2002-1670 ressenya, 8 · nories ètniques i les possibilitats d’apel·lar a les institucions de...
TRANSCRIPT
Polítiques públiques i governabilitat local.Institucions en la societat postmoderna
Peter Bogason, 2000
8Flor de MaigAv. Flor de Maig, s/n
08290 Cerdanyola del Vallès
Centre de Formació i Treball
Tel.: 934 020 710
Centre per a la Innovació Local
Tel.: 934 020 709
Centre per a la Participació Ciutadana
Tel.: 934 020 714
Oficina de Gestió d’Equipaments
Tel.: 934 020 711
Parc del Coneixement
Tel.: 934 020 716
Flor de Maig és un centre de formació, recerca i difusió sobrenoves polítiques locals, participació ciutadana i la societatdel coneixement.
w w w . d i b a . e s
Flor de MaigCentre per a la Innovació Local
xarxa de municipis
RESSENYA, 8
POLÍTIQUES PÚBLIQUES I GOVERNABILITAT LOCAL.INSTITUCIONS EN LA SOCIETAT POSTMODERNA
Peter Bogason, 2000
Ressenya és una publicació que dóna a conèixer als seus lectors algunsdocuments (llibres, informes, articles, etc.) que poden tenir incidència en elmón local. D’aquesta manera, volem afavorir el debat i la reflexió en l’actualsocietat del coneixement i la informació.Per això, facilitem pautes de lectura que es poden presentar en distints formatsen els diferents números de la sèrie. D’alguns documents i llibres, sen’oferiran ressenyes més completes, mentre que en altres casos prevaldrà lalectura ràpida per damunt de l’exhaustivitat.Aquesta publicació ha estat realitzada sobre la base de la ressenya feta per Natàlia Rosetti.
Si esteu interessats a aconseguir la publicació Public policy and local governance. Insti-tutions in Postmodern Society (Polítiques públiques i governabilitat local. Institucions enla societat postmoderna), de Peter Bogason, poseu-vos en contacte amb elCentre per a la Innovació Local (CIL):Tel. 934 020 [email protected]
o bé amb el
Centre de Documentació Flor de Maig:Tel. 934 020 [email protected]
© Diputació de BarcelonaDesembre de 2002Institut d’Edicions
3
De què tracta? 4
Punts essencials 5
CONTINGUTS 10
1. Un nou enfocament per a l’acció col·lectiva 11
2. Acció col·lectiva i poder públic 12
3. L’accció col·lectiva en xarxes 15
3.1 Els recursos 153.2 Tipus d’actors 163.3 Formes organitzatives 16
4. El poder públic en xarxes: les xarxes de governabilitat 18
5. Cap a una nova teoria institucional 20
6. L’anàlisi bottom-up i els acords institucionals 22
7. Per acabar: qüestions de normativa 23
Sumari de la publicació ressenyada: 25Polítiques públiques i governabilitat local. Institucions en la societat postmoderna
SUMARI
4
DE QUÈ TRACTA?
• L’objectiu d’aquest llibre és desenvolupar una nova aproximació a l’acció col·lectiva, queesdevé acció pública, i de la qual es deriven les polítiques públiques.
• Una constant del llibre és afirmar que les democràcies occidentals actuals han patit can-vis cap a noves formes i mecanismes socials que es poden condensar en l’expressió condi-cions de la postmodernitat.
• L’estudi parteix de l’anàlisi de la societat que s’ha conformat després de la crisi de l’Es-tat modern i que irromp amb noves condicions que modifiquen la interacció entre societat,mercat i Estat en el marc de la denominada postmodernitat.
• S’analitzen les polítiques públiques a través de les xarxes d’acció col·lectiva i el seu im-pacte en la governabilitat local, en un context marcat per les noves condicions de la socie-tat postmoderna.
• La intenció principal del llibre és analitzar les xarxes institucionals a partir d’un enfoca-ment bottom-up (de baix a dalt), la qual cosa vol dir centrar l’estudi en les percepcions delsactors amb responsabilitats sobre el terreny, més que no pas en les que encapçalen una or-ganització determinada.
• L’acció pública col·lectiva és cabdal, ja que condiciona l’organització de l’Estat i les po-lítiques públiques. L’autor estudia aquesta acció col·lectiva i el rol de les institucions, inci-dint en una perspectiva en què l’àmbit local pren rellevància.
• Es planteja una nova perspectiva per apropar-se a la nova realitat amb instruments meto-dològics adequats i basats en el model que prioritza la base de les organitzacions i la sevainteracció social sobre les jerarquies i les cúpules institucionals.
• La proposta de l’estudi es basa en diverses disciplines de les ciències socials: ciències po-lítiques, Administració pública, anàlisi de polítiques públiques i sociologia de les organit-zacions.
5
PUNTS ESSENCIALS
La importància de l’acció pública col·lectiva
• El concepte acció pública col·lectiva es refereix a l’acció col·lectiva connectada amb elpoder públic.
• L’acció col·lectiva implica la coordinació de més d’un actor amb la finalitat d’assolir unobjectiu comú. A més fragmentació i més diversitat, més necessitat hi ha d’unificar inte-ressos i actuar col·lectivament per aconseguir beneficis mutus.
