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JULIO-DICIEMBRE DE 2005

LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA ELEMPLEO: UN COMPROMISOINESTABLE*

Jacques Freyssinet**

Las experiencias de uniones econmicas regio-nales que agrupan varios Estados independien-tes son antiguas, pero durante mucho tiempo suscompetencias estuvieron limitadas a la circula-cin de las mercancas, a veces a la de capitales,ms rara vez a la coordinacin de las polticasmonetarias. El anlisis terico de las unioneseconmicas regionales contiene, debido a esto,pocos elementos sobre los factores que puedenfavorecer o volver necesaria la emergencia, eneste marco, de una poltica comn de empleo. Porestas razones, es interesante analizar el caso dela Unin Europea.1 Proporciona un perodo deobservacin suficientemente largo (medio siglo)como para comprender las dificultades y seguirlas etapas de la emergencia de lo que hoy se pre-senta como una estrategia comn de empleo.

Es importante de todas maneras precisar loque se entiende por poltica de empleo. En senti-do amplio, designa el conjunto de intervencionesdel Estado que apuntan a actuar cuanti y cuali-tativamente sobre el empleo. Todos los instrumen-tos de la poltica econmica y social (poltica pre-supuestaria y monetaria, poltica industrial, po-ltica de formacin) pueden movilizarse paraejercer efectos en el mbito del empleo. La cues-tin es la del peso acordado a los objetivos deempleo en los diferentes mbitos de la interven-cin pblica. En sentido estricto, la poltica deempleo agrupa un conjunto de acciones que apun-tan a mejorar los procesos de adaptacin dinmi-

ca entre la oferta y la demanda de trabajo ascomo a favorecer la insercin profesional de lapoblacin activa potencial.

En el caso de la Unin Europea, es posible dis-tinguir dos fases principales. Estudiaremos enprimer lugar (primera parte) las caractersticasde la etapa inicial, la ms larga, que va desde eltratado fundador de Roma (1957) al de Maas-tricht (1992). La integracin se construye sobrela base de una ficcin: el corte entre una esferaeconmica, a la que se limitan las competenciascomunitarias, y una esfera social que permane-ce como competencia de los Estados miembros ni-camente. La poltica de empleo se sita, por na-turaleza, en la interseccin de estas dos esferas;jurdicamente, corresponde a la competencia delos Estados, pero de manera parcial y segmenta-da, las autoridades comunitarias se dotan progre-sivamente de ciertos medios de accin.

En una segunda parte, veremos cmo, con eltratado de Amsterdam (1997), el empleo fue re-conocido como una cuestin de inters comn.Desde entonces, las autoridades comunitarias2

tienen competencia para coordinar las polticasnacionales. Un conjunto de dispositivos nuevosse implementaron sucesivamente. Se reagrupa-ron bajo los trminos de estrategia europea deempleo, expresin tan vaga como ambiciosa dela que mostraremos las ambigedades.

Sobre la base de este diagnstico, intentare-mos (tercera parte) explorar las perspectivas que

* La stratgie europenne pour lemploi: un compromis instable. Artculo presentado en el seminario internacional Empleo,desempleo y polticas de empleo en el Mercosur y en la Unin Europea, MTEySS-CEIL-PIETTE-CONICET, Buenos Aires, 18-20de agosto de 2004. Traduccin de Irene Brousse.

** Profesor emrito de la Universidad de Pars I, investigador asociado del Centre dtudes de lEmploi (CEE) de Pars, exdirector del Institut de Recherches Economiques et Sociales (IRES).

1. En el origen se trata de la Comunidad Econmica Europea (1957) que posteriormente se transform en Unin Europea (1992).Para resumir, utilizaremos en adelante el calificativo europeo para designar a este conjunto, de geometra variable al ritmo delas ampliaciones sucesivas (de seis Estados miembros en su origen a veinticinco hoy).

2. Para simplificar, no mencionaremos en este texto ms que el papel de las dos principales autoridades comunitarias: el Consejode Jefes de Estado y de Gobierno es el rgano poltico de decisin; la Comisin Europea es el rgano ejecutivo.

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El empleo en el foco de la globalizacin

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se ofrecen hoy cuando la ampliacin a diez nue-vos pases debe, en principio, acompaarse conla adopcin de una Constitucin europea.

1. Del tratado de Roma al tratado deMaastricht: el dualismo de lo econmico yde lo social como obstculo a una polticaeuropea de empleo

Nuestro objetivo no es retrazar la historia dela construccin europea desde el punto de vistade la poltica de empleo3 sino comprender cmose introdujeron lgicas an hoy poderosas. El tra-tado de Roma instituye la separacin de lo eco-nmico y lo social. En el curso de los siguientestreinta y cinco aos no ser cuestionado en suprincipio, sino atenuado segn las necesidadesdel momento con la ayuda de tcnicas jurdicasvariadas.

1.1. El compromiso fundador

El tratado de Roma constituye un compromi-so entre los seis Estados involucrados en esemomento4 y entre las fuerzas polticas y econ-micas que se enfrentaban acerca del proyecto. Porun lado, se manifiesta una estrategia federalistaque anteriormente haba obtenido con la CECA5

la creacin, en escala sectorial, de una autoridadsupranacional que combinara competencias enmateria econmica y social. En el otro campo, seencuentran tanto los defensores de la soberanade los Estados-nacin como los grandes empre-sarios, partidarios de la creacin de un mercadounificado pero preocupados por impedir la apari-cin de un nivel extra de intervencin pblica.

La ficcin de un corte entre la esfera econmi-ca y la esfera social vuelve el acuerdo posible. Lasautoridades europeas conciben atribuir competen-cias necesarias a la construccin de un mercadocomn, es decir, un espacio en el que progresiva-mente se asegure la libre circulacin de las mer-cancas, los capitales y los trabajadores. Los Esta-dos conservan plena competencia para las polti-cas sociales esenciales al establecimiento de sulegitimidad (Leibfried y Pierson, 1998). Esta solu-cin satisface a las organizaciones patronales ytranquiliza a las fuerzas nacionalistas. Es acepta-da por las corrientes federalistas porque apues-

tan a que el movimiento de integracin econmicavolver ineluctable la ampliacin de las compe-tencias comunitarias a otros mbitos y la emer-gencia de una autoridad supranacional.

