el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de B.C., el cual dentro de su contenido define una gestión transversal en las acciones estatales. Sin embargo, la ausencia de elementos metodológicos en su SMD y la escasa gestión intergubernamental con los municipios de la entidad, desfavorece su intención de aplicar dicho enfoque. Véase PED (2008).



Un aspecto fundamental para el fortalecimiento de la evaluación guberna-mental en un ámbito local son las agencias internas de evaluación. En este contexto, puede verse a las contralorías internas, los propios COPLADE-MUN y por supuesto, a los órganos de fiscalización de las entidades, lo cual es un reto importante para que estas instituciones cambien su enfoque actual (auditoría) a uno por resultados.187 En el caso específico de los ór-ganos de control interno municipal, se debe iniciar con ese cambio en el enfoque de evaluación. Actualmente las contralorías internas se han dedi-cado al seguimiento jurídico del comportamiento del personal, dejando en segundo término las auditorías. Sin embargo, se debe reinventar su función como controlador interno, en busca de aportar su autoridad en beneficio directo de los resultados de las acciones municipales y no sólo de las ac-ciones del personal. En este sentido, se plantea la necesidad de fomentar la evaluación del desempeño como una de las principales acciones de esta agencia interna.188

Se destaca la participación del COPLADEMUN como un agente evaluador interno. Sin lugar a dudas es importante la participación de dicho ente debi-do a que es el área municipal que elabora la planeación municipal, además, en conjunto con las dependencias y entidades, definen los indicadores con lo que será medida su gestión. La esencia fundamental de esta área muni-cipal es la medición de la gestión (seguimiento y control) y por supuesto, la evaluación de resultados.189 Sin embargo, un aspecto que ha limitado a las áreas específicas de evaluación municipal, es la ausencia de perfiles con conocimientos de planeación, programación y evaluación gubernamental. Por lo cual este tipo de áreas deben de considerarse personajes académicos y de investigación; debido, principalmente, a que es el área raíz de toda la acción gubernamental en los tres años de gobierno local en México.190

187 El caso específico de un cambio de enfoque de auditar por evaluar el desempeño es por parte de la ASF, que a partir de la legislación vigente (que fomenta la evaluación del desempeño) ha iniciado con este enfoque de gestión en un ámbito federal. Entrevista con el Lic. Roberto Salcedo.

188 Uno de los principales obstáculos para el fomento a las auditorías por parte de las contralorías internas (in-clusive de la propia ASF) es la prioridad que le han brindado al seguimiento y resolución de problemas de-rivados del servidor público. Sin embargo, el nuevo enfoque actual de la ASF es fomentar mayor prioridad a las evaluaciones del desempeño, función que las contralorías municipales deben de adoptar. Entrevista con el Lic. Roberto Salcedo.

189 Entrevista con el Dr. David F. Fuentes Romero.190 Los cambios de autoridades cada 3 años se convierten en el principal promotor de la desprofesionalización

de la gestión pública a nivel local, en donde existe una alta rotación de funcionarios/as y alta dependencia de las líneas políticas de los partidos asociadas a los resultados electorales. Frente a esta limitación, la continuidad requerida en la administración municipal para la apropiación de herramientas de medición del desempeño se presenta cuesta arriba. Los casos de Puebla y Guadalajara explican cómo se ha logrado cierta continuidad debido, en cierta medida, a sus antecedentes técnicos, el esfuerzo individual de los coordina-dores del sistema y la voluntad política de construir una gestión medible por parte de la máxima autoridad del municipio. En este sentido se destacan los gobiernos locales de Chile, ya que la administración de los municipios dura 4 años, por lo que les permite una mayor continuidad en sus programas y acciones, además de medir y evaluar su gestión a corto y a un mediano plazos.



Otro punto sería que a pesar de que el COPLADEMUN cuente con un equi-po de trabajo eficaz y competitivo, y una infraestructura y equipamiento correcto, no tenga el apoyo político del alcalde en funciones. Esto se pre-senta cuando el propio presidente municipal mantiene la visión tradicional de la AP, situación que se presenta comúnmente en nuestros gobernantes locales.191 Sin embargo, se puede agregar a esta temática a los alcaldes pro-venientes del sector empresarial (principalmente emanados del PAN), no han coadyuvado a mejorar aspectos relacionados con modelos de gestión eficaces y con impacto. Si bien han introducido diversos factores geren-ciales, no han sido suficientes para generar mayor desarrollo en un ámbito local. Con base en las acciones emprendidas por el COPLADEMUN, se pueden catalogar bajo el factor gerencial la elaboración del PMD (pre-sentación ejecutiva, dinámica e inclusive digital), pero que en la realidad no funge como el documento rector que guíe al gobierno local a fomentar mayor bienestar y competitividad.192

Conclusiones.

La evaluación de la gestión surge como un componente lógico tras el inte-rés de medir los avances en materia de gestión pública y capacidad institu-cional. Estudios comparados realizados por la CEPAL y el CLAD (1998), indican que la mayoría de los países de América Latina han desarrollado iniciativas de implementación de sistemas de evaluación del desempeño con diversos grados de sistematicidad y cobertura; pero pocos han logra-do alcanzar el nivel de madurez institucional requerido para su consolida-ción.193 En este sentido, se pudo apreciar que los distintos modelos de SMD realizados por parte de los gobiernos locales en México, forman parte de un esfuerzo por evaluar y medir su gestión (véase Cuadro 37). Sin embar-go, en los casos presentados se padece de diversos puntos elementales que

191 Es interesante observar los perfiles de los presidentes municipales en México, donde se destaca la importan-te proporción que se sigue presentando en alcaldes provenientes del sector privado (56% en 1995 y 51% en 2000); este aspecto indudablemente tiene un impacto en la visión sobre la administración municipal. Esta tendencia es más intensa en municipios rurales (66%) que en municipios metropolitanos (27%) y, por otra parte, en los municipios más grandes es donde algunos alcaldes suelen provenir de la misma administración municipal (27%), mientras que en municipios pequeños este itinerario es prácticamente inexistente. Véase Cabrero (2004).

192 Para conocer la perspectiva de los gobiernos locales hacia el fomento de la competitividad y bienestar, véase Ramos (2008).

193 Un ejemplo de madurez y perseverancia en los procesos de modernización del Estado se puede obser-var en los SMD de Chile, lo cual a lo largo de más de una década han pasado por diversos obstáculos que han sabido sopesar, gracias a la visión por mantener estos sistemas de gestión y mejorar el desem-peño de su gobierno. Por lo tanto, este tipo de esfuerzos para fortalecer e institucionalizar la cultura de evaluación ha dejado en claro que todo proceso de reforma conlleva a un proceso de desarrollo y madurez para que se vean reflejados los resultados en un corto y mediano plazos. Véase Monge y Ferrer (2007) y Boisier (2001).



fortalecerían la capacidad institucional del gobierno municipal. Primera-mente, una cultura de gestión orientada a resultados, la cual inicia con el liderazgo y visión del presidente municipal en fomentar una GxR, así como de los titulares de las dependencias en adoptar este enfoque de gestión y reproducirlo en su organización.

De igual forma se observó la ausencia de una serie de elementos metodoló-gicos que apoyan dicho enfoque a resultados. Partiendo de un PbR, como una forma de ejercer los recursos públicos con orientación a resultados y que es el complemento de la GxR, así como toda una estructura conceptual que en el marco del SED del Gobierno Federal está plasmado (MML-MIR y evaluaciones independientes). Por lo tanto, uno de los retos importantes en el ámbito local, es buscar institucionalizar los procesos de evaluación contemplando a estos elementos y sobre todo, que se les brinde continuidad en cada administración municipal.

Con base en los elementos anteriores, queda totalmente en claro la baja ac-tividad en beneficio directo del federalismo y descentralización en México por parte del INAFED. Es notorio que las actividades en materia municipal mayor vistas en el país son por parte de las asociaciones de municipios (programas, capacitación, asesoría) más que por la propia entidad respon-sable del federalismo. A diferencia del gobierno mexicano, la SUBDERE de Chile ha gestionado desde recursos y ha fomentado la descentralización y el fortalecimiento municipal, lo que conlleva a que instituciones inter-nacionales les brinden apoyo por su capacidad de gestión y su visión de mejorar la gobernabilidad municipal existente en su país.194

Ante lo expuesto, ¿se puede esperar que las propuestas del SED no se pue-dan implementar dado un deficiente enfoque de gestión y en términos de la ausencia de una visión estratégica, integral y transversal prevaleciente en los municipios mexicanos? Ante este punto es importante destacar la gestión llevada a cabo por el gobierno colombiano al momento de iniciar

194 Aunque se destacó repetitivamente, se menciona a la SUBDERE de Chile, que ha realizado esfuerzos de modernización del Estado contemplando a las regiones y municipios como una manera de impactar en el desarrollo de la nación; el caso específico es el Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional (PAGS) que busca fortalecer la gestión de las entidades subnacionales mediante un sistema de acreditación e incentivos, financiar modelos de gestión territorial y apoyar proyectos de inversión que surjan de tales modelos, traspa-so de competencias al nivel regional y apoyo a sistemas de evaluación continua y gestión del conocimiento. Es un programa eje en el proceso de descentralización que está implementando la SUBDERE con un prés-tamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por US$ 50 millones, el cual forma parte de una línea de crédito global por US$ 400 millones. El Programa tiene un plazo de 5 años para su ejecución y se plantea como desafío fortalecer la capacidad de gestión de las instituciones regionales y municipales, apuntando a darles más y mejores capacidades para que puedan ejercer efectivamente sus competencias y, de este modo, liderar y articular el desarrollo de sus territorios. Véase http://www.subdere.gov.cl.



con su modelo de gestión (SINERGIA) en un contexto nacional. Colombia es un Estado descentralizado con entidades territoriales (departamentos y municipios) que gozan de un amplio grado de autonomía. En este senti-do, esta configuración territorial hace muy complicado que este sistema de seguimiento y evaluación se extienda a nivel territorial. En esencia, la experiencia y cobertura de SINERGIA está confinada al Ejecutivo en su estructura central, es decir a la Presidencia de la República y al gabinete ministerial, sin mayores avances en las estructuras de los gobiernos subna-cionales (Villarreal, 2007).

Basados en Villarreal (2007), lo que se ha intentado hacer es que a partir de las capacidades e instrumentos desarrollados por SINERGIA a nivel na-cional, se repliquen estos modelos en las entidades territoriales adaptando las experiencias de acuerdo al contexto de cada región. Es así como se han desarrollado tres proyectos piloto para introducir actividades de monitoreo y evaluación: Medellín, Pasto y, más recientemente, en Tocancipá.195 Este punto deja en claro que todo modelo de evaluación requiere de tiempo para su respectiva implantación y fortalecimiento; así como para lograr el redise-ño organizacional y administrativo que se requiere para ejecutarlo correcta-mente. Es de puntualizar la visión estratégica y voluntad política que tanto el gobierno federal colombiano y sus municipios han tenido para lograr di-cho cambio. En este sentido en la orientación de esta propuesta, el objeto de estudio radica en fundamentar la implementación efectiva del SED en gobiernos locales. Considerando la experiencia del gobierno de Colombia, no se trata de que el modelo de evaluación del Gobierno Federal en México (SED) sea adoptado por el gobierno municipal, sino adaptar sus elementos y referencias metodológicas –utilizadas en un contexto internacional– al en-torno y estructura gubernamental del municipio mexicano, teniendo como principal objetivo el incrementar sus capacidades institucionales.

Por lo tanto, se concluye que para lograr una mayor capacidad en los go-biernos locales de México, es necesario que el Gobierno Federal contri-buya con los municipios, en el sentido de visualizar a los ayuntamientos como un factor esencial para el desarrollo de la nación y sea un apoyo fundamental en el crecimiento institucional de los mismos; pero de igual forma es necesario que el gobierno local rediseñe su administración y la oriente hacia resultados de impacto social, como lo son el caso del enfoque

195 Estas actividades se han estado practicando desde hace aproximadamente dos años y cada proyecto está en proceso de consolidación. Esto se realiza a través de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), que tiene el mandato del Departamento Nacional de Planeación con el fin de articular mecanis-mos para la difusión de las lecciones de monitoreo y evaluación y las experiencias de SINERGIA. Véase Ocampo (1996) y Villarreal (2007).



de gestión de Chile y Brasil, que han considerado en su manera de ejercer lo público, la gestión y presupuestación con orientación hacia resultados, aunado a la institucionalización de una política integral y transversal de evaluación (véase Figura 10 y 11), los cuales, son elementos a considerar para el nuevo gobierno local en México.


CAPÍTULO 5

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN GOBIERNOS LOCALES:

HACIA UN REDISEÑO INSTITUCIONAL


Alberto Villalobos Pacheco • El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en gobiernos locales 207

CAPÍTULO 5.EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN GOBIERNOS LOCALES: HACIA UN REDISEÑO INSTITUCIONAL.

Se puntualizaron anteriormente ejemplos de gobiernos locales en México que han llevado a la práctica procesos de evaluación de su gestión; como parte de ello, se definieron diversos aspectos relacionados con dichos mo-delos, sus experiencias de éxito, limitaciones y retos actuales para los mu-nicipios en México. De igual forma se destacó la importancia de la visión que ha sostenido el gobierno chileno dentro de sus procesos de moderni-zación y la manera en que el gobierno de Brasil, ha ejercido el enfoque de gestión y evaluación transversal para mejorar su desempeño e impactos sociales y para fortalecer sus modelos de SMD. Por lo anterior, ¿es viable implementar el SED en los municipios mexicanos, acorde a las experien-cias de evaluación municipal y con base en sus capacidades institucionales, sobre todo, con una perspectiva y enfoque hacia el desarrollo?

Cuadro 39COMPARATIVO DE ENFOQUE DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN

MUNICIPIOS

Tipo de enfoque Puebla Chihuahua Guadalajara Latinoamericanos(Chile-Brasil)

Enfoque de gestión por resultados. •Normatividad hacia resultados. •Metodología de Marco Lógico. •Matriz de Indicadores. • • • •Presupuesto basado en Resultados. •Sistema de Evaluación. • • • •Transparencia. • • •Gestión estratégica. •Articulación entre gestión, políticasy evaluación. •Cultura de evaluación gubernamental. •Evaluaciones independientes. •




Se destaca en el cuadro anterior el avance que tienen en este aspecto los enfoques latinoamericanos. En este sentido, se presenta el gran reto para el municipio mexicano de fomentar un rediseño en su gestión y adaptar modelos de evaluación que se orienten a resultados. Es de apreciarse pro-fundamente el enfoque transversal utilizado en Chile y Brasil, lo que indi-ca la visión y perspectiva de generar desarrollo en la nación y de manera sustentable.

Ante este contexto, se presenta en este capítulo la propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en un ámbito local, lo que conlleva a tomar en consideración diversos factores institucionales que son parte esencial para incrementar las capacidades de los municipios; sobre todo, implementar este modelo de evaluación de manera exitosa en un contexto local, aunado a la posibilidad de que dicho modelo se complemente con un enfoque transversal de gestión y evaluación con una perspectiva hacia el desarrollo.

5.1. La función del Gobierno Federal hacia los gobiernos locales en México.

En el contexto internacional se ha destacado la gestión que dichos gobiernos centrales han logrado hacia los gobiernos subnacionales, en términos de fomentar su capacidad de gestión por medio de programas descentraliza-dores que buscan que las regiones fomenten un mayor desarrollo local. 196 En esta vertiente, pueden sobresalir diversos elementos fundamentales que han estado presentes en un enfoque internacional. Primeramente, la visión y voluntad política, ya que las diversas administraciones federales han demostrado seguimiento y continuidad a los procesos de moderniza-ción del Estado. Situación que conlleva a que los modelos de evaluación se estén fortaleciendo e institucionalizando con el transcurso de los años (Bustelo, 2009).

Como segundo punto se puede destacar la capacidad científica y académi-ca en estructuras gubernamentales, lo que refleja que existe un verdadero interés por mejorar el desempeño gubernamental partiendo de elementos técnicos y científicos para llevar a cabo modelos de gestión que realmente

196 Puede destacarse la función de la SUBDERE, que ha sido un apoyo fundamental en los gobiernos subnacio-nales de Chile. Lo que se destaca de esta gestión es la visión que han tenido los actores públicos chilenos en buscar mediante acciones descentralizadoras el fortalecimiento de sus regiones y municipalidades. Véase www.subdere.gov.



generen resultados. Como último punto, han tenido la visión de detonar el desarrollo de sus naciones fortaleciendo las capacidades de los gobier-nos regionales y locales. Por lo tanto, han generado diversos modelos de gestión con la finalidad de que las regiones de su país fomenten mayores capacidades e impactos en un ámbito local.

Lo anterior nos lleva a confirmar que es posible rediseñar al Estado para fomentar un gobierno eficaz, estratégico y competitivo; lo que sucederá si los actores políticos tienen la voluntad y visión de mejorar la gobernabili-dad actual; así mismo, si mantienen la visión de fortalecer las capacidades institucionales de sus entidades federativas y municipios, por supuesto, considerando de por medio el conocimiento científico.197

En el caso concreto de México se puede observar que ha existido un cen-tralismo tradicional, el cual se caracteriza por un control total del Gobier-no Federal ante los gobiernos subnacionales, dejando –principalmente a los municipios– a la espera de los recursos que el mismo gobierno central les transfiere. Además, como se destacó anteriormente, uno de los princi-pales recursos transferidos a los gobiernos locales, como lo son las aporta-ciones federales vienen etiquetadas, lo que conlleva a que los municipios las utilicen con base en el propio criterio del gobierno central y no a las prioridades sociales del territorio local (Valenzuela, 2009). Sin embargo, ¿de qué manera el centralismo actual en México permitirá que los gobier-nos locales avancen en otros esquemas? Ante este punto, es fundamental la iniciativa y visión del municipio mexicano en considerarse un factor fundamental para el desarrollo local, lo que indica, que los gobiernos locales deben de tomar el liderazgo para mejorar sus capacidades institucionales y buscar con ellos, fomentar un municipio competitivo.

En otras palabras, a pesar del centralismo actual en México es posible me-jorar el desempeño local siempre y cuando los directivos públicos locales innoven y fomenten en su administración modelos de gestión que generen beneficios al gobierno municipal. Un análisis de lo anterior se presenta en Cabrero (2005), donde nos menciona que no sólo existe un centralismo desde el gobierno central al subnacional, sino también del presidente mu-nicipal hacia sus propias estructuras locales.198

197 Entrevista con el Dr. Luis F. Aguilar Villanueva.198 Enrique Cabrero (2005) puntualiza en su análisis a 4 municipios de México (Toluca, León, Aguascalientes

y San Luis Potosí) donde establece que en los cuatro casos se advierten esfuerzos por llevar a cabo una mo-dernización de las estructuras administrativas y de los sistemas de gestión con diferente grado de propen-sión a la innovación. Por lo tanto, se observa el interés y visión por mejorar su desempeño gubernamental.



Por lo tanto, deja en claro la oportunidad que tienen los municipios de México en mejorar su desempeño partiendo desde el nivel de gobierno más cercano al ciudadano; además, se puntualiza que el principal actor político municipal sea el líder de las diversas innovaciones y mejoras de gestión en un contexto local.199

Con base en las propuestas de modernización administrativa que ha llevado a cabo el Gobierno Federal mexicano, se puede destacar que hasta la admi-nistración federal 2006-2012, se institucionaliza jurídicamente el proceso de evaluación por resultados en los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, estos ordenamientos jurídicos no garantizan que los gobiernos locales for-talezcan sus capacidades institucionales ni el cumplimiento a la Ley. Lo anterior parte de que si bien, se estableció jurídicamente la evaluación por resultados en México, los municipios pueden adaptar dichos ordenamien-tos sólo por cumplir con la normatividad, los cuales se pueden caracterizar por los siguientes aspectos:

• Elaborar indicadores generales prediseñados, es decir, son indica-dores diseñados con base en un propio criterio y no basados en la realidad de medir, de forma integral, el impacto real del programa o política pública municipal;

• Los presupuestos basados en resultados se elaboran de igual for-ma que la manera actual (modelo incrementalista), sin ninguna metodología de apoyo al proceso de designación de recursos y con base en las prioridades políticas del alcalde;

• La planeación gubernamental la realizan sin ninguna metodología científica definida; lo que conlleva a ejercer programas sin que generen impacto o en su caso, programas que no solucionen pro-blemas públicos (mal diseño), y

• Los procesos de evaluación gubernamental no generan ningún impacto en el desempeño de gobierno y de sus programas.

En base a este último punto, Bustelo (2009) nos define los diversos ele-mentos encubiertos o abusos evaluativos acerca de la evaluación del desempeño:

199 Como parte de lo anterior, es de destacarse la voluntad y visión política por mejorar la gobernabilidad en un contexto local que han tenido diversos municipios mexicanos al participar en el Premio Gobierno y Gestión Local, promovido por el CIDE, el cual tiene por objetivo identificar, analizar, reconocer y difundir las mejores experiencias de gobierno local para contribuir a su institucionalización y al desarrollo de me-jores prácticas democráticas y de gestión. El Premio se enfoca al reconocimiento de programas y políticas gubernamentales locales que en el transcurso de por lo menos un año, muestren un impacto positivo y sobresaliente en su diseño e implementación. Véase http://www.premiomunicipal.org.mx.



1. Aplazamiento. Se lleva a cabo una evaluación con el propósito de demorar una decisión;

2. Evasión y/o evitación de responsabilidades. Las evaluaciones se realizan para obligar a los oponentes a compartir responsabilida-des por decisiones impopulares o para evitar toda responsabilidad, pretendiendo que la evaluación sea la que adopte las decisiones;

3. Legitimación de una decisión ya tomada. Como medio para legi-timar una decisión ya tomada;

4. Relaciones Públicas. Como un medio de hacer visible o darle pu-blicidad al programa o política evaluada, y

5. Ofrecimiento de una imagen determinada. La evaluación se centra en una selección sesgada y parcial de sus resultados sustantivos.

Ante lo expuesto, el reto actual del municipio mexicano es institucionalizar los ordenamientos jurídicos de su jurisdicción, al igual que iniciar con la institucionalización completa de la evaluación y gestión por resultados en su gobierno (Bustelo, 2009), lo cual es una tarea compleja, pero no impo-sible. En el contexto latinoamericano se ha destacado continuamente en este estudio que sus procesos de modernización han estado basados en la voluntad y visión gubernamental, así como en el tiempo que han llevado a cabo los procesos para fortalecerlos y mejorarlos. Esta es la tarea actual del Estado mexicano, el adoptar estos enfoques y brindarles continuidad para fortalecerlos y madurarlos con el transcurso del tiempo de su ejecución. Ante lo anterior, es de puntualizar los diversos elementos y componentes que fundamentan al SED federal y la manera en que los gobiernos locales pueden adaptarlos a su entorno gubernamental; además, contextualizar un enfoque complemento para este modelo de gestión, el enfoque de evalua-ción y gestión transversal.

5.2. El SED en gobiernos locales: Hacia un rediseño institucional para el desarrollo.

A principios de esta investigación se definió un marco teórico de los ele-mentos esenciales para un rediseño institucional en un ámbito municipal, el cual parte de la orientación de la gestión hacia resultados. En este senti-do se establece la importancia de gestionar lo local con perspectiva a largo plazo y hacia el desarrollo.



Cuadro 40RETOS DE GESTIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y EVALUACIÓN

EN LO LOCALGestión Pública Municipal.

Capaces de satisfacer al ciudadano con calidad (gestión de calidad).• Transparentes (rendición de cuentas).• Gobierno electrónico (tecnologías de la información y comunicación).• Gestión estratégica en la organización (visión de largo plazo).• Generadoras de resultados a bajo costo (eficientes).• Cumplir con objetivos, metas y resultados planteados (eficacia).• Servidores públicos con visión gerencial (Servicio Profesional de Carrera).• Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con base en impactos sociales).•

Políticas Públicas Municipales.

Planeación estratégica (visión de largo plazo). • Visión e imaginación gerencial (perspectiva hacia el desarrollo).• Gestión asociada (participación público/social).• Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con base en impactos sociales).•

Evaluación gubernamental.

Evaluación del desempeño gubernamental (evaluar la institución).• Evaluación de programas y políticas (evaluaciones de impacto y resultados).• Evaluación transversal (gestión y evaluación transversal entre instituciones).•


Es de importancia mencionar que el cambio de enfoque de gestión, de uno tradicional a uno con orientación hacia resultados, parte de diversos ele-mentos conceptuales que el enfoque de gestión estratégica sustenta. Un punto fundamental es visualizar una organización anticipadora: “esta estra-tegia es la que otorga a las organizaciones la mayor capacidad de influencia sobre el entorno, puesto que no pretende únicamente conocerlo, sino hacer que se evolucione a su favor” (Bazaga, 1997: 111) creando un futuro para la organización y de él se parte en las acciones y decisiones a emprender en el presente.

De igual forma, el cambio se fundamenta para adaptarnos al entorno de desenvolvimiento; “el descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión interna de sus recursos” (Bañón y Carrillo, 1997: 109) bus-cando una relación de equilibrio entre el entorno, a través de la relación con los actores que operan en él y la organización, conociendo el territorio global de labores y sus principales actores y efectos que se presentan en él. Así mismo la estrategia reactiva, que en términos de Bazaga (1997) “permite que la organización produzca respuestas en función de los cam-bios ambientales, se ubica la centralidad en la organización, intentando



mantener su actual estatus sin definir nuevos papeles o revisarlos hasta el momento desempeñados” facilitándonos reaccionar en situaciones de crisis con eficacia y efectividad.

