tesis flavio bellinato
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República Dominicana
Universidad Católica Santo Domingo UCSD
Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas Escuela de Diplomacia y Servicios Internacionales
Análisis de la aplicación de los Reglamentos Italianos y Comunitarios Europeos, en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de la
Embajada de Italia en la República Dominicana. Año 2012.
Anteproyecto de Trabajo de Grado para optar por el título de:
Licenciatura en Diplomacia y Servicios Internacionales
Sustentante:
Flavio Bellinato (2006-1335)
Asesora:
Licda. Elizabeth Novo
Distrito Nacional Septiembre, 2012
2
ÍNDICE
Pág.
AGRADECIMIENTOS
INTRODUCCIÓN
CAPITULO INTRODUCTORIO
Tema de investigación 9
Planteamiento del problema 10
Formulación del problema 13
Sistematización del problema 14
Objetivos de la Investigación:
Objetivo general 16
Objetivos específicos 16
Justificación 18
CAPITULO I: MARCO REFERENCIAL
1.1 Marco teórico 20
1.2 Marco conceptual 24
CAPITULO II: ASPECTOS METODOLOGICOS
2.1 Diseño de la investigación 27
2.2 Tipo de investigación 27
3
2.3 Métodos de investigación 27
2.4 Fuentes y técnica 28
CAPITULO III: PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS
3.1 - Principales tipologías de visado objeto de análisis. 29
3.1.1 - Visa Shengen Uniforme (VSU) 31
3.1.1.1 - Visa de Turismo 33
3.1.2 - Visa Nacional (VN) 36
3.1.2.1 - Visa por Motivos Familiares (con ciudadanos de la U.E.) 37
3.1.2.2 - Visa por Motivos Familiares (con ciudadano extranjero titular de
Permesso di Soggiorno o Visa de Trabajo Subordinado, trabajo autónomo,
estudio o motivos religiosos con validez no inferior al año). 39
3.1.2.3 - Visa de Trabajo Subordinado 42
3.2 - Los Reglamentos Europeos Comunitarios actuales, en materia de
concesión de Visas Shengen Uniforme (VSU) 43
3.2.1 - El Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del
Consejo del 13 de Julio del 2009 – Código de Visa 46
3.2.2 Procedimientos y condiciones para la expedición de Visas Shengen
Uniforme. 46
3.2.3 Subjetividad normativa en la aplicación del Código de Visa: concepto
de “riesgo migratorio”. 49
4
3.3 - Aplicación del Código de Visa por parte de la Sección Consular
de la Embajada de Italia en la República Dominicana, y sus
consecuencias. 55
3.3.1 - Organización logística de la Embajada de Italia, para atender
solicitudes de VSU 56
3.3.2 – Motivación de las denegaciones: la cuestión
“riesgo migratorio”. 58
3.4 - Los reglamentos italianos actuales, en materia de concesión de
Visas Nacionales de Larga Estadía. 65
3.5 - Aplicación de los reglamentos italianos actuales en materia de
visas nacionales de larga estadía, por parte de la Sección Consular de
la Embajada de Italia en la República Dominicana. 67
3.5.1 – El derecho a la reunión familiar con ciudadanos de la U.E.:
identificación del habiente derecho. 68
3.5.2 – Testo Unico y modificaciones vs D.L. No.30 del 2007: confusión
normativa. 79
3.5.3 – Suposición de solicitudes instrumentales: el visado de trabajo
subordinado. 81
CONCLUSIÓN
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
5
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a mis padres, por haberme permitido obtener las herramientas para
terminar mis estudios, a pesar de todas las dificultades; su amor hacia mí y su
valentía ante los problemas que la vida nos interpone hacia el camino al éxito, han
sido, son, y serán mi mayor ejemplo a seguir.
Agradezco a mi esposa, quien siempre me ha apoyado en cada decisión tomada a
través de los años; no solamente es mi compañera y mi alma gemela, sino
también la madre de un hijo estupendo quien, aun que involuntariamente dada su
temprana edad, me ha motivado aun más en terminar mi carrera y mejorar como
ser humano.
Agradezco al Dr. Alejandro Vicini por haber despertado en mí la voluntad de
terminar esta carrera, a pesar de los tantos momentos en que he dudado y me he
cuestionado acerca de “la razón de ser” del objetivo final. Siempre ha creído en mí
y en mis capacidades.
Agradezco al Lic. Jesús Navarro Zerpa, quien ha sido un maestro de vida para mí
y para todos los estudiantes universitarios que han tenido la suerte de cursar
alguna de sus asignaturas. Su alto sentido ético y su lucha por un mundo
diferente, han servido de base para querer tratar de ser “más”.
Agradezco mi Asesora de Tesis, la Licda. Elizabeth Novo; no he tenido el placer
de cursar alguna de sus asignaturas, pero su disponibilidad y profesionalidad han
6
sido de gran apoyo para mí y me han ayudado enormemente en la finalización de
este trabajo.
7
INTRODUCCIÓN
Todo ciudadano dominicano o extranjero residente en la República Dominicana
que necesite trasladarse a la República italiana, en caso de necesitar una visa que
le permita realizar el viaje en cuestión, debe de presentar una solicitud formal ante
la Embajada de Italia en el país. Sin embargo, los mismos solicitantes y
profesionales en el área del derecho migratorio, se cuestionan acerca de las
modalidades de aplicación de las normativas vigentes. Los constantes cambios en
materia y la interpretación de las leyes actualmente en vigor, suelen convertirse en
un laberinto burocrático y normativo.
A través de este Trabajo de Grado, lo que se quiere analizar es principalmente la
aplicación adoptada de las normas europeas y nacionales de la República Italiana,
por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República
Dominicana, durante el presente año. Desde las primeras páginas del capítulo
referente a los resultados de la investigación, se hace necesario clasificar las
tipologías de visa objeto de estudio, creando las bases para la profundización
necesaria finalizada al correcto entendimiento de los casos presentados.
Para poder desarrollar este Trabajo de Tesis en base a datos concretos, en
ausencia de estadísticas disponibles por parte de la Embajada de Italia o del
Ministerio de Relaciones Exteriores italiano (situación que se ha convertido en el
principal obstáculo para la realización de la investigación), se ha hecho necesario
8
el utilizo de informaciones referentes a casos reales, por parte de una Compañía
encargada de realizar gestiones legales ligadas a la entrega de solicitudes
dirigidas a la Sección Consular italiana en la República Dominicana. Ésta es
“Gruppo Italia, S.A.”, la cual está domiciliada al interno de la Agencia “Amigos del
Caribe”, a su vez conocida sobre todo por cuestiones inherentes a traducciones
autorizadas por la Embajada de Italia.
La cercanía de esta compañía (se encuentra frente a la Embajada de Italia), y los
tantos años que tiene la agencia Amigos del Caribe trabajando en el sector
mencionado, han facilitado la recolección de datos y el estudio de la aplicación de
las normas, a través del sumarse de situaciones resultantes de decisiones
administrativas de la Embajada de Italia.
El objetivo principal de esta investigación, no se circunscribe solamente al análisis
per se de la aplicación de las normas por parte de una oficina con funciones
administrativas, sino que también resulta imprescindible verificar si la actuación de
la Embajada frente a las solicitudes recibidas, es parte de un modus operandi
continuo y coherente durante todo el periodo investigado, o si determinadas
decisiones se adaptan a situaciones particulares que conllevan una diferenciación
contextual sui generi que llegan a prescindir de las normas.
9
TEMA DE INVESTIGACIÓN
Análisis de la aplicación de los Reglamentos Italianos y Comunitarios Europeos,
en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de
la Embajada de Italia en la República Dominicana. Año 2012.
10
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Durante las últimas dos décadas, a partir de la inclusión de la República
Dominicana en el listado de países que necesitan de visado para ingresar al
espacio Shengen (y, por ende, también al territorio de la República Italiana), ha ido
aumentando gradualmente la solicitud de concesiones de esta índole y, en
cadena, la voluntad de aquellos emigrantes que residen legalmente en el territorio
italiano, de solicitar la presencia de sus familiares en virtud de los reglamentos
nacionales.
La concesión o el reconocimiento al derecho de obtención de dichos visados
(Shengen de corta duración y/o Nacionales de larga duración) han ido decayendo
a medida de que su actuación ha ido restringiéndose, causando perplejidad y
dificultades en muchos de los solicitantes.
A nivel estadístico, desde el año 2006 hasta el año 2010, se puede denotar un
aumento de solicitudes, así como una disminución de visados otorgados,
evidenciando de tal manera una relación inversamente proporcional en la
concesión de permisos de esta categoría. “En el año 2006, por ejemplo, los
visados otorgados llegaron a una cantidad de 4412 concesiones”1 mientras que,
1 2008 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by
Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2008, pág. 33
11
“en el año 2009, llegaron a una cantidad de 4779”2, y “en 2010 a 4029”.3 Aun
pareciendo una diferencia no tan amplia, hay que tomar en consideración el
aumento del número de solicitudes, y el progresivo sumarse de denegaciones de
visas de tipo C (Visas Uniformes Shengen de corta duración, mayormente de
turismo).
Tal situación obedece a nuevos reglamentos, tanto comunitarios europeos como
nacionales italianos, que desde el año 2007 han ido modificando las intenciones
legislativas de la Unión Europea y del estado italiano, así como a la interpretación
restrictiva, subjetiva y discrecional de los mismos por parte de las autoridades
consulares de la Oficina de Visa de la Embajada de Italia en la República
Dominicana.
Los Reglamentos en cuestión, especialmente el Reglamento (CE) No.810/2009
del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de Julio 2009 que instituye un
Código Comunitario de Visa (Código de Visas Shengen), el “Testo Unico per
l’Immigrazione” con sus modificaciones recientes, y el Decreto Legislativo No.30
del 6 de febrero del año 2007, acerca del actuación, en la República Italiana, de la
directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y
2 2009 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by
Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2009, pág. 40
3 2010 Council of the European Union: “Exchange of statistical information on uniform visas issued by
Member States' diplomatic missions and consular posts” - Bruxelas, 2010, pág. 38
12
de sus familiares de circular y vivir libremente en el territorio de los Estados
Miembros, regulan las veinte distintas tipologías de visa existentes.
Las circunstancias objeto de este Trabajo de Grado, pueden llevar a la
desvirtuación de la razón de ser de las normas, la violación de derechos de
cohesión familiar y de igualdad ante la ley, y la búsqueda de nuevas estrategias
para emigrar ilegalmente, aumentando inclusive los riesgos para la soberanía del
Estado italiano y, por ende, de todos los Estados Miembros de la Unión Europea,
al interno de sus Fronteras Internas.
Esta situación hace necesaria el análisis de la problemática inherente a la
concesión de visados otorgados por el Estado italiano a ciudadanos dominicanos
o extranjeros en general residentes en la República Dominicana, tanto desde un
punto de vista legal interpretativo, así como desde un punto de vista sociológico,
humano, y de protección de la soberanía nacional italiana.