Una de las consecuencias de este compromisoes imponer una concepcin segmentada del pro-blema del empleo:

1) por una parte, la creacin de un espacio multi-nacional econmico unificado se considera unfactor de aceleracin del crecimiento y de re-duccin de las desigualdades entre pasesmiembros; la integracin econmica europeaejercera entonces automticamente efectospositivos sobre el empleo sin que en este nivelsea necesaria una poltica activa del empleo, y

2) por otra, la intervencin de las autoridadeseuropeas en el mbito del empleo se reduce ala creacin de las condiciones necesarias parala integracin econmica: libre circulacin delos trabajadores entre pases miembros, igual-dad de tratamiento para los trabajadores in-migrantes, lucha contra las formas de discri-minacin susceptibles de generar una compe-tencia desleal (dumping social).

Subrayemos que esta eleccin es coherente conla concepcin dominante en la poca en materiade poltica nacional del empleo. Se observa elmismo dualismo. En una lgica keynesiana, ladeterminacin del volumen global del empleo co-rresponde a una poltica macroeconmica queapunta a regular tendencialmente el nivel de ac-tividad cerca del pleno empleo. En este marco,que escapa a su competencia, las polticas deempleo, en el sentido estricto del trmino, tienencomo funcin reducir y/o volver socialmente tole-rables los desequilibrios que aparecen en el mer-cado de trabajo. Se trata principalmente de en-frentar la escasez, cuantitativa y cualitativa, demano de obra, y luego administrar las reconver-siones profesionales vueltas necesarias por lastransformaciones del tejido industrial.

En el contexto de pleno empleo que conocenlos pases de Europa occidental en las dcadasde 1950 y 1960, la frontera establecida por el tra-tado de Roma entre lo econmico y lo social, ascomo la segmentacin resultante en la gestin delos problemas de empleo, pueden parecer bien

3. Para una sntesis reciente, vase por ejemplo Pakaslathi y Pochet (2003), con una abundante bibliografa.

4. Alemania Occidental, Blgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos.

5. La Comunidad Europea del Carbn y el Acero, creada en 1951 por los seis mismos pases, tena competencias limitadas a estosdos sectores de actividad, considerados estratgicos en ese momento.

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LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA EL EMPLEO: UN COMPROMISO INESTABLE


adaptadas al contexto econmico y a las restric-ciones polticas. Sin embargo, su carcter artifi-cial generar tensiones crecientes.

1.2. Una yuxtaposicin de dispositivos parciales

Del tratado de Roma al tratado de Amsterdam,no existe base jurdica para la aplicacin de unapoltica europea del empleo. El impacto de la cons-truccin europea sobre el empleo se contempladesde dos lgicas distintas.

En la esfera econmica, el discurso dominan-te afirma los efectos globalmente positivos sobreel empleo de la plena realizacin de un mercadounificado. El abandono de las polticas keynesia-nas por los diferentes Estados miembros duran-te la dcada de 1980 y su adhesin, ms o menosradical, a las virtudes del liberalismo econmicorefuerzan la confianza que otorgan a los efectosde la liberalizacin de los movimientos de mer-cancas, trabajadores y capitales y a las econo-mas de escala generadas por las ampliacionessucesivas. De la misma manera, la realizacinde la unin monetaria se presenta como la ga-ranta de un crecimiento duradero no inflacionis-ta. Solo la recesin de comienzos de la dcada de1990 cuestionar provisoriamente esta fe inque-brantable.

En el mbito de la poltica social, una evolu-cin compleja y contradictoria permite el aumentoy la diversificacin de la intervencin comunita-ria solicitando de manera extensiva las escasasbases jurdicas ofrecidas por los tratados (Lei-bfreid y Pierson, 1998). El impacto en materia deempleo ser fragmentado:

3) un conjunto de medidas apuntan a asegurarla igualdad de tratamiento de los trabajado-res migrantes pertenecientes a los pasesmiembros;

4) muchas directivas6 establecen una base mni-ma de derechos en materia de condiciones deempleo y de trabajo;

5) las desigualdades regionales en las tasas dedesempleo y las grandes olas de reestructura-ciones industriales favorecen una utilizacinampliada de los fondos estructurales, en par-ticular del Fondo Social Europeo.

El corte institucional entre las competencias

y los modos de accin en materia econmica ysocial tornan imposible una poltica coherente deempleo. Sin inconveniente fundamental duranteel perodo de pleno empleo, esta laguna se vuelvepeligrosa para la legitimidad de la construccineuropea cuando, en la mayora de los Estadosmiembros, el desempleo llega a ser masivo y per-sistente. A partir de 1993, la situacin del mer-cado de trabajo crea las condiciones de una rup-tura cualitativa en el dispositivo institucional detratamiento de los problemas de empleo a nivelcomunitario.

2. Despus el tratado de Amsterdam:gnesis y ambigedad de la EstrategiaEuropea de Empleo

La Estrategia Europea de Empleo es el pro-ducto del contexto histrico particular que carac-teriza la negociacin del tratado de Amsterdam.Aplicada en el marco de un dispositivo institu-cional especfico (el proceso de Luxemburgo),plantea evidentes problemas de coordinacin conotros dispositivos y otras esferas de la polticacomunitaria, en particular la poltica macroeco-nmica y la de proteccin social. Basada en lacooperacin entre autoridades comunitarias ygobiernos nacionales, deja un espacio mal defini-do a los actores sociales ms directamente invo-lucrados en los problemas de empleo. Si bien elempleo est indiscutiblemente presente hoy enla agenda, la puesta en coherencia de las polti-cas de las diferentes instituciones pertinentessigue siendo, directa o indirectamente, un pro-blema mal resuelto.