Sin lugar a dudas, estas estrategias son claves en todo proceso de rediseño estratégico de los gobiernos locales en México,200 “porque se vinculan a la capacidad organizacional para dar respuestas efectivas en distintos perio-dos de tiempo” (Ramos, 2006: 87), fortaleciendo directamente la capacidad institucional del gobierno local.

Estos elementos son importantes para el rediseño propuesto, el orientar al gobierno local hacia resultados e impacto social. En este sentido, la estructura del Sistema de Evaluación del Desempeño de México se ca-racteriza por contar con elementos de gestión que han dado resultados en un contexto internacional, caracterizando en dicho modelo los elementos siguientes (véase Figura 12):201

• Gestión por Resultados (cultura organizacional orientada a re-sultados);

• Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con base en impactos sociales);

• Evaluación de programas y políticas públicas (identificar el im-pacto social de los programas y políticas);

200 El enfoque de gestión estratégica establece objetivos fundamentales para mejorar las acciones que ejecutan las organizaciones públicas, anticipar, adaptar y ser reactivos. Sobre todo para mejorar la acción pública con el entorno de desenvolvimiento. Véase Bazaga (1997).

201 Las referencias internacionales de Sistemas de Evaluación del Desempeño se caracterizan por contar con 3 dimensiones primordiales, en términos del Banco Mundial (2007) son las siguientes. Utilización de la información del SyE: esta información es utilizada de varias maneras, es decir, para apoyar al gobierno en la formulación de políticas que considera la elaboración del presupuesto por resultados o la planeación nacional; para el desarrollo y análisis de políticas y el desarrollo de programas; para la gestión de programas y proyectos, o para fines de rendición de cuentas. Información del SyE de buena calidad: existe una gran diferencia entre lo que cada gobierno considera que lleva a cabo bajo el término “SyE”. Algunos se refieren a ello como un sistema de indicadores de desempeño –centrado en metas de desarrollo nacional, metas de ministerios, bajos niveles de producción ministerial, prestación de servicios y procesos–. Otros se refieren a la realización de diversos tipos de evaluación como informes rápidos, evaluaciones de impacto rigurosas u otros tipos y métodos de evaluación. Todos éstos son parámetros con los que se puede comparar el SyE para determinar si es de buena calidad o no. Sostenibilidad: esto se refiere a la posibilidad de que el sistema de SyE sobreviva en un cambio de gobierno, de ministros en el gobierno o de altos funcionarios. Siempre que la utilización de la información de SyE esté firmemente arraigada –es decir, que sea parte de la corriente dominante– a los procesos principales del gobierno como el ciclo de presupuesto, se puede decir que está institucionalizada y, por ende, es probable que sea sostenible en el tiempo. Por el contrario, si el SyE tiene solamente unos cuantos adherentes, o se utiliza poco, o si recibe gran parte de sus fondos de los donantes más que del mismo gobierno, entonces su sostenibilidad será menos probable. Ante estos puntos, se puede caracterizar al gobierno australiano, chileno y colombiano. Véase Banco Mundial (2007). Sin embargo, para poder incluir al modelo mexicano ante estas referencias se requiere de mayor tiempo de implementa-ción y por supuesto, los resultados de dicho proceso.



• Evaluación del desempeño de las instituciones (conocer el desem-peño de las instituciones);

• Uso de la información emanada de las evaluaciones, y• Transparencia y rendición de cuentas.

Como se ha observado en el caso mexicano, se han presentado diversos casos de sistemas de evaluación en el ámbito local. Lo anterior parte de la iniciativa que han tenido los gobernantes locales en medir y brindar segui-miento a lo que planean localmente. Así mismo, se destacó la diferencia de modelos que cada uno de ellos tiene, acorde a sus prioridades y estructuras de gobierno. En esta vertiente, se pueden mencionar los diversos elementos que caracterizan a este tipo de municipios:

• Enfoque de evaluar su gestión;• Estructuras de gobierno responsables de la función de evaluación;• Tipología de indicadores acorde a su contexto local, y• Rendición de cuentas al mostrar sus avances públicamente.

Figura 12ESTRUCTURA DEL SED EN UN CONTEXTO LOCAL

Fuente: Elaboración propia en base a SHCP (2008a).



Sin embargo, los casos SMD municipales que se han destacado han careci-do de diversos elementos científicos que serían de gran utilidad para forta-lecer las capacidades de los gobiernos locales, siendo estos los siguientes:

• Una cultura organizacional y directiva orientada a resultados;• Un proceso de planeación local basado en la Matriz de Marco

Lógico;• La definición de indicadores acorde a la estructura y objetivos de

los programas municipales (mediante la MIR);• Orientar los presupuestos a resultados (rediseño del ejercicio presu-

puestal), y• Efectiva institucionalización de la evaluación del desempeño local.

Con base en lo anterior, ¿podrán los gobiernos locales de México implementar el SED según las capacidades institucionales existentes? Como respuesta a esta interrogante, es viable la implementación efectiva del SED en un ámbito local, siempre y cuando se cuente dentro del escenario municipal con diversos aspectos mínimos para sostener un proceso de cambio o rediseño.202 Por lo tanto, es importante puntualizar y analizar los elementos y componentes esenciales que soportan al SED federal y la manera en que dichos conceptos pueden ser adecuados en un contexto municipal; por supuesto, considerando los diversos factores que integran la administración pública municipal en México.

5.2.1. Gestión por resultados (GxR).

La raíz del cambio y rediseño institucional de los gobiernos locales, parte de la visión y voluntad de los servidores públicos en cambiar el enfoque tradicional de la AP local en uno orientado hacia resultados. De esta mane-ra, se pretende que los gobiernos municipales siembren esa raíz y fomenten en sus acciones resultados de impacto hacia la comunidad. En este sentido, el objeto de trabajo de la GxR son el conjunto de componentes, interaccio-nes, factores y agentes que forman parte del proceso de creación de valor público –presidente municipal, directivos locales, instituciones y la mis-ma sociedad civil–. En otras palabras, todo proceso de cambio o rediseño institucional parte de una orientación hacia resultados, que es la esencia

202 Como inicio, es de destacarse que en base a la legislación federal se establece la obligación a los gobiernos subnacionales de México en evaluar sus recursos basados en resultados, (con excepción de las aportaciones federales; ya que el Gobierno Federal establece las directrices y lineamientos de cada fondo federal). Sin embargo, el Gobierno Federal no obliga a tomar un sistema específico de evaluación, los municipios mexi-canos pueden adoptar un modelo acorde a sus estructuras y servicios que brindan. De esta manera, deja con plena autonomía a los gobiernos locales para diseñar su propio modelo de gestión.



principal del SED en un contexto federal y debe ser parte de la visión de un nuevo gobierno local (véase figura anterior).

El objetivo general de la GxR en términos de SHCP (2008a) es: generar ca-pacidad en las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del PMD y los programas derivados del mismo. Por su parte, los objetivos específicos que definen a la GxR son los siguientes (SHCP, 2008a):

Ofrecer a los responsables de la administración pública la infor-1. mación y el conocimiento que les permita controlar y optimizar el proceso de creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del gobierno.

En este punto se destaca la utilidad de la evaluación en el marco de la NGP, ya que las observaciones emanadas de todo proceso de evaluación guber-namental forman parte de una retroalimentación y búsqueda por mejorar el desempeño actual de los programas, políticas e instituciones. Por lo tanto, la GxR se relaciona con la evaluación gubernamental como la manera en que las acciones de gobierno son mejorables día con día. No se quedan de manera estática con el paso de los años.

Un ejemplo sobre la utilidad de lo anterior se demuestra en el municipio de Puebla, que por medio de su SMD (SEDEM) evidenció que durante el año 2004 el número de accidentes llegó a 10,702 (entre privados y públicos), dando lugar a 33 fallecimientos. Las cifras llamaron la atención de las au-toridades quienes dieron seguimiento al problema. Entre las acciones más importantes adoptadas destacan las siguientes: (I) término del programa multa cero; (II) implementación del sistema de información de servicios periciales y dotación de vehículos (66 patrullas, 36 motocicletas y 4 grúas); (III) desarrollo de 350 estudios técnicos para determinar puntos de conflic-to debido a la falta de señalamiento o dispositivos electrónicos, y (IV) eje-cución de proyectos para mejorar los 54 cruceros de la ciudad con mayor número de accidentes (ICMA, 2006).

Como consecuencia de estas iniciativas, el SEDEM registró una reducción del número de accidentes viales. Sin embargo, aumentó el número de falle-cimientos y no se obtuvieron resultados satisfactorios en otros indicadores. Ante lo anterior, el ayuntamiento decidió fomentar una eficaz cultura vial entre los automovilistas. Por lo tanto, se implementaron diversas acciones



en el POA 2006 de la Secretaría de Seguridad Pública y Tránsito Munici-pal y de la Secretaría de Administración Urbana, Obra Pública y Ecología. Entre ellas se destacan: (I) operativos para detectar vehículos que van a exceso de velocidad, y (II) campañas para concientizar a los/as conduc-tores/as sobre la importancia de no exceder los límites de velocidad per-mitidos, entre otras. Hacia el 2006 las cifras SEDEM registran resultados alentadores en este ámbito; aunque todavía son preocupantes los datos en cuanto a accidentes viales (ICMA, 2006).

Por lo anterior, se destaca en el contexto local mexicano este punto fun-damental de la GxR, donde la utilidad de la evaluación forma parte de las actividades de la gestión local y de la manera de ejercer lo público. En este sentido, se plantea la necesidad de contar con áreas específicas de evalua-ción local (como el caso de Puebla, Chihuahua y Guadalajara), donde a su vez, se contemple el enfoque del SED acerca de las evaluaciones externas, factor fundamental que ha estado ausente en un ámbito local mexicano.

Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los 2. organismos públicos, para que de forma documentada y amplia puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía y las ins-tancias de control correspondientes puedan evaluar los resulta-dos de su gestión.

La transparencia y rendición de cuentas es fundamental para los gobiernos del nuevo siglo. En un ámbito municipal, el contar con una GxR permite la posibilidad de legitimarse con el ciudadano, debido a la difusión de las evaluaciones que se realicen en la gestión local, aunado a que los mis-mos ciudadanos y las propias instituciones municipales contarán con los avances y el seguimiento de cada programa público; situación que permite mejorar el desempeño de la función pública local y el conocimiento de la misma hacia la sociedad civil.

En este aspecto es de caracterizarse al municipio de Chihuahua, el cual cuenta con un sistema dinámico donde el ciudadano puede monitorear des-de su propio hogar las diversas tipologías de indicadores y subtipos que manejan, situación que refleja el interés del gobierno local en exponer sus avances y resultados ante la sociedad civil (SIGMA, 2008). De esta ma-nera, se puntualiza la oportunidad para que el gobierno se legitime con la sociedad y a su vez, mejore su desempeño local con base en el monitoreo continuo de sus acciones. En este punto es de destacarse la reglamentación municipal de fomento a la transparencia, ya que mediante este orden jurídi-



co, los gobiernos locales pueden institucionalizar jurídicamente la difusión de las evaluaciones y de su respectivo SMD.203

Ante este contexto es importante puntualizar la opinión de José Sosa (2009), quien establece los retos actuales del SED en el contexto federal y que forma parte de los retos y tareas pendientes de los diversos SMD en el ámbito local. En este sentido, todo modelo de evaluación no se debe enfa-tizar como un modelo para la transparencia y rendición de cuentas –aunque forma parte– sino que debe utilizarse, fundamentalmente, como un modelo de evaluación efectivo para medir el desempeño; es decir, fomentar una política real de evaluación. Por lo tanto, es fundamental este tipo de mo-delos de gestión que por una parte fomenten la rendición de cuentas y la transparencia ante el ciudadano y por otra, permitan mejorar el desempeño gubernamental, que es el objetivo principal.

Apoyar la modernización de la gestión pública y la evaluación de 3. su desempeño, con la correspondiente administración de incentivos a las organizaciones, no a las personas.

Este punto es crucial para la NGP municipal, ya que los gobiernos locales se centran en generar resultados sin ofrecer nada a cambio a las institu-ciones municipales. La propuesta de la GxR es fomentar incentivos a las dependencias y entidades con base en los resultados de su gestión. Este punto fundamenta la entrada de mecanismos de evaluación, ya que las mismas evaluaciones son la fuente de información para los incentivos a proporcionar.

En este marco, es de rutina que los recursos que se destinan en un ámbito local son por decisión de un grupo de actores, quienes se basan en las prio-ridades y compromisos realizados por el presidente municipal o en busca de solucionar problemas que superaron en un momento determinado la ges-tión del gobierno. Un ejemplo de lo anterior se presenta en 5 municipios del estado de Guanajuato, que a pesar del incremento presupuestal que ejercie-

203 Se destaca un grupo de municipios que han aprobado su reglamentación por iniciativa propia; es decir, sin necesariamente esperar a una ley estatal que regulara la materia. Entre las experiencias se encuentra el municipio de Torreón, que sigue así los pasos pioneros del municipio de Querétaro. Cabe agregar que estas iniciativas reglamentarias tienen efectos que trascienden al propio entorno municipal, pues con el ejemplo son capaces de motivar la misma tarea en otros municipios o incluso en los poderes estatales respectivos. Véase Guillén (2003).



ron para combatir la delincuencia, no pudieron sopesar dicho problema.204

De esta manera, un rediseño municipal parte de la naturaleza de brindar recursos en aquellos programas locales que estén generando resultados fa-vorables para la comunidad; por lo tanto, la evaluación gubernamental en un contexto local brindaría la oportunidad de medir el impacto real de los programas municipales y a su vez, el contar con la información para desti-nar los recursos en base a resultados.

Figura 13ELEMENTOS QUE CARACTERIZAN A LA GxR

EN UN ÁMBITO LOCAL:


204 La Procuraduría General de Justicia del Estado de Guanajuato (PGJEG) cataloga 12 delitos bajo el rango de “mayor impacto” siendo estos los siguientes: robo de casa habitación, a bancos, a transportistas en ca-rretera y de ganado; lesiones dolosas, con arma de fuego y con arma blanca; homicidios dolosos, con arma de fuego y con arma blanca; violación y secuestro. Durante 2008 y con un incremento en el presupuesto a la Secretaría de Seguridad Pública que ascendió de 748 millones 806 mil a 840 millones 8 mil pesos, la comisión de esos delitos aumentó en un 20.6%. En 2007, la PGJEG registró 15 mil 676 delitos calificados de “mayor impacto”, mientras que en el 2008 fueron 19 mil 724 en todo el estado a pesar de que, para en-tonces, se habían realizado obras y acciones del gobierno, sobre todo en materia de seguridad pública local y prevención para contener a la delincuencia. En este contexto, los municipios con mayor incidencia de este tipo de delitos son: Celaya, Irapuato, Salamanca, San Miguel de Allende y San Luis de la Paz. Véase Diario del Estado de Guanajuato (2009).



Se detalla en el cuadro anterior que el principal pilar para todo enfoque hacia resultados y rediseño institucional es la voluntad y visión del pre-sidente municipal en mejorar su gestión y orientarla a resultados. Por lo tanto, el cabildo local y los directivos públicos mediante las acciones gu-bernamentales que implementen (desempeño de instituciones, programas y políticas), son parte fundamental de ese cambio en su manera de gestionar lo público.

Vínculo entre GxR y presupuesto.

La articulación efectiva entre lo planeado y lo presupuestado son piezas claves para la creación de impactos en la comunidad. Para ello, la elabo-ración del Plan Municipal de Desarrollo (PMD) junto con el diseño del Presupuesto de Egresos Municipal (PEM), son las herramientas operativas de la GxR en un ámbito local. En el PEM se definen los recursos con los que las instituciones públicas contarán para la producción de bienes y ser-vicios, por lo tanto, representa la concreción del PMD y sus programas. De la articulación del PMD con el PEM depende en gran medida el éxito de la GxR. Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GxR es ne-cesario contar con un PbR. No es posible consolidar una GxR sin un PbR, y viceversa (SHCP, 2008a): por lo tanto, indica una plena relación entre la cultura organizacional que prevalezca en el gobierno local y la manera de distribuir los recursos (con base en resultados).

En los diversos casos presentados acerca de los SMD en un ámbito local, ha quedado ausente este enfoque de gestión; la prueba de ello es que los gobier-nos locales en México han adoptado el enfoque de evaluación sin fomentar una cultura municipal orientada a resultados, así mismo se ha mantenido un enfoque de distribución de recursos de manera tradicional (incrementalista).

Como se definió anteriormente, para que exista una gestión por resulta-dos205 debe existir un proceso presupuestario orientado a los mismos, por lo anterior, es un reto actual para el municipio mexicano, en donde considere estos elementos de gestión dentro de un rediseño institucional.

Una de las propuestas más destacadas de la GxR es hacer posible el cambio de paradigma en el funcionamiento del sector público y de esta manera, generar un gobierno que sustente su actuación en términos de los resulta-dos obtenidos y de los impactos reales en la sociedad (Aguilar, 2009). Ello implica la adopción de reformas administrativas y organizacionales entre las que figuran la transformación de uno de los principales mecanismos de acción del gobierno: el presupuesto. En este sentido, deja en claro que el

205 Se destaca comúnmente en los discursos del servidor público mexicano diversos conceptos relacionados con los elementos de la NGP y su orientación hacia resultados. Sin embargo, en la práctica han quedado limitados debido, entre otros motivos, a la falta de visión e imaginación gerencial y escasa vocación de servicio público. Véase Bazaga (1997).



institucionalizar la cultura de GxR no es de una sola institución, sino de todo el conjunto de la administración municipal (SHCP, 2008a).

5.2.2. Presupuesto basado en Resultados (PbR) en un ámbito local.

El gobierno municipal debe adoptar al PbR como el inicio de un nuevo tipo de gestión pública para resultados (enfoque de gestión para resulta-dos) que modifica y mejora de manera estructural el proceso de planeación, programación, presupuestación, aprobación, el ejercicio presupuestario y que tiene como una de sus principales vertientes la evaluación objetiva de los programas de gobierno. El PbR consiste en un conjunto de procesos e instrumentos que permitirán que las decisiones involucradas en el presu-puesto incorporen, sistemáticamente, consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos y que a su vez, motiven a las instituciones públicas a lograrlos (SHCP, 2008a).

En el contexto de la implementación de la GxR (véase Figura 14), el pro-ceso presupuestario se transforma de un modelo incrementalista enfocado en el control de los gastos y que vigila su aplicación en espacios rígidos de definición programática, a un nuevo modelo orientado al logro sistemático de resultados específicos, medibles y tangibles para la población. En este sentido es de destacarse que los gobiernos locales en México han mante-nido este tipo de prácticas presupuestarias (incrementalistas), de donde se destacan los siguientes aspectos:

• Prevalece la inversión de recursos en aquellas áreas comprome-tidas políticamente por el alcalde o que generen impacto político (obra pública con objetivo electoral y no social, además con prio-ridades territoriales);

• Se enfoca el recurso en situaciones problemáticas (gestión correc-tiva y no proactiva),206 y

206 Poco más de 60 mil habitantes de al menos 14 colonias marginales conocidas como Los Santorales, al poniente del municipio de Mexicali, viven temerosos debido a que en los últimos cinco meses han muerto nueve personas, tres de ellas de males similares, al parecer relacionados con la elevada contaminación en la zona. Desde hace una semana, expertos epidemiólogos recorren las calles de Los Santorales, donde de-bido a la contaminación generada por basura y restos de animales muertos, se le conoce como “el pequeño Chernobil”, en referencia a la ciudad abandonada del norte de Ucrania, en la antigua Unión Soviética, tras la explosión de una planta nuclear. Médicos del sector salud del estado y del Instituto Nacional de Epidemiología investigan las causas de los fallecimientos de nueve personas registradas de septiembre de 2008 a febrero de 2009, en esa área de la ciudad, de las cuales, tres reportadas el mes pasado pueden estar relacionadas con un género de bacterias conocidas como rickettsias. Ante esta situación, al momento de presentarse este problema de salud, el gobierno estatal y el propio gobierno local encabezaron diversas acciones que van desde: limpieza de calles, parques y jardines del sector; recolección efectiva de la basura, limpieza de baldíos por medio de equipos del Departamento de Obra Pública Municipal, se activó el Centro de Atención Animal del gobierno de Mexicali para la captura de perros callejeros, entre otras acciones más. Sin embargo, lo que deja esta experiencia al gobierno es la implementación de acciones y recursos acordes a los problemas que se presentan. Situación que se destaca en la acción reactiva del gobierno, no preventiva. Véase La Crónica de B.C. (2009), y El Informador (2009).



• Existen programas municipales con gran cantidad de recursos y sin que generen impactos sociales (ausencia de mecanismos de evaluación gubernamental para detectar impactos).

Figura 14HACIA UN PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS

Fuente. Adaptado de SHCP (2008a).

Con base en lo anterior, el enfoque integral del PbR requiere de los siguien-tes elementos para su implementación en un ámbito local (SHCP, 2008a):

Definiciones estratégicas. Definir claramente los objetivos estratégicos de cada programa local. Esto con la finalidad de conocer hacia dónde se distri-buirán los recursos y a su vez, qué finalidad y resultados se esperan.



Alineación de las acciones a los objetivos estratégicos definidos. Los re-cursos bajo un PbR se establecen con base en las acciones y metas que los programas municipales se plantean para cumplir con dichos objetivos. Por lo tanto, una definición concreta y viable de las acciones institucionales es la manera de conocer si realmente la inversión económica está generando desarrollo y beneficios en un ámbito local.

Información relevante (indicadores) sobre el desempeño de la actividad pública. Para conocer si realmente un presupuesto público está generando resultados, es necesario contar con indicadores que midan diversos aspec-tos de la gestión local: la eficiencia, eficacia, calidad, economía e impacto. Por lo tanto, se reitera nuevamente la articulación efectiva entre planea-ción-programación y presupuesto, donde la evaluación gubernamental es una pieza clave para los resultados de estos procesos.

Incorporar esta información a la toma de decisiones. Un aspecto elemental de la GxR es la difusión de las evaluaciones y su respectiva retroalimenta-ción derivada de las mismas. Para ello, el presupuesto se aplicará con base en los procesos de mejora de cada programa público. Un punto clave de ello es que con el nuevo paradigma presupuestario se aplicarán recursos en aquellos programas con resultados y que generen beneficios sociales. Por lo tanto, las observaciones derivadas de los procesos de evaluación son parte importante para mejorar el desempeño de los programas; así como la inversión de recursos en los mismos.

Una estructura de incentivos que motive a las dependencias y entidades a alcanzar mejores resultados. La base del éxito del PbR es que con base en los resultados logrados por las dependencias y entidades, es como recibirán los recursos presupuestales. Basados en lo anterior, un sistema de incenti-vos permite que aquellos programas locales que estén generando resultados e impactos, tengan mayor apoyo económico y por consecuencia, mayores resultados en su gestión local. Así mismo, se pueden presentar programas que no cuentan con suficientes recursos pero que tienen un correcto diseño y ejecución, generando con ello resultados favorables; en este sentido el PbR plantea los incentivos para que estos programas incrementen su co-bertura e impactos.

Normas presupuestarias sencillas que faciliten a las dependencias y enti-dades locales la utilización de los recursos con eficiencia para el logro de resultados. Dentro de las administraciones públicas locales ha prevalecido un sistema burocrático para que las dependencias y entidades ejerzan su presupuesto de manera ágil y flexible. Es decir, dependen de diversa nor-



matividad que impide un ejercicio presupuestal eficaz y expedito. Por lo tanto, la propuesta del PbR se limita a mejorar el ejercicio presupuestal por medio de normas técnicas que permitan que las dependencias y entidades les facilite el ejercicio presupuestal, adquisiciones de materiales y sumi-nistros de forma rápida, la liberación de recursos para gasto corriente de una manera ágil, la adopción de mecanismos tecnológicos para la eficacia presupuestal, entre otros.

Una evaluación de los resultados de las acciones emprendidas y su in-clusión en la toma de decisiones y en la definición del nuevo presupuesto. Para lograr un seguimiento real y objetivo de la planeación-programación y presupuesto, es necesario contar con plataformas que nos indiquen que tan eficientes y eficaces somos, en términos de conocer si la gestión pública es la correcta y si los programas de gobierno están generando o no valor público. En este sentido, para implementar un PbR se requiere de evalua-ciones objetivas que fomenten modificaciones a los programas existentes y a su vez, para los procesos de planeación-programación y presupuesto de los ejercicios posteriores.

Con base en los elementos anteriores del PbR en un ámbito local, es de destacarse la gestión del municipio de Bellevue California, en los E.U.A., ya que ha desarrollado un sistema de medición con las características an-teriores. El SMD referido se divide en dos componentes: “Signos Vitales” y “Scorecards” de Desempeño Departamental. El componente de “Signos Vitales” es una versión resumida del sistema de 70 indicadores que mide todas las áreas del municipio, a un grupo de 16 indicadores fundamentales que muestran el estado general de sus principales políticas. Dicho sistema es de fácil seguimiento y es usado para comunicar el desempeño general del municipio a los ciudadanos. El sistema de “Scorecards” de Desempeño Departamental, contiene informes resumidos y resultados por cada depar-tamento del municipio y muestra el grado de cumplimiento real con base en las metas planificadas (ICMA, 2006).