13
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
¿De qué forma se aplican los Reglamentos Italianos y Europeos Comunitarios, en
el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la Sección Consular de la
Embajada de Italia en Santo Domingo?
14
SISTEMATIZACIÓN DEL PROBLEMA
¿Cuáles son los Reglamentos Europeos Comunitarios de referencia en el
estudio de una solicitud de Visa Shengen?
¿Qué parte de los Reglamentos Europeos Comunitarios es sujeta a
interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en
la República Dominicana?
¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos
Italianos y Comunitarios Europeos, por parte de la Sección Consular de la
Embajada de Italia en la República Dominicana, en materia de visados
Shengen de corta estadía?
¿Cuáles son los reglamentos de referencia en el estudio de una solicitud de
Visa Nacional de larga estadía?
¿De qué manera son evaluadas las solicitudes de Visa Nacional, en la
Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana?
¿Cuáles son las normas de los Reglamentos Italianos, sujetas a
interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en
la República Dominicana?
¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos
Italianos y Comunitarios Europeos, por parte de la Sección Consular de la
15
Embajada de Italia en la República Dominicana, en materia de visados
nacionales de larga estadía?
16
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
General:
• Analizar la aplicación de los Reglamentos Italianos y Europeos
Comunitarios, en el caso de las solicitudes de visa presentadas por ante la
Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana.
Específicos:
• Mencionar los Reglamentos Europeos Comunitarios de referencia en el
estudio de una solicitud de Visa Shengen.
• Identificar la parte de los Reglamentos Europeos Comunitarios sujeta a
interpretación por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en
la República Dominicana.
• Explicar las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos Europeos
Comunitarios por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en
la República Dominicana, en materia de visas Shengen de corta estadía.
• Mencionar los reglamentos de referencia en el estudio de una solicitud de
Visa Nacional de Larga Estadía.
17
• Explicar la manera en que son evaluadas las solicitudes de Visa Nacional,
en la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República
Dominicana.
• Indicar las normas de los Reglamentos Italianos, sujetas a interpretación
por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República
Dominicana.
• Explicar las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos Italianos,
por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la República
Dominicana, en materia de visas nacionales de larga estadía.
18
JUSTIFICACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN
La Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana, recibe
a diario decenas de solicitudes de visa para ingresar al territorio nacional que
representan. El estudio de la documentación presentada por los impetrantes, es
competencia de la Oficina de Visas, la cual es administrada por un Funcionario
Delegado para esos fines. La decisión final, la cual puede ser positiva (a través de
la concesión y/o otorgación de la visa), o negativa (a través de la entrega de una
denegación escrita y motivada), tiene la particularidad de ser prerrogativa de los
Consulados, los cuales toman en consideración las normas europeas y nacionales
italianas vigentes y, al mismo tiempo, el entorno social, político y económico en el
cual operan.
El “porqué” de este análisis, no se enfoca solamente en la voluntad de esclarecer
ciertos puntos poco claros de las normativas vigentes, así como su interpretación,
sino que se trata de un tema que pocos profesionales en la República Dominicana
han podido desarrollar, por tratarse de una materia de derecho migratorio muy
específica y delimitada, dejando muchas veces que ciertas decisiones tomen su
curso sin las debidas apelaciones de lugar, permitidas por las normativas
europeas e italianas, dependiendo del caso especifico.
De acuerdo con los objetivos de este análisis, el resultado de esta investigación,
luego de describir las normas vigentes, tiende a cuestionar tres aspectos
19
referentes a las solicitudes impetradas por nacionales dominicanos y extranjeros
residentes en la República Dominicana en general: en primer lugar, la
interpretación de las normas tomadas en consideración para la concesión de
visados; en otro orden, el modus operandi de la oficina competente; por último, las
consecuencias negativas para los solicitantes extranjeros, y para el proprio Estado
italiano, producto de lo anteriormente señalado.
Este Trabajo de Grado, se convierte en una útil herramienta para estudiantes de
Derecho y Relaciones Internacionales, así como todos aquellos profesionales
especializados en el área del Derecho Migratorio, Consular y Administrativo.
20
CAPITULO I
MARCO REFERENCIAL
1.1 Marco Teórico:
Las autoridades consulares en territorios extranjeros tienen plenas facultades para
la concesión de visados que permitan a ciudadanos de países extra U.E., ingresar
a través de las fronteras exteriores de ésta. Tanto la Unión Europea, como la
República Italiana, otorgan formalmente esta facultad a sus Consulados alrededor
del mundo, a través de Reglamentos que marcan las pautas para el
reconocimiento de ciertos derechos, y la concesión del disfrute de otros.
La actuación de dichos Reglamentos, pueden tener diferentes interpretaciones por
parte de las distintas autoridades consulares, especialmente cuando éstas le dan
la oportunidad de hacerlo, debido a su estructura o contraste respecto a otras
normas de una misma índole. “La aplicación en concreto del derecho presenta
problemas ligados con la interpretación, o sea, aquella actividad intelectual a
través de la cual se forma, desde la disposición normativa entendida como la
expresión lingüística que tiene la forma gramaticalmente hecha, la regla útil para
cada caso”4.
El Funcionario que analiza una solicitud de visa, tiene ante sí la dificultad de actuar
reglamentos que pueden tener contradicciones o ir en contra del sentido común,
4 Mezzetti, Luca: “MANUALE BREVE DIRITTO COSTITUZIONALE” Giuffré Editore, Italia, año 2011, pág. 121
(TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato)
21
por tener vacios normativos que afectan el buen funcionamiento de sus servicios
como servidor público. Mientras la jurisprudencia resulta necesaria a los fines de
posible apelaciones sobre decisiones consideradas injustas, el Funcionario debe
de aplicar las normas vigentes, aun que las mismas se presenten incompletas,
subjetivas en algunos casos, e incongruentes unas con otras.
De toda manera, existen diferentes aspectos referentes a la interpretación de las
normas, siendo ésta una actividad que suele ser producto de un análisis más
judicial que ejecutiva a nivel administrativo. Las interpretaciones en esta materia,
por parte de la administración pública italiana en la República Dominicana, suelen
ser tanto restrictivas (“cuando el significado extraído de la norma es más restrictivo
que lo literalmente enunciado – lex plus dixit quam voluit” 5) como, en otros casos,
extensivas (“cuando el significado es más amplio que el que puede aparecer de la
letra – lex minus dixit quam voluit” 6).
El tema “visados” tiene diferentes puntos desde los cuales comienza un análisis de
esta índole. En primer lugar, está “la persona” y su necesidad de que se le
conceda la visa solicitada. Luego, está la “comunidad / estado” de la cual proviene
y desde donde el ciudadano extranjero hace la solicitud, con todas las
características consecuenciales que su entorno social y político conlleva. En fin,
5 Della Torre, Massimiliano y Angelo Mestroni: “ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO PER ESAMI UNIVERSITARI
E CONCORSI PUBBLICI”, Giuffré Editore, Italia, 2008, pág.34
6 Idem
22
está el “derecho y los principios” sobre los cuales fueron legisladas en su debido
momento las normas y los reglamentos objeto de este estudio.
Resulta imposible y no tan necesario para los fines de esta investigación, analizar
la motivación personal de cada persona, para solicitar un visado. El análisis de la
realidad dominicana en un contexto más global, al momento de hablar de los
motivos por los cuales se hacen una serie de coyunturas a la hora de la otorgación
de un visado, estará incluido en los considerando de este trabajo, especialmente
en la parte referente a la llamada evaluación del “riesgo migratorio” en los casos
de visas de corta duración. En esta sección teórica, se hace necesario limitarse a
consideraciones puramente normativas, a nivel de principios constitucionales
reconocidos al interno de la Comunidad Europea y la República Italiana.
En tal sentido, es importante señalar, entre los principios fundamentales de la
Unión Europea, los enumerados en su Carta de Derechos Fundamentales:
“Consciente de su patrimonio espiritual y moral, la Unión está fundada sobre los
valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y
la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y del Estado de
Derecho. Al instituir la ciudadanía de la Unión y crear un espacio de libertad,
seguridad y justicia, sitúa a la persona en el centro de su actuación”.7
7 Diario Oficial de la Comunidad Europea: “DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN
EUROPEA”, Bruxelas, año 2000 – Preámbulo.
23
Entrando en detalles de la Declaración para luego, en el desarrollo de este trabajo,
llegar a analizar las normativas objeto de interpretación, vale la pena mencionar
que para la Unión Europea “la dignidad humana es inviolable. Será respetada y
protegida”8, así como se reconoce “el derecho a fundar una familia según las leyes
nacionales que regulan su ejercicio”9.
El Estado italiano, además “reconoce y garantiza los derechos inviolables del
hombre, tanto como persona, como en las formaciones sociales donde él
desarrolla su personalidad, y solicita la ejecución de deberes inderogables de
solidaridad política, económica y social.”10
Los apenas enunciados son principios que, si vistos singularmente, podrían no
parecer entrar en el contexto de los objetivos de este análisis. Sin embargo, llegan
a ser fundamentales analizando caso por caso, donde lo que se cuestiona es la
posible arbitrariedad y el carácter excluyente de ciertas interpretaciones
normativas cuando, antes que nada, lo que debería de ser tomado en
consideración es el principio general sobre el cual se fundamenta la ley, sin
restricciones en contra del solicitante.
8 Idem – art.1
9 Idem – art.9
10 Constitución de la República Italiana, 1948, art.2 (TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato)
24
1.2 Marco Conceptual:
Acuerdo de Shengen: “documento suscrito por Francia, Alemania, Italia y
países del Benelux en 1985 en la ciudad que lleva su nombre. Es el
Acuerdo que marca la libre circulación de personas en el marco de la Unión
Europea, integrándose como un Protocolo Anexo al Tratado de la U.E.
Reino Unido e Irlanda mantienen determinadas restricciones a la entrada de
personas en su territorio”.11
Fronteras Exteriores: “fronteras terrestres (fronteras fluviales y lacustres
incluidas) y fronteras marítimas de los países de la Unión, así como sus
aeropuertos, puertos fluviales, puertos marítimos y puertos lacustres,
siempre que no sean fronteras interiores.”12
Fronteras Internas: “fronteras terrestres comunes (fluviales y lacustres
incluidas), aeropuertos (para los vuelos interiores) y puertos marítimos,
11
Marcu, Silvia: “DEL OESTE AL OESTE: GEOPOLITICA FRONTERIZA E INMIGRACIÓN DE LA EUROPA ORIENTAL
A ESPAÑA”Ediciones Universidad Salamanca, España, 2010 – pág.67.
12 Reglamento (CE) n o 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 , por el
que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de
fronteras Schengen), art.2 incíso 2
25
fluviales y lacustres (para las conexiones regulares por transbordador) de
los países de la Unión.”13
Permesso di Soggiorno: “documento expedido por las autoridades policiales
italianas que permite al ciudadano extranjero residir de manera regular en el
territorio italiano”14.
