CENTRO DE ANLISIS Y DIFUSIN ECONMICA

Mxico: Reformas Estructurales y Crecimiento de Largo Plazo

Por: Gerardo Cruz VasconcelosMario Gil Contreras Varela

Yearim Valles Arellano

Documento de Investigacin No. 16Abril 2000

Centro de Anlisis y Difusin EconmicaRo de la Plata 309 Ote. 2o. Piso

Col. del Valle, San Pedro Garza Garca, N. L.Mxico C.P. 66220

Tel. (8) 335-0900 Fax. (8) 335-1061E-mail: cade@intercable.net

www.cade.org.mx

iCONTENIDO

Introduccin 1

1. Crecimiento y Desigualdad del Ingreso. Cuestiones Bsicas 31.1. Una Caracterizacin del Crecimiento 31.2. Diferencias de Desempeo 61.3. La Desigualdad del Ingreso: Limitante del Crecimiento 7

2. Mxico en Retrospectiva 92.1. Claroscuros del Desarrollo Estabilizador 92.2. Las Crisis Recurrentes y el Presente 11

3. Las Fuentes del Crecimiento 133.1. La estabilidad monetaria: condicin bsica del crecimiento 143.2. Los Factores del Crecimiento 16

3.2.1 La Movilizacin de los Factores Productivos 183.2.2 Aspectos Clave del Crecimiento 193.2.3 La Eficiencia en la Combinacin de Factores Productivos y los Derechos de Propiedad 203.2.4 El problema de la corrupcin 21

4. Las reformas econmicas 224.1. El ahorro y la inversin, elementos del crecimiento 22

4.1.1 Inversin y crecimiento 224.1.2 El ahorro en Mxico 244.1.3 Importancia del sistema financiero para el crecimiento econmico 264.1.2 Evolucin de la inversin en Mxico 28

4.2. Poner en prctica una reforma tributaria que incentive la inversin privada 294.2.1 El Impuesto al Valor Agregado 314.2.2 El Impuesto Sobre la Renta 32

4.3. Mejorar la eficiencia en la asignacin del gasto pblico 354.4. Mejorar la calidad de la educacin bsica, media y tcnica 424.5. Flexibilizar la legislacin laboral 494.6. Fortalecimiento del mercado 54

4.6.1 La reforma regulatoria 544.6.2 Apertura comercial y promocin de la Inversin Extranjera Directa 61

5. Una Reflexin Final 65

Bibliografa 67

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LISTA DE CUADROS

Cuadro 1. Distribucin del ingreso en Mxico por deciles: 1984-1996 7Cuadro 2. Trescientos aos de crecimiento econmico 17Cuadro 3. Fuentes de crecimiento en Mxico, 1960-94 19Cuadro 4. Eficiencia en la recaudacin del IVA 31Cuadro 5. Eficiencia en la recaudacin del ISR personal 33Cuadro 6. Recaudacin del ISR empresarial 34Cuadro 7. Composicin del gasto social 37Cuadro 8. Indicadores de calidad de vida 42Cuadro 9. Indicadores de educacin en Mxico 44Cuadro 10. Niveles de desercin y eficiencia terminal por nivel educativo, 1980-98 44Cuadro 11. Indicadores de educacin de pases seleccionados 46Cuadro 12. Reformas laborales en otros pases 53Cuadro 13. Participacin privada en los 10 pases emergentes con mayor inversin

privada total y en Mxico, 1990-97 60

LISTA DE GRFICAS

Grfica 1. Alternativas de Crecimiento 4Grfica 2. PIB per cpita en Corea y Mxico, 1970-99 4Grfica 3. Desigualdad del ingreso en Amrica Latina 5Grfica 4. Crecimiento del PIB en Mxico, 1950-98 9Grfica 5. Deuda pblica externa en Mxico, 1970-88 12Grfica 6. Relacin inversin-crecimiento de largo plazo, 1965-1998 23Grfica 7. Ahorro interno: privado y pblico 24Grfica 8. Ahorro interno y externo 25Grfica 9. Evolucin del flujo de ahorro financiero 27Grfica 10. Ahorro interno canalizado va el sistema financiero 27Grfica 11. Inversin privada y pblica 29Grfica 12. Gasto social en relacin con el gasto programable 36Grfica 13. Gasto del sector pblico en Mxico 38Grfica 14. Gasto en educacin de pases seleccionados, 1992 39Grfica 15. Escolaridad en pases con gasto similar a Mxico 39Grfica 16. Gasto pblico en salud, 1990-95 40Grfica 17. Nivel de educacin y PIB per capita, 1990 43Grfica 18. Comercio bilateral E.U.-Mxico, 1989-98 62Grfica 19. Inversin extranjera directa en Mxico, 1985-99 63Grfica 20. Inversin extranjera directa, 1980-98 64Grfica 21. Dficit en cuenta corriente en Mxico, 1990-99 64

1Introduccin1

El crecimiento econmico es, sin duda alguna, una de las condiciones bsicas paramejorar el bienestar de una sociedad y alcanzar un grado mayor de desarrollo.

A partir de esta premisa, uno de los principales objetivos de los gobiernos debe ser laprocuracin de un crecimiento sostenido en el largo plazo, que sea capaz de generar losempleos que requiere la economa de acuerdo con las demandas de la fuerza de trabajo, yque incremente las condiciones de vida de sus habitantes.

Sin embargo, el desarrollo econmico no ser posible mientras que no se cumplan ciertascaractersticas que complementen el crecimiento, an cuando ste sea elevado.

En particular, el incremento del ingreso debe verse acompaado de un cierto grado deequidad, con el fin de que al menos las necesidades bsicas de salud, educacin einfraestructura social estn al alcance de toda la poblacin.

Se trata, pues, de crear crculos virtuosos que contribuyan al crecimiento en el largo plazoy eleven el nivel de vida de los habitantes. Para lograr esto se requiere, entre otras cosas,la realizacin de reformas estructurales que an estn pendientes y que tienen porobjetivo mejorar el funcionamiento de los mercados, la asignacin de recursos, y engeneral, el establecimiento de bases firmes para el crecimiento.

En este trabajo, se abordan en primer lugar conceptos bsicos del crecimiento y de ladesigualdad del ingreso, que son dos de los principales retos de Mxico durante losprximos aos.

Posteriormente, se presenta una breve resea de la evolucin de la economa mexicanadurante los ltimos 50 aos, as como las principales polticas que se adoptaron en eseperiodo.

Enseguida, se describen y analizan las fuentes del crecimiento, as como algunoselementos clave para la consecucin de este objetivo.

Se aborda, despus, el tema del ahorro y la inversin, como marco para presentarpropuestas en diversas reas de la economa. Luego se describen las propuestas deltrabajo, referentes a la reforma tributaria, la asignacin del gasto pblico, la educacin yel sector laboral.

1 Los autores agradecen las valiosas aportaciones del Dr. Salvador Kalifa, que hicieron posible la versin

definitiva de este trabajo. Las opiniones y comentarios en este documento son responsabilidad exclusiva delos autores y no necesariamente reflejan la opinin del CADE sobre el tema. Se permite la reproduccinparcial o total siempre y cuando se cite la fuente.

2A continuacin, el trabajo se orienta a aspectos relativos al fortalecimiento del mercado;en particular, se aborda el tema de la reforma regulatoria, y se alude a varios de susaspectos, como son: las telecomunicaciones, la participacin privada en el sectorenergtico y la apertura externa.

Finalmente, se presenta una reflexin final de los puntos tratados, a manera deconclusiones.

31. Crecimiento y Desigualdad del Ingreso. Cuestiones Bsicas

1.1 Una Caracterizacin del Crecimiento

Las fuentes del crecimiento econmico se derivan del aumento de tres factores bsicos:capital (fsico y humano), trabajo y productividad. De hecho, el incremento de laproductividad es esencial para elevar los niveles de vida, y est asociado con el progresotcnico.

Es importante distinguir entre el crecimiento de la produccin que se deriva de laexistencia de capacidad ociosa en la planta productiva, y el crecimiento que proviene porun uso ms eficiente de esa capacidad o por la adicin de nueva capacidad productiva.

El propsito de esta nota es sealar las acciones que son necesarias para promover uncrecimiento ms acelerado del ingreso y el empleo, mediante una acumulacin msacelerada de los factores de produccin para aumentar la capacidad instalada y el usoms eficiente de dichas instalaciones para lograr una mayor expansin del producto.

Se trata, en esencia, de identificar las medidas que facilitan una movilizacin msdinmica de la mano de obra, una acumulacin ms rpida del capital fsico y humano,un estimulo ms directo al avance tecnolgico, y un aumento de la productividad con laque se aprovechan los factores productivos.

Si un mayor crecimiento depende de la acumulacin de los factores de produccin, elavance tecnolgico y la productividad de los factores, es evidente que para estimularlo esnecesario instrumentar los cambios que aceleran ese proceso. Hay medidas que sonexitosas y otras que fracasan. El costo de la experimentacin con acciones que hanfracasado en otros pases puede ser extremadamente alto. La improvisacin puede acabarcon las mejores posibilidades de crecimiento.

Como prembulo para abordar el tema de las fuentes del crecimiento, convienen unosclculos rpidos sobre el crecimiento de largo plazo de la economa mexicana bajociertos escenarios:

x Escenario I: el PIB crece a una tasa anual de 3.%x Escenario II: el PIB crece a una tasa anual de 5%x Escenario III: el PIB crece a una tasa anual de 7%

Considerando un crecimiento poblacional del orden de 2% anual, la grfica siguientesobre el ingreso per cpita es muy ilustrativa:

4Grfica 1Alternativas de crecimiento del ingreso per cpita

(Tiempo necesario para duplicarlo)

Fuente: Elaboracin propia

Para ubicar en otra perspectiva el problema del crecimiento en Mxico, en la Grfica 2 semuestra una comparacin de la evolucin del ingreso per cpita en moneda local entrenuestro pas y Corea del Sur. Tomando como base el ao 1970, el ingreso coreano porpersona se duplic en 1980, y para 1999 ese ingreso era 6 veces ms que al inicio delperiodo. Partiendo de 1980 y hasta 1999, Corea ha triplicado su ingreso per cpita, entanto que Mxico lo ha mantenido prcticamente constante durante el mismo periodo.

Grfica 2PIB Per Cpita en Corea y Mxico, 1970-99

(Moneda local)

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadsticas FinancierasInternacionales, CD ROM, Febrero 2000.

Por otra parte, el problema del crecimiento no se reduce al incremento del ingreso percpita, que es un promedio nacional. Otro aspecto de mucha importancia es el de ladistribucin del ingreso. Mxico presenta una de las distribuciones ms desiguales en

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5Amrica Latina, especialmente por la gran diferencia de ingresos que existe entre el 10%ms rico y el resto de la poblacin.