• Malgrat el context individualitzador, l’acció col·lectiva és senyal del canvi en la resolu-ció de problemes, com ho demostra el sorgiment de nous moviments socials com a indica-dor de la societat postmoderna.
• Cal reconèixer des de la teoria i la pràctica investigadora aquestes noves manifestacionsde l’acció col·lectiva i les estructures que adopten.
• Algunes teories continuen trobant-se amb problemes per conceptualitzar aquest canvi. Mol-tes parteixen de l’individualisme metodològic i es basen en l’axioma que els individus noméspersegueixen objectius individuals i confonen l’acció col·lectiva amb un trencaclosques.
• Algunes escoles de recerca, com les que desenvolupen models institucionals o metodo-logies basades en l’acció col·lectiva, s’apropen amb més lucidesa a aquesta nova realitat.
• L’autor proposa una nova aproximació entre aquests dos extrems: analitzar l’actor estra-tègic que utilitza els acords institucionals amb els seus avantatges i obligacions per enfocarla seva acció futura. Al mateix temps, actuen reformulant constantment les seves estratègiesi preferències per aconseguir alguna cosa factible, més que no pas objectius inassolibles.
L’acció pública col·lectiva sota les condicions de la postmodernitat
• Les democràcies occidentals actuals han patit canvis cap a noves formes i mecanismessocials que es poden condensar en l’expressió condicions de la postmodernitat.
• Si la racionalitat associada a la modernitat havia caracteritzat les societats modernes ba-sades en la industrialització i la burocratització que va teoritzar Max Weber, amb les novescondicions que irrompen amb la postmodernitat la diferenciació té un rol fonamental.
6
• La racionalització se substitueix per una diversitat d’actors implicats en els processosd’acció col·lectiva que comporten canvis amb conseqüències importants per a l’anàlisi depolítiques públiques.
• La descentralització i la fragmentació característiques de la postmodernitat demanen ins-truments renovats per entendre els objectius i els resultats de les polítiques que trenquinamb el model d’anàlisi jeràrquica (top-down) que margina la diversitat present.
• L’esfera local és privilegiada per la seva capacitat d’adaptació i flexibilitat. Les diferèn-cies que es produeixen a escala local s’han de tenir en compte de manera específica.
• L’acció col·lectiva és un repte necessari en la societat postmoderna, amb noves formesd’articulació i comunicació local. Cal analitzar si l’acció col·lectiva depèn dels recursos delsector públic i si aquest procés comporta una nova forma d’elaboració de política pública.
• La transformació de l’estat de benestar té una relació directa amb aquest procés. Moltsdels serveis a la comunitat que es prestaven tradicionalment de manera professionalitzadai amb el pes fonamental de les organitzacions públiques, prenen ara una altra orientació.
• Sorgeix com a repte la recerca de la innovació en el camp organitzatiu, un procés que téimplicacions directes per al sector públic.
• Max Weber va considerar que l’organització burocràtica era la millor fórmula per a la so-cietat moderna. És a dir, la que es basa en una gran especialització, amb un disseny jeràr-quic i amb un exercici del poder fonamentat en primera instància en normes generals i enempleats amb perspectives de fer carrera dins la mateixa organització.
• Aquest model organitzatiu responia a les demandes d’estabilitat, planificació i centralit-zació pròpies de la societat moderna. L’organització en la societat postmoderna negaaquests elements perquè necessita capacitat d’adaptació ràpida i un model en xarxa quetrenqui amb l’esquema jerarquitzat.
• L’Estat no desapareix, sinó que es transforma i continua sent el nucli per a l’acció social.El poder públic, amb gran amplitud de funcions i objectius, és el fenomen derivat d’un sis-tema constitucional legitimat per la ciutadania que atorga, al mateix temps, legitimitat i su-port als actors que es mouen en l’esfera pública.
• Individus i grups socials tenen interès a rebre ajut del poder públic, i l’Estat esdevé cab-dal en el context de la postmodernitat. Cal analitzar el nou institucionalisme i el seu con-cepte per entendre el rol de l’Estat en un context de xarxes d’institucions.
• Segons Anthony Giddens, és més lògic parlar d’estructuració que no pas d’estructura. Elllibre se centra en l’anàlisi institucional de les xarxes de política pública, i en l’estudi de lanoció de xarxa des de la dimensió institucional.
7
Una altra organització de l’Estat
• L’Estat modern estava dotat d’una gran i poderosa maquinària burocràtica que expressa-va la racionalització de la societat. Sota les condicions de la postmodernitat, part d’aquestaparell continua en funcionament, però altres parts es transformen cap a una organitzaciómés fragmentada i menys unificada.
• La forma de l’Estat es troba en un procés de canvi; tanmateix, el cor del poder públic noha canviat, ja que encara exerceix el dret legítim de regular les relacions entre ciutadans,obtenir recursos i redistribuir-los segons els seus interessos.
• El que canvia són les fórmules organitzatives: el salt es produeix de la distribució jeràr-quica del poder a una nova relació de xarxes, tant nacionals com internacionals, amb ungran nombre d’actors que canvien segons la situació o el problema que cal resoldre.
• A escala estatal, es produeix un empowerment o reforçament del món local, i aquesta des-centralització també potencia els grups de ciutadans. A escala internacional, sorgeixen nousrègims de regulació dels estats occidentals quan aquests cedeixen la seva sobirania a òrganssupranacionals.