Lo destacable de esta referencia internacional es que ha desarrollado su propio sistema y herramientas de medición bajo un modelo orientado a resultados. Éste promueve la idea de que los planes estratégicos del muni-cipio que involucran a los Concejos Municipales, los distintos departamen-tos, grupos de trabajos y organizaciones del gobierno municipal; en suma, a todo el escenario municipal, debe alinearse con los objetivos de impacto (como también de resultados, productos, procesos e insumos), es decir, aquellos considerados como relevantes e importantes para la organización (ICMA, 2006). Bajo este criterio, los sistemas de medición son una herra-



mienta para impulsar la gestión hacia resultados previamente acordados y no, un fin en sí mismos.

Entre los elementos destacables de esta referencia internacional resaltan los siguientes aspectos (ICMA, 2006):

• Gran prioridad a los planes estratégicos del gobierno local;207

• Los presupuestos gubernamentales acorde a las prioridades de los planes estratégicos;

• Tipología de indicadores acorde a los servicios y estructuras del gobierno local;

• Uso de la información para mejorar el desempeño local; y• Perspectiva de gestión hacia el desarrollo.

Ante este esfuerzo de transformación de las prácticas presupuestarias ac-tuales en un PbR, el diseño de un sistema de evaluación del desempeño constituye la tarea central. Por lo tanto, es repetitiva la presencia de un aspecto fundamental en esta propuesta: la evaluación gubernamental. En resumen, el PbR tiene como objetivos:

• Buscar que la definición de programas y proyectos se derive de un proceso secuencial alineado con la planeación-programación y fortalecidos con evaluaciones objetivas;

• Establecer bajo esta lógica objetivos estratégicos e indicadores;• Asignar recursos considerando la evaluación de los resultados al-

canzados, y• Revisar la manera en la que las unidades del sector público ejer-

cen los recursos asignados.

Como se pudo observar, la puesta en marcha del PbR en un ámbito muni-cipal, rediseña por completo la labor actual de la Tesorería local, en térmi-nos de no visualizar los egresos municipales bajo la perspectiva de ejercer el recurso por ejercerlo, sino con base en generar resultados socialmente aceptables.208

207 En diversos casos referentes al documento rector de todo gobierno municipal (PMD), no se toman en con-sideración para su elaboración los planes estratégicos (a largo plazo) con los que cuentan; por lo tanto, el caso citado es una referencia en la materia, ya que orienta su gestión local con una perspectiva a largo plazo y hacia el desarrollo.

208 Se destaca en un ámbito municipal en México que las diversas inversiones que hace el gobierno local (equipamiento para policías, bomberos, infraestructura), no está fundamentada en proyectos estratégicos, es decir, basados en un análisis previo acerca de la utilidad de dicha inversión, beneficios a largo plazo e impactos del recurso ejercido hacia la comunidad municipal. Por lo tanto, un reto actual para el municipio mexicano es fundamentar dichas inversiones para que estas, sean las necesarias, suficientes y que cubran las necesidades colectivas.



5.2.3. Evaluación de programas y políticas públicas municipales.

La plataforma con la que el gobierno municipal conocerá si sus acciones están generando impactos es su Sistema de Medición del Desempeño, el cual fungirá como la herramienta que mida los avances, logros y el desem-peño de la gestión local. La evaluación de la ejecución de los programas y políticas constituye el primer componente del SED en un ámbito federal y es importante considerar este elemento de gestión en un ámbito municipal por los siguientes aspectos:

• Los resultados del seguimiento y la evaluación de los programas permitirán orientar las actividades relacionadas con el proceso de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control del gasto público local;

• Determinar y aplicar las medidas que se requieran para hacer más eficientes y eficaces los programas, y

• Se conocerá el impacto social de los programas y políticas locales, toda vez que se contará con indicadores que midan lo anterior.

Cuadro 41COMPONENTES DE EVALUACIÓN DE

PROGRAMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN UNCONTEXTO LOCAL

Elemento Descripción

ObjetivosPlanes estratégicos a largo plazo.Ejes rectores y objetivos estratégicos del PMD.Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades municipales.

IndicadoresIndicadores estratégicos y de gestión del gasto federalizado.Indicadores estratégicos y de gestión de los programas presupuestarios.

Metas Metas de los objetivos de los programas presupuestarios.

Seguimiento Monitoreo del avance del ejercicio presupuestario, objetivos y metas.Cumplimiento a los aspectos susceptibles de mejoras.

EvaluaciónEvaluación de programas y políticas públicas locales.Evaluación continua del desempeño de las instituciones.

Información de desempeño

Información resultante del proceso integrada en el portal del ayuntamiento y en diversos informes.

Fuente: Elaboración propia en base SHCP (2008a).



Con base en el cuadro anterior, el gobierno local debe contemplar las si-guientes acciones para un rediseño institucional (SHCP, 2008):

Las acciones de las dependencias y entidades deberán estar vin-1. culadas con los ejes rectores, estrategias y prioridades del PMD.

Es común en la administración pública local la desarticulación entre la pla-neación local y el presupuesto; lo cual lleva a distribuir recursos a progra-mas que no están basados en el PMD y en programas mal diseñados. Por lo tanto, la propuesta del SED en un ámbito local se enfoca en articular dichos procesos, donde cada presupuesto público deberá de contener la vincula-ción directa al PMD, y de esta manera alinear el proceso de planeación y visión de gobierno con el ejercicio presupuestario (GxR-PbR-SED).

La elaboración de la MML será aplicada a todos los programas 2. de la AP local y describirá, en forma lógica y clara, los fines, pro-pósito, componentes, actividades, así como los indicadores, las metas, medios de verificación y supuestos. De esta manera, gene-rar la Matriz de Indicadores (MIR) de cada programa municipal.

Un elemento metodológico que ha estado ausente en México y específica-mente en un contexto local es la MML como un apoyo para el proceso de planeación municipal. El área encargada del proceso de planeación muni-cipal prevaleciente en la mayor parte de los municipios mexicanos es el COPLADEMUN, por su responsabilidad por planear el desarrollo local, es el órgano que puede llevar a cabo el liderazgo del SED. Un aspecto importante acerca de esta área es el hecho de que su función esencial es la planeación; por lo tanto, el adaptar el SED en un ámbito municipal permite que el COPLADEMUN elabore un proceso de planeación gubernamental con los elementos metodológicos que el SED y diversos modelos interna-cionales establecen.209 Lo que arroja como resultados este modelo de pla-neación es que cada programa municipal contará con un proceso científico que permitirá conocer las principales causas, efectos, medios y supuestos del funcionamiento del programa, ya que la MML da importancia al aná-lisis y al diseño del mismo, además, también es útil para la ejecución y la evaluación de un proyecto o programa (Zapico, 2009).

209 En distintos municipios de México se cuentan con otras áreas específicas para el proceso de planeación y evaluación gubernamental (secretarías o direcciones); lo cual no específicamente es el COPLADEMUN. Sin embargo, se destaca en este apartado la participación de este órgano municipal debido a su responsabi-lidad por planear el desarrollo municipal.



En base a Zapico (2009), cada marco lógico debe ser el producto de un pro-fundo análisis y de un proceso participativo de planificación cuya calidad del mismo se establece por diversos factores:

• La información disponible;• Capacidad del equipo de planificación;• Consulta adecuada de las partes interesadas, con una representa-

ción equilibrada de intereses de cada una de ellas, incluyendo a mujeres y hombres, y

• Tomar en cuenta las enseñanzas de la experiencia.

Por lo tanto, el marco lógico es un instrumento dinámico que necesita ser evaluado con frecuencia y revisado durante la ejecución de un proyecto en función de la evolución del mismo.

El gobierno municipal evaluará la congruencia entre los ejes rec-3. tores y objetivos del PMD con los fines de los programas. Las dependencias y entidades deberán considerar los resultados de dicha evaluación y atender las recomendaciones y medidas deri-vadas de la misma.

Es de destacarse los casos presentados en el capítulo anterior. Los gobiernos municipales de Puebla y Guadalajara, cuentan con un área específica para el proceso de planeación gubernamental: la Dirección General de Coordinación y Planeación gubernamental. Este caso ejemplifica la viabilidad de contar con un área enfocada a este proceso, lo cual permite reorientar los programas públicos con base en los resultados de las evaluaciones. Es de destacarse de igual forma al municipio de Mexicali, que cuenta con el Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio de Mexicali (COPLADEMM), que es el responsable del proceso de planeación gubernamental; en ambos casos queda completamente definida la instancia municipal que será res-ponsable de la planeación gubernamental.210

Sin embargo, ¿dónde queda la articulación efectiva de lo planeado con lo presupuestal? En este sentido es común que por una parte las tesore-rías municipales lleven la responsabilidad de la elaboración y ejerci-

210 Se ha destacado que en un contexto internacional se han utilizado los conocimientos científicos como factor principal para llevar a cabo sus procesos de reforma; en el caso de los gobiernos locales en México, es de puntualizar la necesidad de que las áreas locales de planeación y evaluación gubernamental consideren a la ciencia como una de sus principales herramientas para los procesos de reforma; de otra manera, cualquier cambio o rediseño que se quiera plantear estaría sin fundamento científico para llevarse a cabo con éxito y con sustentabilidad.



cio del presupuesto y por otra parte, el COPLADEMUN la respecti-va planeación. Ante el rediseño institucional que se establece, donde los presupuestos están más enlazados que nunca con la planeación, so-bre todo con una orientación hacia resultados, es de suma importan-cia la articulación efectiva entre ambas. Por lo tanto, resulta favorable el formar un Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR),211

donde se vigile el correcto cumplimiento de los siguientes elementos de la gestión por resultados:

• Alineación de la planeación gubernamental acorde al PMD;• Inclusión de los resultados de las evaluaciones en las etapas de

planeación- programación y presupuesto;• Revisión y análisis a las dependencias y entidades en base a su

MML y su respectiva MIR, tomando en cuenta la información sobre su operación y gestión, así como los resultados de las evaluaciones,212 y

• Articulación efectiva entre la planeación-programación y el pre-supuesto.

Estos puntos son cruciales para la mejora continua de todo gobierno. En un contexto municipal se puede reflejar que lo que se plantea a realizar (POA’S) dentro del primer año de gestión se sigue realizando de mane-ra repetitiva en los años posteriores, situación que prevalece debido a la deficiente gestión intergubernamental que tanto las áreas presupuestales y las de planeación han mantenido; además, de la cultura deficiente de la evaluación gubernamental en el ámbito local mexicano. Por lo tanto, sin este rediseño las acciones del gobierno local prevalecerán sin impacto y sin generar desarrollo.213

211 El Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR) puede estar formado por los siguientes organis-mos municipales: COPLADEMUN, Tesorería Municipal, Oficialía Mayor, Contraloría Interna y la Oficina de la Presidencia Municipal. De esta manera, se integra en un solo equipo interdisciplinario a las dependen-cias globalizadoras en el ámbito local. En un mismo sentido, la participación de los Comités de Planeación Estatal (COPLADE) y de instancias federales (CONAPO, INEGI) fortalecerían el proceso de planeación en un nivel local. Es de destacarse la participación de la ASF en la entidad federativa, con el fin de que su criterio de evaluación del desempeño se vea reflejado en un ámbito local.

212 Lo destacable de elaborar la planeación municipal acorde a la Matriz de Marco Lógico es la creación de indicadores de medición adecuados a la esencia del programa municipal; lo anterior mediante la Matriz de Indicadores (MIR), que es la base de todo SMD.

213 Es de destacarse el municipio de Mexicali, B.C., ya que cada año y medio de gestión local, inicia con un proceso de actualización de su PMD, el cual está basado en la opinión de gobierno y de los comités ciu-dadanos que cuentan en cada una de las áreas de la administración local. Sin embargo, dicho proceso de cambio no ha tenido el sustento de evaluaciones objetivas de cada programa público, lo que conlleva a que las modificaciones que se lleguen a realizar al PMD son, en su caso, por los recursos disponibles que se tengan para implementar proyectos o su respectiva continuidad o por común acuerdo del municipio y los comités ciudadanos.



Por lo anterior, un cambio en la manera de gestionar lo local partiría de de-finir el CMGR y sus responsables de cada proceso para el rediseño munici-pal. Es decir, definir la instancia que encabezará al CMGR en los siguientes elementos que buscan un rediseño en el ámbito local:

• La gestión por resultados en el gobierno local (GxR-todo el con-junto municipal);

• El nuevo paradigma presupuestal (PbR-Tesorería Municipal), y• Los mecanismos de evaluación del gobierno (SED-COPLADEMUN).

Los indicadores de desempeño deberán ser una expresión cuanti-4. tativa o en su caso, cualitativa, que proporcione un medio sencillo y viable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa y monitorear y evaluar sus resultados.

Derivado de la alineación del proceso presupuestario con la planeación municipal, los indicadores de desempeño son clasificados en dos tipos (SHCP, 2008a):

Estratégicos1. . Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas presupuestarios, y contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos, yDe gestión2. . Miden el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son generados y entregados.

Los indicadores con sus respectivas metas, corresponden a un índice, me-dida, o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad. En otras palabras, los indicadores deben permitir medir resultados: la calidad, no sólo la cantidad de los bie-nes y servicios provistos; la eficiencia de las actividades desempeñadas por las dependencias y entidades de la APM; la consistencia de los procesos; el impacto social y económico de la acción gubernamental y los efectos de la implantación de mejores prácticas en la administración pública municipal.

Las ventajas que se observan de este tipo de indicadores en el ámbito local son que divide dos aspectos fundamentales de la administración pública: el impacto externo y el impacto de las instituciones. Si bien pueden existir diversas tipologías donde refleje un escenario similar (indicadores externos



e internos –hacia afuera del gobierno y hacia adentro). Lo que resalta en la propuesta del SED es que ambas tipologías de indicadores están basadas en una metodología definida (MML-MIR), por lo tanto, no son indicadores creados por autológica,214 sino diseñados de acuerdo al objetivo estratégico y las metas y acciones que atiende el programa presupuestal.

De esta manera, las dependencias y entidades de la APM y sus programas presupuestarios contarán con indicadores estratégicos y de gestión, adecua-dos a la esencia de cada programa municipal; por lo tanto, se contará con bases metodológicas para evaluar su desempeño. Estos indicadores serán la base para el funcionamiento del SED en un contexto municipal.215

Derivado de un proceso de planeación bajo la MML-MIR y como parte fundamental para los resultados de los programas locales, es de mencio-narse que en el contexto municipal en México han estado ausentes los me-canismos de evaluación externa e interna con un enfoque hacia resultados (impactos sociales); no se ha institucionalizado realmente un proceso de evaluación de esta naturaleza. Por lo tanto, es una tarea primordial para los gobiernos locales el fomentar este enfoque de gestión dentro de sus accio-nes de gobierno.

Los tipos de evaluaciones que se deben de contemplar en el gobierno mu-nicipal en términos de Bustelo (2009) son las siguientes:

1. Evaluaciones internas. Este tipo de evaluaciones son llevadas a cabo por parte de los responsables o profesionales del programa o por una unidad interna de la entidad que financia, planifica y/o ejecuta el programa, siendo en realidad una (auto) evaluación.

Con base en esta definición, este tipo de evaluaciones se consideran asocia-das a un control de gestión, donde se monitorean los avances y logros del programa. Para este tipo de evaluaciones el gobierno local debe rediseñar

214 Se destacó en los diversos SMD de los municipios mexicanos los distintos tipos y subtipos de indicado-res, los cuales se puede deducir su creación en dos aspectos: 1) Adoptan los indicadores provenientes del sistema SINDES, y 2) Crean sus propios indicadores basados en la naturaleza del programa o por criterio de los responsables del mismo. Sin embargo, lo fundamental no es crear indicadores por crear, sino el definir a los mismos con base en las acciones que se definan para solucionar el problema público. Por lo tanto, se reitera la utilidad de la MML para la creación de los mecanismos de medición de los programas municipales.

215 Al momento de la planeación municipal la MML proporciona elementos que nos llevan a definir indi-cadores por cada Programa Operativo Anual (POA). De esta manera, permite el seguimiento oportuno a cada programa y sobre todo, la definición correcta de indicadores (estratégicos y de gestión) acorde a las acciones y metas a implementar. Véase Comisión Europea (2001).



el enfoque actual de evaluación (auditoría) por uno orientado al desempe-ño.216 Por lo tanto, las instancias encargadas de este tipo de evaluación en un ámbito municipal son las siguientes:

La dependencia responsable de operar el programa: Las instituciones locales realizarán este tipo de evaluaciones con la finalidad de conocer los avances, retrocesos e impactos que han generado sus programas mu-nicipales de manera continua. De esta manera, contar con un seguimiento institucional (control de gestión) para mejorar la toma de decisiones en el transcurso de la ejecución de los programas.

El área definida para el proceso de planeación municipal: Por ser una instancia encargada de la planeación del gobierno local, es de destacarse su función como evaluador interno del desempeño. Sobre todo, porque los nuevos escenarios para el gobierno local en México exigen que se cuenten con áreas específicas para el seguimiento oportuno de los programas, polí-ticas e instituciones.

La contraloría interna municipal: En su calidad de órgano normativo y rector, verificará el compromiso de la gestión para resultados de las depen-dencias y entidades de la AP municipal mediante las siguientes funciones (Salcedo, 2009):217

• Realizar auditorías del desempeño;• Revisar el cumplimiento de las observaciones derivadas de las

evaluaciones internas y externas, y• Dar seguimiento al Programa de Mejoramiento de la Gestión Mu-

nicipal y a sus compromisos de mejora.218

216 Desde el enfoque de control de gestión, un acto no debe analizarse únicamente en función de una norma de resultado; debe contemplarse desde una visión en conjunto de la organización; permitiendo una mejor respuesta para alcanzar los objetivos y posteriormente, valorar la validez de sus proyectos con base en el impacto generado. Véase Ruano (2001).

217 Una función similar la realiza el órgano fiscalizador de la entidad federativa, y bajo el enfoque de evaluar el desempeño, sería fundamental para fortalecer la gestión municipal; es decir, una efectiva gestión intergu-bernamental estado-municipio. Véase Salcedo (2009).

218 En el ámbito del Gobierno Federal quien brinda el seguimiento al PMG es la SFP. En este sentido, la Contraloría Interna Municipal, en su calidad de organismo municipal autónomo, es la instancia clave para vigilar que las dependencias y entidades cumplan con una tarea fundamental para el rediseño institucional y el mejoramiento de las instituciones. Con base en el rediseño que se debe presentar en las contralorías internas, se destaca la creación de la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental, dentro de la SFP. Se puntualiza debido al cambio de orientación: de uno orientado a las auditorías hacia uno a resultados. Véase Sosa (2008).



Por lo anterior, una tarea para este órgano es rediseñar su enfoque actual (auditar) y a su vez, priorizar las auditorías del desempeño en el munici-pio; dejando con ello que las evaluaciones de la gestión municipal se vean reflejadas en los programas municipales. De esta manera apoyaría al mejo-ramiento municipal y sus resultados hacia el territorio local.

2. Evaluaciones externas. Son las realizadas por parte de alguien ajeno al programa y que no tiene nada que ver, ni con su finan-ciación, ni con su planificación, ni con su ejecución. Las cuales se pueden clasificar de la siguiente manera (Bustelo, 2009):

Evaluaciones con empresas consultoras o instituciones independientes: Ante la definición anterior, se puede observar la contratación de evaluacio-nes a instituciones independientes al gobierno local (sean empresas con-sultoras o instituciones académicas); en el contexto municipal en México se puede ver que es un aspecto relativamente nuevo, pero la utilidad de este tipo de evaluaciones es la objetividad e imparcialidad en la manera de evaluar, siempre y cuando exista un proceso transparente y de rendición de cuentas.219

Órgano de Fiscalización de la entidad federativa. Un órgano gubernamen-tal que funge como evaluador externo hacia un contexto local sería el Órga-no de Fiscalización de la entidad federativa, ya que en su calidad de órgano autónomo e independiente del gobierno local y estatal, le permite reorien-tar sus auditorías hacia un nuevo enfoque orientado a resultados.

Una de las reformas relacionadas con la evaluación del desempeño en enti-dades federativas y el D.F., son las adiciones a los artículos 116 y 122 cons-titucional, para que las legislaturas de los estados y del D.F., cuenten con entidades estatales de fiscalización, órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organi-zación interna, funcionamiento y resoluciones. Deberán aplicar los mismos principios de fiscalización de la ASF: posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad (Salcedo, 2009). Por lo tanto, es una tarea

219 Para lograr una transparencia local, este tipo de evaluaciones deberán ser contratadas con cargo al presu-puesto de las dependencias o entidades responsables de un programa (SED, 2008a). Por lo tanto, la contra-tación deberá ser mediante proceso de licitación pública. Esto deja en claro la transparencia y rendición de cuentas para la contratación independiente de evaluaciones. De esta manera, es un aspecto que no se puede dejar en el olvido al implementar este tipo de procesos de evaluación, sobre todo, para la objetividad de la información que resulte de este proceso. Véase Fitzpatrick (2009).



pendiente para los órganos estatales de fiscalización, que de esta manera, apoyen en la mejora de las acciones en un ámbito local.220

Las evaluaciones que se aplicarán estarán basadas en los siguientes tipos (Fitzpatrick, 2009):221

Evaluación de programas gubernamentales: Este tipo de evaluación es-tará basado en la Metodología de Marco Lógico utilizada por organismos multilaterales de desarrollo, que se centra en identificar los objetivos de los programas y luego en determinar la consistencia de su diseño y resultados con esos objetivos, con base en información existente en los programas.

Evaluaciones de impacto: Es una línea de trabajo en las que se utilizan instrumentos y metodologías más complejas de recolección y análisis de información, con el objeto de evaluar resultados finales.

Evaluación comprensiva del gasto: Tiene por objeto evaluar el conjunto de objetivos, productos (bienes y servicios que provee) y procedimientos de una institución. Lo anterior implica evaluar la consistencia entre sus objetivos y programas, la estructura institucional y la distribución de fun-ciones entre las distintas unidades de trabajo, así como también la eficacia, eficiencia y economía en el uso de los recursos institucionales.

Ante los tres tipos de evaluaciones que se propone se establece un reto fun-damental en un ámbito local: la preparación profesional del servidor pú-blico. Es indiscutible que la evaluación del desempeño requiere de conocer claramente diversos enfoques, perspectivas y elementos relacionados con su ejecución en el ámbito público.222 Por lo tanto, es de principal prioridad el que los gobiernos locales de México, fomenten la preparación en este temática, especialmente, en las áreas locales que están más relacionadas con este rediseño institucional.223

220 Adicionalmente a lo anterior, se reformó el artículo 49 constitucional para fortalecer las facultades de la Auditoría Superior de la Federación, con el fin de realizar auditorías y emitir recomendaciones sobre los recursos federales que ejercen las entidades federativas y municipios (distintos a participaciones). Los re-cursos federales sujetos a fiscalización por parte de la ASF, incluyen las aportaciones del Ramo 33, el gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas. Véase SHCP (2008c).

221 Este tipo de evaluaciones son las utilizadas por el Sistema de Seguimiento y Evaluación de Chile, caracte-rizándose por la facilidad de evaluar la gestión pública de manera integral. Véase Fitzpatrick (2009).

222 En la Universidad Complutense de Madrid se promueve la Maestría en Evaluación de Programas y Políti-cas Públicas, lo que demuestra que todo proceso de evaluación gubernamental requiere de especialización teórico-práctica para realizar objetivas y verdaderas evaluaciones.

223 Con base en la propuesta del SED en un ámbito local, las áreas que requieren de una preparación más pro-funda en esta temática son las áreas de planeación y presupuesto, aunado, de contar como responsables de dichas áreas con servidores públicos con referencias académicas.



Evaluaciones al gasto federalizado

Otro tipo de evaluaciones que deben de considerar los gobiernos locales es la evaluación del gasto federalizado. Esto se establece debido a las siguien-tes razones:

La normatividad federal lo establece, en términos de contar con 1. indicadores estratégicos y de gestión para medir los recursos utili-zados;Es necesario conocer de que manera están impactando dichos re-2. cursos, no sólo en un ámbito municipal, sino como información importante para el Gobierno Federal, yEn cuestión a las participaciones federales (que la normatividad 3. federal no establece directrices para evaluarlas, se evalúan con base en los criterios locales), deben de transparentarse sus resultados e impactos que tienen en el desarrollo local.

Ante lo expuesto, uno de los aspectos que la normatividad federal define es que los gobiernos locales y las entidades federativas deberán evaluar el gasto federalizado acorde a los lineamientos que marca el sector central. A manera de síntesis, el gasto federalizado está conformado por los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que son entregados a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con el objetivo de apoyar la realización de las funciones y la provisión de los bienes y servicios que para cada uno de los componentes del gasto federalizado está definido en las disposiciones correspondientes.

En este sentido, tanto La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la LFPRH establecen la obligación de evaluar los resultados obtenidos con los recur-sos del gasto federalizado en los siguientes aspectos:

• Participaciones federales;224

• Aportaciones federales (Ramo 33);• Convenios de coordinación para la descentralización o reasignación

de funciones, programas, proyectos y, en su caso, recursos, y• Subsidios.

