06.9.rezende,flavio nova gestaopublica

Parte I - Introdução

Flávio da Cunha Rezende

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A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista


1. As Reformas das Administrações Públicas Estaduais Brasileiras e o Ajuste as Tendências Contemporâneas na Gestão Pública

Em sintonia com processos mais amplos de reformas do Estado no plano

internacional, desde meados dos anos 90, e, no contexto do governo federal a partir de 1995,

as administrações públicas estaduais brasileiras passaram por um inédito processo de

transformação estrutural e modernização. Com efeito, há uma intensa tentativa de

transformação do papel e das funções do Estado, e, especialmente da qualidade e da

performance da burocracia pública. Estas intenções estão na base do paradigma do Novo

Gerencialismo Público que tem sido orientador reformas não só no plano internacional mas

também influenciou o caso Brasileiro. A lógica das reformas foi centrada na idéia de “revisão”

do papel do Estado, criação de novos modelos institucionais, privatizações, descentralização,

downsizing1,intensificação da qualificação profissional, e, na formulação de estratégias de

redução do papel do Estado em áreas consideradas não-exclusivas. Estes princípios foram

norteados pelo Plano Diretor da Reforma do Estado2, formulado pelo Governo Fernando

Henrique Cardoso em 1995.

Fazer o governo funcionar melhor para atender as demandas da sociedade a um menor

custo tornou-se um desafio central para governos estaduais em contextos de ajuste fiscal e

descentralização de políticas públicas. Isso é verdadeiro tanto na experiência brasileira como

no caso internacional. Os governos estaduais brasileiros vêm sendo confrontados com

demandas sociais crescentes por provisão de serviços sociais tais como educação, segurança e

1 A expressão downsizing é utilizada de forma corrente na literatura sobre as reformas administrativas para indicar as políticas de redução do tamanho da força de trabalho da administração pública. Grande parte do debate sobre a emergência das políticas de reformas dos anos 90 esteve centrado na idéia de “reduzir o tamanho de servidores ativos”. Para uma análise comparativa dos esforços de reformas cf. o seminal trabalho de Kamarck, Elaine C. (2000). “Globalization and Public Administration Reform”. In Nye, Joseph S and John D. Donhaue (orgs). Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press. pp.229-268. Para um balanço comparativo das reformas cf. Rezende, Flávio da Cunha (2002). “Reforma do Estado em Perspectiva Comparada”. In Ministério do Planejamento/SEGES (org). Balanço da Reforma do Estado no Brasil. Coleção Gestão Pública, vol. 2. pp.223-233. Para o caso comparativo das reformas nos países da OCDE ver Rezende, Flávio da Cunha (2005). “Tendências da Gestão Pública nos Países da OCDE”. In Levy, Evelyn e Pedro Drago (org). Gestão Pública no Brasil Contemporâneo. São Paulo. FUNDAP/CASA CIVIL. pp.29-39. 2 MARE (1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília. Imprensa Nacional. Novembro..



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saúde dentro de padrões eficientes e efetivos, por regulação de serviços públicos, e por melhor

capacidade de gestão pública, maior accountability,3 e por novos modelos institucionais

descentralizados que permitam maior capacidade de governança pública. Neste sentido, os

processos de transformações recentes nas reformas estaduais, objeto central desta pesquisa, se

colocam em posição central na agenda contemporânea de políticas públicas e se tornam um

privilegiado objeto de investigação comparativa.

Curiosamente, apesar de uma década de modificações empreendidas nos governos

estaduais, e, especialmente em São Paulo, a maior administração pública brasileira, não houve

um estudo que se voltasse para analisar mais de perto alguns dos impactos das sucessivas

reformas utilizando indicadores classicamente empregados por especialistas que analisaram o

caso internacional. Este estudo se insere nesta problematização e tenta analisar o escopo, a

direção, a magnitude e a intensidade do complexo processo de reformas na gestão pública no

caso do Estado de São Paulo. Ele transcende ao mero esforço de “narrar” os processos

históricos, de alterações legais, institucionais, e regulatórios, que demarcam o processo, ou

mesmo de “entrar nos atores, no processo decisório” sobre tais reformas.

O principal pressuposto da análise é o de que as experiências de políticas de reformas

estaduais se inserem dentro de princípios estruturadores que consolidam o novo paradigma da

gestão pública. Poucos especialistas discordariam de que as análises comparadas sobre as

reformas da nova gestão pública convergem para um conjunto de pontos que sistematizam os

mecanismos estruturadores centrais das reformas da gestão pública. Conforme apresentado no

Quadro 1 – Transformações na Gestão Pública Contemporânea - estes mecanismos podem

sistematizados em 06 grandes tendências:

• Redução do tamanho da administração pública (downsizing);

• Qualificação da Força de Trabalho;

3 No debate contemporâneo sobre as políticas de reformas do Estado nos anos 90, o conceito de accountability assume centralidade e se aproxima do que se entende como responsabilização. A responsabilização envolve processos de controle social das políticas públicas através de diversos mecanismos institucionais. A expansão da accountability é um dos principais propósitos envolvidos no desenho de instituições para um novo relacionamento entre Estado e Sociedade em ambientes democráticos. A construção de um Estado gerencial envolve necessariamente a expansão da accountability. Para uma discussão dos mecanismos gerais de accountability no novo desenho para um Estado gerencial ver Przeworski, Adam (1998). “Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e Peter Spink (orgs) (1998). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro. Ed. FGV. pp.39-74; Bresser Pereira, Luiz Carlos (2001). “Sociedade Civil: sua democratização para a reforma do Estado”. in Bresser Pereira, Luiz Carlos, Jorge Wilheim e Lourdes Sola (orgs). Sociedade e Estado em Transformação. São Paulo. Editora Unesp. Pp.67-119.



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• Fortalecimento das Carreiras;

• Redução das despesas de pessoal;

• Ampliação da Autonomia Gerencial;

• O Ajuste dos Salários entre o Setor Público e o Privado.

Quadro 1 - Transformações na Gestão Pública Contemporânea

Reforma da Gestão Pública

Ajuste de salários com o mercado

Downsizing

Qualificação da forca de trabalho

Revisão dos Cargos e Carreiras

Redução de despesas com pessoal

Terceirização



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2. A pesquisa

Trata-se de um estudo de caso exploratório, de corte longitudinal, comparativo, que

tenta dar conta da análise comparativa de processos de reformas no contexto da administração

pública paulista num horizonte temporal de 10 anos. Ele é um estudo inédito na medida em

que não se conhece outras análises similares no caso brasileiro no plano das reformas

estaduais. De forma surpreendente, a análise das reformas da administração pública estadual

com base em indicadores ainda é um tema que não produziu estudos comparativos

longitudinais – seja em estudos de caso, ou de amostra reduzida (small-n) - que permitisse a

comparação sistemática de alguns resultados atingidos pelas reformas no Brasil. Esta pesquisa

vem a preencher esta importante lacuna no caso brasileiro e analisa o caso de São Paulo, e, por

contraste, abre possibilidades para estudos similares desenvolvidos a partir da metodologia aqui

oferecida.

A principal razão para a escolha do caso de São Paulo4 como objeto desta pesquisa se

deveu ao fato de que este processo de reforma foi um dos mais intensos na experiência

brasileira. Desde meados dos anos 90, o governo de São Paulo vem empreendendo um amplo

processo de transformações em diversos aspectos dos modelos de gestão e nas políticas de

recursos humanos, bem como outras transformações institucionais sobre a administração

pública. Todavia, apesar de existirem disponíveis um conjunto amplo de dados quantitativos e

qualitativos produzidos pelas bases oficiais sobre tais processos, estes ainda não tinham sido

objeto de análise comparativa num sentido mais rigoroso do termo. Esta pesquisa se inseriu

exatamente nesta importante lacuna.

O seu principal propósito é o de analisar em que medida se verificou o “grau de ajuste”

da administração paulista às tendências contemporâneas de transformação na gestão pública

com base no paradigma conhecido como o Novo Gerencialismo Público. Procura-se

compreender, a partir de um conjunto de variáveis e indicadores, em que medida houve um

4 O processo histórico de mudança institucional bem como a compreensão da lógica da reforma da gestão pública em São Paulo é explorada com maiores detalhes no Capítulo seguinte que apresenta a evolução da política pública de gestão e de recursos humanos em São Paulo no período 1995-2005.



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processo de revisão no papel do Estado a partir da análise desagregada em múltiplos níveis de

análise5.

O fenômeno que mais de perto interessa estudar nesta pesquisa é o “grau de ajuste” da

administração paulista a tais condicionantes ao longo do período de uma década (1995-2005).

Estamos interessados em compreender qual a intensidade e direção das transformações

proporcionadas pelas políticas recentes de reconfiguração da administração pública paulista em

direção ao “novo papel do Estado”6. Em que medida estaria a administração pública paulista se

afastando ou se aproximando destas tendências estruturais? Como estas tendências têm sido

consolidadas quando se comparam diferentes setores e esferas da administração pública

paulista?

Coloca-se, portanto, a questão central de pesquisa que é a de “em que medida as

políticas recentes de gestão pública e de recursos humanos no governo de São Paulo vem se

ajustando às exigências e condicionantes estruturais contidos no novo paradigma da gestão

pública?”. Como estaria se materializando a construção de um novo papel do Estado com base

nos pressupostos da nova gestão pública? A resposta a esta complexa questão é o propósito

deste estudo.

As questões específicas que orientam a pesquisa são as seguintes:

A) A administração pública paulista vem se expandindo ou reduzindo o seu tamanho em

termos da sua força de trabalho? Quais os setores que estariam expandindo seus

recursos de pessoal, num contexto de maior pressão por downsizing?

B) O que se pode dizer da evolução do quantitativo de servidores ativos? Em que áreas

estariam se expandindo estes servidores? Em que áreas estaria havendo um

comportamento oposto?

C) O que se pode dizer em termos dos processos de redução das despesas e custos com o

funcionalismo público? As reformas teriam produzido um impacto sensível sobre a

redução das despesas? Em que tipos de despesas? Em que setores? Em que

organizações? Em que categorias funcionais?

5 Para maiores detalhes sobre as variáveis, os indicadores, e os níveis de análise utilizados na pesquisa ver a Seção Metodologia. 6 As principais diretrizes e recomendações da política de gestão pública recente no governo de São Paulo podem ser encontradas no documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: resolver o presente construindo o futuro”, documento disponível no site www.recursoshumanos.sp.gov.br.



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D) O que se pode dizer em termos das demandas futuras da administração pública paulista

diante do “envelhecimento” da força de trabalho? Que perfil de servidor estaria sendo

necessário diante dos novos papéis que se configuram para o estado dentro do novo

gerencialismo público? O que se pode dizer em termos da política de renovação do

pessoal? Que setores da administração estadual estariam sendo mais afetados por este

processo?

E) Os salários da administração pública estariam se aproximando ou se afastando daqueles

praticados no mercado? Existem diferenças marcantes desta aproximação entre setores

ou grupos da administração pública? As carreiras estratégicas estariam sendo

fortalecidas? Que categorias têm sido mais atingidas com as transformações na política

salarial do setor público estadual?

F) O governo se ajusta a lógica de redução das despesas de pessoal? Em que setores estas

reduções são mais intensas? O governo vem gastando mais com ativos ou com

inativos?

G) As políticas de terceirização e de contratação de serviços têm atingido que áreas da

administração pública? Qual o perfil de serviços que esta sendo contratado? As

políticas de gestão pública têm fortalecido a lógica de contratação de serviços

tradicionais e administrativos, deixando os novos ingressos mais voltados para

consolidação das áreas estratégicas do Estado? Em que áreas o governo vem

contratando serviços junto ao setor privado e outras organizações não-

governamentais?

H) Existem transformações estruturais na composição de pessoal? Estariam as

administrações indiretas sendo mais afetadas em termos de cortes de pessoal? Em caso

positivo, em que setores?

I) Qual o perfil dos esforços e investimentos do governo de São Paulo no que se refere à

qualificação e treinamento da força de trabalho? Qual o perfil dos servidores que

recebem os benefícios de tais políticas? Que áreas e setores da gestão pública têm sido

afetados por tais políticas? Estas ações são consistentes com a política de

fortalecimento das áreas estratégicas?



7


A análise dos ajustes a tais tendências para o caso de São Paulo será realizada tendo

como ponto de partida a “hipótese” de que o ajuste às reformas é lento e ocorre

diferentemente em diferentes setores da administração pública, e, em diferentes níveis de

análise. Em sintonia com uma larga tradição de pesquisa comparativa sobre as políticas de

reformas administrativas, parte-se do pressuposto de que reformas são processos complexos

de mudança, e, como tal, produzem impactos ou efeitos não-intencionais, em diversos níveis

de análise. O estudo de um processo complexo como este deve contemplar uma abordagem

que tente dar conta da complexidade e da diversidade de resultados para que se possa

compreender, de forma mais “aderente” à realidade, os reais impactos das transformações.

Compreender como se deu o ajuste às tendências contemporâneas no papel do Estado é um

esforço que este estudo se volta.

A partir de uma estratégia de análise do ajuste gerencial, a partir de dados quantitativos

de gastos (alocação) e do quantitativo de servidores, este estudo abre possibilidades de

compreender se os padrões verificados em São Paulo a partir de 1995 seriam alinhados com

tendências mais gerais da gestão pública. De forma mais agregada, busca-se compreender as

mudanças empreendidas (ou não-empreendidas) no papel do Estado. Busca-se confrontar o

ajuste ocorrido em São Paulo com as tendências claras de revisão do papel do Estado

contemporâneo de direcionar seus gastos e força de trabalho em funções7 consideradas

mínimas8; e, em simultâneo, verificar se houve um processo de ajuste a adequação da força de

trabalho ao chamado Núcleo Estratégico (core government9) conforme definido pelo Plano

7 Na análise comparativa das reformas usualmente tenta-se compreender o papel do Estado através de suas funções ou atividades. Estas têm sido mensuradas por varias formas, porém, a partição dos gastos públicos por função ou por programas, a alocação da força de trabalho, ou mesmo os padrões de tributação, têm sido os “tradicionais indicadores” para compreender as mudanças no padrão de intervenção, i.e, no papel do Estado. Na tradição dos estudos em finanças públicas este tipo de análise é conhecido desde os anos 70 como “public expenditure incidence analysis”. Para uma síntese contemporânea das questões deste tipo de tradição e suas possibilidades cf. Ruggieri, Giusieppe (2005). “Public Expenditure Analysis”. In Shah, Anwar (ed). Public Expenditure Analysis. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington D.C. World Bank. pp.1-29. 8 A divisão do papel do Estado em três funções – Mínimo, Social e Econômico – no estudo comparativo das reformas foi utilizado de forma original por Rezende, Flávio da Cunha (1996). Os Leviatãs estão Fora do Lugar. Rio de Janeiro. Dados. pp.195-211. Analisando as transformações dos padrões de gastos públicos em 07 países ao longo da década de 1990 os resultados da pesquisa mostram que houve uma “minimalização” dos gastos públicos especialmente nos países desenvolvidos. A expansão deste estudo e suas implicações mais gerais para o estudo das transformações contemporâneas do Estado em termos de seu papel pode ser visto em Rezende, Flávio da Cunha (2002). Gastos Públicos e Transformações Recentes no Papel do Estado Nacional”. Novos Estudos Cebrap, n.62. Março. pp.123-140. 9 No contexto da formulação de políticas públicas de reformas da administração pública contemporânea, a expressão core government refere-se especificamente a um conjunto específico de atividades e funções



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Diretor da Reforma do Estado, no caso brasileiro. As funções de core government são compostas

por servidores que atuam em carreiras e organizações inseridas formalmente nas atividades

exclusivas do Estado. A pesquisa tenta analisar, em linhas gerais, um ajuste as duas tendências

estruturantes nas administrações públicas contemporâneas.

Em termos dos resultados esperados, o estudo pretende contribuir para o

desenvolvimento metodológico de abordagens comparativas dos processos de reformas

administrativas, especialmente no contexto brasileiro, que carece de análises apoiadas em

indicadores clássicos das tradições modernas de pesquisa comparada em políticas públicas. Em

termos mais amplos, ele pretende dar início a uma tradição de pesquisa comparativa nas

reformas administrativas no Brasil. Ele pretende oferecer uma compreensão geral das

tendências mais gerais para o caso de São Paulo fundamentando “uma base referencial” para

iniciar processos analíticos mais amplos de consolidar tentativas de explicações dos diversos

fenômenos em diversas “porções” das reformas estaduais. O propósito último deste trabalho

comparativo é o de iniciar um esforço de pesquisa e análise de dados que subsidiem o processo

de desenho, de planejamento e de gestão das reformas da administração pública em São Paulo

e nos governos estaduais brasileiros.

consideradas exclusivas do Estado, i.e, que nenhum outro arranjo institucional – mercado, terceiro setor, ou modelos híbridos de provisão de serviços – pode ofertar. Estas atividades e funções usualmente correspondem aquelas que contém o poder de policia do Estado, ou mesmo aos chamados “bens públicos puros” na economia. Estas atividades de core government foram consideradas no contexto brasileiro na Reforma de 1995 como sendo associadas ao Núcleo Estratégico do Governo dentro do conhecido modelo “Bresser”. Para maiores detalhes cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). “Da Administração Pública Burocrática à Gerencial”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e Peter Spink (orgs). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro. Editora da FGV. Pp.237-270; Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). Reforma do Estado para a Cidadania. São Paulo. Editora 34. Para uma discussão comparativa internacional sobre a relação entre o core government e as novas funções do Estado ver World Bank (1997). World Development Report: The State in a Changing World. Washington D.C.

Parte II - A evolução da política pública de gestão de recursos humanos no governo de São Paulo


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Parte II A evolução da política pública de gestão

de recursos humanos no governo de São Paulo10

Este capítulo apresenta as principais transformações na política pública de gestão e de

recursos humanos no governo de São Paulo ao longo do período 1995-2005. A análise tenta

compreender, em perspectiva histórica, os principais componentes deste complexo esforço de

modernização da administração pública estadual, em termos dos seus princípios e de sua

lógica. Ele tem por propósito mostrar que as diversas mudanças ocorridas são parte e resultam

de um complexo e continuado esforço de modernização em diversas arenas da administração

pública que se iniciaram e se institucionalizaram ao longo de pelo menos uma década. As

análises empreendidas nos diversos capítulos específicos da pesquisa devem ser compreendidas

entro de um contexto especifico de mudanças estruturais na gestão pública em São Paulo.

Parte-se do pressuposto de que os processos de transformação ocorridos em São Paulo

refletem, salvaguardadas as especificidades, uma “sintonia” com as políticas mais amplas de

transformação estrutural na gestão e administração pública balizadas pelos pressupostos

gerenciais. Estes esforços se integram ao paradigma conhecido como A Nova Gestão Pública,

que norteou as reformas da gestão pública em 123 países a partir dos anos 90, e, que orientou a

formulação e implementação das diretrizes propostas pelo Plano Diretor da Reforma do

Estado em 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso. O governo de São Paulo,

através de um complexo conjunto de inovações institucionais (ver quadro Anexo para uma

lista nominal das principais inovações ocorridas a partir de 1995), buscou introduzir o

10 Este documento foi basicamente elaborado a partir de relatórios governamentais fornecidos pela Casa Civil que tratam especificamente do histórico das políticas reformas no Estado de São Paulo formuladas e implementadas a partir dos anos 90 . Os documentos consultados são: a) Governo do Estado/Assembléia Legislativa de SP (1999). Reforma do Estado. Cadernos do Fórum São Paulo Século XXI. Caderno 16. São Paulo. Mimeo; b) Governo do Estado de São Paulo (2005). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: Resolver o Presente construindo o futuro; c) Governo do Estado de São Paulo (2006). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. São Paulo; d) Governo do Estado de São Paulo (1998). Voce Sabia ? 4 anos de Governo 1995-1998; e) Governo do Estado de São Paulo (1995). Escriba – Uma Ponte para o Futuro. Relatório-Síntese Anual; f) Governo do Estado de São Paulo (1998). Escriba – Palavra do Governo. Síntese das Principais Ações. Edição Anual ; g) Governo do Estado de São Paulo (2002). Escriba – Palavra do Governo. Edição Anual 2002.



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desenvolvimento de uma lógica gerencial na administração pública, com o propósito de

permitir a criação de uma nova burocracia orientada por resultados, produtividade, e

performance. Conforme as principais fontes consultadas, a sintonia das reformas em São Paulo

com o gerencialismo pode ser vista na medida em que as seguintes diretrizes foram

orientadoras dos processos de inovação e reformas:

• Redefinição dos papéis e funções do Estado e suas relações com o mercado e o

terceiro setor;

• Preocupação com performance e produtividade na administração pública

• Descentralização das atividades e responsabilidades de gestão;

• Redimensionamento dos aparatos burocráticos, com iniciativas de downsizing e

redução dos níveis hierárquicos;

• Terceirização de atividades e serviços;

• Introdução de princípios de mercado na gestão pública;

• Racionalização e eficiência privada na organização e gestão dos sistemas de

gestão pública;

• Criação de modelos institucionais flexíveis para implementação e regulação de

serviços e políticas públicas.

A análise é realizada em dois momentos diferenciados da reforma no caso de São

Paulo. A primeira fase compreende o período 1995-2000, momento em se iniciam as tentativas

de reforma da administração publica em São Paulo com base na idéia de ajuste fiscal, e em que

ocorrem as primeiras “ondas” de reformulação das bases institucionais para a construção de

uma administração pública gerencial em São Paulo. O segundo momento envolve o período

2000-2005 em que são consolidadas as tentativas de reforma fiscal e em simultâneo ampliam se

as possibilidades para a difusão das idéias gerenciais que fundamentam a “Nova Política de

Gestão Pública e de Recursos Humanos” no Governo de São Paulo.

1. O Ajuste Fiscal e as mudanças estruturais na gestão pública (1995-2000)

A necessidade de ajuste fiscal na administração pública paulista nos anos 90 foi um dos

principais condicionantes para que o governo estadual iniciasse a pensar em políticas públicas



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de gestão pautadas sobre idéias e princípios gerenciais. Controle mais racional das despesas de

pessoal com servidores ativos, intensificação das estratégias de qualificação dos servidores

públicos, terceirização, privatização, redução do tamanho da administração pública, foram

alguns dos principais mecanismos e estratégias presentes na política de transformação da

gestão pública nos anos 90.

Em 1995, segundo dados do governo, uma das principais razões para a aderência à

políticas de ajuste fiscal em São Paulo deriva do fato de que aproximadamente 75% de cada 1

R$ arrecadado era destinado exclusivamente ao pagamento de servidores públicos. A

necessidade de rever este patamar para níveis mais aceitáveis fez com que o governo

implementasse políticas claras de redução de 190 mil servidores, corte das horas extras,

redução das gratificações de representação dos gabinetes e limitar as substituições apenas aos

cargos de comando. O ajuste de pessoal se deu com o desligamento de 190 mil servidores no

período de dezembro de 1994 a novembro de 1998, levando em conta os afastamentos

decorrentes dos processos de privatização das estatais, transferências para o governo federal, e

pedidos de aposentadoria.

De fato, é a partir de 1995, com a intensificação do ajuste fiscal no âmbito estadual, é

que se verificam as primeiras tentativas de redefinir o papel do Estado na economia. O decreto

40.000 de 16/03/1995 criou o Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada na

Prestação dos Serviços Públicos expandindo as possibilidades para o envolvimento do

mercado na provisão do serviço público, instaurando um novo padrão de relacionamento entre

os setores públicos e privado. O impacto mais visível deste novo padrão de envolvimento foi a

significativa redução na quantidade de sociedades de economia mista, decorrente do processo

de privatização implementado no governo de São Paulo.

Os esforços de ajuste fiscal pela via da expansão dos mercados na provisão de serviços

públicos se intensificam em1996 onde foi criado o Programa Estadual de Desestatização a

partir da Lei 9361 (05/07/1996). Os princípios norteadores deste programa são o de

reordenação do papel do Estado, e, fundamentalmente, de permitir que o Estado concentre

esforços e recursos em áreas essenciais de saúde, educação e segurança pública. É neste

momento em que se observa a clara intenção institucional de redefinir as áreas de intervenção

do Estado no âmbito estadual, e, quais as áreas consideradas essenciais.



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Estes dois programas consolidam o chamado “ajuste fiscal estrutural” do Estado, e

fazem parte do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados,

estabelecido pelo voto 162/95 do Conselho Monetário Nacional, visando à implementação de

medidas que permitissem ao Estado de São Paulo alcançar um equilíbrio orçamentário

sustentável.

A estratégia de desestatização implementada pelo governo de São Paulo trouxe como

principio orientador um novo papel para o Estado e um novo padrão de relacionamento com

agentes do mercado e de outros setores. Ao Estado competia fundamentalmente formular e

gerenciar as políticas públicas, enquanto a provisão de serviços seria delegada para outros

atores. Para os casos específicos do setor de energia, transportes e saneamento, este processo

ocorreu com a institucionalização de novos mecanismos de parceria com o setor privado.

Em 1997, o Governo de São Paulo firma um acordo de refinanciamento de dívida com

o governo federal, nos quais são firmados compromissos em torno de uma agenda para a

reforma da administração pública. Neste acordo está claro que o governo paulista deveria se

voltar para iniciativas voltadas para o controle e redução da despesa de pessoal; a privatização e

concessão de serviços públicos, duas importantes estratégias para a viabilidade de um

comprometimento do governo de São Paulo com a eliminação das causas do desequilíbrio

fiscal e financeiro.

A lógica do ajuste fiscal impulsiona o governo para a consolidação de um “novo perfil

de administração do Estado” em São Paulo com sensíveis ajustes na área de gestão de recursos

humanos, baseado nos seguintes princípios: a) afastamento definitivo de mão-de-obra

temporária; b) implementação do programa de demissão voluntária (PDV); c) redução da

estrutura administrativa, o corte dos gastos públicos e o enxugamento da máquina

administrativa.

O programa de demissão voluntária em São Paulo adotado em 1996 atingiu

consideráveis proporções. Ele conseguiu a adesão de 14.500 servidores, dos quais 12.500

(86,2%) tiveram seus pedidos atendidos. Por outro lado, no que tange a política de redução da

estrutura administrativa, o governo extinguiu no período 1995-1998 cerca de 70.000 cargos

considerados “vagos”. A reestruturação da administração direta foi outro impacto visível nas



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reformas no período, onde foram eliminados 4.859 níveis hierárquicos, o que aponta para uma

estratégia de maior racionalidade organizacional, menos burocracia, e maior agilidade na

prestação de serviços à sociedade.

Estas importantes iniciativas se refletem em termos da estrutura salarial, do perfil do

servidor, e da organização das carreiras na administração pública. Neste período são visíveis a

introdução de novos princípios orientadores para a gestão pública e para as políticas de RH. A

política salarial esteve centrada na revisão dos critérios e reajustes para áreas mais defasadas,

em função de programas considerados prioritários para atendimento à população tais como

educação, saúde e segurança pública.

A tentativa de mudança nos incentivos para os funcionários públicos vem sendo

implementada a partir da revisão da política de incentivos e valorização profissional dos

servidores. Em 1998, conforme sugerem os relatórios oficiais consultados, foram colocadas em

prática diversas medidas para ampliar as perspectivas de carreira na administração pública. Um

caso típico foi o do grupo de servidores ligados às áreas de Pesquisa Científica e Tecnológica e

de Apoio Agropecuário, beneficiadas com decretos que regulamentam os critérios de

promoção destas carreiras. As promoções estavam interrompidas desde agosto de 1994, por

falta de regulamentação do Executivo. De acordo com estes decretos, os servidores serão

promovidos anualmente, intercalando promoções por merecimento e antiguidade. Outro

exemplo desta nova política foi a abertura de concurso inédito em 1998 de acesso às carreiras

de Executivo Público I e II, que haviam sido regulamentadas pelo governo em Janeiro de

1984.

No que se refere ao perfil do servidor público passa a ser claro a necessidade de uma

reorientação para transformação do perfil do servidor, fortalecendo os quadros de pessoal

especializado (níveis superior e pós-graduação), e reduzindo os quadros de pessoal operacional

via terceirização de serviços. Em adição a estes princípios, é neste momento em que se

intensifica a necessidade de promover políticas de qualificação dos servidores públicos nos

níveis executivo e gerencial. A expansão dos cursos de qualificação profissional foi outra marca

registrada das reformas em São Paulo. Os relatórios consultados sugerem que o governo

implementou uma política clara de treinamento das lideranças gerenciais na administração

pública utilizando recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com apoio da

Secretaria da Fazenda e da Polícia Militar, bem como com apoio decisivo da FUNDAP –



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Fundação de Desenvolvimento Administrativo. Apenas para o ano de 1998 foram treinadas

aproximadamente 2 mil lideranças. No total, no período 1995-1998 foram treinados

aproximadamente 15.000 servidores.

A introdução do governo eletrônico foi outra política de grande impacto sobre a

performance e eficiência da administração pública. A estratégia de modernização impactou

decisivamente sobre a expansão dos sistemas de informação gerencial, para a consolidação de

sistemas de controles de compras governamentais, bem como para a implementação de

padrões diferenciados de atendimento ao beneficiário dos serviços públicos. O caso da Agenda

SP 21 implementado em 2000 foi decisivo na consolidação de sistemas de compartilhamento

de decisões e informação entre os diversos setores do governo. Ele permitiu a conexão do

Gabinete do Governador com todos os Secretários Estaduais, e estes com as equipes internas,

órgãos e outros atores envolvidos na produção de políticas públicas. Outros sistemas

gerenciais integrados como o CADTERC para o caso dos contratos terceirizados tem sido

também uma marca registrada da busca pela eficiência na administração pública.

Por outro lado, o efeito do governo eletrônico para o usuário final dos serviços em

termos da performance pode ser claramente registrado na experiência do Poupatempo.

Implementada a partir de 1996 como estratégia de modernização do atendimento final ao

consumidor, ela tem sido paradigmática no caso paulista e revela o quanto o governo buscou

inovar no uso de novas tecnologias para atender o cidadão com maior agilidade, eficiência e

conforto. Dados oficiais consultados revelam que o Poupatempo este serviço proporcionou

até 2002 o atendimento de 54,8 milhões de usuários com padrões considerados excelentes em

termos da satisfação final. O Programa “Acessa São Paulo” implementado em 2002 foi outro

mecanismo de inclusão digital da população de baixa renda.

Os esforços de modernização da gestão fiscal – especialmente tributária e na área de

orçamento – como componentes da estratégia de ajuste fiscal são também introduzidos na

administração pública paulista no período 1995-1996. Os programas da SEFAZ em convênio

com o BID, o Promocat e o Promociaf, se voltaram para dotar a administração pública de

padrões modernos de gestão tributária e orçamentária no âmbito da Secretaria da Fazenda,

introduzindo ganhos sensíveis sobre a performance na gestão fiscal do Estado, com sensíveis

contribuições sobre a lógica do ajuste fiscal. A criação do SIAFEM-SP em 1995 – Sistema de



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Administração Financeira do Estado – foi decisivo como política que permitiu introduzir a

gestão eletrônica na administração financeira do Estado.

Este esforço de modernização através de sistemas de informação foi ampliado para o

governo estadual paulista com a criação dos Sistemas Estratégicos de Informação – SEI em

1996. Este sistema foi central para a consolidação da produtividade na gestão pública com

base na difusão e gestão de informação. Baseado no conceito de workgroup e na integração e

compartilhamento de informações, o SEI introduziu importantes instrumentos de

comunicação interna na administração pública, bem como cadastro de obras e ações, o

atendimento de demandas, e, o cadastro de Serviços Terceirizados.

O impacto do cadastro de serviços terceirizados no ajuste fiscal do Estado é nítido. O

governo economizou cerca de R$ 2,6 bilhões entre 1995 e 1996, com a introdução de maior

controle e rigor nas contratações. O ajuste fiscal impulsionou o governo para uma agressiva

lógica de racionalização das compras e serviços terceirizados. O governo de São Paulo buscou

pautar as terceirizações de serviços governamentais por preços de mercados, e, perseguir

ganhos substanciais de eficiência com novos sistemas informatizados de controles e de

cadastro dos fornecedores. A introdução de controles mais rigorosos sobre os fornecedores, de

maior visibilidade sobre os tipos de serviços prestados, e sobre os preços concorrenciais,

especialmente a partir dos pregões eletrônicos, produziu ganhos consideráveis sobre um dos

itens centrais da despesa do governo. O sistema informatizado de tercerizações da

administração paulista é um dos mais poderosos sistemas gerenciais da gestão publica estadual,

e, tem servido de padrão para outras administrações estaduais brasileiras.

Foram introduzidas ainda importantes medidas institucionais tais como a criação de

comissões para atuar nas áreas de serviços recém-privatizados; criação de mecanismos de

ampliação da qualidade e dos padrões de atendimento no serviço público, especialmente com a

introdução dos prêmios de qualidade e produtividade no serviço público, e das consolidação

das ouvidorias estaduais.



16


O esforço de ajuste fiscal foi acompanhado de um processo claro de redefinição do

papel do Estado, o que exigiu um substancial esforço inicial (ainda inconcluso) de introduzir

um novo perfil de administração pública com base no processo de “ajuste de pessoal” nas

diversas organizações do governo. Busca-se encontrar um novo padrão de servidores públicos

que possa dar conta das novas atribuições do Estado que se volta cada vez mais para as áreas

de regulação, formulação, articulação, e mobilização. Este novo perfil foi sendo consolidado

com a clara estratégia de fortalecimento dos quadros de pessoal especializado (níveis superior e

pós-graduação) em detrimento de pessoal operacional, que foi sendo progressivamente

terceirizado.

2. A demanda por um novo papel do Estado, o gerencialismo público e a política de

gestão pública para o governo de São Paulo

A complexa estrutura de mudanças institucionais introduzidas no período 1995-2000

como reflexo das estratégias de ajuste fiscal é a matriz sob a qual se buscou construir

consolidar as diretrizes e bases institucionais para uma política pública de gestão de recursos

humanos sob uma nova lógica. A importante discussão sobre os padrões gerenciais e sobre a

nova burocracia pública ainda não haviam sido alvo central nas reformas no caso paulista.

Havia sim havido um esforço considerável em privatizar, criar estruturas regulatórias, sobre a

modernização da gestão financeira e tributária, dos sistemas de informação, e sobre os padrões

de atendimento ao cidadão. Todavia, a importante reflexão sobre os recursos humanos e sobre

a gestão seriam “reconfigurados” a partir de 2003, com a consolidação das diretrizes sobre a

“nova” política de recursos humanos e de gestão pública.

O pressuposto central da nova política é o do “esgotamento das formas de intervenção

do Estado e a conseqüente necessidade de elevação da performance pública”. A administração

pública paulista deveria se orientar por uma completa e gradual redefinição do papel e funções

do Estado, ou mais amplamente, da nova lógica de intervenção do Estado, a partir da qual

deveria se pautar pela lógica do gerencialismo público. O Estado tem um papel central,

todavia, deve ser voltado por resultados e atuar como parceiro de agentes sociais de mercado e

do terceiro setor. Neste sentido, são claras as estratégias de flexibilização institucional,

descentralização, remuneração de servidores pela lógica de mercado, criação de incentivos



17


internos voltados para a performance e para a competição interna, gestão por resultados, e, a

clara preocupação com “atingir maiores resultados a um menor custo”.

O principio norteador da nova política de gestão e de recursos humanos é a

constatação de que o crônico problema da performance da administração pública paulista

extrapola a dimensão do ajuste fiscal e que novas bases gerenciais e institucionais são

desejáveis para que se possa construir uma gestão pública que seja menos onerosa ao cidadão e

dotada de ganhos de performance. O ajuste gerencial este sim é o passo inicial para a

superação dos crônicos problemas de ajuste fiscal do Estado. A administração publica

necessitaria de um “ajuste gerencial” que a levaria a um novo papel, a um menor tamanho, a

maior eficiência e produtividade, bem como a uma administração bem mais capaz e de maior

qualidade, e, especialmente, operando dentro de uma nova lógica no que se refere à

formulação e implementação de políticas públicas.

Compreende-se que não se pode levar o Estado para desempenhar suas novas funções

dentro das restrições financeiras enquanto se tratar as reformas sem novos princípios, sobre

uma nova forma de gestão, e sobre novas bases de organização. As restrições fiscais e

financeiras que vem limitando os investimentos, a melhoria da qualidade, a renovação dos

quadros, e a remuneração do funcionalismo público, podem ser “superáveis” a partir de uma

reforma da gestão pública pautada sobre princípios gerenciais.

A revisão do papel do Estado passa a ser um importante componente da política,

refletindo uma sintonia com a Reforma Gerencial que havia sido desencadeada no Governo

Federal desde 1995. Esta revisão se deu fundamentalmente a partir de 03 princípios: a)

transformação na relação entre a formulação e implementação de políticas, exigindo uma nova

arquitetura institucional para a administração pública. O novo desenho institucional contempla

alternativas flexíveis de delegação e responsabilização no serviço público e se baseia na

implementação de estratégias claras de agencificação, contratualização, de novos modelos de

gestão pública. Apenas em atividades exclusivas, assim como definidas pelo Plano Diretor da

Reforma do Estado de 1995 pelo Governo Federal, em que o Estado tem poder de polícia, o

Estado seria o provisor único (monopolista), e, nas atividades não-exclusivas o Estado



18


delegaria a implementação das políticas para outros agentes sociais. Neste sentido, emergiria

um novo modelo descentralizado e flexível para a produção de serviços públicos com as

Organizações Sociais e as Oscips.