Visa Nacional (VN): “Es una autorización expedida por uno de los Estados
Miembros, para estadías de larga duración, superiores a los 90 días, en el
territorio del Estado en el cual el solicitante tiene su destino. Además,
garantiza la libre circulación en todos los Estados Miembros, por un período
no superior a los 90 días por cada semestre”.15
Visa Shengen Uniforme (VSU): “Es una autorización expedida por uno de
los estados miembros del espacio Schengen, ya sea de tránsito o como
estancia planificada en el territorio de los estados miembros, con una
13
Ídem, art.2 inciso 3
14 Disponible en: http://poliziadistato.it/articolo/225/ – consultada en fecha 29 de Junio del presente año.
15 Disponible en:
http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/Servizi/Sportello_Info/DomandeFrequenti/Visto_per_Italia/ -
consultada en fecha 12 de Abril del presente año.
26
duración máxima de tres meses por semestre desde la primera entrada en
el territorio.”16
16
Disponible en:
http://www.maec.es/subwebs/Consulados/Pekin/es/MenuPpal/visados/tasas/Documents/Informaci%C3%B
3n%20Visado%20Uniforme%20Schengen.pdf - consultada en fecha 12 de Abril del presente año.
27
CAPITULO II
Aspectos metodológicos:
2.1 Diseño de la investigación
Esta investigación va a llevar a cabo con un diseño no experimental, a través del
cual no hay manipulación deliberada de las variables, y se observan las
actuaciones de la administración en cuestión tal y como se da en su contexto, para
su posterior análisis.
2.2 Tipo de estudio
Este estudio es de tipo documental, dado que el mismo se desarrolla a través de
la recopilación y la selección de documentos y materiales bibliográficos.
2.3 Métodos de investigación
Los métodos de investigación utilizados para este Trabajo de Grado son
esencialmente el análisis y la síntesis, a través de la descomposición de todos los
elementos encontrados a través de las fuentes consultadas y la sucesiva
articulación de las mismas, obteniendo conclusiones inherentes al caso objeto de
la presente Tesis.
28
2.4 Fuentes y técnicas de información
Fuentes primarias:
Entrevistas
Fuentes secundarias:
Reglamentos y normas
Decisiones administrativas escritas por la Sección Consular de la Embajada
de Italia en la República Dominicana.
Sentencias de Tribunales administrativos y regionales italianos.
Libros que traten sobre el tema.
Artículos de periódicos sobre el tema.
29
CAPITULO III: PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS.
3.1 - PRINCIPALES TIPOLOGÍAS DE VISADOS OBJETO DE ANALISIS
En la actualidad, las tipologías de visas necesarias para viajar hacia la República
Italiana, son las siguientes: “adopción, negocios, curas medicas, diplomático,
competencia deportiva, invitación, trabajo autónomo, trabajo subordinado, misión,
motivos familiares, motivos religiosos, reingreso, residencia electiva, investigación,
estudio, transito aeroportuario, transito, transporte, turismo, vacaciones-trabajo,
voluntariado.”17
En este trabajo de grado, el análisis se concentra sobre todo en las solicitudes que
más frecuentemente son presentadas a la Oficina de Visa de la Embajada de Italia
en la República Dominicana, siendo las mismas las que más controversia generan
entre el público solicitante de nacionalidad dominicana, e invitantes y familiares
(extranjeros o ciudadanos de la Unión Europea) residentes en Italia.
En el caso de las solicitudes de Visa Shengen Uniforme (VSU), la concesión
finalizada al turismo es históricamente la más controversial. Entre los visados de
corta duración es la más requerida, siendo el turismo una de las actividades
humanas más frecuentes entre las que entran en el renglón de las visas de corta
17
Decreto interministerial n. 850 del 11 de Mayo del 2011 – art.1.
30
duración, y está entre las más fácilmente justificables a la hora de solicitar el
ingreso a un país tercero.
En el caso de las Visas Nacionales de larga duración, la tipología más presentada
es la de Motivos Familiares, la cual a su vez se divide en dos sub categorías
(Reunión familiar con ciudadano de la Unión Europea, y Reunión Familiar con
ciudadano extranjero), además de las solicitudes de Visa de Trabajo Subordinado.
Las Visas por Motivos Familiares, son producto del efecto multiplicador que
subsiste en el momento en que el ciudadano dominicano residente o “ciudadano
italiano por filiación”18 o naturalización, o de la Unión Europea en general, siente la
necesidad de reunirse con sus familiares. Es natural que, al emigrar, surja la
necesidad de reunirse con los parientes más directos.
Por otro lado, la Visa de Trabajo Subordinado, es producto de una necesidad dual
donde el aspirante trabajador extranjero necesita mejorar su condición económica,
y el Estado italiano debe de colmar un vacío ocupacional en ciertos renglones
laborales.
Esto no significa que no se tocarán otros casos y categorías de visa presentadas a
la Oficina de Visa de la Embajada de Italia en la República Dominicana. Este
Trabajo de Grado, como lo describe el título del mismo, abarca la aplicación de los
reglamentos vigentes en el sentido más amplio posible pero, al mismo tiempo, se
hace necesario concentrar el análisis en las solicitudes mayormente presentadas
18
La ciudadanía italiana se fundamenta principalmente en el principio del “Jus Sanguinis”.
31
por ante la oficina correspondiente, y los casos más controversiales a nivel de
aplicación de las normativas vigentes.
3.1.1 - Visa Shengen Uniforme (VSU)
Las categorías de visa que conforman este bloque son: negocios, competición
deportiva, invito, transito, y turismo. Hay otras categorías de visados que pueden
ser tanto Shengen, como nacionales. Estas son: curas médicas, trabajo autónomo,
trabajo subordinado, misión, motivos religiosos, investigación, estudio,
voluntariado. Lo que puede cambiar su tipología es el tiempo de permanencia en
el territorio italiano (más o menos noventa días).
La concesión de esta tipología de visados, es regulada por el llamado “Código de
Visa”19. El mismo “establece los procedimientos y condiciones para la expedición
de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados
miembros no superiores a tres meses en un período de seis meses”.20
19
Técnicamente lleva el nombre de: “Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo
del 13 de julio del 2009”.
20 Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de julio del 2009 – art.1
32
“La posesión de un Visado Uniforme, o de un visado con Validez Territorial
Limitada, no confiere automáticamente un derecho de ingreso”21. Es importante
hacer la salvedad, para limitar la funcionalidad de un visado eventualmente
otorgado, el cual da derecho al solicitante a llegar hasta las Fronteras Exteriores,
desde las cuales las autoridades migratorias nacionales correspondientes tienen la
facultad de realizar los debidos controles, dentro de lo requerido en términos
generales por el mencionado Reglamento.
A su vez, “las Visas Uniforme Shengen se dividen en tres tipologías:
Trasito aeroportual (tipo A) – 0 días
Transito (tipo B) – hasta 5 días
Visas de corta duración o de viaje (tipo C) – válido por periodos de estadía
del ciudadano extranjero por un periodo no superior a los 90 días en todos
los Estados Shengen.”22
21
Idem – art.30
22 Delle Fave, Claudio: “MANUALE DI POLIZIA GIUDIZIARIA: PROCEDURE, ATTI DA REDIGERE, MODALITÁ
OPERATIVE”. Maggioli Editore, Italia, 2010 – pág. 413. Traducción: Flavio Bellinato.
33
3.1.1.1 - Visa de turismo
Al igual que los demás Visados Shengen Uniforme, puede ser solicitado por un
periodo no superior a los noventa días. A pesar de que su concesión sea regulada
por el anteriormente mencionado Código de Visa (y, por ende, válido para todos
los Estados europeos que son parte del Acuerdo de Shengen), con iguales
requisitos independientemente del Consulado al cual se presenta la solicitud,
pueden haber algunas variaciones de país a país, referentes a las modalidades de
patrocinio y demostración de medios de subsistencia.
El Código efectivamente establece que “Los Estados miembros podrán requerir
que los solicitantes demuestren tener un patrocinador, alojamiento privado o
ambos, mediante la compilación de un impreso elaborado por cada Estado
miembro.”23
Por ejemplo, en la página web de la Embajada de Italia en la República
Dominicana, los requisitos descritos son los siguientes:
1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;
2. Fotografía reciente en formato 2x2;
23
Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13 de julio del 2009 – art.14,
numeral 4.
34
3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento
superior de por lo menos tres meses del de la visa requerida;
4. Reservación de ida y vuelta, ticket o demostración de disponibilidad de
medios de transporte personales;
5. Demostración de la disponibilidad en Italia de alojamiento: vouchers
turísticos, reservaciones hoteleras, declaraciones de hospitalidad;
6. Demostración de los medios económicos de sustento, en la medida prevista
por el decreto del Ministerio de Interior (Ej.: Fideiussione bancaria);
7. Documentación justificativa de su condición socio-profesional; Ej.: Estados
de cuenta bancarios, carta de banco, certificados financieros, títulos de
propiedad, declaración del empleador, que especifique su salario, el tiempo
de permanencia en la empresa y autorizando las vacaciones, certificaciones
de estudio, etc.;
8. Seguro médico internacional con cobertura mínima de Euro 30.000 para los
gastos de hospitalización, de emergencia y repatriación.
Advertencia:
La Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación adicional”24
24
Documento en formato Word disponible en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,
consultada en fecha 10 de Agosto del presente año.
35
Mientras que los puntos números 1, 2, 3, 4, 7 y 8 no deberían de tener
variaciones, independientemente del Consulado a través del cual se solicita el
visado, lo indicado en el punto 5, en el caso de la declaración de hospitalidad, es
resultado de un formulario pro forma en idioma italiano, y auto regula lo declarado
por el ciudadano hospedante a través de normativas nacionales.
El punto 6, es resultado de una tabla establecida a través de un Decreto
Ministerial, indicando la cantidad de dinero diaria que debe de demostrar poseer el
solicitante para poder subsistir durante su estancia, sea a través de un
patrocinador (indicando la “Fideiussione bancaria” como una posible forma de
garantizar dicho patrocinio, siendo ésta una garantía económica a través de la cual
“se prevé la coparticipación de tres partes representadas por el beneficiario, es
decir el Banco o el Instituto financiero, por un contrayente, representado por el
cliente que ha solicitado un préstamo, y por un garante, o sea una tercera persona
que favorece al contrayente con su propio respaldo”25) o de medios personales.
Los medios de subsistencia previstos por la “Directiva del Ministerio de Interior26,
son descritos en basa a una tabla que establece qué cantidad diaria de dinero hay
que poseer durante la estadía, para demostrar poder quedarse en el territorio
nacional sin convertirse en una carga para el Estado hospedante. La misma “no
25
Disponible en: http://www.bancheitalia.it/finanziamenti/la-fideiussione.htm , consultado en fecha 10 de
agosto del 2012. Traducido por: Flavio Bellinato.