224 En el caso de las participaciones federales –que forman parte del gasto federalizado– no se obliga a la evaluación en términos que disponga el Gobierno Federal, se evalúa con base en las disposiciones locales; por lo tanto, el SED en un ámbito local permitirá evaluar dicho rubro, ya que los presupuestos de egresos municipales integran dichos recursos para el ejercicio de sus funciones. Entrevista con la Mtra. Carmen Casillas.



Para la evaluación del gasto federalizado (Ramo 33, convenios y subsi-dios), el gobierno local definirá las directrices que se llevarán a cabo para el cumplimiento normativo del gasto federalizado (con excepción de las participaciones); dentro del cual se desarrollaran las siguientes funciones para una correcta inversión del recurso y una eficaz gestión interguberna-mental.

Establecer indicadores estratégicos y de gestión de acuerdo con lo siguiente:

• Vincularse con la entidad federativa correspondiente y, en su caso, con la dependencia y/o entidad federal que coordina alguno de los fondos de aportaciones, algún programa que entrega subsidios o reasigna recursos mediante el convenio respectivo, para definir los indicadores estratégicos y de gestión;225

• Mantener estrecha relación intergubernamental con la entidad fe-derativa y/o Gobierno Federal, para que de manera conjunta, defi-nan de común acuerdo los indicadores con un enfoque homogéneo y productivo para el desarrollo local, y

• Una vez que se cuente con estos indicadores, incluirlos en el sis-tema de información que el Gobierno Federal establezca, para su respectivo reporte al H. Congreso de la Unión y para su publica-ción y acceso abierto a la población, así como difundirlos median-te el portal de Internet del gobierno local.

De esta manera, el gobierno local cumplirá efectivamente con la normati-vidad federal y tendrá la oportunidad de medir y evaluar los recursos pro-venientes de otros niveles de gobierno.

Ante este tipo de evaluaciones se puede destacar una correcta gestión inter-gubernamental que debe desempeñar el gobierno local, debido a que cada fondo de aportaciones federales viene etiquetado y tiene un responsable de su ejecución (dependencia federal coordinadora del fondo); además, se presenta la distribución de recursos no sólo del gobierno central, sino de la entidad federativa. Por lo tanto, es necesaria la capacidad de gestionar y cumplir eficazmente con la normatividad establecida y sobre todo, ejercer los recursos de este rubro fomentando resultados hacia la comunidad.

225 A excepción del Ramo 33, ya que en marzo de 2009 la SHCP emitió los indicadores de desempeño de los fondos de aportaciones federales del Ramo 33; el cual, dicha disposición establece las bases para el funcio-namiento de los indicadores, destacando las responsabilidades, el seguimiento e integración de las fichas técnicas de cada indicador y la capacitación que la SHCP brindará a las entidades federativas. Véase SHCP (2009).



5.2.4. Programa de Mejoramiento de la Gestión en un contexto local.

Se ha observado hasta el momento la propuesta del SED en un contexto lo-cal, donde se ha destacado la necesidad de los gobiernos locales en México en rediseñar su municipio de uno tradicional a uno orientado a resultados. De esta manera, se pudieron mencionar diversos elementos adecuados en un nivel local: la gestión y el presupuesto orientados a resultados, así mis-mo, el primer componente del SED que es la evaluación de programas y políticas públicas. Ante lo expuesto, resulta de gran importancia para todo el Estado mexicano contar con instituciones que generen eficiencia, calidad e impacto hacia el ciudadano. En este sentido, el SED retoma lo anterior en su segundo componente de evaluación que está orientado a verificar y evaluar el proceso de modernización de las instituciones públicas (desem-peño institucional).

Ante lo anterior, el gobierno local debe iniciar con un rediseño institucional que fomente en su administración el mejoramiento de la gestión municipal; el cual se traduce en la propuesta del SED en compromisos de moderniza-ción de las dependencias y entidades de la AP, que tienen como objetivo el promover la transformación de la gestión mediante acciones interrelacio-nadas que permitirán las siguientes acciones (SHCP, 2008a):

• Reducir costos a partir de la optimización de los recursos y la operación de procesos eficientes;

• Incrementar la productividad;• Mejorar la calidad de los servicios, y• Utilizar tecnologías y mejores prácticas de administración.

Es de destacarse una referencia en modernización de la gestión pública lo-cal, ya que concibieron como parte fundamental del cambio de paradigma el mejorar continuamente a las instituciones. De esta manera ofrecer a los ciudadanos mayores y mejores servicios. La referencia mencionada es el gobierno de Cataluña en España, quien en su manera de gestionar lo públi-co, ha situado a la modernización de la administración pública en un puesto relevante dentro de su agenda política, dado que, por una parte, es una pie-za clave para realizar las políticas públicas que permitirán el progreso so-cial y económico del país y, por otra, ya no es posible reflexionar sobre las posibilidades nacionales sin reflexionar sobre el instrumento fundamental para ejercer el autogobierno (la gestión). No existe hoy día adhesión real a una comunidad nacional sin una administración eficaz, flexible y regida por criterios de “buen gobierno”. Una administración que aspira a la excelencia sólo puede alcanzarla con la participación de las personas que en ella traba-jan, que son, en última instancia, su activo más valioso (Estapé, 2003).



En base a Estapé (2003), los pilares fundamentales que el proceso de mo-dernización administrativa del gobierno de Cataluña sostuvo fueron los si-guientes:

1. Orientada a las necesidades del ciudadano;2. Estratégica;3. Responsable y transparente;4. Promotora y racional;5. Eficaz y eficiente, y6. De calidad.

Estos valores son el espíritu de la administración de Cataluña y se han for-mulado teniendo en cuenta el entorno social en el que estamos inmersos y cuál debe ser el papel de la gestión pública del siglo xxi.226

Con base en el quinto pilar de modernización del gobierno catalán, la bús-queda de un gobierno eficaz y eficiente, se puede distinguir de la siguiente manera. Una administración que es el instrumento principal de enlace entre el gobierno y la sociedad, ya que hacen reales las políticas públicas e in-forma al gobierno sobre las necesidades de la sociedad, con la asignación óptima de recursos. La administración ha de reunir unos servidores públi-cos identificados y comprometidos con la administración pública del país y cualificados profesionalmente para llevar a término las tareas bajo su responsabilidad. La creación, el diseño y la producción de los servicios se han de establecer con el criterio de asumir los riesgos que sean necesarios, dentro del marco normativo establecido, para conseguir con eficiencia el interés y el beneficio general para la colectividad. Ha de evaluar si los ser-vicios ofrecidos responden o cubren las políticas públicas formuladas y el impacto de éstas (Estapé, 2003).

Como se puede apreciar, el gobierno de Cataluña incluye dentro de sus principales valores a la gestión pública orientada a resultados. En este sen-tido, se plantea el valor que esta referencia española nos puede brindar, en el contexto de que le han dado gran prioridad a los procesos de moder-nización de su gestión, con el énfasis de que estos procesos mejoran los servicios (valor público) al ciudadano. Por tal motivo, muestra un caso

226 La visión del gobierno catalán se construye tomando como epicentro al ciudadano porque, por encima de todo, el nuevo modelo responde a un convencimiento primordial: la satisfacción de las necesidades ciuda-danas que es lo que da sentido a la existencia de la administración pública. Esta es la esencia del modelo que se ejerció y que debe entenderse simultáneamente en un doble sentido: compromiso con cada ciudadano y ciudadana y compromiso con la sociedad, en su conjunto. Es decir, el nuevo modelo de administración del gobierno catalán es un modelo basado en las personas (servidores públicos) y pensado para las personas (ciudadanos). Véase Estapé (2003).



de éxito dentro de la administración pública en un contexto internacional; sobre todo, la importancia que en todo proceso de cambio o de rediseño institucional, se contemplen mecanismos de evaluación para el desempeño de las instituciones.

Por lo anterior, es de destacarse la puesta en marcha del Programa de Mejoramiento a la Gestión Municipal (PMGM), donde se busque mejorar el desempeño de las instituciones locales y que se contribuya a ser un generador de valor en un nivel municipal. Por lo tanto, el PMGM permitirá entre otros aspectos los siguientes elementos de la NGP (SHCP, 2008):

• Implementar mejoras concretas que permitan reducir sustancial-mente los gastos de operación e impacten positivamente en el que-hacer sustantivo de las instituciones;

• Fortalecer la cultura de trabajo orientada a resultados;• Establecer indicadores que midan la eficiencia y eficacia en la

gestión gubernamental;• Apoyar en la construcción de sistemas de incentivos al desempe-

ño, institucional e individual, y • Proporcionar información relevante a la sociedad respecto al des-

empeño de las instituciones públicas.

Para que lo anterior tenga consistencia y sobre todo seguimiento de mejora, las dependencias y entidades suscribirán compromisos de resultados que formarán parte del PMGM (SHCP, 2008a). Mediante éstos, las organiza-ciones gubernamentales se obligarán a adoptar prácticas para modernizar su operación, elevar su productividad y otorgar un servicio más eficiente a la población. Además, estas transformaciones estarán planteadas estratégi-camente y considerarán los diferentes puntos de partida de las institucio-nes. Sus avances serán medidos por indicadores de gestión que estableci-dos en los programas, representen compromisos institucionales evaluados periódicamente. El escenario para realizar el PMGM es estratégico, es de-cir, visualizar a la gestión local con perspectiva a largo plazo y a partir de ahí, diseñar las acciones a implementar para el cumplimiento de lo anterior (Aguilar, 2009).

Los temas a incluir en el PMGM se refieren, entre otros a:227

• Calidad regulatoria interna y de los servicios públicos;• Adopción de procesos de outsourcing;

227 Entrevista con el Dr. David F. Fuentes Romero.



• Eficiencia institucional;• Eliminación de duplicidades;• Trámites y servicios de calidad;• Eficiencia de adquisiciones y el manejo eficaz de inventarios;• Gobierno electrónico local;• Identificación y valuación de activos;• Enajenación de bienes muebles e inmuebles improductivos u ob-

soletos, y• Redimensionamiento de las estructuras administrativas, fortaleci-

miento del servicio profesional de carrera y reducción de personal.

Es de gran importancia para promover programas de impacto en un ámbito local el contar con una visión de modernizar las instituciones por medio de un plan o programa de acción de esta vertiente. Por lo tanto, se plantea la importancia de contar en la gestión del gobierno municipal con un pro-grama exclusivo para la modernización de la AP de manera integral. Es decir, en donde se establezcan las directrices, visión de gobierno y sean realizadas por parte de las instituciones municipales mediante procesos de mejoras o programas de impacto institucional.

En términos generales, el PMG se establece como el segundo componente del SED federal que se enmarca como las bases y lineamientos para pro-mover la modernización en la administración pública en ese nivel. En un ámbito de los gobiernos locales, se fomenta la oportunidad que desde el PMGM, se deslinden procesos de mejora en el desempeño de las institu-ciones y de esta manera, generar que las dependencias y entidades loca-les mejoren su desempeño institucional y generen programas públicos de impacto. Se destaca los diversos programas que se reflejan en el certamen anual Gobierno y Gestión Local promovido por el CIDE.228 Es de recono-cer que a pesar de que estos programas municipales no están promovidos bajo un plan integral de modernización local (en esta propuesta el PMGM), han sido llevados a cabo bajo la voluntad que han tenido diversos gobiernos locales y las propias dependencias y entidades, con el objeto de mejorar el desempeño en diversas áreas de competencia municipal.229

228 El CIDE definió una clasificación importante por rubro de política pública para la participación en el cer-tamen. De esta manera podemos encontramos programas innovadores que se refieren a distintas temáticas: Desarrollo municipal, conservación ecológica, infraestructura municipal, modernización administrativa, participación ciudadana, planeación urbana, política social, fortalecimiento municipal, salud pública, segu-ridad pública, servicios públicos, transparencia y rendición de cuentas.

229 Para conocer los principales programas que han participado en el Premio Gobierno y Gestión Local durante los primeros cuatro años del certamen (2001-2004). Véase Cabrero (2002 y 2003b), García del Castillo (2004) y Guillén y Rojo (2005).



La manera en que el PMGM apoyaría a este tipo de iniciativas y en gene-ral, a formular programas públicos eficientes y de impacto local, se puede definir por dos principales aspectos:230

Se contarán con indicadores de gestión que permitan medir el des-1. empeño de las instituciones locales, además de que se contarán con evaluaciones (internas y externas); elementos que en base al segui-miento oportuno de las dependencias mejorarán el desempeño de los programas e instituciones, ySe contará por medio del portal de Internet del gobierno local, con 2. la difusión del seguimiento y avances de los programas municipales. De esta manera fomentar la transparencia y rendición de cuentas.

Con base en lo anterior, el PMGM es un valioso instrumento de apoyo para definir las asignaciones presupuestarias de los programas de las dependen-cias y entidades locales, al tiempo que se constituirá en un factor central para verificar que las inversiones en materia de modernización se traduz-can en menores requerimientos presupuestarios para el gasto de operación hacia el futuro.

5.3. El SED municipal bajo un enfoque de gestión y evaluación transversal.

Se destacó en los puntos anteriores los elementos y componentes del SED aplicados en un contexto municipal. Sin embargo, el SED forma parte de un modelo fundamental para orientar la gestión local hacia resultados, pero únicamente funge como una herramienta para dicho objetivo.231 Para que todo gobierno fomente un desarrollo integral a largo plazo, estratégico y sustentable se requiere de un complemento más: el enfoque de gestión y evaluación transversal. En estos términos, se plantea la posibilidad de que por medio del SED municipal, se fomente dicho enfoque que ha sido utili-zado en un contexto latinoamericano y que ha estado ausente en los diver-sos procesos de modernización y reformas administrativas en México: la gestión y evaluación transversal.232

230 Los criterios de elegibilidad que la convocatoria del Premio Gobierno y Gestión Local señala para seleccio-nar a los programas ganadores son: eficiencia, eficacia, atención a demandas, transparencia, desarrollo de ciudadanía e institucionalización. Véase www.premiomunicipal.org.mx.

231 En un contexto chileno se ha utilizado el SMD como piedra angular de sus procesos de reforma, pero una parte fundamental para el desarrollo a largo plazo y su éxito de estos modelos ha sido su perspectiva de bus-car el desarrollo de su nación mediante un complemento mas allá de la evaluación tradicional: el enfoque de gestión y evaluación transversal. Véase Ríos (2007) y Zaltman (2006).

232 Para analizar los diversos procesos de modernización y reformas en materia administrativa en México véase Pardo (1992) y Sánchez (1998b)



La gestión transversal en términos de Serra (2004), se propone como un instrumento organizativo adecuado para incorporar en el trabajo del con-junto, o de una parte significativa de la organización, el tratamiento de políticas, problemas, puntos de vista, segmentos de población, entre otras, que reflejan lo multidimensional de la realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones ya incorporadas en su trabajo a través de la estructura orgáni-ca básica. En este sentido, se establece la interacción entre la organización, los actores que la integran y las diversas organizaciones que de una forma u otra, inciden en los objetivos de la misma.

La transversalidad como necesidad política y organizativa surge de la inte-racción entre la diversidad y la creciente complejidad de la realidad social, por un lado, y de las exigencias y limitaciones de la técnica, la tecnología y las estructuras organizativas, por otro. De esta manera, la gestión y eva-luación transversal se identifica como una opción que sigue considerándose vital para poder afrontar con garantías determinadas retos que plantea el diseño y la implementación de políticas públicas. No sólo eso, sino que la gestión y evaluación transversal aparecen, a menudo, como la gran solu-ción a todas las limitaciones organizativas de las estructuras convenciona-les de las instituciones de gobierno y probablemente ahí, resida el proble-ma (Serra, 2004 y Subirats, 1993).233 Por diferentes motivos, estructuras organizacionales deficientes, la ausencia de mecanismos de planeación y evaluación, entre otras, no se ha sido capaz de resolver el reto público que representan y más frecuentemente en un contexto mexicano.234

233 El avance técnico hace imprescindibles niveles crecientes de especialización sectorial y, dentro de cada sector de especialización subsectorial y técnica (educación, urbanismo, defensa, salud, deporte, servicios sociales, seguridad, servicios urbanos, movilidad y transporte...). La complejidad de las organizaciones crea nuevas especializaciones de lógicas diferentes de la anterior (recursos humanos, finanzas, diseño organi-zativo, contabilidad, infraestructuras...). Los territorios tienen especificidad propia y exigen tratamientos y estructuras organizativas ajustadas de diferente nivel según el tema. Son ya tres dimensiones: sectores técnicos, estructuras funcionales y territorios. Los sectores de población abren otra dimensión. Algunas temáticas apuntan hacia otra visualización, que puede ser identificada con la de los “valores” del modelo de desarrollo: sostenibilidad, igualdad de género, respeto a la diversidad, participación ciudadana, uso del espacio público, seguridad, entre otras. Véase Serra (2004).

234 A pesar de los distintos modelos de gestión y evaluación que se han implementado en México (1940-2000), han carecido de factores fundamentales para su institucionalización y por supuesto, para generar desarrollo en la nación. En el Capítulo II de este estudio se analizaron los diversos procesos de modernización ad-ministrativa en México en el marco de la evaluación gubernamental, con lo cual se concluye que la falta de voluntad política, la ausencia de modelos sustentados en la ciencia y la escasa profesionalización del servidor público mexicano han sido factores que impiden un mayor crecimiento de la nación.



En términos de Serra (2004), se identifica el siguiente:

La aparición de demandas sociales o políticas públicas que no for-1. man parte de la misión o de las competencias de una sola parte de la estructura orgánica vertical de la corporación, sino que implican a toda la organización o a una parte significativa de la misma.

En un contexto municipal, se pueden identificar otros aspectos relaciona-dos con esta problemática:

• La aparición de demandas sociales o políticas públicas que no for-man parte de la misión o de las competencias de una sola estructu-ra organizacional dentro de un mismo nivel de gobierno (gestión intermunicipal), y

• La aparición de políticas públicas que no forman parte del objeti-vo o de las competencias de una sola estructura organizacional de un mismo nivel de gobierno (gestión entre el municipio, estado y federación).

Hay multitud de experiencias en prácticamente todas las administraciones gubernamentales, que han intentado abordar diversos problemas públicos: seguridad, pobreza, medio ambiente, vivienda, familia, juventud, mujeres, inmigración. Las experiencias que se han realizado con este objetivo for-man parte, sin duda, de la mejor parte del capital político productivo, orga-nizativo, de gestión y social de las administraciones y de las comunidades implicadas en estas experiencias. Sin embargo, en el ámbito de la gestión transversal la percepción final es que las cosas no acaban de funcionar correctamente. La incorporación de diseños organizativos orientados a la implementación de la gestión transversal en las organizaciones públicas está planteando más problemas que soluciones (Subirats, 2005). (Véase Figura 15).

El origen de esta figura se establece como la oportunidad para que el go-bierno local considere en su modelo de evaluación el enfoque transversal. Se destaca de este modelo la oportunidad para incidir directamente en la política pública evaluada, debido a que se analizan las distintas interven-ciones del municipio en el problema (otros programas que inciden indirec-tamente). Así mismo, se fortalece la gestión local considerando las accio-nes que implementan tanto el nivel estatal como el federal y que de igual forma son factores que influyen en la política pública municipal evaluada.



Figura 15ESTRUCTURA DEL SED EN UN CONTEXTO LOCAL Y CON

PERSPECTIVA HACIA EL DESARROLLO

Fuente: Elaboración propia en base a SHCP (2008a).



La base del enfoque de gestión y evaluación transversal es el sistema de medición del desempeño mismo –en esta propuesta el SED–, debido a que no puede existir una evaluación transversal sin antes existir un proceso de planeación de los programas y políticas municipales con metodologías científicas (eficaz diseño de programas y políticas públicas), por lo con-trario, se descartaría la oportunidad de evaluar transversalmente debido a que se desconocerían las características y objetivos de los programas mu-nicipales, aspectos mínimos a considerar en todo proceso de evaluación. En otras palabras, no se puede realizar una evaluación gubernamental sin antes definir y estructurar el programa público, en términos de definir obje-tivos, causas, efectos y supuestos que pueden debilitar y/o fortalecer dicho programa. La MML sería de gran ayuda para fortalecer la programación de un programa.235

En sentido contrario, el enfoque de gestión y evaluación transversal forta-lece al SED debido a las siguientes razones:

• Permite evaluar todo el entorno de la política pública local;• Orienta la gestión hacia el desarrollo, y• Acerca a la organización a las múltiples dimensiones de su actuación.

Lo destacable de este enfoque es que fortalece la actuación del gobierno en diversos sentidos, dado que mantiene una perspectiva estratégica y hacia el desarrollo local, debido a que se focaliza la acción gubernamental no solamente en un solo sentido de la actuación, sino incorpora acciones de otras instancias y otros niveles de gobierno. Por lo tanto, nos brinda un complemento a los modelos tradicionales de evaluación, en el sentido de que se enfocan únicamente a evaluar e identificar los aspectos relacionados con su nivel gubernamental y se descuidan aquellos que impactan también en su territorio proveniente de otros niveles de gobierno. En resumen, la puesta en marcha del SED en lo local, nos permite rediseñar al municipio y a sus instituciones hacia resultados (valor público), en el sentido de que nos establece las directrices para mejorar el desempeño en los dos campos fun-damentales de la Nueva Gestión Pública: el desempeño de las instituciones y el impacto de los programas y políticas públicas locales. Basados en las experiencias internacionales y en sus resultados, es fundamental comple-mentar estos dos campos de la NGP y orientarlos hacia una perspectiva a largo plazo y para el desarrollo municipal, el enfoque de gestión y evalua-ción transversal.

235 Entrevista con la Dra. María Bustelo y Eduardo Zapico.



Consideraciones finales.

Se ha fundamentado en este capítulo la implementación del SED en los gobiernos locales de México. La propuesta del SED en un ámbito muni-cipal parte de rediseñar el enfoque actual de administración (burocrático, normativo, deficiente) en uno con orientación a resultados. Se ha definido en los diversos apartados de este estudio la importancia que en un contexto internacional le han brindado a la NGP, donde la principal visión es orien-tar a la AP hacia impactos sociales. Por lo tanto, el reto actual del gobierno local es iniciar con ese cambio de paradigma, el buscar en sus acciones locales el logro de impactos socialmente aceptables por la sociedad (valor público) y hacia un desarrollo sustentable. Queda claro que la propuesta del SED en un ámbito municipal se realizará siempre y cuando los municipios mexicanos contemplen como mínimo los siguientes aspectos:

Contar con un área organizacional específica para las siguientes labores:

• Proceso de planeación (COPLADEMUN);• Ejercicio del presupuesto (Tesorería local), y• Un órgano autónomo interno (Contraloría interna).

En consideración al rediseño gubernamental, contemplar los siguientes ele-mentos en la actuación pública:

• Visión hacia resultados (impactos sociales);• Fomento de la cultura de evaluación gubernamental;• Conocimiento científico;• Voluntad al cambio, y• Perspectiva hacia el desarrollo local.

De esta manera, se pueden apreciar diversos aspectos (estructurales y de actuación), que han formado parte de las diversas etapas de moderniza-ción en países como Chile, E.U.A., Australia, Nueva Zelanda, entre otros; y que a su vez estos países forman parte de las referencias mundiales en cuanto a procesos de modernización de su gestión. El sentido de imple-mentar efectivamente el SED en un ámbito municipal, parte de la articula-ción eficaz de diversos elementos que en común, forman parte de la Nueva Gestión Pública con orientación a resultados; en este marco, el rediseño institucional propuesto para el gobierno local del futuro, requiere de estos elementos científicos para fortalecer los procesos fundamentales de todo gobierno (planeación-programación-presupuestación y evaluación) y que, a su vez, estos procesos sean la raíz para la generación de valor. En el marco del SED, se establece la cultura de la organización orientada a resultados (GxR), el ejercicio del recurso público fomentando impactos y beneficios



sociales (PbR) y por supuesto, la respectiva evaluación de las acciones de gobierno (programas y políticas) y el desempeño de las instituciones (SHCP, 2008a).

Se plantea en un ámbito local, en primer término, el inicio de una gestión por resultados, factor esencial para el logro de todos los procesos de cam-bio y modernización local. En esta vertiente, la GxR fomenta una cultura organizacional que orienta la gestión a resultados de impacto para la comu-nidad. De esta manera, la voluntad y visión del servidor público es funda-mental para sostener este cambio. En términos del ejercicio presupuestario, el cambio que se propone parte de modificar la distribución de recursos de un modelo incrementalista (tradicional) a uno con orientación a beneficios sociales. Este rediseño se complementará en la medida en que los gobier-nos locales fomenten, como inicio en su gobierno, una gestión orientada a resultados. Por lo tanto, la presupuestación se enlaza con la cultura organi-zacional y directiva que se establece (GxR), donde los recursos municipa-les se ejercen con base en los resultados obtenidos y se distribuyen bajo el mismo criterio.