2.1. Un contexto histrico especfico

El primer semestre de 1997 constituye un pe-rodo bisagra en la historia de las polticas euro-peas del empleo. Por quinto ao consecutivo, latasa de desempleo promedio, para el total de lospases de la Comunidad, es superior a 10%. Equi-vocadamente o no, fracciones crecientes de laopinin pblica asocian esta situacin a la apli-cacin de un tratado de Maastricht dominado porel objetivo de restauracin de los equilibrios pre-supuestarios y monetarios. Ahora bien, en tresgrandes pases miembros (Italia en abril de 1996,Reino Unido y Francia en mayo 1997)7 las elec-

6. Las directivas son textos imperativos adoptados en el nivel europeo. Cada Estado miembro debe transponer el contenido a supropia legislacin. La Corte de Justicia de las Comunidades Europeas sanciona el no respeto de estas obligaciones.

7. El turno de Alemania fue en septiembre de 1998.

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ciones legislativas reemplazaron mayoras dederecha por mayoras de izquierda o centroiz-quierda. Existe entonces a la vez una presin so-cial fuerte para una consideracin prioritaria delos problemas de empleo y una mayora de go-biernos nacionales que estn convencidos de lanecesidad de una poltica europea activa en estembito.

Desde 1997, la evolucin se realiz en tresmomentos.8 En primer lugar, la introduccin enel tratado de Amsterdam de un captulo sobreel empleo ampla las competencias de las auto-ridades europeas. Despus, un mecanismo de co-ordinacin de las polticas macroeconmicas yde las polticas de empleo se cre en 1999 en lacumbre de Colonia. Finalmente, bajo el nombrede mtodo abierto de coordinacin, la cumbrede Lisboa (2000) comienza la integracin de laspolticas sociales en la estrategia europea. An-tes de examinar las consecuencias instituciona-les de estas etapas, se imponen dos observacio-nes previas:

6) en primer lugar, para mayor claridad, anali-zamos sucesivamente tres procesos progresi-vamente imbricados sin dar nacimiento a unsistema unificado. La dificultad central esapreciar la naturaleza de las relaciones quese establecen entre tres subsistemas parcial-mente independientes, y

7) en segundo lugar, la lgica dominante fuemodificada progresivamente bajo la influen-cia de dos factores. Una sucesin de eleccio-nes llevaron a la llegada al poder de mayorasde derecha en varios pases. La extensin delcampo de las competencias comunitarias fueacompaada con un refuerzo progresivo deuna orientacin econmica liberal. Ahora bien,este movimiento coincide con la ruptura delfuerte crecimiento conocido por Europa de1997 a 2000. Nacida en la urgencia de un con-texto de desempleo masivo, la poltica euro-pea de empleo se exhibi despus como estra-tegia de largo plazo en Lisboa (abril de 2000)en la euforia de una vuelta anunciada al ple-no empleo; desde entonces, se la aplica en un

contexto de desaceleracin econmica de du-racin indeterminada, acompaada por unarecuperacin del crecimiento del desempleo.

2.2. Los instrumentos de la poltica de empleo

Retomemos el examen de las tres etapas quellevaron al edificio actual (vase Anexo).

EL PROCESO DE LUXEMBURGO

Inmediatamente luego de la firma del tratadode Amsterdam, una reunin especial del Consejo(Luxemburgo, noviembre de 1997) cre un dispo-sitivo institucional especfico para la aplicacindel captulo sobre el empleo.9 Resulta un progre-so significativo, ya que el plan de accin para elempleo adoptado en la cumbre de Essen (diciem-bre de 1994) haba sido letra muerta a falta dedispositivos de aplicacin. En adelante, la coor-dinacin de polticas nacionales se basa en cua-tro pilares10 que las lneas directrices expre-san, cada ao, en objetivos y medios de accin, aveces cuantificados. Por ejemplo, los Estados secomprometieron a ofrecer a toda persona priva-da de empleo una formacin, una experienciaprofesional o un empleo antes de que su dura-cin de desempleo alcance los doce meses (o seismeses para los jvenes). Las autoridades de laUnin examinan los planes de accin naciona-les, y luego evalan su grado de realizacin. Notienen poder de sancin,11 pero pueden formularrecomendaciones a los Estados que se hacen p-blicas.

La evaluacin de este procedimiento, luego decinco aos de experiencia, dio resultados mitiga-dos. Segn algunos, los gobiernos se limitaron aretraducir su poltica de empleo para hacerlaentrar en el lenguaje de las lneas directrices.Para otros, el trabajo sistemtico de comparaciny de evaluacin de las polticas nacionales engen-dr un efecto de convergencia; es difcil para ungobierno nacional aparecer, tanto respecto deotros pases como de su opinin pblica, como unmal alumno en materia de accin para el em-pleo. Ms profundamente, la exhibicin de obje-

8. Se puede encontrar informacin muy completa en el Balance de la Unin Europea, publicado cada ao por el Instituto SindicalEuropeo y el Observatorio Social Europeo (Barbier y Pochet, 2000; Degryse y Pochet, 2001, 2002, 2003).

9. Adems del Balance social, ya mencionado, y las publicaciones de la Comisin, se encontrarn sntesis de la implementacin yde la evaluacin de este dispositivo en Goetschy (1999) y Watt (2004).

10. Los cuatro pilares hasta 2003 (vase ms adelante las modificaciones intervenidas) eran los siguientes: empleabilidad (ocapacidad de insercin profesional), espritu de empresa, capacidad de adaptacin de las empresas y de sus asalariados, igualdadentre hombres y mujeres.

11. A diferencia del procedimiento elegido para el Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (vase ms adelante).

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tivos comunes y la adopcin de un vocabulariounificado forjara tendencialmente las represen-taciones de los actores proporcionando una fuen-te de legitimacin a las elecciones de los gobier-nos. Los problemas metodolgicos vuelven muydifcil la identificacin de un efecto propio sobrelas polticas nacionales imputable a las lneasdirectrices y al procedimiento de seguimiento yevaluacin. Sin embargo, la cumbre de Barcelo-na (marzo de 2002) estableci un balance global-mente positivo de la experiencia y la perennizbajo una forma modificada.