• Això reforça els ciutadans; un exemple d’aquesta situació és el reconeixement de les mi-nories ètniques i les possibilitats d’apel·lar a les institucions de les quals abans no gaudien.
• Els acords institucionals basats en els poders públics tenen una correspondència amb lesdiverses formes de fragmentació local. L’arrel d’aquest poder públic són les constriccionslegals, però les pràctiques quotidianes que implementen aquest poder públic a través del’acció organitzada se situen més enllà de les constriccions legals.
• El poder públic es porta a la pràctica en un context de fragmentació institucional, la con-figuració de la qual pot canviar al llarg del temps, i les formes que adopta dependran de cadasituació concreta.
• Els conflictes d’interessos en la societat també tenen la seva expressió en l’esfera públi-ca, un espai on obtenir legitimació i recursos materials.
• Els constructivistes socials proposen una forma nova d’acostar-se a la realitat que tinguicom a eix d’anàlisi els actors que participen en els processos de formació de polítiques pú-bliques.
• Es tracta de crear noves categories i mètodes d’anàlisi que superin la teoria organitzacio-nal clàssica i prenguin en consideració les formes d’acció pública en un context marcat perla postmodernitat.
Processos de recerca i escoles d’investigació
• L’anàlisi bottom-up és el millor antídot per a la perspectiva top-down que ha dominat elcamp de la recerca durant molts anys i que prioritza les cúpules de les organitzacions –clas-se política, lideratge de les burocràcies, responsabilitats en les jerarquies més altes, etc.– percategoritzar els problemes que es vol estudiar.
• Els defensors de la visió bottom-up consideren els problemes relacionats amb la políticapública i després analitzen com a hipòtesi el rol de les organitzacions. En el context de lapostmodernitat, aquesta és l’aproximació més adequada per entendre l’acció pública col·lec-tiva en una localitat determinada.
• Durant els anys noranta sorgeix l’escola de la Nova Gestió Pública amb representantscom Osborne i Gaebler (1993), que han fet una clara defensa de més mercat i menys buro-cràcia.
• Segons Bogason, hi ha certes coincidències en aquest rebuig a la burocratització, peròaixò no significa que el mercat hagi de suplir l’espai públic. Els mercats impliquen eficièn-cia econòmica, però cal tenir presents altres valors inherents a l’acció pública, ja que no ésmenys important la democràcia i la promoció de la igualtat.
• És possible substituir les grans burocràcies per petites organitzacions que es mostren mésresponsables davant dels seus respectius clients. Els costos de la burocràcia se substituei-xen pels costos de les transaccions, i la flexibilitat es converteix en un dels principis del nousistema.
• Una segona escola és la denominada dels nous normativistes, que inclou versions del neo-institucionalisme.1 Aquests grups reclamen les agències com a model organitzacional, que,des d’una perspectiva professionalitzada, es poden adaptar a les necessitats particulars persatisfer les demandes locals.
• Un tercer corrent d’anàlisi del discurs postmodern emfatitza la necessitat de comprendrela comunicació entre els individus i reconstruir el seu llenguatge com a base per a l’inter-canvi de punts de vista. El llibre destaca la necessitat d’entendre la comunicació al mateixtemps que les peculiaritats en què la situació de la interacció es desenvolupa. Es tracta d’unaanàlisi enfocada a l’acció estratègica.
8
1. El neoinstitucionalisme és l’enfocament politològic que recupera l’anàlisi de les estructures i el funcionament de les ins-titucions públiques com a element fonamental per entendre la presa de decisions. L’institucionalisme atorga a l’aparell es-tatal el màxim protagonisme en l’estabilitat dels governs i els seus resultats, contraposant-se a l’estudi del comportamentpolític i dels interessos i ideologies que recullen com a variables centrals altres corrents d’anàlisi. El neoinstitucionalisme,però, malgrat continuar observant l’Estat com a estructura relativament autònoma, també considera altres factors quananalitza els processos de presa de decisions, com ara les xarxes d’actors i la seva influència.
• L’aproximació de l’autor es duu a terme a partir d’aquestes escoles de pensament, reco-llint les possibilitats de flexibilitat que planteja la Nova Gestió Pública,2 la importància deles normes dels neoinstitucionalistes o normativistes i l’interès en el discurs dels postmo-dernistes.
• Els diferents corrents han de ser útils per la recerca empírica i per com apliquen les teo-ries als instruments concrets d’anàlisi.
9
2. La Nova Gestió Pública (New Public Management) agrupa diversos corrents de la ciència política i de l’Administració quedestaquen la importància de la gestió pública com a espai on es dissenyen i estructuren les accions i decisions públiques iaposta per canvis de fons en la gestió de les organitzacions públiques en el marc de la denominada postburocràcia.
CONTINGUTS
11
• En el marc de les noves condicions queofereix la postmodernitat, els mètodes d’a-nàlisi tradicional de les polítiques públi-ques han esdevingut obsolets. Aquest en-focament considerava únicament el rol deles organitzacions formals en el procésd’elaboració de les polítiques.
• A escala local, les fórmules organitzati-ves són tan dispars que necessitem unaperspectiva de procés, enlloc d’una visióde l’estructura. Això vol dir un canvi de laperspectiva formal, la qual es mostravaperplexa davant les combinacions des-iguals que es produeixen entre l’acció pú-blica i la privada.