Grfica 3.Desigualdad del ingreso en Amrica Latina

Los pases de la muestra son: Argentina (Ar), Bolivia (Bo), Brasil (Br), Chile (Ch), CostaRica (CR), Ecuador (Ec), El Salvador (ES), Honduras (Ho), Mxico (Mx), Panam (Pn),Paraguay (Pa), Per (Pe), Uruguay (Ur), Venezuela (Ve).Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (1998), Amrica Latina Frente a laDesigualdad. Informe Progreso Econmico y Social en Amrica Latina, 1998-1999.

De ah que el problema sea doble:

1. Plantear una estrategia que permita el crecimiento sostenido del ingreso per cpita, y2. Que sea compatible con polticas pblicas orientadas a mejorar a largo plazo la

distribucin del ingreso.

Al respecto, un punto bsico a considerar es que el crecimiento es, en buena medida,una cuestin de eleccin y de equidad. De hecho, los ms perjudicados en unaeconoma que no crece son los pobres, como lo demuestra la historia reciente de Mxico.

Muchos de los determinantes ms importantes del crecimiento dependen de la polticaeconmica y no de causas fortuitas o de la bondad de los pases desarrollados. Laliberalizacin comercial, la estabilidad macroeconmica, las privatizaciones y laeducacin son buenas para el crecimiento.

Por otra parte, el gobierno tiene un importante papel que desempear en la estrategia decrecimiento. Ms en concreto, tiene una elevada responsabilidad en ese proceso.

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61.2 Diferencias de Desempeo

Un aspecto importante en materia de crecimiento es, por qu ciertas economas, comolas del sudeste asitico, han mostrado en el pasado reciente un crecimiento acelerado,cerrando la brecha entre su ingreso per cpita y el de los pases industrializados; y encambio otras economas, como la mexicana, no han sostenido su crecimiento ni reducidoen forma rpida la pobreza extrema?

La pregunta no carece de relevancia, debido a que las oportunidades econmicas para lospases en desarrollo, en la poca actual, se han ampliado sin precedente, y sin embargo labrecha entre los pases ms ricos y los ms pobres se ha ensanchado considerablemente.

No es un secreto que la enorme riqueza de los pases industrializados est ligada alavance tecnolgico y a la acumulacin de capital productivo, pero estas fuentes delcrecimiento estn disponibles para todos. En efecto, la tecnologa puede transferirse conrapidez a travs de las fronteras. Los avances en los transportes, las telecomunicaciones yla computacin son fcilmente adquiribles por los pases en desarrollo, es ms, les hanpermitido incorporarse con prontitud a la economa global.

Por otra parte, las trabas al flujo internacional de capitales y a la inversin extranjera sehan reducido. El acceso a los mercados globales de crdito y de capitales est abierto. Ensntesis, ningn pas pobre, por el hecho de serlo, tiene negado el acceso al capital y ala tecnologa.

Mxico se encuentra en un lugar geogrficamente privilegiado para crecer. Tiene comovecino al mercado ms grande del mundo. Esto, sin embargo, no es suficiente, como lodemuestra la inversin extranjera que fluye a nuestro pas a un ritmo menor que a otrasnaciones emergentes. De hecho, en el hemisferio Brasil recibi dos y media veces msinversin extranjera directa que Mxico en 1999, aun cuando esa nacin sudamericanapadece de muchos de los mismos males estructurales que aquejan a nuestro pas.

Al respecto, ha sido muy comn en los aos recientes atribuir el milagro asitico alaumento de la inversin en equipo, infraestructura y capital humano (educacin, salud,capacitacin tcnica). Y en efecto, la inversin en los pases del sudeste asitico ha sidoformidable, pero esto no ha ocurrido en la mayora de las naciones en desarrollo, porqu?

La razn es que se requiere un conjunto de condiciones que garanticen el adecuadorendimiento de la inversin. Es decir, que existan incentivos para que las empresasadquieran equipo y las familias enven a sus hijos a la escuela, en un entorno dondeoperan los mercados y se respetan los derechos de propiedad. En la mayora de los pasesen desarrollo esos incentivos y el marco institucional que los promueve estn ausentes.

La ausencia de incentivos que promuevan la inversin en capital fsico y humano es elresultado de polticas y reformas econmicas errneas o mal aplicadas. En tal sentido, elfracaso de la planificacin central avala el resultado de multitud de estudios, que indican

7que las polticas que promueven la economa de mercado han demostrado ser exitosaspara impulsar el crecimiento econmico, y esto significa: la existencia de derechos depropiedad, el cumplimiento de los contratos, un sector pblico flexible y eficiente en laasignacin del gasto social, un sistema impositivo que aliente la inversin privada, yeconomas abiertas al comercio y la inversin internacional.

1.3 La Desigualdad del Ingreso: Limitante del Crecimiento

Si bien el crecimiento depende de incentivos que garanticen rendimientos atractivos de lainversin, en diversos pases, Mxico entre ellos, han arreciado las crticas en el sentidode que las polticas econmicas de mercado no han resuelto el problema de la pobreza.Los crticos ms severos presentan como supuesta prueba de ello que casi la mitad de lapoblacin mexicana vive en pobreza extrema o moderada. Sealan, adems, que existeuna gran desigualdad del ingreso, la cual se ha acentuado en los ltimos aos. (Cuadro 1)

Cuadro 1Distribucin del ingreso en Mxico por deciles: 1984-1996

(Porcentaje)Deciles 1984 1989 1992 1994 1996

I 1.58 1.58 1.55 1.59 1.79II 2.77 2.81 2.73 2.76 3.00III 3.76 3.74 3.70 3.67 3.94IV 4.89 4.73 4.70 4.64 4.90V 6.16 5.90 5.74 5.67 5.97VI 7.66 7.29 7.11 7.06 7.32VII 9.46 8.98 8.92 8.74 8.96VIII 12.41 11.42 11.37 11.34 11.49IX 17.21 15.62 16.02 16.11 16.03X 34.09 37.93 38.16 38.42 36.60Coef. de Gini 0.429 0.469 0.475 0.477 0.456Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), EncuestaNacional de Ingresos y Gastos de los Hogares en Mxico (ENIGH), varios aos.

La relacin entre el crecimiento econmico y la desigualdad del ingreso ha sido objetode acalorados debates. Es comn la tesis de que la creacin de incentivos para impulsar elcrecimiento se traduce en una creciente desigualdad del ingreso. Esta postura se traduceen clichs tales como deben buscarse modelos alternativos, en los que la economa demercado no se traduzca en una sociedad de mercado, es decir, en una sociedad en la quese ensanchen las desigualdades de la riqueza y del ingreso.

La realidad es que los expertos en desarrollo econmico, sostienen una opinin diferentea la convencional: la disminucin de las desigualdades del ingreso es una condicin parael desarrollo econmico sostenido. De hecho, bajo condiciones apropiadas, es viablegenerar crculos virtuosos, en los que las polticas redistributivas del ingreso pueden

8emplearse para reducir la desigualdad, y a su vez, la menor desigualdad puede acelerar elcrecimiento del ingreso en la economa.

Existen al menos dos razones por las cuales la redistribucin del ingreso promueve elcrecimiento econmico en las economas en desarrollo:

x La redistribucin reduce la desigualdad de acceso a la inversin, aportando mayoresincentivos para el crecimiento econmicox Reduce la volatilidad macroeconmica al evitar las pugnas distributivas que

trastornan el equilibrio presupuestal

En cuanto al primer punto, resulta bsica la realizacin de reformas estructurales, talescomo la inversin en infraestructura y en capital humano por parte de los sectores privadoy pblico, y la disminucin de obstculos burocrticos y de barreras de entrada para elestablecimiento de nuevas empresas.

En cuanto al segundo punto, diversos estudios ponen en claro la correlacin positiva entrela volatilidad macroeconmica y la desigualdad del ingreso. Una explicacin plausible esque la desigualdad conduce a la inestabilidad poltica e institucional y sta, a su vez,propicia la volatilidad mencionada.

En efecto, cuando el crecimiento no est acompaado de polticas pblicas que apliquencon eficacia el gasto social, o dichas polticas no son evidentes para la sociedad, segeneran expectativas negativas sobre los beneficios del crecimiento. La desigualdad seconvierte entonces en informacin, en conocimiento de la situacin propia frente al restode la sociedad. Esto es, la poblacin no percibe una mejora en su condicin econmica, apesar de que observa que otros estratos sociales o sectores econmicos se estnbeneficiando del crecimiento.

No es extrao, entonces, que en las sociedades ms desiguales los electores prefieran msredistribucin que en las sociedades ms igualitarias. Pero eso no es todo. Si lasdemandas de redistribucin no son atendidas, conducen a la divisin social y erosionan lalegitimidad de las instituciones que rigen la vida en comn.

De ah la importancia de atender, con especial esmero, la educacin, la salud y elcombate a la pobreza extrema. Al respecto, una cuestin de vital importancia es entenderlas fallas institucionales. Por qu persisten en los pases menos desarrolladosinstituciones sociales y econmicas disfuncionales?

Al respecto, Mxico enfrenta una tarea formidable, pero inaplazable: corregir las fallas decoordinacin en la construccin de instituciones y coaliciones para el desarrollo. No esajena a nuestro pas la experiencia de un sector pblico cuyo comportamiento era el deun maximizador de rentas burocrticas, mediante el clientelismo y la corrupcin, quetrataba de mantener sus estructuras de apoyo poltico a costa de la preservacin dearreglos institucionales ineficientes desde el punto de vista social.

92. Mxico en Retrospectiva

Mxico es hoy un pas de grandes contrastes, con altos niveles de pobreza y dficit enindicadores sociales que estn por arriba de la media para un pas con su grado dedesarrollo. Segn diversos estudios, resulta claro que uno de los determinantes de laevolucin de la pobreza ha sido el comportamiento macroeconmico errtico, que se hareflejado en crisis econmicas recurrentes a partir de 1976.

Grfica 4.Crecimiento del PIB en Mxico, 1940-98

(Cambio porcentual anual)

Fuente: INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico

En buena parte, esas crisis se explican por malas decisiones de poltica econmica, perotambin ha influido la vulnerabilidad del pas ante el comportamiento de variablesexternas: los precios del petrleo en 1982 y en 1986, y el repunte de las tasas de intersexternas aunado a la reversin de los flujos de capital en 1994.

2.1 Claroscuros del Desarrollo Estabilizador

Durante el periodo posterior a la segunda guerra mundial, Mxico sigui un modelo dedesarrollo hacia adentro: la industrializacin de los aos cincuenta y sesenta ocurri enun mercado interno muy protegido por barreras arancelarias y no arancelarias. Bastasealar que la proporcin de importaciones que requeran permisos previos aument de28% del total en 1956, a 60% en promedio durante los sesenta y a 70% en la dcadasiguiente.