Se le hicieron dos crticas importantes, sobrelas que volveremos ms adelante. La primera serefiere al contenido: las lneas directrices com-portan, en lo esencial, acciones de transforma-cin de la oferta de trabajo, pero slo conciernenmarginalmente a la demanda de trabajo. Estoplantea el problema de la coordinacin de la pol-tica de empleo con la poltica econmica. La se-gunda crtica concierne al bajo grado de inter-vencin activa de los interlocutores sociales,incluso si estn formalmente asociados en todaslas etapas. Esto plantea la cuestin de las rela-ciones entre los procesos consultativos y el di-logo social europeo.

POLTICA ECONMICA Y EMPLEO

La dcada de 1990 permite observar, a dife-rencia de la dcada precedente, una fuerte corre-lacin entre los desempeos nacionales en mate-ria de crecimiento econmico y de creacin deempleos (Husson, 2000). La accin por el empleono puede disociarse de las elecciones de polticaeconmica. Esta preocupacin era central en elinforme Crecimiento, competitividad, empleo,presentado en 1993 por Jacques Delors. Una es-trecha articulacin se estableca entre crecimien-to de la produccin, de la productividad, del em-pleo y de los salarios; las proposiciones se refe-ran tanto a reformas del mercado de trabajo yde los sistemas de proteccin social como a pro-gramas masivos de inversin (Comisin de lasComunidades Europeas, 1993). El Consejo apro-b el informe, y lo olvid enseguida.

Una vez ms, la creacin de dispositivos ins-titucionales ser necesaria para superar el esta-dio de las declaraciones de intencin. La cumbre

de Dubln (diciembre de 1996) adopt el Pacto deEstabilidad y Crecimiento; la realizacin del se-gundo objetivo contenido en su ttulo (crecimien-to) aparece condicionada a aquella, previa, delprimero (estabilidad). El elemento nuevo es lacreacin de un mecanismo de sanciones financie-ras para los Estados que no respeten la discipli-na presupuestaria (tasa de dficit de las finan-zas pblicas superior a 3%).12 La lgica del Pactose expresa cada ao en la adopcin de Grandesorientaciones de poltica econmica (GOPE) quelos Estados miembros se comprometen a respe-tar. Finalmente, la creacin del Banco CentralEuropeo por el tratado de Amsterdam reforz elpeso de las restricciones de estabilidad: el BancoCentral, en efecto, se fij como primera prioridadla estabilidad de precios.13

En esta perspectiva, hoy dominante, la crea-cin de empleos se espera como el subproductodel respeto de los grandes equilibrios que ase-guran las condiciones de un crecimiento sano yduradero y de las reformas estructurales delmercado de trabajo que aumentan la flexibilidad.Una lgica diferente se haba propuesto, a inicia-tiva de Oskar Lafontaine, ministro de Economa,luego de la llegada al poder de la izquierda enAlemania. Inspirndose en la experiencia de lospactos sociales nacionales (Fajertag y Pochet,2001), el proyecto de Pacto europeo para el em-pleo se basaba en la coordinacin de las polti-cas de apoyo al crecimiento econmico y de laspolticas de empleo, al mismo tiempo que se bus-caba evitar la vuelta de la inflacin (Dufresne,2002). A pesar del apoyo de Francia y de Italia, laresistencia de otros pases, y luego la renunciade Oskar Lafontaine hicieron que el Pacto, adop-tado en la cumbre de Colonia (junio de 1999) que-dara prcticamente vaco de sustancia. La nicadisposicin concreta es la creacin de una instan-cia de dilogo macroeconmico que rene a losrepresentantes del Consejo, de la Comisin, delBanco Central y de las organizaciones patrona-les y sindicales. La idea subyacente era, comopasaba en Alemania, establecer una coherenciaentre tres esferas de regulacin interdependien-tes: las polticas presupuestarias de los Estados,definidas por los gobiernos y coordinadas por elConsejo y la Comisin; la poltica monetaria quecorresponde al Banco Central Europeo; la polti-

12. La decisin tomada por el Consejo de Ministros, en noviembre de 2003, de suspender el procedimiento comenzado parasancionar los dficits presupuestarios excesivos de Alemania y Francia cre una incertidumbre sobre el porvenir del Pacto deEstabilidad y de Crecimiento. Esta decisin fue modificada posteriormente como se indica en el Post-scriptum de este artculo.

13. El Banco Central Europeo se puso como objetivo una tasa anual de inflacin que no supere el 2%.

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ca salarial que resulta de negociaciones colecti-vas nacionales. El vocabulario empleado (dilo-go) significa que la instancia no tiene poder; sufuncionamiento parece haber tenido un carcteren gran medida formal.

La cumbre de Lisboa (marzo de 2000) se de-sarroll en una coyuntura econmica eufrica.Los pases de la Unin Europea acababan deconocer tres aos de crecimiento econmico, conun claro retroceso del desempleo. Los gobiernosestn convencidos de que este crecimiento pue-de mantenerse duraderamente en una tasa de3% y llegar al pleno empleo. Adoptan, para lossiguientes diez aos, la estrategia de Lisboa conun objetivo ambicioso: Volverse la economa delconocimiento ms competitiva y dinmica delmundo, capaz de un crecimiento econmico du-radero acompaado con una mejora cuantitati-va y cualitativa del empleo y una mayor cohe-sin social.14 Los temores en cuanto a una esca-sez futura de mano de obra producen un cambiodel objetivo prioritario en materia de empleo:ya no se trata de disminuir la tasa de desem-pleo, sino de aumentar la tasa de empleo.15 Latasa de empleo debe pasar de 61 a 70% en 2010,lo que implica un esfuerzo particular para au-mentar el empleo de las mujeres y de los traba-jadores de ms de cincuenta y cinco aos. Si-multneamente se adopta un programa de for-macin vitalicia para responder a las necesi-dades de la economa del conocimiento.