O segundo principio foi ao de criação de novos incentivos para o funcionamento da

gestão pública, especialmente de uma “nova cultura burocrática” voltada para o atendimento

ao cidadão, aos resultados, a uma nova ética no serviço público, e, pela aproximação de formas

de remuneração e contratação do setor privado. O terceiro eixo norteador foi a de ampliar a e

fortalecer os mecanismos de “contabilidade pública”. A inexistência de mecanismos

apropriados de gestão, bem como de sistemas de informação, impede uma gestão mais racional

da força de trabalho. Por sua vez, a existência de processos burocratizados e inúteis absorvem

grandes contingentes de servidores, cuja contribuição poderia ser mais útil e eficiente. Estes

princípios consolidaram uma política de gestão e uma política de recursos humanos com

objetivos e estratégias de ação bem definidas tais como apresentadas nos Quadros 01 e 02.



19


Quadro 01 – A Política de Gestão Pública no Governo de São Paulo a partir de 2002 OBJETIVO/META ESTRATÉGIA DE AÇÃO Implementar gestão por resultados • Fortalecimento PPA

• Contratos de Gestão • Utilização de Convênios • Oscips e Organizações Sociais (OS) • Autonomia Operacional

Melhorar Atendimento ao Cidadão • Poupatempo • Formas eletrônicas de prestação de serviços • Sistema de Demandas • Padrões de Atendimento • Ouvidorias

Diminuir Custos e Melhorar a Eficiência • Governo Eletrônico (e-gov) • Fortalecimento dos Sistemas Eletrônicos e

Integrados de Gestão • Criação de Organizações Sociais • Simplificação de

Processos/Desburocratização Aumentar Flexibilidade e Intersetorialidade • Trabalho em Redes nas Secretarias do

Governo • Integração de Políticas Públicas • Agenda 21

Aumentar Transparência • Publicização dos Mecanismos Contratuais e dos Sistemas Governamentais de Informação.

Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.

No quadro 01 observa-se que a gestão por resultados, o atendimento ao cidadão, os

custos e os ganhos de eficiência, a flexibilidade institucional e a transparência são os objetivos a

serem perseguidos e que estas se dão por um conjunto de estratégias específicas para cada um

das alternativas. O que importa analisar é que estas iniciativas são alinhadas com as reformas

gerenciais que foram implementadas em 123 países a partir dos anos 90. O mesmo pode ser

dito com relação as estratégias desencadeadas pelas políticas de recursos humanos. Todavia,

vale salientar, que neste caso, se verifica uma maior necessidade de “rever a compatibilidade

entre os novos papéis e funções do Estado e da estrutura organizacional” com impactos

substanciais sobre a estrutura salarial, carreiras, jornadas de trabalho, e ainda sobre as políticas

de recrutamento e contratação na administração pública paulista. A renovação e reestruturação

das atividades burocráticas dentro de um novo papel do Estado é considerada como central

para a reforma da gestão dos recursos humanos.



20


Quadro 02 – A Política de Recursos Humanos no Governo de São Paulo a partir de 2002 OBJETIVO/META ESTRATÉGIA DE AÇÃO Renovar a Força de Trabalho • Revisão dos Perfis Necessários baseado nas

novas competências e funções do governo Reestruturar e Remunerar por Desempenho de acordo com padrões de mercado

• Fixação de Regimes de Trabalho diferenciados pelas funções típicas, não-típicas, e atividades auxiliares

• Fixação das Jornadas de Trabalho compatíveis com a natureza das atividades exercidas

• Estruturas de Classes e Carreiras – Horizontalização e Definição da Estrutura Adequada

• Compatibilidade dos Salários com o Mercado

• Avaliação Anual dos Servidores Públicos (inclusive chefias)

• Plano de Capacitação para os Servidores Atualizar, qualificar, motivar, empoderar, e responsabilizar a força de trabalho

• Expansão das Ações de Qualificação dos Servidores Públicos Estaduais

• Treinamento Contínuo e Permanente • Cultura Empreendedora no Serviço Público

Adequar os recursos organizacionais para a gestão de recursos humanos

• Fortalecimento das estruturas de Gestão de RH

• Criação de Sistemas de Informação para os Recursos Humanos

• Fortalecimento da Unidade Central de Recursos Humanos

Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.

ANEXO



21


Inovações Institucionais na Gestão Pública em São Paulo - 1995-2000

1. CONCESSÃO DE SERVICOS PÚBLICOS/PRIVATIZAÇÃO

Lei de Concessões de Obras e Serviços Públicos Lei 7.385 1992Concessão de Obras e Serviços Públicos para oMercado

Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada naPrestação de Serviços Públicos e Execução de Obras deInfra-Estrutura

Decreto 40.000 1995Ampliação do papel e envolvimento do setorprivado na área de infra-estrutura e serviçospúblicos

Programa Estadual de Desestatização Lei 9.361 1996Reordenação do Papel do Estado eTransferência de Responsabilidades para oMercado

2. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO

Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário do EstadoDecreto 39.980Modificado peloDecreto 42.079

1995 1997Desonerar e Desimobilizar o Patrimônio PúblicoEstadual

3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

Organizações SociaisLei Complementar846

1998Ampliação do papel e envolvimento do setorprivado na área de infra-estrutura e serviçospúblicos

4. QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO E ATENDIMENTOAO CIDADÃO

Programa Permanente de Qualidade e Produtividade noServiço Público

Decreto 40.536 1995Garantir ao cidadão a qualidade e atendimentoeficaz no serviço público estadual

Poupatempo - Centrais de Atendimento ao CidadãoLei Complementar847

1998Implementar novo padrão de atendimento aocidadão

Proteção e Defesa do Usuário do Serviço Público Lei 10.294 1999Criar mecanismos de proteção dos usuários deserviços públicos

Ouvidorias na Gestão Pública Decreto 44.074 1999Regulamentação da Composição e Definiçãodas Competências das Ouvidorias de ServiçosPúblicos

5. MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA EFINANCEIRA

Programa de Modernização da Coordenação daAdministração Tributária (Promocat)

Portaria CAT 1995Reestruturar e modernizar o sistema dearrecadação tributária

Programa de Modernização do Controle Interno e daAdministração Financeira (Promociaf)

Resolução SF - 31 1996

Modernizar os Sistemas Interno de Gestão,Controle, Administração e DesembolsoFinanceiro; Capacitação de Servidores daSEFAZ

6. SISTEMAS INTERNOS DE GESTÃO

Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado -SIAFEM-SP

Decreto 40.566 1995Gestão Eletrônica da Administração Financeirado Estado

Sistema Estratégico de Informações - SEI Decreto 40.656 1996Viabilizar o uso da informação comoinstrumento de gestão pública

7. REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS

Comissão de Serviços Públicos de Energia - CSPELei Complementar833

1997Regulação, Controle, e Fiscalização dosServiços de Energia

Comissão de Monitoramento de Concessões e Permissões deServiços Públicos - Transportes

1998Fiscalizar e Monitorar os contratos firmados nosetor de transportes

8. CARREIRAS

Criação da Carreira de Executivo PúblicoLei ComplementarModificado

1993 1997Criação da Carreira de Gestor de PolíticasPública no âmbito estadual

Programa/Política Provisão Legal Ano Objetivo

Fonte: FUNDAP.

Parte III – Análise de Dados – Expansão e redução de servidores públicos ativos


22


Parte III – Análise de Dados Quantidade de Servidores e Despesa de Pessoal

O propósito central desta seção é fornecer subsídios sobre a administração pública

paulista em relação a dois dos mais importantes componentes estruturais das reformas e do

ajuste aos novos modelos gerenciais: a quantidade de servidores e despesa de pessoal. O

capítulo busca fornecer uma base para que se possa compreender de forma a magnitude, a

composição e mudança nestes elementos para o caso em análise.

A análise descritiva responde aos interesses de desvendar padrões gerais sobre: a) o

tamanho das organizações que compõem a administração pública paulista; b) a quantidade de

servidores e o padrão de alocação nas diversas secretarias e funções do Estado; c) padrões de

composição das despesas; e d) análise dos padrões de mudança estrutural e alinhamento a

lógica de ajuste da política de gestão pública e de recursos humanos implementadas. O

interesse é o de fornecer uma primeira aproximação, que servirá de base para análises mais

desagregadas nos capítulos posteriores sobre as mudanças na gestão pública em termos do seu

quantitativo e da despesa de pessoal.

1. A quantidade de servidores

Como se distribuem os servidores ativos em termos do tamanho das Secretarias

existentes na administração pública paulista? Estariam estes alocados em grandes organizações

ou concentrados em pequenas e médias organizações? Este perfil do tamanho organizacional

é decisivo para saber em que padrão de “organização” se pretende empreender mudanças

estruturais.

Uma primeira aproximação para compreensão do perfil da distribuição de servidores

nos diversos tamanhos organizacionais no setor público paulista repousa sobre a distribuição

relativa das 23 Secretarias analisadas neste estudo em termos da quantidade de servidores

ativos no período 2000-2005. Os dados da Tabela 01 sugerem importantes evidências para tal

compreensão e revela fundamentalmente que a administração pública paulista exibe um padrão

em que 51,2% das Secretarias tem menos de 1.000 servidores, i.e, podem ser consideradas

como “pequenas organizações”. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000



23


servidores ativos e poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em

apenas 05 Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em

termos do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração

pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”. Existe sim uma clivagem

entre “grandes setores” tais como educação, saúde, e outros de menor porte e menor peso em

termos da quantidade de funcionários. Este elemento aparece como decisivo para a tomada de

decisão sobre downsizing e desenho de políticas de reforma, na medida em que existe padrões

concentrados de servidores em algumas Secretarias, e um padrão difuso em outras.

Tabela 01 - Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000-2005)

menos de 1.000 12 52,2

entre 1.000 e 5.000 4 17,4

entre 5.000 e 10.000 2 8,7

> 10.000 5 21,7

Total Secretarias 23 100,0

Quantidade Servidores Ativos FreqüênciaFreqüênciaRelativa (%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor

O que corresponde o perfil das Secretarias em termos de funções do Estado? Estariam os

servidores ativos alocados em funções de que natureza? O que se pode dizer em termos das

principais funções da administração pública paulista? Conforme mostram os dados da Tabela

02, que examina o ranking das 10 principais Secretarias da administração pública em termos da

quantidade de ativos e das funções do Estado observa-se que 60% delas estão em áreas

voltadas para o Estado Mínimo. Esta importante constatação revela que há um “alinhamento”

estrutural da alocação da força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado,

embora sejam os servidores na área social em maior quantidade, conforme analisado em

seguida por diversas maneiras. Existe, ao menos em termos da densidade organizacional, um

perfil de ajuste com as funções mínimas tal qual preconizado pelas novas políticas de gestão

pública. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área

social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próximo a 350 mil ativos,

se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração pública estadual.



24


Tabela 02 - Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria e Função do Estado (2000-2005) *

Mínimo 6 164.684

Econômico 2 8.321

Social 2 351.457

Total Secretarias 10 524.461

Função do Estado SecretariasServidores

Ativos

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorRanking das 10 principais secretarias*.

No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava

com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de um milhão de servidores de todos

os vínculos. Em termos da distribuição destes servidores nas 23 Secretarias analisadas,

conforme sugerem os dados da Tabela 03, pode-se afirmar a existência de um “padrão

concentrado” em algumas funções: 95,4% dos servidores ativos estão concentrados em cinco

Secretarias – Educação, Polícia Militar, Saúde, Segurança Pública e Administração

Penitenciária. Este padrão de concentração revela os “papéis” da administração pública

paulista a partir dos anos 2000.

Existe um papel “tradicional” composto basicamente pelas áreas de Educação e Saúde,

e, outro papel emergente nos voltado para a Segurança Pública, um item cada vez mais

presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais no caso Brasileiro, com o

aumento da violência e da criminalidade nas grandes cidades, especialmente em São Paulo.

Seriam estes os dois grandes papéis, todavia, com diferentes tamanhos. Comparativamente, os

servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde atingem o patamar de 66,4%,

enquanto que as Secretarias de segurança representam algo em torno de 29%, o que mostra

haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas “essenciais” ao bem-estar social.



25


Tabela 03 - Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria(2000-2005)*

Educação 280.513 53,0

Polícia Militar 89.637 16,9

Saúde 70.943 13,4

Segurança Pública 38.882 7,3

Administração Penitenciária 25.202 4,8

Fazenda 8.238 1,6

Agricultura e Abastecimento 6.703 1,3

Meio Ambiente 1.618 ,3

Procuradoria Geral do Estado 1.481 ,3

Casa Civil 1.244 ,2

Assistência e Desenvolvimento Social 1.003 ,2

Emprego e Relações do Trabalho 688 ,1

Turismo 553 ,1

Outras Secretarias (09 casos) 1.693 ,3

Total Secretarias 529.134 100,0

Secretaria Servidores AtivosDistribuiçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormediana para todos os anos das posições médias de janeiro, junho e dezembro*.

O padrão de distribuição dos servidores públicos ativos na administração pública no período

2000-2005 se aproxima dos objetivos mais gerais da política pública de gestão preconizada pelo

governo. Os dados sugerem uma um padrão em que se verifica uma “saída” progressiva do

governo das funções consideradas econômicas e uma aproximação com funções consideradas

sociais e do estado mínimo. A análise desagregada dos dados permitiu compreender este

padrão mais geral de mudança, e, revela para o caso paulista, um alinhamento, embora ainda

muito lento, quando se considera em termos de intensidade. Com efeito, os papéis tradicionais

de educação ainda são muito intensos, e, representam mais de metade dos servidores ativos na

administração pública.

As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho da força

ativa de trabalho, não ocorreu de forma homogênea, mas, sim com grande variabilidade entre

as organizações. Comparativamente, apenas 07 (30,4%) das 23 Secretarias estudadas exibiram

padrões expansivos na quantidade da força ativa de trabalho. Os dados da tabela 04 ilustram as

diferentes intensidades da expansão relativa nas Secretarias. A expansão de servidores se deu

em diferentes padrões tais como os exibidos pelas Secretarias de Administração Penitenciaria, e

Juventude que apresentam taxas superiores a 40%, padrões relativamente altos de expansão



26


tais como a Polícia Militar (10,2%), e padrões mais modestos de crescimento tais como

Educação, Segurança Pública, Procuradoria Geral do Estado e Saúde.

Tabela 04 - Expansão Relativa da Quantidade deServidores Ativos por Secretaria (2000-2005) *

Administração Penitenciária 50,7

Polícia Militar 10,7

Educação 3,2

Segurança Pública 2,6

Procuradoria Geral do Estado 1,4

Saúde 1,0

Casos de Expansão (06 secretarias)Variação

Relativa (%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorPosições de Janeiro, Junho e Dezembro*.

Por outro lado, quando se observa os casos dos grupos que sofreram redução na força ativa de

trabalho, se compreende claramente que existe um padrão mais “estável”, revelando um perfil

de adaptação à lógica de downsizing. De acordo com a Tabela 05, 80% das 15 Secretarias que

sofreram redução o fazem em taxas menores do que 20%. Em apenas 03 casos a redução

relativa foi superior a 40%.

Tabela 05 - Redução Relativa Quantidade Servidores Ativospor Secretaria (2000-2005)

menor que 10% 4 26,7 26,7

entre 10 e 20% 8 53,3 80,0

entre 20 e 40% 0 ,0 80,0

Maior que 40% 3 20,0 100,0

Total 15 100,0

Redução SecretariasParticipaçãoRelativa (%)

ParticipaçãoRelativa

Acumulada (%)


Apresentados estes elementos estruturais sobre a quantidade de servidores e sobre padrões

gerais de mudança na força de trabalho ativa, passaremos a analisar características gerais e

padrões de mudança para a variável despesa de pessoal.



27


2. Despesa de Pessoal

De acordo com a Tabela 06, houve uma substancial elevação das despesas no período

1995-2005. Os patamares de despesa da administração pública – total e de pessoal – são algo

em torno de 10% superiores aos seus níveis em 1995, todavia, a partir de 2000, inicia-se um

processo de “ajuste fiscal” e de contenção destas despesas. Comparativamente, a despesa de

pessoal mostra-se mais inflexível do que a despesa total. Pode-se falar em dois movimentos:

redução de aproximadamente 8% da despesa total para o período 2000-2005 e redução da

variação relativa das despesas de pessoal.

Tabela 06 - Despesa Total e de Pessoal em R$ Bilhões de 2005 (1995, 2000 e 2005)

Despesa Total 55,0 65,4 60,4 10 -8

Despesa de Pessoal 26,7 27,3 29,3 10 7

1995 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)

1995 2000

Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

Os dados da Tabela 07 mostram a participação relativa da despesa de pessoal na despesa total,

tanto para o Poder Executivo como um todo, bem como para as administrações direta e

indireta. Os dados revelam haver um padrão consistente da despesa total para o governo de

forma geral, em que a despesa de pessoal atinge aproximadamente a metade da despesa total, e,

que existe uma diferenciação muito significativa quando se consideram os dois tipos de

administração ao longo dos anos. Se em 1995, a despesa de pessoal nas duas instâncias

administrativas eram equivalentes e estavam próximas de 24%, em 2005, em 2005 a

administração direta passou a responder por aproximadamente 31% dos 48% da despesa de

pessoal na despesa total. Há portanto um novo padrão de que as despesas se concentram

fundamentalmente na administração direta, refletindo a redução do envolvimento do Estado

em algumas funções descentralizadas.



28


Tabela 07 - Participação da Despesa de Pessoal na Despesa Total e porInstância Administrativa (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas

Despesa Pessoal/Despesa Total (%) 48,6 41,8 48,5

Administração Direta 24,8 27,9 30,8

Administração Indireta 23,8 13,9 17,7

1995 2000 2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

A Tabela 08 analisa a dinâmica da evolução anual das despesas de pessoal para o grupo da

administração direta no período 1995-2004. Existe uma clara reversão do padrão a partir de

2002, quando se mostram visíveis os esforços de reduzir os gastos com pessoal neste

importante grupo da despesa de pessoal. Todavia, para o período como um todo, conforme

apresentado no item Variação Anual Acumulada, existe uma elevação da despesa de pessoal de

8,9 bilhões para 10,8 bilhões em aproximadamente 10 anos, i.e, em média, 2 bilhões por 10

anos.

Tabela 08 - Despesa de Pessoal com Servidores Ativos Administração Direta - São Paulo Em R$ Milhões de 2005 (1995-2005)

Despesa de Pessoal 8.971 9.706 10.266 11.435 10.826 10.943 11.456 11.488 11.060 10.800 11.735

Variação AnualAbsoluta

0 735 560 1.169 -609 117 513 31 -428 -260 935

Variação Acumulada 0 735 1.295 2.464 1.856 1.973 2.485 2.517 2.089 1.829 2.764

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: Boletim Estatístico/SP

Existe um padrão de expansão das despesas de pessoal que está fortemente relacionado ao tipo

de servidor que se considere. Os inativos se expandiram numa taxa de variação muito mais

intensa do que os ativos, o que corrobora um “ajuste” as idéias de demissão voluntária,

privatizações, e, controle das despesas com pessoal, presentes na política pública de gestão e de

recursos humanos implementada em São Paulo a partir dos anos 2000. O gráfico abaixo ilustra

o perfil diferenciado dos grupos de servidores ativos e inativos, e mostra que o primeiro grupo

expandiu a despesa em quase 03 vezes, enquanto o primeiro grupo apenas 12%, em uma

década. Este perfil é bem típico de políticas alinhadas às idéias de controle e ajuste fiscal e

reestruturação do perfil das funções do Estado.



29


Gráfico - Índice de Variação Nominal da Despesa de Pessoal Servidores Ativos e Inativos

1995 - 2005

112,8

272,6

0

50

100

150

200

250

300

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Índi

ce (1

995=

100)

Ativos InativosFonte: Boletim Estatístico de Pessoal

O gráfico abaixo ilustra o perfil de expansão da despesa de pessoal para o grupo de servidores

ativos no período 1995-2004. Ele revela fundamentalmente que a partir de 2002, conforme

discutido anteriormente, existe um padrão diferenciado, em que a redução passa a ser o padrão

dominante. Em termos mais amplos, pode-se periodizar o comportamento da despesa de

pessoal em alguns momentos típicos: o primeiro que vai de 1995 a 1998, que se caracterizou

por uma expansão acelerada da despesa de pessoal. O segundo momento, que vai até o ano de

2000, em que se inicia um movimento de ajuste fiscal, revertido para o período 2000-2002,

onde se elevam a patamares significativos os padrões de despesa. E, finalmente, a partir de

2002, se inicia um novo movimento marcado pela redução das despesas, produzindo um

impacto de aproximadamente 0,7 milhões em 2 anos.



30


Expansão da Despesa de PessoalServidores Ativos da Administração Direta

0

735

1295

2464

18561973

2517

20891829

2764

2485

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

R$ M

ilhõe

s de

2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. Elaboração do Autor

As tentativas de controle e ajuste fiscal da política de gestão estão bem marcadas nas curvas

apresentadas no Gráfico “Variação da Despesa de Pessoal e Quantidade de Servidores no

período 1995-2005”. Estas revelam que a partir de 2000, momento em que se instaura os

processos de racionalidade, controle e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em

termos da despesa de pessoal e quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as

variações (isto é as mudanças de propósitos nos princípios das políticas públicas) são bem

menores, e se constituem em reduções e expansões bem menores nestas duas dimensões. O

período anterior a 2000 era marcado por “ciclos” de variação em que se alteravam cortes e

despesas. No que se refere às despesas de pessoal, este ciclo permanece verdadeiro a partir de

2000, todavia, os níveis de variação são bem menores. Na outra variável não se configuram tais

ciclos, mas, sim um padrão expansivo “mais moderado” a partir de 2000.



31


Variação Real da Despesa de Pessoal eQuantidade de Servidores no Poder Executivo

1995-2005

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

1995/96 1997/98 1999/2000 2001/2002 2003/2004

%

Despesa de Pessoal* Quantidade de Servidores

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP. Elaboração do Autor

A composição da despesa de pessoal e sua variação em termos dos diferentes tipos de

servidores públicos é apresentada na Tabela 09. Em 2003, a despesa de pessoal atingiu o

patamar de 27,5 bilhões de reais, da qual 63% era voltada para os servidores ativos.

Comparando as variações relativas, observa-se que o Poder Executivo expande sua despesa a

taxas relativas menores no período 2000-2005 do que no 1995-2000. Todavia, existem padrões

diferenciados entre os diferentes grupos. Enquanto os ativos reduzem algo em torno de 9,0%

da sua despesa no primeiro dos períodos, os inativos expandem-na numa taxa de 28,6%. No

período seguinte, ocorre uma inversão do comportamento: os ativos expandem suas despesas,

embora com taxas sensivelmente mais reduzidas, há uma redução de aproximadamente 6,5%

(mais que o dobro) para os inativos, refletindo um padrão diferenciado entre os dois períodos

e os dois grupos.



32


Tabela 09 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual por Categoria deServidor em R$ Milhões de 2005 (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas

Ativos 19.062 16.845 18.443 -3,2 9,5

Inativos 5.073 6.976 6.787 33,8 -2,7

Pensionistas 2.569 3.420 4.104 59,8 20,0

Outros Vínculos 16 12 8 -50,0 -33,3

Total Poder Executivo 26.721 27.254 29.343 9,8 7,7

Servidores 1995 2000 2005


1995


2000

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP

Outra forte evidência do ajuste à lógica de reduzir os “custos com o governo” é indicada pelo

fato de que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente em relação ao Produto

Interno Bruto. A participação relativa da administração pública na riqueza estadual é

sensivelmente menor quando se compara o Poder Executivo como um todo ou os diversos

grupos de servidores analisados, como ilustram os dados da Tabela 10. O Poder Executivo

reduz sua participação que era de 12,4% do PIB em 1995 para níveis de 5,6% em 2003. Os

ativos que representavam 8,8% do PIB passam a representar 3,5% no mesmo período.

Tabela 10 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadualpor Categoria de Servidor em % PIB (1995, 2000 e 2003)

Ativos 8,8 4,5 3,5

Inativos 2,3 1,9 1,3

Pensionistas 1,2 ,9 ,7

Total Poder Executivo 12,4 7,3 5,6

Servidores 1995 2000 2003


A despesa de pessoal passa a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas. Estes passam

a pagar menos para manter as despesas de pessoal. Há uma redução de aproximadamente 11%

do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-2005, e, uma redução de

3% no segundo período. Estes pagavam anualmente algo em torno de R$ 793 para manter a

folha de pagamento e os custos de pessoal. Em 2005, esse custo cai para cerca de 700 reais.

Para manter os servidores ativos, os cidadãos pagam algo próximo de 450 reais por ano

(aproximadamente R$ 40 por mês), se constituindo peso apenas para grupos que recebem

renda próxima a um salário mínimo. Se considerarmos a despesa total como aproximadamente



33


o dobro da despesa total, em termos médios, cada cidadão pagava em 2003, a preços de 2005,

algo em torno de R$ 80 por mês, valor que não parece elevado, para manter os gastos com

pessoal.

Tabela 11 - Despesa de Pessoal Per Capita no Poder Executivo por Categoria deServidor Em R$ de 2005 por Habitante (1995, 2000 e 2003)

Ativos 566 451 443 -21,8 -1,4

Inativos 151 187 166 10,5 -13,4

Pensionistas 76 91 94 22,7 2,7

Total PoderExecutivo

793 729 703 -11,4 -3,3

Servidor 1995 2000 2003


1995


2000


Os dados comparativos sobre indicadores da administração pública em termos da

despesa de pessoal, do custo médio mensal, e da relação ativos/inativos e ativos/PEA, se

encontram na Tabela 12. Estes dados revelam que existem variações muito mais graduais no

período 2000-2005, o que pode ser compreendido como um momento em que a administração

pública paulista tenta submeter-se a uma política pautada por um maior controle dos

indicadores gerais, conforme comentamos anteriormente, especialmente em termos da

expansão das despesas.

Os dados analisados revelam importantes componentes: a administração pública não é

tão grande comparativamente a renda estadual (PIB) e nem as rendas individuais dos cidadãos.

Ao contrário, estes itens passam a ser reduzidos substancialmente entre os períodos analisados.

Reduz-se o custo médio mensal dos ativos, e ainda a participação relativa destes na PEA, o que

indica uma clara estabilidade na lógica subjacente a política de controle fiscal e do tamanho da




34


Tabela 12 - Administração Pública Paulista Indicadores Selecionados (2000 e 2005)

Despesa de Pessoal com Servidores Ativos (em R$ milhões de 2005) 16.845 18.443

Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ milhões de 2005) * 10.408 10.899

Despesa de Pessoal do Poder Executivo / Despesa Total (em %) 41,8 46,6

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal do Poder Executivo (em R$ de 2005) 53,5 57,6

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ de 2005)* 20,4 21,4

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal Servidores Ativos (em R$ de 2005) 49,8 36,2

Servidores Ativos / Inativos 2,9 2,8

Ativos/PEA-SP (2003) (por 1000) ** 33,8 35,5

Poder Executivo/PEA-SP (2003) (por 1000) 56,0 59,0

Indicadores 2000 2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SP. Fundação SEADE. Elaboração do AutorCompreende Inativos, Aposentados e Pensionistas.*.

PEA do Estado de SP para o ano de 2003 segundo Fundação SEADE (19.615.210 pessoas).**.

Para a população do Estado de São Paulo utilizou-se o dado consolidado para o ano de 2003.1.

Conclusões

As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:

1. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000 servidores ativos e

poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em apenas 05

Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em termos

do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração

pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”.

2. Observa-se que 60% delas estão em áreas voltadas para o Estado Mínimo. Esta

importante constatação revela que há um “alinhamento” estrutural da alocação da

força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado.

3. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área

social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próxima a 350 mil

ativos, se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração

pública estadual.

4. As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho

da força ativa de trabalho, não ocorrem de forma homogênea, mas sim, com grande



35


variabilidade entre as organizações. Comparativamente, apenas 30% das Secretarias

estudadas exibiram padrões expansivos da quantidade da força ativa de trabalho.

5. Existe uma clara reversão do padrão expansionista a partir de 2002, quando se

mostram visíveis esforços de reduzir os gastos com pessoal da administração direta.

Todavia, a partir de 2003, quando o governo inicia um novo ajuste gerencial, se verifica

um novo movimento de expansão das despesas com pessoal.

6. A partir de 2000, momento em que se instaura os processos de racionalidade, controle,

e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em termos da despesa de pessoal e

quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as variações são bem menores,

e se constituem em reduções e expansões mais reduzidas nestas duas dimensões.

7. Em referência aos anos de 1995 e 2000, os dados apontam para duas importantes

tendências de reversão de padrões: a) redução das despesas de pessoal em proporção

ao PIB; b) despesa de pessoal com a administração pública em relação à renda

individual passa a ser sensivelmente menor. Houve uma sensível redução dos custos

com as despesas de pessoal da administração pública em relação aos anos de 1995 e

2000.



36


Parte III – Análise de Dados

Padrões de expansão e redução de servidores públicos ativos

Neste capítulo, a análise trata da questão das transformações no “tamanho” da

administração pública paulista, uma das principais variáveis representativas nos estudos sobre

as reformas do Estado a partir dos anos 90. A análise empreendida procura compreender

diversos aspectos relativos à dinâmica de expansão e redução de servidores públicos, a partir

da implementação das estratégias de ajuste à lógica da Nova Gestão Pública.

A análise parte do pressuposto de que as reformas da administração pública foram

alinhadas aos estes princípios e tentou promover um novo escopo de intervenção para o

Estado. A redefinição das novas funções do Estado esteve norteada pelos princípios do Plano

Diretor da Reforma do Estado de 1995 no governo federal. Há uma clara intenção de

promover reformas voltadas para “colocar o Estado em seu devido lugar”, promovendo a

retirada da intervenção pública direta em áreas e funções não-exclusivas do Estado, que

passariam ou para regimes de mercado via privatizações e terceirizações, ou mesmo para

organizações públicas não-estatais. Estas mudanças estruturais estariam alterando os papéis

tradicionais do Estado no Brasil.

Neste processo de reformas, um dos impactos desejáveis é o de redução do tamanho

da força de trabalho em algumas áreas, consolidando um Estado mais regulador e mais voltado

para atender funções alinhadas com o núcleo estratégico e em áreas de formulação de políticas

públicas. Por outro lado, a redução do tamanho da força de trabalho também é considerada

como um dos importantes mecanismos de ajuste gerencial, uma vez que busca implementar

políticas no sentido de consolidar um Estado que “custe menos e funcione melhor”. Assim

sendo, parte importante da reforma gerencial está associada a uma revisão do perfil de

servidores considerados adequados para as novas funções. O downsizing em algumas áreas é um

dos fortes indicadores de ajuste gerencial, e, ele será analisado comparativamente neste

capítulo.

O objetivo fundamental é compreender a intensidade e a direção das transformações

produzidas pelas reformas em alterar o tamanho e os padrões de alocação da força ativa de

trabalho. A questão central que a análise tenta dar conta é a seguinte: “em que medida a



37


implementação das reformas no caso de São Paulo promoveu um ajuste à lógica de redução do

tamanho da força de trabalho”. Mais especificamente pergunta-se: em que áreas, setores e

funções o Estado reduziu a sua força de trabalho ativa? Qual a magnitude e o ritmo da

implementação da política de downsizing? Houve uma transformação estrutural na

administração pública?

1. Transformações no Tamanho da administração pública

A primeira constatação geral da análise da expansão e redução do tamanho da

administração pública paulista é que, quando considerados todos os tipos de servidores, houve

uma expansão relativa de 5,4% em relação ao período 2000 e uma redução relativa de – 2,0%

em relação a 1995. Há uma redução significativa do tamanho da administração pública ao

longo da década, revelando um ajuste às políticas de downsizing. Em 2005, a administração

pública paulista tinha aproximadamente 1,1 milhões de servidores públicos, dos quais cerca de

822 mil (71%) estão na administração direta.

Tabela 01 - Quantidade de Servidores por Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) *,**

1995 2000 2005 1995 2000

Administração Direta 759.171 780.298 822.071 8,3 5,4

Administração Indireta 422.912 318.514 335.933 -20,6 5,5

Autarquias 156.122 180.183 188.725 20,9 4,7

Autarquias Especiais 64.709 63.863 68.877 6,4 7,9

Fundações 10.948 11.075 16.597 51,6 49,9

Empresas 191.133 63.392 61.733 -67,7 -2,6

Total Poder Executivo 1.182.083 1.098.811 1.158.004 -2 5,4

Variação Relativa (%)

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoalinclui Servidores Ativos, Inativos, Pensionistas e Outros Vínculos*.

Quantidade Média Anual de Servidores e Beneficiários/Média Anual**.

Contudo, a focalização da redução do tamanho do Estado em termos da força de

trabalho ativa e inativa ocorreu em diferentes intensidades e ritmos para as diversas instâncias

administrativas, revelando uma lógica geral: expansão do tamanho do Estado no período 2000-

2005 e uma redução centrada na administração indireta no período 1995-2000. Este processo



38


revela as diretrizes mais gerais da política de privatização e transformação institucional dentro

do processo de ajustes fiscais nas áreas mais voltadas para a “implementação” de serviços

governamentais próximos da esfera econômica. Conforme sugerem os dados da Tabela 01, a

administração indireta sofre uma considerável redução relativa (-20,6%), em relação a 1995, e

sendo o principal esforço o de redução de servidores. Quando observados os diferentes grupos

de entidades nesta instância administrativa – Autarquias, Autarquias Especiais, Fundações, e

Empresas Públicas – é exatamente que se revela a evidência de que as principais reduções

ocorrem em Empresas Públicas, setor que foi alvo dos processos de privatização no governo

de São Paulo. As Fundações são os modelos institucionais em que se registra

comparativamente o maior ritmo de expansão de servidores. As Autarquias se expandem entre

os dois períodos, porém, em taxas relativas menores.

A análise desagregada do grupo de servidores ativos revelou que mesmo o grupo da

administração direta sofreu um movimento duplo de transformação do tamanho de servidores,

sendo um grupo de Secretarias que foi alvo de redução da quantidade de servidores, e outro

que revelou uma expansão entre os dois períodos. Os dados revelam que 15 Secretarias das 21

analisadas (75%) sofreram redução no tamanho dos servidores, sugerindo uma cooperação ou

adesão das Secretarias a estratégia mais geral de redução da força ativa de trabalho, importante

componente do ajuste fiscal e da modernização da gestão pública.

A análise comparativa da redução absoluta de servidores ativos para as Secretarias

sugere que no período 2000-2005, as principais áreas atingidas com tal estratégia são as de:

Assistência Social e Desenvolvimento Social, Juventude, Esporte e Lazer, Agricultura e

Abastecimento, Fazenda e Casa Civil, que reduziram 3.234 servidores, aproximadamente 84%

do total da redução (aproximadamente 0,65 % da força ativa de trabalho).



39


Tabela 02 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria (2000 e 2005)

Assistência e Desenvolvimento Social 1.741 824 -917

Turismo * 1.150 346 -804

Agricultura e Abastecimento 7.099 6.396 -703

Fazenda 8.388 7.780 -608

Casa Civil ** 1.431 1.230 -201

Meio Ambiente 1.732 1.561 -171

Emprego e Relações do Trabalho 750 624 -126

Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 219 116 -103

Cultura 355 286 -69

Justiça e Defesa da Cidadania 423 370 -53

Economia e Planejamento 300 266 -34

Transportes 130 105 -25

Ciência, Tecnologia e DesenvolvimentoEconômico

346 323 -23

Habitação 111 99 -12

Transportes Metropolitanos 60 58 -2

Total 24.235 20.384 -3851

Casos de Redução (15 Secretarias) 2000 2005ReduçãoAbsoluta

Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.

Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.

A magnitude diferenciada do impacto das reduções nas Secretarias pode ser analisada

comparando as taxas de variação relativa. Conforme evidenciam os dados da Tabela 03, podem

ser diferenciados três grupos distintos, confirmando um padrão de comportamento

“simétrico” em termos da intensidade da redução. O primeiro grupo, onde ocorreu uma

intensa redução relativa (> 40%), compreende três Secretarias - Turismo, Assistência e

Desenvolvimento Social, e Energia, Recursos Hídricos e Saneamento.



40


Tabela 03 - Redução Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria(2000-2005)

Turismo * -69,90 Elevada

Assistência e Desenvolvimento Social -52,70 Elevada

Energia, Recursos Hídricos e Saneamento -47,00 Elevada

Transportes -19,70 Média

Cultura -19,50 Média

Emprego e Relações do Trabalho -16,70 Média

Casa Civil ** -14,00 Média

Justiça e Defesa da Cidadania -12,50 Média

Economia e Planejamento -11,30 Média

Habitação -11,10 Média

Agricultura e Abastecimento -9,90 Baixa

Meio Ambiente -9,90 Baixa

Fazenda -7,30 Baixa

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico -6,60 Baixa

Transportes Metropolitanos -3,90 Baixa

Total (Média) -12,50

Casos de Redução (15 Secretarias)Variação

Relativa (%)Intensidade da

Redução

Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.

Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.

O segundo grupo, que possui redução relativa média (classificado aqui como maior do

que 10% e menor do que 40% da força de trabalho), representou o padrão dominante.

Aproximadamente 50% das 15 Secretarias estão situadas neste perfil. O terceiro grupo com

cinco Secretarias – Agricultura e Abastecimento, Meio Ambiente, Fazenda, Ciência, Tecnologia

e Desenvolvimento e Transportes Metropolitanos apresentou padrão de redução relativa

inferior a 10%, isso para o ano de 2000. Na média, todavia, pode-se dizer que as Secretarias

tiveram uma redução relativa de aproximadamente 12,5% da força ativa de trabalho.

Para o caso das expansões absolutas e relativas da quantidade de servidores, conforme

mostram os dados da Tabela 04, estas ocorreram em 05 áreas que representam, ao menos em

termos desta variável, o “novo papel” do Estado, que envolvem as áreas de Administração

Penitenciária, Educação, Segurança Pública, Saúde e Procuradoria Geral do Estado. Há uma

expansão total de 16, 3 mil funcionários, que é bem superior às reduções realizadas, sugerindo

que a lógica dominante foi a de fortalecimento concentrado de algumas áreas, indicando um

movimento mais geral de reorganização da administração pública.



41


Tabela 04 - Expansão da Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000 e 2005)

Administração Penitenciária 18.774 28.287 9.513 50,7

Educação 278.528 287.480 8.951 3,2

Segurança Pública 37.866 38.839 973 2,6

Saúde 70.046 70.744 698 1,0

Procuradoria Geral do Estado 1.481 1.501 20 1,4

Total 430.931 447.236 16.305 3,8

2000 2005ExpansãoAbsoluta

ExpansãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)`.

Inclui Dados das Secretaras de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica`.

Comparativamente, a exemplo das reduções, o caso das expansões apresenta um

padrão diferenciado, já que apenas a Administração Penitenciária apresenta uma intensidade

elevada de expansão relativa, sendo as demais, menores do que 5,0%. Em termos absolutos,

conforme se pode ver há um “empate” entre as áreas de Educação e Administração

Penitenciária, que expandiram algo em torno de 9 mil funcionários ativos.

A compreensão mais desagregada desta expansão pode ser vista quando se considera

os perfis de expansão comparada entre categorias funcionais, conforme apresentado na Tabela

05. Em termos gerais, os dados indicam que as expansões foram bem evidentes em 05

categorias funcionais – Docentes, Agentes de Segurança Penitenciária, Nível Elementar Geral e

Nível Universitário, que conjuntamente respondem por 89,4% das expansões observadas.

Todavia, ocorreu um padrão intensamente concentrado de expansão de ativos na categoria de

Docentes, na Secretaria de Educação, que respondeu por 47,3% do total da expansão absoluta

de servidores ativos no período 2000-2005.



42


Tabela 05 - Expansão Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos por CategoriaFuncional e Organização Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

Docente 23.040 47,3

Agente Segurança Penitenciária 9.729 20,0

Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações) 4.913 10,1

Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações) 4.139 8,5

Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações) 1.708 3,5

Carreiras Policiais Civis 1.467 3,0

PM- Sargento 713 1,5

Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações) 539 1,1

Comissão - Geral (Total 7 Organizações) 533 1,1

Pesquisador Científico (Total 03 Organizações) 360 ,7

Outros Casos (16 categorias funcionais) 1.568 3,2

Total da Expansão 48.709 100,0

Categoria Funcional ExpansãoParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autorpara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.

A concentração da expansão de servidores é o padrão dominante. Isto significa dizer

que algumas carreiras específicas em Secretarias específicas são os alvos das políticas de

concursos e de contratação de servidores para desempenhar novas atividades na administração

pública paulista a partir de 2000. Apenas 25,5% das expansões, conforme mostrado na Tabela

06 ocorrem de modo difuso nas organizações, contemplando as carreiras de Nível Elementar,

Nível Intermediário, Comissão, Pesquisador Científico, e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e

Assistente Agropecuário.

As expansões difusas mostram que ainda existe uma concentração de casos expansivos

principalmente nas categorias de nível elementar com 4.913 servidores (10,1% do total das

expansões), e Nível Intermediário – Saúde (com 8,5% do total das expansões). Apesar da

tentativa de ampliar a entrada de servidores universitários para a administração pública, embora

se tenha verificado a sua presença no grupo expansivo, sua participação é ainda muito tímida.

Outro ponto que merece atenção para o desenho das políticas de gestão é a também reduzida

expansão dos cargos de comissão, o que parece ser um claro reflexo de que estes cargos não se

expandam de modo intenso dentro de um contexto marcado pelo ajuste fiscal.



43


Tabela 06 - Expansão Absoluta (Difusa) da Quantidade de Servidores Ativos por CategoriaFuncional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações) 4.913 10,1

Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações) 4.139 8,5

Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações) 1.708 3,5

Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações) 539 1,1

Comissão - Geral (Total 07 Organizações) 533 1,1

Pesquisador Científico (Total 03 Organizações) 360 ,7

Comissão - Saúde (Total 04 Organizações) 175 ,4

Dc-Comissão (Total 06 Organizações) 54 ,1

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop (Total 03 Organizações) 19 ,0

Total da Expansão Difusa 12.440 25,5



Quando confrontados os padrões de expansão concentrada em algumas categorias

funcionais, que responde por aproximadamente pela expansão de 37 mil servidores a partir de

2000, é que se observa de forma mais nítida qual a conformação e consolidação dos novos

papéis da administração pública paulista, em termos de setores e funções. Apesar de ainda

serem os docentes (um dos tradicionais papéis do governo estadual), há uma consolidação de

carreiras que ganham intensa participação e fortalecimento nos quadros da administração.

Observa-se que muitas das principais carreiras expansivas estão voltadas para fortalecer

funções do Estado mínimo nas áreas relativas à Segurança Pública (incluindo a Polícia Militar e

Civil). A conformação deste padrão concentrado de expansão das categorias funcionais

deveria orientar a nova política de gestão, de concursos, e especialmente de qualificação de

servidores. Este novo perfil, muito próximo do Estado mínimo, em termos de funções, não de

tamanho, sugere que o governo paulista deveria progressivamente orientar seus recursos para

pensar suas políticas gerais de gestão para este novo padrão funcional.



44


Tabela 07 - Expansão Absoluta (Concentrada) da Quantidade deServidores Ativos por Categoria Funcional Autarquias e

Secretarias (2000-2005) *

Docente 23.040 47,3

Agente Segur Penitenciária 9.729 20,0

Carreiras Policiais Civis 1.467 3,0

PM- Sargento 713 1,5

PM- Cabo 281 ,6

Comissão - Fazenda 243 ,5

PM- Tenente 221 ,5

Dc-Nível Intermediário - Geral 193 ,4

Delegado Polícia - 3 146 ,3

PM- Curso Formação Oficial 129 ,3

Procuradores 60 ,1

PM- Capitão 32 ,1

Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia 6 ,0

PM- Major 6 ,0

Classes Executivas - I 2 ,0

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 1 ,0

Total da Expansão Concentrada 36.269 74,5


Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autorpara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com maisde 100 servidores ativos

*.

Por contraste, é a análise das reduções difusas e concentradas que permite

compreender mais de perto a lógica das transformações estruturais no perfil da administração

pública. A redução difusa indica quais as áreas em que o governo do Estado estaria “de modo

geral”, isto é, em diversas organizações retirando servidores públicos ativos, enquanto que a

redução concentrada permitiria dizer sobre que áreas e setores específicos estariam ocorrendo

as reduções. Os dados gerais mostram que houve uma redução absoluta de – 21,4 mil

funcionários no serviço público paulista, em que 84,25% ocorreu de modo difuso, exibindo

um padrão contrastante com a lógica de expansão que foi predominantemente concentrada.



45


Tabela 08 - Redução Absoluta (Difusa) da Quantidade de Servidores Ativos por CategoriaFuncional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

Nível Intermediário - Geral (13 organizações) -11.437 63,4 53,44

Nível Elementar - Geral (12 organizações) -1.669 9,3 7,80

Nível Elementar - Saúde (05 organizações) -1.263 7,0 5,90

Dc-Nível Elementar - Geral (09 organizações) -919 5,1 4,29

Comissão - Geral (08 organizações) -855 4,7 3,99

Dc-Nível Intermediário - Geral (10 organizações) -746 4,1 3,49

Apoio Pesq Científica e Tecnológica (04 organizações) -450 2,5 2,10

Nível Universitário - Geral (03 organizações) -381 2,1 1,78

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop (04 organizações) -158 ,9 ,74

Nível Intermediário - Saúde (02 organizações) -80 ,4 ,37

Dc-Comissão (03 organizações) -75 ,4 ,35

Total da Redução Difusa -18.033 100,0 84,25

Categoria FuncionalReduçãoAbsoluta

ParticipaçãoRelativa naRedução

Difusa (%)

ParticipaçãoRelativa daRedução de

Servidores (%)


A lógica mais geral da redução se expressa na constatação empírica de houve uma clara

redução de servidores nos níveis mais “elementares” da administração pública a partir de 2000.

Houve uma tentativa de retirar servidores destas categorias funcionais, sendo a categoria Nível

Intermediário – Geral aquela que mais respondeu pelas reduções: 63,4% das reduções do tipo

difuso, e por aproximadamente 54% das reduções gerais no serviço público. Este foi o foco

privilegiado, todavia, funcionários de nível elementar e de comissão também se constituíram

em diversos tipos organizacionais, nas Autarquias e Secretarias, alvos das iniciativas de reduzir

servidores (cf Tabela 08).

O exame detido das reduções concentradas nas categorias funcionais nas diversas

Autarquias e Secretarias revela que este padrão foi verdadeiro para 18 categorias funcionais, e

atingiu 3370 servidores, o que representa 15,75% das reduções verificadas. Este padrão foi

concentrado na redução de Soldados na Polícia Militar, que respondeu por 51,8% das

reduções.



46


Tabela 09 - Redução Absoluta (Concentrada) da Quantidade de ServidoresAtivos por Categoria Funcional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

PM- Soldado -1.747 51,8 8,16

Agente Fiscal de Rendas -366 10,9 1,71

Apoio Agropecuário -298 8,8 1,39

Nível Intermediário - Fazenda -287 8,5 1,34

Docente em Extinção -262 7,8 1,22

Suporte Pedagógico -211 6,3 ,99

PM- SubTenente -70 2,1 ,33

Nível Universitário - Fazenda -39 1,2 ,18

Outras Categorias Funcionais (8) -34 1,0 ,16

Total da Redução Concentrada -3.370 100,0 15,75

Categoria FuncionalReduçãoAbsoluta

ParticipaçãoRelativa naRedução

concentrada(%)

ParticipaçãoRelativa daRedução deServidores

(%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do AutorFootnotepara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de100 servidores ativos

*.

A heterogeneidade dos ajustes e entradas em novos padrões entre áreas e funções do

governo, ou mesmo entre instâncias administrativas foi outra característica marcante do

processo. As Secretarias e Autarquias respondem de forma diversificada as exigências de

redução do tamanho da força ativa de trabalho. Conforme sugerem os dados da Tabela 10, são

os setores de Educação, Polícia Militar e Saúde que concentraram aproximadamente 68% das

21,4 mil reduções verificadas no grupo de Autarquias e Secretarias nas diversas categorias

funcionais. Como se observa, há apenas uma Autarquia – o DER – que teve uma diminuição

de aproximadamente 5% do total da redução. Portanto, este padrão é concentrado na

administração direta, nas Secretarias. Um importante dado empírico mostra haver um padrão

geral de “expansões e reduções”: os principais setores que sofrem reduções são bastante

representativos quando se analisam os dados relativos a expansão, conforme sugere a Tabela

11.



47


Tabela 10 - Redução Absoluta da Quantidade de ServidoresAtivos por Organização (2000-2005)

Educação -11.390 53,2

Polícia Militar -1.819 8,5

Saúde -1.332 6,2

Criança, Família e Bem-Estar Social -1.194 5,6

DER -1.060 5,0

Fazenda -982 4,6

Agricultura e Abastecimento -944 4,4

Turismo -741 3,5

HC FAC - USP -387 1,8

Segurança Pública -244 1,1

Outras Organizações -1.310 6,1

Total -21.403 100,0

OrganizaçãoReduçãoAbsoluta

ParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor

Os setores de Educação, Administração Penitenciária e Saúde são aqueles que

respondem por cerca de 86% das expansões verificadas no período. A Secretaria de Educação,

um dos mais importantes segmentos em termos do tamanho de servidores, poder corporativo

e dotação orçamentária, foi a responsável por grande parte de expansão, concentrada,

conforme vimos, nos docentes, mostrando, uma focalização da expansão em áreas finalísticas

do setor. Dentre as Autarquias, o IAMPSE e os Hospitais das Clínicas foram os setores mais

expansivos em termos da força de trabalho, todavia, em termos absolutos não atingem parcelas

expressivas.



48


Tabela 11 - Expansão Absoluta de Servidores Ativos por Organização (2000-2005) *

Educação 27.942 57,29 57,29

Administração Penitenciária 10.442 21,41 78,70

Saúde 3.328 6,82 85,53

IAMPSE 1.892 3,88 89,41

Segurança Pública 1.613 3,31 92,71

Polícia Militar 1.382 2,83 95,55

HC FCMED USP 909 1,86 97,41

HC FCMED RIB PRETO 415 ,85 98,26

Fazenda 243 ,50 98,76

Agricultura e Abastecimento 219 ,45 99,21

IMESC 134 ,27 99,49

Governo e Gestão Estratégica 101 ,21 99,69

Meio Ambiente 61 ,13 99,82

Procuradoria Geral do Estado 60 ,12 99,94

DAEE 12 ,02 99,97

SUCEN 11 ,02 99,99

IPESP 5 ,01 100,00

Justiça e Defesa da Cidadania 1 ,00

Total 48.770 100,00

Organização ExpansãoParticipaçãoRelativa (%)

Participação RelativaAcumulada (%)


O comportamento da expansão nas Autarquias pode ser visto nos dados apresentados

na Tabela 12. As Autarquias que expandem a quantidade de servidores no período analisado

são 06 e são responsáveis pela introdução de 3.336 novos servidores públicos (menos do que

1% da força ativa de trabalho). Comparativamente, o IAMPSE respondeu por 56,2% da

expansão nesta instância administrativa, revelando um novo papel para o Estado na

administração indireta.



49


Tabela 12 - Expansão Absoluta de ServidoresAtivos por Organização Autarquias (2000-2005) *

IAMPSE 1.892 56,2

HC FCMED USP 909 27,0

HC FCMED RIBPRETO

415 12,3

IMESC 134 4,0

SUCEN 11 ,3

IPESP 5 ,1

Total 3.366 100,0

Autarquia ExpansãoParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autorpara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos

*.

Os dados analisados também permitiram compreender diferentes dinâmicas de

expansão entre os diferentes setores e categorias funcionais (Tabela 13). A quantidade de

categorias funcionais expansivas em cada Secretaria varia sensivelmente, conforme sugerem os

dados apresentados na Tabela 13. As Secretarias com maiores quantidades (densidades) de

categorias funcionais “expansivas” são a Saúde (8 categorias), Administração Penitenciária (07

categorias), e Polícia Militar (4 categorias), que respondem por significativa parcela da

expansão. Todavia, se consolida um padrão “concentrado” de expansão de servidores, onde 09

dos 12 casos expansivos possuem duas ou menos categorias funcionais. Este importante

achado revela, fundamentalmente, que a “expansão” dos servidores ativos, i.e, o fortalecimento

de algumas áreas e funções, ou mesmo categorias funcionais, ocorreram em categorias

concentradas, conforme discutido anteriormente. Isto reflete a existência de uma focalização

estratégica de reorganização da administração pública.



50


Tabela 13 - Quantidade de Categorias Funcionais com ExpansãoAbsoluta de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)

Educação 2 27.942 61,5

Administração Penitenciária 7 10.442 23,0

Saúde 8 3.328 7,3

Segurança Pública 2 1.613 3,6

Polícia Militar 4 1.382 3,0

Fazenda 1 243 ,5

Agricultura e Abastecimento 2 219 ,5

Governo e Gestão Estratégica 1 101 ,2

Meio Ambiente 1 61 ,1

Procuradoria Geral do Estado 1 60 ,1

Justiça e Defesa da Cidadania 1 21 ,0

Total 45.412 100,0

Secretaria

CategoriasFuncionaisExpansivas

ExpansãoAbsoluta

ExpansãoRelativa (%)


As Autarquias e Secretarias diferem consideravelmente em termos das categorias

“difusas” (isto é que atingem mais de uma organização), que, em tese seriam comuns as duas

instâncias administrativas. Conforme apresentado na Tabela 14, existem 09 categorias

funcionais expansivas que produzem impactos diferenciados quando se consideram as

Autarquias e Secretarias. Em termos da magnitude do impacto, pode-se constatar que a

expansão dos servidores nas categorias funcionais de Nível Elementar – Geral (4913

servidores) ocorreu de forma concentrada nas Secretarias, e as de Nível Intermediário – Saúde

(4.139 servidores) ocorreu de forma “dividida” nas Secretarias (60%) e Autarquias (40%). Por

outro lado, a expansão dos Níveis Universitários I e II exibe um padrão em que as de primeiro

tipo são concentrados nas Secretarias, e respondem pela expansão de 539 servidores no

período, enquanto que os Universitários Estrutura II respondem pela expansão de 1708

servidores, todavia de forma concentrada (84%) das organizações autárquicas. A expansão dos

cargos de comissão – Geral, Saúde e Dc-Comissão – mostra que os dois primeiros são típicos

das Secretarias. A expansão dos pesquisadores científicos se deu de forma concentrada nas

Secretarias e responde por 360 servidores. De forma mais geral, entretanto, os dados refletem

um padrão para este grupo: dos 12.431 servidores que foram adicionados ao funcionalismo



51


público por este grupo de categorias funcionais, 74,4% esteve concentrado nas Secretarias, e

apenas 25,6% nas organizações da administração indireta Autárquica.



52


Tabela 14 - Expansão Absoluta de Servidores Ativos por Categoria Funcional e Grupo de Entidade(2000-2005) (Categorias funcionais com expansão em mais de uma organização)

Comissão - Geral Secretarias 7 533 100,0

Autarquias 0 0 ,0

Total 7 533 100,0

Comissão - Saúde Secretarias 1 156 89,0

Autarquias 3 19 11,0

Total 4 175 100,0

Dc-Comissão Secretarias 0 0 ,0

Autarquias 6 54 100,0

Total 6 54 100,0

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop Secretarias 1 9 90,0

Autarquias 1 1 10,0

Total 2 10 100,0

Nível Elementar - Geral Secretarias 2 4.913 100,0

Autarquias 0 0 ,0

Total 2 4.913 100,0

Nível Intermediário - Saúde Secretarias 2 2.469 60,0

Autarquias 3 1.670 40,0

Total 5 4.139 100,0

Nível Universitário - Estrutura I Secretarias 2 539 100,0

Autarquias 0 0 ,0

Total 2 539 100,0

Nível Universitário - Estrutura II Secretarias 1 273 16,0

Autarquias 4 1.435 84,0

Total 5 1.708 100,0

Pesquisador Científico Secretarias 3 360 100,0

Autarquias 0 0 ,0

Total 3 360 100,0

Total para as 09 Categorias Funcionais Secretarias 9.252 74,4

Autarquias 3.179 25,6

Total 1.2431 100,0

Categoria Funcional Grupo de Entidade Casos ExpansãoDistribuiçãoRelativa (%)




53


A análise comparativa das reduções e expansões relativas de servidores ativos mostra

que existe uma curiosa concentração em faixas de variação relativa até 20% de servidores para

os dois casos. Existe uma lógica ou padrão “geral” de que no universo das categorias

funcionais analisadas nas Secretarias estiveram concentradas numa faixa de variação que vai até

20% no período 2000-2005. Comparativamente também existem 47 casos de categorias

funcionais que reduzem servidores contra 32 casos que expandem, sendo, portanto, em termos

das categorias funcionais, o padrão dominante. Apenas 15 das categorias funcionais analisadas

expandem mais do que 30% do montante de servidores, e 21,8% das 47 categorias funcionais

que reduzem atingem patamares concentrados na faixa de variação superior a 30%.

Tabela 15 - Expansão e Redução Relativa Servidores Ativos por Categoria FuncionalSecretarias (2000-2005)

Expansão Relativa 32 56,30 18,80 9,40 15,60

Redução Relativa 47 23,40 46,81 8,51 21,28

Condição Casos 0 e 10% > 10 e 20% > 20 e 30% > 30%


Esta redução se deu de forma diferenciada também ao se considerar as diferentes

funções do Estado – Mínimo, Social e Econômico – conforme discutidos nos capítulos

anteriores. Os dados comparativos das reduções relativas do universo de 15 Secretarias com

redução relativa de ativos, 8 (53,3%) estão relacionadas diretamente a funções consideradas

econômicas, enquanto que 4 (27%) tem a ver com funções sociais, e apenas 3 (20%) seriam nas

funções consideradas mínimas. Este padrão de redução mostra um alinhamento com a idéia de

fortalecimento das funções estratégicas do governo, i.e, aquelas que estariam mais próximas

das atividades consideradas aqui nas funções mínimas do Estado. Em termos da magnitude da

redução relativa, o que reflete o impacto diferencial das transformações, os dados da Tabela 17

sugerem que as principais reduções nas áreas sociais foram nas Secretarias de Turismo,

Assistência e Desenvolvimento Social, bem como Cultura. Nas áreas consideradas econômicas,

são os setores de Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras, bem como Transportes, os

setores que são mais afetados com a política de redução de servidores.



54


Tabela 16 - Redução Relativa da Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria e Função do Estado (2000-2005)

Turismo -69,9 Social

Assistência e Desenvolvimento Social -52,7 Social

Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras -47,0 Econômico

Transportes -19,7 Econômico

Cultura -19,5 Social

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico -18,7 Econômico

Emprego e Relações do Trabalho -16,7 Econômico

Casa Civil -14,0 Mínimo

Justiça e Defesa da Cidadania -12,5 Mínimo

Economia e Planejamento -11,3 Econômico

Habitação -11,1 Social

Agricultura e Abastecimento -9,9 Econômico

Meio Ambiente -9,9 Econômico

Fazenda -7,3 Mínimo

Transportes Metropolitanos -3,9 Econômico

Casos de ReduçãoRedução

Relativa (%)Função do

Estado


A dinâmica de implementação das estratégias de cooperação e não-cooperação das

diferentes Secretarias com o esforço do governo em reduzir servidores, foi analisado a partir

das diferentes respostas anuais de expansão e de redução absoluta dos servidores no período

2005, considerando 03 posições mensais (janeiro, junho e dezembro, cf relatório

metodológico) por ano. Observou-se a freqüência que cada Secretaria respondeu

cooperativamente (reduzindo a quantidade absoluta de servidores), não-cooperativamente, ou

indiferente (mantendo a quantidade absoluta de servidores). O resultado das reduções estão

dispostos na Tabela 17.



55


Tabela 17 - Casos de Cooperação e Não-Cooperação com a Redução da Quantidade de ServidoresAtivos por Secretaria (2000-2005)

Casos de Cooperação (18 secretarias) Não-Cooperação Cooperação Indiferente Total

EMPREGO E RELAÇÕES DO TRABALHO 1 14 0 15

CULTURA 2 13 0 15

FAZENDA 2 13 0 15

CIÊNCIA, TECNOLOGIA E DES. ECONÔMICO 1 12 2 15

MEIO AMBIENTE 3 12 0 15

AGRICULTURA E ABASTECIMENTO 2 12 1 15

ASSISTÊNCIA E DESENVOLVIMENTO SOCIAL 2 12 1 15

TRANSPORTES 2 11 2 15

ENERGIA, RECURSOS HÍDRICOS,SANEAMENTO E OBRAS

2 11 2 15

CASA CIVIL 3 11 1 15

TURISMO 4 11 0 15

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO 4 10 1 15

JUSTIÇA E DEFESA DA CIDADANIA 2 10 3 15

SEGURANÇA PÚBLICA 6 9 0 15

ECONOMIA E PLANEJAMENTO 5 9 1 15

EDUCAÇÃO 7 8 0 15

HABITAÇÃO 5 8 2 15

TRANSPORTES METROPOLITANOS 4 5 6 15

Total de Casos Cooperativos 57 191 22 270

Participação Relativa dos Casos (%) 21,1 70,7 8,1 100,0

Casos de Não-Cooperação (03 Secretarias)

POLÍCIA MILITAR 13 2 0 15

ADMINISTRAÇÃO PENITENCIÁRIA 11 4 0 15

SAÚDE 9 6 0 15

Total dos Casos Não-Cooperativos 33 12 0 45

Participação Relativa dos Casos (%) 73,0 27,0 ,0 100,0

Secretaria Casos


Observa-se que o padrão cooperativo foi dominantes no período, sendo responsável

por 300 casos em 20 Secretarias, ao passo que os casos de não-cooperação, i.e, casos em que as

Secretarias ou organizações, continuaram a expandir servidores num contexto de forte

interesse em redução. As três principais áreas, conforme mostramos anteriormente,

contemplam as Secretarias de Administração Penitenciária, Saúde e Polícia Militar. Nestes

casos, observa-se uma resposta predominantemente não-cooperativa. Para este grupo, em 73%



56


dos 45 casos analisados para as 03 Secretarias, observa-se que a expansão foi o padrão. A

Secretaria de Educação, um dos principais componentes da expansão de servidores, conforme

analisado anteriormente, mostra um padrão em que as respostas cooperativas (7) se equivalem

com as respostas não cooperativas (8).

Para o grupo das 20 Secretarias em que houve uma lógica geral de cooperação com a

redução dos servidores, mostra-se que apenas 20% dos casos são não cooperativos, e em 66%

das observações, as Secretarias mostraram-se alinhadas ao propósito do governo em reduzir

servidores. Estes resultados sugerem que não existe uma reação completa aos interesses do

governo de redução dos servidores, mas, sim, que existem padrões diferenciados entre as

diversas categorias. A grande maioria das Secretarias analisadas exibe uma “cooperação” pela

grande maioria dos períodos. Isto reflete por outro lado, o quão difuso e intenso foi o

alinhamento das diversas Secretarias com o compromisso do governo com o ajuste fiscal e a

modernização do perfil da força de trabalho. Não faz sentido falar em uma reação generalizada

nas organizações a idéia de redução do tamanho da força de trabalho ativa.

Este padrão se reflete também quando se considera o grupo das organizações

consideradas Autarquias. A cooperação com a política de redução de servidores foi verdadeiro

para 70% das Autarquias. Observa-se a predominância de respostas não-cooperativas sobre

cooperativas apenas em 03 organizações: IAMPSE, HC Ribeirão Preto, e IMESC.



57


Tabela 18 - Casos de Cooperação e Não-Cooperação com a Redução da Quantidade deServidores Ativos por Autarquia (2000-2005)

Não-Cooperação Cooperação Indiferente Total

HC/FMUSP 6 7 2 15

SUTACO 1 9 5 15

DAESP 3 8 4 15

IPESP 3 11 1 15

SUCEN 2 12 1 15

DAEE 4 10 1 15

DER 2 13 0 15

Total de Casos Cooperativos 21 70 14 105


Casos de Não-Cooperação (03 Autarquias)

IAMSPE 12 3 0 15

HC/R.PRETO 8 7 0 15

IMESC 8 3 4 15

Total de Casos Não-Cooperativos 28 13 4 45


Casos de Cooperação (07 Autarquias) Casos


Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos

servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão

dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em

servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”, que respondeu por

54.139, aproximadamente 98,1% das expansões. As reduções atingiram o patamar de 19 mil

funcionários e foi focalizada em servidores admitidos pela Lei 500/74.



58


Tabela 19 - Quantidade de Servidores Ativos por Situação de Vínculo Secretarias(2000-2005) Situação de Vínculo

Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 55.213 100,0

Titular de Cargo Efetivo 54.139 98,1

Admitido Lei 500/74-Substituto Docente Eventual 1.074 1,9

Casos de Redução (02 situações de vínculo) -18.905 100,0

Admit lei 500/74-Função Natureza Permanente -11.414 60,4

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -7.491 39,6

Total 36.308 Expansão

Situação de VínculoVariação Absoluta

2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)


A expansão atinge aproximadamente 1/10 da força de trabalho ativa e está concentrada

fundamentalmente nas modalidades de cargos efetivos. Dados mais refinados sobre estes tipos

de vínculos poderiam “dizer melhor” sobre que categorias funcionais estariam organizadas

numa ou noutra categoria, o que não foi possível dado o grau de organização original das

informações disponíveis. É de fundamental importância para o desenho de políticas de gestão

que se tenha idéia mais precisa sobre como estes padrões variam entre categorias funcionais.

Nas Autarquias, por seu turno, também se observa, em termos líquidos, uma expansão de

servidores, altamente concentrada em servidores CLT, refletindo uma lógica de contratação de

servidores públicos sobre as regras laborais de mercado. Os titulares em cargo de comissão

também se expandiram, porém em menor quantidade, atingindo apenas 170 casos. O resultado

líquido do período para este grupo de entidades foi uma expansão de aproximadamente 1500

servidores públicos estaduais.



59


Tabela 20 - Expansão e Redução Absoluta Quantidade de Servidores Ativospor Situação de Vínculo Autarquias (2000-2005)

Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 2.276 100,0

Admitido C.L.T. 2.106 92,5

Titular de Cargo em Comissão 170 7,5

Casos de Redução (01 situação de vínculo) -802 100,0

C.L.T. - Estável Art. 18.C.E. -802 100,0

Total 1.474 Expansão

Situação de VínculoVariação Absoluta

2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)


Considerações finais

Como evidência comparativa mais agregada pode-se afirmar que as reformas

produziram uma redução do tamanho da administração pública paulista no período 1995-2005.

Em particular, o processo de redução na quantidade de servidores (ativos e inativos) ocorreu

de forma diferenciada nas diversas instâncias da administração pública estadual, sendo a

administração indireta o principal alvo das reduções.

Na administração direta, se verifica um alinhamento seletivo em relação às políticas de

downsizing. A grande maioria das Secretarias oferece um padrão de resposta cooperativo com as

intenções de reduzir o número de servidores públicos. A redução média na quantidade de

servidores na administração direta paulista foi de 12,5%.

Existem padrões de resposta que diferem em termos das áreas e funções do Estado

que se considere: as Secretarias com expansão na quantidade de servidores estão situadas nas

funções de Estado Mínimo e de Bem-Estar Social. Este padrão reflete uma saída das funções

Econômicas, que é consistente com as políticas de reforma perseguida pelo modelo brasileiro

no plano federal e no caso paulista.

Há expansão dos servidores de forma concentrada em algumas categorias funcionais. A

concentração da expansão de servidores é o padrão dominante. Isto significa dizer que algumas

carreiras específicas em Secretarias específicas são os alvos das políticas de concursos e de



60


contratação de servidores para desempenhar novas atividades na administração pública paulista

a partir de 2000. Os dados comparativos apresentados neste capítulo foram claros em mostrar

a formação e consolidação dos novos papéis da administração pública paulista, em termos de

setores e funções. Ocorreu uma nítida redução de servidores nos níveis mais elementares da

administração pública paulista a partir de 2000, parecendo indicar certo grau de aderência ao

modelo gerencial.

Outro resultado surpreendente que emerge para o caso paulista é que as agências

cooperam com as intenções de promover cortes. Este padrão cooperativo foi dominante para

as Secretarias e Autarquias em que houve uma lógica geral de cooperação com a redução dos

servidores, sendo possível falar de um “alinhamento estrutural” com os princípios de redução

do tamanho da força ativa de trabalho. Não faz sentido argumentar de que “existe uma reação”

aos interesses do governo de redução dos servidores, mas, sim, que existem padrões

diferenciados entre as diversas áreas e funções, bem como em termos das categorias

funcionais.


1. Ocorreu uma redução do tamanho da Administração pública paulista no período

analisado (1995-2005). Embora essa redução não tenha sido linear e a magnitude

do downsizing tenha sido modesta.

2. Das 21 Secretarias analisadas, 75% registraram redução no seu quadro de

servidores, sugerindo a existência de um padrão cooperativo com a política de

reforma gerencial.

3. Dentre as 05 Secretarias que registraram as maiores reduções absolutas na

quantidade de servidores, três (Agricultura e Abastecimento; Fazenda; Casa Civil)

estão voltadas para a área Econômica das funções do Estado, porém, as reduções

absolutas de maior magnitude nas Secretarias da área social.

4. Verificou-se um padrão simétrico em termos da intensidade da redução da

quantidade de servidores por Secretarias, onde foi possível identificar três

intervalos de redução: >40%; >10% e <40%; <10%.



61


5. As Secretarias com expansão na quantidade de servidores estão situadas nas

funções de Estado Mínimo e de Bem-Estar Social. Destacando a expressiva

elevação no quantitativo de pessoal na Secretaria de Administração Penitenciária,

que registrou uma taxa de crescimento de 50% no período de 2000-2005. Assim

sendo, é possível afirmar que houve uma reconfiguração do papel do Estado

influenciando a formação de um novo modelo de intervenção estatal.

6. As categorias funcionais com maior expansão acumulada e relativa de quantidade

de servidores foram a de Docente, Agente Penitenciário e Nível Elementar Geral,

revelando as áreas em que a administração pública continuou a se expandir.

7. A quantidade de categorias funcionais que registraram expansão em cada Secretaria

varia sensivelmente, sendo Saúde (08 categorias); Administração Penitenciária (07

categorias); e, Polícia Militar (04 categorias), as que apresentaram a maior

quantidade de categorias funcionais com expansão no quantitativo de servidores.

8. Estes resultados mostram que não existe uma reação completa aos interesses do

governo de redução dos servidores, mas, sim, que existe padrões diferenciados

entre as diversas categorias. A maior parte das Secretarias analisadas exibe uma

“cooperação” pela grande maioria dos períodos. Isto reflete por outro lado, o quão

difuso e intenso foi o alinhamento das diversas Secretarias ao compromisso do

governo com o ajuste fiscal e a modernização do perfil da força de trabalho.

Parte III – Análise de Dados – Composição


62A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista


As reformas e as alterações no perfil e composição

da força ativa de trabalho

Este capítulo analisa comparativamente as transformações verificadas na composição

da força de trabalho na administração pública paulista. O esforço analítico é direcionado para

compreender em que medida as reformas gerenciais desencadeadas pelo governo de São Paulo

a partir dos anos 90 trouxeram impactos sobre o perfil da força de trabalho ativa. Em outras

palavras, em que medida as reformas produziram de facto mudanças substantivas na composição

e distribuição dos servidores ativos nas diferentes áreas e setores da administração pública.

A análise é concentrada em duas variáveis: 1) a distribuição relativa da força de trabalho

e 2) variação da distribuição relativa, e tenta responder a um conjunto específico de questões.

São elas: a) como se configura a composição típica da distribuição dos ativos nos diversos

níveis de análise? b) como se distribui a força de trabalho? c) as reformas produzem alterações

nos padrões tradicionais de distribuição de servidores ativos? Estariam estes alinhados aos

padrões gerenciais ensejados pelas políticas recentes de gestão pública?

Em termos comparativos pergunta-se que setores da administração pública estariam

expandindo (reduzindo) a sua participação relativa na composição da força de trabalho ativa.

Seriam estes padrões concentrados em algumas categorias funcionais ou ocorreriam de forma

difusa para a administração pública; e, por fim, existem diferenças marcantes entre as diversas

funções do Estado, setores da administração pública, e entre as Secretarias?

1. Transformações na composição da força de trabalho

A primeira evidência comparativa que emerge da análise é a de que existe um “padrão

estável” da composição da força de trabalho ativa. As reformas não produziram uma alteração

significativa no perfil de servidores para a administração pública paulista.

A força ativa de trabalho se encontra basicamente concentrada nas áreas de Educação e

Saúde, duas funções tipicamente da natureza social do Estado e que tem a ver com as áreas

“tradicionais” de intervenção dos governos sub-nacionais. A partir de 1988 se intensifica uma

massiva lógica de atuação dos governos locais na área social, especialmente na área de




implementação das políticas sociais dentro de uma lógica federalista. O caso de São Paulo

reflete a lógica geral do caso Brasileiro e mostra um perfil claro de priorização das áreas de

educação e de saúde. Os dados revelam um perfil mediano da distribuição dos servidores,

indicando uma situação em que 64,2% dos servidores estão alocados nestas funções.

A Tabela 01 sugere uma concentração da força do trabalho em estiveram alocados em

Secretarias em que estão distribuídos 98% dos ativos. Este perfil concentrado de distribuição

da força ativa de trabalho sugere um claro “desalinhamento” em relação às funções mais

“estratégicas” de formulação de políticas públicas e de planejamento conforme sugerido pelas

reformas gerencialistas dentro dos moldes preconizados pelo Plano Diretor da Reforma do

Estado.