Ahora bien, durante el periodo del desarrollo estabilizador, la acumulacin de mano deobra y de capital fue relativamente fcil. Por un lado, la revolucin verde liber manode obra del campo que fue absorbida en las ciudades; por otro, la expansin del sectorfinanciero en un entorno de estabilidad de precios permiti que se canalizaran recursoshacia los proyectos de inversin.

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El gobierno mantuvo bajo control sus finanzas pblicas, mediante la disciplina en elejercicio del gasto y la disponibilidad de recursos financieros, aportados por la bancamediante el encaje legal, para financiar los pequeos dficit fiscales. La existencia decajones selectivos de crdito hizo posible que el sector financiero aportara recursos alas actividades bsicas, en particular al sector agrcola.

Como ya se mencion, la poltica comercial se orient a estimular la sustitucin deimportaciones. Este proceso se concentr en la produccin de bienes de consumo, perolas escalas de planta eran muy pequeas y operaban con costos elevados. No obstante, elesquema fue suficiente para que la economa registrara una expansin sostenida porvarios aos.

La Sustitucin de Importaciones: Trampa de List

A la postre, el esquema de sustitucin de importaciones impuso elevados costos a laoperacin de la planta productiva nacional. La explicacin se encuentra en la llamadatrampa de List, trmino que se refiere a las fallas que propicia la intervencingubernamental en materia de poltica industrial.

Friedrich List, un economista alemn del siglo XIX, fue el promotor de la proteccin delas industrias nacientes. La sustitucin de importaciones no es sino una generalizacin delargumento de List. Para permitir el desarrollo de nuevas industrias, muchos pases, enespecial los latinoamericanos en las dcadas del cincuenta al setenta, optaron por imponeraranceles, cuotas de importacin y tipos de cambio sobrevaluados.

Las industrias protegidas no slo gozaron del poder de elevar sus precios en el mercadointerno, sino que se beneficiaron de la importacin selectiva de bienes intermedios y decapital necesarios para su operacin. Las vctimas de esta poltica, adems de losconsumidores en un mercado cautivo, fueron aquellas empresas que no gozaban deproteccin y que, adems, estaban obligadas a adquirir los costosos bienes producidos porlas empresas protegidas. En particular, la agricultura y las empresas medianas ypequeas, que dependan de la produccin intensiva en mano de obra, fueron las msperjudicadas.

As, el desarrollo agrcola y el de la pequea y mediana industria fue bloqueado por laspolticas proteccionistas; por otra parte, el xito de las industrias protegidas fue escaso yestuvo lejos de justificar los elevados costos que los consumidores y las empresas noprotegidas enfrentaron en el mercado interno. Segn lo reportan Cardoso y Helwege2, alcabo de 20 aos, a finales de los sesenta, la proteccin de la industria automotriz enAmrica Latina arrojaba los siguientes resultados: un total de 600,000 vehculos fueproducido por nada menos que un conjunto de 90 ensambladoras, con una produccinpromedio, por ensambladora, de 6,700 unidades, capacidad muy inferior a la escalamnima eficiente de planta (50,000 para automviles y 20,000 para camiones).

2 Cardoso y Helwege (1997).

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Adems, cabe enfatizar que las industrias protegidas destinaron parte de sus recursos a lasactividades de cabildeo con las autoridades, para preservar y fortalecer las restriccionescomerciales (y en diversos casos, los controles cambiarios), en vez de orientar susesfuerzos a elevar la productividad de su planta industrial y hacerse competitivosinternacionalmente.

Por otro lado, y este aspecto rara vez es mencionado por los promotores de la polticaindustrial, parte de las utilidades extraordinarias fue capturada por los grandes sindicatosmediante la huelga y las presiones polticas. Como resultado, las empresas protegidastuvieron el incentivo de sustituir la mano de obra por bienes de capital importados,aspecto favorecido por la sobrevaluacin del tipo de cambio, mientras creca el sectorinformal de la economa ante las menores oportunidades de empleo en el sector formal.

En conclusin, la poltica de sustitucin de importaciones fue ineficaz para sentar lasbases del crecimiento econmico de largo plazo y de la reduccin de la desigualdad delingreso.

2.2 Las Crisis Recurrentes y el Presente

Las enormes distorsiones provocadas por la orientacin hacia adentro de nuestro aparatoindustrial se acumularon durante los sesenta, conjugndose con las crecientes presionessobre las finanzas pblicas derivadas de una poltica de precios pblicos que losmantuvo inalterados por doce aos. Hacia finales de esa dcada, la necesidad de cambiosimportantes en la poltica econmica para fortalecer el aparato productivo era imperiosa.La administracin de Luis Echeverra consider que tambin haba llegado el momentode proceder a la redistribucin del ingreso. Sin embargo, las reformas econmicasnecesarias para darle viabilidad a esos proyectos brillaron por su ausencia. En vez dereorientar el aparato productivo y sanear las finanzas pblicas, la alternativa elegida fueel gasto pblico deficitario y la proliferacin de empresas pblicas como va rpida paramejorar el nivel de vida de la poblacin marginada.

Un resultado de la poltica econmica de Luis Echeverra fue la multiplicacin de ladeuda externa, que se elev de 4.3 miles de millones de dlares (mmd) en 1970 a casi 20mmd en 1976. En ese ltimo ao el desajuste fiscal, la inflacin en ascenso y el crecientedficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, culminaron en una devaluacin delpeso y una crisis. Se propuso, entonces, un golpe de timn, es decir, un giro en lapoltica econmica al inicio de la administracin de Jos Lpez Portillo.

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Grfica 5.Deuda Pblica Externa en Mxico, 1970-88

(miles de millones de dlares)

Fuente: Informe de Gobierno, varios aos.

Sin embargo, con el repunte del precio del petrleo se inaugur la administracin de laabundancia. La economa creci mientras el precio del petrleo mantuvo su fortaleza.Pero el verano de 1981 fue nefasto. La cada del precio del energtico y un conjuntoequivocado de medidas econmicas de contingencia se conjugaron para que, en seismeses, se contratara deuda externa de corto plazo por casi 20,000 millones de dlares.Ese nivel de endeudamiento, la recesin de Estados Unidos y los desatinos de polticaeconmica en 1982, detonaron lo que a la postre se conocera como la crisis de la deudade los ochenta.

El estancamiento econmico de los ochenta no fue resultado de las medidas tmidas deestabilizacin y las escasas reformas de mercado que llev a cabo la administracin deMiguel de La Madrid. La realidad es que la llamada dcada perdida tuvo su origen enlos excesos de gasto pblico y de endeudamiento externo de los setenta, que en sumomento crearon la ilusin de abundancia y prosperidad, falsa a la postre, como laeuforia de un drogadicto.

Hay quienes soslayando los altos costos del crecimiento efmero de los setenta, critican lapoltica econmica actual y el enfoque de economa de mercado tomando comoreferencia los ingresos y el poder de compra de los aos de auge de esa dcada, sinmencionar, adems, el despilfarro de los recursos petroleros y la contratacindesordenada de deuda externa que se dedicaron a financiar los niveles de consumoinsostenibles que caracterizaron esa poca.

La reordenacin de la economa mexicana ha sido un proceso lento, penoso e inconcluso.Hay avances claros, como el Tratado de Libre Comercio, la desregulacin del mercadofinanciero, la supresin de casi todos los precios sujetos a control oficial y laprivatizacin de diversas empresas pblicas, pero persisten obstculos para el

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fortalecimiento de la economa de mercado, tales como la permanencia de estructurasmonoplicas en las telecomunicaciones, precios pblicos desalineados, marcos legalesobsoletos que distorsionan la asignacin de recursos, respeto inadecuado de los derechoscontractuales y de propiedad, una estructura tributaria dbil y dependiente de los ingresospetroleros, y una mentalidad paternalista que inhibe la creacin de incentivos para eldesarrollo empresarial, en particular en el caso de la pequea y mediana empresa.

Por otra parte, el crecimiento de los aos recientes ha permitido una importantegeneracin de empleos en el sector formal de la economa, pero est agotando lacapacidad ociosa del aparato productivo. Los indicadores de desocupacin estn en susmnimos histricos y el mercado laboral en el norte del pas se ha estrechadoconsiderablemente, por lo que crecen paulatinamente las presiones salariales.

Esto ltimo se aplica a la mano de obra calificada, ya que es un hecho que la nocalificada sigue enfrentando oportunidades escasas de empleo. La carencia decapacitacin laboral y los costos de contratacin actan en contra de los trabajadores sinhabilidades especficas. De ah la urgencia de modificar los esquemas tradicionales deasignacin del gasto pblico en educacin, y los de financiamiento de la vivienda yseguridad social, puesto que su diseo actual no abre oportunidades y encarece lacreacin de fuentes de empleo para los trabajadores sin especializacin.

La conveniencia de llevar a cabo una segunda generacin de reformas econmicas espatente si consideramos la necesidad de sentar las bases para el crecimiento sostenido.Pero conviene una nota de sensatez. La ausencia de esas reformas implica que no estndadas, todava, las condiciones para un crecimiento econmico elevado y sostenido. Elcrecimiento econmico es un proceso dinmico cuyos resultados se perciben despus demucho tiempo. Ya hemos sealado incluso que, en trminos reales, la duplicacin delingreso por persona en la oferta poltica ms ambiciosa tomara alrededor de 14 aos, esdecir un lapso superior a dos periodos presidenciales. Adems, para que el ingreso porpersona aumente con mayor equidad, las reformas econmicas deben abarcar el diseo deun conjunto de polticas pblicas eficaces para atender las carencias sociales.

3. Las Fuentes del Crecimiento

La teora tradicional del crecimiento establece que las medidas fiscales, monetarias y deregulacin orientadas a elevar la tasa de ahorro interno, movilizar la mano de obra eincrementar la formacin de capital fsico y humano resultan solamente en episodiostemporales de crecimiento acelerado. Una mayor tasa de crecimiento permanenterequiere de un aumento en la tasa de progreso tecnolgico. Hay algunas medidas depoltica (la promocin de la investigacin y desarrollo, el impulso al esfuerzoempresarial) que pueden lograr esto ltimo, pero su efecto especfico es imposiblesaberlo a priori.

Por consiguiente, existen dos opciones para la poltica orientada al crecimientoeconmico: Una es buscar incrementos temporales en la tasa de crecimiento, aceptando

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que esto es en s ambicioso e importante. Para ello hay varias acciones de poltica que seorientan al aumento de la inversin, incluyendo planta y equipo; ms educacin,capacitacin y entrenamiento de la fuerza de trabajo; inversin publica en infraestructurade transporte y comunicaciones; y un impulso a la investigacin y desarrollo detecnologas.