La poltica de empleo tiene como prioridadmovilizar cuantitativamente y adaptar cualita-tivamente los recursos de mano de obra reque-ridos para un crecimiento comandado por la re-volucin tecnolgica, en una economa de mer-cado en la que se intensifican las exigencias decompetitividad. Esta nueva orientacin, que secombina con las restricciones de respeto de losequilibrios monetarios y presupuestarios, llevaen un mismo movimiento a reforzar el papel dela poltica de empleo en el nivel europeo y a so-meter su contenido a las prioridades de la pol-tica econmica.

La ltima modificacin viene de la cumbre deBarcelona (marzo de 2002). Hasta entonces, es-taba previsto que el contenido de las lneas di-rectrices sobre el empleo deba definirse en elmarco de los GOPE; el desfase de los calendarios

(cumbres de primavera y de otoo) poda dar uncierto grado de autonoma a las primeras. EnBarcelona se decidi, por razones de coherencia,unificar los dos calendarios: en adelante, lasGOPE y las lneas directrices se preparan y adop-tan simultneamente.16

Se puede considerar hoy que si la integracinde las polticas econmicas y de las polticas deempleo se realiza en el plan institucional, es conel precio de una sumisin de las segundas a lasprimeras, cuya orientacin vimos.

ECONOMA, EMPLEO Y COHESIN SOCIAL

Si el empleo se sita en la interseccin de laesfera llamada econmica y de la esfera llamadasocial, la puesta en coherencia de las polticaseconmicas y de las polticas de empleo no regu-la ms que uno de los dos aspectos del problema.Es en el segundo mbito donde la cumbre de Lis-boa introduce una innovacin institucional. Alinspirarse en el proceso de Luxemburgo, decideaplicar en diferentes mbitos de la poltica socialun mtodo abierto de coordinacin (MAC) que,en ausencia de toda base en el tratado, se basaen el libre compromiso de los Estados.

El mtodo est calcado del utilizado para lacoordinacin de las polticas de empleo: defini-cin de objetivos e indicadores comunes, planesde accin nacionales, benchmarking, seguimien-to y evaluacin en escala comunitaria. Los dosprincipales mbitos de puesta en aplicacin delMAC fueron los regmenes de jubilaciones y lainclusin social. Es interesante observar que, enambos casos, la cuestin de la coordinacin conla poltica de empleo se plantea de entrada y quela puesta en coherencia est fuertemente restrin-gida por prioridades econmicas.

La reforma de los sistemas de jubilaciones secoloc bajo una doble influencia (Math, 2001-2002; De la Porte, 2003). En primer lugar, es elComit de Poltica Econmica el que desde 1997,en nombre de los riesgos de aumento de los dfi-cits pblicos y de los aportes obligatorios, se apo-dera del dossier a nivel europeo. Lgicamente,pone el acento sobre la viabilidad financiera delos regmenes y, con esta meta, sobre el objetivodel envejecimiento activo. De manera comple-mentaria, el desarrollo de las jubilaciones por

14. Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la presidencia.

15. Es decir, la relacin entre el empleo y la poblacin econmicamente activa.

16. Adems, estos documentos ya no se adoptan cada ao, sino por un perodo de tres aos. Diez lneas directrices se adoptaronpara el perodo 2003-2005.

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capitalizacin se presenta como un medio de fi-nanciar la inversin. En segundo lugar, en elmarco de la estrategia europea por el empleo, latendencia al envejecimiento de la poblacin esten el origen de la adopcin del objetivo de au-mento de la tasa de empleo de los trabajadoresde edad, y despus del objetivo de alargamientode cinco aos de la vida activa. La aplicacin delMAC a este dossier, a partir de 2001, constituyun medio para presentar, cuatro aos despus desu lanzamiento, una visin menos desequilibra-da, en particular agregando un objetivo de man-tenimiento de un nivel de vida satisfactorio paralos jubilados.

Una segunda ilustracin de las lgicas de in-terdependencia jerarquizada en el marco delMAC est dada por el programa de lucha contrala pobreza y la exclusin social.17 El principal ob-jetivo declarado es el de justicia y cohesin so-cial, pero se acompaa con la afirmacin de queel empleo constituye la mejor proteccin contrala pobreza y la exclusin. Se da as la prioridad ala insercin o a la reinsercin profesional. El as-pecto positivo es privilegiar que las polticas ac-tivas de empleo se hagan cargo de las categorassociales con mayores dificultades. El aspecto in-quietante es el acento puesto sobre el efecto des-estimulante del trabajo que sera ejercido porlos ingresos de sustitucin (seguros de desempleo,prestaciones de asistencia, ingresos mnimos ga-rantizados); ellos provocaran la creacin detrampas de desempleo o de trampas de inacti-vidad para las personas que no encontraran unaganancia financiera suficiente como para justifi-car un empleo. El objetivo de hacer que el traba-jo pague (making work pay) lleva a preconizarun reexamen del nivel, la duracin y las condi-ciones de atribucin de los ingresos de sustitu-cin. Las preocupaciones por la reduccin de losgastos pblicos no estn, evidentemente, ausen-tes de este enfoque.

3. Perspectivas de la poltica de empleo enuna Unin Europea ampliada

La entrada en 2004 de diez nuevos Estadosmiembros18 en la Unin Europea modifica su equi-librio y, en particular, las condiciones en las que

se plantea el problema de una estrategia euro-pea de empleo:

1) luego de la desaparicin de la planificacincentral, los mercados de los PECO (ex pasescomunistas) estuvieron desorganizados y frag-mentados; los instrumentos de la poltica deempleo son an embrionarios;

2) la desigualdad de los niveles de desarrollo creaserios obstculos a una perspectiva de con-vergencia; se decidi un redespliegue de losFondos Estructurales europeos en beneficio delos nuevos miembros, pero sin aumento delpresupuesto global, de donde proviene la in-quietud de los pases que hasta el momentoeran los principales beneficiarios (pases delsur e Irlanda), y

3) la debilidad de los salarios en los PECO hacetemer a los sindicatos una poltica de dum-ping social, atizada por las deslocalizacionesde actividad.