• Peter Bogason introdueix el concepted’acció pública col·lectiva com un mitjàconceptual per conèixer l’acció de les per-sones que utilitzen mitjans públics, peròsense necessitat de desenvolupar la sevaacció dins els mecanismes que ofereix l’Admi-nistració.
• L’estudi de Peter Bogason parteix de l’a-nàlisi de la societat posterior a la crisi del’Estat modern i que irromp amb novescondicions que modifiquen la interaccióentre societat, mercat i Estat en el marc dela denominada postmodernitat. I desenvo-
lupa una nova aproximació a l’acciócol·lectiva, que esdevé acció pública en unmarc d’interacció dels actors que canviadavant les noves condicions que ofereix lasocietat postmoderna.
• L’acció pública col·lectiva esdevé cab-dal en aquest context, ja que condiciona engran manera l’organització de l’Estat i lespolítiques públiques. L’autor estudia aques-ta acció col·lectiva i el rol de les institu-cions, però incidint en una perspectiva onl’àmbit local resulta rellevant.
• La proposta metodològica de l’autor, de-nominada bottom-up3 (de baix a dalt), tren-ca amb els enfocaments des de les cúpulesde les organitzacions (model top-down) is’adapta a les noves condicions de la so-cietat postmoderna.
1. UN NOU ENFOCAMENT PER A L’ACCIÓ COL·LECTIVA
En la societat postmoderna han
quedat antiquats els mètodes d’anàlisi
de les polítiques públiques
L’anàlisi bottom-up s’adapta a les noves
condicions de la societat
3. Bàsicament, s’han desenvolupat dues metodologies d’anàlisi de les polítiques públiques que estudien els processos de-cisionals i la seva implementació: el model top-down, que defensa el predomini dels decisors públics i les cúpules adminis-tratives com a actors centrals en les polítiques, i el model bottom-up, que considera més rellevant els actors objecte de lapolítica i els tècnics públics i dóna major rellevància a l’àmbit local on s’executen les polítiques.
12
• Per entendre la noció d’acció col·lectivaés important introduir una anàlisi de l’Es-tat a partir de diferents teories. L’Estat mo-dern havia assolit moltes funcions, conver-tint-se en un aparell potent i cada vegadamés dependent de les relacions amb actorsprivats com a representants dels forts inte-ressos socials.
• La racionalització és el concepte que ca-racteritza més bé l’Estat modern que esdesenvolupa als Estats Units i Europa du-rant els segles XIX i, sobretot, XX.
• Els principis de l’Estat modern es basa-ven en els processos d’industrialització iburocratització, que tenen tres importantsimplicacions per a l’acció social:
- en els processos que creen algun tipusde divisió en el treball es produeix espe-cialització;
- la centralització, com a conseqüènciade la voluntat de controlar els processosd’especialització i que comporta un grauimportant de jerarquització, i
- la formalització de tots els processos;és a dir, el rigorós control de tots els pro-
cessos per no deixar cap opció a les re-lacions no formals.
• Aquesta situació comença a canviar entornde la dècada de 1960, quan apareixen els pri-mers trets distintius de la postmodernitat.
• Encara que algunes característiques dela societat moderna no hagin desaparegut,alguns moviments i tendències indiquen can-vis importants en l’esfera econòmica, so-cial i política amb la disgregació o frag-mentació dels processos abans basats en elcontrol i la racionalització.
• Aquestes condicions es reflecteixen enl’aparició dels fenòmens següents: la reorga-nització de l’estructura social; els sistemesde producció postfordista; el consum; l’apa-rició de nous patrons culturals; l’espontaneï-tat com a mètode i la retòrica política.
2. ACCIÓ COL·LECTIVA I PODER PÚBLIC
La postmodernitat implica
individualisme, internacionalització
i segmentació de les organitzacions
La principal característica de l’Estat
modern era la racionalització
Els primers indicis de l’Estat
postmodern van aparèixer
a la dècada de 1960
13
• Aquestes condicions de la postmoderni-tat es poden resumir en tres característi-ques de la seva fragmentació: l’individua-lisme, la internacionalització i la segmen-tació de les organitzacions.
• L’individu s’observa des d’una nova pers-pectiva: les diferències de gènere s’escurcen,les divisions de classe s’atenuen i els partitspolítics clàssics perden pes en la societat.
• L’individualisme també s’expressa en lasuperació de la prestació estandarditzada
dels serveis públics, per donar pas a les so-lucions que ofereix el mercat.
• La internacionalització, relacionada ambel nou individualisme, té un rol importanten el trencament de l’autonomia dels estatsnació i la pèrdua de sentit de les fronteres,tant a escala econòmica com en els movi-ments migratoris.
• La segregació organitzativa s’expressa enla implicació de noves organitzacions en laprestació dels serveis i en noves pautes derelació entre actors públics i privats. El pro-cés comporta altes dosis de descentralitzaciói l’aparició d’un escenari complex d’actors.