La segunda opcin es lograr mayores tasas de crecimiento que sean sostenibles en el muylargo plazo. Esto slo se alcanza con un esfuerzo intensivo de investigacin y desarrollotecnolgico, y nadie sabe lo que se necesita para ello.

La primera opcin, sin embargo, no es desalentadora. Las pequeas diferencias en lastasas de crecimiento, si se sostienen por un plazo razonable, se acumulan en enormesdiferencias en el nivel de ingreso. En consecuencia, la inversin fsica, humana, eintelectual, es importante para el crecimiento en un lapso de dos o tres dcadas. Unasociedad que desea acelerar su crecimiento debe incrementar su acervo de capital fsico yhumano mas rpido y acelerar la entrada de nuevas tecnologas a la produccin. Elbeneficio de ello es incierto y no es terriblemente dramtico, pero est all.

Los economistas han estudiado por dcadas el crecimiento econmico. Pero los vnculosentre la poltica y la accin y entre la accin y el crecimiento son inciertos. Unademocracia debe aprender que puede buscar el crecimiento a travs de la inversin y eldesarrollo tecnolgico. Pero no puede estar segura de cundo llegarn exactamente losbeneficios y qu tan grandes sern. Estudios internacionales muestran que cerrar a lamitad la brecha entre el ingreso per cpita de Estados Unidos y Mxico sera un cambiohistrico para el pueblo mexicano y un objetivo valioso para 30 o ms aos. 3 Sinembargo, las demandas excesivas de los electores y las precipitadas promesas de loscandidatos no son una buena base para comprometerse con una poltica de crecimientoalto.4 El reto econmico ms importante para nuestra democracia es hacer que losobjetivos realistas de poltica econmica puedan volverse una plataforma poltica viableen Mxico.

3.1. La estabilidad monetaria: condicin bsica del crecimiento

En aos recientes, la postura tradicional sobre el crecimiento se ha visto enriquecida porlas investigaciones dedicadas a descubrir sus fuentes efectivas y por lo que se conocecomo la nueva teora del crecimiento, cuya premisa fundamental es que, adems de losaspectos tradicionales, el crecimiento responde sensiblemente a las decisioneseconmicas, pblicas y privadas, en distintas esferas de la economa.

En particular, muchos estudios comparativos incluyen caractersticas descriptivas quetienen poca o ninguna conexin terica con la tasa de crecimiento, pero reflejan elentorno y la coherencia de la poltica econmica. Esos estudios han descubierto laimportancia para el crecimiento, por ejemplo, de la tasa de inflacin, el tamao de la

3 Summers y Heston

4 Solow (1997).

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deuda externa, el balance fiscal, y la situacin poltica. En esencia, baja inflacin, pocadeuda externa, buen balance presupuestal y estabilidad poltica estn asociadospositivamente con el crecimiento.

En contraste, una inflacin alta es indicio de un gobierno sin disciplina, y cuando steadems interfiere con el mecanismo de precios para asignar recursos y riesgos, acaba porreducir el volumen y la eficiencia de la inversin.

En consecuencia, un entorno de estabilidad de precios es necesario para un crecimientoeconmico sano y sostenido. Permite que las empresas, las personas y el propio gobiernopuedan llevar a cabo la planeacin de largo plazo. Cuando esa estabilidad se ha perdido,como lo demuestra la historia reciente de nuestro pas, la credibilidad en el gobierno sedeteriora.

El proceso de recuperacin de la credibilidad en la estabilidad de precios es arduo ycomplicado. En el proceso, las polticas monetaria y fiscal juegan un papel determinante.El abatimiento de la inflacin, tarea esencial del banco central, disminuye las distorsionesde precios y permite una mejor asignacin de los recursos econmicos. A medida que serecupera la estabilidad de precios se genera confianza, se promueve el ahorro y lainversin, y con ello, se impulsa el crecimiento econmico.

La tarea del banco central, en los prximos aos, ser decisiva para demostrar que laestabilidad de precios es creble y que prevalecer en el largo plazo. Si esta institucinfracasa en esa tarea, una alternativa a considerar seriamente sera la adopcin del dlarcomo moneda de curso legal en nuestro pas.

Por lo pronto, la reputacin de Banxico no ha salido bien librada. Las crisis cambiarias enMxico han puesto en claro que, en el pasado reciente, la eficacia del banco central hadistado de ser ptima en materia del abatimiento de la inflacin. Nuestro pas es el nicoen el que, tras eventos devaluatorios, las inflaciones de dos dgitos persisten por lapsos devarios aos. En otros pases, como Brasil y las economas del este de Asia, los impactosdevaluatorios no han tenido efectos importantes sobre los precios internos, y las tasas deinflacin han permanecido en un dgito.

Por otra parte, el equilibrio en las finanzas pblicas elimina la posibilidad de desviarrecursos para subsanar un dficit fiscal que frenara el crecimiento.

Sin disciplina fiscal, un exceso de gasto del gobierno incide negativamente en lainversin productiva, a travs del encarecimiento de los recursos financieros, y es unafuente potencial de presiones inflacionarias.

Cuando el gobierno gasta ms recursos de los que percibe, debe buscar otras fuentes deingreso, ya sea por medio de deuda, externa o interna, o por emisin de moneda. Bajo lapremisa de que el banco central es autnomo, no emitir moneda para cubrir los gastosdel gobierno, por lo que ste tendr que financiarse con deuda.

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Si lo hace contratando deuda externa, su gasto se orientar al pago cada vez mayor deintereses, para lo cual deber aumentar impuestos, o cambiar la estructura de su gasto enfavor del pago de intereses, reduciendo reas prioritarias, como inversin eninfraestructura, o en desarrollo humano. Si lo hace va deuda interna, adems de losproblemas anteriores, reduce la disponibilidad del capital para otros agentes econmicos,elevando con eso el costo del crdito, es decir, la tasa de inters.

La menor disponibilidad de recursos para el sector privado y el aumento de la tasa deinters inhiben la inversin productiva y frenan el crecimiento. Adems, elencarecimiento de los recursos financieros, as como la posible o real subida deimpuestos para financiar un dficit fiscal, reducen los incentivos para la inversin.

Por otra parte, si el gobierno logra financiarse con impresin de nueva moneda,provocar sin duda, mayores presiones inflacionarias, que incrementarn la incertidumbrey perjudicarn el crecimiento econmico. Por lo anterior, es importante mantener unapoltica fiscal prudente que coadyuve a la estabilidad.

Sin embargo, la estabilidad monetaria per se, no es suficiente para generar crecimientoeconmico. Una evidencia muy clara de esto, es que desde finales de la dcada pasada serealizaron ajustes importantes en materia fiscal y monetaria (se redujo el dficit fiscal,aument la independencia del Banco Central y se aplicaron polticas restrictivas), lo quehizo posible la disminucin de la inflacin (aunque no su abatimiento). Sin embargo, almismo tiempo se present un bajo nivel de crecimiento del PIB.

Por lo tanto, la estabilidad monetaria constituye una premisa necesaria, mas no suficientepara impulsar el crecimiento. Para complementar el proceso, es indispensable lainstrumentacin de medidas que incrementen la acumulacin de los factores de laproduccin, as como mejoren la eficiencia en la combinacin de los mismos.

3.2 Los Factores del Crecimiento

El crecimiento econmico depende, en esencia, de la combinacin de los factores de laproduccin: mano de obra, capital fsico y humano y crecimiento de la productividad. Esimportante distinguir entre el incremento de la produccin que se deriva de la existenciade capacidad ociosa en la planta productiva y aqul que es resultado del aumento de lacapacidad productiva y de una mayor eficiencia en la combinacin de los factoresproductivos.

En el primer caso, lo que ocurre es una utilizacin de recursos ya existentes, que conducea un mayor producto interno bruto derivado de la utilizacin plena de la capacidadinstalada, pero ese aumento del PIB estar limitado por la cantidad de la mano de obradisponible. Es decir, podr incrementarse la participacin de la poblacin ocupada en lapoblacin total, por ejemplo, del 40 al 70%, pero no podr aumentar al 105%.

El punto esencial es que el crecimiento econmico de largo plazo depende delincremento del producto por persona ocupada o por hora trabajada. Este fenmeno es

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relativamente nuevo en la historia de la humanidad. Sin duda, en pocas lejanas los reyesy los emperadores acumularon enormes riquezas, construyeron enormes pirmides ycoliseos, y fueron creadas exquisitas obras de arte a lo largo y lo ancho del planeta, peroel producto por hora de trabajo, es decir, la productividad del trabajo, se increment muypoco durante miles de aos. Excepto por las clases dirigentes, la mayor parte de lapoblacin viva en la pobreza.

Como lo seala Taylor5, la situacin cambi dramticamente alrededor de finales delsiglo XVIII. El cuadro 2 muestra el crecimiento del producto por hora de trabajo paradiferentes periodos durante los pasados 300 aos (el ritmo de crecimiento corresponde aldel pas lder para cada periodo):

Cuadro 2Trescientos Aos de Crecimiento Econmico

(Porcentaje)Periodo Crecimiento del producto

por hora de trabajo1700-1785 0.01785-1820 0.51820-1890 1.51890-1996 2.2

Fuente: Taylor, John (1998), Principles of Macroeconomics.Hougton Mifflin.

En el periodo 1795-1820, que los historiadores llaman la Revolucin Industrial, se iniciael crecimiento econmico, tal como lo definimos hoy da. El proceso se aceler durante elsiglo XIX, y alcanz un impulso sin precedente en el siglo XX. Pero conviene detenerseun momento en esta evolucin:

x A una tasa de crecimiento de 0.5% anual (1785-1820), habra tomado 144 aosduplicar el producto por hora de trabajo.x A una tasa de crecimiento del 1.5% (1820-1890), el lapso necesario habra sido de 48

aos

x A una tasa de crecimiento de 2.2% (1890-1996), bastaran alrededor de 32 aos

Por qu el crecimiento del producto por hora de trabajo inici su despegue a partir definales del siglo XVIII? Los estudios sobre el crecimiento nos indican que los aumentosen la mano de obra, por s solos, pueden elevar el crecimiento del producto slo hasta elpunto de pleno empleo, pero no permiten incrementar el crecimiento del producto porpersona ocupada o por hora de trabajo en forma sostenida.

Para que se incremente el producto por hora de trabajo en el largo plazo, es preciso algoms que el aumento de la mano de obra. Se requiere del crecimiento del capital, fsico yhumano, y del avance de la productividad total de la economa (la mayor eficiencia en la

5 Taylor (1998).

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combinacin de factores productivos). Esa es la enseanza de la revolucin industrial yresulta muy relevante, hoy da, para los pases en desarrollo.