Para tener en cuenta las transformacionesinstitucionales ocurridas desde el tratado deAmsterdam y las consecuencias de la ampliacin,se llev a cabo una larga y difcil negociacin paraadoptar por primera vez una Constitucin Euro-pea.19 Nos servir de referencia para examinarlos desafos actuales de la poltica de empleo aescala de una Unin de veinticinco miembros. Ennuestra opinin, se desprenden dos exigenciasprincipales:

reequilibrar el peso acordado a las diferentesprioridades que interactuaban en la regula-cin del empleo, e

insertar a los actores sociales actualmentemarginados en estos procesos.

3.1. Reequilibrar los objetivos

Desde la desaceleracin del crecimiento de ladcada de 1970, la historia de la construccineuropea est marcada por la confrontacin per-manente de dos concepciones antagnicas deldesarrollo econmico y social y de la integracin.Por supuesto, las polticas seguidas son siemprede compromiso, pero es til partir de una visin

17. O para la inclusin social, segn una nueva formulacin de connotacin ms positiva.

18. Adems de los dos mediterrneos de Chipre y Malta, los nuevos miembros son pases de Europa central y oriental (PECO):Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra y Eslovenia.

19. El Consejo aprob el 18 de junio de 2004 un proyecto de Constitucin. Antes de entrar en vigor, este proyecto debe ser adoptadopor cada uno de los Estados miembros.

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simplificada de estas dos concepciones para apre-ciar el peso relativo que se les otorga.

Segn la primera concepcin, la Unin Euro-pea es, antes que nada, un gran mercado unifica-do dentro del cual deben eliminarse todos los obs-tculos a la libre circulacin de los hombres, delas mercancas y de los capitales. La prioridaddebe darse a las reformas estructurales que eli-minan los obstculos a la competencia en losmercados, en primer lugar, en los mercados detrabajo. El empleo, la duracin del trabajo, lossalarios, deben ser flexibles para asegurar unaadaptacin sin costos ni demoras a las variacio-nes de la oferta y la demanda de trabajo. La res-ponsabilidad de las instituciones europeas y delos gobiernos de los Estados miembros es coope-rar para realizar estas condiciones. El crecimientoes en primer lugar un problema de competitivi-dad; para garantizarla a largo plazo, la lucha con-tra la inflacin y los dficits pblicos constituyenun imperativo, as como el control de los costossalariales (salario propiamente dicho y proteccinsocial).

Segn la segunda concepcin, la Unin Eu-ropea adquiri una dimensin y presenta ungrado de integracin econmica20 que le permi-ten tener una poltica macroeconmica activa deapoyo del crecimiento.21 Esta poltica sera a lavez una poltica de la oferta (grandes inversio-nes de infraestructura, investigacin y desarro-llo, formacin vitalicia...) y una poltica de lademanda (crecimiento del salario real vincula-do con el de la productividad, modernizacin,pero mantenimiento de sistemas de proteccinsocial...). Implica no solamente una coordinacinde las polticas econmicas de los Estados miem-bros, sino tambin la asignacin de medios deaccin a las autoridades comunitarias (presu-puesto global de intervencin, armonizacin fis-cal...). Finalmente, la cohesin social no se con-sidera como un costo sino como una condicindel crecimiento duradero.

Cul es la naturaleza del compromiso actual?La Comisin Europea propone a menudo en susdocumentos un esquema armonioso que articulalas polticas combinadas que deben crear un

crculo virtuoso de progreso econmico y social.Se establecen interacciones entre tres polos:22

1) la poltica econmica, guiada por objetivos decompetitividad y dinamismo;

2) la poltica de empleo, con objetivos de calidadsocial y de cohesin social, y

3) finalmente, la poltica del empleo, orientadapor objetivos de pleno empleo y de calidad deltrabajo.

La presentacin es seductora, pero la reali-dad es otra.

En primer lugar, si la unificacin, decidida enla cumbre de Barcelona, de los calendarios depreparacin y adopcin de los GOPE y de las l-neas directrices refuerza la coordinacin de laspolticas econmicas y del empleo, nadie discuteque refuerza al mismo tiempo la dominacin delas primeras sobre las segundas. Asimismo, laindependencia del Banco Central y la definicinde sus prioridades acentan el dominio de la or-todoxia econmica.

En segundo lugar, se asegura de manera dis-tintiva la coordinacin de las polticas sociales ydel empleo. La Agenda para la coordinacin so-cial (Comisin Europea, 2000) establece, para elperodo 2000-2005, la coherencia entre los dosmbitos. Subrayemos que adopta un principiodirector: reforzar el papel de la poltica social entanto factor productivo (dem: 7). La jerarquade instancias es explcita.

Si el proyecto de Constitucin confirma el prin-cipio de coordinacin de las polticas econmi-cas y del empleo con los GOPE y las lneas di-rectrices, no menciona ms que una posibilidadde iniciativa de la Unin para asegurar la coor-dinacin de las polticas sociales de los Estadosmiembros.23 No menciona ni el MAC ni una coor-dinacin entre las polticas econmicas y socia-les comunitarias. Finalmente, el proyecto, al tra-tarse de rganos de decisin del Banco Central,confirma que su objetivo principal es mantenerla estabilidad de los precios.

El compromiso privilegia claramente la pri-mera concepcin, haciendo al mismo tiempo al-

20. Actualmente, casi el 90% de los intercambios exteriores de los Estados miembros son intracomunitarios.

21. Siguiendo el ejemplo de Estados Unidos.

22. Vase, por ejemplo, Comisin Europea (2000: 8).

23. Uno de los elementos del compromiso final fue, bajo presin del Reino Unido, retirar la poltica social de los mbitos en los quelas decisiones pueden tomarse mediante un voto de mayora calificada (por lo menos 55% de los Estados, que representan por lomenos 65% de la poblacin de la Unin). Es la regla de la unanimidad la que se aplicar.