• El quadre següent recull de manera resu-mida quines característiques contrasten en-tre la societat moderna i la societat post-moderna:
Racionalització moderna
Visions globals
Producció
Necessitats bàsiques
Condicions de treball
Producció de masses
Societat de la producció
Societat classista
Integració
Cultura nacional
Estat nacional
Política de partits
Política del consens
Planificació
Raó
Interessos de les organitzacions
Centralització
Totalitat
Racionalitat postmoderna
Interessos particulars
Consum
Qualitat de vida
Temps de lleure
Especialització flexible
Societat de la informació
Societat pluralista
Diferenciació
Imatges internacionals
Sistemes internacionals
Política de la personalitat
Política de la persuasió
Espontaneïtat
Imaginació
Moviments socials
Descentralització
Fragments
La internacionalització provoca
la desaparició de l’autonomia
dels estats nació
14
• L’Estat burocràtic amb una Administra-ció pública basada en la neutralitat i la ra-cionalitat comença a entrar en crisi i a per-dre el seu poder. Alguns indicadors que de-mostren la transformació són els següents:
- la internacionalització després de laSegona Guerra Mundial;
- els processos de descentralització delsestats amb les transferències en beneficidels governs locals, i
- l’aparició de noves organitzacions quepoden executar les polítiques públiques,trencant així el monopoli de l’Adminis-tració.
• Cada vegada resulta més difícil establiruna frontera entre Estat i societat civil, ambl’aparició de nous actors que també desit-gen participar i utilitzar el poder públic.
• El trencament del monopoli de l’Estat enla prestació de serveis i la reducció del’Administració i la seva jerarquia porten al’aparició d’un Estat relacional més queunidireccional.
• L’Estat ja no s’observa com un aparellmonolític, sinó més aviat com una cons-tel·lació d’institucions que col·laborenamb altres actors socials.
• S’estudia la configuració que pren l’Es-tat, perquè esdevé de gran utilitat per crearun nou marc interpretatiu de les formes que
adopten les xarxes d’actors socials i l’acciócol·lectiva que aquestes persegueixen.
• L’Estat entès com una relació contínuaamb actors implica que té un rol importanten l’acció col·lectiva i en les polítiques pú-bliques que es deriven.
• En la societat postmoderna, moltes deles formes d’acció social esdevenen políti-ques com a resultat de la combinació de di-versos actors. Al marge de la configuracióque pren l’Estat, com la seva organitzacióburocràtica, també hi ha un conjunt de re-lacions i xarxes d’actors que tenen la sevaarrel en el poder públic.
• El poder públic dóna a aquests actors re-cursos per a l’acció i la seva legitimació.També han d’establir-se unes precondicionsque tenen relació amb els acords constitu-cionals i que són la columna vertebral delreconeixement d’aquests poders com a le-gítims.
• El poder públic, vehicle de tota classed’acció col·lectiva, esdevé l’element cen-tral de l’Estat en la postmodernitat.
L’Estat postmodern s’observa com un
conjunt d’institucions que col·laboren
amb altres actors socials
El poder públic esdevé vehicle de tota
mena d’acció col·lectiva
L’Administració pública de l’Estat
burocràtic perd poder enfront
de noves organitzacions
15
• Les teories sobre l’acció col·lectiva estu-dien aquest tema des de diferents angles:
- L’individualisme metodològic explicaperquè les persones, actuant segons lesseves preferències, no cooperen, tret quecircumstàncies particulars els obliguin afer-ho (autors com ara Hayek i Popperhan defensat aquesta teoria).
- L’enfocament col·lectivista mostra queles persones cooperen perquè percebencom potencialment positiu el treball col·lec-tiu i perquè el sistema els impulsa a fer-ho.Per als col·lectivistes, el conjunt val moltmés i és diferent a la suma de les parts.
• El veritablement important són les ca-racterístiques d’aquests supòsits analíticsper tal que permetin a l’actor operar ambcomportaments cooperatius. L’acció col·lec-tiva és possible i es porta a terme quan elsacords institucionals faciliten intercanvisen els punts de vista i d’aquesta manera espromouen relacions i negociacions entreindividus i grups.
• Les noves tecnologies també s’utilitzenper intercanviar informació i coordinar lesaccions col·lectives. Aquesta comunicacióactiva requereix moderadors, ja que es trac-ta d’individus en interacció; per tant, reque-rirà algun tipus d’organització i fins i totalgun grau de presència personal.
• Es pot pensar que l’individualisme de lasocietat postmoderna no ajuda a la creació
de l’acció col·lectiva. Si bé és cert que elsindividus persegueixen els seus propis ob-jectius amb les seves pròpies estratègies, sis’associen tenen més possibilitats de pres-sionar i d’assolir-los.
• Peter Bogason considera que cal identi-ficar els elements clau que facilitin l’anàli-si de l’acció pública col·lectiva i entendrequan el poder públic esdevé fonamentalper a aquesta acció.
• Cal analitzar quins són els actors que esmobilitzen, per quina organització opten iquins recursos utilitzen. En el poder públichi ha diferents recursos per a l’acció, peròper poder-los utilitzar cal algun tipus d’or-ganització que faci de plataforma.
3.1 Els recursos
• Els recursos són un mecanisme directe perassolir poder públic. Els bàsics són: els re-cursos jurídics, els monetaris, el coneixe-ment com a mitjà per orientar les noves ac-cions i la creació d’una identitat que fa queles persones treballin col·lectivament malgratque no coincideixin en totes les qüestions.