3.2.1 La Movilizacin de los Factores Productivos

En la poca reciente, antes de la crisis de finales de 1997, el mundo occidental se mostrsorprendido ante el avance econmico de los pases asiticos. A principios de losnoventa, un estudio del MIT lleg a conclusiones que desacreditaban la explicacin delxito asitico mediante la sabidura convencional. Posteriormente Paul Krugman fue mslejos y seal que estaba cercano el momento en que esos pases veran frenado sucrecimiento, debido a que existen lmites a la movilizacin de los factores productivos.

El estudio del MIT indica que el crecimiento de los pases asiticos se explica, enesencia, porque fueron capaces de duplicar la utilizacin de sus factores productivos. Esdecir, elevaron sustancialmente la participacin de la fuerza de trabajo en la produccin,a la vez que lograron una acumulacin impresionante de capital debida a las elevada tasasde ahorro alcanzadas. Ms all del proceso de acumulacin de factores productivos habapoco por explicar en el milagro asitico. Es decir, los avances en la combinacin eficientede los factores productivos no fueron determinantes.

Esta posicin contrasta con la ofrecida por la sabidura convencional, que pone atencinen aspectos culturales de los pases asiticos. La realidad es que el crecimiento de estospases fue posible por el desplazamiento de mano de obra a las ciudades, por su elevadainversin en capital humano, los salarios reprimidos y el autoritarismo gubernamental. Enesencia, en un entorno de dirigismo estatal, el Este Asitico realiz una formidableacumulacin de capital, fsico y humano, que en palabras de Krugman hasta el mismoStalin envidiara.

La experiencia asitica indica que la expansin econmica puede alimentarse por untiempo aumentando la participacin de la mano de obra y estimulando el ahorro, pero supersistencia requiere, adems de la acumulacin de factores productivos, del crecimientode la productividad total de los factores. Esto implica que las reformas econmicas noslo deben orientarse a la movilizacin de mano de obra y ahorro, sino que tambindeben facilitar el aprovechamiento ms eficiente de los factores de la produccin.

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3.2.2 Aspectos Clave del Crecimiento

En el Cuadro 3 se presenta una sntesis sobre la evolucin econmica de Mxico a partirde 1960:

Cuadro 3Fuentes de Crecimiento en Mxico, 1960-1994

(Cambio porcentual anual)Producto por

personaocupada

InversinFsica

CapitalHumano

ProductividadTotal de los

Factores1960-1973 4.1 2.0 0.4 1.71973-1984 0.5 1.0 0.6 -1.11984-1994 -1.2 -0.2 0.8 -1.8Fuente: Banco Mundial (1998), Mexico: Enhancing Factor Productivity Growth.

Los datos indican que el crecimiento del producto por persona ocupada, es el resultadodel crecimiento de la inversin fsica, el capital humano (educacin) y la eficiencia en lacombinacin de los factores productivos (productividad total de los factores). Porejemplo, para el periodo 1960-1973:

PPO = IF + CH + PFExpresado en cifras: 4.1% = 2.0% + 0.4% + 1.7%

En donde: PPO = Crecimiento del producto por persona ocupadaIF = Crecimiento de la inversin fsicaCH= Crecimiento del capital humanoPF= Crecimiento de la productividad de los factores.

Los datos revelan aspectos interesantes en relacin con el crecimiento de la inversinfsica y la eficiencia en la combinacin de los factores. En los periodos posteriores a1960-1973, ambos componentes del crecimiento registraron disminuciones, incluso consaldos negativos. Esto ocasion, finalmente, una reduccin del producto por persona, loque es un reflejo contundente de las crisis econmicas que ha experimentado el pas.

Por otra parte, si bien la inversin en capital humano mantuvo una trayectoria positivadurante los tres periodos, lo que indica los avances cuantitativos en materia de educacin,los aspectos cualitativos y de asignacin de recursos en ese rengln requieren de unamplio replanteamiento. Acontecimientos como la reciente huelga de la UNAM, querepresentan un cuantioso desperdicio de recursos para el pas, ponen en claro losenormes costos del gigantismo y de la educacin gratuita a nivel superior, que realmentebeneficia a las clases medias y altas, que no lo necesitan, y a grupos interesados enobtener un modus vivendi a costa de los subsidios otorgados y del ejercicio irresponsablede la autonoma universitaria.

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La calidad de la educacin bsica y el decidido apoyo a la educacin tcnica mediarequieren una atencin impostergable. El mejoramiento del capital humano se inicia enlos primeros aos escolares y en el aprendizaje continuo de nuevas tcnicas yprocedimientos que permitan incrementar la productividad del trabajo, en beneficio de lascapas de poblacin ms necesitadas.

3.2.3 La Eficiencia en la Combinacin de Factores Productivos y los Derechos dePropiedad

Ya hemos mencionado que, desde finales de los ochenta, Mxico inici una serie dereformas econmicas tales como la progresiva desregulacin de mercados, la aperturaexterna de la economa y el proceso de privatizacin. Sin embargo, los obstculos alcrecimiento de la economa se han eliminado slo parcialmente. Esto ocasiona que lastrabas que an existen se vuelvan ms restrictivas.

Las restricciones al crecimiento son cada vez mayores porque la eficiencia con que secombinan los factores productivos no slo depende de un aspecto tcnico, como elavance de la tecnologa, sino que tambin est influida por el aspecto institucional en elque opera la economa. El marco legal de la actividad econmica establece las reglas deljuego de los agentes productivos. En esencia, se trata del esquema de incentivos quepermite, o bien, obstaculiza la combinacin eficiente de los factores de produccin.

La importancia de los derechos de propiedad para la inversin en capital fsico y humanoes indudable. Si el esquema de incentivos que se deriva de esos derechos est obsoleto osujeto a cambios constantes derivados de las coyunturas polticas, se genera laincertidumbre. Esto ocasiona que se eleve el valor de la espera de nueva informacin enmateria de decisiones de inversin y propicia una revisin constante de lasprobabilidades asignadas a los diversos sucesos posibles o contingencias. Esto propiciaque la inversin se estanque, en detrimento del crecimiento econmico potencial del pas.

Como lo sealan Schmidt-Hebbel y otros, desde el punto de vista prctico, la definicinformal de los derechos de propiedad debe complementarse con otros factores quegaranticen su aplicacin efectiva.6 Un enlace de esta aplicacin son las relacionesPrincipal-Agente, que tienden a ser muy complejas. La supervisin de los agentes(administradores, trabajadores) por parte del principal (el propietario) debe afrontar amenudo una informacin imperfecta y costosa. La mera existencia de la propiedadprivada no garantiza que los agentes actuarn en el mejor inters de los propietarios, unhecho particularmente pertinente para la inversin.

Lo anterior tiene una estrecha relacin con el cumplimiento forzoso de los contratos,cuya eficacia puede verse en peligro por la existencia de sistemas judiciales dbiles eineficientes. Sin una ejecucin efectiva de los contratos, los derechos de propiedad slovaldran en el papel. En ltima instancia, la ausencia de mecanismos imparciales pararesolver las disputas contractuales se traduce en un costo mayor de los negocios, porque

6 Schmidt-Hebbel et al. (1998).

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la probabilidad de que los contratos sean respetados disminuye y/o son necesarios otrosgastos, como los sobornos.

3.2.4 El problema de la corrupcin

Esto nos lleva al tema de la corrupcin (tan de moda a partir de la crisis del EsteAsitico). La corrupcin es un aspecto crtico para los proyectos de inversin, porque laejecucin de estos ltimos sobre todo en economas muy reguladas puede implicarmuchos pasos administrativos: obtencin de permisos de inversin, adquisicin delicencias, acceso al crdito, asegurar el cumplimiento de las normas laborales y lasregulaciones ambientales, etc., los que en manos de la burocracia se convierten enmecanismos ideales de extorsin.

Sin duda, el costo de hacer negocios puede elevarse sustancialmente si el inversionistacomn es forzado a sobornar funcionarios gubernamentales, a fin de completar o acelerarlos trmites administrativos. Es por esto, que la corrupcin equivale, a fin de cuentas, aun impuesto sobre la inversin. Diversos estudios ponen en claro que mientras mayor seala corrupcin y mayor la debilidad de los derechos de propiedad, menores sern lainversin y el crecimiento econmico.

El mal de la corrupcin es imposible erradicarlo por completo, como lo demuestra suexistencia en todo el mundo, pero no hay duda que puede abatirse considerablemente sise aplican los incentivos apropiados para ello. Sin minimizar la importancia de lasexhortaciones morales en las campaas contra la corrupcin, ni caer en el fatalismo dequienes piensan que para todo fin prctico nada puede hacerse contra ella, la atencindebe centrarse en la estructura de incentivos que pueden lograr que aun los oportunistasrenuncien a las prcticas corruptas.

De aqu se sigue la necesidad de eliminar las regulaciones innecesarias, para reducirfuentes potenciales de obtencin de rentas para los burcratas y, por ende, la corrupcin.Fortalecer la reforma del servicio civil, con inclusin de polticas de sueldoscompetitivos, oportunidades de hacer carrera y normas morales es un aspectoimportante de la reforma institucional para incrementar la inversin y el crecimientoeconmico.

Las instituciones democrticas tambin ayudan en la lucha contra la corrupcin en lamedida que se construyan mecanismos para rendir cuentas y exista transparencia en losdiferentes niveles de gobierno para dificultar la permanencia de las redes de corrupcin.

Muchos pases establecen campaas peridicas contra la corrupcin. Para ser efectivastienen que ser crebles y sostenidas. Un nmero mnimo de individuos oportunistas tieneque convencerse por un periodo suficientemente largo de que la corrupcin no esrentable.

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Las campaas ad hoc no funcionan, y menos cuando se exime a los peces grandes o losamigos y cmplices. Campaas de corta duracin y amnistas repetidas a los ofensores,slo incrementan el cinismo con el que se presenta la siguiente ronda de corrupcin yenva las seales equivocadas.

4. Las reformas econmicas

Como se ha indicado en los apartados anteriores, hay tres condiciones bsicas parasustentar el crecimiento econmico de largo plazo:

x Un marco legal que garantice los derechos de propiedad y el cumplimiento de loscontratos.

x La estabilidad de precios, en particular, la orientacin de la poltica monetaria hacia elabatimiento de la inflacin.x Un equilibrio presupuestal que mantenga en niveles razonables la deuda pblica.

Adems de esas tres condiciones bsicas, existen seis reas clave que la experienciainternacional destaca como determinantes del crecimiento y que se orientan a facilitar unamovilizacin amplia de los factores de la produccin y a un uso ms productivo de losmismos:

x Ahorro e Inversin privadax Estructura tributariax Eficiencia del gasto pblicox Educacinx Mercado Laboralx Fortalecimiento del mercado

As pues, en este apartado se mencionan los principales aspectos de las reformaseconmicas aludidas.