Tabela 01 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Secretaria(2000-2005)

Educação 64,63 64,07 64,28 64,18

Saúde 16,25 16,37 15,82 16,19

Segurança Pública 8,79 8,95 8,68 8,79

Administração Penitenciária 4,36 5,26 6,32 5,73

Fazenda 1,95 1,89 1,74 1,88

Agricultura e Abastecimento 1,65 1,56 1,43 1,53

Outras Secretarias (14 casos) 2,37 1,90 1,72 1,88

Total 100 100 100 100

Secretaria 2000 2002 2005Mediana

2000-2005

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor

A estrutura da distribuição relativa dos servidores é também estável quando são

comparadas as funções do Estado: Mínimo, Social e Econômico. Embora em termos da

quantidade de Secretarias a estrutura organizacional seja “relativamente equilibrada” em termos

das três funções, não existe correspondência com a alocação da força de trabalho. Conforme

sugerem os dados organizados na Tabela 02, o Estado de Bem-Estar Social responde por

aproximadamente 80% da participação dos ativos para os anos de 2000 e 2005, o Estado

Mínimo, com cerca de 16%, estando apenas 4% dos servidores alocados em funções relativas

ao Estado Econômico. Estes dados sugerem que apesar da concentração na área social, existe

uma “clara retirada” do estado das áreas econômicas.




O perfil da alocação dos servidores nas funções mínimas é fundamentalmente voltado

para as áreas de Segurança Pública e Administração Penitenciária, que conjuntamente

respondem por aproximadamente 15% da força de trabalho ativa, dado que reflete uma

“consolidação” do padrão de intervenção dos governos estaduais na área de segurança. As

reformas mostram que houve uma expansão da distribuição relativa do quantitativo de

servidores nas “funções mínimas” entre os anos 2000 e 2005, basicamente na Administração

Penitenciária. Não se verifica uma expansão significativa que seja voltada para áreas ligadas ao

planejamento de políticas públicas ou mesmo para o fisco. Nas funções econômicas, a

Secretaria de Agricultura e Abastecimento representou o principal campo de alocação da força

de trabalho.




Tabela 02 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Funções doEstado Posições para os anos de 2000 e 2005

Agricultura e Abastecimento 1,65 1,43

Meio Ambiente ,40 ,35

Emprego e Relações do Trabalho ,17 ,14

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico ,08 ,07

Economia e Planejamento ,07 ,06

Energia, Recursos Hídricos e Saneamento ,05 ,03

Transportes ,03 ,02

Transportes Metropolitanos ,01 ,01

Total 2,47 2,11

Estado Mínimo (06 secretarias)

Segurança Pública 8,79 8,68

Administração Penitenciária 4,36 6,32

Fazenda 1,95 1,74

Procuradoria Geral do Estado ,34 ,34

Casa Civil ,33 ,28

Justiça e Defesa da Cidadania ,10 ,08

Total 15,86 17,44

Estado de Bem-Estar Social (06 secretarias)

Educação 64,63 64,28

Saúde 16,25 15,82

Assistência e Desenvolvimento Social ,40 ,18

Turismo ,27 ,08

Cultura ,08 ,06

Habitação ,03 ,02

Total 81,70 80,40

Total 100,00 100,00

Estado Econômico (08 secretarias) 2000 2005


2. O impacto das reformas sobre as categorias funcionais: padrões de expansão e redução

A análise comparativa da expansão e a redução na distribuição dos ativos tentam

apreender a variabilidade na estrutura e perfil dos servidores ativos e os padrões típicos das

mudanças empreendidas. Os dados comparativos apresentados na Tabela 03 sugerem que a

expansão da distribuição relativa (da composição) dos ativos nas diversas categorias funcionais

foi essencialmente difusa (66,7% dos 45 casos analisados). Há a consolidação de um padrão em




que a expansão da participação relativa se deu em categorias funcionais presentes em mais de

uma organização e não em categorias específicas.

Tabela 03 - Categorias Funcionais com Expansão daDistribuição Relativa de Servidores Ativos por Tipo de

Expansão Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

Difusa ** 30 66,7

Concentrada 15 33,3

Total de Categorias Funcionais 45 100,0

Tipo de Expansão Casos (%)

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autorpara casos representativos*.

em mais de uma organização**.

A compreensão mais desagregada dos padrões de expansão da despesa nas categorias

funcionais é apresentada na Tabela 04. Dos 183 casos de categorias funcionais consideradas

expansivas, os cargos de comissão, as de nível universitário, as classes executivas II, e os

engenheiros, arquitetos e agrônomos foram as que expandiram as suas participações relativas

nas diversas organizações. Em apenas 16 casos se observa que categorias do tipo elementar ou

intermediário se comportaram de modo expansivo em termos de sua participação.




Tabela 04 - Quantidade de Casos de Expansão da DistribuiçãoRelativa de Servidores Ativos por Categoria Funcional Autarquias e

Secretarias (2000-2005) *

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 13 7,1

Classes Executivas - II 12 6,6

Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02 11 6,0

Comissão 11 6,0

Nível Universitário - Geral 11 6,0

Comissão - Geral 10 5,5

Nível Intermediário - Saúde 9 4,9

Nível Universitário - Estrutura II 9 4,9

Comissão - Saúde 7 3,8

Nível Elementar - Saúde 7 3,8

Classes Executivas - I 6 3,3

Nível Universitário - Estrutura I 6 3,3

Procuradores 6 3,3

Dc-Comissão 5 2,7

Nível Universitário - Fazenda 5 2,7

Procuradores de Autarquia 5 2,7

Outros Casos 50 27,0

Total 183 100,0

Categoria FuncionalTotal deCasos


Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autorfreqüência superior a 5*.

No que se refere ao padrão de redução da distribuição relativa, os dados sugerem a

ocorrência de um padrão concentrado. Ocorreram reduções em carreiras e setores que são

típicos de uma organização específica, revelando, o padrão focalizado da “perda relativa” da

participação dos servidores ativos. Para o universo de 52 casos com redução da participação

relativa, aproximadamente 69% foram concentrados, conforme sugerem os dados da Tabela

05.




Tabela - 05 Categorias Funcionais com Redução daDistribuição Relativa de Servidores Ativos por Tipo de

Redução Autarquias e Secretarias *

Difusa ** 16 30,8

Concentrada 36 69,2


Tipo de Redução Casos (%)

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autorpara casos representativos*.

em mais de uma organização**.

Estas reduções ocorreram fundamentalmente nas categorias de nível elementar,

intermediário, e a categoria de universitário – Estrutura II, e as Classes Executivas I. Estes

dados seriam “consistentes” com os propósitos de reestruturação da força de trabalho, dado

que eles pretendem reduzir a quantidade de servidores de menor nível por servidores mais

qualificados e que possam ter maior capacidade de executar funções mais “úteis” aos novos

papéis do Estado. Observa-se que a redução da perda de ativos nestas categorias se deu de

forma difusa, sendo os níveis elementares ocorrendo em aproximadamente 17 organizações.




Tabela 06 - Quantidade de Casos de Redução da DistribuiçãoRelativa de Servidores Ativos por Categoria Funcional

Autarquias e Secretarias (2000-2005) *

Nível Elementar - Saúde 17 6,8

Nível Elementar - Geral 15 6,0

Nível Intermediário - Geral 14 5,6

Nível Intermediário - Saúde 13 5,2


Classes Executivas - I 11 4,4

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 9 3,6

Procuradores 9 3,6


Dc-Nível Elementar - Geral 8 3,2

Dc-Classes Executivas I 7 2,8

Dc-Nível Intermediário - Geral 7 2,8


Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02 6 2,4

Classes Executivas - II 6 2,4

Comissão 6 2,4

Comissão - Fazenda 6 2,4

Nível Universitário - Estrutura I 6 2,4

Carreiras Policiais Civis 5 2,0

Dc-Nível Universitário - Geral 5 2,0

Docente 5 2,0

Outros Casos 67 26,8

Total geral 250 100,0

Categoria FuncionalTotal

Casos (%)

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autorfreqüência superior a 5*.

Sobre a intensidade relativa das reduções da participação de servidores ativos, os dados

organizados na Tabela 07 permitem compreender a existência de padrões diferenciados para o

caso específico das Secretarias. Em 07 Secretarias se configura um padrão em que existem mais

de 50% das categorias com redução de servidores, revelando um grau intenso de redução de

ativos. Por outro lado, existem 11 Secretarias que possuem redução, todavia, estas afetam

menos de 50% das categorias funcionais no interior das organizações.

Quando considerados os dois grupos em separado, mostra-se conforme ilustra a

variação do componente “Categorias com Redução (% Total Categorias)” os diferentes graus

de redução. As Secretarias de Segurança Pública, Educação, Polícia Militar, e Administração

Penitenciária, seriam aquelas que possuem as maiores taxas de categorias funcionais que




exibem redução. Nos casos em que há uma redução típica menor do que 50% das categorias,

as Secretarias de Saúde, Cultura, Emprego e Relação do Trabalho seriam aquelas que exibem

maior quantidade de categorias que reduzem sua participação. Estes dados sugerem que as

diferentes Secretarias têm padrões diferenciados de resposta à mudança, que em muito

depende de seu padrão de composição. Existem combinações de categorias funcionais que são

mais “sensíveis” a mudanças na composição. Estes dados permitem mostrar também que

existe uma diferente intensidade nas diversas organizações em termos das transformações

ensejadas. O grupo com maior intensidade da redução, revela uma situação em que mais da

metade das categorias funcionais existentes sofrem sensível transformação na quantidade de

servidores, o que reflete, em outras palavras, que a dinâmica de implementação das mudanças,

em nível micro, foi intensa.

Tabela 07 - Redução da Participação Relativa de Ativos em % do Total CategoriasFuncionais Secretarias (2000-2005) *

Casos com + 50 de categorias com redução

Segurança Pública 19 84,20

Educação 24 83,30

Polícia Militar 13 76,90

Administração Penitenciária 20 70,00

Meio Ambiente 16 68,80

Governo e Gestão Estratégica 23 65,20

Turismo 18 61,10

Casos com - de 50% de categorias com redução

Saúde 21 57,10

Justiça e Defesa da Cidadania 9 55,60

Agricultura e Abastecimento 20 55,00

Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 11 54,50

Cultura 13 53,80

Emprego e Relação do Trabalho 17 52,90

Fazenda 19 52,60

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 16 43,80

Procuradoria Geral do Estado 12 41,70

Criança, Família e Bem-Estar Social 15 26,70

SecretariasCategoriasFuncionais

Categorias comRedução (% total

categorias)


para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.




Nas Autarquias, de forma similar às Secretarias, as categorias funcionais que reduzem a

participação de ativos variou sensivelmente no período 2000-2005. Conforme apresentado na

Tabela 08. Para o grupo autárquico analisado existe também uma forte diferenciação em

termos de dois clusters de variação: um com mais de 50% das categorias com redução e outro

com menos de 50% de categorias com redução na participação dos ativos. O IMESC, o

IPESP, os Hospitais das Clínicas e o IAMPSE foram aquelas organizações em que mais de

50% das categorias funcionais reduziram a participação de ativos, i.e, em que existe uma

cooperação intensa com os esforços de reestruturação da composição da força ativa de

trabalho. No que se refere à expansão da distribuição relativa da participação dos servidores

ativos nas diversas categorias funcionais, os dados apresentados na Tabela 09 mostram que os

176 casos expansivos ocorreram de forma distribuída entre as diferentes Autarquias e

Secretarias. Não existe uma concentração dos padrões. Nos casos das Secretarias de Economia

e Planejamento, e da Criança, Família e Bem-Estar Social, bem como na Autarquia SUCEN,

observa-se que existem mais de 10 categorias funcionais expansivas, i.e, que elevam a

participação dos servidores ativos. As demais organizações analisadas no grupo representativo

tiveram menos do que 10 categorias funcionais com expansão da participação relativa dos

ativos.

Tabela 08 - Redução da Participação Relativa de Ativosem % do Total Categorias Funcionais Autarquias (2000-2005) *

Casos com + 50 de categorias com redução

IMESC 12 83,3

IPESP 13 69,2

HC FAC MED - USP 16 68,8

HC FAC RIBEIRÃO - USP 14 64,3

IAMPSE 15 60,0

Casos com - de 50% de categorias com redução

DAEE 13 53,8

DER 13 46,2

SUCEM 17 41,2

DAESP 9 33,3

AutarquiasCategoriasFuncionais

Categorias com Redução(% total categorias)


para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10% e organizações com mais de 100 servidores ativos*.




Tabela 09 - Quantidade de Categorias Funcionais com Expansão da DistribuiçãoRelativa de Servidores Ativos por Organização e Grupo de Entidade (2000-2005) *

Secretaria Economia e Planejamento 12 6,8

Secretaria Criança, Família e Bem-Estar Social 11 6,3

Autarquia SUCEM 10 5,7

Secretaria Saúde 9 5,1

Secretaria Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 9 5,1

Secretaria Agricultura e Abastecimento 9 5,1

Secretaria Fazenda 9 5,1

Secretaria Emprego e Relação do Trabalho 8 4,5

Secretaria Governo e Gestão Estratégica 8 4,5

Autarquia DER 7 4,0

Secretaria Turismo 7 4,0

Secretaria Procuradoria Geral do Estado 7 4,0

Autarquia DAEE 6 3,4

Autarquia IAMPSE 6 3,4

Autarquia DAESP 6 3,4

Secretaria Cultura 6 3,4

Secretaria Administração Penitenciária 6 3,4

Autarquia HC FAC MED RIBEIRÃO PRETO - USP 5 2,8

Autarquia HC FAC MED - USP 5 2,8

Secretaria Meio Ambiente 5 2,8

Secretaria Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 5 2,8

Secretaria Educação 4 2,3

Autarquia IPESP 4 2,3

Secretaria Justiça e Defesa da Cidadania 4 2,3

Secretaria Polícia Militar 3 1,7

Secretaria Segurança Pública 3 1,7

Autarquia IMESC 2 1,1

Total 176 100,0

Grupo deEntidade Organização Casos (%)


para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.

No caso das reduções, todavia, observa-se que existe um padrão também difuso de

distribuição dos casos entre as organizações, porém existe uma quantidade muito mais

expressiva de casos com mais de 10 categorias funcionais com redução. Estes dados refletem

fundamentalmente que, comparativamente, as reduções ocorreram com grande distribuição

entre as diversas organizações. As Secretarias de Educação, Segurança Pública, Governo e

Gestão Estratégica, Administração Penitenciária, Saúde, Agricultura e Abastecimento e




Esportes e Turismo aparecem como sendo os casos em que em mais de 10 categorias

funcionais examinadas apresentam redução da participação de ativos. No caso das Autarquias é

o Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da USP a organização onde ocorre uma

redução em mais de 10 categorias funcionais.

Tabela 10 - Quantidade de Categorias Funcionais com Redução daDistribuição Relativa de Servidores Ativos por Organização e Grupo de

Entidade(2000-2005) *

Secretaria Educação 20 8,2

Secretaria Segurança Pública 16 6,6

Secretaria Governo e Gestão Estratégica 15 6,1

Secretaria Administração Penitenciária 14 5,7

Secretaria Saúde 12 4,9

Autarquia HC FCMED USP 11 4,5

Secretaria Agricultura e Abastecimento 11 4,5

Secretaria Turismo 11 4,5

Secretaria Meio Ambiente 11 4,5

Secretaria Polícia Militar 10 4,1

Autarquia IMESC 10 4,1

Secretaria Fazenda 10 4,1

Autarquia HC FCMED RIB PRETO 9 3,7

Autarquia IAMPSE 9 3,7

Autarquia IPESP 9 3,7

Secretaria Emprego e Relação do Trabalho 9 3,7

Autarquia SUCEM 7 2,9

Autarquia DAEE 7 2,9

SecretariaCiência, Tecnologia, e DesenvolvimentoEconômico

7 2,9

Secretaria Cultura 7 2,9

Autarquia DER 6 2,5

Secretaria Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 6 2,5

Secretaria Justiça e Defesa da Cidadania 5 2,0

Secretaria Procuradoria Geral do Estado 5 2,0

Secretaria Criança, Família e Bem-Estar Social 4 1,6

Autarquia DAESP 3 1,2


Grupo deEntidade Organização Casos (%)


para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100servidores ativos

*.

Outra importante consideração relativa à composição dos ativos tem a ver com a

concentração em determinadas categorias funcionais. De acordo com a Tabela 11, há na




administração pública paulista um “perfil” em que 48,3% dos casos analisados tem uma

concentração de ativos entre 10 e 20% da participação total. Em termos mais gerais, 80% das

categorias funcionais analisadas não ultrapassam o patamar de 40% da participação relativa dos

ativos. Por seu turno, em apenas 4 categorias funcionais existe uma concentração de mais de

60% de servidores ativos.

Tabela 11 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos porCategoria Funcional (2000-2005) *

entre 10 e 20 % 43 48,30 48,30

entre 20 e 40% 28 31,50 79,80

entre 40 e 60% 14 15,70 95,50

> 60% 4 4,50 100,00

Total 89 100,00

Distribuição Relativa Casos (%) (%) acumulado


para organizações com mais de 100 servidores ativos�e para casos de categorias funcionaiscom mediana da distribuição relativa maior do que 10%

*.

Conforme apresentado na Tabela 12, as quatro categorias funcionais que exibem esta

elevadíssima concentração de servidores são as Carreiras Policiais Civis, os Docentes, os

Agentes de Segurança Penitenciária e os Soldados da Polícia Militar. Estas são categorias que

fogem aos padrões mais gerais da burocracia, se constituindo em importantes grupos

explicativos para entender os comportamentos relativos à mudança mais geral dos perfis nas

organizações.

Tabela 12 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos porCategoria Funcional Autarquias e Secretarias Distribuição

Relativa > 60% (2000-2005)

Carreiras Policiais Civis 1,0 25

Docente 1,0 25

Agente Segur Penitenciária - Optantes 1,0 25

PM- Soldado 1,0 25

Total 4,0 100

Mediana do Grupo 80,1%

Categoria Funcional Casos (%)





A Tabela 13 sugere um perfil de servidores quando se considera a população das

categorias funcionais em que estão alocados 40 e 60% da força de trabalho em cada Secretaria

e Autarquia. O perfil deste grupo é composto por servidores ativos que ocupam cargos de

comissão, procuradores, o nível universitário e os agentes fiscais de renda. Neste grupo,

existem os servidores de nível elementar (em apenas 2 dos 14 casos analisados) e os de nível

intermediários (na mesma proporção).

Tabela 13 - Distribuição Relativa de Servidores Ativospor Categoria Funcional Autarquias e SecretariasDistribuição Relativa entre 40 e 60% (2000-2005) *


Dc-Comissão 2 14,3

Nível Elementar - Geral 2 14,3

Procuradores 1 7,1



Nível Intermediário - Geral 1 7,1

Dc-Nível Intermediário - Geral 1 7,1

Agente Fiscal de Rendas 1 7,1

Total 14 100,0

Mediana do Grupo 46,7%

Categoria Funcional Casos (%)


para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos

*.

O impacto diferenciado da tentativa de reformular a composição da força ativa de

trabalho nas diferentes Secretarias é nítido conforme sugerem os dados da Tabela 14. De fato,

nas Secretarias onde houve redução existe uma transformação mais radical na participação dos

ativos. Casos como o da Secretaria de Transportes e o de Recursos Hídricos, Saneamento e

Obras atingem situações em que mais de 50% da força ativa de trabalho foi reduzida. Os casos

de Esportes e Turismo, Fazenda e Assistência e Desenvolvimento Social atingem patamares

que se aproximam da faixa situada entre redução de 1/4 a 1/5 da força de trabalho. Estes

dados revelam o quanto houve uma mudança na composição relativa dos ativos em termos

micro-organizacional.




Tabela 14 - Participação Relativa dos Ativos por Secretaria (2000-2005) em% Total dos Servidores (Casos de Expansão e Redução) *

Justiça e Defesa Da Cidadania 7,92 Expansão

Saúde ,25 Expansão

Transportes Metropolitanos 2,54 Expansão

Casos de Redução

Transportes -52,76 Redução

Recursos Hídricos, Saneamento E Obras -52,65 Redução

Turismo -25,50 Redução

Fazenda -22,67 Redução

Assistência e Desenvolvimento Social -20,97 Redução

Governo e Gestão Estratégica -15,00 Redução

Cultura -14,49 Redução

Ciência, Tecnologia e Des. Econômico -9,39 Redução

Habitação -9,04 Redução

Procuradoria Geral do Estado -6,67 Redução

Economia E Planejamento -5,38 Redução

Meio Ambiente -4,24 Redução

Educação -1,94 Redução

Emprego E Relações do Trabalho -1,60 Redução

Segurança Pública -,42 Redução

Agricultura e Abastecimento -,18 Redução

Polícia Militar -,12 Redução

Administração Penitenciária -,04 Redução

Casos de ExpansãoVariação Relativa

(2000-2005)Situação

(2000-2005)


Posição Média para Meses de Janeiro, Junho e Dezembro de cada ano*.


Os dados analisados neste capítulo mostram que existem padrões consistentes de

alocação da força de trabalho. Em temos mais gerais, as reformas não produziram sensíveis

alterações na composição da força ativa. Apesar das reformas, os servidores ativos ainda se

concentram basicamente nas áreas de Educação e Saúde. Existe um padrão estável na

distribuição relativa da força de trabalho quando os dados são analisados pela ótica das funções

do Estado.




As variações na distribuição relativa da força de trabalho apresentam padrão binomial

difuso-concentrado. Os dados permitem mostrar que a redução da força de trabalho

concentrou-se em categorias funcionais “mais elementares”, o que sinaliza para uma

reestruturação da composição dos servidores ativos, possibilitando uma maior absorção de

servidores mais qualificados. Tal estratégia é, em alguma medida, alinhada aos propósitos de

adequar a força de trabalho aos novos papéis do Estado. As categorias funcionais na

administração pública paulista estão fortemente concentradas em três tipos de servidores:

policiais civis e militares; agentes penitenciários; e, docentes. Ou seja, as carreiras no

funcionalismo estão baseadas nas funções do Estado Mínimo e de Bem-Estar Social, e muito

distantes as funções de planejamento e formulação de políticas públicas. A necessidade de

alinhamento aos novos papéis e funções do estado ainda permanece, e, os dados analisados

sugerem que considerável esforço neste sentido deve ser colocado na transformação deste

perfil para as políticas de reorganização e reformas da burocracia paulista num futuro próximo.


1. A concentração de força de trabalho ativa na administração pública paulista está nas

áreas de Educação e Saúde, setores tradicionais de atuação social do Estado.

2. Existe um padrão estável na distribuição relativa da força de trabalho quando os dados

são analisados pela ótica das funções do Estado. Embora haja certo equilíbrio na

quantidade de Secretarias para função do Estado (Mínima; Social; Econômica), o

mesmo não se verifica na distribuição da forca de trabalho por estas funções. Os

dados revelam que 80% dos servidores ativos da administração pública paulista estão

lotados na área Social, enquanto pouco mais de 2% concentram-se na área Econômica.

3. Observam-se alocações assimétricas entre os recursos mais importantes da

administração pública: pessoal e gastos.

4. Nota-se que a redução da força de trabalho concentrou-se em categorias funcionais

mais elementares, o que sinaliza para uma reestruturação da composição dos servidores

ativos, possibilitando uma maior absorção de servidores mais qualificados. Tal

estratégia é condizente com o padrão das reformas administrativas de natureza

gerencial.




5. As categorias funcionais na administração pública paulista estão fortemente

concentradas em três tipos de servidores: policiais civis e militares; agentes

penitenciários; e, docentes. Ou seja, as carreiras no funcionalismo estão baseadas nas

funções do Estado Mínimo e de Bem-Estar Social.

Parte III – Análise de Dados – Salários




As reformas e as transformações nos salários

na administração pública paulista

Um dos importantes componentes da política de gestão e recursos humanos

perseguido pelo governo de São Paulo no período 2000-2005 foi a reestruturação da

administração pública com base em novos princípios: a) revisão dos critérios e reajustes

levando em conta as áreas ou funções “consideradas prioritárias” para atendimento à

população tais como Educação, Saúde e Segurança Pública; b) compatibilidade salarial aos

níveis de mercado e uma revisão das vantagens pecuniárias comuns a todas as carreiras; c)

fortalecimento da remuneração variável focalizando na premiação por desempenho em

contraponto a redução das gratificações sobre antiguidade, dominantes no padrão tradicional

de gestão. Essencialmente, as reformas ocorridas no governo de São Paulo vêm tentando

introduzir uma nova estrutura de incentivos para fortalecer e melhorar o desempenho da

burocracia pública.

As análises apresentadas ao longo deste capítulo procuram responder, de forma

bastante simplificada, em que medida houve um ajuste à lógica gerencial no quesito salário.

Um primeiro ponto importante repousa sobre a compreensão da dinâmica de variação nos

salários médios. Além disso, busca-se desvendar as “aproximações e afastamentos” dos salários

médios praticados na administração pública estadual em relação aos rendimentos médios reais

oferecidos pelo mercado na Região Metropolitana de São Paulo. Procura-se compreender que

“porção” do funcionalismo público estadual estaria recebendo, em termos médios, mais ou

menos do que funcionários de organizações do setor privado. Em poucas palavras, procura-se

compreender se os salários no setor público se alinham aos preços médios do mercado, e, em

que segmentos hierárquicos o fazem.




1. O comportamento dos salários

Quando analisadas as variações dos salários médios mensais nas categorias funcionais

das Autarquias e Secretarias para o período 2000-2005 pode-se observar que existem dois

grupos distintos: um grupo em que se verificou a expansão dos salários e outro em que houve

redução. No primeiro grupo, conforme apresentado na Tabela 01, composto por 9 Autarquias

(90 % das Autarquias estudadas) e 12 Secretarias (52% das Secretarias). Em termos gerais,

pode-se considerar que neste grupo, a exceção de um caso nas Autarquias (SUTACO) e um

nas Secretarias (Energia), as categorias expansivas estão presentes em maior quantidade do que

as categorias com redução de salários, e, que a relação entre ambas é altamente diferenciada

entre as diversas organizações.

Tabela 01 - Expansão dos Salários Médios Mensais Servidores Ativos por CategoriaFuncional, Organização e Grupo de Entidade (2000-2005) *

AUTARQUIAS (09)

IMESC 10 10 100,0

SUCEN 13 16 81,3

DAEE 8 10 80,0

DAESP 7 9 77,8

DER 8 13 61,5

IPESP 8 13 61,5

IAMPSE 9 15 60,0

SUTACO 4 7 57,1

HC FCMED USP 8 15 53,3

SECRETARIAS (11)

Turismo 12 12 100,0

Habitação 8 9 88,9

Criança, Família e Bem-Estar Social 12 15 80,0

Emprego e Relação do Trabalho 11 14 78,6

Economia e Planejamento 9 12 75,0

Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 5 8 62,5

Saúde 13 21 61,9

Energia 3 5 60,0

Agricultura e Abastecimento 7 12 58,3

Cultura 7 12 58,3

Fazenda 10 18 55,6

Organização

CategoriasFuncionais com

Expansão deSalário

Total deCategoriasFuncionais

ParticipaçãoRelativa (%) **

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autorpara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos*.

diferença da quantidade de categorias com expansão e de redução de salários**.




Comparativamente, casos como o IMESC, a SUCEN e o DAEE exibem uma

densidade de categorias funcionais expansivas que ultrapassa 80% do total das categorias

funcionais. No IMESC seria o caso em que todas as categorias funcionais apresentaram

expansão de salários médios mensais. Para o restante dos casos, esta densidade estaria situado

entre 53,3 e 77 %.

Para o grupo das 12 Secretarias expansivas analisadas três delas, Criança, Família e

Bem-Estar Social, Esportes e Turismo, Habitação, estariam situadas em valores superiores a

80% de densidade de categorias funcionais com expansão dos salários. Todas estas Secretarias

estão situadas nas chamadas funções sociais do governo. Nas 08 Secretarias restantes, os

valores estariam situados entre 55,6% para o caso da Fazenda e 78,6% para o caso de Emprego

e Relações de Trabalho. Neste grupo apenas uma das 12 Secretarias – Fazenda – desempenha

funções mínimas do Estado, e por outro lado 7 delas (64%) estão nas funções sociais,

marcando uma importante diferenciação: as categorias expansivas estariam

predominantemente nas áreas ou funções sociais do Estado.

Por contraste, o grupo que apresentou redução dos salários médios mensais para os

servidores ativos é composto por 01 Autarquia e 11 Secretarias. Observa-se que no caso do

Hospital das Clínicas – Ribeirão Preto, mesmo com a redução sendo o padrão observado,

apenas 57,1% das categorias funcionais nesta organização são consideradas redutivas. Para o

grupo das Secretarias, observa-se um padrão variável de comportamento das categorias

funcionais. Dois casos – Transportes e Procuradoria Geral do Estado – exibem densidade de

categorias funcionais redutivas superiores a 80%, i.e, de elevada intensidade. Nas demais

Secretarias, o comportamento é bem similar ao comportamento observado na expansão.

Todavia, 6 das 11 secretarias estão situadas no grupo das funções mínimas do Estado:

Procuradoria Geral do Estado, Administração Penitenciária, Justiça e Defesa da Cidadania,

Polícia Militar, Segurança Pública, e Governo e Gestão Estratégica, confirmando uma

importante constatação. As organizações situadas nas funções consideradas mínimas do

Estado apresentam menor densidade de categorias funcionais expansivas. O comportamento

redutivo foi dominante para este grupo, ao menos no período 2000-2005. Nas funções sociais,

apenas a de Educação se enquadrou neste padrão de comportamento redutivo dominante em

termos de salários. O caso da Secretaria de Transportes seria o caso totalmente redutivo, onde

100% das categorias funcionais observadas apresentaram redução de salários médios mensais.




Tabela 02 - Redução dos Salários Médios Mensais Servidores Ativos por Categoria Funcional,Organização e Grupo de Entidade (2000-2005) *

AUTARQUIAS (01)

Hospital das Clínicas - Ribeirão Preto 8 14 57,1

SECRETARIAS (11)

Transportes 7 7 100,0

Procuradoria Geral do Estado 9 11 81,8

Transportes Metropolitanos 6 8 75,0

Administração Penitenciária 14 19 73,7

Justiça e Defesa da Cidadania 5 7 71,4

Educação 11 16 68,8

Polícia Militar 8 12 66,7

Meio Ambiente 10 16 62,5

Segurança Pública 7 12 58,3

Governo e Gestão Estratégica 10 18 55,6

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econôminco 6 11 54,5

Organização

CategoriasFuncionais com

Redução deSalário

Total deCategoriasFuncionais


Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autorpara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10% e organizações com mais de 100 servidores ativos*.

Depois de compreendido os padrões típicos de expansões e reduções nas diversas

organizações, grupos de entidade e categorias funcionais, a análise se volta para tentar

compreender padrões mais gerais de distribuição dos servidores em termos de seus salários

médios mensais. Qual seria a distribuição geral dos salários médios para os servidores públicos

estaduais? Como esta varia em termos das organizações, das funções do Estado, e entre

categorias funcionais? Estariam os servidores públicos estaduais situados em valores médios

acima ou abaixo dos rendimentos praticados na Região Metropolitana de São Paulo?

Para comparar as médias salariais do setor público com os praticados no mercado, nos

diversos setores econômicos, e no setor público em geral, utilizou-se os dados para a posição

de 2005 produzida pela Fundação SEADE para o Rendimento Médio Mensal dos Ocupados

na Região Metropolitana de São Paulo, conforme é apresentado nos dados das Tabelas 03 e 04.

De acordo com a Tabela 03, pode-se já comparar que em termos médios, o setor

público apresenta rendimento médio mensal real de R$ 1.586, valor superior ao Setor Privado

com carteira assinada, ao grupo de assalariados total, e ao setor privado como um todo, que

tem um rendimento de R$ 1070. Em termos salariais, o setor público seria mais atrativo do que

o setor privado.




Tabela 03 - Rendimento Real Médio dos Ocupadossegundo Posição na Ocupação Região Metropolitana de

São Paulo - (2005) R$ de 2005

Setor Público 1.586

Setor Privado (com carteira assinada) 1.172

Assalariados Total 1.136

Setor Privado Total 1.070

R$

Fonte: Fundação SEADE.

Esta evidência ganha mais força para a comparação intersetorial. Por exemplo, ao se

considerar o grupo de Administração e Utilidade Pública que tem um rendimento de R$ 1.631,

nota-se a grande vantagem comparativa que o salário do funcionalismo público conserva em

relação aos valores praticados na média da Indústria, dos Serviços, para o Total dos Ocupados

e para o Comércio.

Tabela 04 -Rendimento Real Médio dos Ocupadossegundo Setor e Ramo de Atividade Econômica

Região Metropolitana de São Paulo - (2005) R$ de 2005

Administração e Utilidade Pública 1.631

Indústria 1.214

Serviços 1.189

Total de Ocupados 1.060

Comércio 841

R$

Fonte: Fundação SEADE.

A primeira comparação entre os dados da administração pública estadual e os valores

referenciais médios do mercado é compreendida a partir do gráfico abaixo – Distribuição

Relativa dos Servidores Ativos por Faixas de Salários para todo o montante de categorias

funcionais, organizações e grupos de entidade analisados. Do universo de 418 casos analisados,

os dados sugerem que apenas 31,82% estariam situados abaixo de R$ 1.000, que, seria o valor

de referência comparativa aproximada para o Setor Privado Total (R$ 1.070). Se formos mais

ortodoxos e considerarmos o valor de referência para o mercado de R$ 1.500, pode-se dizer

que 46,89% dos servidores estariam percebendo menos do que os salários praticados no

mercado. Por outro lado, 35,41 % dos servidores ativos estão situados na faixa superior a R$




2.500, i.e, superior a 2,5 vezes os valores médios praticados no mercado, e, para tal, o setor

público pode ser visto como “bastante atrativo”.

Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Faixas de Salário - 2000-2005

(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)(n = 418 casos)

31,82%

15,07%

9,57% 8,13%

35,41%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

< 1000 R$ > 1000 até 1500 R$ > 1500 até 2000 R$ > 2000 até 2500$ > 2500 R$

faixa salarial (em R$ de 2005)

% d

os ca

sos

Este padrão “bi-modal” não se altera muito quando se compara de forma desagregada

as categorias funcionais nas Autarquias e Secretarias em termos tal qual apresentado na Tabela

05. Para as 117 categorias analisadas nas 10 Autarquias, 37,6% estariam situadas abaixo dos R$

1.000, e, 59% dos casos estariam situados abaixo de R$ 1.500. Apenas 20,5% dos casos

estariam situados em valores superiores a R$ 2.500. Para as Secretarias, 40,5% dos 296 casos

estariam situados em valores superiores a R$ 2.500, e apenas 30,1% estariam na faixa inferior

de renda.




Tabela 05 - Distribuição Relativa dos Salários dos Servidores Ativos por Categoria Funcional e Faixa SalarialAutarquias e Secretarias (2000-2005)

AUTARQUIAS < 10001.000 a1.500

1.500 a2.000

2.000 a2.500

> 2.500 Total

Total dos Casos 44 25 14 10 24 117

Participação Relativa (%) 37,6 21,4 12,0 8,5 20,5 100,0

Participação Relativa Acumulada (%) 37,6 59,0 70,9 79,5 100,0

Faixas de Salário

(R$ 2005)

SECRETARIAS < 1.0001.000 a1.500

1.500 a2.000

2.000 a2.500

> 2.500 Total

Total dos Casos 89 38 26 23 120 296



Faixas de Salário(R$ 2005)


Que categorias funcionais estariam situadas nas faixas superiores e inferiores de renda?

Os dados da Tabela 06 revelam que, para o caso das Secretarias, as categorias funcionais -

Nível Intermediário – Geral, Nível Elementar – Geral, Nível Elementar – Saúde e Nível

Intermediário – Saúde, são as categorias que em pelo menos 70% das Secretarias analisadas, se

encontram situadas na faixa inferior de rendimentos.

Tabela 06 - Categorias Funcionais com Salários Médios inferiores a R$1.000 Servidores Ativos Secretarias (2000-2005)

Nível Intermediário - Geral 20 22 90,9

Nível Elementar - Geral 20 22 90,9

Nível Elementar - Saúde 15 16 93,8

Nível Intermediário - Saúde 8 11 72,7

Nível Universitário - Geral 5 18 27,8

Nível Universitário - Estrutura II 3 13 23,1

Comissão 3 19 15,8

Total 89 *** 51,1

Categoria Funcional Freqüência *Total

SecretariasConcentração

(%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorFreqüência superior a 3*.

Para o grupo polar oposto em termos de rendimentos médios, i.e, aquele que se situa

na faixa 2,5 vezes superior aos rendimentos do setor privado, foram analisados 120 casos.