• El poder públic està socialitzat entre lespersones, tot i que canvia segons el país i
3. L’ACCIÓ COL·LECTIVA EN XARXES
Cal analitzar quins són els actors que es
mobilitzen i quins recursos fan servir
dins dels països. La legitimitat clàssica delsestats es basa en aquesta identitat.
• Apareixen nombrosos instruments asse-quibles per a l’acció pública col·lectiva,entre els quals destaquen:
- les normes de comportament, moltesde les quals es basen en normes mate-rials com ara requisits, permisos i prohi-bicions establertes i que tenen un impac-te directe en els comportaments;
- la infraestructura, que proveeix de faci-litats físiques els que necessiten trans-port, etc. Aquest és un instrument típicde l’Estat, ja que es tracta de satisfer ne-cessitats bàsiques dels ciutadans, i
- les transferències monetàries per facili-tar l’accés a determinats serveis, quepoden ser directes (donar diners a la per-sona beneficiària perquè l’utilitzi enaquell servei) o indirectes (a través dereduccions en les taxes d’un determinatservei públic).
• Alguns d’aquests instruments es podenutilitzar sols o combinats entre si, i el seucontingut exacte dependrà de les interac-cions entre els actors.
3.2 Tipus d’actors
• L’acció col·lectiva és el procés per mitjàdel qual els actors s’organitzen per aconse-
guir una decisió basada en les seves finali-tats; fent això, cedeixen part de la seva au-tonomia i llibertat d’actuació en favor de ladecisió comuna.
• La tipologia que planteja Bogason nodiscrimina entre els actors segons el seuestatus formal privat o públic. Els actorsque participen en l’acció col·lectiva tenenunes activitats, uns recursos i uns instru-ments que es converteixen en capacitatsper a l’acció.
• El factor discriminador principal entreactors és la seva relació entre el poder pú-blic i el desenvolupament d’aquestes capa-citats per a la intervenció. Sota les condi-cions de la postmodernitat, la lluita peraconseguir els recursos que ofereix elpoder públic esdevé més intensa.
3.3 Formes organitzatives
• Un tercer element important per enten-dre l’acció col·lectiva i la seva utilitzaciódel poder públic són les formes organitza-tives que adopten els actors.
• L’organització té un paper cabdal transfor-mant els recursos en capacitats per a l’acció.Els instruments i mitjans no es poden utilit-zar si no hi ha algun tipus d’organització perestructurar el seu ús i dotar-los d’orientació.
• Una variable que distingeix diferents ti-pus d’organitzacions és el grau de llibertat
16
Els principals recursos del poder públic
són els jurídics i monetaris,
el coneixement i la identitat
Els actors s’organitzen
per aconseguir les seves finalitats
per mitjà de l’acció col·lectiva
17
que es permet als seus membres i el tipusde coordinació que s’hi estableix. Hi hauna gran diversitat de fórmules, que abas-ten des de la jerarquia més rígida, fins a lainteracció flexible entre individus.
• L’interès rau en els canvis que s’han pro-duït en les organitzacions, que han passat
d’una estructura estàtica i tancada méssemblant a una burocràcia, a un fenomenmés volàtil que denominem xarxa. L’èm-fasi es trasllada de l’estructura al procésd’interacció entre actors.
18
• Les conseqüències de les condicions dela postmodernitat sobre l’Estat han estatimmenses, ja que s’ha abandonat l’organit-zació unitària i jeràrquica per donar pas ales xarxes de governabilitat, que són un con-junt de noves formes organitzatives se-miautònomes que conformen la governa-bilitat.
• Aquest procés es reflecteix en la crei-xent incorporació d’actors privats a la pres-tació de serveis públics, especialment enl’àmbit local.
• Els governs locals també canvien peracollir noves formes d’interrelació entreorganitzacions i entre governs. Els munici-pis es veuen superats per les demandes ipressions de més recursos i serveis, i hand’adoptar un rol relacional en el marc deles xarxes de política pública per poder-hiinfluir.
• En les relacions intergovernamentals escreen xarxes d’actors públics molt frag-mentades i encavalcades entre si, i les au-toritats públiques han d’enfortir aquestcontext institucional creant mitjans per al’acció. La seva participació es basa en«reconstruir societat» per mitjà de la me-
diació, i ajudant que les organitzacions pú-bliques siguin consistents i promoguin ini-ciatives.
• Aquesta tasca implica autoritats i admi-nistradors públics amb una gran integritatpersonal i capacitat d’entendre l’acció comun procés continu de cooperació entre in-dividus i organitzacions.
• En aquestes xarxes de governabilitat, apa-reixen cada vegada amb més força organit-zacions híbrides situades entre el sectorprivat i el públic, que trenquen definitiva-ment el monopoli del sector públic i quetambé volen compartir el poder.
• El procés implica trencar amb el para-digma burocràtic que havia dominat les or-ganitzacions de l’Administració, ja que nosón útils les decisions estandarditzades ipreses des de les cúpules polítiques i ge-rencials.
• Aquesta burocràcia no pot donar respos-tes ràpides i flexibles a les noves deman-des i problemes. Les conseqüències es po-den entendre des de diferents punts devista; n’és un exemple el que ha estat elparadigma postburocràtic.