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gunas concesiones a la segunda. Es el reflejo delestado actual de las relaciones de fuerza polti-cas, econmicas y sociales.

3.2. Combatir la marginacin de los actoressociales

En primer lugar, hay que disipar una ambi-gedad. Habitualmente se designa con el trmi-no actores sociales (o interlocutores sociales) alas organizaciones patronales y sindicales. Aho-ra bien, las primeras, en tanto rganos de defen-sa de intereses econmicos, en ningn momentofueron marginados del proceso de construccineuropea; se puede considerar incluso que desem-pearon un papel central. Las organizacionespatronales no son actores sociales, frente a lossindicatos, ms que en su funcin de representa-cin de los empleadores. El problema de la mar-ginacin en el nivel europeo concierne entoncesprimero a los sindicatos; ahora bien, son los msdirectamente involucrados en las decisiones quedeterminan el nivel y la calidad del empleo. Sumarginacin result, por una parte, de su ausen-cia en los mecanismos de toma de decisiones co-munitarias; por otra, del hecho de que, hasta1991, la organizacin de empleadores dominan-te, la UNICE,24 rechaz el principio mismo de unanegociacin colectiva europea.

En el primer mbito, la evolucin estuvo ca-racterizada por la proliferacin de los lugares deconsulta o de concertacin. La CES25 expres so-bre este punto a la vez una satisfaccin de prin-cipio y una gran frustracin, salvo quiz en lapoca de la presidencia de Jacques Delors, encuanto al impacto concreto de los trabajos de es-tas mltiples instancias.

Un cambio cualitativo intervino cuando el tra-tado de Amsterdam integr las disposiciones delProtocolo Social26 que haba sido solamenteanexado al tratado de Maastricht. Segn la pri-mera modalidad de negociacin colectiva previs-ta,27 los firmantes pueden llegar a un acuerdo quese transcribe en una directiva europea. Se vuel-ven entonces productores de normas obligatorias,cuya aplicacin es controlada por la Corte de Jus-ticia. Luego de algunos xitos y fracasos, este

primer procedimiento de negociacin parece hoyabandonado en beneficio del segundo, el que co-rresponde a la iniciativa de los actores sociales.En esta perspectiva, las organizaciones sindica-les y patronales adoptaron, en noviembre de 2002,un programa de trabajo 2002-2003 en torno detres prioridades: empleo, movilidad y ampliacin.

El significado que debe acordarse a esta evo-lucin es incierto. Por una parte, manifiesta unavoluntad de autonoma de los actores sociales enla eleccin y programacin de los temas aborda-dos y en las modalidades de su tratamiento(acuerdos voluntarios, definicin de marcos deaccin, declaraciones comunes, etc.). Por otra, tra-duce la hostilidad del empresariado y la pruden-cia creciente de la Comisin en cuanto a la pro-duccin de una legislacin social europea. Losacuerdos voluntarios no son aplicables ms queen la medida en que se firman en cada uno de losEstados miembros acuerdos de aplicacin. Lamencin frecuente de la soft law o de la trasposi-cin de los mtodos del MAC en el dilogo socialeuropeo es significativa de este nuevo contexto.

En este mbito, el proyecto de Constitucinno aporta nada. Se limita a consagrar algunaslneas al dilogo social autnomo que la Uninse reduce a facilitar. La lgica es ms la de unreparto de tareas limitadas a la esfera socialque la de una integracin de los actores socialesen las elecciones de poltica econmica y social.La realizacin en marzo de 2003 de una primeracumbre social tripartita para el crecimiento y elempleo manifest a la vez el reconocimiento dela necesidad de un debate tripartito sobre estetema y la voluntad de no ir ms all del estadiode la concertacin.

En cambio, el proyecto de Constitucin final-mente propuso un avance fundamental al inte-grar la Carta de derechos sociales fundamenta-les, adoptada en 2000, pero cuyo status jurdicohaba permanecido indeterminado.28 La Cartareconoce explcitamente el derecho sindical, elderecho a la negociacin colectiva y a la accincolectiva, incluso para la huelga. Quiz es msbien sobre esta base que los sindicatos podrnhacer or su voz en el mbito del empleo.

La experiencia de la construccin europea, y

24. La UNICE es la principal organizacin representativa del empresariado.

25. La Confederacin Europea de Sindicatos es la organizacin representativa de los asalariados.

26. El Protocolo Social resultaba, en este punto, de un acuerdo entre la CES, la UNICE y el CEEP de octubre de 1991, sobre lacreacin de un mecanismo de negociacin colectiva europeo (el CEEP representa a las empresas de servicios pblicos).

27. Negociacin comenzada a iniciativa de la Comisin.

28. Un punto fundamental es saber si la Corte de Justicia tiene competencia para asegurar su aplicacin.

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ms particularmente de la estrategia europeapara el empleo, es rica en enseanzas. Si se lacompara con otras experiencias de unin econ-mica regional, por ejemplo el Mercosur o elNAFTA, presenta indiscutiblemente un gradoms elevado de consideracin de los problemasde empleo; las autoridades comunitarias tienenuna competencia (limitada) para producir normasen materia de empleo y disponen de instrumen-tos de coordinacin de las polticas nacionales deempleo. Cuando se examina el contenido de laestrategia, aparece como el resultado del apila-miento de una sucesin de compromisos que aveces reforzaron, a veces corrigieron, los efectosde una lgica econmica liberal dominante. Elpapel de los sindicatos se reconoce, pero su pesose reduce.

4. La Estrategia Europea para el Empleo:un compromiso inestable (Post Scriptum,junio de 2005)

El texto del artculo que precede fue redacta-do en agosto de 2004. Ningn cambio de granimportancia se ha producido desde ese entoncesque nos obligue a modificar el contenido de laEstrategia Europea del Empleo que habamospresentado. Sin embargo es til mencionar algu-nos acontecimientos recientes que confirman orefuerzan algunas tendencias que haban sidopuestas en evidencia.