26 Más específicamente, se trata de la Directiva del Ministerio de Interior 1.3.2000
36
incluye las sumas necesarias para el regreso en el país de origen del extranjero, ni
los gastos relativos a la disponibilidad de un alojamiento”27.
3.1.2 Visa Nacional (VN)
Las categorías de visa que conforman exclusivamente este bloque son: Adopción,
Diplomática (por acreditación), Motivos Familiares, Reingreso, Residencia
Electiva, Vacaciones-Trabajo. "Hay que incluir las categorías de visados que
pueden ser tanto Shengen, como nacionales”28
El Visado Nacional (Tipo D) “es válido por más de 90 días, propedéutico a la
expedición del permesso di soggiorno. Es concedido por cada Estado sobre la
base de su propio ordenamiento interno.”29
27
Terraciano Ugo e Ornella Lupo: “CODICE DEGLI STRANIERI COMMENTATO”, Maggioli S.P.A., Italia, año
2012, pág.70. Traducción realizada por: Flavio Bellinato.
28 Ver capítulo 3.1 (Visa Shengen Uniforme (VSU)) del presente Trabajo de Grado
29 Delle Fave, Claudio: Op.Cit., pág.413. Traducción: Flavio Bellinato.
37
3.1.2.1 – Visa por Motivos Familiares (con ciudadanos de la U.E.)
Anteriormente a la puesta en acto del Decreto Interministerial No.850 del 11 de
Mayo del 2011, los visados por Motivos Familiares se dividían en tres renglones
bien definidos: Visa de Reunión Familiar con Ciudadano de la UE, Visa de Familiar
Acompañante, y Visa de Reunión Familiar con Ciudadano Extranjero.
Hoy en día, los tres visados siguen siendo regulados por los mismos reglamentos
nacionales y han sido simplificados solamente a nivel de terminología, con el
nombre en común objeto de éste y del próximo subcapítulo. Todavía, en la página
web de la Embajada de Italia en la República Dominicana, existe la misma
subdivisión, la cual ayuda a definir con más detalle los requisitos correspondientes
para cada caso.
El Visado por Motivos Familiares “permite el ingreso hacia Italia, a los fines de una
estadía de larga duración, al ciudadano extranjero por el cual el conjunto residente
en Italia desee ejercer su proprio derecho de mantener o readquirir la unidad
familiar.”30
En el caso de las reuniones familiares con ciudadano de la Unión Europea, o
simplemente italiano, residente en Italia, la normativa que regula su otorgación
está incluida en el Decreto Legislativo No.30 del 6 de Febrero del 2007.
30
Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011 – Anexo A, numeral 10.
38
En la página de internet de la Embajada de Italia en la República Dominicana, los
requisitos señalados son los siguientes:
1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;
2. Fotografía reciente en formato 2x2;
3. Documento de viaje (pasaporte) válido, con vigencia de, como mínimo, tres
meses adicionales respecto al visado solicitado;
4. Declaración del ciudadano de la U.E. o del Espacio Económico Europeo,
acompañada por un documento de identidad, en el cual se solicite la
presencia en Italia del familiar que posea los requisitos previstos por la ley;
5. Actas de estado civil o documentación idónea administrativa que demuestre
el ligamen de parentesco (Ej. Acta de nacimiento in-extensa, legalizada por
la J.C.E. y Cancillería);
6. En el caso de hijos menores, se requiere el consentimiento a la expedición
de la visa del otro padre.
Advertencia: La Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación
adicional”31
31
Documento en formato Word disponible en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,
consultada en fecha 11 de Agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.
39
3.1.2.2 Visa por Motivos Familiares (con ciudadano extranjero titular de
Permesso di Soggiorno o Visa de Trabajo Subordinado, trabajo autónomo,
estudio o motivos religiosos con validez no inferior al año)
A diferencia de la sub categoría por Motivos Familiares anteriormente descrita, en
este caso quien solicita la presencia del familiar en Italia, es todo extranjero que
esté residiendo regularmente en la Republica Italiana y que haya, entre otras
cosas, previamente demostrado por antes las autoridades migratorias nacionales,
poseer requisitos tales como la documentación que certifique vivir en una casa
que pueda ser considerada idónea según las normativas nacionales vigentes, y
tener un rédito suficiente para mantener económicamente al familiar requerido.
Las referencias de ley están incluidas en el mismo numeral del Anexo A del
Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011. Las normativa básica
desde la cual se reglamenta esta tipología de visado, es el “Testo Único per
l’immigrazione”32 y sucesivas modificaciones e integraciones. Otra normativa
básica es el Decreto del Presidente de la República (D.P.R.) No. 394/1999.
En la página de internet de la Embajada de Italia en la República Dominicana, los
requisitos señalados son los siguientes:
1. “Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;
32
Técnicamente llamado T.U. No.286/98
40
2. Fotografía reciente en formato 2x2;
3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento
superior de por lo menos tres meses del de la visa requerida;
4. Nulla Osta expedido desde hace no más de 6 meses por el “Sportello
Unico” correspondiente;
5. Actas de Estado Civil que demuestren la relación de parentesco y, si
requerida, documentación oficial que compruebe la condición de familiar a
cargo, del estado de salud y/o la falta de un apropiado suporte familiar;
6. En el caso de hijos menores, se requiere el consentimiento a la expedición
de la visa del otro padre.
Advertencia: la Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación
adicional”33
Para el correcto entendimiento del requisito No.4, deben de definirse dos
conceptos fundamentales.
En primer lugar, el significado de “Nulla Osta”. Éste es “un acta a través de la cual
se declara que no subsisten preclusiones o prohibiciones para cumplir con una
33
Documento en formato Word disponible en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,
consultada en fecha 11 de Agosto del presente año.
41
acción determinada”34. En este caso especifico, el Nulla Osta es emanado
exclusivamente por parte de las autoridades migratorias italianas competentes.
En segundo lugar, el “Sportello Unico”35, en ámbito general, es aquel ente
gubernamental a través del cual se concentran una serie de gestiones
administrativas especificas. En el caso migratorio italiano, el nombre completo de
dicha oficina / departamento administrativo es “Sportello Unico per l’Immigrazione
(SUI)”, el cual “es instituido en la “Prefettura”36 de cada provincia, y es responsable
de todo el procedimiento relativo al ingreso en Italia por motivos de trabajo y
reunión familiar (expedición de Nulla Osta y Permesso di Soggiorno).”37
34
Bertozzi, Paride: “DIZIONARIO DEI BROCARDI E DEI LATINISMI GIURIDICI”; Wolters Kluver Italia s.r.l., Italia,
año 2009, pág.130.
35 Traducción literal: “Ventanilla Única”.
36 Institución gubernamental dependiente del Ministerio de Interior, con tareas de ámbito provincial. Es
llamada también Oficina Territorial de Gobierno (Ufficio Territoriale di Governo – UTG), y ejerce funciones
finalizadas a coordinar la vida en las comunidades, el orden público, la inmigración, el ámbito económico,
electoral y, sobretodo, representa el Gobierno en ámbito local.
37 Disponible en: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2005/giugno/srm-inform-
59.pdf, consultada en fecha 11 de agosto del 2012.
42
3.1.2.3 Visa de Trabajo Subordinado
La Visa de Trabajo Subordinado autoriza “el ingreso, a los fines de una estadía
breve o de larga duración, por tiempo determinado o indeterminado, al extranjero
que sea llamado en Italia a prestar una actividad laboral con carácter
subordinado.”38
Así como en el caso de los visados por Motivos Familiares y los demás visados
nacionales, esta tipología de visado es reglamentada por el Testo Unico per
l’Immigrazione y el D.P.R. No.394/1999, ambos con sus sucesivas modificaciones
e integraciones.
Los requisitos publicados en la página de internet de la Embajada de Italia son los
siguientes:
“Se otorga este visado previa entrega del Nulla Osta al trabajo, expedido bajo la
solicitud del Jefe de la Empresa. El departamento se encargará de enviar el Nulla
Osta al trabajo y la propuesta de contrato de estadía para trabajo. La misma
tendrá que ser comunicada a la persona interesada.
1. Formulario de solicitud de visa debidamente llenado;
2. Fotografía reciente en formato 2x2;
38
Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo del 2011 – Anexo A, numeral 8. Traducción: Flavio
Bellinato.
43
3. Documento de viaje (pasaporte) en curso de validez con vencimiento
superior de por lo menos de tres meses del de la visa requerida.
Advertencia: la Embajada de Italia se reserva de solicitar documentación
adicional”39
En la misma página, en los requisitos escritos en idioma italiano, se añade el
listado de actividades laborales que pertenecen a esta categoría: “trabajadores
domésticos, temporales, personal altamente especializado, dirigentes, lectores
universitarios y profesores universitarios, investigadores, traductores, interpretes,
trabajadores destacados por adiestramiento, enfermeros, trabajadores marítimos,
deportistas y atletas, trabajadores del espectáculo.”40
3.2 - LOS REGLAMENTOS EUROPEOS COMUNITARIOS ACTUALES, EN
MATERIA DE CONCESIÓN DE VISAS SHENGEN UNIFORME (VSU).
La norma imperativa que debe de aplicarse para decidir sobre las solicitudes de
Visa de corta duración, es esencialmente una: el “Código de Visa”. Los demás
reglamentos creados a través de los años, abarcan temas que van más allá de la
39
Documento en formato Word disponible en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/ ,
consultada en fecha 11 de Agosto del presente año.
40 Idem. Traducción: Flavio Bellinato.
44
decisión propiamente dicha de los Consulados, a los fines de conceder o denegar
los visados.
Las demás Normas Comunitarias básicas señaladas por la página web del
Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Italiana, son:
“Acquis de Shengen, artículo 1, párrafo 2, de la decisión 1999/435/CE del
Consejo del 20 de Mayo del 1999.
Reglamento (CE) No. 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo del
15 de marzo 2006 (y sucesivas modificaciones e integraciones), que
instituye un código comunitario relativo al régimen de cruce de las fronteras
por parte de las personas (Código de Fronteras Shengen).
Reglamento (CE) No.539/2001 del Consejo, el cual adopta un listado de
países terceros de los cuales sus ciudadanos deben de poseer el visado en
el acto de cruce de las fronteras exteriores y el listado de países terceros de
los cuales sus ciudadanos están exentos de dicha obligación.
Decisión del Consejo del 8 de Junio del 2004 que instituye el Sistema de
Información de visa (VIS).
Reglamento (CE) No.767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo del
09 de Julio del 2008 concerniente el sistema de información Visa (VIS) y el
intercambio de datos entre los Estados miembros sobre los visados para
estadías de corta duración (Reglamento VIS).
45
Decisión de ejecución de la Comisión del 21 de Septiembre del 2011, que
establece la fecha de inicio de la actividad del sistema de información Visas
(VIS) en una primera región.