Comparando as freqüências, são os casos mais típicos nesta faixa os Procuradores, os

Delegados de Polícia, as Classes Executivas, os Cargos de Comissão, e os Servidores




Enquadrados no Decreto Lei 11/70. Em termos das comparações entre as densidades de casos

situados na faixa salarial nas diversas organizações, os casos considerados “totalmente

enquadrados neste grupo” são os Procuradores e os Delegados de Polícia – 3 com taxa de

100%. Este padrão significa que em todos os casos que eles aparecem nas diversas

organizações, situam-se no estrato superior de renda. Comportamento próximo é verificado

nas categorias funcionais das Classes Executivas I e II que apresentam taxa de concentração na

faixa salarial superior a 80%. O caso da categoria funcional Nível Universitário – Geral seria o

caso com apenas 15,3%

Tabela 07 - Categorias Funcionais com Salários Médios maiores que R$ 2.500Servidores Ativos Secretarias (2000-2005)

Procuradores 15 15 100,0

Delegado Polícia - 3 4 4 100,0

Classes Executivas - II 20 21 95,2

Classes Executivas - I 17 19 89,5

Comissão 15 19 78,9

Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02 15 20 75,0

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 8 11 72,7

Carreiras Policiais Civis 3 5 60,0

Comissão - Saúde 3 6 50,0


Total 120 +++ 70,6

Categoria Funcional Freqüência *Total

SecretariasConcentração

(%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorFreqüência superior a 3*.

Outro passo importante nesta análise comparativa tem a ver com os padrões de

expansão e redução relativa dos salários médios mensais. Qual seria o padrão típico da

expansão e da redução para o funcionalismo público estadual? Que categorias funcionais

compõem especificamente cada faixa de variação? O primeiro passo para compreender estas

questões para o caso estudado é apresentado no Gráfico – Expansão Relativa dos Salários

Médios, que revela o padrão típico das expansões verificadas na análise para os 418 casos nas

categorias funcionais de todas as organizações. Os dados revelam um padrão concentrador

onde 46,8% dos casos expansivos não ultrapassariam 20% dos salários verificados no ano de

2000. 34,7% dos casos estariam entre 20 e 60 % de expansão, e, 18,5% seriam maiores que 60,

sendo 6,9% dos casos expansivos maiores do que 80%. Isto significa dizer que mesmo num




período de contenção e controle fiscal se verifica uma expansão elevada nos salários médios

quando se considera os anos de 2000 e 2005.

Gráfico Expansão Relativa dos Salários Médios

dos Servidores Ativos - 2000-2005 (Todas as Organizações, Categorias e Grupos de Entidade)

46,8%

24,0%

10,7% 11,6%6,9%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

expansão relativa (%)

% c

asos

A composição das categorias funcionais que estariam situadas nas faixas de variação relativa

menores do que 40% são apresentadas na Tabela 08. Comparando os casos em função das

ocorrências expansivas no total de casos estudados por cada categoria, pode-se ver que 05

categorias apresentam concentração superior a 80%: Comissão – Geral, DC – Comissão,

Comissão – Saúde, DC – Nível Intermediário – Geral, e Classes Executivas – I. Os cargos de

Comissão – Geral e de DC – Comissão apresentam concentração relativa de 100%, i.e, eles

sempre estiveram expansivos, todavia numa faixa inferior a 40% para todos os casos

analisados. Muito freqüente neste grupo, entretanto, são as categorias consideradas como Nível

Elementar e Nível Intermediário que atingem mais do que 10 organizações do universo de 10

Autarquias e 23 Secretarias no grupo analisado.




Tabela 08 - Expansão Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos porCategoria Funcional Expansão Relativa < 40 %

Autarquias e Secretarias (2000-2005)


Nível Intermediário - Saúde 13 17 76,5

Nível Intermediário - Geral 13 20 65,0


Dc-Nível Intermediário - Geral 9 10 90,0

Comissão - Geral 8 8 100,0



Dc-Nível Elementar - Geral 7 10 70,0


Dc-Comissão 6 6 100,0



Outros Casos 52 74 70,3

Categoria Funcional Freqüência * TotalConcentração

(%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autorcasos com freqüência superior a cinco*.

Os casos de expansão relativa superior a 80% revelam haver um padrão mais

concentrado e específico de algumas organizações, conforme sugerem os dados da Tabela 09.

Este comportamento reflete um padrão diferenciado que atinge categorias particulares em

organizações específicas.




Tabela 09 - Expansão Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos porCategoria Funcional Expansão Relativa > 80 % Autarquias e Secretarias

(2000-2005)


Dc-Nível Universitário - Geral 2 6 33,3

Comissão 2 4 50,0




Dc-Nível Elementar - Geral 1 10 10,0


Procuradores de Autarquia 1 4 25,0

Nível Universitário - Fazenda 1 2 50,0


Categoria Funcional Casos TotalConcentração

(%)


A distribuição relativa das expansões dos salários médios mensais para os servidores

ativos nas Autarquias e Secretarias é apresentada na Tabela 10. Os dados permitem mostrar

que não existem sensíveis diferenças entre as Secretarias e as Autarquias. Em termos gerais, os

dois grupos exibem um padrão concentrado de expansão onde a maior parte esta situada em

patamares inferiores a 20% de expansão, e, aproximadamente 7% estaria situado em faixas

superiores a 80%.




Tabela 10 - Distribuição da Expansão Relativa dos Salários Médios Mensais por CategoriasFuncionais Autarquias e Secretarias (2000-2005)

Secretarias 0 a 20 20 a 40 40 a 60 60 a 80 >80 Total

Total 71 37 18 17 11 154



Autarquias

Total geral 38 19 7 10 5 79



Faixas deExpansão

Relativa (%)


No que se refere ao comportamento típico para o grupo com redução relativa dos

salários médios este é bem mais concentrado do que o apresentado para o caso das expansões

discutido anteriormente: 66,7% dos casos estudados apresentaram redução relativa inferior a

20% nos cinco anos. Este dado é consistente com a clássica afirmação de que o setor público

apresenta “resistência” a redução dos salários, e, mais amplamente dos seus gastos. As taxas

alcançadas de redução relativa são bem mais concentradas no mesmo extrato de variação.

Apenas 2,8% dos casos analisados situam-se com variação superior a 80%.




Redução Relativa dos Salarios Médios Mensais Servidores Ativos - 2000-2005

(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)

66,7%

22,6%

5,1% 2,8% 2,8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

faixas de redução relativa (%)

% c

asos

Este grupo de intensa redução é composto por 03 categorias funcionais - Ce-Decreto

Lei 11/70-Esc 02, Comissão, e Nível Universitário – Fazenda, tal qual apresentado na Tabela

11 e ocorre de forma concentrada em algumas organizações, como se pode ver nas reduzidas

taxas de concentração.

Tabela 11 - Redução Relativa dos Salários Médios ServidoresAtivos por Categoria Funcional Redução Relativa >80 % Autarquias

e Secretarias (2000-2005)


Comissão 2 15 13,3

Nível Universitário - Fazenda 1 4 25,0

Total 5 35 14,3

Categoria Funcional Casos Total GeralConcentração

(%)





O grupo de categorias funcionais com redução relativa inferior a 40% está apresentado

na Tabela 12. Ela mostra que são as Classes Executivas, os Cargos de Comissão e os

Procuradores, basicamente as categorias funcionais mais afetadas pela política de redução de

salários. Estes resultados sugerem ainda a sintonia com a política de ajuste dos salários

defasados em algumas categorias (conforme analisado anteriormente no caso da expansão para

o mesmo grupo) e tentativa de reduzir as fortes distorções salariais encontradas na


Tabela 012 - Redução Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos porCategoria Funcional Redução Relativa < 40% Autarquias e Secretarias

(2000-2005)

Classes Executivas - II 15 16 93,8



Comissão - Geral 11 13 84,6


Comissão 10 15 66,7

Procuradores 7 8 87,5


Dc-Classes Executivas I 6 6 100,0

Comissão - Fazenda 5 5 100,0

Procuradores de Autarquia 5 5 100,0

Outros Casos 57 60 95,0

Categoria Funcional Casos Total GeralConcentração

(%)


Por fim, como mostra os dados do Gráfico – Redução Relativa dos Salários Médios

Mensais – para os casos das Autarquias e Secretarias, não existe grande distorção entre os

comportamentos verificados nestes grupos, que exibem um perfil de redução relativa bastante

concentrado em torno dos 40%. Nas duas faixas primeiras, a concentração é mais intensa nas

autarquias.




Redução Relativa dos Salários Médíos dos Servidores Ativos por Faixa de Variação e Grupo de Entidade - 2000-2005

(Todas as Organizações, Categorias Funcionais e Grupos de Entidade)

65%

22%

7% 4% 3%

73%

25%

0% 0% 3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

faixa de redução relativa (%)

% c

asos

Secretarias Autarquias

Considerações e Recomendações

Uma das primeiras evidências comparativas de interesse para as conclusões deste

capítulo é que, de forma surpreendente, um dos padrões emergentes do período de

implementação de transformações foi o de que o governo expandiu salários para algumas

categorias e setores da administração pública. Os dados permitem demonstram que as funções

sociais do governo apresentaram basicamente um perfil de expansão dos salários. Por outro

lado, o perfil das reduções de salários se concentrou basicamente em categorias funcionais nas

Secretarias voltadas para as funções mínimas. As organizações situadas nessas funções

apresentam menor densidade de categorias funcionais expansivas no período 2000-2005. Nas

funções sociais, apenas a de Educação se enquadrou neste padrão de comportamento redutivo

dominante em termos de salários.

No que se refere aos alinhamentos estruturais dos salários aos padrões de mercado, os

dados sugerem, dentro dos limites da análise, que o setor público apresenta rendimento médio

mensal real superior ao Setor Privado. O setor público seria em termos gerais mais atrativo em




termos salariais do que o setor privado, ao menos nos níveis salariais inferiores. Pesquisas

comparativas futuras deveriam analisar os salários em diversos extratos da burocracia com

grandes corporações do setor privado em diversas áreas para tentar analisar em que medida os

salários gerenciais e da alta burocracia seriam ajustados aos preços de mercado.

Outro ponto importante para ressaltar na análise é de que apesar das reformas e do

discurso de controle dos gastos com despesas de pessoal, se verifica, em termos gerais, uma

expansão elevada nos salários médios quando se consideram os anos de 2000 e 2005. Este

dado atesta a importante constatação de que as reformas “impulsionam” os salários para níveis

mais elevados, e não o contrário, conforme se poderia supor. Por contraste, o padrão

emergente de redução de salários mostra que estas expansões ocorreram de forma bastante

concentrada e com intensidade reduzida: 66,7% dos casos estudados tem redução relativa

inferior a 20% nos cinco anos. A explicação deste importante resultado comparativo deveria

ser alvo de pesquisas mais detalhadas a bem de se compreender as razões e as causas que

produzem a elevação dos salários no caso paulista.


1. As organizações situadas nas funções consideradas mínimas do Estado apresentam

menor densidade de categorias funcionais expansivas. O comportamento redutivo

foi dominante para este grupo, ao menos no período 2000-2005. Nas funções

sociais, apenas a de Educação se enquadrou neste padrão redutivo dominante em

termos de salário.

2. Em termos médios, o setor público apresenta rendimento mensal real de R$

1.586,00, valor superior ao Setor Privado com carteira assinada, ao grupo de

assalariados total, e ao Setor Privado como um todo, que tem um rendimento de

R$ 1.070,00. De forma geral, o Setor Público se demonstra mais atrativo em

termos salariais do que o Setor Privado, comparando apenas o quesito “salário”.

3. Não existem sensíveis diferenças nos casos de Secretarias e Autarquias. Em termos

gerais, os dois grupos exibem um padrão concentrado de expansão onde a maior

parte está situada em patamares inferiores a 20% de expansão, e, aproximadamente

7% estariam situados em faixas superiores a 80%.




4. As categorias funcionais que apresentaram reduções relativas inferior a 40%

(Classes Executivas; Cargos Comissionados; e, Procuradores) revelam uma sintonia

com a política de ajuste dos salários defasados em algumas categorias e tentativa de

reduzir as fortes distorções salariais encontradas na administração pública.

5. A redução relativa dos salários médios mensais – para os casos das Autarquias e

Secretarias não apresenta grande distorção entre os comportamentos verificados

nestes grupos, que exibem um perfil de redução relativa bastante concentrado em

torno dos 40%.

Parte III – Análise de Dados – Qualificação



Parte III - Análise de Dados

A lógica gerencial e a expansão da oferta de qualificação de

servidores públicos estaduais

Este capítulo apresenta aspectos relativos às estratégias da política de qualificação dos

servidores públicos implementadas pelo governo de São Paulo, como um dos importantes

componentes do ajuste gerencial. O objetivo central é compreender em que medida,

intensidade, bem como em que setores e funções, a administração pública paulista aderiu a

uma expansão das atividades de qualificação de servidores públicos. A análise se volta para

tratar de modo articulado cinco temas e questões de pesquisa para o item “Qualificação de

Servidores”.

1. Expansão e Redução do Esforço de Qualificação – procura-se analisar como se deu o

padrão de expansão/redução nos diferentes tipos e modalidades de programas de qualificação

de servidores públicos estaduais, nas instâncias administrativas, nas funções do governo e nas

organizações da administração pública, i.e, desvendar os padrões emergentes de dispêndios

públicos com qualificação de servidores.

2. Gasto Público com a Qualificação – comparar a magnitude da evolução do gasto público

com políticas de qualificação de servidores com outros importantes componentes da despesa

na gestão pública. A questão central que se pretende responder é “qual a magnitude da despesa

de qualificação de servidores, i.e, o quanto o governo de São Paulo vem investindo para

promover a ampliação da qualificação profissional dos servidores ativos?” Duas questões

correlatas são privilegiadas na análise: “até que ponto pode-se falar em termos de uma nova

política, ao menos em termos da magnitude da despesa?”; e, “ o que representa essa despesa

em termos em comparação com importantes elementos tais como a despesa de pessoal e em

termos dos ganhos obtidos com a política de terceirização?”.

3. Distribuição da Despesa de Qualificação – analisa a composição dos gastos do governo com

as políticas e programas de qualificação de servidores. O objetivo maior é o de analisar a

estrutura e a variação relativa do perfil destas despesas. Tenta-se responder a seguinte questão




geral: “o que se pode dizer em termos da distribuição da despesa com qualificação quando se

considera os diferentes programas implementados pelas escolas de governo?;

4. Ganhos de Eficiência das Políticas de Qualificação - a questão geral que tenta responder é:

“até que ponto pode se dizer que as escolas de governo estariam expandindo a quantidade de

servidores treinados a um menor patamar de despesas?” Em caso positivo, para que escolas tal

ganho ocorreu no período analisado?

5. Capacidade de Implementação das Políticas – analisa comparativamente o confronto entre

dotações e execuções orçamentárias para tentar compreender se as escolas de governo

conseguem: a) aplicar os recursos orçamentários destinados para a qualificação; e b) aplicar tais

recursos dentro dos programas especificados ou em outros?

A estratégia de qualificação dos servidores públicos na administração paulista

1. Expansão e Redução do Esforço de Qualificação

Inegavelmente, a análise comparativa realizada permite dizer que um dos padrões

emergentes é a acelerada expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos servidores

públicos”. Este processo ganha sensível impulso a partir do ano de 2000, o que significa, ao

menos em termos dos propósitos considerados neste estudo, uma tendência de ajuste da

administração paulista ao padrão da nova gestão pública. O governo buscou ampliar a alocação

de recursos para produzir servidores mais qualificados. O Gráfico 1 abaixo mostra que houve

uma expansão de R$ 139,2 milhões para R$ 257,9 milhões no período 1995-2005. Apesar do

claro declínio para o sub-período 2002-2003, se verifica que a partir do ano de 2003, há uma

retomada da expansão deste tipo de investimento na força de trabalho, e, mais significativo,

uma clara manutenção dos níveis no patamar superior aos R$ 250 milhões por ano. A

estabilidade do período 2004-2005 mostra tal tendência.




Gráfico 1 - Despesa Anual Acumulada com Qualificação Servidores Públicos 2000-2005

153,4

263,0

127,4

257,9

139,2

254,5

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

300,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ M

ilhõe

s de

2005

Fonte: Execução Orçamentária. SEFAZ/SP

O processo de expansão acelerada, todavia, revela uma focalização em termos das

diversas instâncias administrativas. Em termos comparativos, é possível mostrar claramente

que a estratégia de expansão da qualificação foi concentrada na Administração Direta.

Conforme sugerem os dados da Tabela 01, 78% da despesa acumulada para o período 2000-

2005. A administração indireta teve um padrão diferenciado quando se considera as duas

principais naturezas administrativas: as Fundações responderam com aproximadamente 18% e

as Autarquias com apenas 4% deste esforço geral de qualificação.

Tabela 01 - Despesa Anual Acumulada Capacitaçãode Servidores Estaduais por Instância

Administrativa Em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)

Administração Direta 955,2 80,0

Autarquias 43,9 4,0

Fundações 196,3 16,0

Total 1.195,4 100,0

InstânciaAdministrativa Total

DistribuiçãoRelativa (%)

Fonte: Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

A expansão das despesas com a qualificação de servidores se fez acompanhar por uma

expansão da quantidade de servidores beneficiados pelos programas implementados no

período. As diversas Escolas de Governo do Estado qualificaram aproximadamente 1 milhão

de servidores, i.e, o dobro da força ativa de trabalho na administração pública, no período

1995-2005, o que representa em termos médios 100.000 servidores treinados/ano, ou seja,




aproximadamente 1/5 (20%) da força de trabalho ativa, conforme sugerem os dados da Tabela

02. Este impacto revela que as políticas de qualificação tentam realizar um esforço inédito de

promover a difusão de qualificação nas mais diversas arenas da burocracia, intervenção

pioneira em termos da magnitude na história recente da administração pública paulista.

O padrão característico de oferta da qualificação, todavia, ocorreu de modo

concentrado. Quatro escolas de governo – Academia de Polícia Militar, Escola Fazendária,

Escola de Administração Penitenciária e ACADEPOL – seriam as principais instituições

responsáveis pela implementação no período, respondendo por aproximadamente 90% dos

servidores treinados. A Tabela 02 sugere ainda que a Academia de Polícia Militar, com

aproximadamente 475 mil servidores treinados no período 2000-2005, responde por 47,4% da

força de trabalho treinada.

Tabela 02 - Servidores Treinados por Escola deGoverno (1995-2005) (Valores Acumulados) *

Academia de Polícia Militar 474.642 47,4

Escola Fazendária 217.022 21,7

Escola de AdministraçãoPenitenciária

130.734 13,0

ACADEPOL 100.333 10,0

APFU - UNICAMP 32.195 3,2

Secretaria da Educação 32.778 3,3

USP 12.477 1,2

Cefor Pariquera-Açu 1.689 ,2

Total 1.001.870 100,0

Escola de Governo TotalDistribuiçãoRelativa (%)

Fonte: Escolas de GovernoEscolas que responderam questionários da pesquisa de campo*.

Um dos movimentos representativos da expansão da oferta da qualificação, e,

especialmente, da mudança de padrão na direção do modelo gerencial a partir de 2003 com a

Nova Política de Gestão e Recursos Humanos é o caso da FUNDAP. Conforme apresentado

no Gráfico abaixo, houve uma significativa evolução no quantitativo de servidores treinados na

administração direta e indireta a partir de 2003, que atinge um valor de aproximadamente 8

vezes o montante de egressos no ano de 2002.




Servidores Treinados pela FUNDAPAdministração Direta e Indireta 1995-2005

1734 784 1717 2710

16572

21919

5007

15202635

0

5000

10000

15000

20000

25000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

serv

idor

es

Quando comparados os períodos entre os anos 1995-2001 e 2002-2005, que,

supostamente seriam representativos de dois padrões diferentes em termos da política de

gestão pública no Governo de São Paulo, podemos ver de forma mais desagregada como as

diversas escolas de governo conseguem individualmente promover a expansão (ou redução) da

quantidade de servidores treinados. Os dados apresentados na Tabela 03 revelam haver uma

divisão entre escolas que mantiveram a expansão da oferta e outras que reduzem sua

participação no esforço de qualificação de servidores. A política de expansão ocorreu em 04

das 08 escolas respondentes – USP, Academia de Polícia Militar, Escola de Administração

Penitenciária e APFU – Unicamp. As duas primeiras escolas foram aquelas que intensificaram

de forma mais agressiva suas ofertas no período 2002-2005.




Tabela 03 - Variação Relativa da Quantidade Servidores Treinados por Escola deGoverno Períodos 1995-2001 e 2002-2005 Casos de Expansão e Redução *

USP 3.572 8.905 149,3

Academia de Polícia Militar 144.623 330.019 128,2

Escola de Administração Penitenciária 53.539 77.195 44,2

APFU - UNICAMP 15.920 16.275 2,2

Casos de Redução (04 Escolas de Governo)

Escola Fazendária 139.551 77.471 -44,5

ACADEPOL 60.624 39.709 -34,5

Cefor Pariquera-Açu 983 706 -28,2

Secretaria da Educação 18.129 14.649 -19,2

Total 439.530 701.552 59,6

Casos de Expansão (04 Escolas de Governo) 1995/2001 2002/2005Variação

Relativa (%)

Fonte: Escolas de GovernoEscolas que responderam questionários da pesquisa de campo*.

Quanto ao padrão de alocação de recursos de qualificação, baseado nas respostas de

um grupo de 05 escolas de governo responderam a tal questão na pesquisa de campo,

conforme indicados na Tabela 04, apenas duas escolas reduziram consideravelmente suas

despesas com o item qualificação: a Escola de Administração Penitenciária e a Escola

Fazendária. Os dados agregados para estas duas escolas, que representam aproximadamente R$

3,0 milhões por ano em investimentos na oferta de qualificação, sugerem que o montante

aplicado declinou em aproximadamente 29%, passando de 17, 28 milhões para 12,15 milhões

de Reais entre os dois períodos. Isto pode significar, dentro de um contexto de

manutenção/expansão dos treinados, um ganho de eficiência, ou que os dados das escolas

não-respondentes podem alterar substantivamente tais resultados.




Tabela 04 - Recursos Alocados por Escola de Governo Qualificaçãode Servidores em R$ de 2005 Períodos 1995-2001 e 2002-2005

(valor acumulado para os períodos) *


14.021.584 6.734.323 -52,0

DER / Casa Civil 1.165.112 1.778.648 52,7

Escola Fazendária 896.072 1.034.446 15,4

APFU - UNICAMP 613.999 2.419.282 294,0

Secretaria da Educação 432.027 182.417 -57,8

Total 17.128.795 12.149.116 -29,1

Escola de Governo 1995/2001 2002/2005Variação

Relativa (%)

Fonte: Escolas de GovernoInclui 05 Escolas que responderam item "Recursos"*.

Com efeito, o perfil de distribuição dos recursos de qualificação esteve concentrado, ao

menos no grupo respondente, na Escola de Administração Penitenciária, que aplicou algo em

torno de 21 milhões em 10 anos (uma média de 2,1 milhões/ano) revelando o foco da política

de qualificação. Este dado é consistente com a necessidade de formação de servidores para

atuar neste papel considerado fundamental dentro das novas prioridades para o papel do

governo estadual conforme já analisado em outros capítulos.

Tabela 05 - Recursos Alocados por Escola de GovernoQualificação de Servidores em R$ de 2005 Períodos

1995-2005 (valor acumulado para os períodos) *


20.755.907 70,9

APFU - UNICAMP 3.033.281 10,4

DER / Casa Civil 2.943.760 10,1

Escola Fazendária 1.930.518 6,6

Secretaria da Educação 614.444 2,1

Total 29.277.911 100,0

Escola de Governo TotalVariação

Relativa (%)

Fonte: Escolas de GovernoInclui 05 Escolas que responderam item "Recursos" Fonte: Escolas de Governo*.

Quando perguntadas sobre o “destino da qualificação ofertada” em termos das áreas

fim e meio, apenas duas escolas – Administração Penitenciária e Fazendária – responderam

devidamente o questionário. Dada a magnitude em termos de servidores treinados e de

recursos aplicados, pode-se ter uma idéia aproximada do direcionamento do esforço de

qualificação. Os dados da Tabela 06 mostram que os servidores treinados para áreas finalísticas




representam aproximadamente o dobro das áreas consideradas meio. As duas escolas

reduziram sensivelmente suas ofertas para treinandos nas duas áreas, revelando que neste

grupo, não houve uma intensificação ou expansão acelerada da oferta de treinandos para estas

áreas.

Tabela 06 - Servidores Qualificados pelas Escolas deGoverno Áreas Meio e Fim Períodos 1995-2001 e 2002-2005 *

Meio 63.618 52.016 -18,2

Fim 128.336 100.488 -21,7

Meio/Fim 49,6 51,8

Área 1995/2001 2002/2005Variação

Relativa (%)

Fonte: Escolas de GovernoApenas para a Escola de Administração Penitenciária e Escola Fazendáriaque responderam item específico da pesquisa

*.

De forma mais agregada, pode-se visualizar em termos de períodos na expansão e

redução das ofertas e das despesas com qualificação, e compreender de forma mais precisa os

contornos mais gerais das fases da política de qualificação para o universo de escolas de

governo que responderam ao questionário. O Gráfico 02 mostra que houve dois grandes

momentos para estas escolas. A primeira (1995 até 2002) onde se teve uma expansão acelerada

das despesas com oferta de qualificação, e, uma inflexão a partir de 2002, quando se reduz

consideravelmente as despesas neste grupo. Neste sentido, quando cotejados com o Gráfico

03, se pode ver que no período posterior a 2002 houve uma manutenção da quantidade de

servidores treinados, refletindo, para o grupo respondente, um ganho agregado de eficiência na

política de qualificação. Foi possível fazer mais com menos, no sentido gerencial do termo.

A análise da evolução acumulada das despesas anuais com qualificação com servidores

para o grupo das escolas respondentes, tais como apresenta a curva do Gráfico 01, revela que

houve uma expressiva intensidade da adesão a política de qualificação de forma diferenciada.

No período 1995-2000, houve uma adesão com substancial esforço de expansão das despesas

nas escolas de governo, valor o que representou aproximadamente 4 milhões no período. Tal

expansão continua de forma mais moderada no período 2000-2002, quando as despesas

acumuladas atingem o valor de aproximadamente 6 milhões de reais. A partir de então, se

instaura uma nova lógica na oferta de serviços de qualificação, em que ocorre uma sensível

redução no período 2002-2005. Isto reflete fundamentalmente que a partir de 2002 se

intensifica um processo de “treinar mais servidores a um menor custo”, o que pode ser




derivado de ganhos de eficiência e escala advindos do próprio aprendizado institucional das

Escolas de Governo sobre os cursos, as demandas, os tipos de custos a que devem praticar nas

horas aulas específicas, ou por outros fatores aqui não analisados.

Evolução da Despesa das Escolas de Governo com Qualificação de Servidores

1995-2005

5.572.825

1.529.249173.759

2.496.896

4.784.212

2.648.561

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Este ganho de eficiência entre os períodos da política de qualificação pode ser

compreendido quando se observa que a redução das despesas no período 2002-2005 é

acompanhado de uma “manutenção da oferta”, i.e, não declina de modo substancial a

quantidade de servidores que são treinados pelo grupo de Escolas respondentes. De todo

modo, os dados também refletem uma sensível mudança acumulada na escala do esforço de

qualificação. Enquanto no período 1995-2000 as políticas de qualificação atingiam

aproximadamente 42 mil servidores, em 2005 elas beneficiaram algo em torno de 148 mil

servidores ativos, i.e, 1/3 da força atual de trabalho.

Fonte: Escolas de Governo-SP.




Evolução da Quantidade de Servidores Treinados Escolas de Governo - SP

1995-2005

10 .0 6516 .40 5

4 0 .73 751.0 69

41.8 31

13 4 .38 114 7.3 5314 0 .2 11

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

Serv

idor

es T

rein

ados

Fonte: Escolas de Governo-SP

Outro importante item da análise é a relação entre os valores orçados e executados

pelas escolas de governo. Para compreender a natureza e magnitude do esforço pretendido

pelo governo paulista em cada período, foi necessário analisar mais de perto a composição da

rubrica 128 da execução orçamentária estadual, conforme mostrado na Tabela 07, para os

períodos 2000-2002 e 2002-2005.

No que se refere à questão da expansão das despesas com qualificação, ao menos em

termos do orçamento, o governo de São Paulo pretendeu expandir as dotações para o item

qualificação, sugerindo um ajuste à lógica de qualificação para os diversos setores do governo.

De fato, o governo pretendeu expandir suas despesas entre os períodos de aproximadamente

450 milhões de R$ para 695 milhões, o que implica uma variação de 54,4%.

No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas

principais para as quais seriam direcionados os recursos seriam as de Saúde, com 46,2% dos

recursos, Educação, com 22,0%, e Casa Civil, com 20%. Os setores de Saúde e Educação

aplicaram aproximadamente 800 milhões em cinco anos, valor que representa

aproximadamente a despesa mensal com servidores ativos. Portanto, estes foram os setores

mais expansivos ao menos em termos das demandas orçamentárias para a formação de

recursos humanos no serviço público.




Os dados orçamentários revelam ainda que o setor de Segurança Pública, um dos focos

prioritários do novo papel do Estado, tem uma participação ainda muito tímida, sendo

responsável por apenas 10% das dotações orçamentárias para o período, e, mais importante,

exibindo uma redução das disponibilidades orçamentárias na Rubrica 128. Os dados também

sugerem que a partir do período 2002-2005 novos setores passam a “entrar” no esforço de

qualificação, em áreas como Assistência e Desenvolvimento Social, Justiça e Defesa da

Cidadania, Juventude, Esporte e Lazer, e Economia e Planejamento, mostrando uma expansão

para Secretarias que não eram alvo das políticas anteriores.

Tabela 07 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos DotaçãoOrçamentária Anual por Secretaria Períodos 2000-2002 e 2003-2005 em R$ Milhões de 2005

Saúde 358,90 316,90 675,8 54,25

Educação 108,7 119,8 228,5 18,34

Casa Civil 30,30 176,20 206,5 16,58


Fazenda 2,3 6,5 8,8 ,8

Administração Penitenciária 1,8 2,1 3,9 ,3

Assistência e Desenvolvimento Social ,0 2,9 2,9 ,3

Justiça e Defesa da Cidadania ,0 1,9 1,9 ,2

Turismo ,0 1,5 1,5 ,1

Economia e Planejamento ,0 ,5 ,5 ,0

Total - Formação de Recursos Humanos 565,4 680,4 1245,8 100,0

Secretaria 2000/2002 2003/2005Total

2000/2005ParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: SEFAZ/SP.

O esforço de qualificação, em termos de despesa média, variou muito entre as

Secretarias no período 2000-2005, conforme se pode apreender nos dados apresentados na

Tabela 08. O setor Saúde apresentou uma despesa média bem superior as demais Secretarias,

sendo responsável por aproximadamente R$ 104,5 milhões despesa ligeiramente inferior as

despesas com qualificação em Educação, Casa Civil, e Segurança Pública. Este padrão revela

uma intensa focalização no setor Saúde, um dos papéis tradicionais dos governos estaduais.

Fatores como a descentralização das políticas públicas, e de uma maior demanda por

servidores qualificados nas áreas de saúde e educação parecem ter sido uma tônica nas

reformas voltadas para a elevação de qualidade, e, parece também ter sido o caso de São Paulo.




Mais adiante, quando analisamos os padrões de composição das rubricas, em termos

programáticos podemos atestar como se deu o perfil das despesas com qualificação neste setor.

Tabela 08 - Distribuição da Despesa Média Anual com Capacitaçãode Servidores por Secretaria (2000-2005) Em R$ Milhões de 2005

Saúde 104,48 47,8 47,8

Educação 45,51 20,8 68,6

Casa Civil 43,20 19,8 88,4

Segurança Pública 22,58 10,3 98,7

Fazenda 1,49 ,7 99,4

Administração Penitenciária ,65 ,3 99,7

Assistência e DesenvolvimentoSocial

,28 ,1 99,8

Turismo ,24 ,1 99,9

Justiça e Defesa da Cidadania ,15 ,1 100,0

Economia e Planejamento ,06 ,0 100,0

Total 218,65 100,0

SecretariaDespesa

Média (R$) (%)(%)

acumulado

Fonte: Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

Quando considerados sub-períodos de 2000-2002 e 2002-2005, conforme apresentado

na Tabela 09, que apresenta os valores executados com a qualificação de servidores públicos

nas diferentes Secretarias de governo, podemos ver que foi a Secretaria de Educação quem

mais significativamente expandiu o seu papel. Ela passou, a partir de 2002 a aplicar um

substancial montante neste item, atingindo patamar superior a Casa Civil, e a Segurança

Pública, se constituindo assim numa área privilegiada dentro da nova política pública de

qualificação profissional do Estado, conforme já discutido anteriormente.

Apesar da expansão substancial dos investimentos na qualificação de servidores na

Educação, pode-se observar que os setores de Saúde e Segurança tentam se manter seus níveis

de despesas com qualificação, embora seja possível identificar que, comparativamente, entre os

períodos, estas Secretarias passaram a receber menos recursos no período 2002-2005. Em

termos mais gerais, pode-se considerar que o gasto público com qualificação acumulado no

período 2000-2005 correspondeu a 1 bilhão por cinco anos, o que, em termos médios

corresponde a 200 milhões por ano.




Tabela 09 - Despesa do Governo com a Formação de Recursos Humanos ValoresLiquidados por Secretaria (2000-2005) em R$ Milhões de 2005

Saúde 267,7 255,9 523,6 47,8

Educação 1,1 226,8 227,9 20,8

Casa Civil 106,4 110,1 216,5 19,8


Fazenda 1,8 5,6 7,5 ,7

Administração Penitenciária 1,5 1,8 3,3 ,3

Assistência e Desenvolvimento Social ,0 1,4 1,4 ,1

Turismo ,0 1,2 1,2 ,1

Justiça e Defesa da Cidadania ,0 ,7 ,7 ,1

Economia e Planejamento ,0 ,3 ,3 ,0

Total 441,2 654,4 1.095,6 100,0

Secretaria 2000/2002 2003/2005Total


Fonte: Execução Orçamentária Governo SP

A análise da capacidade de executar tais políticas, conforme problematizado no início

do capítulo, é um dos pontos importantes para que se compreenda os ganhos de eficiência na

política de qualificação. Uma das tradicionais maneiras de entender o “problema da capacidade

de implementação de políticas”, é analisar diferença entre o valor liquidado (executado) e o

valor orçado para cada rubrica de política pública. Analisa-se no tempo o quanto o governo

amplia ou reduz sua capacidade de implementar os recursos nas diversas áreas governamentais.

Os dados da tabela 10 sugerem que as intenções de expansão acelerada das dotações

orçamentárias para o item formação de recursos humanos não se fez acompanhar por um

ganho de eficiência na capacidade de implementar. Em termos acumulados, no período 2000-

2005 há um déficit de aproximadamente 48 milhões, o que representa 20% da despesa média

anual. A evolução do déficit é também bastante próxima de um modelo que é exponencial.

Isto quer dizer, aumentam as demandas, as dotações, mas, a capacidade de executar

treinamentos na velocidade desejada não se processa no ritmo desejado.

Tabela 10 - Formação de Recursos Humanos Dotações Orçamentárias e ValoresLiquidados por Secretarias (2000-2005) em R$ Milhões

Dotação Orçamentária 122,64 152,23 174,89 142,87 279,10 272,23 1.143,97

Valor Liquidado 120,95 147,21 173,04 141,53 255,28 257,58 1.095,6

Diferença -1,69 -5,02 -1,85 -1,34 -23,82 -14,65 -48,38

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total

Fonte: Execução Orçamentária Governo SP. Elaboração do Autor




A composição programática das despesas de qualificação implementadas no governo

de São Paulo, a partir de 2000, é apresentada na Tabela 011. Os dados mostram que o padrão

foi concentrado em três grandes linhas: “Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais da

Área Médica”, que representaram 61,3% dos recursos aplicados; ¼ dos recursos de

qualificação foi implementado no Programa “Centro de Excelência em Gestão Pública”, item

está fortemente ligado as questões relativas a qualificação de servidores para a administração e

modernização da burocracia pública; e, por fim, para o Formação e Aperfeiçoamento de

Profissionais da Polícia Militar, que absorve um pouco mais do que 10% dos recursos no

período.

Tabela 11 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos PorCategoria da Qualificação Valor Liquidado em R$ Milhões de 2005 (2000-2003)

Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais da Área Médica 357 61,3

Centro de Excelência em Gestão Pública 144 24,8

Formação e Aperfeiçoamento de Profissionais da Polícia Militar 73 12,6

Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoal 2 ,4

Capacitação de Servidores Públicos e Educação Fiscal 2 ,4

Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais 2 ,3

Suporte Administrativo 1 ,2

Total 2000-2003 583 100,0

Categoria do Programa de QualificaçãoPeríodo

2000-2003ParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: Execução Orçamentária

Todavia, é no período subseqüente 2004-2005 que se altera substancialmente a

composição dos recursos aplicados na qualificação, mostrando uma refocalização das políticas.

O programa de Formação Continuada de Educadores – Teia do Saber foi o principal alvo da

política absorvendo 44,2% dos recursos aplicados. Porém, questões de desenvolvimento de

recursos humanos, de gestão pública, gestão de pessoas, e atendimento aos cidadãos, bem

como educação fiscal passam a contemplar uma nova agenda de alocação de recursos. O

esforço de investimentos de qualificação na segurança pública passou a ser contemplado

dentro do programa de Prevenção e Repressão à Criminalidade, recebendo aproximadamente a

metade dos recursos aplicados no período anterior.