4. EL PODER PÚBLIC EN XARXES: LES XARXES DE GOVERNABILITAT
La societat postmoderna
ha transformat l’organització unitària
en xarxes de governabilitat
Les autoritats públiques han d’enfortir
i ajudar les organitzacions
a promoure iniciatives
19
El paradigma postburocràtic
• Dels interessos públics als resultats que impliquin satisfacció als ciutadans
• De l’eficiència a la qualitat
• De l’administració a la producció
• Del control a l’adaptació de les normes
• De les funcions específiques, autoritat i estructura, a la identificació dels objectius, clients i productes
• De la justificació dels costos al valor de la prestació
• D’accentuar les responsabilitats a construir responsabilitats i gestionar les relacions laborals
• Del seguiment de normes i procediments a entendre i aplicar les normes, creant suports i millorant de
manera contínua els processos.
• Dels sistemes operatius administratius a la separació del servei del control, promovent l’acció
col·lectiva i la visió per al client, tot establint incentius i avaluant resultats.
Font: Barzelay, 1992
20
• En un context on les grans organitza-cions públiques entren en crisi, també esprodueix una certa pèrdua de la seva legi-timitat. Però això no vol dir que els indivi-dus més actius deixin d’implicar-se en lesqüestions de la col·lectivitat, sinó que bus-quen nous canals per fer-se escoltar i in-fluir en les decisions públiques.
• Calen conceptes que captin aquestes no-ves formes d’interacció, afavorint la com-prensió dels processos de relació entre ac-tors, més que no pas l’estudi de les organit-zacions formals. Algunes perspectives queofereix la teoria institucional són vàlides enaquest context, ja que integren les xarxescom a part substancial dels processos.
• Les aproximacions institucionalistes espodrien subdividir en tres categories:
- la primera es basa en l’individualismemetodològic, que considera com a eixcentral de l’anàlisi les conseqüències deles estratègies dels actors segons lesobligacions i les limitacions del marcinstitucional;
- la segona, basada en el col·lectivisme,s’interessa principalment en com les insti-tucions creen un determinat ordre social, i
- la tercera se situa en un camp de recer-ca entre els dos anteriors enfocaments:no es concentra ni en l’actor ni en l’es-tructura, sinó en els processos que sor-geixen entre aquests, tot assenyalant elrol dels diferents organismes i individus ial mateix temps els límits institucionalsi les oportunitats d’acció que permet.
• Els trets principals de les institucionssón els següents: una estructura basada enla interacció entre actors, un cert grau d’in-terpretació comuna dels valors i voluntatper acceptar i ajustar-se al que hi ha esta-blert.
• Recollint el valuós treball de les diferentsescoles d’investigació, l’autor consideraque no es pot establir una única teoria com-prensiva de tots els factors que influeixenen el desenvolupament de les polítiquespúbliques.
• La metodologia bottom-up pretén situarl’anàlisi en els processos dinàmics que esprodueixen a escala local, més que no pasposar l’èmfasi en les cúpules que decidei-xen respecte a una determinada política oprograma públic.
5. CAP A UNA NOVA TEORIA INSTITUCIONAL
Calen nous conceptes que captin les
noves formes d’interacció
L’anàlisi institucional bottom-up
se situa en els processos dinàmics
que tenen lloc a escala local
21
• L’investigador ha de tenir present, enprimer lloc, els diferents punts de vista lo-cals i conèixer l’evolució de l’acció local,incloent-hi les activitats externes a l’àmbitpúblic. L’anàlisi institucional bottom-up ésconsiderada la millor opció, ja que s’intro-dueix en el problema públic a través de laconceptualització del procés entre investi-gador i objectes investigats.
• Per fer una anàlisi rigorosa de les xarxesinstitucionals, és fonamental centrar-se enels elements que conformen els processos
d’estructuració de l’acció col·lectiva i elsseus possibles usos del poder públic. PeterBogason proposa els següents elementsclau per poder fer l’anàlisi de les xarxesinstitucionals:
- Problema públic: externalitats provo-cades pels diferents comportaments hu-mans, limitació de la política pública enun sector concret i patró de comunicacióutilitzat.
- Normes i regles: acords i pactes estàn-dards de qualitat de les polítiques i re-gles de procediment.
- Posicions i xarxes: anàlisi dels subjectespresents i dels seus rols, manteniment del’estructura i xarxes d’implementació.
- Ordre i significat: capital social, creen-ces i valors.
Per analitzar les xarxes
governamentals, cal estudiar
els elements de l’acció col·lectiva
i els usos del poder públic
• Les condicions de la postmodernitat tam-bé afecten l’instrumental analític, que ésnecessari renovar; també cal superar lesconcepcions rígides de l’individualisme oel col·lectivisme metodològic.
• Les categories de classe, gènere, edat iocupació no estan obsoletes, però la flexi-bilitat i les formes organitzatives, contí-nuament en procés de canvi, demanen al-tres variables d’anàlisi.
• Per entendre els processos d’acció insti-tucional, cal introduir un enfocament desde la participació i la comunicació entreels actors, és a dir, una anàlisi de baix adalt que denominem bottom-up.
• La perspectiva que centrava la seva anà-lisi en la cúpula de les organitzacions ja noés vàlida per comprendre la relació ambels usuaris dels serveis.
• Aquesta visió des de dalt tampoc no és útildavant els nous processos institucionals enels quals prenen força els actors més lligatsal territori i a la base de les organitzacions.