4.1. El ahorro y la inversin, elementos del crecimiento

4.1.1 Inversin y Crecimiento

Uno de los determinantes del crecimiento econmico, como se ha mencionado a lo largode este documento, es la generacin de la inversin productiva. La acumulacin decapital, vista como inversin para estimular el crecimiento, guarda una estrecha relacincon el crecimiento del producto de largo plazo, en trminos del tamao de la economa yper cpita.

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Aunque la simple acumulacin de capital no genera por s misma un cambio en latendencia del producto en la economa si no est acompaada de incrementos en laproductividad, es preciso reconocer que es un elemento imprescindible para aspirar a unmayor crecimiento.

En la experiencia de los pases, se ha visto que existe una relacin estrecha entre elcrecimiento de la inversin y el crecimiento del PIB, ambos en trminos per cpita. Lainterdependencia que existe entre estas dos variables se refleja sobretodo en el largoplazo, lo cual indica que un crecimiento acelerado de la inversin puede efectivamentecambiar la tendencia de crecimiento econmico de un pas, al ser un estmulo de ste,tanto por la cantidad como por su calidad (productividad).

En la grfica que se presenta enseguida se puede ver la relacin de la cual se hacemencin. La muestra comprende diversos pases de frica, Asia del Este, Latinoamricay pases industrializados, para un periodo de 33 aos (1965-1998).

Grfica 6.Relacin inversin-crecimiento de largo plazo, 1965-1998 1

1. Los pases de la muestra son: Argelia (Ag), Argentina (Ar), Brasil (Br), Chile(Ch), Corea (Co), Estados Unidos (EU), Francia (Fr), Indonesia (In), Kenia (Kn),Japn (Jp), Malasia (Ma), Mxico (Mx), Nigeria (Ni), Reino Unido (GB),Singapur (Sp) y Tailandia (Ta).Fuente: Elaboracin propia con datos del World Development Report, varios aos.

Aunque la relacin entre inversin y crecimiento no es de uno a uno, y hay ciertadispersin en los datos, existe indudablemente una tendencia positiva entre estasvariables. Como se puede ver, los pases con alto crecimiento del PIB por persona sonaqullos que han tenido un crecimiento elevado de la inversin por habitante, como es elcaso de los pases de Asia del Este. En cambio, los pases con moderados incrementos enla inversin (entre 2 y 4% de crecimiento promedio porcentual por ao) han tenidoigualmente variaciones moderadas en el PIB por persona, como sucedi con algunospases desarrollados y de Amrica Latina. Finalmente, los pases africanos muestran unincremento de la inversin casi insignificante en estos ltimos 33 aos, lo cual se reflejaen un crecimiento del producto por habitante muy bajo, o incluso negativo.

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-1 1 3 5 7 9

Crecimiento del PIB per cpita

Crec

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de In

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Por otra parte, es preciso mencionar la relacin que existe entre el crecimiento y lainversin con el ahorro, que es la fuente del financiamiento de ste ltimo, por lo que acontinuacin se harn unas breves consideraciones con respecto al ahorro.

4.1.2 El ahorro en Mxico

El ahorro en Mxico ha sido persistentemente bajo desde los aos cincuenta, en relacincon las necesidades de inversin y financiamiento que supone un pas en desarrollo,superando apenas el 20% en relacin con el PIB en algunos aos de las ltimas dosdcadas. El ahorro interno est determinado, primordialmente, por el ingreso, as comopor el ciclo de vida de las personas (por ejemplo, desahorro durante los aos de inversinen capital humano, y constitucin de fondos de retiro durante la edad adulta).

El ahorro privado est relacionado con medidas precautorias para casos imprevistos,adems de que se complementa con otros medios, como la compra de bienes duraderos.Esto ocurre principalmente en ambientes de alta inestabilidad y de poco acceso ainstituciones financieras. Al respecto, una fraccin del ahorro interno se canaliza enforma de ahorro financiero, y depende de la diversidad de los instrumentos financieros, yde la disponibilidad de intermediarios. El ahorro financiero tiende a disminuir ante lapermanencia de tasas de inters reales negativas.

Un aspecto que conviene destacar es la creciente contribucin del ahorro privado alahorro interno en Mxico (Grfica 6). Aun as, el promedio de la tasa de ahorro comoproporcin del PIB en los ltimos diez aos es de 19.3%, cifra inferior al 20.3% de ladcada de los ochenta. La menor participacin del ahorro pblico en el ahorro internoindica que una alternativa para fortalecer este ltimo es elevar el ahorro gubernamental.

Grfica 7.Ahorro interno: privado y pblico, % del PIB

* Los datos para el ahorro privado y el ahorro pblico, a partir de 1997,son proyecciones del Plan Nacional de Financiamiento del Desarrollo(PRONAFIDE) 1997-2000.Fuente: Elaboracin propia con datos del PRONAFIDE 1997-2000.

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Ahorro interno Ahorro privado* Ahorro pblico*

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Al respecto, para elevar el ahorro pblico es necesario mejorar la estructura tributaria,buscando una mayor eficacia en la recaudacin a la vez que disminuyendo sudependencia de los ingresos petroleros, que es el aspecto ms palpable de su fragilidad.Debe cuidarse, sin embargo, que la reforma tributaria - de la que nos ocuparemos msadelante- promueva la inversin privada en vez de desincentivarla.

Por otra parte, durante la primera mitad de los aos noventa, ocurri una sustitucin entreahorro externo e interno, en lugar de una complementariedad entre ambos. Esto haocurrido en los pases de Amrica Latina, a diferencia de los pases asiticos, en los quelos recursos externos complementan a los internos. De este modo, el ahorro total ennuestro pas ha seguido una tendencia relativamente estable, sin sobrepasar el 25% comoporcentaje del PIB. La siguiente grfica ilustra esta situacin.

Grfica 8.Ahorro interno y externo, % del PIB

Fuente: Elaboracin con datos del PRONAFIDE 1997-2000 y Banco de Mxico

Aunque existe una relacin positiva entre el ahorro, la inversin y el crecimiento, lacausalidad entre ellas no es muy clara. Diversos estudios destacan que no existenimpedimentos estructurales para la generacin de ahorro que pudieran limitar elcrecimiento. Sin embargo, el incremento en las tasas de ahorro es consecuencia de unmayor ingreso, y no al revs.

Esto se explica por el hecho de que, si no existen las condiciones necesarias parafomentar la inversin, las tasas de ahorro elevadas no son suficientes para estimular elcrecimiento. Esto es, la inversin productiva es el motor del crecimiento, y al aumentar elingreso ello puede derivar en mayor ahorro, creando as un crculo virtuoso como el queha caracterizado a los pases del Este asitico.

Sin embargo, cabe aclarar que la escasez de ahorro interno es un obstculo para elcrecimiento, ya que la mayor parte de los recursos para la inversin proviene de fuentesdomsticas, que se complementan con el ahorro externo. Al respecto, aun en un entornoglobalizado, la asignacin del ahorro no slo depende de la rentabilidad de la inversin,sino tambin de la percepcin del riesgo. Esto da lugar a una diversificacin de carteras

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Ahorro total Ahorro interno Ahorro externo

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que favorece a los pases industrializados, por sus condiciones de estabilidadmacroeconmica y desarrollo financiero, frente a los pases emergentes.

Cabe aadir que intentar promover el crecimiento sin incrementar el ahorro internoimplica recurrir al ahorro externo como fuente principal de financiamiento de lainversin. Sin embargo, esta opcin estara limitada por el dficit en cuenta corriente, queno puede elevarse en forma sostenida sin propiciar la inestabilidad financiera.

En ltima instancia el fortalecimiento del ahorro interno contribuye al crecimiento alaumentar la inversin productiva, a la vez que propicia la estabilidad financiera almoderar la dependencia del ahorro externo, es decir, los dficit en cuenta corriente. Porambas razones, fomentarlo es deseable.

La canalizacin del ahorro hacia la inversin productiva se realiza en esencia, mediantelos intermediarios financieros. A esa fraccin del ahorro interno que es objeto de laintermediacin se le denomina ahorro financiero. De ah la importancia de destacar elpapel de los instrumentos y las instituciones financieras para la canalizacin del ahorro,ya que stos pueden procurar el mejor uso de los recursos. Algunos estudios revelan quela mayor disponibilidad, acceso y variedad de opciones de depsito, favorecen el ahorrofinanciero. Esto puede ser cierto, en la medida que las personas sustituyen el ahorro querealizan en bienes inmuebles y duraderos, por opciones financieras.

En consecuencia, la modernizacin de las instituciones de ahorro y crdito en Mxico esvital para un mejor manejo y destino de los recursos que financian la inversin. En elcaso de nuestro pas, el mejor desempeo de los intermediarios financieros depende delestablecimiento de un marco jurdico adecuado y competente, y de una mayorprofundizacin financiera.

4.1.3 Importancia del sistema financiero para el crecimiento econmico

a) El Ahorro Financiero: la canalizacin de recursos va el sistema financiero

Una muestra palpable de la falta de efectividad de las instituciones financieras, es laincapacidad de stas para captar el ahorro, siendo que sta es precisamente una de susfunciones: atraer los recursos para encauzarlos va crditos a los proyectos de inversin.

Se denomina ahorro financiero al ahorro canalizado va el sistema financiero. Alrespecto, los recursos que no destinamos al consumo pueden guardarse debajo delcolchn, o bien, depositarse en las instituciones financieras al adquirir los instrumentosque ofrecen stas (Cetes, por ejemplo). Canalizando el ahorro a travs del sistemafinanciero se logra una asignacin eficiente de estos recursos, ya que se destinan a lainversin que realizan las empresas mediante el otorgamiento de crdito.

En la siguiente grfica, se muestra claramente la tendencia del ahorro financiero(expresado en flujos anuales) como porcentaje del PIB.

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Grfica 9.Evolucin del Flujo de Ahorro Financiero, % del PIB

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico

Como se puede ver, el flujo de ahorro financiero como proporcin del PIB caydramticamente a partir de 1987, y se ha mantenido desde 1992 alrededor del 8%, encomparacin con el 16% registrado en 1987.

Resulta interesante destacar la evolucin del ahorro interno canalizado a travs de lasinstituciones financieras: En 1987, se canaliz por esta va el 75% del ahorro interno, locual indica que las familias y empresas hacan un uso relativamente intensivo del sistemafinanciero. A partir de ese ao, los recursos canalizados disminuyeron, sin sobrepasarsiquiera el 55%, y desde la crisis de 1994 el nivel se ha estacionado alrededor del 40%.Esto se muestra en la siguiente grfica.