La esencia principal del SED en un contexto federal son sus componentes de evaluación de programas-políticas públicas y el desempeño de las insti-tuciones. En un contexto local, se establece el primer componente como la opción para los gobiernos locales en mejorar el desempeño de sus progra-mas públicos mediante diversos elementos científicos. Parte de ello, es la naturaleza del cambio, el fomentar un nuevo gobierno local con procesos de planeación-presupuestación y evaluación del desempeño acorde a las nuevas tendencias mundiales y a la participación científica. En este senti-do, se abre la posibilidad de un cambio en la manera de ejercer lo local. En otros términos, los elementos metodológicos del SED (MML-MIR) en un nivel municipal, se establecen como la opción para fomentar un rediseño administrativo en busca de resultados, es decir, el diseñar correctamente los programas municipales. Se destacó en este apartado diversos puntos acerca de este tipo de procesos administrativos y de planeación, lo cual generará resultados si dichos procesos cuentan con liderazgos con prepara-ción y cultura hacia resultados.

Un punto esencial para fortalecer el desempeño de las instituciones es el segundo componente del SED: el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG). En un ámbito local, dicho modelo parte de la importancia que la NGP le brinda a las organizaciones públicas: buscar la eficiencia, efica-cia, transparencia, mejores servicios hacia el ciudadano, entre otros. Por lo tanto, este modelo es fundamental para incrementar las capacidades de los



gobiernos municipales en México en la postura de mejorar su desempeño institucional y por consecuencia, la calidad de la gestión local.

Como se destacó, el desarrollo sustentable del SED parte de un comple-mento en su enfoque de gestión y evaluación transversal. En este sentido, se establece la manera en que un gobierno local desarrolle este tipo de mo-delos que han dado resultados sustentados –el caso brasileño–, y que son esenciales para visualizar y accionar la administración pública local con una perspectiva hacia el desarrollo. Ya no es posible el gestionar lo local con una visión limitada a corto plazo. Para poder mejorar el desempeño de los servicios municipales y fomentar mayores capacidades en los gobiernos locales, se requiere de esta visión a largo plazo y sobre todo, de modelos gerenciales con esa perspectiva de desarrollo.

Ante lo anterior, es fundamental que los gobiernos municipales de México sean innovadores en su gestión. Que busquen cambiar esa administración tradicional que ha caracterizado al municipio mexicano en una administra-ción orientada hacia resultados. En base a la propuesta, es primordial para llevar a cabo un rediseño institucional en gobiernos locales lo establecido por Cabrero (2004), donde enmarca un aspecto fundamental para mejorar el desempeño del gobierno local: la profesionalización del servidor públi-co. Por lo anterior, se destaca la participación del Gobierno Federal, donde una tarea pendiente es la inversión de recursos importantes para la capaci-tación y fortalecimiento de funcionarios municipales y paralelamente, debe avanzar en la transferencia de potestades y de recursos a gobiernos locales (Cabrero, 2004). De igual forma, las entidades federativas deben asumir como responsabilidad propia y urgente el apoyo a los municipios en este esfuerzo por mejorar sus capacidades administrativas y profesionalizar a sus funcionarios, llevando a cabo programas diferenciados por tipos de municipios.236

Por último, es de reiterarse nuevamente que todo proceso de cambio o redi-seño institucional parte de la voluntad y visión de quererlo lograr. Las refe-rencias internacionales citadas en este estudio dejan más que mil palabras al respecto. Por lo tanto, las nuevas generaciones de servidores públicos mexicanos deben de fomentar la convicción por servir a la nación, de otra manera, el Estado mexicano jamás competirá con las grandes potencias mundiales, México tiene todo lo necesario para ser una nación de primer nivel y una referencia en un futuro cercano.

236 Cabe mencionar que los congresos locales tienen una enorme responsabilidad, ya que son estas instancias las que deben promover y aprobar sistemas de certificación del recurso humano o el servicio profesional en el nivel municipal.


CONCLUSIONESFINALES


Alberto Villalobos Pacheco • Conclusiones finales 251

CONCLUSIONES FINALES

La Administración Pública Mexicana ha transitado en el transcurso del tiempo en procesos de reforma, modernización e innovación. En la actua-lidad de nuestro país, en dichos procesos se han derivado problemas de gestión y de políticas, que han coadyuvado en una limitada capacidad insti-tucional y de evaluación para sustentar un Estado más responsable y eficaz en la atención de los problemas públicos. Por ello, el presente trabajo se concibe como una aportación estratégica para fortalecer las capacidades de gestión y de evaluación del Estado, la administración y sus gobiernos, bajo un enfoque intergubernamental y con una orientación hacia el desarrollo.

Los problemas sociales de falta de desarrollo, inseguridad pública, pobre-za, desempleo y corrupción, son algunas de las manifestaciones de que la administración en sus tres niveles de gobierno presenta problemas de enfoque, diseño, de implantación y evaluación de su desempeño (Ramos, 2007). Por ello, las experiencias internacionales en materia de evaluación del desempeño nos indican la relevancia de contar con una gestión más eficaz, responsable y eficiente en el uso de los recursos públicos, en térmi-nos de contar con una visión, liderazgo, capacidad institucional y voluntad política para el cambio. Es de reconocerse la manera como en un contex-to latinoamericano se ha contado con grandes principios para orientar sus gobiernos a resultados: primeramente la visión, voluntad e iniciativa para mejorar el desempeño de sus gobiernos mediante la institucionalización efectiva de una política de evaluación integral y lo esencial, promoviendo en sus diversos modelos de gestión una perspectiva hacia el desarrollo a largo plazo (enfoque de gestión y evaluación transversal).

Como segundo punto, destacar la capacidad científica y académica en estructuras gubernamentales, lo que demuestra que existe un verdadero interés por mejorar el desempeño gubernamental partiendo de elementos técnicos y científicos para llevar a cabo modelos de gestión totalmente sus-tentados y que generen resultados. Como último punto, han tenido la visión de detonar el desarrollo de sus naciones fortaleciendo las capacidades de los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, han fomentado políticas públicas y modelos de gestión subnacionales con la finalidad de que las regiones de su país, fomenten mayores capacidades e impactos locales. Lo anterior nos lleva a confirmar que es posible rediseñar al Estado mexi-cano para fomentar un gobierno eficaz, estratégico y competitivo, lo cual sucederá si los actores políticos tienen la voluntad y visión de mejorar la gobernabilidad actual, así mismo, si mantienen la visión de fortalecer las capacidades institucionales de sus entidades federativas y municipios, por supuesto, considerando de por medio el conocimiento científico.



En el marco de la modernización administrativa en México, se mostraron diversos esfuerzos que se realizaron por parte del Gobierno Federal mexi-cano en el transcurso de este siglo. Se puede confirmar que durante las administraciones federales de los presidentes López Portillo, Miguel de la Madrid, Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo, no sentaron las bases para fincar una política de evaluación en el país. Lo anterior, se sustenta en los diversos modelos de gestión llevados a cabo en sus administraciones, los cuales, no tuvieron continuidad en cada administración federal y a su vez, padecieron de liderazgo, visión y voluntad de cambiar el rumbo de nuestro país. Al igual que lo anterior, uno de los factores principales del desempeño gubernamental en México es que en las diversas administraciones federales se padeció de un correcto diseño de políticas públicas, lo cual impide una evaluación objetiva de dichas políticas y por consecuencia, no tuvieron ningún impacto para el desarrollo sustentable de la nación.

Sin embargo, a pesar de que se presentó la alternancia política en México en el año 2000, la AP mexicana ha funcionado de manera tradicional (normati-va, deficiente) y sin generar resultados que fomenten mayor desarrollo. Por lo tanto, se apreció que el gobierno de alternancia no cambió su enfoque de gestión y de políticas públicas hacia una orientación estratégica y de largo plazo, porque reprodujeron una cultura de gestión tradicional (similar a las administraciones anteriores). En términos de Fukuyama (2004), establece tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o rediseño insti-tucional, que en este sentido, el gobierno del Presidente Fox no sustentó en su gestión: 1) La eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de sus instituciones; 2) La relevancia del adecuado diseño institucional para lograr el desarrollo económico, y 3) La necesidad de la demanda nacional de buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional. Por lo tanto, en todo proceso de modernización administrativa las institu-ciones son un factor elemental para el éxito.237

En el marco del federalismo mexicano, se apreció que los diversos procesos de modernización administrativa en el ámbito federal durante estas etapas presidenciales no contemplaron al municipio como un factor esencial para el desarrollo del país, a pesar de que en diversos periodos gubernamentales de nuestra nación, se plantearon acciones a favor del federalismo. Los prin-cipales esfuerzos desde principios de este siglo que por parte del Gobierno

237 Se puede concluir que la modernización administrativa en México, si bien dio pauta para promover una administración tradicional de los recursos públicos desde 1940, no estableció las bases para que tal modernización coadyuvara a generar una administración pública eficaz que pudiera impactar en el desarrollo social de la nación. Por el contrario, se acentuaron los problemas estructurales de una deficiente administración pública como son: la ineficiencia, ineficacia, la corrupción, autoritarismo, la escasa trasparencia y la falta de profesionalización del servicio público mexicano. Véase Pardo (1992).



Federal han sido realizados, se refieren al aspecto económico, mediante la distribución de recursos a los gobiernos subnacionales para ejercer sus fun-ciones. Se destacó que desde 1976 hasta el gobierno de la alternancia, han existido diversos aspectos que han apoyado la descentralización en Méxi-co, como la reforma al Artículo 115 constitucional, la creación de diversos fondos para fortalecer las acciones de los gobiernos locales en México y el nacimiento de organismos y comisiones que han buscado apoyar en las capacidades institucionales de los gobiernos, destacando convenciones a favor del federalismo mexicano y agendas para promover mayores recur-sos a entidades y municipios. Sin embargo, es igualmente cierto que los gobiernos locales deben desarrollar y consolidar en el corto plazo mayores capacidades administrativas y profesionales para llevar a cabo la tarea de la NGP Municipal; de nada servirían más recursos si las estructuras locales no pueden hacer el mejor uso de ellos y generar el mayor impacto posible en el bienestar regional y local.

Con la administración federal encabezada por el Presidente Felipe Calderón (2006-2012), se institucionaliza jurídicamente el proceso de evaluación del desempeño en México. De esta manera, se establece la herramienta con la que será medida la gestión gubernamental en un ámbito federal: el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Es de puntualizar que la esencia del SED cumple con elementos importantes –utilizados en un contexto internacional– que pueden fomentar una mayor capacidad institucional en México.

Como primer punto se observó la evaluación de los programas y políticas mediante indicadores estratégicos. Una segunda parte sería la evaluación de la gestión interna mediante el PMG y sus respectivos indicadores de gestión; se puntualizó de este tipo de evaluaciones el enfoque de evalua-ciones independientes en el sector público. Los componentes anteriores se engloban en el marco de la gestión y presupuesto con orientación a resul-tados, los cuales son el pilar fundamental de las actuales modificaciones administrativas en México y en una perspectiva internacional. Sin embar-go, uno de los grandes retos del SED es el de realizar verdaderas y objeti-vas evaluaciones en ambos niveles de gestión (institucionales, programas y políticas) y a su vez, lograr la articulación de estas modalidades para generar una mayor capacidad gubernamental en el sector público federal. Así mismo, el que cada instancia globalizadora de la APF (SHCP, CONE-VAL y SFP) defina concretamente sus responsabilidades en el proceso de modernización del país y las ejecute de manera eficaz. Por lo tanto, queda definido que depende del Estado mexicano la manera en que utilicen los elementos anteriores y de sus impactos en el país.



En un mismo contexto, se analizaron los instrumentos legales que en este periodo gubernamental en México se definieron, donde se destacan diversas modificaciones a la Carta Magna y a diversas leyes de competencia federal y subnacional. En este sentido, se enmarca la obligación constitucional de evaluar los resultados de sus recursos en los tres niveles de gobierno; por lo anterior, todo orden de gobierno deberá implementar evaluaciones del desempeño.

En base a lo expuesto, la hipótesis que se estableció a inicios de esta inves-tigación se fundamenta, en el sentido de que la implementación efectiva del SED en un ámbito municipal implica un federalismo más eficaz y un redi-seño institucional del gobierno local. Con base en este punto, se definieron en el desarrollo de este estudio diversos casos de modelos de evaluación utilizados en un contexto local. Lo cual deja en el debate nacional la volun-tad y visión que ha tenido este nivel de gobierno por mejorar su desempeño y brindar servicios municipales de calidad al ciudadano. Sin embargo, en los casos presentados se carece de diversos puntos elementales que forta-lecerían los resultados de dichos modelos de evaluación; por lo tanto se requiere de un rediseño en su administración para llevarlos eficazmente a la práctica. Primeramente, una cultura de gestión orientada a resultados, lo que se inicia con el liderazgo y visión del presidente municipal en fomen-tar un GxR, así como de los titulares de las dependencias en adoptar este enfoque de gestión y reproducirlo en su organización.

De igual forma se observó la ausencia de una serie de elementos meto-dológicos que apoyan un enfoque a resultados. Partiendo de un PbR, como una manera de plasmar el cambio de paradigma en el ejercicio de los recur-sos públicos (de insumos a resultados) y que es el complemento de la GxR; así mismo, toda una estructura conceptual plasmada en el marco del SED del Gobierno Federal (MML-MIR y evaluaciones independientes). Por lo tanto, uno de los retos importantes en un ámbito local, es buscar institu-cionalizar estos elementos, es decir, diseñar correctamente los programas y políticas públicas locales, la asignación eficiente del presupuesto munici-pal con orientación a resultados y sobre todo, fincar una política efectiva para evaluar el desempeño municipal.238

238 Como se destacó, el desarrollo sustentable del SED parte de un complemento en su enfoque de gestión y evaluación: transversal. En este sentido, se establece la manera en que un gobierno local desarrolle este tipo de modelos que han dado resultados sustentados (el caso brasileño), y que son esenciales para visualizar y accionar la AP local con una perspectiva de largo plazo. Ya no es posible el gestionar al municipio con una visión limitada a corto plazo. Para poder mejorar el desempeño de los servicios municipales y fomentar mayores capacidades institucionales se requiere de esta visión y sobre todo, de modelos gerenciales con esa perspectiva hacia el desarrollo. Por lo tanto, se establece la necesidad de una eficaz gestión interguberna-mental de los tres niveles de gobierno para llevar a cabo este enfoque de gestión y evaluación.



En esta dirección se definió esta propuesta, donde se establece una orienta- ción municipal orientada a resultados. Este es el principal pilar del rediseño o cambio municipal; donde el escenario local forme parte de esta cultura organizacional orientada a logros de impactos para la comunidad. Sin em-bargo, como la experiencia internacional lo demuestra, la introducción de la gestión por resultados es un proceso gradual que requiere de un acompa-ñamiento sostenido al más alto nivel para su maduración y sostenibilidad. Por ejemplo, los sistemas en Chile y Colombia, que usualmente son toma-dos como referentes internacionales en América Latina, tienen más de una década de su implementación y han pasado por varias etapas en su diseño y ejecución. Pero si el Estado mexicano no inicia con este proceso de cambio en estos momentos, cuando la crisis internacional ha causado un severo im-pacto en las finanzas públicas del país y, por consecuencia, en los recursos públicos en el ámbito local ¿cuál será la situación que prevalecerá en los gobiernos locales de nuestro país en un futuro a corto plazo?

Ante lo expuesto, es fundamental que el Estado mexicano se dé un momen-to de análisis. Que haga una pausa en la intensidad del debate nacional para analizar cuál es el rumbo a seguir. Se han presentado referencias en los últi-mos años, logros importantes en distintos modelos de gestión en el ámbito local, pero es completamente claro que se requieren cambios instituciona-les de fondo. Se requiere rediseñar la gestión municipal en búsqueda de que el municipio mexicano fortalezca sus capacidades institucionales y sea un detonador del desarrollo regional. Países con esta visión y perspectiva han logrado mejorar su gobernabilidad nacional partiendo desde el nivel más cercano al ciudadano: el municipio. A su vez, han mitigado los efectos ne-gativos de la crisis económica debido a la capacidad institucional existente en su gobierno.239

Sin embargo, se ha destacado el rediseño que deben ejecutar los gobiernos locales para incrementar sus capacidades institucionales, pero, además de dicho cambio, se requiere de que el Gobierno Federal disminuya sus ten-

239 La economía de Brasil creció un 1.3% en el tercer trimestre de 2009, lo que supone dos trimestres conse-cutivos de aumento del PIB, según cifras publicadas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. El ministro brasileño de Economía, Guido Mantega, ha declarado que estos datos confirman que el país ha salido ya de la crisis. El trimestre pasado, la economía brasileña creció un 1%. Los datos positivos sobre la evolución de la economía brasileña han sido confirmados hoy por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La CEPAL predice que Brasil será el país de América Latina que más crezca el próximo año. Su PIB aumentará un 5.5%, según un informe hecho público por el organismo. El informe señala que la salida de la crisis ha sido más expedita gracias a un conjunto de políticas contracíclicas que permitieron enfrentar eficazmente las turbulencias externas, como la reducción de las tasas de interés, el aumento en la participación crediticia de la banca estatal, la capacidad institucional del Estado, la expansión del gasto público y la aplicación de una variada gama de programas en el área social relacionados a subsi-dios al consumo e iniciativas de apoyo a las familias pobres. Véase El País (2009) y CEPAL (2009).



dencias de control, su excesiva normatividad y que impulse una política in-tergubernamental más eficaz, donde considere al municipio como un factor elemental para el desarrollo integral de la nación. Por lo tanto, no es sólo trabajo del gobierno local, sino también implica una gobernanza más eficaz del Gobierno Federal mexicano.

Por último, se destaca la agenda estratégica para el futuro inmediato y de largo plazo en los municipios del país, donde la prioridad de los gobiernos locales en México es iniciar con la gestión por resultados en su gobierno, considerando la participación académica-científica en la estructura guber-namental y en las acciones de gobierno, factor principal que nos permitirá desarrollar nuevas acciones locales que generen mayor bienestar y com-petitividad, siendo estos elementos fundamentales para el desarrollo sus-tentable. En un aspecto académico, no queda más que continuar con la exploración de la administración pública y del escenario municipal, de esta manera, la ciencia mexicana seguirá contribuyendo a las nuevas formas de gobernar en el país.


GLOSARIODE ABREVIATURAS


Alberto Villalobos Pacheco • Glosario de abreviaturas 259

GLOSARIO DE ABREVIATURAS

ABG Agenda de Buen Gobierno.AP Administración Pública.AMMAC Asociación de Municipios de México, A.C.APF Administración Pública Federal.ASF Auditoría Superior de la Federación.BM Banco Mundial.CAP Comisión de Administración Pública.CONAGO Conferencia Nacional de Gobernadores.CONAMM Conferencia Nacional de Municipios de México.COSSO Comitte of Sponsors Organizations.CEPAL Centro de Estudios para América Latina y el Caribe.CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollo.CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social.COPLADEMUN Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal.COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal.CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.DOF Diario Oficial de la Federación.FAEB Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y

Normal.FAETA Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica

y de Adultos.FAM Fondo de Aportaciones Múltiples.FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de

los Estados y del Distrito Federal.FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.FORTAMUNDF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los

Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.



GxR Gestión por Resultados.INAFED Instituto Nacional para el Federalismo en México.INTRAGOB Modelo de Calidad de la Administración Pública Federal. LCF Ley de Coordinación Fiscal.LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria.LGDS Ley General de Desarrollo Social.LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.MEIG Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental.MIDO Modelo Integral de Órganos de Vigilancia y Control. MIR Matriz de Indicadores.MML Matriz de Marco Lógico.NEP Nueva Estructura Programática.NGP Nueva Gestión Pública.OIC Órganos Internos de Control.PAE Programa Anual de Evaluación.PAN Partido Acción Nacional.PASH Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda.PAGS Programa de Apoyo a Gobiernos Subnacionales de

Chile. PbR Presupuesto basado en Resultados.PEC Programa Escuelas de Calidad.PMP Programa de Mediano Plazo.PMG Programa de Mejoramiento de la Gestión.POA Programa Operativo Anual.PMD Plan Municipal de Desarrollo.PNCCFTDA Programa Nacional Contra la Corrupción y fomento a

la Transparencia y el Desarrollo Administrativo. PND Plan Nacional de Desarrollo.PPEF Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.PROMAP Programa de Modernización de la Administración

Pública.PRONASOL Programa Nacional Solidaridad.


Alberto Villalobos Pacheco • Glosario de abreviaturas 261

PRI Partido Revolucionario Institucional.RLFPRH Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria.ROP Reglas de Operación de Programas Federales.SECODAM Secretaría de la Contraloría y Desarrollo

Administrativo.SECOGEF Secretaría de la Contraloría General de la Federación.SED Sistema de Evaluación del Desempeño.SEDEM Sistema de Medición de Desempeño del municipio de

Puebla.SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social Federal.SEDEP Sistema Estatal de Evaluación del Desempeño de

Puebla.SEP Secretaria de Educación Pública.SFP Secretaría de la Función Pública.SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.SICEG Sistema de Control y Evaluación de la Gestión de

Guadalajara.SIGMA Sistema de Información de la Gestión Municipal

Administrativa de Chihuahua.SIM Sistema de Información Municipal de Guadalajara.SIMEP Sistema de Metas Presidenciales.SIMED Sistema de Medición y Evaluación del Desempeño.SINERGIA Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la

Gestión Pública.SINDES Sistema de Indicadores del Desempeño.SINIM Sistema Nacional de Información Municipal.SMD Sistema de Medición del Desempeño.SNCF Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.SPP Secretaría de Programación y Presupuesto.SUBDERE Subsecretaria de Desarrollo Regional en Chile.SyE Seguimiento y Evaluación.UCEGP Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública.


LISTAS DE CUADROS Y FIGURAS


Alberto Villalobos Pacheco • Listas de cuadros y figuras 265

LISTA DE CUADROS

Cuadro 1 Productos principales del SyE en Chile 34Cuadro 2 Principales funciones del SINERGIA 35Cuadro 3 Utilidad de la evaluación en un contexto latinoamericano 36Cuadro 4 Propósitos de la evaluación gubernamental 46Cuadro 5 Características específicas de la evaluación 47Cuadro 6 Enfoque estratégico para un federalismo eficaz 53Cuadro 7 Etapas de reforma administrativa en México

(1833-1982)59

Cuadro 8 Diferencias de enfoque de evaluación entre México y E.U.A. durante la década 1930

61

Cuadro 9 Organismos en materia de reforma administrativa(1940-1976)

64

Cuadro 10 Comparativos de gestión estratégica ante la crisis México-USA (1976-1988)

75

Cuadro 11 Retos de una política de evaluación en un contexto de crisis

79

Cuadro 12 Instituciones públicas en materia de evaluación(1988-1994)

81

Cuadro 13 Diferencias de enfoques de políticas públicas 82Cuadro 14 Comparativo de gestión en política social

(1988-1994)85

Cuadro 15 Actuación de la gestión pública con la implementación del PROMAP

89

Cuadro 16 Desarrollo de la evaluación en el sexenio del Presidente Ernesto Zedillo

93

Cuadro 17 Diferencias de enfoque de políticas de evaluación 94Cuadro 18 Principales logros y deficiencias del SIMEP 101Cuadro 19 Diferencias de enfoque de políticas sociales en gobiernos

(PRI-PAN)108

Cuadro 20 Lecciones de las fases políticas en el marco de la evaluación gubernamental

110

Cuadro 21 Elementos del Sistema de Evaluación del Desempeño. Primera versión

123



Cuadro 22 Cronograma para el desarrollo e implantación del SED 125Cuadro 23 Elementos primordiales que deben integrar en la MIR 130Cuadro 24 Tipos de evaluaciones incorporadas al SED 131Cuadro 25 Criterios de análisis de la evaluación de consistencia y

resultados132

Cuadro 26 Tipos de indicadores 135Cuadro 27 Indicadores para resultados 136Cuadro 28 Modalidades de programas federales en la estructura

programática139

Cuadro 29 Descripción de los elementos metodológicos del componente de evaluación de programas y políticas públicas del SED

141

Cuadro 30 Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) 143Cuadro 31 Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

2009. Gasto Federal Descentralizado149

Cuadro 32 Comparativo de experiencias de evaluación México-Chile

153

Cuadro 33 Autodiagnóstico Desde lo Local. El municipio con calidad aceptable

169

Cuadro 34 Indicadores por temas en base al SINDES 175Cuadro 35 Elementos principales del SIGMA 181Cuadro 36 Fortalezas y retos del SIGMA 184Cuadro 37 Experiencias del SMD en los municipios mexicanos 189Cuadro 38 Comparativo: Papel de los municipios mexicanos en el

marco de la evaluación195

Cuadro 39 Comparativo de enfoque de gestión y evaluación 207Cuadro 40 Retos de gestión, políticas públicas y evaluación en lo

local212

Cuadro 41 Componentes de evaluación de programas y políticas públicas en un contexto local

226


Alberto Villalobos Pacheco • Listas de cuadros y figuras 267

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Comparativo de funciones SHCP-SPP (1976-1982) 70Figura 2 Importancia de una eficaz política pública y evaluación

integral con base en el petróleo73

Figura 3 Antecedentes y desarrollo del CONEVAL 106Figura 4 Limitaciones de las políticas de evaluación en el periodo de

la alternancia107

Figura 5 Consideraciones importantes de la LFPRH (2006) 119Figura 6 Gestión del gobierno central a favor de las capacidades

institucionales de los gobiernos locales161

Figura 7 Cuadrantes de autodiagnóstico del programa Agenda Desde lo Local

168

Figura 8 Limitaciones del SEDEM 180Figura 9 Definición de indicadores del SIGMA 182Figura 10 Enfoque hacia resultados del modelo de gestión integral

chileno192

Figura 11 Enfoque de gestión y evaluación transversal de Brasil:La política de disminución a la desnutrición infantil

197

Figura 12 Estructura del SED en un contexto local 214Figura 13 Elementos que caracterizan a la GxR en un ámbito local 219Figura 14 Hacia un Presupuesto basado en Resultados (PbR) 222Figura 15 Estructura del SED en un contexto local y con perspectiva

hacia el desarrollo244


FUENTES


Alberto Villalobos Pacheco • Fuentes 271

BIBLIOGRAFÍA

Agranoff, Robert (1997), “Las relaciones y la gestión intergubernamenta-les”, en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (Comps.), La nueva Adminis-tración Pública, Alianza Universidad, Madrid, pp. 125-170.