Tabela 12 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos PorCategoria da Qualificação Valor Liquidado (2004-2005) em R$ de 2005

Formação Continuada de Educadores - Teia do Saber 226,7 44,2

Capacitação e Desenvolvimento de Recursos Humanos 150,9 29,4

Centro de Excelência em Gestão Pública 51,1 10,0

Prevenção e Repressão à Criminalidade 34,6 6,7

Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoas 18,6 3,6

Atendimento Integral e de Alta Complexidade 6,4 1,2

Capacitação de Servidores Públicos em Educação Fiscal 5,2 1,0

Atendimento Integral e de Alta Complexidade 4,4 ,9

Policiamento Ostensivo 4,0 ,8

Assistência Médica ao Servidor Público Estadual 3,9 ,8

Capacitação em Assistência Social 1,4 ,3

Esporte Social 1,0 ,2

Modernização da Segurança Pública 1,0 ,2

Outros programas (09 categorias) 4,0 ,8

Total 2004-2005 513,2 100,0

Categoria do Programa de QualificaçãoTotal


Fonte: Execução Orçamentária

Considerações Gerais

Este capítulo apresenta evidências no sentido de que houve uma expansão substancial a

partir de 2000 na direção de um serviço público mais qualificado. Apenas esse item mostra o

quanto o governo de São Paulo teria se “alinhado” aos propósitos mais centrais de uma

administração pública em que a força de trabalho passa a absorver mais recursos necessários

para a sua qualificação profissional, de modo a atender as novas exigências do serviço público.

Apesar dos limites dos dados disponíveis, foi possível identificar elementos relativos ao ganho

de eficiência na relação entre despesas e quantidade de treinandos, o que representa uma

primeira evidência comparativa de que foi possível no caso de São Paulo treinar mais

servidores a um menor custo. Este padrão se consolida e ganha força a partir de 2002.

No outro sentido, pode-se falar que houve uma substancial inflexão ou refocalização

em termos da composição programática das políticas de qualificação onde a formação em

Saúde passa a ceder espaço para outras modalidades programáticas, especialmente aquelas

voltadas para a Educação e o desenvolvimento da gestão pública.




Qualquer estratégia de modernização adequada deveria contar com uma política

focalizada e permanente para aplicar recursos na qualificação nestas áreas. O montante

aplicado nas políticas de qualificação equivale a apenas 25% da despesa mensal média de

pessoal, o que representa ainda um esforço muito tímido diante da magnitude e da

complexidade da burocracia pública de São Paulo. A expansão acelerada dos treinamentos não

se fez corresponder com a capacidade de implementar ou executar políticas na escala e ritmo

desejados. De fundamental importância para que possa avançar na compreensão da importante

questão da qualificação seria tentar encontrar mecanismos institucionais que forneçam mais

dados e informações relativas a este importante segmento da política de qualificação.

Os dados empregados na análise, que foram respondidos na pesquisa de campo são

insuficientes para que se possa compreender melhor a dinâmica de funcionamento destas

escolas. Recomenda-se que haja um esforço sólido no sentido de “acompanhar” mais de perto

os resultados, ou pelo menos os indicadores, de implementação destas políticas de qualificação.

Impressionante ver que as escolas de governo consultadas não dispunham das informações

tabuladas, mesmo quando perguntadas sobre indicadores básicos tais como a quantidade de

treinandos, recursos aplicados, fontes de recursos para os programas de qualificação, área meio

x áreas fim, por exemplo. Seria desejável que o governo ampliasse iniciativas de construir um

cadastro permanente de indicadores sobre tais iniciativas com um banco de experiências que

permita consolidar e acompanhar as políticas, e, especialmente, avaliar sistematicamente os

resultados atingidos deste importante componente. Seria fundamental realizar análises

comparativas baseadas em bases de dados que transcendam aqueles relativos a questões de “a

alocação dos recursos e da eficiência” dos programas ofertados.

Um resultado importante da pesquisa que atesta esta “lacuna” é o fato básico que as

escolas não puderam informar de forma consistente e no tempo hábil sobre perfil sócio-

econômico ou mesmo sobre dados relativos aos cargos dos treinandos, ou outras informações

mais refinadas sobre os programas de qualificação. A demanda por uma política de difusão

destas atividades nos parece decisiva para implementar estratégias de racionalidade e de ganhos

de eficiência na qualificação de servidores para uma administração pública de grande porte

como a de São Paulo. De fundamental importância também para as agendas futuras de

reformas gerenciais poderia ser a amplificação da cultura de avaliação sistemática e

metodologicamente orientada das políticas e dos programas de qualificação.





1. Houve uma acelerada expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos

servidores públicos” a partir de 2000, representando um forte ajuste da administração

paulista ao padrão da nova gestão pública.

2. Os dados mostram que o perfil de distribuição dos recursos de qualificação esteve

concentrado, ao menos no grupo respondente, na escola de Administração

Penitenciária, que aplicou algo em torno de R$ 21 milhões em 10 anos, revelando o

foco da política de qualificação.

3. A partir de 2002 se intensifica um processo de “treinar mais servidores a um menor

custo”, o que pode ser derivado de ganhos de eficiência e escala advindos do próprio

aprendizado institucional das Escolas de Governo sobre os cursos, as demandas, os

tipos de custos a que devem praticar nas horas aulas específicas, ou por outros fatores

aqui não analisados.

4. No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas

principais para as quais seriam direcionados os recursos foram: Saúde, com 46,2% dos

recursos, Educação, com 22%, e Casa Civil, com 20%. Os setores de Saúde e

Educação aplicaram cerca de 800 milhões de reais em cinco anos, valor que representa

aproximadamente a despesa mensal com servidores ativos.

5. As intenções de expansão acelerada das dotações orçamentárias para o item formação

de recursos humanos não foram acompanhadas de um ganho de eficiência na

capacidade de implementar as políticas de qualificação. Em termos acumulados, no

período de 2000-2005, há um déficit de aproximadamente R$ 48 milhões, que

representa 20% da despesa da média anual.

6. Existem evidências no sentido de que houve uma expansão substancial a partir de 2000

na direção de um serviço público mais qualificado. Apenas esse item mostra quanto o

governo de São Paulo teria se “alinhado” aos propósitos mais centrais de uma

administração pública em que a força de trabalho passa a absorver mais recursos

necessários para a sua qualificação profissional, de modo a atender as novas exigências

do serviço público.

7. No entanto, a expansão acelerada dos treinamentos não se fez corresponder com a

capacidade de implementar ou executar políticas na escala e ritmos desejados.

Parte III – Análise de Dados – Despesa Bruta por servidor ativo


114



A transformação no perfil da despesa bruta por servidor ativo

Esta seção analisa comparativamente as variações no comportamento da despesa bruta

por servidor ativo. Especificamente, procura-se compreender a dinâmica de expansão-redução

das despesas uma vez que ele pode indicar em que medida a burocracia pública paulista cresceu

ou diminuiu. Pergunta-se se o governo conseguiu implementar uma estratégia efetiva de

redução de custos, i.e, da despesa bruta por servidor ativo. Em que categorias funcionais e em

que setores do governo tais reduções ocorreram no período analisado? E em que áreas houve

uma expansão da despesa bruta?

Conforme definido na seção metodológica, a “despesa bruta por servidor ativo” é

definida como sendo o montante bruto mensal que o governo de São Paulo gasta por cada

tipo de servidor ativo em cada categoria funcional numa dada Secretaria ou Autarquia. Ela está

associada ao gasto total com cada tipo específico de servidor. Nestes termos, esta variável tem

uma natureza que se aproxima do que se pode entender como uma “despesa per capita” para

cada categoria de servidor existente nas diversas organizações do governo. Operacionalmente,

ela é calculada como o quociente entre a despesa bruta (vencimentos mais outras despesas) em

R$ e a quantidade de servidores ativos numa dada organização e categoria funcional.

A análise desta variável permite compreender variações no comportamento dos gastos

com pessoal nas categorias funcionais focalizando em dois importantes aspectos: a) como

variam os gastos entre diferentes tipos de servidores ativos nas diversas categorias funcionais;

b) como o mesmo tipo de categoria funcional exibe diferentes níveis de despesa em distintos

setores, áreas, e funções, bem como entre grupos de entidade.

1. O comportamento das despesas brutas por servidor ativo

Uma das primeiras evidências comparativas de interesse para compreender a natureza

heterogênea do perfil dos custos por servidor ativos é a que se configura na Tabela 01. Os

dados revelam haver um perfil das despesas brutas por servidor ativo composto por grande

variação da despesa bruta por servidor entre as diversas Secretarias da administração direta. Os



115


custos de cada tipo de servidor ativo variam consideravelmente a depender da Secretaria em

que ele se encontra não se podendo falar de custos homogêneos, ao menos em termos das

despesas com cada Secretaria. Por outro lado, existem padrões heterogêneos de expansão e

redução da despesa bruta por servidor ativo.

Confrontando a dinâmica de expansão das despesas brutas por ativo nas diversas

Secretarias e Autarquias, observa-se que o “padrão expansivo” de despesas foi encontrado em

12 (57,14%) das 21 Secretarias analisadas, refletindo uma tendência de não-adequação com o

imperativo de redução dos custos com os servidores ativos. A magnitude da despesa também

se mostra diferenciada: o Gabinete do Governador, a Secretaria da Fazenda e a Procuradoria

Geral do Estado têm despesas brutas em muito superior às demais Secretarias.

Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução Variação Relativa da Despesa Bruta porServidor Ativo Por Secretaria R$ de 2005 Posições Anuais Selecionadas

Casos de Expansão

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 1.045,22 1.309,46 25,3

Assistência e Desenvolvimento Social 1.217,98 1.524,64 25,2

Agricultura e Abastecimento 1.941,1 2.227,17 14,7

Cultura 1.602,84 1.803,57 12,5

Emprego e Relações Do Trabalho 2.030,58 2.273,34 12,0

Fazenda 7.053,23 7.792,51 10,5

Meio Ambiente 1.540,56 1.660,5 7,8

Governo e Gestão Estratégica 1.843,66 1.950,25 5,8

Saúde 1.560,04 1.645,77 5,5

Turismo 895,50 920,52 2,8

Procuradoria Geral do Estado 7.943,25 8.089,07 1,8

Transportes 1.400,28 1.405,46 ,4

Casos de Redução

Transportes Metropolitanos 3.137,36 2.193,82 -30,1

Educação 1.456,32 1.262,65 -13,3

Habitação 2.551,23 2.212,66 -13,3

Administração Penitenciária 1.767,08 1.617,01 -8,5

Justiça e Defesa da Cidadania 1.491,66 1.412,9 -5,3

Polícia Militar 1.795,53 1.716,46 -4,4

Economia e Planejamento 1.835 1.803,2 -1,7

Segurança Pública 2.402,43 2.384,51 -,7

Secretaria 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)(2000-2005)




116


A análise dos casos de redução, por contraste, revela que são 08 (oito) as Secretarias

que conseguiram reduzir a despesa bruta por servidor ativo. Transportes Metropolitanos,

Educação e Habitação foram os setores que apresentaram redução maior do que 10% das

despesas brutas entre os anos de 2000 e 2005. Outra importante constatação é que 4 das 8

Secretarias estão desempenhando funções mínimas, revelando que o Estado Mínimo seria mais

propenso às reduções das despesas.

Outra informação importante foi a observação de um ranking das comparações

seccionais das despesas entre as Secretarias para os anos 2000 e 2005. Evidências importantes

emergem da análise. A primeira delas é que existe um “equilíbrio” entre os casos de queda,

ascensão e manutenção das posições. As 21 Secretarias dividem-se em 03 grupos de mesmo

tamanho. Outro ponto que merece destaque é o fato de que as quatro categorias com os

maiores padrões de despesa bruta não perdem posição no ranking para o ano de 2005. O

Gabinete do Governador, a Secretaria da Fazenda, a Procuradoria Geral e os Transportes

Metropolitanos exibem padrões iguais ou superiores de despesa bruta com ativos. Sendo assim,

apenas 1/3 dos setores principais do governo conseguem comparativamente perder posições e

2/3 se mantém ou ganham posições.

Quando olhado pelo lado dos setores que “ascendem” no ranking, i.e, que melhoram

suas posições em termos das despesas brutas por ativo, observa-se que são dois setores da área

social do governo - Cultura e Assistência e Desenvolvimento Social, que ganham 03 posições

relativas na comparação de todos os setores. Por contraste, os dados mostram que Transportes

Metropolitanos, Administração Penitenciária e Educação que perdem grandes quantidades de

posição, exibindo padrões de redução das despesas em termos comparados. Os casos de queda

são fundamentalmente verificados em setores que exibiam níveis bem reduzidos de despesa já

em 2000, dado que apenas 2 (dois) dos 7 (sete) casos ocupavam posições no primeiro quartil

do ranking: Transportes Metropolitanos e Habitação. As demais ocupavam posições abaixo da

10ª em 2000, e, em 2005, portanto perderam posições comparativas. Este padrão é

basicamente similar para os casos de ascensão, onde 4 (quatro) das 7 (sete) Secretarias estavam

abaixo da 13ª posição no ranking.



117


Tabela - 02 Ranking da Despesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria Posiçõespara os anos de 2000 e 2005 (casos de queda, manutenção e ascensão)

Casos de Ascensão (07 secretarias)

Cultura 13 10 3

Assistência e Desenvolvimento Social 19 16 3

Segurança Pública 6 4 2

Emprego e Relações do Trabalho 7 5 2

Agricultura e Abastecimento 8 6 2

Meio Ambiente 15 13 2

Ciência, Tecnologia e DesenvolvimentoEconômico

20 19 1

Casos de Manutenção (07 secretarias)

Gabinete do Governador 1 1 0

Procuradoria Geral do Estado 2 2 0

Fazenda 3 3 0

Governo e Gestão Estratégica 9 9 0

Saúde 14 14 0

Transportes 18 18 0

Turismo 21 21 0

Casos de Queda (07 secretarias)

Transportes Metropolitanos 4 8 -4

Administração Penitenciária 12 15 -3

Educação 17 20 -3

Habitação 5 7 -2

Economia e Planejamento 10 11 -1

Polícia Militar 11 12 -1

Justiça e Defesa da Cidadania 16 17 -1

SecretariaPosição

Ano 2000Posição

Ano 2005Ganho ou Perda

de Posição


Os casos de expansão e redução relativa das despesas brutas entre 2000 e 2005 variam

entre as funções do Estado tal qual apresentado na Tabela 03. Existem padrões “similares”

quando se observa a distribuição relativa das Secretarias que apresentam redução (9 casos) e

expansão (12 casos). No primeiro grupo, 55,6% dos casos estão em Secretarias da área

econômica, e no segundo grupo, elas também são a maioria representando 41,7% dos casos.



118


Tabela 03 - Expansão e Redução Relativa da Despesa Brutapor Ativo nas Secretarias por Função do Estado (2000-2005)

Mínimo 2 22,2

Econômico 5 55,6

Social 2 22,2

Casos de Redução 9 100,0

Função do Estado

Mínimo 3 25,0

Econômico 5 41,7

Social 4 33,3

Casos de Expansão 12 100,0

Função do Estado Casos %

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autora.

A análise dos dados sugere também que a estrutura da despesa bruta entre as

Secretarias não varia significativamente no tempo pelo menos em termos das faixas de despesa

bruta por ativo por Secretaria. De acordo com os dados da Tabela 04, mais da metade das

Secretarias trabalham com faixas de despesa bruta situadas entre R$ 1.500 e R$ 3.000, ou para

falar em termos mais gerais, aproximadamente 80% dos casos analisados tem despesa bruta

por servidor ativo inferior aos R$ 3.000. No ano de 2000, 14,3% dos casos analisados tinham

uma despesa bruta superior a 4.500 reais. Em 2005 esse percentual sofre uma leve queda,

atingindo 13,6% dos casos.

Tabela 04 - Classe de FreqüênciaDespesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria

< 1.500 6 28,6 6 27,3

entre 1.500 e 3.000 11 52,4 13 59,1

entre 3.000 e 4.500 1 4,8 0 ,0

> 4.500 3 14,3 3 13,6

Total 21 100,0 22 100,0

Despesa Bruta (R$) 2000 % 2005 %

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do autor



119


Outra evidência analítica encontrada foi o impacto diferencial do mês de dezembro nas

despesas brutas por servidor ativo nas Secretarias. Os dados da Tabela 05 demonstram há um

impacto positivo no acréscimo das despesas brutas, e, que existem variações sensíveis entre as

diversas áreas. Na média, para o conjunto das Secretarias, existe um impacto positivo de 43%,

sendo o valor médio dos meses de janeiro e junho algo em torno de R$ 2.628 e passando para

R$ 3.758 no mês de dezembro. Em apenas 8 das 21 Secretarias a variação relativa foi superior

a este valor médio. Especificamente, em dois casos a expansão na despesa foi superior a 75%,

vale registrar, Cultura (75,1%) e a Economia e Planejamento (107,2%). Por outro lado, no caso

específico da Procuradoria Geral do Estado, que exibiu uma taxa de variação elevada de

56,9%. Outros dois grandes grupos com despesa elevada tais como a Fazenda e o Gabinete do

Governador não exibem elevações tão grandes quando se compara os meses normais com o

mês de Dezembro tal qual a Procuradoria Geral.



120


Tabela 05 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria R$ de 2005 Posições Médias Mensais Selecionadas

Economia e Planejamento 1.696,5 3.515,84 107,2

Cultura 1.727,91 3.025,18 75,1

Procuradoria Geral do Estado 6.973,28 10.943,83 56,9

Justiça e Defesa da Cidadania 1.254,78 1.958,41 56,1

Assistência e Desenvolvimento Social 1.350,18 2.042,86 51,3

Habitação 2.135,33 3.204,82 50,1

Segurança Pública 2.207 3.293,16 49,2

Agricultura e Abastecimento 1.878,49 2.751,7 46,5

Emprego e Relações do Trabalho 2.062,16 2.966,34 43,8

Governo e Gestão Estratégica 2.614,93 3.644,36 39,4

Meio Ambiente 1.604,84 2.224,85 38,6

Administração Penitenciária 1.685,05 2.265,42 34,4

Ciência, Tecnologia eDesenvolvimento Econômico

1.274,12 1.644,24 29,0

Educação 1.473,22 1.877,08 27,4

Transportes Metropolitanos 2.595,89 3.301,69 27,2

Saúde 1.707,35 2.098,19 22,9

Transportes 1.609,25 1.964,56 22,1

Gabinete do Governador 1.3047,59 15.352,28 17,7

Fazenda 8.749,29 9.968,18 13,9

Polícia Militar 2.682,57 2.811,38 4,8

Turismo 1.907,74 1.273,43 -33,2

Média Secretarias 2.963,68 3.910,84 32,0

Secretaria

Média2000-2005

Janeiro-Junho

Média2000-2005Dezembro



A análise mais desagregada dos casos expansivos tal qual o realizado na Tabela 06

sugere que existem diferentes faixas de expansão das despesas brutas nas Secretarias: 83,3%

dos casos analisados revelam uma expansão relativa menor do que 20%. Tal padrão é

encontrado também nos casos de redução das despesas tal qual apresentado na Tabela 07. Em

70% dos casos analisados, os dados revelam um padrão de redução inferior a 20%. Todavia,

existem 2 casos que ultrapassam a faixa de 30% das reduções.



121


Tabela 06 - Classe de Freqüências Expansão da Despesa Brutapor Servidor Ativo por Secretarias (2000-2005)

< 10% 6 50,0 50,0

entre 10 e 20% 4 33,3 83,3

entre 20 e 30% 2 16,7 100,0

Total 12 100,0

Expansão Relativa freqüência % (%) acumulado


Tabela 07 - Classe de Freqüências Redução da Despesa Brutapor Servidor Ativo por Secretarias (2000-2005)

< 10% 5 50,0 50,0

entre 10 e 20% 2 20,0 70,0

entre 20 e 30% 1 10,0 80,0

entre 30 e 50% 2 20,0 100,0

Total 10 100,0

Redução Relativa freqüência % (%) acumulado


O efeito do mês de dezembro sobre a despesa varia também entre as funções do

Estado conforme sugerem os dados da Tabela 08. Dos 4 casos expansivos com percentuais

inferiores a 20%, três se encontram nas funções mínimas do Estado. Além disso, quando se

avança nas faixas superiores de variação das despesas brutas, observa-se um aumento na

participação de setores sociais e econômicos. Nas faixas de despesa bruta com expansão maior

que 60% existem casos nas funções sociais e econômicas, vale notar, Economia e

Planejamento e Cultura.



122


Tabela 08 - Efeito do Mês de Dezembro sobre Despesa Bruta por Servidor Ativopor Secretaria e Função do Estado

em % da expansão

Mínimo Econômico Social Total

< 20% 3 0 1 4

entre 20 e 40% 2 4 3 9

entre 40 e 60% 3 2 2 7

> 60% 0 1 1 2

Total 8 7 7 22

Expansão da Despesa Bruta Função do Estado


O gráfico abaixo revela as desigualdades nos níveis das despesas brutas por ativo com

os diferentes grupos de entidades, bem como entre as comparações entre ativos e inativos. Os

dados revelam que as Secretarias e Autarquias são os dois grupos de entidades com os menores

níveis de despesa por ativo. Com efeito, os servidores inativos nas Secretarias apresentam uma

despesa bruta maior do que os ativos, se constituindo num padrão distinto das Autarquias, em

que as despesas brutas por ativo são ligeiramente maiores. No Poder Judiciário e no Ministério

Público se configuram casos em que as despesas brutas com inativos são consideravelmente

superiores a dos ativos, conformando um padrão diferenciado entre os grupos de entidade. O

Poder Legislativo, a despeito da enorme disparidade em termos da magnitude da despesa, os

custos com os ativos são superiores aos gastos com inativos. As Secretarias apresentaram em

termos médios padrões de despesas com ativos superiores as Autarquias, atingindo, em termos

médios, o valor de R$ 3.212 contra R$ 2.563.



123


Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo por Grupo de Entidade - 2000 - 2005

2.563

3.648

7.0917.762

10.61810.729

6.4565.886

3.213

2.313

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

Autarquias Secretarias PoderJudiciário

MinistérioPúblico

PoderLegislativo

grupo de entidade

R$ d

e 20

05

Ativos

Inativos

Estas comparações entre os grupos de entidade para servidores ativos quando vistas da

perspectiva da variação relativa da despesa bruta, tal qual organizado na Tabela 09, revelam

que, comparando os anos de 2000 e 2005, apenas no Poder Judiciário se verificou um padrão

de redução relativa. O Ministério Público apresentou uma expansão que atinge quase ¼ da

despesa bruta por servidor, sendo comparativamente o grupo que exibe a maior taxa relativa

de expansão. As Autarquias e Secretarias se comportaram de modo expansivo, elevando,

todavia, a taxas bem reduzidas, de 11,9% e 5,3% respectivamente.



124


Tabela 09 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *

Poder Legislativo 11.318,13 11.505,04 1,7 Expansão

Ministério Público 5.474,66 6.907,59 26,2 Expansão

Poder Judiciário 6.676,06 5.146,68 -22,9 Redução

Secretarias 3.275,08 3.449,94 5,3 Expansão

Autarquias 2.401,45 2.686,7 11,9 Expansão

Grupo de Entidade 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética para todas as categorias funcionais em cada grup*.

Este padrão contrasta com o perfil apresentado pelos inativos para os mesmos grupos

onde o comportamento foi predominantemente redutivo, conformando um perfil que se

alinha com as intenções e diretrizes mais gerais da política de fortalecimento dos salários dos

ativos e corte das despesas com inativos nas diversas organizações do governo, conforme

apresentado na Tabela 10. De acordo com os dados, o Poder Judiciário novamente é a

instância em que se verificou as maiores taxas comparada de redução, atingindo, em termos

médios uma redução de R$ 7.246,42 para R$ 5.039,52 de 2000 para 2005. As Secretarias

exibem um padrão de redução destas despesas que atingiu a média de 10,1% entre os anos

considerados, o que representou em termos médios, uma redução do patamar de R$ 3.834,09

para R$ 3.447,81.

Assim sendo, estes resultados permitem detectar que um dos componentes

significativos da nova política foi a focalização dos cortes das despesas com servidores

inativos. Há uma sensível expansão das despesas com os servidores ativos, padrão que

necessita ser melhor compreendido em nível micro organizacional para que se possa desenhar

políticas mais efetivas de controle dos gastos públicos.



125


Tabela 10 - Despesa Bruta por Servidor Inativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *

Poder Legislativo 10.984,29 9.922,92 -9,7 Redução

Ministério Público 7.793,48 7.731,47 -,8 Redução

Poder Judiciário 7.246,42 5.039,52 -30,5 Redução

Secretarias 3.834,09 3.447,81 -10,1 Redução

Autarquias 2.259,12 2.369,97 4,9 Expansão

Grupo de Entidade 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética das categorias funcionais em cada grupo*.

Em termos da evolução da despesa bruta com os ativos entre os grupos de Autarquias

e Secretarias, tal qual apresentado no Gráfico – Evolução da Despesa Bruta por Ativo –

Autarquias e Secretarias – 2000-2005 – existe um padrão em que o patamar das despesas no

grupo das Secretarias é sempre superior ao grupo autárquico. Isto revela que a administração

direta possui padrões de maior gasto em contraste com as autarquias. Em segundo lugar,

verifica-se que existe um forte padrão de redução das despesas brutas por ativo para as

Secretarias no período 2000-2003, seguido por um comportamento expansivo, o que sugere

uma reversão da política no sentido de fortalecimento das despesas com os servidores ativos

nas Secretarias. Para as Autarquias, não se verifica o mesmo comportamento cíclico, mas, sim

um padrão expansivo no período 2000-2005, onde se verifica um primeiro movimento geral de

expansão que se mantém, a taxas conservadoras, até o ano de 2005. Estes padrões revelam, em

termos agregados, que a política de gestão não foi agressivamente alicerçada na redução dos

cortes das despesas per capita com os servidores ativos. Os servidores ativos não sofreram

reduções dos níveis de gastos que incidem (pelas diferentes formas) sobre eles. Em poucas

palavras, não existe um padrão radical de ajuste fiscal como se poderia supor. A análise mostra,

pelo contrário, um padrão conservador, e, expansivo das despesas brutas por ativo.



126


Evolução da Despesa Bruta por Ativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005

2.686,70

3.449,94

2.945,91

3.275,08

2.401,452.542,96

2.000

2.200

2.400

2.600

2.800

3.000

3.200

3.400

3.600

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Secretarias Autarquias

Conforme comentado anteriormente nesta seção, o foco das reduções das despesas por

ativos foi o grupo de servidores ativos, especialmente nas Secretarias. O Gráfico apresentado

abaixo – Expansão da Despesa Bruta por Inativo – Autarquias e Secretarias – 2000-2005 –

revela que os servidores inativos no grupo das Secretarias é que passam em termos per capita a

receberem menos ao longo do tempo. Em termos concretos, o gráfico mostra que a despesa

bruta declinou de R$ 3834 para R$ 3448 no período 2000-2005, revelando um corte individual

de aproximadamente 400 reais por inativo nos 5 anos, i.e, uma taxa linear anual de 80 R$ por

inativo.



127


Evolução da Despesa Bruta por Inativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005

2.3702.375

2.259

3.448

3.7053.834

2.0002.2002.4002.6002.8003.0003.2003.4003.6003.8004.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Autarquias Secretarias

Existem variações consideráveis entre as despesas brutas quando se consideram

servidores ativos da mesma categoria nos grupos de Autarquias e Secretarias conforme

sugerem os dados da Tabela 11. No grupo mais elevado das despesas, pode se observar que

categorias funcionais como Pesquisador Científico e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e

Pesquisador Agropecuário tem valores maiores de despesa nas Autarquias do que nas

Secretarias. Este padrão se repete para o grupo de categorias selecionados, exceto para os

cargos de comissão que apresentam níveis mais elevados de despesa nas Secretarias.



128


Tabela 11 - Despesa Bruta por Servidor Ativo Por Grupo deEntidade R$ de 2005 (2000-2005) Autarquias e Secretarias

Categorias Funcionais Selecionadas

Pesquisador Científico 7.012 6.836

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 5.999 3.983

Comissão - Saúde 2.905 3.556

Dc -Nível Universitário - Geral 3.264 2.675

Dc -Comissão 1.331 2.541

Comissão - Fazenda 1.096 2.251

Nível Universitário - Estrutura II 2.221 1.957

Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia 2.086 1.761

Funcionários sem Padrão 2.727 1.350

Nível Intermediário - Saúde 1.205 1.258

Apoio Pesq Científica e Tecnológica 1.439 1.047

Categoria Funcional Autarquia Secretaria


A Tabela 12 apresenta os dados comparativos para servidores inativos nas categorias

funcionais comuns nas Autarquias e Secretarias.

Tabela 12 - Despesa Bruta por Servidor Inativo Por Grupode Entidade R$ de 2005 (2000-2005) Autarquias eSecretarias Categorias Funcionais Selecionadas

Pesquisador Científico 7.241 8.134

Eng., Arquiteto, Eng Agron,Assist Agrop

4.125 3.934

Nível Universitário - Fazenda 1.031 1.557

Nível Universitário - Estrutura II 1.632 1.454

Assist Tec Pesq Cient eTecnologia

1.013 1.308

Nível Intermediário - Saúde 729 785

Apoio Pesq Científica eTecnológica

854 771

Categoria Funcional Autarquia Secretaria


A análise dos casos de expansão e redução das despesas brutas com ativos para as

categorias funcionais nos 2000 e 2005 revela, conforme apresentado na Tabela 13, haver um

padrão relativamente estável de quantidade de categorias por níveis de despesa bruta com



129


servidor. Há um padrão bi-modal, em que 44% das categorias funcionais examinadas em 2000

apresentavam despesa bruta inferior a R$ 2000, e que 34,8% dos casos estariam com despesa

bruta superior a R$ 3.000. Este padrão se conserva para o ano de 2005, mostrando que as

reformas não alteraram os níveis de despesa bruta em nível micro-organizacional. O padrão

encontrado revela que 28,8 % das categorias funcionais estão em faixas inferiores a R$ 1.500.

O comportamento bi-modal encontrado reflete os níveis de desigualdade nas estruturas

organizacionais em termos das despesas. Há um perfil de marcante desigualdade, padrão este

que tem impactos sensíveis sobre a performance. Análises complementares poderiam

desvendar tais relações entre as diferentes organizações da administração pública, i.e, em que

medida organizações com grande concentração das despesas teriam capacidade de imprimir

padrões superiores de performance.

Tabela 13 - Classe de Freqüência Quantidade de Categorias Funcionais por Faixade Despesa Bruta por Servidor Ativo Secretarias (2000 e 2005)

Entre 500 e 1.500 19 28,8 15 28,8

1.500 a 2.000 10 15,2 8 15,4

2.000 a 2.500 4 6,1 5 9,6

2.500 a 3.000 10 15,2 4 7,7

> do que 3.000 23 34,8 20 38,5

Total 66 100,0 52 100,0

Classe de Freqüência (R$)Categoria

Funcional (2000) %Categoria

Funcional (2005) %


A análise da distribuição relativa das categorias funcionais por faixa de despesa mostra

que nas Autarquias 14,3% das categorias funcionais apresentam despesa bruta situada no

intervalo entre R$ 6.000 e R$ 10.000. Nas Secretarias, 12,5% dos casos estariam situados neste

intervalo, e, 7,1% estariam situados em patamares superiores a R$ 10.000. Todavia, grande

parte das categorias analisadas, exibe uma concentração nos níveis situados entre R$ 1.000 e R$

3.000: 57,1% das categorias funcionais nas Autarquias, e 60,7% das categorias funcionais nas

Secretarias, conforme apresentado na Tabela 14.



130


Tabela 14 - Distribuição Relativa da Quantidade de Categorias Funcionais por Classe de Despesa Brutapor Servidor Ativo Autarquias e Secretarias Em R$2005 (2000-2005)

Autarquias 14 57,1 28,6 14,3 ,0 100,0

Secretarias 56 60,7 26,8 5,4 7,1 100,0

Grupo deEntidade

CategoriasFuncionais 1.000 a 3.000 3.000 a 6.000 6.000 a 10.000 10.000 a 20.000 Total


O último elemento analítico apresentado é a comparação entre padrões de despesas

brutas por servidores ativos e inativos nas diversas categorias funcionais comuns, para o caso

das Secretarias. O propósito é o de tentar observar se os “servidores em desempenho das

funções” produzem maior despesa do que “aqueles que não-desempenham” funções, e, em

que categorias funcionais tais padrões são encontrados.

Os dados comparativos apresentados na tabela 15 para um grupo de 08 categorias

funcionais selecionadas, sugerem que, em termos gerais, os ativos recebem mais do que os

inativos, revelando um padrão para o grupo de Secretarias. Dois importantes casos

discrepantes merecem destaque na análise. Por um lado, se encontra o caso da categoria

funcional “Nível Universitário – Fazenda” em que existe um valor marcante na comparação de

ativos e inativos. A despesa por servidores ativos é de R$ 2.396, superior à despesa bruta por

servidor inativo. Os servidores ativos nesta categoria funcional teriam “incidências” maiores

sobre o salário do que os inativos, e, teriam fortes incentivos para manter-se no trabalho. Por

outro lado, a categoria funcional “Pesquisadores Científicos” representa o caso polar oposto. A

análise revela que os ativos percebem menos R$ 1298 do que os servidores desta categoria nas

funções inativas. Esta análise demonstra que existe um padrão de incentivos nas diversas

categorias funcionais, que precisaria ser descoberto e analisado em pesquisas complementares,

de modo a descobrir como as diferentes “carreiras” produzem incentivos à performance.



131


Tabela 15 - Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo por Grupo de Entidade R$ de2005 (2000-2005) Secretaria Categorias Funcionais Selecionadas

Nível Universitário - Fazenda 1.557 3.953 2396

Nível Universitário - Estrutura II 1.454 1.957 503

Nível Intermediário - Saúde 785 1.258 474

Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia 1.308 1.761 453

Nível Intermediário - Geral 715 1.010 296

Apoio Pesq Científica e Tecnológica 771 1.047 276

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 3.934 3.983 49

Pesquisador Científico 8.134 6.836 -1298

Categoria Funcional Inativos (A) Ativos (B)Variação

Absoluta (B-A)


Os dados analisados aqui não permitem identificar tais elementos, todavia, recomenda-

se que se desenvolvam análises nesta direção em nível micro-organizacional comparado.

Conforme se sabe pelas recentes teorias das organizações e das instituições, bem como na

literatura contemporânea para as reformas do Estado, os incentivos são decisivos para a

elevação da performance. Nesta análise, de forma inédita, procurou-se analisar o

comportamento da despesa bruta por ativo que é uma representante da “estrutura de

incentivos” que servidores teriam no setor público. O modo como as despesas brutas incidem

sobre diferentes grupos e diferentes tipos de servidores pode revelar poderosos elementos para

compreender padrões diferenciados de performance. Embora os salários possam dizer muito,

os montantes gastos pelo governo que extrapolam o salário, são renda indireta e, portanto,

importante componente para que se possa entender melhor os reais incentivos subjacentes à

ação na administração pública.



132



A administração pública reduz suas despesas brutas por servidor ativo? A resposta

oferecida por esta seção é de que os padrões de resposta ao ajuste gerencial dependem em

grande medida das funções do estado, por grupo de entidade, das Secretarias e dos setores e

categorias funcionais que se considere. Não existe um padrão homogêneo de resposta. Existe

grande variação na despesa bruta por servidor entre as diversas Secretarias da administração

direta e no tocante à expansão e à redução na despesa. A concentração de reduções na despesa

bruta por servidor ocorreu nas Secretarias que desempenham funções econômicas do Estado.

Por outro lado, as expansões relativas da despesa bruta acontecem de forma menos

intensa, revelando um maior controle na dinâmica da expansão e redução dos gastos com os

servidores, como conseqüência do processo de ajuste fiscal e da necessidade de uma maior

racionalização dos gastos públicos com recursos humanos especialmente. Os dados

comparativos permitiram mostrar que mais da metade das Secretarias que registraram aumento

ou redução da despesa bruta por servidor, o fizeram em taxa inferior a 10%, consolidando um

importante padrão que se configurou a partir do ano de 2000. Este perfil de estabilidade se

reflete também na “consolidação” de uma estrutura da despesa bruta ao longo do tempo: a

despesa bruta por servidor ativo se mantém fundamentalmente controlada na faixa de R$

3.000,00 mensais.

Parte III – Análise de Dados – Despesa Bruta com servidores ativos


133


Parte III – Análise dos Dados

A despesa bruta com servidores públicos ativos

Esta seção pretende analisar o comportamento das expansões e das reduções da

despesa bruta mensal com ativos no período 2000-2005. A análise pretende verificar de forma

comparada quais os padrões emergentes em termos das áreas privilegiadas em termos de

expansão e de redução de despesas brutas como conseqüência das reformas ensejadas, como

estes variaram entre diferentes organizações, e entre grupos de entidades, com o objetivo

principal de avaliar em que medida esses ajustes estão de acordo com os pressupostos das

reformas gerenciais.