Grfica 10.Ahorro Interno Canalizado va el Sistema Financiero,

en Porcentaje

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico

La disminucin del flujo de ahorro financiero refleja la desintermediacin financiera ennuestro pas.

4.0

8.0

12.0

16.0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

30

40

50

60

70

80

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

28

Este fenmeno se puede explicar en gran parte por los problemas que ha tenido el sistemafinanciero, particularmente la banca, y de los cuales no se ha recuperado an. Adems, nose han llevado a cabo todas las medidas pertinentes para mejorar su funcionamiento. Acontinuacin se aborda con ms detalle este tema.

b) Las Instituciones Financieras

El desarrollo de las instituciones y el marco regulador del sistema financiero juegan unpapel determinante en el crecimiento:

- Por una parte, los intermediarios financieros pueden facilitar u obstaculizar el procesode captacin y canalizacin de recursos a actividades con rendimientos atractivos, atravs de la variedad y calidad de los instrumentos que ofrecen.

- Por otra, el difcil acceso al crdito por parte de las medianas y pequeas empresas,que sucede en mercados financieros poco desarrollados, genera un efecto negativo enel sentido de que muchos proyectos de inversin rentables no se llevan a cabo por lafalta de acceso a los recursos.

A raz de la crisis de 1994 y el subsecuente problema de cartera vencida ydescapitalizacin de los bancos, se llevaron a cabo diversas medidas orientadas afortalecer el sistema bancario.

Entre dichas acciones estn el mejoramiento en la supervisin y la regulacin, refuerzodel rgimen de capitalizacin, introduccin de criterios contables ms estrictos yapegados a estndares internacionales, requisicin de consolidacin de las hojas debalance de los grupos financieros e implementacin de requerimientos mnimos para laconcesin de prstamos. Adems, se introdujo la nueva Ley de Proteccin al AhorroBancario.

Sin embargo, esta tarea no ha terminado. Para tener un verdadero fortalecimiento delsistema bancario es indispensable consolidar la capitalizacin de los bancos y reactivar elcrdito. Adems, se requiere fortalecer el marco jurdico y regulatorio en torno al sistemafinanciero; esto es, concluir con la aprobacin de las nuevas disposiciones en materia degarantas y de quiebra y suspensin de pagos.

4.1.4 Evolucin de la inversin en Mxico

La inversin en Mxico, al igual que el ahorro, ha mantenido un comportamientorelativamente estable. En la ltima dcada, se ha situado en niveles de alrededor del 20%del PIB, el cual es muy bajo en comparacin con otros pases. Sin embargo, resultainteresante ver la composicin de dicha inversin, ya que el sector privado ha tomadomucha mayor importancia de lo que representaba en dcadas pasadas. Por ejemplo, en

29

1980, la inversin privada significaba el 57% del total de inversin; en 1990 sta era el73%, y en 1999, fue de casi el 90%.

Adems, es preciso destacar que en trminos del PIB, la inversin pblica ha disminuidosignificativamente durante los ltimos 20 aos. Este efecto, sin embargo, no harepercutido en menores tasas de inversin, debido a que se ha visto compensada por laparticipacin privada, que ha sostenido la inversin total. Esto se muestra en la siguientegrfica.

Grfica 11.Inversin Privada y Pblica, % del PIB

Fuente: Elaboracin con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales

A pesar del cambio en la estructura de la inversin, lo cual supondra una mayoreficiencia y rentabilidad de las inversiones, el problema de fondo es que Mxico sigueteniendo bajos niveles de inversin, y muchos obstculos para promoverla, lo cual impidesu aprovechamiento para generar un mayor crecimiento.

Esto nos lleva de nuevo al tema de la tributacin y a otras reformas importantes que serequieren para fomentar la inversin, tanto domstica como extranjera, y para fortalecerel ahorro interno. De estos temas nos ocuparemos a continuacin.

4.2. Poner en prctica una reforma tributaria que incentive la inversin privada

Mantener las finanzas pblicas sanas es un requisito indispensable para lograr laestabilizacin y sentar las bases para un crecimiento sostenido. De ah que lasnecesidades de gasto y las restricciones macroeconmicas de equilibrio presupuestalrequieran de una generacin suficiente de ingresos para cumplir con estas exigencias. Laforma ms efectiva para el gobierno de hacerse de ingresos es mediante impuestos.

Existe una amplia variedad de impuestos. Sin embargo, el diseo y la instrumentacin delos mismos deben normarse de acuerdo con un conjunto de criterios econmicos, por loque los impuestos deberan cumplir con ciertas caractersticas:

0

5

10

15

20

25

30

1940 1960 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Tot/PIB Priv/PIB Pub/PIB

30

1. Capacidad de generacin de ingresos. La razn de ser de los impuestos esproporcionar al gobierno los ingresos suficientes para financiar sus gastos sin generarpresiones inflacionarias. Esta meta debe lograrse de acuerdo a principios deeficiencia, equidad tributaria, y cuidando adems de no desalentar la actividadeconmica.

2. Equidad y cobertura. Cada contribuyente debera pagar su parte para cubrir el costodel gobierno, ya sea en funcin de los beneficios que recibe, o por su capacidad depago. En este sentido, la cobertura de los impuestos o base tributaria, debe ser la msamplia posible, con tasas bajas y uniformes, y evitando los tratos diferenciales quedisminuyen la base gravable y que inducen a una mayor evasin y elusin fiscales.

3. Neutralidad. El sistema tributario debe minimizar las distorsiones de los preciosrelativos de los bienes y servicios, que afectan la eficiente asignacin de recursos, y asu vez modifica los patrones de produccin y consumo. Los impuestos particularessobre el consumo de algn producto tendern a reducir la produccin y el consumodel mismo, pudiendo resultar en desviaciones en el uso ptimo de recursos.

4. Carga Impositiva Razonable. La carga impositiva no debe ser muy elevada porquela efectividad del sistema tributario puede erosionarse, ya que altas tasas impositivasestimulan la elusin y evasin de los impuestos, as como la corrupcin. Adems,tasas marginales altas del impuesto al ingreso reducen el rendimiento que recibe elinversionista, as como el salario del trabajador, por lo que tienden a desincentivar lainversin, el empleo y el esfuerzo empresarial.

5. Sencillez y estabilidad del rgimen tributario. El sistema tributario debe ser fcilde entender y de calcular, con el fin de facilitar su cumplimiento y su administracin.Adems, debe existir cierta estabilidad en el rgimen para favorecer la planeacin delas empresas y reducir la incertidumbre que inhibe la inversin.

En Mxico, los ingresos del gobierno como porcentaje del PIB son bajos en relacin conotros pases, tanto de la OCDE, como de Asia y Sudamrica. Esto se debe en gran parte ala baja recaudacin impositiva, la cual se encuentra por debajo de su potencial. Estasituacin puede constatarse al analizar la efectividad de la recoleccin de los principalesimpuestos.

El Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta son las principales fuentesde recaudacin y los impuestos que tienen mayor cobertura de cobro, en comparacin conel resto de los gravmenes. Sin embargo, la efectividad, definida como la recaudacin entrminos del PIB por punto de la tasa, es baja en estos impuestos, adems de que la basesobre la que se grava es reducida.

Por tanto, es urgente que se lleve a cabo una reforma tributaria en Mxico, quecontribuya no slo a elevar el ahorro pblico, sino al fomento de la inversin privada.Dicha reforma debe procurar el mayor cumplimiento posible de los criterios econmicos

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expuestos anteriormente, especialmente en lo referente a la minimizacin de lasdistorsiones econmicas, en la cobertura y en la equidad de los impuestos.

A continuacin se presentan algunas consideraciones relevantes sobre el Impuesto alValor Agregado y el Impuesto Sobre la Renta, por ser los gravmenes ms importantesen Mxico, as como algunas propuestas para mejorar la recaudacin de dichosimpuestos.

4.2.1. El Impuesto al Valor Agregado

En lo que concierne al Impuesto al Valor Agregado (IVA), en Mxico se recauda muchomenos, en trminos del PIB, con relacin a pases que poseen tasas de IVA similares a lanuestra como Alemania, Luxemburgo y Trinidad y Tobago.

As mismo, la efectividad en la recoleccin del IVA en Mxico es an menor, inclusive,que en pases donde las tasas son menores como Suiza, Canad, Guatemala, y NuevaZelanda (Cuadro 4).

Cuadro 4Eficiencia en la Recaudacin del IVA

Tasa general del IVA(%)

Recaudacin/PIB1(%)

Efectividad2

Mxico 15.0 3.2 0.21Luxemburgo 15.0 5.4 0.36Alemania 15.0 3.7 0.25Trinidad y Tobago 15.0 5.4 0.36Suiza 6.5 3.4 0.52Canad 7.0 2.8 0.40Guatemala 10.0 2.8 0.28Nueva Zelanda 12.5 6.5 0.521/ El dato corresponde al ao ms reciente entre el periodo 1993-97.2/ Efectividad = Recaudacin/PIB Tasa generalFuente: Tijerina, Alfredo (1998), Propuesta de Reforma en el Impuesto al Valor Agregado, CADE.

x Este problema de baja eficiencia en la recoleccin del IVA se debe a una reducidabase gravable.x Se propone que la base sea ampliada a travs de dos vas: mediante la disminucin

del nmero de exenciones, ya que no tienen beneficios importantes para las personasde bajos ingresos, y mediante la eliminacin de la tasa cero, excepto en lo relativo alas exportaciones, para evitar un doble gravamen de nuestros productos exportados.x Adems, se propone homologar la tasa del IVA en frontera con la tasa general,

para hacer ms eficiente la recaudacin del impuesto, simplificar su pago, y facilitarla tarea de recaudacin de la autoridad.

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Detalles de las propuestas sobre el IVA

Proponemos que las reformas del IVA se inicien eliminando exenciones yhomologando la tasa de la frontera norte, porque:

x En trminos relativos, las exenciones benefician ms a los estratos con mayoresniveles de ingresos, es decir, son regresivas:

En efecto, el 17.4% del gasto de las familias ms pobres se asigna a la compra debienes exentos del impuesto; en cambio las familias en el estrato ms alto deingresos dedican el 28.4% de su gasto a este tipo de bienes

x Por otra parte, no existe ningn argumento econmico de peso que justifique eltrato diferencial del IVA en la frontera norte. Homologar el impuesto en fronteraredundara en una importante recaudacin de ingresos adicionales, sin deterioro de laactividad econmica en esa zona.