Decisión de ejecución de la Comisión del 27 de abril del 2012 que establece
la fecha de inicio de las actividades del sistema de información visa (VIS)
en una segunda región.”41
Los reglamentos apenas señalados, van más allá de las decisiones en materia de
concesión de Visa en el momento en que se presentan las solicitudes en los
Consulados alrededor del mundo. Se trata de asuntos inherentes al acuerdo de
Shengen desde su origen y su finalidad, así como de temas que están siendo
complementados como lo es la protección de las fronteras exteriores y la
posibilidad de intercomunicar datos relativos a solicitantes que tengan algún tipo
de señalamiento, emitidos por parte de uno de los Estados Miembros.
Para los fines del análisis objeto de este Trabajo de Grado, se hace necesario
concentrarse en el Código de Visa, siendo éste el Reglamento que delimita el
accionar de los Consulados.
41
Disponible en: http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/NormativaOnline/Normativa_consolare/Visti/ ,
consultada en fecha 18 de Agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.
46
3.2.1 El Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo
del 13 de Julio del 2009 – Código de Visa
Este nuevo Reglamento, “incorporando en un único corpus normativo común,
todos los instrumentos jurídicos que disciplinan las condiciones y los
procedimientos relativos a las visas de ingreso, tiende a simplificar el cuadro
jurídico de la disciplina completa concerniente a los visados. En síntesis, la nueva
normativa introduce medidas finalizadas a armonizar las modalidades de
expedición de visados, reforzando las relativas garantías procesuales.”42 Habiendo
ya definido cuál es su “objeto y ámbito de aplicación”43, se hace necesario analizar
en detalle el Código en su conjunto.
3.2.2 Procedimientos y condiciones para la expedición de Visados Shengen
Uniforme
En lo que concierne a los procedimientos y las condiciones para expedir los
visados, éstos se encuentran consagrados en el Titulo I del Código de Visa.
42
Terraciano Ugo e Ornella Lupo: op.cit., pág. 64. Traducción: Flavio Bellinato.
43 Ver página 23 del presente Trabajo de Grado.
47
La distinción entre la concesión de un visado y la concesión de ingresar
efectivamente en el territorio de los Estados miembros, se hace evidente desde los
primeros artículos que forman parte del Reglamento. En éste se hace constar que
los Consulados son las instituciones que tienen la potestad de decidir sobre las
solicitudes de visa mientras que, el acceso real al territorio de los Estados
Miembros, es facultad de las autoridades migratorias de los mismos, en el
momento en que los ciudadanos extranjeros están a punto de cruzar las fronteras
exteriores.
El consulado competente para examinar una solicitud, es siempre el que
representa al Estado miembro que es señalado por el solicitante como único
destino de visita o el que, por duración o finalidad de la estancia, se convierta en el
principal destino.
En caso de tours turísticos organizados alrededor de Europa, por ejemplo, el
Consulado competente será el que represente al Estado miembro donde más
tiempo permanezca el solicitante. En caso de no poder individualizar un Estado
Miembro que pueda ser considerado como principal destino, el solicitante se
dirigirá al Consulado que representa al Estado Miembro de primera entrada.
48
“A falta de un Consulado que represente a un Estado Miembro, los países que
conforman el Acuerdo de Shengen colaborarán entre sí.”44
La presentación de las solicitudes debe de hacerse exclusivamente de manera
personal, por parte del solicitante, no más allá de los tres meses anteriores al
comienzo del viaje previsto (aparte los casos de visados múltiples con validez de
seis meses mínimo).
Entre los documentos principales que deben de ser llevados, como condición sine
qua non, están el impreso de solicitud, un documento de viaje de conformidad con
el artículo 12, una fotografía conforme a los reglamentos europeos, documentos
justificativos, de conformidad con el artículo 14 y el anexo II del Código, prueba de
poseer un seguro médico de viaje que tenga parámetros indicados en el artículo
15 del mismo Código. Al mismo tiempo, el solicitante deberá de permitir la toma de
impresiones dactilares y pagar las tasas de tramitación del visado.
La validez de los documentos de viaje, deberá de ser de por lo menos tres meses
después de la fecha prevista de salida.
El Capítulo III resulta ser fundamental para el análisis de la aplicación del Código,
y será tema de debate en los próximos subcapítulos y capítulos. Éste se concentra
en la admisibilidad de la solicitud y, sobretodo, en la decisión final.
44
Por ejemplo, el Consulado de Alemania en Jamaica recibe las solicitudes de VSU de ciudadanos
Jamaiquinos que requieren viajar hacia Italia como destino único o principal, reenviándolas luego a la
Embajada de Italia en la República Dominicana.
49
El resto del Código, hace referencia a detalles técnicos sobre la expedición de
visas, la descripción de las informaciones puestas en él, la conducta del personal
de los Consulados, la cooperación entre Consulados. Además, está incluida una
serie de anexos tales como el formulario estándar de solicitud de visa, un modelo
de denegación de VSU, un listado de posibles documentos justificativos, una
legenda para el entendimiento de las abreviaturas puestas en los visados, normas
adicionales para casos particulares (ej.: visas otorgadas a marinos en tránsito), y
descripción de las estadísticas anuales que los Consulados deben de preparar.
3.2.3 Subjetividad normativa en la aplicación del Código de Visa: concepto
de “riesgo migratorio”.
No obstante la claridad en la redacción del Código de Visa, y la amplitud de las
directivas necesarias para el cumplimiento de los objetivos en él propuestos, la
normativa presenta ciertos puntos que conllevan un relativo nivel de subjetividad
en el momento en que ésta se aplica. El análisis de la misma se hace necesario
para evaluar la aplicación del Código en su conjunto, por parte de la Oficina de
Visa objeto de estudio.
La página web de la Embajada de Italia en la República Dominicana, señala que
“la presentación de toda la documentación indicada no otorga garantías de que el
visado sea concedido o automático, pero sirve exclusivamente como base para el
50
examen de la situación personal del invitado y del invitante, la cual deberá de ser
evaluada por parte de la Embajada de conformidad a las disposiciones de ley.”45
El portal del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Italiana, señala al
mismo tiempo que “la presentación de la documentación requerida no conlleva
necesariamente la otorgación del visado.”46
De las advertencias hechas por parte de ambas instituciones, se desprende que la
documentación presentada por parte de los solicitantes, no es el único elemento
que los Consulados toman en consideración.
En efecto, la subjetividad planteada deriva de unos artículos presentes en el
Código. En primer lugar, el artículo 14, letra d), hace constar que, entre los
documentos justificativos que el solicitante debe de presentar, está la “información
que permita establecer la intención del solicitante de abandonar el territorio de los
Estados miembros antes de la expiración del visado solicitado.”
El artículo 21 del Código, titulado “Verificación de las condiciones de entrada y
evaluación del riesgo” en su numeral 1, menciona que “durante el examen de una
solicitud de visado uniforme, se determinará si el solicitante cumple las
condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, letras a) c) d) y e), del Código de
45
Disponible en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Ambasciata_SantoDomingo/Menu/Informazioni_e_servizi/Visti/,
consultada en fecha 18 de agosto del presente año. Traducción: Flavio Bellinato.
46 Disponible en: http://www.esteri.it/visti/, consultada en fecha 18 de agosto del presente año. Traducción:
Flavio Bellinato.
51
fronteras Shengen, y se estudiará con la debida atención si el solicitante presenta
un riesgo de inmigración ilegal o un riesgo para la seguridad de los Estados
miembros antes de la fecha de expiración del visado solicitado.”
El artículo 32 (Denegación de un visado), literal b), señala que “Sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 25, apartado 1, se denegará el visado si existen dudas
razonables acerca de la autenticidad de los documentos justificativos presentados
por el solicitante o de la veracidad de su contenido, de la fiabilidad de las
declaraciones efectuadas por el solicitante o de su intención de abandonar el
territorio de los Estados miembros antes de la expiración del visado solicitado”
En caso de denegación de visa, lo Consulados notifican su decisión al solicitante
de forma escrita, “a través de un modelo estándar”47. El mismo, consta de once
posibles razones de denegación de visa:
1. “Se ha presentado un documento falso o falsificado
2. No se ha justificado el propósito y las condiciones de la estancia prevista
3. No ha aportado pruebas de que dispone de medios de subsistencia
suficientes para la totalidad de la estancia prevista o para el regreso al país
de origen o de residencia, o para el tránsito a un tercer país en el que tenga
garantías de que será admitido, o bien no está en condiciones de obtener
legalmente dichos medios.
47
Está presente en el anexo VI del Código de Visa.
52
4. A lo largo del semestre en curso, ha permanecido ya durante tres meses en
el territorio de los Estados miembros con un visado uniforme o un visado de
validez territorial limitada
5. Ha sido introducida una descripción en el Sistema de Información de
Shengen (SIS) a efectos de denegación de entrada por _____ (indíquese el
Estado miembro)
6. Uno o varios Estados miembros consideran que supone usted un peligro
para el orden público, la seguridad nacional, la salud pública, tal como se
define en el artículo 2, punto 19, del Reglamento (CE) No. 562/2009
(Código de fronteras Shengen), o las relaciones internacionales de uno o
varios Estados miembros
7. No se ha presentado prueba de que posee usted un seguro médico de viaje
válido y adecuado
8. La información presentada para la justificación del propósito y las
condiciones de la estancia prevista no resulta fiable
9. No se ha podido establecer su intención de abandonar el territorio de los
Estados miembros antes de que expire el visado
10. No se han aportado pruebas suficientes de que no pudo usted solicitar un
visado con antelación y de que la solicitud de un visado en la frontera está,
por tanto, justificada
53
11. El titular del visado ha solicitado la retirada de este”48
El concepto de “riesgo migratorio” está claramente presente en el punto No.9 de
las posibles razones de denegación de visa apenas indicadas.
El Código señala de qué manera documental se puede limitar el caer bajo la
sospecha de ser un potencial riesgo migratorio:
“Documentación que permita evaluar la intención del solicitante de abandonar el
territorio de los Estados miembros:
1. Reserva de billete de vuelta o de ida y vuelta o billete de vuelta o de ida y
vuelta
2. Prueba de medios económicos en el país de residencia
3. Prueba de empleo: extractos bancarios
4. Prueba de propiedad inmobiliaria
5. Prueba de integración en el país de residencia: lazos familiares, situación
profesional.”49
Se desprende, analizando los preceptos legales mencionados hasta ahora, que
una de las razones de posible denegación de un VSU, depende de la presunción
48
Anexo VI del Código de Visa: “IMPRESO UNIFORME PARA LA NOTIFICACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LA
DENEGACIÓN, ANULACIÓN O RETIRADA DE UN VISADO”.