• Els processos institucionals canvien tanràpidament que amb una perspectiva top-
down seria impossible captar les transfor-macions, mentre que una anàlisi bottom-uppot entendre aquest entorn analitzant l’ac-ció pública sobre la base del constructivis-me social. Aquesta visió posa l’èmfasi enla intersubjectivitat de l’objecte estudiat il’investigador, i augmenta altres compres-sions teòriques per al futur.
• El punt de partida són els individus queparticipen en el problema públic; en con-seqüència, és a partir d’aquesta evidènciacom s’aproxima l’investigador al proble-ma de política pública.
• El mètode de les xarxes d’actors mostraquines són les pautes d’interacció que s’esta-bleixen, i la tasca de l’investigador és es-brinar el paper de cada actor com a part ac-tiva de la resolució del problema.
• L’anàlisi bottom-up canvia de perspectivadavant els objectius específics del programaformal públic. Això no significa pas quehagin de ser ignorats, sinó que és importantentendre com els actors en la localitat defi-neixen el seus problemes i quins recursosutilitzen per solucionar-los. Aquests hauriend’estar en perfecta sintonia amb els objec-tius del programa oficial, però sovint aixònomés passa fins a cert punt.
• El treball de l’investigador és trobar ba-ses analítiques que permetin discutir si elsprogrames públics necessiten ser canviatso bé si l’acció local s’ha d’entendre desd’una altra perspectiva.
22
6. L’ANÀLISI BOTTOM-UP I ELS ACORDS INSTITUCIONALS
La tasca de l’investigador és esbrinar el
parer de cada actor com a part activa
de la resolució del problema
• L’anàlisi bottom-up pretén aportar el mi-llor mètode per entendre el rol que adoptenels actors en la xarxa i en el context on tre-ballen, tenint present que no es tracta pasde tenir la veritat absoluta. Altres actors po-den tenir percepcions diferents, i cal quel’observador s’adoni que l’observació noés una activitat neutral.
• La veritat, ni que sigui petita, serà cons-truïda gràcies a un procés d’interacció en-tre unes quantes persones.
• L’investigador ha de ser capaç d’adap-tar-se a les activitats que pretén analitzar ials seus actors, allunyant-se dels seus pro-pis valors i idees de l’estat del món.
• Si una persona que es dedica a investigaren un centre de recerca d’una gran ciutatpretén entendre les interaccions en una pe-tita localitat, haurà de tenir la capacitat decomprendre altres criteris i visions del món.
• Això significa aplicar en certa mesura elsprincipis del constitucionalisme empíric:les normes són com són i no ens en podem
escapar. L’investigador ha d’allunyar-se deles seves valoracions i prejudicis, per apro-par-se en condicions a la recerca empírica.
• Aquesta recerca de baix a dalt –bottom-up– és un instrument metodològic i una in-teressant perspectiva d’anàlisi, però nosignifica que tots els fenòmens que es pro-dueixen al món s’hagin d’entendre desd’aquesta òptica. Per exemple:
- Els problemes que reclamen una reac-ció ràpida no es poden solucionar sovintdes de la base de les organitzacions, jaque no es disposa del temps adequat.
- És el mateix cas dels problemes quecreen controvèrsia a escala local, peròque cal solucionar segons els interessosgenerals (els conflictes, per exemple, quesorgeixen davant la localització de ca-rreteres, centres de refugiats, empresesde productes perillosos, etc.).
• Hi ha diferències entre les visions delpersonal i els directius de les organitza-
23
7. PER ACABAR: QÜESTIONS DE NORMATIVA
L’anàlisi bottom-up pot ajudar
a entendre els punts de vista
dels directius i del personal de
les organitzacions
L’investigador ha d’allunyar-se
de les seves valoracions i prejudicis,
per apropar-se en condicions
a la recerca empírica
24
cions, i això no vol dir que des d’una anà-lisi bottom-up sempre hagin de prevalerles opinions del personal. Des d’aquestaperspectiva, la recerca pot ser aclaridora i
pot constituir un bon mètode per entendretant el punt de vista dels empleats, com eldels directius.
Prefaci
1. Introducció
2. Modernitat, condicions de la postmodernitat i el poder públic
3. Acció col·lectiva en xarxes
4. Teoria institucional
5. Anàlisi bottom-up de la xarxa institucional
6. Construint una recerca bottom-up
7. Conclusions
Referències
25
SUMARI DE LA PUBLICACIÓ RESSENYADA:POLÍTIQUES PÚBLIQUES I GOVERNABILITAT LOCAL.INSITUCIONS EN LA SOCIETAT POSTMODERNA
Polítiques públiques i governabilitat local.Institucions en la societat postmoderna
Peter Bogason, 2000
8Flor de MaigAv. Flor de Maig, s/n
08290 Cerdanyola del Vallès
Centre de Formació i Treball
Tel.: 934 020 710
Centre per a la Innovació Local
Tel.: 934 020 709
Centre per a la Participació Ciutadana
Tel.: 934 020 714
Oficina de Gestió d’Equipaments
Tel.: 934 020 711
Parc del Coneixement
Tel.: 934 020 716
Flor de Maig és un centre de formació, recerca i difusió sobrenoves polítiques locals, participació ciutadana i la societatdel coneixement.
w w w . d i b a . e s
Flor de MaigCentre per a la Innovació Local
xarxa de municipis