4.1. La interrupcin de los procesos deratificacin del Tratado Constitucional

Los resultados negativos registrados en Fran-cia, y despus en Holanda, en ocasin del refe-rndum sobre el proyecto de Tratado Constitu-cional condujeron al Consejo Europeo, en juniode 2005, a suspender los procedimientos de rati-ficacin en aquellos Estados miembros que toda-va no se haban pronunciado. En espera de nue-vas discusiones, los tratados anteriores continanaplicndose.

Cualquiera sea la importancia de este fracasoen diversos dominios, no hay consecuencias di-rectas sobre la Estrategia Europea para el Em-pleo pues no ha sido modificada por el Tratado.Una consecuencia indirecta resulta de la no inte-gracin, con un valor constitucional, de la Cartade los Derechos Sociales Fundamentales. staconserva su estatuto de simple declaracin apro-bada por todos los Estados miembros en la re-unin cumbre de Niza (2000); su cumplimiento

no est entonces sometido al control de la Cortede Justicia de las Comunidades Europeas.

4.2. Revisin del Pacto de Estabilidad yCrecimiento

Nosotros habamos indicado (vase la nota 12de nuestro artculo) que, estando confrotados alos dficit presupuestarios excesivos de Alema-nia y de Francia, el Consejo de Ministros habadecidido en noviembre de 2003 suspender el pro-cedimiento iniciado para sancionar a esos dospases. La existencia del Pacto se encontraba, poreste hecho, puesta en cuestin. El Consejo Euro-peo de marzo de 2005 ha aprobado un proyectode mejoramiento del Pacto, que debera hacermenos rgida su aplicacin, especialmente por elhecho de tomar en consideracin situaciones na-cionales especficas y por la atencin puesta, nosolamente en los niveles del dficit y en una fe-cha dada (dficit presupuestario, deuda pblica),sino tambin en los sentidos de las variacionesde esos niveles.

4.3. Lneas directrices integradas para elcrecimiento y el empleo

Prosiguiendo el proceso de integracin de lasGrandes orientaciones de polticas econmicas yde las Lneas directrices para el empleo, el Con-sejo las reuni en un documento nico que cubreel perodo 2005-2008 modificando el listado ini-cial. Entre las veintitrs lneas directrices apro-badas, ocho de ellas se refieren al empleo:

1) Aplicar polticas de empleo que se orienten aalcanzar el pleno empleo, mejorar la calidad yla productividad del trabajo y fortalecer la co-hesin social y territorial.

2) Favorecer un enfoque fundado sobre el ciclode vida con respecto al trabajo.

3) Crear mercados de trabajo que favorezcan lainsercin de los demandantes de empleo y delas personas desfavorecidas.

4) Mejorar las respuestas a las necesidades delos mercados de trabajo.

5) Favorecer la flexibilidad concilindola con laseguridad del empleo y reducir la segmenta-cin del mercado de trabajo.

6) Vigilar para que la evolucin de los salarios yde los otros costos del trabajo sea favorable alempleo.

7) Incrementar y mejorar las inversiones en elcapital humano.

8) Adaptar los sistemas de educacin y de for-

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macin a las nuevas necesidades en materiade competencias.

Se observa entonces un fortalecimiento de lasevoluciones que haban aparecido en las fasesanteriores.

4.4. Examen a medio camino de la Estrategiade Lisboa

Adoptada en 2000 por una duracin de diezaos, la Estrategia de Lisboa haba sido concebi-da en la ptica de un perodo de crecimiento sos-tenido. La disminucin prolongada del crecimien-to, vigente desde 2001, ha hecho que la UninEuropea se encuentre muy en retraso, a mediocamino con respecto a la realizacin de los obje-tivos que haban sido adoptados.

El Consejo Europeo de marzo de 2005 decidivolver a lanzar la Estrategia procediendo a recen-trarla sobre el crecimiento y el empleo. Aun cuan-do mantiene un equilibrio formal entre los dife-rentes componentes de la Estrategia, el documen-to adoptado por el Consejo Europeo se ha inter-pretado generalmente como un acercamiento ha-cia polticas ortodoxas de estmulo al crecimiento(sin poltica macroeconmica de crecimiento con-certado) y como una opcin preferencial hacia lacreacin cuantitativa de empleos, especialmentegracias a las reformas llamadas estructurales delos mercados de trabajo, pero a costa de una me-nor atencin acordada a la calidad del empleo.

5. El proyecto de directiva sobre losservicios

Con el propsito de generalizar la competen-cia, en el seno de la Unin, hacia las actividadesde servicios, la Comisin ha presentado, en 2004,una propuesta de directiva (llamada directivaBolkestein, por el nombre del comisario europeoque estuvo inicialmente a cargo de este asunto)que ha despertado muy vivas controversias. Eltexto prevea la aplicacin a todas las activida-des de servicio, incluso por ejemplo la salud, delprincipio de la libre circulacin de los servicios,aun por medio de la puesta en comisin de traba-jadores, en el seno de la Unin. El principal ar-gumento sostenido por los partidarios del proyectoes que la intensificacin de la competencia ase-gurara un volumen considerable de creacin deempleos. Las crticas se dirigieron sobre todo alos riesgos que podan resultar en cuanto al con-trol de la calidad y de la seguridad de los servi-cios, y en cuanto a la condicin de los trabajado-res de esos sectores (riesgos de dumping social, a

partir de los pases donde los costos salarialeseran ms dbiles). En efecto, ningn dispositivode armonizacin estaba previsto y las reglas quese aplicaran a los prestatarios de los serviciosseran aquellas de los pases de origen (de dondepuede darse la emergencia de riesgos de desloca-lizacin). El Consejo, que en un primer momentohaba aprobado el proyecto, decidi, bajo la pre-sin de varios Estados miembros, someterlo a unreexamen. El asunto queda entonces abierto.

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