49 Anexo II del Código de Visa: “LISTA NO EXHAUSTIVA DE DOCUMENTOS JUSTIFICATIVOS”, letra B).
54
legal del Consulado, según la cual el solicitante puede convertirse en un
inmigrante ilegal. La pregunta que surge es la siguiente: ¿Cómo puede un
solicitante demostrar, sin que haya duda razonable, que no es un inmigrante ilegal
potencial?
Cuando en el artículo 32 del Código se utiliza la expresión “duda razonable”,
probablemente esto no surge de una interpretación jurídica generalmente utilizada,
a través de la cual la misma “no es alguna cosa fija e independiente, pero depende
de principios fundamentales del sistema jurídico: nadie es culpable hasta que se
pruebe lo contrario; y de otro principio que quizás no sea tan diferente del primero:
es mejor dejar un culpable libre que condenar a un inocente”50
Sin embargo, hay opiniones más restrictivas del concepto de “duda razonable”:
“¿qué seria la duda razonable? ¿Sería la duda que es razonable que cualquier
persona tenga dada la imperfección de la razón humana? Si fuera así, cualquier
duda sería razonable, hasta la más trivial, porque no se podría disipar
“razonablemente”. Pero si significa, como parece más probable, una duda
motivada, es decir, una incertidumbre ocasionada por una laguna o contradicción
de pruebas, la formula más allá de la duda razonable probablemente no acaba de
expresar la misma idea con claridad…”51
50
Hoyos, Luis Eduardo: “RELATIVISMO Y RACIONALIDAD” – Universidad Nacional de Colombia, pág. 161.
51 Turell, M. Teresa: “LINGÜÍSTICA FORENSE, LENGUA Y DERECHO: CONCEPTOS, MÉTODOS Y APLICACIONES”
Edicions a Pedició, SL, Barcelona, año 2005, pág. 57.
55
A pesar de que haya un listado de posibles documentos para ser presentados, no
hay una directiva uniforme sobre como evaluar al solicitante. Los Consulados se
guían de las estadísticas generales y la situación socio económico y política del
Estado en el cual se encuentra.
Los solicitantes se enfrentan a medidas discrecionales por parte de quienes toman
la decisión final. La legítima sospecha de que una persona extranjera puede estar
intentando emigrar ilegalmente, se convierte en el principal obstáculo para los
solicitantes. De ahí, el concepto aquí descrito del “riesgo migratorio” y la
subjetividad en las decisiones tomadas en base a la evaluación de éste.
3.3 - APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE VISA POR PARTE DE LA SECCIÓN
CONSULAR DE LA EMBAJADA DE ITALIA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA,
Y SUS CONSECUENCIAS.
El Código de Visa toca distintos aspectos referentes a los requisitos mínimos a ser
presentados por los solicitantes y las modalidades con que los Consulados deben
de atenderlos.
Este capítulo es resultado de la observación de la actuación de la Embajada
durante este año 2012, tanto desde el punto de vista de la rapidez con que son
56
atendidos determinados casos, así como en lo referente a la evaluación de las
solicitudes.
Para poder enfrentar el tema evaluativo, en el periodo incluido entre el mes de
enero, y el mes de agosto del presente año, han sido tomados en consideración, a
nivel estadístico, un total de setenta y cinco solicitudes presentadas por
ciudadanos dominicanos.
3.3.1 - Organización logística de la Embajada de Italia, para atender
solicitudes de VSU
De acuerdo con el artículo 9 (Modalidades prácticas para la presentación de una
solicitud), numeral 2, del Código de Visa, “se podrá exigir a los solicitantes que
obtengan una cita para la presentación de una solicitud. La cita tendrá lugar, por
regla general, en un plazo de dos semanas a partir de la fecha en que se haya
solicitado la cita”.
Además, “en casos de urgencia justificados, el consulado podrá permitir que los
solicitantes presenten su solicitud sin cita previa, o bien se concertará una cita
inmediatamente”52.
52
Código de Visa – art. 9, numeral 3.
57
Desde el año 2007, la Embajada adopta un sistema de citas automatizado a través
de una “página de internet”53. En la misma, hasta el momento se ha respetado el
mencionado artículo 9, dando siempre la posibilidad a los solicitantes de conseguir
una cita en los términos previstos de no más de quince días.
En el mes de julio del presente año, además, se han establecido nuevas
modalidades promovidas por el portal electrónico de la Embajada de Italia en la
República Dominicana, las cuales mejoran el servicio brindado y, al mismo tiempo,
respetan al pié de la letra lo mencionado en el artículo 9 del Código de Visa.
La sumatoria de modalidades de toma de citas es descrita de la siguiente manera:
a) “reservando una cita con el sistema web: www.ambsantodomingo.org
b) Reservando una cita por correo electrónico, fax o correo
c) Presentándose directamente a la ventanilla informaciones en el límite
máximo de 20 personas diarias (el acceso viene garantizado solamente a
los primero 20 usuarios).”54
53
La página en cuestión, creada ad hoc para esos fines, es la siguente: www.ambsantodomingo.org
54 Consultado en:
http://www.ambsantodomingo.esteri.it/Templates/HomePage.aspx?NRMODE=Published&NRNODEGUID=%
7bEA0A7D7F-C1CF-4AD8-ADE8-
FAEFB2F7B9E9%7d&NRORIGINALURL=%2fAmbasciata_SantoDomingo&NRCACHEHINT=NoModifyGuest, el
día 26 de agosto del presente año.
58
Claro está que este sistema de citas no se circunscribe al solo caso de las VSU,
sino que es utilizado para todas las demás categorías de solicitud de visa.
3.3.2 – Motivación de las denegaciones: la cuestión “riesgo migratorio”
Al no haber terminado el año solar, no hay estadísticas respecto a la concesión o
denegación de VSU otorgadas. Sin embargo, los casos analizados para los fines
de la presente investigación durante el período enero – agosto gracias al aporte de
la empresa GRUPPO ITALIA, S.A., han sido setenta y cinco en total.
Obviamente las razones que han llevado cada caso a una decisión determinada,
deberían de ser estudiados de manera individual, dado que los solicitantes tienen
situaciones totalmente distintas una de otra. Además, las denegaciones son
motivadas a través de un modelo que generaliza sin entrar en detalles, las razones
por las cuales se obtiene un resultado negativo.
Los casos analizados han presentado los siguientes resultados, en término de
concesiones / denegaciones:
Total Solicitudes de VSU analizadas (periodo enero-agosto 2012): 75
VSU de turismo concedidos: 29
VSU de turismos denegados: 46
59
VSU concedidas
VSU denegadas
De los puntos presentes en los modelos de denegación de visa, los resultados han
sido los siguientes:
VSU denegados exclusivamente por una de las motivaciones: 17
VSU denegados por dos o más motivaciones: 29
1 motivación
2 o más motiv.
60
En detalle, las motivaciones observadas para la denegación de las solicitudes
objeto de estudio, han sido las siguientes:
Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 9 del modelo de
denegación de VSU: 46
Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 2 del modelo de
denegación de VSU: 29
Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 3 del modelo de
denegación de VSU: 7
Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 7 del modelo de
denegación de VSU: 2
Denegación motivada, entre otros, por el punto No. 5 del modelo de
denegación de VSU: 1
0
10
20
30
40
50
Cantidad
Den. punto No.9
Den. Punto No.2
Den. Punto No.3
Den. Punto No.7
Den. Punto No.5
61
Se denotan dos aspectos relevantes. El primero es la presencia, en todas las
denegaciones de VSU, del punto No.9 del modelo de denegación previsto por el
Código de Visa; atendiendo a lo expresado en el capitulo anterior, se trata del
punto relacionado a la suposición legal de que el solicitante no ha podido
demostrar su intención de regresar a su país de origen, catalogando el mismo
como de “alto riesgo migratorio”.
El segundo aspecto relevante es que el punto No. 9 acompaña cualquier otra
motivación que esté presente en las denegaciones.
Siendo el punto No.9 la motivación producto de análisis que, por obvias razones,
resultan ser en parte subjetivas y discrecionales, son las más difíciles de apelar en
los tribunales competentes. Las demás motivaciones, tienen origen en la falta de
documentación o lógica en la preparación de la misma, convirtiéndose en muchos
casos en simples fallas de forma o, en otros casos, en incongruencias
presentadas durante la entrevista ofrecida por los solicitantes a requerimiento de
la Representación Consular.
Llama por ende la atención la insistencia en motivar las denegaciones a través del
no cuantificable riesgo migratorio.
De los casos observados, concentrándonos en las solas denegaciones
provocadas exclusivamente por la suposición de la existencia de un riesgo
migratorio, los mismos han sido clasificados de la siguiente manera y con los
siguientes resultados:
62
Total denegaciones: 46
Total denegaciones producto del solo punto No.9 del modelo anexo al
Código de Visa: 29
Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad invitados por
ciudadanos italianos, quienes han declarado tener con ellos una relación de
amistad o noviazgo (considerando las solas denegaciones motivadas
exclusivamente por el punto No.9): 20
Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad, invitados por
familiares extranjeros o ciudadanos UE, regularmente residentes en Italia
(considerando las solas denegaciones motivadas exclusivamente por el
punto No.9): 6
Total denegaciones hacia solicitantes menores de edad, invitados por
familiares extranjeros o ciudadanos UE, regularmente residentes en Italia
(considerando las solas denegaciones motivadas exclusivamente por el
punto No.9) 2
Total denegaciones hacia solicitantes mayores de edad invitados por
ciudadanos italianos, quienes han declarado tener con ellos una relación
laboral o profesional (considerando las solas denegaciones motivadas
exclusivamente por el punto No.9): 1
63
0
5
10
15
20
1st Qtr
>18: amistad y/orel. Pareja
>18: familiares
<18: familiares
>18: relaciónlaboral
La presencia del solo punto No.9, referente al riesgo migratorio, en el caso de las
denegaciones hacia solicitantes no invitados por familiares, se traduce en una
evaluación que se circunscribe exclusivamente al análisis de la persona que
pretende viajar, no habiendo encontrado (el Consulado) razones suficientes para
que los invitados tengan que volver a su país de origen. De haber habido
problemas inherentes a fallas de forma en las solicitudes, los mismos se hubieran
reflejado en los demás puntos del modelo de denegación de visa.
Se hace necesario hacer las siguientes observaciones:
La sola motivación enunciada en el punto No.9 del modelo de denegación
de visa, es de muy amplia interpretación y es difícil de contrastar en caso
de apelación en los Tribunales italianos competentes.
El ciudadano invitante (promotor) puede responsabilizarse solo y
exclusivamente a través de la estipulación de una garantía económica
64
(Fideiussione Bancaria o Polizza Fideiussoria) y hospedando a la persona
solicitante.