A despesa bruta mensal com servidores ativos é uma das importantes variáveis da

análise desagregada por categoria funcional. Conceitualmente, ela representa o gasto bruto

mensal (inclusive salários) que o governo realiza com todos os servidores ativos existentes em

uma dada categoria funcional. Neste sentido, ela corresponde, de forma desagregada, ao gasto

total com servidores ativos situados em uma dada categoria.

Em que medida é possível falar de uma redução das despesas com servidores ativos

como conseqüência das reformas implementadas? Em que áreas e setores do governo se

verificam tal impacto? Quais seriam as principais tendências verificadas ao longo da década? A

administração pública paulista reduziu as suas despesas conforme preconizado pelas reformas

gerenciais? O ajuste fiscal se fez acompanhar de redução das despesas brutas com servidores

ativos?

1. As reformas e a redução das despesas brutas com servidores ativos

Os dados da Tabela 01 sugerem que, em termos gerais, houve uma redução da despesa

bruta com servidores ativos, sintonizando um “ajuste” aos propósitos do governo em reduzir

custos com a administração pública, especialmente, em termos da despesa com os servidores

ativos. A comparação entre as categorias funcionais que apresentaram expansão e redução da

despesa bruta com servidores ativos para o período 2000-2005 permite ver que o resultado

líquido das dinâmicas de transformação ocorridas no período 2000-2005 produziu uma

redução da despesa bruta de aproximadamente -16 milhões de Reais por mês. As categorias



134


funcionais com comportamento expansivo (21) é bem inferior àquelas que se comportam

reduzindo despesas brutas mensais com servidores (46), o que reflete um “comportamento

dominante de cooperação” com os propósitos de reduzir despesas.

Os dados comparativos mostram que se verifica uma clara redução das despesas em categorias

funcionais específicas, i.e, as reformas impactam de modo concentrado sobre perfis específicos

de servidores ativos. Conforme sinalizam os dados da Tabela 02, aproximadamente 72% das

reduções das despesas brutas foi concentrado na categoria funcional Docente. Há uma

tentativa do governo do Estado em controlar as despesas com este perfil de servidores na área

de educação. Há um impacto também visível nas reduções nos servidores de Nível

Intermediário – Geral (8,8%) e de Suporte Pedagógico. Os dados sugerem ter havido uma

clara “focalização” nas preferências sobre os servidores públicos estaduais.

Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução daDespesa Bruta com Servidor Ativo por CategoriaFuncional Secretarias em R$ de 2005 (2000-2005)

Redução 46 -57,1

Expansão 21 41,1

Resultado líquido -16,0

CasosCategoriasFuncionais

Despesa Bruta(R$ milhões/mês)




135


Tabela 02 - Distribuição Relativa da Redução da Despesa Brutacom Servidores Ativos por Categoria Funcional Secretarias

em R$ de 2005 (2000-2005)

Docente 71,70 71,70

Nível Intermediário - Geral 8,80 80,50

Suporte Pedagógico 8,00 88,50

Delegado Polícia - 3 2,10 90,60

Comissão - Geral 1,70 92,30

Pesquisador Científico 1,20 93,50

PM- Tenente Coronel ,90 94,40

PM- Capitão ,90 95,30

PM- Major ,80 96,10

Classes Executivas - I ,50 96,60

Outros Casos (36 categorias funcionais) 3,40

Total 100,00 100,00

Categoria Funcional %%

acumulado


Quando observados por outro lado as categorias funcionais em que se verificam as

expansões da despesa bruta pode-se identificar melhor que categorias funcionais passaram a

ser “privilegiadas” dentro da nova estratégia de redefinir as funções e atividades dos servidores

públicos. Conforme sugerem os dados da Tabela 03, 21 categorias funcionais apresentaram

expansão da despesa bruta com servidores ativos, e se verifica um padrão mais distribuído em

quatro categorias funcionais: Agente de Segurança Penitenciária (27,7%), Nível Elementar

Geral (27,3%), PM – Soldado (13,8%), e Nível Intermediário – Saúde (11,4%). Juntas, essas

quatro categorias representam mais de 80% da distribuição da expansão da despesa bruta com

servidores ativos.

Os perfis de servidores nas quais se verifica a expansão não se alinham com as

tendências gerais de atingir o núcleo estratégico do governo, mas, sim em expandir a área de

segurança pública – agente penitenciário e polícia militar, bem como complementar a

burocracia com servidores de nível elementar e intermediário. Pode-se dizer, por outro lado,

que há um alinhamento com as “funções” ou papeis do Estado, haja vista que estes servidores

em carreiras expansivas se situam na Saúde e na Segurança Pública, dois dos papéis

considerados estratégicos pelo governo estadual.



136


Tabela 03 - Distribuição Relativa da Expansão da Despesa Bruta comServidores Ativos por Categoria Funcional Secretarias em R$ de 2005

(2000-2005)

Agente Segurança Penitenciária 27,70 27,70

Nível Elementar - Geral 27,30 55,00

PM- Soldado 13,80 68,80

Nível Intermediário - Saúde 11,40 80,20

PM- Cabo 3,90 84,10

Carreiras Policiais Civis 3,70 87,80

Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 3,00 90,80

Comissão - Fazenda 2,90 93,70

PM- Cargo/Função s/Especificação de Classe 1,00 94,70

Agente Fiscal de Rendas ,90 95,60

PM- Aspirante Oficial ,90 96,50

Outros Casos (11 categorias funcionais) 3,50

Total 100,00 100,00

Categoria Funcional % % acumulado


Por outro lado, este perfil revela que a expansão dos gastos com estes servidores não se

alinha com uma maior focalização em servidores mais qualificados, haja vista que são agentes

de segurança, soldados, e funcionários de níveis “inferiores” do ponto de vista hierárquico. Se

interpretados de forma mais agregada, o que se passa no período é uma “permuta” do gasto

entre docentes e funcionários de segurança pública, que, representa, uma saída do gasto do

governo com educação para uma maior entrada na função segurança, revelando assim, um

novo papel que se consolida com intensidade a partir de 2000. Outro importante dado que

confirma uma mudança no papel do Estado é que sete das dez principais categorias expansivas

estariam mais próximas dos papéis considerados mínimos do Estado, especialmente, com

Polícia Militar, Fazenda, e Agentes de Segurança.

1. Os Grupos de Entidade e a Despesa Bruta

Conforme sugerem os dados apresentados na Tabelas 04 e 05, a análise comparativa da

expansão e redução das despesas brutas por grupo de entidades – Autarquias, Secretarias,



137


Ministério Público, Judiciário, e Legislativo – houve um esforço combinado, porém de

diferentes intensidades, de expansão e redução das despesas brutas com servidores ativos, a

partir de 2000. A lógica gerencial e de controle das despesas brutas não afeta de forma

homogênea as diversas instâncias da burocracia estadual. O ajuste das despesas com servidores

atinge preferencialmente as Secretarias.

Comparativamente, foram as Secretarias que apresentaram a maior participação no

esforço de reduzir as despesas brutas mensais com servidores ativos, conforme sugerem os

dados da Tabela 04. Dos 67,9 milhões da redução total nos grupos de entidade considerados,

84,1% ocorreu nas secretarias, no Poder Executivo. O Poder Judiciário participa com 14% da

redução e, de forma surpreendente, o Ministério Público não tem qualquer redução de

despesas com servidores ativos nas diversas categorias funcionais.

Tabela 04 - Redução da Despesa Bruta com Servidor Ativopor Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)

Secretarias -57,1 84,1

Poder Judiciário -9,5 14

Autarquias -,76 1,1

Poder Legislativo -,58 ,80

Ministério Público ,00 ,00

Total da Redução da Despesa Bruta -67,9 100,00

Grupo de Entidade Redução (R$) %


Quando comparadas às expansões da despesa bruta entre os diversos grupos de entidade, os

dados da Tabela 05 sugerem que há no total uma expansão total de R$ 65,8 milhões, e, foram

as secretarias as responsáveis pela expansão, com 63,5% desta. Todavia, o Ministério Público,

respondeu por 19,8% das expansões verificadas. As autarquias, que foram responsáveis por

1,1% da redução, por contraste, representaram 11,8% das expansões no período. As

Secretarias também respondem pela maior intensidade das expansões, o que mostra que em

alguns setores e funções do governo existem áreas que conseguem manter ou expandir seus

níveis de gastos com servidores ativos. O ajuste se dá, portanto, de forma diferenciada,

conforme estamos tentando mostrar neste estudo.



138


Tabela 05 - Expansão da Despesa Bruta com Servidor Ativopor Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)

Secretarias 41,8 63,5

Ministério Público 13,0 19,8

Autarquias 7,8 11,8

Poder Legislativo 1,8 2,7

Poder Judiciário 1,4 2,2

Total da Redução da Despesa Bruta 65,8 100,0

Grupo de Entidade Expansão (R$) %


A análise das categorias funcionais também revelou uma importante diferenciação em

termos da quantidade de categorias em cada grupo que contribui para a expansão ou redução

das despesas brutas, i.e, da densidade de elementos expansivos no interior de cada grupo.

Conforme sugerem os dados apresentados na Tabela 06, são as Secretarias e Autarquias que,

comparativamente possuem a maior quantidade de categorias funcionais. As Secretarias

representam 21 (39,6%) do universo de 53 categorias funcionais expansivas no período,

enquanto que nas autarquias 11 (20,8%) categorias são desta natureza. No poder Legislativo,

apenas 10 (18,9%) categorias são expansivas, enquanto que no Ministério Público 6 (11,3%) e

no Judiciário 5 (9,4%), os padrões de expansão são muito mais concentrados em categorias

específicas do que no Executivo. A compreensão deste padrão “expansivo” das entidades do

Executivo é decisiva para que se possa identificar com maior precisão em que setores ocorrem

tais expansões.

Tabela 06 - Categorias Funcionais com Expansão daDespesa Bruta com Ativo por Grupo de Entidade (2000-2005)

Secretarias 21 39,6

Autarquias 11 20,8

Poder Legislativo 10 18,9

Ministério Público 6 11,3

Poder Judiciário 5 9,4

Total 53 100,0

Grupo de Entidade Categorias Funcionais %




139


Este padrão difuso também se verifica para a análise das reduções. Nas secretarias

ocorrem 46 (64,8%) casos de categorias funcionais de redução do universo de 71 categorias

para todos os grupos de entidade, revelando que foram nas secretarias que se concentraram a

grande maioria dos esforços de redução das despesas brutas com servidores ativos, conforme

já evidenciado neste estudo. As autarquias, o poder judiciário, e o legislativo apresentam

12,7%, 12,7% e 9,9% de categorias funcionais com redução, respectivamente.

Tabela 07 - Categorias Funcionais com Redução da Despesa

Bruta com Ativo por Grupo de Entidade (2000-2005)

Secretarias 46 64,8

Poder Judiciário 9 12,7

Autarquias 9 12,7

Poder Legislativo 7 9,9

Ministério Público 0 ,0

Total 71 100,0

Grupo de Entidade Categorias Funcionais %


Ao se considerar a Tabela 08, que sistematiza os dados referentes aos grupos com mais

de 10% de expansão da despesa bruta com ativos, é possível afirmar que as categorias

funcionais mais expansivas são: Agente de Segurança Penitenciária (20,7%), Nível Elementar –

Geral (20,4%), PM – Soldado (10,3%), e Nível Intermediário – Saúde (8,5%). No Ministério

Público, são os Magistrados, Conselheiros, e Promotores que representam a maior participação

na expansão da despesa bruta, correspondendo a 20,1% desta.



140


Tabela 08 - Categorias Funcionais com mais 10% de Expansão da Despesa Bruta comServidores Ativos por Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005

(2000-2005)

Secretarias Agente Segurança Penitenciária 11,6 20,7

Secretarias Nível Elementar - Geral 11,4 20,4

Ministério Público Magistrado/Conselheiros/Promotores 11,2 20,1

Secretarias PM- Soldado 5,8 10,3

Secretarias Nível Intermediário - Saúde 4,5 8,5

Autarquias Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop 3,1 5,6

Autarquias Nível Intermediário - Saúde 2,1 3,8

Autarquias Nível Universitário - Estrutura II 1,8 3,3

Ministério Público Dc-Nível Intermediário - Geral 1,3 2,4

Poder Legislativo Dc-Nível Médio ALESP - LC 776/96 ,8 1,5

Poder Judiciário Dc-Nível Intermediário - Geral ,8 1,4

Poder Judiciário Dc -Comissão ,6 1,0

Poder Legislativo DC- Nível Universitário ALESP-LC 776/96 ,3 ,5

Poder Legislativo Dc -Comissão ,2 ,4

Total da Expansão da Despesa Bruta 55,8 84,8

Total da Expansão da Despesa Bruta 65,8

Categorias Funcionais c/ Exp > 10% 14 26,4

Total Categorias Expansivas 53

Grupo de Entidade Categoria Funcional Expansão %


2. Por situação de vínculo.

Quando se considera a análise das expansões e reduções da despesa bruta por situação

de vínculo, conforme apresentado nos dados organizados na Tabela 09, se verifica um

resultado líquido de redução das despesas, resultado que se sintoniza com o padrão geral

obtido na análise para as categorias funcionais no período 2000-2005. Todavia, quando se tenta

compreender o perfil desta variação, os dados revelam que os casos de expansão foram

concentrados nos servidores “Titulares de Cargo Efetivo”, demonstrando que houve uma

tentativa de ampliar as despesas brutas com servidores ativos com cargos estáveis no governo.

Por contraste, as reduções são verificadas em três casos – Titular de Cargo de

Comissão (-1,7%), Lei 500/74 – Estável Artigo 18 (-8,7%), e Admitido pela Lei 500/74 de

Função de Natureza Permanente (-37%). Estes últimos representam 47,4% das reduções,



141


mostrando o foco da política em termos da natureza de servidores vinculados à administração

estadual, i.e, funcionários com contratos temporários ou sem prazo determinado.

Tabela 09 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Ativos porSituação de Vínculo Secretarias em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)

Casos de Expansão (01 situação de vínculo) 36,7 100

Titular de Cargo Efetivo 36,7 100

Casos de Redução (03 situações de vínculo) -47,4 100

Titular de Cargo em Comissão -1,7 3

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -8,7 18

Admit lei 500/74-Função NaturezaPermanentenente

-37 78

Resultado Líquido -10,7 Redução

Situação de Vínculo Variação Absoluta %


Quando se considera o conjunto de autarquias e secretarias, conforme disposto na

Tabela 10, é possível compreender diferenças nos padrões que emergem nos tipos autárquicos:

primeiro, a expansão das despesas com ativos do tipo Admitido pela Consolidação das Leis de

Trabalho, que respondem por 11,7% das expansões da despesa bruta. Por outro lado, nos

casos de redução, houve nas autarquias, uma redução de 0,97 milhões em servidores

regulamentados pela C.L.T.

Tabela 10 - Expansão e Redução Absoluta da Despesa Bruta Servidores Ativos por Situação de Vínculo Autarquias e Secretarias

(2000-2005)

Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 41,5 100

Titular de Cargo Efetivo 36,7 88,3

Admitido C.L.T. 4,8 11,7

Casos de Redução (04 situações de vínculo) -47,3 100

Admit lei 500/74-Função Natur Permanente -37 78,2

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -8,7 18,5

Titular de Cargo em Comissão -1,5 3,2

C.L.T. - Estável Art. 18.C.E. -,97 0,2

Total -5,8 Redução



O comportamento para os servidores inativos por situação de vínculo é apresentado na

Tabela 11. Há no período, em termos líquidos, uma redução para os inativos de 35,6 milhões,



142


dado que confirma a política de controlar despesas com servidores inativos. Há uma redução

de 41.6 milhões contra uma expansão de apenas 6,0 milhões. Os padrões expansivos para este

grupo ocorreram especialmente para servidores enquadrados na Lei 500/74 (62,5%).

Por seu turno, a redução das despesas brutas com servidores inativos ocorreu

fundamentalmente no grupo de servidores titulares com cargo efetivo (99,6%). Estes dados

demonstram, em linhas gerais, a efetividade da política de conseguir reduzir substancialmente

as despesas com inativos. Por um lado, esta tendência pode ser parcialmente explicada pela

menor quantidade de servidores aposentados, i.e, reduzem-se as taxas de servidores que

passam para a previdência do que no passado, ou mesmo fruto das políticas de transferências

de funções para outros modelos organizacionais flexíveis ou de mercado, por outro.

Tabela 11 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Inativos porSituação de Vínculo Secretarias (2000-2005)

Casos de Expansão (03 situações de vínculo) 6,0 100,0

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. 3,8 62,5

Admit lei 500/74-Função Natur Permanente 2,1 35,7

Servidor Extra Numerário ,1 1,8

Casos de Redução (02 situações de vínculo) -41,6 100,0

Titular de Cargo Efetivo -41,4 99,6

Admitido C.L.T. -,2 ,4

Total -35,6 Redução



Conclusões

Os dados comparativos analisados nesta seção mostram que houve uma clara estratégia

de ajuste à lógica de redução das despesas brutas com servidores ativos. O governo passa a

cortar despesas com a força de trabalho e o faz em áreas específicas, conforme demonstrado

na análise, em diversas formas. Há um resultado líquido geral de redução agregada de R$ 16

milhões por mês na despesa bruta. Todavia, o que a análise mais desagregada mostra é que

existem setores e áreas da burocracia que expandem suas despesas mesmo num contexto

marcado por cortes no gasto público. Este perfil reflete que se consolida uma lógica de

fortalecimento ou manutenção das despesas em novas funções e papéis em que o governo



143


deve atuar. Longe de ser um comportamento homogêneo entre as secretarias, as funções, ou

entre as categorias funcionais, os dados sugerem haver um comportamento diferenciado.

A comparação entre as categorias funcionais mostra que houve uma redução clara das

despesas com os docentes e um aumento da despesa bruta com servidores situados na área de

segurança. Existe uma variabilidade entre os grupos de entidade, sendo as secretarias o alvo

preferencial das reduções e expansões das despesas brutas com servidores. Considerando a

análise conjunta do comportamento temporal da despesa bruta com servidores ativos entre

Grupos de Entidades e Categorias Funcionais, se reproduz o verificado quando da análise em

separado: as expansões e reduções dos gastos com servidores ativos concentram-se na

secretarias e autarquias do Poder Executivo.

Os dados analisados sugerem que as reformas, ao menos quando entendidas como

tentativas de reduzir e expandir despesas com servidores, ainda são tímidas, e não-alinhadas

com o novo perfil desejado para a construção de uma administração pública mais qualificada e

mais voltada para as funções estratégicas. Os cortes e as expansões das despesas ainda se

processam fundamentalmente em grandes categorias que estão ligadas as funções de

implementação de políticas especialmente na área de educação, saúde e segurança, bem como

os níveis intermediários e elementar da administração pública, e não com servidores voltados

para a formulação de políticas públicas.


1. Foi observada redução na despesa bruta com servidores ativos em 68,7% das

categorias funcionais analisadas e expansão em 31,3% (N=67), sendo o resultado

líquido uma contração de R$ 15 milhões/mês, nesta rubrica orçamentária.

2. O padrão reducionista mais intensivo ficou concentrado em três categorias funcionais

com as seguintes participações relativas sobre o montante da redução: docente (71,7%);

nível intermediário geral (8,8%); e, suporte pedagógico (8,8%).

3. Por outro lado, verificou-se maior dispersão no aumento da despesa bruta com

servidores ativos entre as categorias funcionais. Neste caso, agente penitenciário; nível

elementar geral; PMs; nível intermediário de saúde; foram as categorias que registraram

maior expansão na despesa.



144


4. As reduções da despesa bruta com ativos ficaram concentradas nas Secretarias (84%) e

no Poder Judiciário (14%), ao passo que as expansões na despesa apresentaram um

padrão um pouco mais difuso, porém ainda com significativa participação relativa das

Secretarias (63,5%) no total do aumento do gasto analisado.

5. As expressivas participações relativas das Secretarias tanto na redução quanto na

expansão da despesa bruta com servidores ativos aponta para a inexistência de uma

estratégia de política reducionista nos gastos de pessoal, não se constituindo, per se, na

implementação de um modelo gerencial na administração pública paulistana.

Parte III – Análise de Dados – Concursos



Parte III – Análise de Dados A política de expansão de concursos públicos.

Introdução

Poucos analistas discordariam de que a expansão de concursos públicos e da

conseqüente oferta de vagas para cargos públicos se apresenta como um fator decisivo no

processo de profissionalização da burocracia pública. Assim sendo, a crescente

institucionalização de concursos públicos como principal método de seleção administrativa é

comumente incluído como uma importante iniciativa dentro da estratégia de ajuste da

administração pública aos novos imperativos da política de gestão gerencial. Este capítulo tenta

compreender em que medida a expansão das contratações via concurso estaria produzindo

sensíveis redefinições na “natureza” do perfil de servidores na direção das “novas

competências” no governo de São Paulo. Em outras palavras, pergunta-se se os concursos

refletem as demandas por perfis de servidores ajustados aos modelos gerenciais que almejam

atingir basicamente o papel de formulação de políticas públicas e consolidação das áreas

consideradas estratégicas em termos das categorias funcionais.

Conforme amplamente considerado nas análises comparativas sobre reformas

gerenciais, pretende-se com as reformas se aproximar de uma distribuição dos servidores para

funções consideradas do núcleo estratégico do governo, e, para funções consideradas

exclusivas do Estado. O modelo proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Estado no caso

brasileiro de 1995 mostra qual seria o novo padrão desejado para a força de trabalho. Ao

compartilhar estes modelos com o caso federal, as políticas de reforma administrativa para o

caso de São Paulo também tentaram promover uma renovação estrutural no perfil da força de

trabalho. Especificamente, esta seção tenta contemplar as seguintes questões: a) em que

medida ocorreu a expansão dos concursos a partir dos anos 90? b) em que as áreas, setores, e

funções em que se deu tal expansão?; c) qual o impacto sobre as categorias funcionais

(carreiras), i.e, que categorias funcionais foram mais atingidas com tais políticas de concursos?

Estes resultados seriam “ajustados” a uma lógica gerencial, conforme se preconiza?




1. O gerencialismo e a expansão dos concursos públicos em São Paulo

A análise longitudinal dos dados para o caso de São Paulo permite constatar dois fatos

com implicações decisivas para a compreensão do problema do ajuste gerencial. O primeiro é

o claro alinhamento das políticas de gestão à questão do mérito e à política de recrutamento de

servidores a partir de 2002. O segundo fato, e também tão importante, é a nítida política de

expansão do mérito pela via da realização de concursos públicos, ao menos em termos de

quantidade da oferta de ingressos de servidores.

O alinhamento dos princípios da política de gestão pública ao paradigma gerencial

pode ser constatado a partir da necessidade de se promover uma progressiva adequação da

força de trabalho aos novos papéis e funções do Estado. O alinhamento estrutural do novo

perfil estaria também condicionado a outros elementos, quais sejam, a “adequação entre os

recursos e a gestão de recursos humanos”, a “renovação da força de trabalho”, e

fundamentalmente, “a expansão do mérito com um novo padrão e perfil dos servidores”. A

inclusão destes fundamentos na construção das estratégias de reforma, ao menos no plano da

formulação, teve impacto ainda modesto sobre as mudanças concretas no perfil de contratação

de servidores públicos para a administração, conforme veremos adiante na análise empírica

comparativa. Entretanto, a consolidação destes princípios deverá continuar a pressionar por

adequações mais consistentes entre o perfil dos recrutamentos pela via do mérito e o perfil

desejado nas futuras gerações de políticas para os recursos humanos na administração pública

paulista. Este é um componente que ainda precisa ser perseguido pela burocracia e que será

alvo de grandes esforços nas próximas gerações de políticas públicas gerenciais. Todavia,

importa salientar que este alinhamento estrutural depende do alcance e da efetividade das

estratégias mais amplas de uma “política de concursos” no plano da implementação. Enfim, a

reestruturação do perfil dos servidores para o caso de São Paulo ainda se constitui um sólido

desafio para as reformas gerenciais.

O segundo fato a considerar na análise é que houve uma clara intenção em consolidar a

progressiva expansão de concursos públicos para a administração paulista a partir dos anos 90.

Este padrão revela, ao menos em grandes números, a configuração de um modelo mais

“competitivo” e “meritocrático” para a expansão da burocracia paulista, rompendo com

padrões mais tradicionais. A oferta de concursos reflete uma nova lógica de estruturação da

burocracia dentro dos limites impostos pelo ajuste fiscal e pelos novos critérios de




desempenho do serviço público. Tal estratégia vem sendo implementada com maior ênfase,

segundo os dados disponíveis, a partir de 2002 e vem se consolidando com a nova política de

gestão para o setor público, e assume grande intensidade nos anos 2004 e 2005, conforme

mostraremos a seguir.

O Gráfico 1 ilustra com clareza a “aceleração” da intensidade deste processo de

mudança. Os dados revelam o perfil da expansão acumulada da oferta de vagas para os

diferentes setores e órgãos da administração pública paulista. A partir de 2003 se inicia um

processo exponencial de abertura de concursos atingindo uma estabilização no período 2005-

2006. No total, os dados indicam que 13.550 novas ofertas de trabalho foram criadas na

administração pública no período total. A curva revela a manutenção da expansão das vagas

num ritmo crescente e portanto aderente a uma política de ajuste ao mérito.

Gráfico - Concursos Realizados - 2002-2006(Posição Anual Acumulada)

3.269

16 49

13.85013.518

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

2002 2003 2004 2005 2006

vaga

s ab

erta

s (a

cum

ulad

o)

Os dados da Tabela 01 sugerem que a expansão dos concursos realizados no período

2002-2006 foi basicamente focalizada na área de Segurança Pública. A Polícia Militar e a




Administração Geral da Delegacia de Polícia representam aproximadamente 50% dos 13.850

concursos realizados. Esta evidência reflete uma política de expansão altamente concentrada e

direcionada para um segmento do governo e não para a administração pública como um todo.

Uma estratégia de difusão da oferta, especialmente, em funções e carreiras estratégicas, seria

fundamental para a consolidação de uma estratégia mais ampla de adesão, ou mesmo de um

novo perfil para todo comando administrativo.

Tabela 01 – Concursos Realizados por Órgão (2002-2006)

Distribuição Organização Total Relativa (%) Acumulada (%) Polícia Militar SP 3.990 28,8% 28,8% Administração Delegacia Geral de Polícia 2.916 21,1% 49,9% Febem 2.879 20,8% 70,6% Hospital das Clínicas da USP 1.059 7,6% 78,3% Departamento de Recursos Humanos 683 4,9% 83,2% Centro Estadual de Educação Paula Souza 404 2,9% 86,1% Diretoria de Pessoal 300 2,2% 88,3% IAMPSE 267 1,9% 90,2% Outras Organizações (38 0rganizações) 1.352 9,8% 100,0% Total 13.850 100%

Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor

A concentração dos concursos realizados no setor Segurança Pública também se

verifica quando são consideradas as categorias funcionais. Conforme sugerem os dados da

Tabela 02, no conjunto das categorias funcionais que aproximadamente representam 91% das

vagas abertas no período 2002-2006, 09 delas estão situadas em categorias diretamente

relacionadas ao setor segurança, sendo bastante superior aos concursos realizados para os

serviços gerais da administração pública, ou mesmo para os setores de educação e saúde. Estes

dados revelam a emergência de um novo papel para o governo local, conforme já discutido nos

capítulos anteriores, que está intimamente ligado ao fortalecimento das instituições da

segurança pública. Em termos comparativos entre as categorias funcionais, os dados mostram

que as categorias de Soldado e de Agente de Segurança representaram 46% das vagas abertas

no período.




Tabela 02 - Vagas Abertas por Categoria Funcional (2002-2006)

Distribuição Categoria Funcional Total Relativa (%) Acumulada (%)

Segurança Soldado PM de 2ª Classe 3.950 29,15% 29,15% Segurança Agente de Segurança 2.297 16,95% 46,10% Educação Agente Educacional 1.123 8,29% 54,39% Segurança Investigador de Polícia 862 6,36% 60,75% Saúde Médico 675 4,98% 65,73% Segurança Carcereiro 650 4,80% 70,53% Geral Serviços Auxiliares 625 4,61% 75,14% Segurança Escrivão de Polícia 368 2,72% 77,85% Educação Docente (inclui colaborador) 365 2,69% 80,55% Segurança Agente Policial 338 2,49% 83,04% Segurança Agente de Telecomunicações Policial 317 2,34% 85,38% Saúde Enfermeiro 195 1,44% 86,82% Segurança Agente de Escolta e Vigilância Penitenciária 183 1,35% 88,17% Geral Oficial de Serviços e Manutenção 181 1,34% 89,51% Segurança Papiloscopista Policial 164 1,21% 90,72%

Outras Categorias Funcionais (80) 1.557 9,28% 100,00% Total 13.850 100,00%

Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor

Conforme sugerem os dados da Tabela 03, a distribuição da oferta de vagas no período de

2002-2006 revela claramente qual a lógica implícita na política de concursos: o setor segurança

respondeu por 9.129 vagas (65,9%) sendo em muito aos papéis tradicionais de educação e

saúde que juntamente responderam por 17% da oferta. Os serviços gerais foram responsáveis

por apenas 5,8% das vagas. Os dados também revelam ter havido uma distribuição pulverizada

de 11,2 % de vagas distribuídas em 80 categorias funcionais.




Tabela 03 Distribuição das Vagas Abertas por Setor e Categoria Funcional (2002-2006)

Categorias Vagas DistribuiçãoSetor Funcionais Abertas Relativa (%)Segurança 9 9.129 65,9%Educação 2 1.488 10,7%Saúde 2 870 6,3%Serviços Gerais 2 806 5,8%Outras 80 1.557 11,2%Total 95 13.850 100,0%Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor

2. A focalização e o problema da renovação estrutural da força de trabalho

A focalização das políticas de realização de concursos nos setores de Educação e Saúde

reflete, em grande medida, o peso das demandas tradicionais por funcionários públicos na

administração pública paulista. Não se verifica uma sintonia com as carreiras filiadas ao Núcleo

Estratégico do Estado ou mesmo com as funções mínimas. Os concursos estiveram

concentrados nas áreas de implementação de políticas públicas, especialmente aquelas de corte

social. Este padrão reflete uma “dependência” em relação ao modelo descentralizado de

intervenção política ensejado a partir da democratização em meados de 1988.

Com efeito, o peso dos padrões tradicionais que “orientam” as políticas atuais pode ser

compreendido ao se analisar as estimativas de onde ocorrerão as aposentadorias em períodos

de 01 ano, 05 anos e 10 anos nas diversas secretarias. A tabela 04 abaixo apresenta algumas

evidências desse futuro quadro.




Tabela 04 - Estimativa de Aposentadorias na Administração Direta Por Secretaria (1 ano, 5 anos e10 anos)

Educação 9889 10798 13067 33754 69,9

Saúde 2384 1867 2174 6425 13,3

Segurança Pública 667 773 1189 2629 5,4

Agricultura e Abastecimento 278 567 357 1202 2,5

Polícia Militar do Estado de São Paulo 14 63 1034 1111 2,3

Fazenda 332 259 430 1021 2,1

Administração Penitenciária 149 170 475 794 1,6

Meio Ambiente 79 63 78 220 ,5

Emprego e Relação do Trabalho 67 96 23 186 ,4

Procuradoria Geral do Estado 45 59 65 169 ,3

Casa Civil 51 66 46 163 ,3

Juventude, Esporte e Lazer 33 67 55 155 ,3

Assistência e Desenvolvimento Social 51 29 51 131 ,3

Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 29 40 30 99 ,2

Cultura 11 33 14 58 ,1

Justiça e Defesa da Cidadania 21 16 15 52 ,1

Economia e Planejamento 17 21 14 52 ,1

Esportes e Turismo 4 8 16 28 ,1

Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 19 2 2 23 ,0

Habitação 7 8 4 19 ,0

Transportes 3 3 9 15 ,0

Transportes Metropolitanos 3 0 0 3 ,0

Total 14153 15008 19148 48309 100

Secretaria 1 ano 5 anos 10 anosTotal em10 anos %


Os dados comparativos apresentados acima sugerem que os setores de educação, saúde

e segurança pública serão aqueles que exigirão uma maior investidura do governo para a busca

de novos perfis para a administração pública nos próximos 10 anos, isto é, em 2016. O setor

de educação responderá aproximadamente a 70% das novas necessidades por servidores

públicos, confirmando as demandas por servidores de perfis “tradicionais”. A saúde, o

segundo setor importante, responde com algo em torno de 13,3%, enquanto que a segurança

pública com apenas 5,4% dos novos servidores. A reversão desta política para novas formas de

focalização dos concursos para áreas estratégicas e novas carreiras para o novo papel do

Estado depende em muito de ruptura com os padrões tradicionais, vale notar, iniciativa difícil

dado o peso corporativo e político destes grupos dentro do funcionalismo público.




Conforme mostram os dados da Tabela 05, este peso é ainda menor no que se refere às

Autarquias, grupo que aposentará aproximadamente 3.300 servidores em 10 anos, taxa

relativamente baixa para se pensar que neste grupo sirva de base para pensar uma política geral

para a realização de concursos no Estado. Dentro do grupo das autarquias, o Hospital das

Clínicas da USP, novamente no setor Saúde responderá por aproximadamente 1/5 das

retiradas de servidores ativos no funcionalismo público estadual.

Tabela 05 - Estimativa de Aposentadorias na Administração DiretaPor Autarquia (1 ano, 5 anos e 10 anos)

Hospital das Clínicas - Faculdade de Medicina - USP 304 234 451 989 22,4

Departamento de Estradas e Rodagem -DER 403 73 195 671 15,2

Instituto de Assistência Médica do Servidor Público -IAMSPE 334 94 132 560 12,7

Hospital das Clínicas - Faculdade de Medicina Ribeirão Preto 66 210 223 499 11,3

Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE 78 155 183 416 9,4

Superintendência do Controle de Endemias - SUCEN 23 9 41 73 1,7

Instituto de Previdência de São Paulo -IPESP 15 15 23 53 1,2

Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo - DAESP 2 7 17 26 ,6

Instituto de Medicina Social e Criminal - IMESC 2 0 2 4 ,1

Superintendência do Trabalho Artesanal nas Comunidades - SUT 0 2 0 0 ,0

Total 1227 799 1267 3291 100

Autarquia1

ano5

anos10

anosTotal em10 anos %


3. Considerações Finais e Recomendações

A análise dos dados sobre concursos realizados na administração pública no governo

de São Paulo permite enunciar importantes pontos sobre o ajuste às tendências gerenciais.

Apesar do claro alinhamento dos modelos gerenciais no que diz respeito aos princípios

orientadores da política de gestão dos recursos humanos ao longo dos anos, e, especialmente a

partir de 2003, os dados demonstram que não ocorreu um impacto decisivo em termos da

reestruturação do perfil do servidor.

Houve, de fato, uma progressiva adesão a uma política de expansão de concursos na

administração pública, intensificando uma estratégia de racionalização e de introdução de

mérito no ingresso de servidores no funcionalismo público paulista. Embora exista um

alinhamento em termos dos princípios balizadores do gerencialismo, ainda não se verificou um




ajuste das políticas de ingresso à nova força de trabalho dentro de um novo modelo de

burocracia e de intervenção do Estado no plano estadual.

Os dados sinalizam para uma importante constatação de que não houve uma sólida

sintonia dos concursos com o novo perfil do servidor que se institucionalizou nas reformas

estaduais a partir da reforma Bresser no plano federal em 1995. A expansão da oferta de

ingressos pela via do mérito não se fez ainda acompanhar de um novo perfil de servidores a

partir das carreiras estratégicas e da consolidação do núcleo estratégico de formulação de

políticas conforme se poderia esperar dentro dos modelos preconizados pelas reformas

estaduais. Certamente, a reversão da orientação desta política deve estar em sintonia com a

implementação de modelos institucionais flexíveis para o plano da implementação de políticas,

com grande autonomia especialmente sobre os recursos humanos e gerenciais, que ainda não

foi implementado de fato no caso paulista assim como no caso federal.

Pode-se falar sem exagero que a partir de 2003 houve uma substancial consolidação da

política de expandir a contratação via concursos, este não reflete um mais cuidadoso

movimento de adequação entre as demandas por novos tipos de servidores e a política de

contratação de servidores. Poderíamos dizer que no período a partir de 2003, houve a

continuidade de um ciclo de atendimento do governo para recrutamento de servidores em

áreas consideradas “essenciais” para a oferta de serviços públicos para a população tais como

Educação e Saúde.

Finalmente, apesar dos limites dos dados e das evidências analisadas neste capítulo não

nos parece que estas novas entradas tenham sido pensadas em termos dos novos papéis do

Estado, mas, sim de “ciclos de provisão de concursos” atingindo áreas específicas. Parece

sensato argumentar que a construção de uma nova burocracia pública não deve ser

“desacoplada” de um planejamento mais cuidadoso e bem informado sobre o perfil da

demanda para os servidores do futuro. Esforços substantivos no plano político e técnico

devem ser empreendidos no desenho de tais políticas públicas. Os possíveis custos resultantes

de uma estratégia não-planejada e não normativamente orientada para a inclusão futura de

servidores públicos podem ser desastrosa para a construção de uma burocracia gerencial e

resultar em danosos impactos em termos de sua performance na provisão de serviços públicos.