4.2.2. El Impuesto Sobre la Renta

En nuestro pas, el impuesto sobre la renta total (ISR) representa alrededor del 18 porciento de los ingresos totales del sector pblico, aunque se espera que para el ao 2000sea de 19.6%.

a) ISR personal

El Cuadro 5 muestra la efectividad en la recaudacin del impuesto sobre la renta personalpara algunos pases seleccionados.

x Podemos observar que Mxico est muy por debajo de la efectividad mediadel promedio internacional (0.24), medida como monto recaudado (entrminos del PIB), por punto de la tasa media.

33

Cuadro 5Eficiencia en la Recaudacin del ISR personal

Tasa media (%) Recaudacin/PIB1 (%) Efectividad2Mxico3 19.0 1.7 0.134EE.UU. 25.9 8.6 0.33Canad 23.0 8.3 0.36Alemania 26.5 4.6 0.17Francia 17.9 6.0 0.33Espaa 43.0 6.6 0.15Promedio internacional4 27.3 4.8 0.241/ El dato corresponde al ao ms reciente entre el periodo 1994-98.2/ Efectividad = Recaudacin/PIB Tasa media3/ El dato para Mxico incluye un ajuste para amortiguar el problema de que ciertos ingresos personales se conta-bilizan dentro de la recaudacin de las empresas. El dato de efectividad sin el ajuste sera de 0.09.4/ Para una muestra de 33 pasesFuente: Tijerina, Alfredo, A. Medelln (1999), Diagnstico de la Efectividad del Impuesto sobre la Renta enMxico (versin preliminar), CADE.

x La poca efectividad en la recoleccin del ISR personal en Mxico es causada,en parte, por la existencia de una reducida base gravable.x Esa base estrecha es resultado del trato preferencial que existe entre las

diferentes actividades econmicas, y del trato diferencial que se otorga aciertos intervalos de ingreso. nicamente entre 20 y 30% de loscontribuyentes pagan impuestos. El resto recibe un subsidio.x En consecuencia, se propone eliminar al mximo esos tratos diferenciales.

Por otra parte, nuestro sistema tributario se caracteriza por tasas crecientes sobre elingreso:

x La progresividad de las tasas hace que exista un incentivo perverso hacia laevasin fiscal en los intervalos de ingreso alto, lo que acenta el problemade la poca efectividad en la recoleccin del ISR en nuestro pas.x Esto confirma la propuesta de reducir la progresividad del ISR personal y

la tasa mxima, adems de la ampliacin de la base gravable para mantenerla misma recaudacin.x Adems, se propone una mayor simplificacin y uniformidad en los

procedimientos de declaracin de impuestos, aspecto al que contribuira laeliminacin del trato preferencial por intervalos de ingreso.

b) ISR empresarial

De acuerdo con los datos oficiales, la recaudacin del ISR empresarial en Mxico estcercana al promedio internacional, y resulta superior a la de varios pasesindustrializados, como se muestra en el cuadro 6.

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Sin embargo, las cifras oficiales sobre-estiman nuestra eficacia recaudatoria en esterubro, debido a la diversidad de prcticas contables. En Mxico se incluyen en el ISRempresarial las contribuciones de las personas fsicas dedicadas a actividadesempresariales, as como la recaudacin correspondiente a los ingresos por intereses de laspersonas fsicas, conceptos que en otros pases forman parte del ISR personal.

Cuadro 6Recaudacin del ISR empresarial

Recaudacin/PIB1 (%)Mxico 2.6ArgentinaEE.UU.

1.32.3

Canad 1.6Alemania 0.4Francia 1.8Espaa 1.4Promedio internacional(2)

2.9

1/ El dato corresponde al ao ms reciente entre el periodo 1994-98.2/ Para una muestra de 29 pases3/ El dato para Mxico incluye un ajuste para compensar el problema de que ciertos ingresos personales se conta-bilizan dentro de la recaudacin de las empresas. El dato de efectividad sin el ajuste sera de 0.22.Fuente: Tijerina, Alfredo, A. Medelln. Diagnstico de la Efectividad del Impuesto sobre la Renta en Mxico(versin preliminar), CADE, 1999.

Algunas consideraciones importantes con respecto al ISR son las siguientes:

x Un menor gravamen incentiva la inversin y por ende la acumulacin decapital, una de las principales riquezas de los pases, adems del capitalhumano.

x Esto se respalda tambin con la evidencia de que menores tasas de ISR paralas empresas incrementan la efectividad en la recoleccin de maneraimportante, como sucede en el caso de Mxico.x Con el fin de aumentar la recaudacin por este impuesto, se propone, al igual

que en el caso del ISR personal, ampliar la base.x Por otra parte, hay que sealar que las modificaciones en las tasas que se

pudieran realizar en el ISR personal, deben acompaarse de cambioscorrespondientes al ISR de las empresas.

35

4.3. Mejorar la eficiencia en la asignacin del gasto pblico

Funciones del Gobierno en una Economa

El papel del gobierno en la economa es necesario para el cumplimiento de ciertasfunciones que por su naturaleza corresponden a ste y que no pueden ser llevadas a cabopor el sector privado. Esto es, se acepta su intervencin para la correccin de las fallas demercado, o carencia de los mismos mercados.

Entre las funciones ms claras del gobierno se encuentran:

a) el establecimiento del marco legal, en el que se incluyen la creacin de los derechosde propiedad, regulaciones, vigilancia del marco jurdico y sanciones porincumplimiento de las leyes;

b) la provisin de bienes y servicios pblicos, como la defensa nacional, los serviciosbsicos de salud y educacin, seguridad pblica, etc., aunque en algunos casos, comoen salud y educacin, no se requiere necesariamente la produccin pblica;

c) la estabilizacin econmica, a travs de las polticas gubernamentales, yd) la distribucin de la riqueza, la cual puede realizar a travs de los impuestos, y en

mayor importancia, a travs del gasto pblico.

Aplicacin del Gasto pblico en Mxico

Durante la ltima dcada, el gasto pblico en Mxico ha presentado una reduccinpaulatina, debido en gran parte a la disminucin del costo financiero del sector pblico, loque le permiti reducir los dficit fiscales que caracterizaron a las dos dcadas anterioresy alcanzar un equilibrio fiscal en los ltimos aos.

El equilibrio en las finanzas pblicas es muy positivo desde el punto de vista delcrecimiento y de la estabilidad econmica, porque entre otras cosas, se reducen laspresiones en el alza de los precios, disminuyen las tasas de inters, hay mayordisponibilidad de recursos pblicos para la consecucin de proyectos de inversin, tantofsica como de capital humano, y se reduce la incertidumbre referente a los compromisosfiscales.

La calidad del gasto pblico es imprescindible para que la accin gubernamentalcontribuya positivamente al crecimiento econmico. Al respecto, en Mxico se observauna relacin negativa entre gasto pblico y crecimiento.

Este resultado se explica por el hecho de que la expansin en el gasto gubernamental, querepresenta ms del 20 por ciento del PIB, se ha orientado, generalmente, hacia elconsumo y las transferencias, y no hacia reas estratgicas como la inversin en capitalfsico y humano.

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Aun cuando el gobierno asigna recursos considerables a proyectos pblicos de formacinde capital humano, es necesario evaluar la efectividad de este gasto determinando:

x si se toman en cuenta los altos costos de oportunidad de los recursos pblicos,x o bien, si el mercado podra obtener un resultado mejor que el gobierno con el

empleo de los mismos recursos.

De este modo, la estructura del gasto pblico guarda una estrecha relacin con lacalidad del mismo, ya que el destino de los recursos debe ser aquel que mayor beneficiobrinde a la sociedad, y para esto se requiere que tambin exista una aplicacin eficientede ellos.

Desde principios de los ochenta, el gasto en inversin pblica ha ido en descenso,pasando de niveles de 12% del PIB en 1981 a 2.3% en 1998. Adems, el costo por elpago de intereses disminuy desde finales de los ochenta. Esto ha ocasionado que en sulugar, el gasto social haya ido cobrando cada vez mayor importancia dentro del gastopblico, principalmente durante la ltima dcada (Grfica 12).

Grfica 12.Gasto Social en Relacin con el Gasto Programable

(Porcentaje)

Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2000.

Como se mencion anteriormente, una de las principales funciones del gobierno en laeconoma es la redistribucin de la riqueza, as como la provisin de bienes y serviciospblicos. En este sentido, el objetivo del gobierno para atender estas funciones debe estarligado a la atencin de la poblacin con mayores necesidades sociales y menor acceso alas oportunidades de desarrollo personal. El instrumento por excelencia para llevar a caboestas funciones es el gasto pblico, y particularmente el gasto social.

El incremento del gasto social en relacin con el gasto programable, como se observa enla grfica 6, y en relacin con el PIB (6% en 1990 y 9.4% en el 2000), es una muestra dela preocupacin de las autoridades por atender las necesidades sociales. Sin embargo, el

38.0 44.049.1 51.4 51.7 53.1 51.9 51.5

57.9 59.6 61.7

62.0 56.050.9 48.6 48.3 46.9 48.1 48.5

42.1 40.4 38.3

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

Gasto en desarrollo social Otro gasto programable

37

objetivo del gasto no debe estar enfocado nicamente a la cantidad de recursos, sino a laorientacin de dicho gasto y a la eficiencia de los programas en los que se aplique, con elfin de que se obtengan beneficios reales de esos recursos.

Se ha comprobado que la incidencia en la distribucin es diferente dependiendo del gastosocial del que se trate. Esto es, el gasto en servicios bsicos de educacin y saludbeneficia en mayor medida a los habitantes de ms bajos ingresos y en condiciones demarginacin; el gasto en vivienda y educacin media superior favorece principalmente alas clases medias, y el gasto en seguridad social y educacin superior tiene un efectoregresivo, beneficiando principalmente a las clases medias y altas de la poblacin.

Es por esto que debe considerarse la composicin del gasto al momento del diseo de lapoltica social y de egresos.

Para el ao 2000, se propuso la siguiente asignacin del gasto social:

Cuadro 7.Composicin del Gasto Social

Porcentaje delgasto program.

Porcentajedel PIB

GASTO PROGRAMABLE TOTAL 100.0 15.5GASTO SOCIAL TOTAL 60.7 9.4

Acciones amplias a toda la poblacin 54.1 8.4Seguridad social 10.8 1.7Educacin 26.6 4.1 Bsica 17.5 2.7

- Preescolar 2.7 0.4- Primaria 9.4 1.5- Secundaria 5.3 0.8

Media superior 2.6 0.4 Superior y posgrado 3.5 0.5 Ciencia y Tecnologa 2.1 0.2 Cultura 0.4 0.1 Deporte 0.1 0.0Salud 15.9 2.5Capacitacin laboral 0.4 0.1Vivienda 0.4 0.1

Combate a la pobreza 6.5 1.0Fuente: Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2000.

Si bien la cantidad de recursos