Aguilar Villanueva, Luis F. (2009), “Comentarios de exposiciones” en Se-minario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México”. El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

____________ (2006), Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económica, México.

____________ (2002), “La nueva gestión pública: origen y desarrollo”, Conferencia magistral. El Colegio de la Frontera Norte, 24 de enero, Tijuana, B.C., México.

____________ (1992), “Estudio introductorio”, en El estudio de las políti-cas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, pp. 39-54.

Asociación de Municipios de México, A.C. (AMMAC) (2008), Reporte de resultados SINDES 2008, rueda de prensa, 3 de octubre, México.

Arellano, David (2004), “Comentario”, en María del Carmen Pardo (Comp.), De la administración pública a la gobernanza. El Colegio de México, México, pp. 129-133.

Arellano, David; Gil, José; Ramírez, Jesús y Rojano, Ángeles (1999), “Nueva gerencia pública en acción: procesos de modernización presu-puestal. Un análisis inicial en términos organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México)”, documento presentado en el IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública celebrado en México D.F. del 19 al 22 de octu-bre, México.

Arellano, Rogelio (1996), “Nuevas alternativas a la descentralización fiscal en México”, en Alicia Hernández (Coord.) ¿Hacia un nuevo federalis-mo? FCE-Colegio de México, México.

Banco Mundial (2008), “Banco Mundial aprueba US$ 17.2 millones para presupuestar y administrar en base a resultados”. Comunicado de prensa Nº. 2009/168/LCR, Washington D.C., http://go.worldbank.org/C7SWHXBCQ0.

____________ (2007), “Como crear sistemas de SyE que contribuyan a un buen gobierno”. Grupo de Evaluación Independiente (GEI), Washing-ton, D.C., http://www.worldbank.org/ieg/ecd.

____________ (2005), “Chile: Análisis del programa de evaluación del gasto público”, Washington D.C., Banco Mundial.



____________ (1997), The State in a Changing World. World Development Report, Oxford, The International Bank of Reconstruction and Develop-ment/The World Bank, Oxford University Press.

Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (1997), “La legitimidad de la administra-ción pública”, en Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (Comps). La nueva administración pública, Alianza Universidad Textos, Madrid, pp. 51-75.

Barzelay, Michael (1992), Breaking Through Bureaucracy. A New Vision for Managing Government, The Regents of the University of California, University of California.

Bazaga, Isabel (1997), “El planteamiento estratégico en el ámbito públi-co”, en Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (Comps.), La nueva adminis-tración pública, Alianza Universidad Textos, Madrid, pp. 105-124.

Boisier, Sergio (2001), Crecimiento y desarrollo territorial endógeno. Observaciones al caso chileno, ponencia del Seminario Internacional “Desarrollo endógeno en territorios excluidos”, Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de la Frontera, 27 de noviembre del 2001, Chile.

Bustelo, María (2009), “La evaluación de políticas públicas como práctica analítica y administrativa: Especificidad e institucionalización” en Se-minario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México. El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

____________ (1999), “Diferencias entre evaluación e investigación: Una distinción necesaria para la identidad de la evaluación de programas”, Revista Española de Desarrollo y Cooperación, No. 4, pp. 9-29.

Cabrero, Enrique (2005), Acción pública y desarrollo local, Fondo de Cul-tura Económica, México.

____________ (2004), “Capacidades institucionales en gobiernos subna-cionales en México. ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?” en Revista Gestión y Política Pública, Vol. XIII, No. 3, II semestre, México.

____________ (2003a), “Políticas de modernización de la administración municipal. Viejas y nuevas estrategias para transformar a los gobier-nos locales”, en Enrique Cabrero Mendoza (Comp.), Políticas públicas municipales: Una agenda en construcción, 1a. edición, Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México, pp. 155-190.

____________ (2003b), Gobiernos locales trabajando: Un recorrido a través de programas municipales que funcionan, CIDE-Fundación Ford-Comisión de Fortalecimiento del Federalismo de la Cámara de Di-putados LVII Legislatura- INAFED. México.

____________ (2002), Innovación en gobiernos locales: Un panorama de experiencias municipales en México, CIDE-Fundación Ford, México.



____________ (1995), Del administrador al gerente público, INAP, México. ____________ (s/f), Hacia la construcción de una agenda para la reforma

administrativa municipal en México, mimeo, CIDE, México. Cámara de Diputados (2008a), “El Sistema de Evaluación del Desempeño

y el Programa Anual de Evaluación”, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Palacio Legislativo de San Lázaro, diciembre, México.

____________ (2008b), “Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fede-ración 2009: Gasto Federalizado propuesto para las Entidades Federa-tivas” Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Palacio Legislativo de San Lázaro, septiembre, México.

_____________ (2006), “Ramo 33: Aportaciones federales para entidades federativas y municipios”, Serie de Cuadernos de Finanzas Públicas 2006, Palacio Legislativo de San Lázaro, septiembre, México.

Camarena Navarro, Francisco (1977), “Las unidades de organización y mé-todos en el proceso de la reforma administrativa en México”, Revista de Administración Pública (RAP), No. 31-32, julio-diciembre, México.

Carrillo Castro, Alejandro (2006), “Modelos de Organización de la Admi- nistración Pública Mexicana: 1917-2005”, Revista de Administración Pública (RAP), No. 112, México.

____________ (1980), La reforma administrativa. Base metodológica, an-tecedentes e institucionalización del proceso (1821-1971), Miguel Án-gel Porrúa, México.

_____________ (1978), “Reforma administrativa para el desarrollo económico y social (1976-1982)”, Revista de Administración Pública (RAP), No. 31-32, julio-diciembre, México.

____________ (1977), “La reforma administrativa mexicana”, Revista de Administración Pública (RAP), No. 36, octubre-diciembre, México.

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (1998), Una nueva gestión pública para América Latina. Documento aprobado el 14 de octubre de 1998.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2009), Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. División de Desarrollo Económico, Naciones Unidas.

____________ (1998), El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos. Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas.

Chapoy Bonifaz, Dolores (2003), “Planeación, programación y presupues-tación”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Disponible en http://www.bibliojurídica.org/libros/ libro.htm?/=1009, México.

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) (2007), Competi-tividad de las ciudades mexicanas: La agenda de los municipios urba-nos, CIDE, México.



Comisión Europea (2001), “Manual: Gestión del ciclo del proyecto”, docu-mento elaborado por la Unidad de Evaluación de la Oficina de Coopera-ción EuropeAid, marzo.

Concepción Montiel, Luis (2007), “El difícil paso de un régimen autorita-rio a un sistema democrático en México: Hacia una democracia consen-sual y ciudadana” en Concepción Montiel, Luis y López, Cuauhtémoc, El desafío de la consolidación democrática en México: Propuestas y perspectivas, Miguel Ángel Porrúa Editorial, México, pp. 83-123.

Consejo Nacional de Población (CONAPO) (2006), Índices de margina-ción 2005, 1ª. edición, México. http://www.conapo.gob.mx

Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), (2004), “Re-novación de la administración pública: Gestión por resultados y reforma del Sistema Nacional de Evaluación”, Departamento Nacional de Pla-neación, Consejo Nacional de Política Económica y Social (Documento CONPES, No. 3294), Bogotá.

Cornelius, Wayne y Fox, Jonathan (1994), “Mexico’s National Solidarity Program: An Overview”; en Cornelius, Wayne, Craig, Ann y Fox, Jonathan, Transforming State-Society Relations in Mexico. The National Solidarity Strategy, Centro de Estudios México-EU, Universidad de California, San Diego California.

Cunill, Nuria y Ospina, Sonia (2002), “La Evaluación de la Gestión Pública. Una herramienta técnica y política”, Documento de Trabajo. CLAD.

Diario Oficial de la Federación (DOF), “Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal”, varias ediciones.

____________ (2008a), “Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entida-des federativas”, 25 de febrero, México.

____________ (2008b), “Lineamientos generales de operación para la en-trega de los recursos del Ramo General 33: Aportaciones federales para entidades y municipios”, 21 de enero, México.

____________ (2008c), “Acuerdo por el que se establecen las disposicio-nes generales del SED, 31 de marzo, México.

____________ (2007a), “Lineamientos generales para la evaluación de los programas federales de la Administración Pública Federal”, 30 de mar-zo, México.

____________ (2007b), “Lineamientos de los términos de referencia para la evaluación de programas federales”, 30 de abril, México.

____________ (2006), “Decreto que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de la Administración Pública Federal”, 4 de diciem-bre, México.

____________ (2004), “Ley General de Desarrollo Social”, 20 de enero, México.



____________ (2002), “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Pública Gubernamental”, 11 de junio, México.

____________ (1992), “Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social”, 4 de junio, México.

____________ (1983), “Ley de Planeación”, 5 de enero, México.____________ (1978), “Ley de Coordinación Fiscal”, 27 de diciembre,

México.____________ (1917), Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos, 5 de febrero de 1917, México.Echebarría, Koldo (2000) Reivindicación de la reforma administrativa:

Significado y modelos conceptuales. División Estado y Sociedad Civil, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C.

Ehrenberg, Rudolph y Stupak, Ronald (2001), “Total Quality Management: Its Relationship to Administrative Theory and Organizacional Behavior in the Public Sector”, Public Administration Quarterly, Vol. 18, No. 100, USA, pp. 75-98.

Escobar, Sylvia (1996), “El Sistema Nacional de Evaluación de Resulta-dos”, en DNP: Hacia una gestión pública orientada a resultados. De-partamento Nacional de Planeación, Santa Fe de Bogotá.

Estapé, Salvador (2003), “Bases conceptuales del nuevo modelo de Ad-ministración Pública catalana”, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública del 28 al 31 de octubre, Panamá.

Fitzpatrick, Jody (2009), “Critical Choices in Evaluation Practice” en Se-minario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México. El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

Fuentes Romero, David F. (2001). Presentación de equipo de transición municipal 2001-2004, papeles de trabajo, Mexicali, B.C.

Fukuyama, Francis (2004), La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo xxi, Ediciones B, Barcelona.

García del Castillo, Rodolfo (2004), Gestión local creativa: Experiencias innovadoras en México, CIDE-Fundación Ford-INAFED, México.

Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (2001), Plan Nacional de De-sarrollo 2001-2006, Presidencia de la República, México.

González Gómez, Javier (2008), “La mejora de la gestión y el enfoque ha-cia resultados en el ámbito internacional: ¿Qué hacer? ¿Hacia dónde ir? ¿Cómo actuar?” XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Refor-ma del Estado y de la Administración Pública, del 4 al 7 de noviembre, Buenos Aires, Argentina.

Gore, Albert (1994), Un gobierno más eficiente y menos costoso, Edamex, México.



Guerrero, Juan Pablo y Guillén, Tonatiuh (Coord.) (2000), Reflexiones en torno a la reforma municipal del Artículo 115 constitucional, CIDE y Miguel Ángel Porrúa, México.

Guillén, Tonatiuh y Rojo, Pablo (2005), “Gobernar con calidad y para el desarrollo”, CIDE, México, D.F.

Guillén, Tonatiuh (2003), “Transparencia en México. Ruta hacia el ámbito municipal”. Elaborado por el autor en base a Municipios y transparen-cia en México. Manual de uso. Documento elaborado para la AMMAC, junio, México.

Guzmán, Marcela (2005), “Sistema de control de gestión y presupuesto por resultado: la experiencia chilena”, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, del 18 al 21 de octubre, Chile.

H. Ayuntamiento de Mexicali (2008), “Plan Municipal de Desarrollo 2008-2010, Metodología para la planeación y políticas públicas”, Mexicali, B.C.

H. Ayuntamiento de Guadalajara (2006), “Reglamento de la Administra-ción Pública Municipal de Guadalajara”, última versión, Guadalajara, Jal., México.

H. Ayuntamiento de Chihuahua (2008), “Manual de políticas y procedi-mientos del SIGMA”, Guadalajara, Jal., México.

Hernández Rodríguez, Rogelio (1993), “La administración al servicio de la política: la Secretaría de Programación y Presupuesto”, Foro interna-cional, Vol. XXXIII, enero-marzo, México.

Hood, Ch. (1989), “A public Management for all seasons?” en Public Ad-ministration, No. 69, pp. 3-19.

ICMA (2006) “Estudio Comparado sobre Sistemas de Medición del Des-empeño Municipal en América Latina”, disponible en http://www.am-mac.org.mx/.

Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (IIL-SEN) (2001). El municipio mexicano, Senado de la República, LVIII Legislatura, México.

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y So-cial (ILPES) (2004), “Metodología del Marco Lógico”. Boletín del Ins-tituto, 30 de octubre, Chile.

Kliksberg, Bernardo (2004), Más ética, más desarrollo, Temas Grupo Edi-torial, Universidad de Texas.

Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) (1993), Ministerio del Interior, Ley Nº 19,175, Chile.

Lozano Álvarez, Fortunato (1977), “La teoría de la organización en el mar-co conceptual de las reformas macroadministrativas”, Revista de Admi-nistración Pública (RAP), No. 31-32, julio-diciembre, México.



Mackay, K. (2006), “Diagnóstico del Sistema Nacional de SyE de Colom-bia: SINERGIA”, Banco Mundial (Serie de Documentos de Trabajo so-bre Desarrollo de la Capacidad de Evaluación, No. 17), Washington.

Medina Giopp, Alejandro (2007), “El Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación de la Gestión Pública en México”. Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3, http://www.clad.org.ve

Mejía Lira, José (2005), “La evaluación como una herramienta para una gestión pública orientada a resultados. La práctica de la evaluación en el ámbito público mexicano”, CLAD, Venezuela, http://www.clad.org.ve

Méndez, José (1994), “La reforma del Estado en México: Alcances y límites”, Revista Gestión y Política Pública, Vol. III, No. 1, 1er. semes-tre, México.

Meny, Yves y Thoenig, Jean (1992), Las políticas públicas, Ariel, España.Monge Reyes, Pablo y Marrer Lues, Marcela (2007), “Gobierno, región

gestión y territorio: El caso de la región del Bío Bío”, en Revista Enfo-ques, 2º. semestre, No. 007, Universidad Central de Chile, pp. 149-172, Santiago de Chile.

Moore, Mark (1998), Gestión estratégica y creación de valor en el sector público, Paidós, Barcelona.

Mora, Mario (2002), “El sistema nacional de evaluación de Costa Rica: Un instrumento de evaluación estratégica”. Documento de Trabajo, CLAD.

Mota Díaz, Laura (2002), “La política social del gobierno del cambio”, Convergencia, septiembre-diciembre, No. 30, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México.

Moyado Estrada, Francisco (2006), “Gobiernos de calidad. Ideas y pro-puestas desde la nueva gestión pública”, Revista Buen Gobierno, No. 1, Semestre 1, México.

Muñoz Gutiérrez, Ramón (2004), Innovación gubernamental. El paradig-ma de Buen Gobierno en la administración del Presidente Vicente Fox, Fondo de Cultura Económica, México.

____________ (2003), “Introducción”, Revista Política Digital, No. 13, noviembre, México.

Muñoz, Mauricio (2005), “Evaluación de Resultados en Chile: El Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental”. Documentos Estu-dios de Casos del CLAD, No. 3,http://www.clad.org.ve

Ocampo, J. A. (1996), “Presentación”, en Hacia una gestión pública orien-tada a resultados, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación.

Olías de Lima, Blanca (2001), “Evolución de la gestión pública. La nueva gestión pública”, en Olías de Lima, Blanca, La nueva gestión pública, Prentice Hall, Madrid, pp. 1-34.

Organización de las Naciones Unidas (ONU) (1992), “Agenda 21 Local”, Río de Janeiro, Brasil.



Osborne, David y Ted Gaebler (1996), La reinvención del gobierno, Pai-dós, Buenos Aires.

Ospina, Sonia; Cunill, Nuria y Zaltsman, Ariel (2004), “Performance Eva- luation, Public Management Improvement and Democratic Accoun-tability”, en Public Management Review, Vol. 6, No. 2, London.

Ospina, Sonia y Ochoa, Doris (2003), “El Sistema Nacional de Evalua-ción de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) de Colombia”, en Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y demo-crática: experiencias latinoamericanas, N. Cunill y S. Ospina (Eds.), CLAD, AECI/MAP/FIIAPP, Caracas.

Ospina, Sonia (2000), “Evaluación de la gestión pública: conceptos y apli-caciones en el caso latinoamericano”, Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, del 24 al 27 de octubre, Santo Domingo, República Dominicana.

____________ (1999), “¿Nueva Gestión Pública en América Latina?” pre-sentado en el Taller “Ahora las instituciones: Desarrollo institucional para el desarrollo humano en América Latina”, UNDP/IIG, México.

Pardo, María del Carmen (2003), La modernización administrativa zedi-llista ¿Más de lo mismo? Revista Foro Internacional 171, Vol. XLIII, No. 1, enero-marzo, 2003, COLMEX, México.

____________ (1992), La modernización administrativa en México. Pro-puesta para explicar los cambios en la estructura de la administración pública, 1940-1990, INAP-Colegio de México, México.

Patton, M.Q. (1986), Qualitative Evaluation and Research Methods. Sage, Newbury Park.

Periódico Oficial del Estado de Baja California (2001), Reglamento del Proceso de Planeación para el Desarrollo Municipal de Mexicali, B.C., publicado en el No. 41 de fecha 21 de septiembre, Tomo CVIII, Mexi-cali, B.C.

Periódico Oficial del Estado de Chihuahua (2001), Reglamento Interior del Municipio de Chihuahua, publicado el 15 de agosto, Chihuahua, Chi-huahua.

Poder Ejecutivo Estatal de B.C. (2008), Plan Estatal de Desarrollo de B.C. 2008-2013, Baja California, México.

Poder Ejecutivo Federal (2009), Propuesta de Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal 2009, presentada al Senado de la República, septiembre, México.

____________ (2007), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Presiden-cia de la República, México.

Poder Ejecutivo Federal-SHCP (2006a), Ley Federal de Presupuesto y Res-ponsabilidad Hacendaria, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo, México.



____________ (2006b), Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Diario Oficial de la Federación, 28 de ju-lio del 2006.

____________ (1996), Programa de Modernización de la Administra-ción Pública, Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, México.

Ponce de León, Xavier (1986), “La simplificación administrativa de la administración pública federal”, Revista de Administración Pública (RAP), No. 65-66, enero-junio, México.

Presidencia de la República (2006), ¿Dónde estamos y hacia dónde vamos en nuestra Agenda de Buen Gobierno?, Oficina de Innovación y Calidad Gubernamental, México.

Ramos, José María (2008), Gobiernos locales en México: Hacia una agen-da estratégica para el desarrollo, Miguel Ángel Porrúa, México.

____________ (2007), “De la modernización administrativa a la Nueva Gestión Pública en México: Algunas experiencias y retos” en Concep-ción, Enrique y López, Cuauhtémoc, El desafío de la consolidación de-mocrática en México: Propuestas y perspectivas, Miguel Ángel Porrúa, México, pp. 199-236.

____________ (2006), Inseguridad pública en México: Una propuesta de gestión de política estratégica en gobiernos locales, Miguel Ángel Po-rrúa, México.

Reyes Heroles, Jesús (1988), El liberalismo mexicano: La integración de las ideas, 3ª. edición, Fondo de Cultura Económica, México.

Ríos Hess, Salvador (2007), “Diagnóstico de los sistemas de monitoreo y evaluación en Chile”. Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3, http://www.clad.org.ve

Rodríguez, Victoria (1999), Descentralización en México: De la reforma municipal a la solidaridad y al nuevo federalismo, Fondo de Cultura Económica, México.

____________ (1995) “Municipal Autonomy and the Politics of Inter-governmental Finance. Is it Different for the Opposition?”, en Victoria Rodríguez y Peter Ward (Eds.); Opposition Government in Mexico, Uni-versity of New Mexico Press, EUA, pp. 148-154.

Rowland, Allison y Caire, Georgina (2001), “Federalismo y federalismo fiscal en México: Una introducción”. Documento de Trabajo, No. 94 de la División de Administración Pública, CIDE, México.

Ruano de la Fuente, José M. (2001), “El control de la gestión en las or-ganizaciones públicas”, en Olías de Lima, Blanca, La Nueva Gestión Pública, Prentice Hall, Madrid, pp. 201-222.

Ruiz Sacristán, Carlos (1993), “The restructuring process of the Bureau-cratic Sistem” en María Elena Vázquez Nava (Comp.), Public Admi-



nistration in Mexico Today, Secretaría de la Contraloría General de la Federación-Fondo de Cultura Económica, México.

Salcedo Aquino, Roberto (2009), “Evaluación de las políticas públicas” en Seminario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnósti-co, retos y experiencias para México, El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

Salinas de Gortari, Carlos (2000), Un paso difícil a la modernidad. Edito-rial Plaza y Janés, México.

Sánchez González, José Juan (2009), “El cambio institucional en la refor-ma y modernización de la administración pública mexicana, “Revista Gestión y Política Pública, Vol. XVIII, No. 1, 1er. semestre, México.

____________ (2001), “Revisión al modelo estratégico para la innovación gubernamental de Vicente Fox: Una propuesta alternativa”, Revista IA-PEM, No. 48, México.

____________ (1998a), “La Administración Pública en México: Retos y desafíos hacia el fin del milenio“, Revista IAPEM, No. 39, julio-sep-tiembre, México.

____________ (1998b), “Administración Pública y reforma del Estado en México“, Instituto Nacional de Administración Pública, Premio INAP 1997, México.

Schmidt-Hebbel, Klaus (2006), “El crecimiento económico de Chile”. Do-cumentos de Trabajo, No. 365, junio. Banco Central de Chile. Disponi-ble en http://www.bcentral.cl/esp/estpub/estudios/

Secretaría de la Función Pública (SFP) (2008), “Programa de Mejoramien-to de la Gestión”, Diario Oficial de la Federación, 10 de septiembre, México.

Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2008), “Agenda Desde lo Local: Descentralización Estratégica para el Desarrollo de lo Local”. Progra-ma del Gobierno Federal para el Desarrollo Integral de los Municipios Mexicanos, 4ª. edición, INAFED, México.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) –varios años–. “Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”, México.

____________ (2009) “Indicadores de desempeño de los fondos de apor-taciones federales del Ramo 33”, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, marzo.

____________ (2008a) “Sistema de Evaluación del Desempeño”, junio, México.

____________ (2008b), “Presupuesto basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño”, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Polí-tica y Control Presupuestario, diciembre del 2008, disponible en http:// www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/sistema_evalua-cion/present_pbr_sed.pdf



____________ (2008c), “La evaluación del desempeño del gasto federali-zado”, Foro de análisis del Sistema de Evaluación del Desempeño y el proceso presupuestal 2009: Perspectivas y oportunidades, 1°. de octubre del 2008.

____________ (2008d), “Lineamientos para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008”, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, Oficio N°. 307-A-1917, 22 de agosto del 2007.

____________ (2007a), “Sistema de Evaluación del Desempeño”, pro-puesta a la H. Cámara de Diputados, marzo, México.

____________ (2007b), “Anexo al Oficio 307-A-1593 del 17 de julio del 2007”, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presu-puestario, México.

____________ (2007c), “La reforma hacendaria Por los que menos tienen: Construyendo juntos un México más justo. Gasto Público: Transparen-te, eficaz y austero”, julio, México.

____________ (1996), Programa Nacional de Financiamiento al Desarro-llo 1997-2000 (PRONAFIDE), México.

Secretaría de la Presidencia (1973), Bases para el Programa de Refor-ma Administrativa en el Poder Ejecutivo Federal 1971-1976, Dirección General de Estudios Administrativos, México.

Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) (1989), Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, México.

____________ (1983), Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, México.Serra, Albert (2004), “La gestión transversal: Expectativas y resultados”,

IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, del 2 al 5 de noviembre, Madrid, España.

Simon, Herbert; Smithburg, Donald y Thompson, Víctor (1950), Public Administration, McClelland y Stewart Limited, New York, E.U.A.

Sistema de Gestión Municipal Administrativa (SIGMA) (2008), “Retos en la implementación de un sistema de medición en los municipios. SIG-MA-Chihuahua”, mayo del 2008, México.

Sosa, José (2009), “La perspectiva del SED: Antecedentes y nuevos re-tos”, II Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Vigencia y agenda. El Colegio de la Frontera Norte, 17 de diciembre, México, D.F., México.

____________ (2008), “Unidad de Evaluación del Desempeño Guber-namental (en proceso de creación)”, Secretaría de la Función Pública, México.

____________ (1999), “Modernizar la administración fronteriza: ¿Una tarea pendiente?”, Anuario México-Estados Unidos-Canadá, 1998. El Colegio de México, México, pp.119-156.