• A administração pública paulista aderiu de forma incisiva e progressiva a política de

construção meritocrática de sua burocracia a partir de 1998, tendo sido realizado no

ano de 2005 uma quantidade acumulada de concursos 21,5 vezes maior que a

observada na fase inicial da política.

• Como a política de expansão de concursos ficou focalizada na área da saúde e nas

autarquias vinculadas a esta secretaria, e na área de educação, não ocorrendo uma

dispersão desta política para as demais áreas governamentais.

• Dado o padrão expansivo observado, a política de concursos públicos não se

constituiu uma estratégia de implementação do paradigma da administração pública

gerencial, mas a consolidação do padrão tradicional de expansão e profissionalização

do serviço público.

• Diante disto, é possível afirmar que não há novos papeis delineados para a intervenção

estatal nos próximos anos, tendo como base a distribuição setorial dos concursos

públicos realizados no período de 1998-2005.

• Por fim, em razão da consolidação do modelo tradicional de funções de ingresso no

setor público, a estimativa de aposentadorias de servidores para os próximos 10 anos

esta concentrada nas áreas de educação e saúde, quando estas irão responder por 83,2

dos futuros aposentados da administração publica paulista. Isto aponta para a

reprodução deste padrão expansionista tradicional, no tempo.

Parte III – Análise de Dados Terceirizações


155


Parte III – Análise dos Dados

Em busca da eficiência gerencial nas compras

governamentais: a política de terceirização em São Paulo

Neste capítulo parte-se do pressuposto de que a crescente necessidade de redução dos

custos dos serviços terceirizados nas administrações modernas é um fato básico das reformas

gerenciais. Um grande conjunto de estudos comparativos sobre as políticas de reformas

contemporâneas sabe-se que as compras governamentais ocupam privilegiado espaço na

agenda das reformas, e que muitos estudos apontam para as estratégias de terceirização como

um dos mais importantes itens para verificar a passagem de modelos tradicionais para modelos

gerenciais. A lógica de terceirização é um importantíssimo mecanismo de elevação da eficiência

nas formas de relacionamento entre o mercado e a administração pública, e, que produz

sensíveis impactos sobre o tamanho e as funções da burocracia pública contemporânea. O

capítulo se volta, portanto, para, mostrar, com base em alguns indicadores longitudinais, em

que medida o governo de São Paulo perseguiu a implementação de medidas gerenciais pela via

da racionalização das políticas de terceirização a partir dos anos 90. Neste sentido, a análise

produzida neste capítulo11 se volta para responder algumas questões específicas:

a) Com que intensidade e magnitude ocorreu a implementação das

terceirizações? Qual o ganho de economia e eficiência geral? Que setores e

funções foram atingidos com maior intensidade?

b) Os resultados atingidos estão em sintonia com as diretrizes gerais a política

de gestão implementada pelo governo?

11 Os indicadores apresentados na análise foram construídos a partir da fonte oficial sobre terceirizações do governo, disponível no site www.cadterc.sp.gov.br , e através de pesquisa documental em fontes oficiais e consulta direta via entrevista com gestores públicos que conceberam e implementam a política pública de terceirizações no estado de São Paulo.



156


Para tentar responder essas questões serão analisadas as seguintes variáveis: a quantidade de

contratos firmados pelo governo, a economia obtida, e ainda a distribuição relativa dos

contratos de serviços terceirizados por áreas e funções do Estado.

1. A terceirização na administração pública paulista e seus impactos na

racionalidade nas compras governamentais

A partir dos anos 90, um dos principais movimentos de transformação na política de

gestão pública implementada pelo governo de São Paulo foi o de introduzir mecanismos mais

eficientes para a política de compras nas diversas áreas e funções governamentais. A

importância relativa das despesas com as compras governamentais da administração pública de

São Paulo e suas implicações para o desequilíbrio fiscal foram dois dos principais motivos para

colocar a estratégia de terceirização no centro da agenda de reformas administrativas. A

ausência de mecanismos mais racionais de controle dos preços e de padrões de eficiência nas

compras eram duas características basilares da administração pública estadual, com impactos

negativos sobre o desempenho fiscal.

O governo de São Paulo passou a perseguir padrões mais racionais de aquisição de

serviços públicos de forma agressiva a partir dos anos 90. Especificamente, foi a partir do

Governo Mário Covas que a terceirização passou a ser um dos principais itens da agenda de

reforma administrativa estadual. A associação entre a racionalidade nas compras e o equilíbrio

fiscal foi a “teoria” que tornou possível a institucionalização da eficiência neste importante

item da despesa do governo. Equilibrar as contas públicas através de uma massiva redução dos

custos dos serviços a partir da “adesão” aos compromissos de eficiência e racionalidade nas

despesas públicas decorrente do esforço de ajuste fiscal via terceirização tornou-se uma

realidade.

Os dados analisados revelam claramente que o governo de São Paulo teve na estratégia

de terceirizações um dos principais componentes do ajuste à lógica do paradigma da nova

gestão pública. Este movimento em direção a um governo que compra mais serviços

terceirizados e de forma mais eficiente tornou-se ao longo dos anos uma realidade e pode ser

visto de várias maneiras. Os dados permitem mostrar a tendência nítida do ajuste em direção à

eficiência das compras públicas. Conforme sugerem os dados da Tabela 01, é possível afirmar



157


que houve uma tendência de expansão dos contratos em uma taxa muito superior a expansão

do valor nominal dos contratos firmados, revelando uma consolidação dos ganhos de

intensidade e à magnitude do ganho de eficiência no período de 1995-2005 com a política de

terceirização dos serviços públicos.

Tabela 01 - Quantidade e Valor Nominal dos Contratos deTerceirização (1995-2005)

1995 100,00 100,0 1,0

2000 951,00 101,3 9,4

2001 1004,40 119,9 8,4

2002 1130,70 127,2 8,9

2003 1279,20 135,3 9,5

2004 1385,80 154,0 9,0

2005 1530,50 178,2 8,6

AnoQuantidade

de ContratosValor

Nominal

Quantidade deContratos/Valor

Nominal

Os dados sugerem dois importantes pontos associados: o primeiro deles é a forma

acelerada de adesão a tal estratégia. Isto pode ser visto pela expressiva quantidade de contratos

que no ano de 2005 atinge a marca de (1530,5), mais de 15 vezes o patamar de contratos de

serviços em 1995 (100). O segundo ponto tem a ver com o ganho geral de eficiência, dado que

a expansão do valor nominal dos contratos não se expande da mesma velocidade. O valor

nominal dos contratos é apenas 1,78 vezes maior em 2005 A principal interpretação deste

processo é de que ao longo do tempo o governo passou a “contratar mais serviços a um

menor preço”, o que representa uma primeira sinalização em termos de ganho de eficiência

agregada, derivado da estratégia de racionalização e padronização das terceirizações, com a

implementação dos cadastros com base em modernas tecnologias de informação. A expansão

acelerada do indicador Quantidade de Contratos/ Valor nominal expressa tal ganho de

eficiência.

Com efeito, o aprofundamento e a intensificação das estratégias de terceirização foi um

fato e pode ser facilmente constatado a partir da análise dos diversos indicadores. De acordo

com a Tabela 02, é possível identificar uma expansão continuada da quantidade de contratos

de serviços terceirizados no período analisado.



158


Tabela 02 - Terceirizações na Administração Pública Paulista (2003-2005)(em R$ 2005)

QUANTIDADE DE SERVIÇOS

Quantidade de Contratos de Serviços Terceirizados * 35.868 38.857 42.914

Despesa com Contratos de Serviços Terceirizados 182.091 192.621 210.940

PREGÕES

Quantidade Pregões

Total de Pregões 4.181 13.214 16.966

Pregões para Serviços 704 2.468 3543

ECONOMIA OBTIDA

Com Terceirizações 191.507 984.774 1.883.395

Com Pregões de Serviços 81.248 192.288 988.348

PROPORÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

em % da Despesa Total do Governo ,3 1,4 3,1

em % da Despesa de Pessoal com Ativos ,5 1,1 5,4

Indicador 2003 2004 2005

posição de janeiro de cada ano*.

Fonte: Elaboração do Autora.

Os diversos indicadores apresentados na Tabela 02 sugerem uma clara lógica de ajuste

com o modelo gerencial no que se refere à Quantidade dos Serviços, a Expansão dos Pregões

com Serviços, na Economia Obtida, e, finalmente no Percentual da Economia Obtida com as

Terceirizações em relação as despesas do governo – total e de pessoal. Em linhas gerais, os

dados refletem a expansão das terceirizações e dos ganhos de economia. Por outro lado, há

uma nítida expansão dos pregões específicos sobre serviços, e, fundamentalmente a elevação

da sua participação nas despesas totais.

No que se refere ao montante de contratos firmados, houve uma clara expansão do

modelo e, em termos agregados, pode-se ver que no período de 2003 até 2005 o montante de

contratos de serviços terceirizados passou de 35,8 mil para 42,9 mil contratos firmados com o

governo. Estes dados revelam, que ao menos em termos da magnitude, houve uma expansão

acelerada deste segmento da despesa pública. O governo passa a contratar mais serviços com

maior racionalidade e com maior certeza sobre os “preços referenciais de mercado” e com

maior padronização, expandindo o seu portifólio de compras, com maior eficiência.

Outro elemento que revela o ajuste a uma lógica de eficiência gerencial é a expansão da

quantidades de totais de pregões e os pregões para os serviços. A economia obtida pelo

governo paulista com as terceirizações atingiu iram o valor aproximado de 1,8 bilhões mensais

para o ano de 2005, valor que representa 3,1% da despesa total e 5,4 % da despesa de pessoal.



159


A economia obtida com os pregões de serviços atingiu valor próximo de 0,98 bilhões, o que

representa 52% da economia total obtida com as licitações e compras do governo de todas as

modalidades. Os ganhos de economia obtidos com a terceirização passaram a representar

importantes parcelas na despesa total do governo e na despesa de pessoal com servidores

ativos. Em síntese: em poucos mais de dois anos, as reformas implementadas lograram o êxito

em expandir a quantidade de contratos, reduzir os custos dos serviços terceirizados e

conseqüentemente economizar recursos públicos na administração pública paulista.

O próximo passo da análise é responder a seguinte questão: quais os setores, as áreas e

as funções da administração pública paulista aderiram com maior intensidade às políticas de

compras de serviços terceirizadas? Sabe-se que dentro da lógica das reformas do estado,

considera-se fundamental que o envolvimento de a administração pública passe

progressivamente a comprar mais serviços da iniciativa privada (de mercado e não-mercado).

Este mecanismo é um dos mais conhecidos processos de ajuste a lógica gerencial e, que hoje

ocupa significativo espaço nas políticas de ganhos de eficiência na gestão pública. Basicamente,

espera-se que o governo passe a comprar serviços em funções específicas consideradas não

típicas ou de mercado dentro da administração pública. A Tabela 03 apresenta a distribuição

relativa da quantidade de contratos terceirizados por secretaria de governo para o período

1995-2005.



160


Tabela 03 - Distribuição Relativa da Quantidade de Contratos deTerceirizações (1995 a 2005) *

Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 27,00 27,0

Saúde 12,80 39,8

Segurança Pública 10,00 49,8

Educação 9,20 59,0

Casa Civil 7,20 66,2

Ciência e Tecnologia 7,00 73,2

Transportes Metropolitanos 3,90 77,1

Cultura 3,90 81,0

Fazenda 3,70 84,7

Transportes 3,10 87,7

Meio Ambiente 2,70 90,4

Outras Secretarias (10 secretarias) 9,60 100,0

Secretaria ** %%

acumulado

Fonte: CADTERC/SP. Elaboração do AutorPosições anuais relativas ao mês de Janeiro*.

Inclui Agências vinculadas por cada Secretaria**.

Existe uma diferenciação das compras em termos das secretarias do governo. Os dados

da Tabela 03 sugerem a consolidação de um padrão concentrado das contratações no período

1995-2005: onde aproximadamente 90 % dos contratos se deram em aproximadamente 11

secretarias, enquanto que as outras 10 secretarias responderam por apenas 9,6% da quantidade

de contratos firmados. Esta concentração sugere ter havido uma expansão das necessidades de

compras de serviços em algumas funções e setores governamentais, e, não de forma

homogênea entre as diversas agências. A análise mais detalhada desta estratégia permite

compreender que contratos realizados foram materializados para quatro secretarias: Energia,

Recursos Hídricos e Saneamento (com 27%), Saúde (com 12,8%), Segurança Pública (10,0%),

e Educação (9,2%), sendo que as três últimas estariam diretamente ligadas ao desempenho de

funções estas que estariam dentro das áreas consideradas estratégicas pelo governo dentro das

diretrizes da política de reforma da gestão pública.

Em termos mais ampliados, os dados comparativos analisados sugerem que o “ajuste”

à lógica gerencial pela via das terceirizações varia de acordo com os papéis ou as funções do

governo. Em outras palavras, diferentes funções demandam distintas proporções de serviços

terceirizados. As informações analisadas para o caso paulista revelam que a focalização das

terceirizações nas diferentes secretarias atingiu em graus diferenciados as diferentes funções



161


específicas do Estado no período 1995-2005. Considerando as três principais funções do

Estado – Estado Mínimo, Estado de Bem-Estar Social, e Estado Econômico, os dados

apresentados na Tabela 04 refletem as tendências gerais da política de terceirização.

Tabela 04 - Distribuição Relativa da Quantidade de Contratosde Terceirizações Por Secretaria e Função (1995-2005)

Estado Econômico (05 Secretarias) 43,70

Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 27,00

Ciência e Tecnologia 7,00

Transportes Metropolitanos 3,90

Transportes 3,10

Meio Ambiente 2,70

Estado de Bem-Estar Social (03 Secretarias) 25,90

Saúde 12,80

Educação 9,20

Cultura 3,90

Estado Mínimo (03 Secretarias) 20,80

Segurança Pública 10,00

Casa Civil 7,20

Fazenda 3,70

Total * 90,40

Secretaria %

Fonte: CADTERC/SP. Elaboração do Autorcorrespondente ao grupo com 90,4% dos Contratos de Terceirização*.

Em termos comparativos mais amplos, há uma consistência entre estes resultados e o

movimento de transferência de funções e atividades para o mercado. O Estado passa a

comprar mais serviços terceirizados especialmente nas áreas e funções econômicas. Há uma

maior adesão das organizações voltadas para a área econômica do que nas áreas de estado

mínimo e de bem-estar social. Aproximadamente 44 % dos contratos de serviços terceirizados

da administração pública são para as funções econômicas do estado, e 25% para as secretarias

que operam com funções tipicamente sociais do governo. Ainda de acordo com os dados, em

cada uma das áreas, a distribuição dos contratos é diferenciada. Isto quer dizer

fundamentalmente que em cada uma das funções existem diferenças na intensidade com que

os contratos de terceirização foram implementados nas diversas secretarias e agências da

administração pública. Em outras palavras, existem diferentes “demandas” por serviços

terceirizados no governo. Na área de Estado Mínimo, por exemplo, as terceirizações se deram



162


principalmente nas áreas de Segurança Pública, Casa Civil e Fazenda, respondendo por 20,8%

do total de contratos firmados no período 1995-2005.

Considerações e Reflexões sobre a Estratégia de Terceirizações

As evidências apresentadas e analisadas revelam que houve um “ajuste acelerado” da

administração pública paulista a partir dos anos 90, o qual esteve baseado em novos padrões de

contratação de serviços dentro de uma estratégia de inovação gerencial específica, qual seja, a

terceirização. Esta estratégia foi intensificada pelo governo a partir de 2000 dentro da nova

política de gestão e de recursos humanos, e vem atingindo substanciais níveis de intensidade

dentro da gestão pública paulista. Conforme apresentado na análise, os ganhos de eficiência e a

economia obtida foram visíveis e o governo hoje tem uma situação em que é possível

“contratar mais serviços e pagar um preço dentro de determinados padrões de qualidade”. Há

uma clara política de controle dos preços referenciais, da informação cadastral dos

fornecedores, e, mais especificamente das “demandas de serviços em cada setor

governamental”. A institucionalização do sistema de cadastro de fornecedores é um avanço

gerencial da maior importância para que o governo possa expandir suas atividades a um custo

compatível com os preços de mercado. Neste sentido, é possível falar de um “alinhamento

referencial” com o mercado. Os dados apresentados refletem que o governo vem ampliando o

seu grau de racionalidade com a compra de serviços e claramente tendo ganhos de economia,

que apesar de ainda representar uma porção pequena da despesa do governo, pode em muito

ser ampliada dentro da lógica de aprofundamento das decisões de passar para o mercado

diversas funções governamentais. A sensível transformação na lógica de controle dos mercados

diante da administração pública foi um ganho nítido e pode ser considerado como um dos

mais sólidos ganhos da administração pública nesta era de transformações pautadas pela Nova

Gestão Pública.

A intensificação das terceirizações se fez acompanhar de um sofisticado sistema de

informações e de pregões que fornecem os preços referencias básicos para cada tipo de

serviço. Os gestores públicos possuem hoje uma maior capacidade de diferenciar que

fornecedores se alinham as “faixas desejadas” de preços para a compra de serviços, o que tem



163


impacto substancial sobre a qualidade do ajuste fiscal e da melhoria da gestão pública. Este

modelo em suas linhas mais gerais e em termos de sua lógica deve ser intensificado e atingir

outras áreas do governo, dado que as demandas por terceirizações ainda ocorrem dentro de

um padrão concentrado em algumas áreas específicas, conforme demonstram os dados. A

resposta para a importante questão de “porque os diferentes setores respondem de modo

diferente as terceirizações?” representa um passo decisivo para que se possa compreender mais

de perto os impactos da terceirização como política de ajuste gerencial.

Cabe saber com maior precisão, em pesquisas mais aprofundadas e em perspectiva

comparada em diferentes níveis organizacionacionais, por que existe tal cooperação em alguns

setores, e não em outros setores. Que “conjuntos específicos de serviços” em cada secretaria

ou função do governo são responsáveis por uma maior demanda por contratação de serviços a

terceiros.

Além disso, as evidências apresentadas respondem parcialmente a tal questão,

mostrando que são as “funções econômicas” que teriam a maior demanda agregada por

serviços terceirizados. Neste sentido, os setores mais próximos das “funções econômicas” se

alinham às terceirizações, enquanto que as funções mínimas representariam o caso oposto. A

explicação talvez se de pelo fato de que as organizações nestes setores, que foram alvo

progressivo de questionamentos de seus modelos de gestão, estariam com uma maior

“propensão” a aderir a tal lógica, enquanto que setores mais “tradicionais” da administração

pública ainda estariam com menores demandas.

O aprofundamento destas questões seria decisivo para compreender de forma mais

refinada diferentes formas de adesão ao padrão terceirizado de gestão. Em termos gerais, estas

evidências, apesar dos limites, sinalizam para um movimento progressivo de “ajuste” aos

paradigmas da reforma do Estado e da lógica gerencial, onde serviços mais próximos do

mercado passassem progressivamente a serem ofertados por fornecedores contratados dentro

de padrões de mercado. Por fim, não resta dúvida de que o governo paulista introduziu

critérios objetivos de mensuração, padronização e controle, tais como o CADTERC e os

pregões eletrônicos. No entanto, para afirmações mais robustas sobre as diferentes “demandas

por serviços terceirizados” deveríamos compreender melhor quais são os elementos que

impulsionam o governo a expandir as terceirizações em alguns setores.



164



1. A partir de 2003 intensifica-se o processo de contratação de serviços terceirizados pela

administração pública paulista.

2. A expressiva diferença entre a evolução na quantidade de contratos de terceirizações e

o valor nominal desses contratos aponta para uma consolidação dos serviços

terceirizados em setores de menor qualificação da administração pública.

3. Os serviços terceirizados vêm se constituindo em fonte de economia de gastos para a

administração pública paulista. Embora tal economia represente um percentual

modesto sobre o gasto total e a despesa de pessoal, sua evolução indica uma

importante estratégia de política para controle dos gastos governamentais.

4. O processo de terceirização dos serviços públicos concentrou-se na área de funções

econômicas do Estado, com 44% do total dos contratos firmados.

5. A distribuição espacial dos contratos de terceirização esta focada em três Secretarias

que (Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Segurança Pública), em

conjunto, respondem pela metade dos contratos efetuados no período analisado.

Parte IV – Conclusões



Conclusões

Este capítulo apresenta as principais conclusões da pesquisa. Fundamentalmente, ele

tentar ilustrar, com base na matriz de variáveis e indicadores escolhidos no desenho de

pesquisa, a lógica do ajuste gerencial nas diversas dimensões analíticas no período 1995-2005.

Conforme discutido anteriormente, a compreensão mais nítida das transformações recentes

pode ser obtida analisando os componentes essenciais das reformas em diferentes níveis de

análise. É possível falar de um ajuste gerencial na administração paulista? Houve uma

redefinição do papel e das funções do Estado conforme ensejado nas idéias de reforma no

contexto do paradigma gerencial? Há uma redução do tamanho da administração pública, dos

seus gastos, e uma mudança no perfil da força de trabalho? Em que direções estariam

apontando tais mudanças? Apesar dos limites metodológicos evidenciados anteriormente, foi

possível tentar responder, de forma preliminar e exploratória, oferecer uma resposta na direção

da ocorrência de um ajuste gerencial e da consolidação de um novo papel para a administração

pública paulista no período. As conclusões apresentadas a seguir discutem este ajuste nas

diversas dimensões analíticas consideradas no escopo da pesquisa.

A primeira conclusão que a análise evidencia é a de que existiu, ao menos em termos

das diretrizes da política pública de gestão e de recursos humanos do caso de São Paulo, um

alinhamento estrutural às idéias e aos princípios considerados como a Nova Gestão Pública.

Este alinhamento pode ser visto na gradual adesão das políticas de gestão a uma lógica da

elevação da performance associada à necessidade de redefinição do papel e organização da

administração pública estadual. A redefinição do papel e funções do Estado; a construção de

uma nova matriz institucional sob a lógica da delegação para agências semi-autônomas; a

implementação de uma nova cultura gerencial para o setor público; e, políticas de alinhamento

aos condicionantes do “ajuste fiscal” têm sido os objetivos perseguidos pela gestão pública

paulista. Estes objetivos encontram sintonia com os movimentos recentes de transformação

no setor público tanto no plano internacional como no plano federal brasileiro a partir da

Reforma de 1995. Portanto, as transformações recentes no estado de São Paulo refletem as

preocupações contemporâneas com o novo modelo de gestão pública. Fazer o Estado

“funcionar melhor a um menor custo” tem sido o princípio estruturador das reformas no

âmbito da administração pública de São Paulo.




A análise também deixa claro que os efeitos das reformas oferecem resultados

diferenciados em termos das dimensões analíticas consideradas neste estudo, o que, dentro dos

limites, corrobora a hipótese de que diferentes setores do governo respondem diferentemente

a exigências de reformas.

Os dados analisados permitem inferir que houve um movimento claro na direção de

consolidar um novo papel para o Estado. O caso paulista mostra que este novo perfil se reflete

diretamente nos padrões de alocação dos servidores ativos. Conforme evidenciado, os

servidores públicos estaduais ativos estão fundamentalmente alocados nas áreas de Educação e

Saúde. Todavia, comparativamente os dados ilustram a configuração de dois padrões de

“intervenção pública”. Um que está voltado para a área social, especialmente Educação e

Saúde; e outro voltado para as funções mínimas, especialmente Segurança Pública: 95,4% dos

servidores ativos estão concentrados na Educação, Polícia Militar, Saúde, Segurança Pública e

Administração Penitenciária.

Outra evidência de ajuste à lógica gerencial se mostra na redução das despesas de

pessoal e na expansão das despesas com servidores inativos. Os dados analisados demonstram

que a partir do ano de 2000 inicia-se um processo mais consistente de “ajuste fiscal” e de

contenção das despesas de pessoal, especialmente na administração direta, revertendo um

perfil expansionista anterior. Por sua vez, o grupo de servidores inativos se expandiu numa

taxa de variação muito mais intensa do que os ativos, mostrando que idéias de redefinição do

papel do Estado, controle das despesas com pessoal, demissão voluntária e privatizações

estiveram claramente presentes na política pública de gestão e de recursos humanos

implementada em São Paulo.

Outra importante evidência é de redução dos gastos com pessoal em relação à renda.

Os dados mostram claramente que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente com

relação ao Produto Interno Bruto. Isto revela que o gasto com as despesas de pessoal passa a

ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas ao longo do tempo. Estes passam a pagar

menos para manter as despesas de pessoal. Os dados analisados revelam dois importantes

componentes: primeiro, que a administração pública não é tão grande comparativamente a

renda estadual (PIB) e tampouco com as rendas individuais dos cidadãos. Reduz-se o custo

médio mensal dos ativos, e ainda a participação relativa destes na PEA, o que indica uma clara

estabilidade na lógica subjacente a política de controle fiscal e do tamanho da administração

pública.




No que diz respeito à dinâmica de expansão e redução dos servidores, a análise

comparada evidencia um ajuste da administração pública paulista à lógica de redução do

tamanho do Estado. O processo de redução de servidores ativos e inativos ocorreu de forma

diferenciada nas diversas instâncias da administração pública. A administração indireta foi o

principal foco das reduções. Este resultado mostra claramente a redefinição do papel do

Estado através da transferência de funções para o mercado com as privatizações, ou para as

“novas instituições” da gestão pública. Por outro lado, os dados revelam ter havido um

simultâneo movimento de fortalecimento das Fundações, que apresentaram uma taxa de

crescimento de pessoal superior a 50%.

Na administração direta, os dados mostram que em 75% das Secretarias analisadas

apresentam um comportamento de “adaptação” à lógica de redução de servidores. Todavia,

existe um padrão diferenciado de resposta, onde algumas Secretarias situadas nas funções de

Estado Mínimo e de Bem-Estar Social expandem o quantitativo de servidores, mostrando os

novos papéis para o Estado no âmbito estadual.

Este novo perfil foi acompanhado pela entrada de servidores em algumas carreiras

específicas. Os dados analisados permitem compreender que as carreiras expansivas foram as

de Docente, Agente Penitenciário e de Nível Elementar Geral. Ocorreu uma clara redução de

servidores nos níveis mais elementares da administração pública paulista a partir de 2000.

Neste sentido ainda não se mostra claro um ajuste ao padrão de servidores que estariam nas

faixas superiores de escolaridade e atuando no núcleo estratégico do governo, conforme as

diretrizes do Plano Diretor da Reforma. Há uma clara necessidade de focalização nas carreiras

que devem ser privilegiadas a partir das novas funções e papéis ensejados pelo governo nos

anos vindouros. A adaptação gerencial dependerá em muito da “saída” de carreiras tradicionais

e de baixa qualificação para novos perfis do servidor público.

Contrariamente a idéia de que as organizações “resistem” aos cortes com o quantitativo

dos servidores, o caso de São Paulo revelou a ocorrência de um padrão cooperativo dominante

de resposta para as Secretarias e Autarquias analisadas. Os dados permitem mostrar o

alinhamento das categorias funcionais à lógica de redução do tamanho da força de trabalho.

Não faz sentido falar em uma “reação generalizada” nas organizações a idéia de redução do

tamanho da força de trabalho ativa. As organizações se adaptaram aos propósitos gerenciais e

não o contrário.




Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos

servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão

dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em

servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”. Por outro lado, as

reduções realizadas ocorreram em servidores admitidos pela Lei 500/74.

Em termos dos salários e especialmente do “ajuste” aos valores referenciais de

mercado, a análise comparativa permitiu mostrar que houve uma predominância de categorias

funcionais com expansão de salários. Este resultado se afasta da idéia básica de que o ajuste

fiscal se fez acompanhar de uma “lógica geral” de redução dos salários. Mesmo num período

de contenção e controle fiscal se verifica uma “expansão nos salários médios” a partir de 2000.

Esta expansão se dá de forma diferenciada e ocorreu especialmente nas áreas sociais de

atuação do governo, áreas que estavam salarialmente defasas há anos, e, que foram assumidas

como “estratégicas” dentro da nova política de recursos humanos bem como nas Secretarias

situadas nas funções mínimas do Estado: Procuradoria Geral do Estado, Administração

Penitenciária, Justiça e Defesa da Cidadania, Polícia Militar, Segurança Pública e Governo e

Gestão Estratégica. Estes resultados mostram haver um “fortalecimento” dos salários médios

nas áreas que consolidam o novo papel do Estado.

Houve também uma aproximação dos salários aos valores referenciais do mercado,

especialmente nos estratos inferiores de salários. Os dados mostram também que há um ajuste

dos salários do setor público a padrões superiores ao do mercado. Em termos médios, o setor

público apresenta rendimento médio mensal real de R$ 1.586, valor superior ao Setor Privado

com carteira assinada, ao grupo de assalariados total, e ao setor privado como um todo, que

tem um rendimento de R$ 1.070. Estes dados permitem dizer que o setor público seria mais

atrativo em termos salariais do que o setor privado.

A estratégia de ampliar a política de qualificação dos servidores estaduais foi outro

visível componente de ajuste ao padrão gerencial na administração pública paulista. Dentro dos

limites dos dados coletados e analisados, é possível falar numa expansão dos esforços do

governo paulista com o treinamento de servidores a partir de 1995.

A política de qualificação de servidores teve como focos principais os servidores da

Saúde, com 46,2% dos recursos, Educação, com 22,0%, e Casa Civil, com 20%, resultados que

são consistentes com a idéia de considerar estas áreas como “estratégicas” para o novo papel

do Estado de São Paulo. Os setores de Saúde e Educação aplicaram aproximadamente 800




milhões de R$ de 2005 em cinco anos. O setor de Segurança Pública passa ao longo do tempo

a constituir um espaço privilegiado na agenda de fortalecimento dos servidores. O dispêndio

do governo paulista com qualificação de servidores no período 2000-2005 correspondeu a 1

bilhão de Reais por cinco anos, o que, em termos médios corresponde a 200 milhões por ano,

que corresponde a 25% da despesa bruta mensal com os servidores ativos.

As intenções de expansão das dotações orçamentárias direcionadas para a formação de

recursos humanos não se fizeram acompanhar por um ganho de eficiência na capacidade de

implementação, revelando que muito ainda há por fazer no sentido de equilibrar as demandas

com os níveis de oferta no sistema de escolas de governo. No período 2000-2005, há um

déficit de implementação (orçado x executado) de aproximadamente R$ 48 milhões, o que

representa 20% da despesa média anual.

Recomenda-se que o governo do Estado amplie a difusão e o controle mais rigoroso

das informações sobre estas políticas, e, fundamentalmente, de sua implementação, através de

um sistema de informações que possibilite compreender e acompanhar os indicadores gerais

sobre este importante item da agenda de reformas no serviço público. As escolas de governo

ainda atuam de forma muito descoordenada e sem um sistema de accountability em termos das

aplicações de recursos, dos resultados atingidos, das ofertas e do perfil geral das qualificações.

Este é um dos itens decisivos na construção de uma administração gerencial e onde deverá se

concentrar parcela significativa de recursos aplicados nos próximos anos para as reformas.

No período analisado, a administração pública paulista aderiu de forma incisiva e

progressiva às estratégias meritocráticas para o ingresso de servidores públicos a partir de 1998.

Houve uma sintonia desta política com o foco nos novos papéis estratégicos para o Estado

paulista: Educação e Saúde. Não ocorrendo uma dispersão desta política para as demais áreas

governamentais. A análise apurada dos dados desagregados sugere que apesar da expansão

quantitativa do ingresso no serviço civil, não se verificou uma redefinição nos padrões

tradicionais de expansão do serviço público, não havendo um ajuste dos concursos ao novo

papel do Estado. Tendo como base a distribuição setorial dos concursos públicos realizados

no período 1998-2005, os dados analisados revelam que a estimativa de aposentadorias de

servidores para os próximos 10 anos estará concentrada nas áreas de Educação e Saúde,

quando estas irão responder por 83,2% dos futuros aposentados da administração pública

paulista, reproduzindo, portanto, um padrão tradicional de servidores.




O ajuste gerencial e a consolidação de um novo papel para a administração pública foi

intenso no que se refere à lógica de redução das despesas brutas com os servidores ativos nas

diversas categorias funcionais. Os dados revelam claramente uma redução na despesa bruta de

aproximadamente 15 milhões de reais/mês. A administração pública paulista reduziu os

pagamento em quase todos os tipos de dispêndios com servidores ativos. Esta redução foi

concentrada em três categorias funcionais, vale registrar, docente, nível intermediário geral e,

suporte pedagógico. Por outro lado, se verifica em quais as categorias existe uma nítida

“expansão dos gastos”: Agente Penitenciário; Nível Elementar Geral, Polícia Militar, e, Nível

Intermediário de Saúde.

A concentração de cortes na despesa bruta por servidor ativo ocorreu nas Secretarias

que desempenham funções econômicas do Estado. Isto reflete uma “retirada” do Estado

destes setores pela via da privatização e redefinição das relações entre Estado e Mercado com a

construção de novas instituições, conforme analisado no capítulo sobre a política de gestão e

de recursos humanos.

Conforme considerado no capítulo que analisa a evolução da política de gestão e de

recursos humanos em São Paulo no período 1995-2005, o esforço da administração paulista

em controlar os gastos com compras de serviços terceirizados a partir dos anos 90 foi uma das

mais consistentes e significativas estratégias de ajuste gerencial. Ela pavimentou as bases para

as preocupações subseqüentes com eficiência, racionalidade, e performance, com critérios que

se aproximam do “mercado”. Dada a complexidade da matriz de serviços contratados e da

intensa necessidade de alinhar os preços praticados pelos fornecedores de serviços as diversas

unidades da administração pública aos valores referenciais de mercado, o governo paulista

construiu um sistema eletrônico de controle e tomada de decisão que conseguiu introduzir um

padrão diferenciado de eficiência neste importante item das despesas governamental, com

impactos sensíveis sobre o desempenho fiscal do governo paulista. Desta forma, foi possível

ampliar significativamente a partir de 2003 o processo de contratação de serviços terceirizados

pela administração pública paulista sem conseqüências desastrosas sobre o equilíbrio fiscal.

Atualmente o governo sabe a cada momento quanto gasta em cada item adquirido no

mercado, quais os fornecedores que praticam preços de mercados, os preços (e composição

dos preços para serviços) referenciais, bem como os valores mais “adequados” para cada tipo

de serviço contratado nas diversas áreas do governo. Os serviços terceirizados vêm se

constituindo em fonte de economia de gastos para a administração pública paulista. Embora tal




economia represente percentual modesto sobre o gasto total e a despesa de pessoal, sua

evolução indica uma importante estratégia de política para controle dos gastos governamentais.

O processo de terceirização de serviços públicos concentrou-se na área de funções econômicas

do Estado, com 44% do total dos contratos firmados. A distribuição espacial dos contratos de

terceirizações está focada em três Secretarias que (Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e

Obras; Saúde; Segurança Pública), em conjunto, respondem pela metade dos contratos

efetuados no período estudado.

O diagnóstico ensejado revela a consolidação de um ajuste gerencial da administração

pública. Houve de fato, conforme apresentado pelos diversos elementos de na análise, uma

tendência de aproximação a um novo padrão. Com efeito, a administração pública paulista

realizou um esforço de redução dos gastos, de redefinição dos papéis e funções, transferência

de funções, ajuste dos salários ao mercado, expansão das qualificações, e, uma política de

controle das compras de serviços terceirizados. Dentro dos limites sugeridos pelos dados

analisados, é possível evidenciar tais transformações. Todavia, sugere-se que este esforço

preliminar de pesquisa possa ser complementado por três estratégias complementares: a)

consolidar o estudo para uma matriz de indicadores e variáveis que sejam construídos com

dados primários adequados; b) realizar estudos complementares comparando as dinâmicas de

reformas entre os diferentes setores ou segmentos da administração pública; c) desenvolver

estudos que combinem metodologias quantitativas e qualitativas para compreender as

diferentes dimensões analíticas e a lógica da dinâmica das transformações. Recomenda-se que

o governo seja ágil em realizar um conjunto amplo de pesquisas em profundidade sobre as

escolas de governo, sobre as transformações nos sistemas de compra, nas estratégias da política

de concursos, novos modelos e padrões de atendimento ao servidor, modelos institucionais

flexíveis, agencias regulatórias de serviços públicos, e sobre padrões de desempenho na

administração pública. Estes estudos complementares poderiam ser de grande importância

para a compreensão das transformações recentes e iluminar as diversas lógicas de mudança

empreendida pelas reformas no caso paulista, bem como servir de importante instrumento

gerencial para o planejamento e tomada de decisões sobre as reformas. Por outro lado, seria

fundamental também o esforço de consolidar e ampliar a disponibilidade de bases de dados

sobre a administração pública, sobre instituições e sobre gerenciamento público, possibilitando

construir avaliações mais consistentes sobre as dinâmicas de transformação. Em síntese, a




administração pública em ação precisa ser estudada e compreendida como instrumento para a

construção de um Estado capaz de realizar mais a um menor custo.

06.9.rezende,flavio nova gestaopublica

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