El ciudadano invitante, en el momento en que invita al solicitante a través
de la carta de hospitalidad necesaria, acepta en su entereza lo dispuesto
por el T.U. 286/98 (Testo Unico per l’Immigrazione), y es por ende
consciente de que “toda persona que, en violación de las disposiciones de
este Testo Unico, promueve, dirige, organiza, financia o hace efectiva la
llegada de extranjeros al territorio del Estado, es decir, cumple con otras
acciones dirigidas a procurar el ingreso ilegal en el territorio del Estado, es
decir de otro Estado del cual la persona no es ciudadana o no tiene título de
residencia permanente, es castigado con la reclusión desde uno hasta
cinco años, y una multa de 15.000 euros por cada persona.”55
Esto significa que el ciudadano invitante está arriesgándose desde el punto
de vista penal, al invitar la persona solicitante. Claro está, que el riesgo
migratorio presume cierta desconfianza intrínseca dirigida exclusivamente
hacia quien solicita el visado, sin mencionar la eventual persona invitante la
cual, por lógica, ve reducida su responsabilidad penal en el momento en
que se encuentra engañado en su buena fe por parte de la persona
invitada.
55
T.U. No.286/98, artículo 12, numeral 1.
65
Las situaciones que incluyen una relación de noviazgo pueden terminar
obligando a la pareja, en caso de denegación de visa, a un forzoso
matrimonio, facilitando los procedimientos de viaje hacia la República
Italiana, en pos de la unión familiar defendida en las normativas nacionales
y comunitarias europeas.
3.4 - LOS REGLAMENTOS ITALIANOS ACTUALES, EN MATERIA DE
CONCESIÓN DE VISAS NACIONALES DE LARGA ESTADÍA.
En materia de otorgación de visados nacionales de larga estadía, las normativas
nacionales de referencia son esencialmente cuatro:
“Decreto Legislativo del 25 de Julio de 1998, No. 286, y sucesivas
modificaciones e integraciones. Testo Único de las disposiciones que
conciernen la disciplina de la inmigración y las normas sobre la condición
del extranjero.
Decreto del Presidente de la República del 31 de Agosto de 1999, No.394, y
sucesivas modificaciones e integraciones. Reglamento acerca de normas
de actuación del Testo Único y disposiciones que conciernen la disciplina
de la inmigración y las normas acerca de la condición del extranjero,
66
resultantes del artículo 1, numeral 6, del decreto legislativo del 25 de Julio
de 1998, No.286.
Decreto Legislativo del 06 de Febrero del 2007, No.30, y sucesivas
modificaciones e integraciones. Actuación de la directiva 2004/38/CE
relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares, de
circular y de establecerse libremente en el territorio de los Estados
Miembros.
Decreto Interministerial No.850 del 11 de Mayo de 2011 en materia de visas
de ingreso.”56
En el primer caso, el Testo Unico per l’Immigrazione (Decreto Legislativo del 25 de
Julio de 1998, No. 286) es la normativa básica desde la cual derivan la mayoría de
las demás leyes que regulan en tema migratorio y la seguridad del Estado frente a
él. El Decreto del Presidente de la República del 31 de Agosto de 1999, No.394,
es el reglamento de actuación del Testo Unico.
Para las reuniones familiares entre ciudadanos europeos y ciudadanos extra U.E.,
el reglamento a tomar en consideración para la toma de decisiones y la
clasificación de los habientes derecho, es el Decreto Legislativo del 06 de Febrero
del 2007, No.30.
56
Consultado en: http://www.esteri.it/MAE/IT/Ministero/NormativaOnline/Normativa_consolare/Visti/, en
fecha 02 de Septiembre del presente año. TRADUCCIÓN: Flavio Bellinato.
67
En fin, el Decreto Interministerial No.850, no es más que una clasificación de los
visados por los cuales pueden aplicar los solicitantes extranjeros extra U.E.
3.5 - APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ITALIANOS ACTUALES EN
MATERIA DE VISAS NACIONALES DE LARGA ESTADÍA, POR PARTE DE LA
SECCIÓN CONSULAR DE LA EMBAJADA DE ITALIA EN LA REPUBLICA
DOMINICANA.
Tomando en consideración las tipologías de visado descritas en el Capitulo 3.1.2,
veremos como la Embajada de Italia en la República Dominicana aplica las
normativas mencionadas el Capítulo anterior.
Para los casos de VSU, las denegaciones llevaron un formato genérico, igual para
todos. Con los visados nacionales, está la obligación de brindar motivaciones de
una manera detallada, al fin de poder apelar las decisiones correspondientes en
los Tribunales competentes.
Para el mayor entendimiento de la aplicación de las normas por parte de la
Embajada de Italia en la República Dominicana, será necesario basarse en
denegaciones y sentencias de Tribunales, para casos específicos que se han ido
convirtiendo en costumbre durante este año 2012.
68
Los casos analizados, gracias al aporte de la Empresa Gruppo Italia, S.A., quien
ha suministrado las informaciones relativas a los casos descritos en este capítulo,
representan algunos de lo más controversiales desde un punto de vista
interpretativo, en comparación con otros consulados italianos alrededor del
mundo.
3.5.1 – El derecho a la reunión familiar con ciudadanos de la U.E.:
identificación del habiente derecho.
Entre los casos más controversiales analizados durante el año 2012, está el de las
Visas por Motivos Familiares a través de las cuales los solicitantes pretenden
reunirse con un familiar en Italia o de la Unión Europea allí residentes.
Para el correcto entendimiento de las controversias objeto de este subcapítulo, es
necesario referirse al D.L. No. 30 del 06 de Febrero del 2007, el cual regula el
derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares de circular y
establecerse libremente en el territorio de los Estados Miembros.
Los artículos principales a los cuales hay que atenerse para las solicitudes de
visas de reunión familiar con ciudadano de la U.E. son:
“Articulo 2 - Definiciones:
1. A los fines del presente decreto legislativo, se entiende por:
69
a) “Ciudadano de la Unión”: cualquier persona habiente la ciudadanía de un
Estado miembro”;
b) “Familiar”:
1) El cónyuge;
2) La pareja que haya contraído con el ciudadano de la Unión una unión
registrada sobre la base de la legislación de un Estado miembro, en
el caso en que la legislación del Estado Miembro hospedante
equipare la unión registrada con el matrimonio y en el respeto de las
condiciones previstas de la pertinente legislación del Estado
miembro hospedante;
3) Los descendientes directos de edad inferior a los 21 años o
dependientes económicamente o los del cónyuge o la pareja
descritos en la letra b);
4) Los ascendientes directos o dependientes económicamente o los del
cónyuge o la pareja descritos en la letra b)
c) “Estado miembro hospedante”: el Estado miembro en el cual el ciudadano
de la Unión va con la intención de ejercitar su derecho de libre circulación y
estadía.”57
57
D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.2 – Traducción: Flavio Bellinato.
70
“Articulo 3 - Habientes derecho:
1. El presente decreto legislativo se aplica a cualquier ciudadano de la unión
que se dirige o se establezca en un estado miembro diferente del estado
del cual tiene ciudadanía, y al mismo tiempo a sus familiares descritos en el
artículo 2, numeral 1, letra b), que acompañen o alcancen al ciudadano
mencionado.
2. Sin prejuicio al derecho personal de libre circulación y de estadía del
interesado, el estado miembro hospedante, conformemente a su legislación
nacional, facilita el ingreso y la estadía a las siguientes personas:
a) cualquier otro familiar, cualquiera que sea su ciudadanía, no
definido por el artículo 2, numeral 1, letra b), si depende
económicamente o convive, en el país de proveniencia, con el
ciudadano de la unión titular del derecho de estadía a título
principal o si graves motivos de salud imponen que el ciudadano
de la Unión lo asista personalmente;
b) La pareja con la cual el ciudadano de la Unión tenga una relación
estable debidamente certificada del Estado del ciudadano de la
Unión.
71
3. El estado miembro hospedante efectúa un examen profundizado de la
situación personal y justifica el eventual rechazo de su ingreso o estadía.”58
Los dos artículos citados, ofrecen una panorámica de quienes son los solicitantes
habientes derecho. Al poder surgir confusiones acerca de la no distinción entre
familiares de ciudadanos italianos y familiares de la Unión Europea en general, es
importante señalar que, la misma ley, aclara la duda de la siguiente manera:
“Articulo 23 - Aplicabilidad a los sujetos no habientes la ciudadanía italiana que
sean familiares de ciudadanos italianos:
1. Las disposiciones del presente decreto legislativo, si más favorables, se aplican
a los familiares de ciudadanos italianos no habientes la ciudadanía italiana.”59
Entre los casos más contradictorios, los cuales han resultado en distintas
interpretaciones por parte de la Sección Consular de la Embajada de Italia en la
República Dominicana, está la solicitud de Reunión Familiar que ve como
protagonistas parejas no casadas, de distinta nacionalidad (padre o madre
italiano/a y otra pareja con nacionalidad exclusivamente dominicana).
Surge, en la mayoría de los casos, la necesidad de viajar hacía Italia para fines de
residencia definitiva del núcleo familiar completo (reunión entre padre ciudadano
italiano e hijo ítalo dominicano acompañado por la pareja extranjera). El primer
58
D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.3 – Traducción: Flavio Bellinato
59 D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, art.23.
72
paso a seguir, es el de reconocer el hijo natural por antes las autoridades locales,
en los términos previstos por el Código Civil dominicano. Luego, el niño debe de
ser reconocido por la autoridad consular italiana en la República Dominicana, es
decir, la Sección Consular, la cual realiza las funciones propias de las Oficialías de
Estado Civil. Luego de formal entrega de acta de estado civil, la misma Sección
Consular se encarga de su formal transcripción hacía el Municipio italiano de
residencia del padre ciudadano italiano.
Entre los casos analizados este año, se utilizarán como ejemplo dos que han visto
denegada la solicitud impetrada por ciudadanas dominicanas, madres de
ciudadanos italianos menores de edad de entre seis meses y dos años de edad,
no casadas con los padres de los mismos.
A través del Deniego identificado con el “Protocolo No. 1218/2012, referente al
expediente No. 4668/2012, de fecha 09 de agosto del 2012”60, por ejemplo, la
Embajada de Italia ha motivado la denegación en cuestión utilizando el art. 2 del
D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, el cual no describe el caso en concreto
entre los habientes derecho a la reunión familiar.
Durante el año 2012, los casos similares analizados de denegación de visa
motivados por la misma razón, han sido dieciocho. Otros tres casos, en momentos
en que ha habido un cambio temporal de Funcionario delegado para funciones
concernientes a otorgación de visa (entre mediados de mayo y mediados de julio
60
Documento disponible en la sección “anexos”.
73
del presente año), han logrado obtener un responso positivo, no obstante las
condiciones fueran prácticamente las mismas.
Lo peculiar del Deniego señalado, el cual es tomado como ejemplo para los fines
de este Trabajo de Grado, es la instrumentación de la solicitud y las pruebas
documentales ofrecidas para demostrar el derecho a la obtención del visado
requerido.