Stufflebeam, D.L. y Shinkfield, A.J. (1987), Evaluación sistemática. Guía teórica y práctica, Centro de Publicaciones del MEC y Paidós Ibérica, Barcelona.

Subirats, Joan; Fleury, Sonia y Blanco, Ismael (Eds.) (2008), Respuestas locales a inseguridades globales. Innovación y cambios en Brasil y Es-paña, CIDOB, Barcelona.

Subirats, Joan (2005), “Catorce puntos esenciales sobre evaluación de po-líticas públicas con especial referencia al caso de las políticas sociales”, Ekonomiaz, Revista Vasca de Economía, No. 60, Vol. I, 3er. cuatrimestre.

____________ (1993), “Análisis de políticas públicas y gestión pública: Promesas y riesgos de una vida en común”, en Ekonomiaz, Revista Vas-ca de Economía, No. 26, Vol. II, pp. 144-149.

Uvalle Berrones, Ricardo (1995), “Descentralización política y federalis-mo: Consideraciones sobre el caso de México”, Revista Gestión y Estra-tegia, No. 7, enero-junio, México.

Vaitsman, Jeni; Rodrigues, Roberto y Paes-Sousa, Rómulo (2006), Eva-luación y seguimiento de las políticas y programas sociales: La expe-riencia del Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre del Brasil publicado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, Brasil.

Valenzuela, César (2009), “Experiencias de gobiernos estatales en materia de evaluación de políticas” en Seminario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México. El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

Vázquez Cano, Luis Ignacio (1993), “Administrative simplification”, en María Elena Vázquez Nava (Comp.), Public Administration in Mexico Today, Secretaría de la Contraloría General de la Federación-Fondo de Cultura Económica, México, pp. 210-215.

Vilchis Melgarejo, Rubén (1977), “La reestructuración de la administra-ción pública centralizada”, Revista de Administración Pública (RAP) No. 31-32, julio-diciembre, México.

Villarreal Navarro, Julio (2007), “Colombia y el Sistema de Monitoreo y Evaluación, SINERGIA”. Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3, http://www.clad.org.ve

Weiss, Carol H. (1998), Evaluation: Methods for Studying Programs & Policies, 2nd edition. Prentice Hall, New Jersey.

____________ (1990), Investigación evaluativa: Métodos para determinar la eficiencia de los programas de acción, 2ª. edición, Editorial Trillas, México.

Whittingham, María Victoria y Ospina, Sonia (2000), “Reflexiones sobre una propuesta de evaluación de resultados de la gestión pública: El Sis-tema Nacional de Evaluación de Resultados (SINERGIA) en Colom-



bia”, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, del 24 al 27 de octubre, Santo Domingo, República Dominicana.

Zaltsman, Ariel (2006), “Experiencia con la institucionalización de siste-mas de monitoreo y evaluación en cinco países latinoamericanos: Ar-gentina, Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay”, Washington, Banco Mundial, Serie de Documentos de Trabajo sobre Desarrollo de la Capa-cidad de Evaluación, No. 16.

Zapico, Eduardo (2009), “La institucionalización del sistema de evalua-ción de la comisión europea” en Seminario internacional de evaluación de políticas públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México. El Colegio de la Frontera Norte, 8, 9 y 10 de julio, Tijuana, B.C., México.

Zedillo, Ernesto (1995), “Hacia un auténtico federalismo”, presentado en el Foro Nacional Hacia un Auténtico Federalismo, Guadalajara, México.



HEMEROGRAFÍA

Diario de Chihuahua (2009), “Roban 13 casas al día”, 23 de mayo, Chihuahua, Chihuahua, México.

El Diario del Estado de Guanajuato (2009), “Mayor recurso para seguri-dad... más delitos: El año pasado, la cifra de incidentes se incrementó en 20.6% con respecto al 2007”, 29 de enero, Guanajuato, México.

El Informador (2009), “Investigan causas de muertes en Mexicali”, 2 de marzo, Guadalajara, Jalisco, México.

El País (2009), “Brasil confirma su salida de la crisis. La CEPAL prevé que las economías latinoamericanas se recuperen en 2010”, 10 de diciembre, Santiago, Brasil.

____________ (2008), “La desnutrición infantil cae en un 50% en diez años en Brasil: La mortalidad se reduce casi a la mitad en el mismo pe-riodo”, 5 de julio, Río de Janeiro, Brasil.

El Universal (2009a), “Alcaldías de todo el país prácticamente en la quie-bra: Suspenden servicios y despiden a trabajadores”, 10 de agosto, México.

____________ (2009b), “Municipios están prácticamente quebrados”, 10 de agosto, México.

____________ (2009c), “México pierde liderazgo en América Latina: El país desperdició su potencial, nunca miró al sur para reafirmarse como líder, desaprovechó la ventaja de poseer recursos petroleros y despreció a la ciencia; Chile, Brasil y Panamá son más competitivos”, 16 de no-viembre, México.

____________ (2005), “Sin resultados el Programa Escuelas de Calidad: CIDE”, 2 de mayo, México.

La Crónica de Baja California (2009), “Confirman Rickettsia en Mexicali; seis cuerpos no descartados”, 2 de marzo, Mexicali, B.C., México.

La Jornada (2009), “Aspirantes del PRI en Jalisco proclaman triunfo en 4 alcaldías”, 5 de julio, Guadalajara, Jalisco, México.



ENLACES DE INTERNET

http://www.ammac.org.mxhttp:www.cimtra.org.mxhttp://www.conago.org.mx http://www.conamm.org.mxhttp://www.e-local.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC_SNIMhttp://www.gobiernodechile.cl/Default.aspxhttp://www.guadalajara.gob.mxhttp://www.icmala.orghttp://www.inafed.gob.mxhttp://www.inegi.gob.mx/basededatos/espanol/simbad.htmlhttp://www.municipiochihuahua.gob.mxhttp://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/sigem/index.htmhttp://www.puebladezaragoza.gob.mxhttp://www.sedesol.gob.mx/index1.htm http://www.sinim.gov.clhttp://www.subdere.gov.clhttp://www.transparency.org/regional_pages/americas/introduccion



ENTREVISTAS REALIZADAS

Aguilar Villanueva, Luis F.

Bustelo Ruesta, María.

Casillas Castillo, Carmen Aidé.

Fitzpatrick, Jody.

Fuentes Romero, David F.

Pineda Almazán, Rosa María.

Ramos García, José María.

Salcedo Aquino, Roberto.

Valenzuela Espinoza, César.

Zapico Goñi, Eduardo.


APÉNDICEMETODOLÓGICO


Alberto Villalobos Pacheco • Apéndice metodológico 289

APÉNDICE METODOLÓGICO

La presente investigación denominada: El Sistema de Evaluación del Des-empeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales, se realizó bajo los siguientes criterios metodológicos.

Problema de estudio

La ausencia de procesos continuos de evaluación estratégica en las po-líticas y programas gubernamentales ha limitado la eficiencia, eficacia e impactos sociales de los gobiernos y administraciones públicas en México. Por lo tanto, no se ha institucionalizado en nuestro país una política de eva-luación. Las limitaciones del federalismo mexicano en la implementación de políticas intergubernamentales para promover el desarrollo local y re-gional, ha repercutido en las capacidades institucionales de los municipios mexicanos; se destacan: implicaciones en el diseño e implementación de programas y políticas públicas locales, evaluación del desempeño guberna-mental y la ineficiencia del desempeño de las instituciones. Este escenario municipal, aunado, a la crisis económica prevaleciente en nuestro país, ha repercutido enormemente en un mejor desempeño gubernamental y han impactado severamente en la calidad de vida de los mexicanos en el ámbito local.

Justificación

El impacto de la crisis económica internacional ha tenido diversas conse-cuencias dentro de la administración pública en México, principalmente, la disminución de recursos para las actividades gubernamentales. Esta afec-tación económica dentro de nuestro país ha sido un gran problema para el Gobierno Federal, pero más aún, para los municipios mexicanos. Este nivel de gobierno se ha caracterizado por contar con una capacidad institucional limitada, una administración pública deficiente y sobre todo, gran depen-dencia del Gobierno Federal. Por lo tanto, el nuevo papel del municipio en México debe de ser el de promotor de una gestión pública orientada a re-sultados e impactos sociales. En este contexto, se establece el gran reto de fomentar desde el ámbito municipal un gobierno con una mayor capacidad institucional y que de esta manera, se promueva una gestión más eficaz y eficiente de los recursos públicos.



Preguntas de investigación:

¿Cuáles han sido los aportes de las iniciativas de evaluación en 1. el Gobierno Federal mexicano y cómo han impactado en la pro-puesta del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)? ¿Cambiará el enfoque de evaluación tradicional (auditoría) a uno 2. con una gestión por resultados bajo el esquema del SED? ¿Cuáles han sido las experiencias de evaluación del desempeño en 3. los municipios de México? ¿Cuáles han sido las propuestas para avanzar operacionalmente 4. en la evaluación por resultados en los procesos de reforma en el ámbito de los gobiernos locales?

Hipótesis

Una implementación efectiva del SED en los municipios de Méxi-1. co, implica un federalismo más eficaz y un rediseño institucional de los gobiernos locales.

Objetivo general

Analizar la importancia y retos en materia de gestión del SED para su im-plementación efectiva en los gobiernos locales de México.

Objetivos específicos:

• Analizar las distintas propuestas de evaluación al desempeño que han existido en el sector público federal, desde el inicio de la etapa de modernización administrativa hasta el periodo de la alternan-cia política en México en el año 2000;

• Destacar el proceso de modernización de la administración pú-blica federal en el periodo 2006-2012 y la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño en México;

• Analizar las experiencias principales de evaluación en los gobiernos locales de México, desde una perspectiva intergubernamental, y

• Examinar los retos de gestión, institucionales y legales, para la implementación de la evaluación por resultados en los municipios de México.



Alcances del estudio

La investigación es de cobertura a nivel federal, pero enfatizando el papel de los gobiernos locales ante la nueva legislación del SED expedida por la administración federal (2006-2012).

Estrategias de Investigación y Metodología

Sistematización de información1.

Bibliografía. Como primera estrategia de investigación se realizó la bús-queda de información bibliográfica, donde se integró información de revis-tas, libros, periódicos y bases de datos relacionados con la evaluación del desempeño gubernamental; en este sentido, se puntualiza que se consideró información gubernamental actualizada (2009) como parte de las nuevas estrategias de gestión del Gobierno Federal mexicano; de igual forma el contemplar dentro de la investigación literatura mexicana e internacional en el tema.

Evaluaciones estratégicas. Para poder identificar las diversas propuestas de evaluación en el Gobierno Federal y en los gobiernos locales de Méxi-co se realizaron evaluaciones estratégicas de sus propuestas, identificando algunos elementos:

• Consistencia entre objetivos estratégicos y metas;• Indicadores de gestión y estratégicos;• Focalización de prioridades;• Capacidad de gestión;• Perspectiva de gobierno, y• Enfoque de gestión y evaluación transversal.

El Sistema de evaluación del Desempeño (SED). Como apoyo para el aná-lisis de este estudio, se consideró como referencia los elementos y compo-nentes del SED, presentado por la SHCP al Congreso de la Unión en los años 2007 y 2008 respectivamente. Esta información fue un apoyo meto-dológico para examinar los diversos sistemas de evaluación existentes en un contexto municipal y a nivel federal.

Revisión de experiencias internacionales 2.

La finalidad de analizar las experiencias internacionales tenía como obje-tivo explorar algunos de los elementos de gestión y de política estratégica,



que algunos países han impulsado para fortalecer sus capacidades institu-cionales en materia de desempeño gubernamental. Esta información permi-tió identificar prácticas de gestión tales como:

• Valor público;• Diagnóstico estratégico;• Visión estratégica;• Cultura de gestión;• Modelos y políticas de evaluación;• Liderazgo, y• Gestión intergubernamental.

Por lo tanto, nos permitió conocer ejemplos prácticos del tema y más aún, cuando se trata de temáticas que en el caso de nuestro país no han sido de-sarrolladas por completo. En este sentido, se retomaron las experiencias de los siguientes modelos de gestión en Latinoamérica:

1. Chile: Sistema de Seguimiento a Programas Gubernamentales (SSPG) y el Sistema de Control de Gestión (SCG);

2. Colombia: Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA), y

3. Brasil: El enfoque de gestión y evaluación transversal.

En un contexto internacional se consideraron las experiencias de los si-guientes modelos:

Australia: Sistema de Seguimiento y Evaluación Australiano;1. España: El enfoque de modernización administrativa del gobierno 2. de Cataluña, yEstados Unidos: El 3. National Performance Review y el caso del municipio de Bellevue, California.

Entrevistas a informantes claves3.

La entrevista nos permitió conocer diversos puntos relacionados con la temática, en el sentido de identificar de propia voz y basados en la expe-riencia científica y práctica de los actores entrevistados, diversos puntos fundamentales del tema de estudio. En este contexto, se realizaron entre-vistas a los siguientes funcionarios públicos y académicos.



Aguilar Villanueva, Luis. F.Investigador nacional.Temas de análisis: Gobernanza, gestión y políticas públicas.Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Bustelo Ruesta, María.Directora del Máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas, Universidad Complutense de Madrid. Temas de análisis: La evaluación de programas y políticas públicas: la perspectiva española.Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Zapico, Eduardo.Director de la Unidad de Evaluación, Oficina de Presupuesto, Comisión Europea. Temas de análisis: Experiencias de evaluación gubernamental en la Unión Europea.Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Fitzpatrick, Jody.Profesora de la Universidad de Denver, Colorado y consultora guberna-mental.Temas de análisis: El enfoque de las evaluaciones independientes hacia el sector público.Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Salcedo Aquino, Roberto.Auditor Especial del Desempeño, Auditoría Superior de la Federación (ASF).Temas de análisis: El enfoque actual de la Auditoría Superior de la Fede-ración en el marco de la evaluación del desempeño.



Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Ramos García, José María.Investigador del SNI Nivel II de El Colegio de la Frontera Norte (El Co-lef), autor de diversas obras y artículos en materia de seguridad pública y gobiernos locales.Temas de análisis: Gobiernos locales y gestión estratégica.Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Valenzuela Espinoza, César.Subsecretario de Reforma Administrativa del gobierno del estado de Si-naloa.Temas de análisis: La experiencia de evaluación al desempeño del gobier-no del Estado de Sinaloa. Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009 en Tijuana, B.C., México.

Fuentes Romero, David. F.Investigador del Instituto de Investigaciones y Sociales de la UABC. Ac-tualmente es Director del Instituto Estatal de Seguridad Pública del Estado de B.C. Dentro de su experiencia como funcionario público destaca su ges-tión como Director General del COPLADE en B.C. (1989-1995), Director del COPLADEM del municipio de Mexicali (1995-1998) y (1999-2001) y Director de la Oficina de Desarrollo Gubernamental de Mexicali (2001-2004).Temas de análisis: Gestión pública municipal y evaluación del desempeño en gobiernos locales.

Pineda Almazán, Rosa María.Maestría en Administración Pública por la UABC. De su experiencia labo-ral resalta la Jefatura de Planeación en el COPLADE de B.C. (1991-1995), Jefa del Departamento de Planeación Estratégica en el COPLADEM de Mexicali (1998-2001), y Jefa del Departamento de Estadística y Sistemati-zación en el COPLADEM de Mexicali (2004-2007). Temas de análisis: Procesos de planeación y programación municipal.



Casillas Castillo, Carmen Aidé.Maestría en Administración Pública por la Universidad Autónoma de Baja California (UABC). Actualmente es la Jefa del Departamento de Planea-ción Estratégica del Municipio de Mexicali en la administración (2007-2010).Temas de análisis: Indicadores de gestión municipal y su aplicación en el gobierno local.

Preguntas claves de las entrevistas:

1. ¿Cuáles han sido los antecedentes de evaluación en la administra-ción pública mexicana?

2. ¿Las diversas etapas de modernización administrativa del sector público federal, han coadyuvado a fortalecer las capacidades ins-titucionales de los municipios en México?

3. ¿Cuál es su perspectiva acerca del Sistema de Evaluación del Des-empeño en México?

4. ¿Cuál es su opinión al respecto de la institucionalización de la evaluación del desempeño en México en sus tres niveles de go-bierno?

5. ¿Por qué en los países que son referencias en modernización de su gestión (Chile, E.U.A., Australia), funciona la gestión pública orientada a resultados?

6. ¿Cómo define al gobierno municipal mexicano en el marco de la gestión, políticas públicas y la evaluación del desempeño?

7. ¿Cuál es su opinión de los diversos modelos de evaluación en un contexto local?

8. ¿Cuál considera la principal estrategia para que el municipio mexi-cano logre ser un detonante del desarrollo local?

9. ¿Es posible rediseñar al municipio mexicano bajo una orientación hacia resultados e impactos sociales?

10. ¿Cuál es el reto de los gobiernos locales en el marco de la evalua-ción al desempeño?


ANEXO


Alberto Villalobos Pacheco • Anexo 299

ANEXO I

PROPUESTA. SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL (SEDM): LINEAMIENTOS ORGANIZACIONALES Y DE APLICACIÓN240

Todo proceso de rediseño institucional parte de la iniciativa y voluntad de quererlo hacer y por supuesto, de quererlo lograr. En un contexto guberna-mental es prioritario la visión y convicción del servidor público en orientar la administración tradicional a una con orientación a la creación de valor público. Por lo tanto, se requiere de capacidad, liderazgo y un enfoque aplicado de gestión y política estratégica para lograr el cambio previsto en la administración pública local.

SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL (SEDM)

Fuente: Elaboración propia en base al SHCP (2008a).

240 Los elementos plasmados en esta propuesta están formulados en base al Sistema de Evaluación del Des-empeño (1ª. y 2ª. versión), que la SHCP envió al Congreso de la Unión en el 2007 y 2008 respectivamente, pero adecuados en un contexto municipal.



LINEAMIENTOS ORGANIZACIONALES Y DE APLICACIÓN241

Para cada uno de los componentes y elementos anteriores se ha definido la instancia que será decisiva en su implantación, la creación del Comité Mu-nicipal de Gestión por Resultados (CMGR),242 quien a su vez, tendrá una institución responsable en las distintas tareas que se llevarán a cabo para la implementación efectiva del SEDM.

Gestión por resultados: La puesta en marcha de una GxR en un ámbito municipal se establece como una reproducción cultural en todo el entorno municipal, donde el alcalde tenga la visión, capacidad y liderazgo de ins-truir a toda la estructura orgánica municipal ese cambio, y que el capital humano del gobierno local asimile y aplique ese nuevo paradigma en cada una de las acciones de gobierno.

ENFOQUE DE GESTIÓN POR RESULTADOS (GxR) EN LO LOCALCaso: Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Puebla,

Estado de PueblaOrientación del gobierno municipal hacia

resultados mediante los siguientes elementos de

gestión:

Voluntad política para el cambio.Liderazgo para implementación en todo su gobierno.

Visión estratégica.

Directivo público con visión a resultados.Fomento en su organización de la GxR.

Implantar la cultura organizacional, directiva y de gestión hacia resultados en su institución.

Servidores públicos con visión a resultados.Ejecución operativa orientada a resultados.

Funcionarios públicos con visión a resultados.Fomento en su área de la GxR.

Instaurar la cultura organizacional, directiva y de gestión hacia resultados.

Presidente

Municipal.

Secretario Municipal de

Desarrollo Social.

Dirección de Desarrollo Humano.

Dirección de Política Social.

Dirección de Programas

Sociales.

Departamento de fomento

a la calidad educativa y

alfabetización.

Departamento de

equipamiento escolar.

Departamento de seguimiento

y registro de programas

sociales. Departamento de

desarrollo de programas.

Departamento de

infraestructura social en

unidades territoriales.

Departamento de enlace con

unidades sectorizadas.

Departamento de combate a la

pobreza. Departamento de

atención a comunidades

indigenas. Departamento de

capacitación a comunidades.

Departamento de centros de

desarrollo comunitario.

Fuente: Elaboración propia con base en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, con fecha de 1º de agosto del 2008, donde se aprueba la modificación a la estructura organizacional del municipio de Puebla en la administración 2008-2011.

241 Se consideran para esta propuesta a 3 municipios de México: Puebla, Chihuahua y Mexicali, debido a su posibilidad económica, organizacional y de gestión, para llevar a cabo esta propuesta con mayor facilidad.

242 El Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR) está integrado por los siguientes organismos mu-nicipales: COPLADEMUN, Tesorería Municipal, Oficialía Mayor, Contraloría Interna y la Oficina de la Presidencia Municipal. De esta manera, se integra en un solo equipo interdisciplinario a las dependencias globalizadoras en un ámbito local. En un mismo sentido, la participación de los Comités de Planeación Es-tatal (COPLADE) y de instancias federales (CONAPO, INEGI) fortalecerían el proceso de planeación en un nivel local. Es de destacarse la participación de la ASF de la entidad federativa, con el fin de que su criterio de evaluación del desempeño se vea reflejado en un ámbito local.



El cuadro anterior es una reproducción cultural, directiva y de gestión des-de el presidente municipal hacia los responsables de cada dependencia y entidad; para que, posteriormente, cada dirección, departamento y coordi-nación que integran a la administración pública municipal adopte la GxR en las diversas actividades gerenciales y operativas. Por lo tanto, deja en claro que ningún modelo de gestión, innovación o rediseño institucional dará resultados si no se cuenta con la visión y voluntad de crear valor pú-blico en las actividades de todo gobierno.

Presupuesto basado en Resultados: Para el rediseño del ejercicio y asigna-ción presupuestal, la Tesorería Municipal encabezará al CMGR mediante las siguientes funciones prioritarias:

• Establecer y difundir los lineamientos programáticos-presupues-tales, que orienten el ejercicio presupuestal hacia resultados de impacto social;

• Definir la normatividad interna que genere facilidad al manejo pre-supuestal de las dependencias y entidades de la AP municipal, y

• Contemplar como cultura presupuestal en la designación de los nuevos presupuestos los resultados de las evaluaciones y los resul-tados de impacto que hayan logrado las dependencias y entidades municipales. (Véase tabla página siguiente).

Como se pudo observar, la puesta en marcha del PbR en un ámbito munici-pal, rediseña por completo la labor actual de la Tesorería local, en términos de no visualizar los egresos municipales bajo la perspectiva de ejercer el recurso por ejercerlo, sino en base a generar resultados socialmente acep-tables.

El Sistema de Evaluación del Desempeño Municipal: El COPLADEMUN encabezará al CMGR para la implementación del SEDM, mediante las si-guientes funciones primordiales:

• Establecer y difundir la metodología para la elaboración de la Ma-triz de Marco Lógico (MML), de esta manera formular la Matriz de Indicadores (MIR) de manera real y congruente;

• Asegurar la coherencia, factibilidad, calidad técnica y nivel de exigencia de las metas comprometidas, tomando en consideración la participación y opinión ciudadana;

• Coordinar la estrategia y las acciones de capacitación del personal a cargo de definir los objetivos, indicadores y metas estratégicas;

• Establecer los indicadores estratégicos y de gestión;



PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PbR) EN LO LOCALCaso: Tesorería Municipal del Municipio de Chihuahua, Chihuahua

Funciones actuales* Resultados de gestión actual Gestión orientada a resultados

Controlar y evaluar el ejer-cicio del presupuesto de egresos.

Énfasis en el cumpli-miento normativo del ejercicio del gasto.

Normatividad flexible para el ejercicio presu-puestal, que permita la ejecución del presupuesto a las dependencias y entidades de manera eficaz y en base a sus necesidades de gasto.

Ordenar auditorías adminis-trativas, financieras y conta-bles a las unidades orgánicas de la Tesorería y a las entida-des paramunicipales.

Visión tradicional de auditar el gasto público.

Auditorías del desempeño en coordinación con las entidades municipales globalizadoras (COPLADEMUN, Contraloría Interna).

Dictar las medidas técnicas y administrativas necesarias para optimizar el desempeño de la Tesorería Municipal.

Excesivo trabajo interno de la Tesorería Munici-pal, duplicidad de fun-ciones y documentos.

Cultura organizacional y directiva hacia resul-tados, donde cada proceso, trámite y función administrativa, sea ágil y flexible tanto para los ejecutores del gasto y para los trámites derivados del mismo dentro de la Tesorería, buscando la eficiencia en su gestión.

Formular el anteproyecto de egresos del municipio.

Asignación de recursos a programas sin dise-ño metodológico, sin indicadores que midan el impacto social.

Presupuesto de egresos municipal bajo un pro-ceso de planeación (Matriz de Marco Lógico) y bajo indicadores que midan el impacto de cada programa municipal.

Vigilar el cumplimiento de las obligaciones de la cele-bración de convenios con la federación, estado u otros or-ganismos en cuanto al gasto público se refiere.

Ejercicio del gasto fede-ralizado con base en los requerimientos de cada fondo. Sin focalización del recurso en base a prioridades sociales.

Ejercicio del gasto federalizado con base en la normatividad federal, con base en indicadores estratégicos y de gestión. Coordinación intergu-bernamental con instancias responsables de los fondos federales.

Sugerir las transferencias y ampliaciones de partidas presupuestales.

Movimientos presu-puestales sin previo análisis de afectación al programa municipal.

Movimientos presupuestales considerando los resultados de los programas, derivado de los indicadores estratégicos y de gestión y de las evaluaciones a los programas.

Coadyuvar con la Dirección de Planeación y Evaluación en la realización de estudios de planeación y estadística para evaluar el comporta-miento del ingreso y egreso anual.

Énfasis en la recauda-ción municipal, dejando en un segundo término los resultados de cada programa municipal.

Eficaz gestión intergubernamental para la asig-nación de recursos a programas con resultados; aunado a la gestión estratégica para una eficiente recaudación.

* Se consideraron las funciones principales de la Tesorería del Municipio de Chihuahua, Chihuahua, enfo-cadas al ejercicio del gasto presupuestal. Las funciones que se enmarcan fueron tomadas del Reglamento Interior del Municipio de Chihuahua, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua el 15 de agosto del 2001 y del Manual de Organización de la Tesorería Municipal en su última actualización en mayo del 2007, disponible en www.municipiochihuahua.gob.mx/transparencia.




• Supervisar la alineación de los programas presupuestarios al PMD y a los planes estratégicos existentes del gobierno local;

• Establecer los criterios para definir el Programa Anual de Evaluación (PAE) de los programas presupuestarios y del gasto federalizado;

• Definir el Programa de Mejoramiento a la Gestión Municipal (PMGM);

• Realizar de manera directa evaluaciones a los programas en base al PAE;

• Establecer el Sistema de Información que sostendrá al SEDM, y• Brindar seguimiento a las recomendaciones derivadas de las eva-

luaciones.

EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑOMUNICIPAL (SEDM)

Caso: COPLADEMUN del Municipio de Mexicali, Baja California (COPLADEMM)

Antecedentes

El COPLADEMM tiene la responsabilidad de organizar, dirigir y realizar el proceso de planeación, programación y evaluación de la administración local del H. Ayuntamiento de Mexicali. En este sentido, es primordial que durante estos trabajos (los primeros 4 meses de gobierno hasta la publica-ción del Plan Municipal de Desarrollo),243 de manera conjunta con el Co-mité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR), rediseñe su gestión actual en busca de un proceso de planeación, programación, asignación y ejercicio presupuestal, seguimiento y evaluación enfocado a la creación de valor público. En este sentido, un gran reto para los gobiernos locales es la organización y definición de acciones de manera efectiva; debido al corto tiempo de gestión local de todo municipio en México (3 años) y aunado a los escasos recursos humanos y materiales con los que cuentan los municipios.

243 Con base en el Reglamento del Proceso de Planeación para el Desarrollo Municipal de Mexicali, B.C. Publicado en el Periódico Oficial, No. 41 de fecha 21 de septiembre de 2001, Tomo CVIII, el proyecto del Plan de Desarrollo deberá ser aprobado por el Ayuntamiento a más tardar el día último del cuarto mes al que haya iniciado la administración municipal.



DIAGNÓSTICO FODA DEL COPLADEMM DE MEXICALI

Proceso Debilidades y Amenazas

PlaneaciónSin considerar planes estratégicos.• Desarticulación entre algunos programas y el PMD.• Sin metodología para el proceso de planeación (ausencia de MML).•

Programación Estructuras programáticas sin actividades.• Presupuesto en programas sin que generen impactos.•

PresupuestoAsignación presupuestal de manera incremental.• Dificultad para el ejercicio del presupuesto.• No se cuenta incentivos institucionales.•

Seguimiento y control

Indicadores creados sin ninguna metodología definida.• Están ausentes los indicadores para medir eficazmente la gestión institucional.• No se cuenta con un sistema de información para el seguimiento institucional.• Limitada cultura de control de gestión.•

Evaluación

No se cuentan con evaluaciones de impacto.• Escasa información (indicadores) para una objetiva evaluación.• No se realizan evaluaciones independientes.• El COPLADEMUN no realiza evaluaciones. • Mal diseño de programas, no permite la posibilidad de evaluar eficazmente.•

Rendición de cuentas

Los indicadores con los que cuenta el gobierno municipal de Mexicali no son • expuestos al ciudadano.Informes institucionales con ausencia de datos del impacto realizado en cada • acción municipal.

Proceso Fortalezas y Oportunidades

Planeación

Participación ciudadana mediante 15 comisiones ciudadanas. • Participación ciudadana para el proceso de elaboración del PMD en base a • distintos medios de consulta (portal de Internet, foros y encuesta).Elaboración del PMD bajo criterios organizacionales definidos (5 políticas • municipales y sus respectivas dependencias responsables).

Programación Se cuenta la mayor parte de los programas municipales enlazados al presupuesto.• La programación contempla las líneas de acción del PMD.•

Presupuesto

El H. Ayuntamiento de Mexicali depende de un 50% de su recurso del Gobierno • Federal. Por lo tanto, cuenta con gran recurso propio para las diversas acciones locales.Sistemas de información que facilitan el ejercicio presupuestal.• Se inicia la homologación contable del H. Ayuntamiento de Mexicali • según las disposiciones en un ámbito federal. •

Seguimiento y control

Se inicia la cultura de medir con base en indicadores la administración local.• Se encuentra en proceso la creación del Sistema de Indicadores municipales.• Se contempla en la gestión indicadores de impacto y estratégicos, derivados de la • participación en la AMMAC.

EvaluaciónCada año de gestión las comisiones ciudadanas evalúan la gestión local.• Se realizan encuestas ciudadanas para conocer su percepción de los servicios • públicos locales.

Rendición de cuentas

Se cuenta con un área específica para la transparencia municipal. • Se tiene un área de informática en la administración local con personal • capacitado, como apoyo para la elaboración de sistemas de información.

Fuente: Elaboración propia en base al Plan Municipal de Desarrollo del Municipio de Mexicali, B.C., 2008-2010.



RUTA CRÍTICA PARA UNA GESTIÓN POR RESULTADOSEN EL MUNICIPIO DE MEXICALI, B.C.

3 años de administración local (diciembre 2010-diciembre 2013)



Fuente: Elaboración propia con base en Fuentes (2001).

Se destaca el rediseño que debe de implementar este gobierno local con-forme a la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño Municipal (SEDM) mediante sus dos componentes: el Programa Anual de Evaluación que proporciona las directrices para la evaluación de progra-mas y políticas municipales durante toda la administración y el Programa de Mejoramiento de la Gestión, que define los elementos fundamentales para mejorar el desempeño institucional.

Programa Anual de Evaluación (PAE) 244

Este programa es la manera en que la administración municipal definirá los programas y políticas públicas locales que serán evaluadas durante toda la administración. En este contexto, se deberá contemplar los siguientes aspectos elementales:

• Presupuesto a destinar para evaluaciones externas;• Programas a evaluar durante los 3 años de administración;

244 El CMGR mediante el liderazgo del COPLADEMM, diseñara el PAE en el que se determinarán, tomando la opinión del Cabildo local y considerando su situación financiera (posibilidad económica para inversión en evaluaciones externas), los programas que deberán ser evaluados y el tipo de evaluación que se aplicarán. Lo anterior permitirá coordinar una estrategia gradual de seguimiento y evaluación de los programas, articulándolas sistemáticamente con la planeación y el proceso presupuestario. Mediante dicho PAE, se coordinarán diferentes tipos de evaluación para analizar los distintos aspectos de los programas y los efectos del gasto en la ciudadanía. Se debe considerar dentro del PAE las políticas públicas municipales que serán evaluadas bajo el enfoque transversal.



• Políticas públicas municipales a ser evaluadas durante los 3 años de gestión;

• Evaluadores internos y los programas a evaluar;• Evaluadores externos y que programas y/o políticas evaluarán;• Tipos de evaluaciones, y• Metodología a utilizar en las evaluaciones.

Evaluación de programas y políticas públicas: La evaluación de los pro-gramas y políticas públicas locales constituye el primer componente del SEDM y será obligatorio para las dependencias y entidades de la Adminis-tración Pública Municipal (APM). Los resultados del seguimiento y la eva-luación de los programas permitirán orientar las actividades relacionadas con el proceso de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control del gasto público local; así como para la toma de decisiones para un corto y mediano plazos.

Derivado de la alineación del proceso presupuestario con la planeación municipal, los indicadores de desempeño son clasificados en dos tipos:245

• Estratégicos. Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas presupuestarios y contri-buyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos, y

• Gestión. Miden el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son generados y entregados.

Los indicadores con sus respectivas metas, corresponden a un índice, medi-da, cociente o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad. Estos indicadores serán la base para el funcionamiento del SEDM estos instrumentos de medición se-rán elaborados durante el proceso del diseño de los programas municipales mediante la MML-MIR.

245 El caso específico de los indicadores y sus respectivas clasificaciones se presentan en las páginas 231 y 232 de este anexo, mediante la elaboración de la MML-MIR de los siguientes programas: reducción de tiempos de respuesta de la Dirección del H. Cuerpo de Bomberos del Municipio de Mexicali (indicadores estraté-gicos) y el Programa de Recaudación del Impuesto Predial del Departamento de Recaudación de Rentas (indicadores de gestión) del mismo municipio.



Programa de Mejoramiento a la Gestión Municipal (PMGM)

El segundo punto se refiere a la elaboración del programa que definirá las directrices para la modernización de las instituciones públicas; el cual es el segundo componente del SEDM y está dirigido a verificar y evaluar el proceso de modernización de las instituciones públicas (desempeño institu-cional). El COPLADEMM pondrá en marcha el Programa de Mejoramien-to de la Gestión Municipal (PMGM); el cual se traduce en compromisos de modernización de las dependencias y entidades de la APM, que tienen por objeto promover la transformación de la gestión local. Mediante estos compromisos, las organizaciones gubernamentales se obligarán a adoptar prácticas para modernizar su operación, elevar su productividad y otorgar un servicio más eficiente a la población. Estas transformaciones estarán planteadas estratégicamente y considerarán los diferentes puntos de partida de las instituciones. Sus avances serán medidos por indicadores de gestión que establecidos en los programas, representen compromisos instituciona-les públicos evaluados periódicamente.

Los temas a incluir en el PMGM se refieren, entre otros a:246

• Calidad regulatoria interna y de los servicios públicos;• Adopción de procesos de outsourcing;• Eficiencia institucional;• Eliminación de duplicidades;• Trámites y servicios de calidad;• Consolidación de adquisiciones y el manejo eficaz de inventarios;• Establecimiento de sistemas de archivo modernos que mejoren la

transparencia de los procesos de gobierno;• Identificación y valuación de activos;• Enajenación de bienes muebles e inmuebles improductivos u obsoletos, y• Redimensionamiento de las estructuras administrativas, fortaleci-

miento del servicio profesional de carrera y reducción de personal.

Matriz de Marco Lógico (MML) y Matriz de Indicadores (MIR)

Los ejemplos siguientes definen la estructura de 2 programas municipales del H. Ayuntamiento de Mexicali basados en la Metodología de Marco Ló-

246 La aplicación práctica de lo anterior se ve en la página 332 donde se realiza una MML para el Programa de Recaudación del Impuesto Predial, del Departamento de Recaudación de Rentas del Municipio de Mexicali.



gico.247 Cabe aclarar que ambos programas en su ejercicio actual (adminis-tración municipal 2007-2010) no están elaborados bajo esta metodología. Sin embargo, se pretende exponer de una manera resumida la utilidad de este proceso de planeación para identificar los diversos aspectos que arroja el uso y aplicación de la MML, aunado a la posibilidad de medir la acción pública mediante indicadores de desempeño (estratégicos y de gestión).

Caso 1. Programa de reducción en tiempos de respuesta. Dirección del H. Cuerpo de Bomberos.

Tiene como objetivo el exponer un programa municipal focalizado a redu-cir los tiempos de respuesta de la Dirección del H. Cuerpo de Bomberos. De esta manera, exponer los indicadores estratégicos que conforman dicho programa.

Caso 2. Programa de recaudación de impuesto predial. Departamento de Recaudación de Rentas.

Tiene como objetivo el definir un programa municipal dirigido a incre-mentar la recaudación municipal por el rubro del impuesto predial. De esta manera, definir los indicadores estratégicos y de gestión (emanados del Programa de Mejoramiento de la Gestión Municipal) que conforman dicho programa.

COMENTARIO FINAL

El rediseño institucional establecido en esta propuesta parte de la visión, capacidad y liderazgo de los servidores públicos en quererlo implementar. Este cambio se dará en la medida que se considere el gobernar como una manera de acercar a los ciudadanos servicios públicos eficientes, eficaces, y que de esta manera, se proyecte desde el ámbito municipal un mayor bienestar y calidad de vida. Las referencias internacionales en la materia han dejado en claro que sí es posible rediseñar al Estado orientado a re-sultados e impactos sociales. Por lo tanto, un reto pendiente para México, y más aún para los municipios mexicanos, es iniciar con este proceso de cambio y lograr en el municipio una gobernanza que produzca mayores impactos en la nación desde un contexto local.

247 Las propuestas establecidas en los 2 programas elaborados bajo la metodología de MML fueron realizados por cuenta propia. Para una elaboración completa de la MML-MIR se requiere de un trabajo de equipo de los actores involucrados en los diversos procesos de los programas municipales. Así mismo, para comple-mentar esta MML se requiere de otros elementos que la integran: árbol de problemas, de objetivos, fichas técnicas de cada indicador. El objetivo principal es identificar los indicadores estratégicos y de gestión de cada programa y la articulación horizontal y vertical que arroja la MML.



MA

TR

IZ D

E M

AR

CO

LÓ

GIC

O (M

ML

) Y M

ATR

IZ D

E IN

DIC

AD

OR

ES (M

IR)

Caso: Program

a de Reducción de T

iempos de R

espuesta:D

irección del H. C

uerpo de Bom

beros del Municipio de M

exicali, Baja C

alifornia.


Resum

en Narrativo

IndicadoresM

edios de verificaciónSupuestos

FinC

onsolidar a la dependencia por su capacidad de respuesta a un nivel internacional.

% de dism

inución de bienes patrimoniales afectados

por incendios en su totalidad.%

de ciudadanos afectados físicamente por siniestros.

Estadística interna. INEG

I,C

ON

EPO

No se presenta ninguna

contingencia natural que afecte la integridad patrim

onial y física de las personas

PropósitoLograr un tiem

po de respuesta en emergencias de 7 m

inutos.Porcentaje de dism

inución en tiempos de respuesta.

Datos del C

4.Estadística interna.

Se cuenta con vialidades óptim

as para el tránsito vehicular. Existe el clim

a apropiado para transitar eficazm

ente.

Com

ponentes

1. 06 Máquinas extintoras adquiridas.

% de increm

ento del padrón vehicular.Estadística interna.

El personal operativo tiene la voluntad de im

plementar en la

atención de emergencias los

conocimientos adquiridos

2. 02 Estaciones de bomberos construidas.

% de increm

ento del número de estaciones.

Estadística interna.

% de la población atendida en cobertura operativa.

CO

NEPO

e informes del IM

IP.

3. Capacitación al personal operativo en incendios (5 cursos).

% del personal capacitado en incendios.

Registros de cursos.

Nivel de conocim

iento de los capacitados en incendios.Test aplicado en cada curso.

4. Capacitación al personal operativo en incendios con m

ateriales químicos (M

.Q.)

(5 cursos).%

del personal capacitado en materiales quím

icos.R

egistros de cursos.

Nivel de conocim

iento de los capacitados en M.Q

.Test aplicado en cada curso.

5. Capacitación al personal operativo en rescate y prim

eros auxilios (P.A.) (5

cursos).

% del personal capacitado en rescate y P.A

.R

egistros de cursos.

Nivel de conocim

iento de los capacitados en rescate y P.A

.Test aplicado en cada curso.

6. Entrenamiento interno (2 entrenam

ientos por estaciones al mes).

% de estaciones de bom

beros con entrenamiento

interno.R

egistro interno.

% del personal con entrenam

iento interno.R

egistro interno.

Actividades

1.1. Gestión de donativos a em

presas privadas.C

osto por máquina extintora.

Registros adm

inistrativos de la adquisición.

El sector privado realiza donativos.

El gobierno municipal

efectivamente brinda el recurso

para la obra.

1.2. Adquisición de 3 m

áquinas con presupuesto propio.

2.1. Preparación física de 2 terrenos en la zona urbana.

Costo por m

etro cuadrado de construcción.R

egistros administrativos de la

adquisición.2.2. A

rranque de obra de ambas estaciones.

2.3. Terminación de obra.

3, 4 y 5. Preparación de una agenda anual para los cursos operativos.

Costo por persona capacitada.

Registros adm


3, 4 y 5.1. Seleccionar participantes al curso.

3, 4 y 5.2. Realizar cursos.

6.1. Organización de talleres internos de m

anejo de unidades de emergencia.

Costo por persona entrenada.

Registros adm


6.2. Prácticas internas de los protocolos de servicio.

6.3. Realización de entrenam

ientos internos.



MAT

RIZ

DE

MA

RC

O L

ÓG

ICO

(MM

L) Y

MAT

RIZ

DE

IN

DIC

AD

OR

ES

(MIR

)C

aso:

Pro

gram

a de

Rec

auda

ción

de

Impu

esto

Pre

dial

. Dep

arta

men

to d

e R

ecau

daci

ón d

e R

enta

s de

l M

unic

ipio

de

Mex

ical

i

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a.

Res

umen

Nar

rati

voIn

dica

dore

sM

edio

s de

veri

fica

ción

Supu

esto

s

Fin

Logr

ar e

n su

tota

lidad

una

reca

udac

ión

mun

icip

al e

n la

s cla

ves c

atas

tral

es d

el

mun

icip

io d

e M

exic

ali e

n m

ater

ia d

e Im

pues

to P

redi

al.

% d

e pr

edio

s que

pag

an s

u pr

edia

l / e

l uni

vers

o de

cl

aves

cat

astr

ales

.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.D

ocum

enta

ción

del

Dep

to. d

e C

ontr

ol

Urb

ano.

La si

tuac

ión

econ

ómic

a de

l pa

ís e

s est

able

y n

o se

pre

sent

a ni

ngun

a cr

isis

.

Prop

ósito

Logr

ar u

na re

caud

ació

n m

unic

ipal

en

más

del

60%

de

las c

lave

s cat

astr

ales

en

mat

eria

de

Impu

esto

Pre

dial

.%

de

pred

ios q

ue p

agan

su

pred

ial /

el u

nive

rso

de

clav

es c

atas

tral

es.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.D

ocum

enta

ción

del

Dep

to. d

e C

ontr

ol

Urb

ano.

Los c

iuda

dano

s dec

iden

pag

ar

corr

ecta

men

te s

u Im

pues

to

Pred

ial.

Com

pone

ntes

1. D

istr

ibuc

ión

de c

entr

os d

e co

bro

de im

pues

tos m

unic

ipal

es.

% d

e in

crem

ento

de

pred

ios q

ue p

agan

pre

dial

por

ca

da c

entr

o de

dis

trib

ució

n.D

ocum

enta

ción

inte

rna.

Los c

ontr

ibuy

ente

s con

at

raso

en

su p

ago

deci

den

regu

lari

zars

e.

2. A

tenc

ión

expe

dita

en

las c

ajas

de

reca

udac

ión

de re

ntas

.%

de

tiem

po d

e re

spue

sta

en c

ada

caja

de

reca

udac

ión.

Encu

esta

ciu

dada

na.

% d

e ca

lidad

en

el s

ervi

cio

de re

caud

ació

n.En

cues

ta c

iuda

dana

.

3. E

labo

raci

ón d

e si

stem

a de

act

ualiz

ació

n de

cla

ves c

atas

tral

es p

ara

el m

unic

ipio

de

Mex

ical

i.

% d

e in

crem

ento

de

pred

ios e

n el

sist

ema

cata

stra

l.D

ocum

enta

ción

inte

rna.

Doc

umen

taci

ón d

el D

epto

. de

Con

trol

U

rban

o..

% d

e in

crem

ento

de

pred

ios q

ue p

agan

pre

dial

.

4. G

estió

n em

pres

aria

l par

a in

cent

ivar

a lo

s con

trib

uyen

tes p

ara

el p

ago

del

Impu

esto

Pre

dial

.%

de

empr

esas

aso

ciad

as a

l mun

icip

io.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.

% d

e in

crem

ento

de

pred

ios q

ue p

agan

pre

dial

.D

ocum

enta

ción

inte

rna.

5. E

fica

z se

guim

ient

o a

cont

ribu

yent

es ir

regu

lare

s con

su

pago

.%

not

ific

acio

nes e

ntre

gada

s.D

ocum

enta

ción

inte

rna.

% d

e se

guim

ient

o a

notif

icac

ione

s ent

rega

das.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.

Act

ivid

ades

1.1.

Loc

aliz

ació

n de

pun

tos p

ara

cobr

o de

impu

esto

s loc

ales

.

Cos

to p

or c

entr

o de

dis

trib

ució

n.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.

El s

ecto

r pri

vado

par

ticip

a ac

tivam

ente

en

el p

rogr

ama

de

ince

ntiv

os m

unic

ipal

es.

1.2.

Pue

sta

en m

arch

a de

ofi

cina

s ext

erna

s par

a co

bro

de im

pues

tos.

2.1.

Ela

bora

ción

de

prot

ocol

os a

dmin

istr

ativ

os.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.2.

2. S

egui

mie

nto

y co

ntro

l de

calid

ad in

stitu

cion

al.

2.3.

Ela

bora

ción

de

encu

esta

ciu

dada

na.

3.1.

Dis

eño

de si

stem

a de

info

rmac

ión

de c

lave

s cat

astr

ales

.

Cos

to p

or s

oftw

are.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.3.

2. E

labo

raci

ón d

e So

ftw

are.

4.1.

Reu

nión

con

em

pres

ario

s loc

ales

par

a pr

omov

er in

cent

ivos

.

4.2.

Def

inic

ión

de e

mpr

esas

que

par

ticip

aran

con

el m

unic

ipio

.

Cos

to p

or n

otif

icac

ión.

Doc

umen

taci

ón in

tern

a.5.

1. D

efin

ir pa

drón

de

cont

ribu

yent

es ir

regu

lare

s.

5.2.

Env

ió d

e no

tific

acio

nes.

5.3.

Seg

uim

ient

o a

notif

icac

ione

s.


El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales

Se terminó de imprimir en Agosto 2013 por Navegantes de la Comunicación Gráfica S.A. de C.V. ubicado en Pascual

Ortíz Rubio 40, Col. San Simón Ticumac, Del. Benito Juárez C.P. 03660, México D.F.

E-mail: [email protected]

La edición consta de 1000 ejemplares

Distribución a cargo del INAP


EL S

ISTE

MA

DE

EVA

LUA

CIÓ

N D

EL D

ESEM

PEÑ

O (S

ED) E

N M

ÉXIC

O:

UN

A P

RO

PU

ESTA

PA

RA

LO

S G

OB

IER

NO

S LO

CALE

S

























PREMIOS INAP

ALBERTO VILLALOBOS PACHECO1999 Norma Ruiz Velázquez. La política social en México hacia el fin de siglo.2000 Rocío Citlali Hernández Oliva. Globalización y privatización: el sector público en México 1982-1999.2003 José Antonio Salazar Andreu. Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, Limitaciones y Propuestas.2004 Dana Aly López Solís.Sustentabilidad Urbana y Gestión de Residuos Sólidos Urbanos. Estudio Comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El Desarrollo Local en el Contexto de la globalización. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco. Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores Asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización superior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.

XXXIV Premio INAP. Alberto Villalobos Pacheco. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales.

XXXV Premio INAP. Hugo Amador Herrera Torres.Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semi-urbanos del estado de Michoacán.

XXXVI Premio INAP. María del Pilar Alonso Reyes. Políticas públicas de pensiones en México para las personas sin capacidad de ahorro.

forrosINAPok contraportada.pdf 1 08/08/13 11:56

EL S

ISTE

MA

DE

EVA

LUA

CIÓ

N D

EL D

ESEM

PEÑ

O (S

ED) E

N M

ÉXIC

O:

UN

A P

RO

PU

ESTA

PA

RA

LO

S G

OB

IER

NO

S LO

CALE

S

























PREMIOS INAP

1996 José Alberto Saucedo Sánchez. Hacia el federalismo fiscal: la reforma del sistema de asignación de participaciones federales a los estados.1997 José Juan Sánchez González. Administración pública y reforma del Estado en México.1998 Óscar Mauricio Covarrubias Moreno. Federalismo y reforma del sistema educativo nacional.1999 Norma Ruiz Velázquez. La política social en México hacia el fin de siglo.2000 Rocío Citlalli Hernández Oliva. Globalización y privatización: el sector público en México 1982-1999.2001 Arturo Vargas Bustamante. La Reforma de 1995 a los Servicios Médicos del IMSS: Una Tarea Pendiente.2002 Jorge Manjarrez Rivera. La construcción democrática de la rendición de cuentas y la fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001.2003 José Antonio Salazar Andreu. Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, limitaciones y propuestas.2004 Dana Aly López Solís. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El Desarrollo Local en el Contexto de la globali-zación. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco. Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innova-ciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización superior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.

ALBERTO VILLALOBOS PACHECO

forrosINAPok.pdf 26/11/10 12:31:14

9 786079

ISBN 978-607-9111-01-4

111014

sal portada.indd 2 8/8/13 18:13:04

forrosinapok.pdf 26/11/10 12:31:14 el sistema de evalua … · 2017. 5. 25. · cuidado de la...

Documents