La Declaración firmada por el ciudadano italiano, padre del menor, ha sido
modificada respecto al formato fax simile presente en la página web de la
Embajada de Italia, para preventivamente apoyarse en otros artículos del D.L. No.
30 del 2007. En particular, ha sido señalado por parte del declarante que, en virtud
del artículo 3, numeral 2, letra a), son habientes derecho también “los demás
familiares, cualquiera que sea su ciudadanía, no definido por el art. 2, numeral 1,
letra b), si depende económicamente o convive, en el país de proveniencia, con el
ciudadano de la Unión titular del derecho de estadía o si graves motivos de salud
imponen que el ciudadano de la Unión lo asista”.
Al mismo tiempo, la declaración enlista una serie de pruebas documentales para
demostrar el derecho en cuestión. Entre ellos, el acta de estado civil debidamente
legalizada, para atestar el ligamen de parentesco, así como todos los recibos de
remesas en dinero efectuadas por el declarante en favor de la madre de su hijo, y
las copias del pasaporte italiano del mismo para demostrar los varios viajes por él
interprendidos para visitar al menor y a la madre solicitante.
74
El artículo 3 eleva, en ciertos casos, a los familiares no descritos por el artículo 2,
en habientes derecho. Las condiciones son: dependencia económica o residencia
conjunta en el país de origen o graves razones de salud. En los casos analizados,
los cuales han sido instrumentados con documentación adicional para demostrar
lo declarado, la denegación ha sido motivada por la misma razón (solo y
exclusivamente el artículo 2).
La justificación interpuesta por la Embajada, haciendo referencia al solo artículo 2
y haciendo por ende caso omiso a la ley en su entereza, puede ser interpretada
como un desconocimiento voluntario del mencionado artículo.
No obstante la presencia de una ley creada ad hoc para establecer quienes tienen
derecho a la reunión familiar con ciudadanos italianos y europeos en general,
residentes en Italia, resulta ser necesario hacer las siguientes observaciones
referentes al caso apenas descrito:
1. La Constitución de la República Italiana establece que “el ordenamiento
jurídico italiano se conforma por las normas de derecho internacional
generalmente reconocidas”, de tal manera que la Carta Magna eleva las
normas internacionales a un nivel constitucional, incorporándolas ipso facto.
2. De acuerdo con lo apenas expuesto, debe de mencionarse la Ley No. 176
del 27 de Mayo de 1991, la cual rectifica la Convención sobre los Derechos
del Niño de 1989, resultante de la Resolución No. 44/25 de las Naciones
75
Unidas. Los artículos más importantes para el caso en cuestión son los
siguientes:
Art.3:
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las
instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales,
las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una
consideración primordial a que se atenderá será el interés superior
del niño.
Art.7:
El niño es registrado inmediatamente al momento de su nacimiento y
desde entonces tiene derecho a un nombre y a adquirir una
ciudadanía y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a
ser cuidado por ellos.
Art. 9:
1. Los estados partes velarán por que el niño no sea separado de
sus padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando, a reserva de
revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de
conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal
separación es necesaria en el interés superior del niño.
Art. 10:
76
1. De conformidad con la obligación que incumbe a los Estados
Partes a tenor de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 9, toda
solicitud hecha por un niño o por sus padres para entrar en un
Estado Parte o para salir de él a los efectos de la reunión de familia
será atendida por los Estados Partes de manera positiva, humanitaria
y expeditiva. Los Estados Partes garantizarán, además, que la
presentación de tal petición traerá consecuencias desfavorables para
los peticionarios ni para sus familiares.
2. El niño cuyos padres residan en Estados diferentes tendrá derecho
a mantener periódicamente, salvo en circunstancias excepcionales,
relaciones personales y contactos directos con ambos padres. Con
tal fin, y de conformidad con la obligación asumida por los Estados
Partes en virtud del párrafo 1 del Art.9, los Estados Partes respetarán
el derecho del niño y de sus padres a salir de cualquier país, incluido
el propio, y de entrar en su propio país.
El derecho de salir de cualquier país estará sujeto solamente a las
restricciones estipuladas por ley y que sean necesarias para proteger
la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública o
los derechos y libertades de otras personas y que estén en
consonancia con los demás derechos reconocidos por la presente
Convención.
77
3. A nivel de instrumentación del caso, el ciudadano italiano podría estar
actuando en nombre y a favor de los intereses del menor, declarando la
necesidad de reunión familiar en su lugar. La ley que regula las auto
certificaciones en Italia, en su artículo 5 prevé que “si el interesado es
sujeto a la potestad de sus padres, a tutela, o a curatela, las declaraciones
y los documentos previstos en el presente testo único son suscritas
respectivamente por el padre ejerciente la potestad, por el tutor, o por el
interesado mismo con la asistencia del curador.”61
Queda el problema de la interpretación literal del artículo 2, el cual no
prevé, a todos los efectos, una reunión familiar de este tipo, dando la
oportunidad de que ésta se dé en casos de ascendientes directos y la
dependencia económica de los mismos hacia el declarante.
En otros casos, el desconocimiento del artículo 3 del D.L. No.30 del 06 de Febrero
del 2007 ha llegado más allá. El Deniego indicado con el Protocolo No.689/2012,
Expediente No. 2331/2012, indica entre sus motivaciones la siguiente: “el
ciudadano italiano solicitante su presencia en Italia no resulta residir allá”. Para un
mayor entendimiento del caso, hay que resaltar el hecho de que la ciudadana
italiana que solicita reunirse con su familiar, es esposa del mismo, y que ambos
han residido juntos durante los últimos dos años en la República Dominicana.
61
Decreto del Presidente de la República del 28 de diciembre del 2000, n.445 – Testo Único de las
disposiciones legislativas y reglamentarias en materia de documentación administrativa.
78
El articulo 3 menciona, entre los habientes derecho, los familiares que viven con
quienes se quieren reunir, en el país de proveniencia. En épocas recientes, éste
habría sido el caso de una visa de “familiar acompañante”. Los solicitantes, no
obstante la presentación de documentación que confirmara la residencia conjunta
y el auto declaración de la ciudadana italiana donde se establecía la intención de
volver a vivir en Italia, han visto denegado un derecho que, de toda manera,
obtendrían en el momento en que la ciudadana italiana volviera a obtener
residencia en su país de origen.
Este tipo de Denegación presenta complicaciones desde el punto de vista
logístico, en virtud de que la ciudadana italiana se ha visto en la obligación de
volver sola con su hijo de unos cuatro meses, teniendo luego que enviar nueva
documentación que indicara la nueva efectiva residencia en Italia, para que el
esposo (habiente derecho ipso facto, según el artículo 2 del D.L. No.30 del 2007)
pudiera volver a solicitar la visa correspondiente nuevamente.
Otro de los casos más controversiales, es el de las denegaciones hechas en
contra de solicitantes hijos de ciudadano extranjero, cónyuge de ciudadano
italiano, mayores de 21 años de edad, y también en contra de padres de
ciudadanos italianos naturalizados o cónyuges de ciudadanos italianos.
El artículo 2 del D.L. No.30 del 06 de Febrero del 2007, en su numeral 1, letra b)
Nos. 2 y 3, obliga a hijos mayores de 21 años y a los ascendientes del declarante
(o de su cónyuge) a demostrar que están a cargo del mismo.
79
El problema principal que surge, está en la demostración de la “dependencia
económica”62, a pesar de las pruebas documentales ofrecidas. En este caso, el
análisis de estas solicitudes es más complejo, dado que la investigación de la cual
debe de hacerse protagonista la Embajada, debe de ser más profunda.
El solo envío de remesas o un hogar ofrecido a los solicitantes por parte de los
familiares en Italia, no es suficiente para demostrar la dependencia económica. La
entrevista y las declaraciones brindadas (a comenzar por el formulario de solicitud
de visa), pueden convertirse en obstáculos para el reconocimiento del derecho en
cuestión.
3.5.2 – Testo Unico y modificaciones vs D.L. No.30 del 2007: confusión
normativa.
El caso descrito en este subcapítulo, se refiere a una solicitud de visa de reunión
familiar con ciudadano de la U.E., en favor de tres familiares: los dos hijos y la
madre de la esposa de un ciudadano italiano. No obstante la concesión de la visa
en favor de uno de los hijos y la madre de la esposa del ciudadano italiano, las
cuales han sido presentadas con unos días de antelación, la solicitud en favor de
62
Ver en los anexos, por ejemplo, el Deniego identificado con el Protocolo 1089/2012, Expediente No.
4335/2012, de fecha 23 de Julio del 2012.
80
la otra hija menor de edad ha sido rechazada a través de la “Denegación
identificada con el Protocolo No. 916/2012 – Expediente No.3961/2012”63:
“Le informamos que su solicitud de visa de REUNIÓN FAMILIAR ha sido
denegada en cuanto Usted no ha demostrado poseer los requisitos previstos por
la vigente legislación, articulo 6, coma 1, letra c, DPR 394/99. En particular, no ha
sido presentada una certificación de habitabilidad para el apartamento de 36
metros cuadrados en el cual ya conviven, según el certificado de familia, tres
personas”
Como ya señalado en el capítulo 6, cabe resaltar que el DPR 394/99 es el
reglamento de actuación del Testo Único. No obstante se trate de un caso que
debe de ser estudiado a través del D.L. No. 30 del 2007, la decisión de la
Embajada se ha concentrado en otro texto normativo.
El articulo señalado en el Deniego, indica lo siguiente: “La solicitud de Nulla Osta
por reunión familiar, para los sujetos descritos en el artículo 29, numeral 1, del
Testo Unico, debe de ser presentada por ante lo “Sportello Unico” para la
inmigración, en la Prefettura UTG competente para el lugar de demora del
solicitante. La solicitud del interesado debe de ser provista de… c) documentación
comprobante la disponibilidad de un alojamiento, como descrito por el artículo 29,
numeral 3, letra a) del Testo Unico. Para tales fines, el interesado deberá de
producir la certificación de la oficina municipal acerca de la subsistencia de los
63
Documento disponible en la sección “Anexos”.
81
requisitos, es decir, la Certificación de Idoneidad Higiénico sanitaria expedida por
la Unidad sanitaria local competente para el territorio”64.
Para mayor entendimiento de lo apenas citado, el articulo 29, numeral 1 del Testo
Unico se refiere exclusivamente a las reuniones familiares entre ciudadanos
extranjeros (a diferencia de lo que ocurre con el D.L. No. 30 del 2007) y el articulo
29, numeral 3, letra a), describe la tipología de certificación necesaria para
demostrar tener la “idoneidad habitacional”.
Sin entrar en detalles normativos, es suficiente resaltar la incongruencia entre la
tipología de visa solicitada, la cual otorga categoría de habiente derecho a los hijos
menores de edad de cónyuges de ciudadanos italianos, según el artículo 2 del
D.L. No. 30 del 2007, y los artículos de ley citados en el Deniego en cuestión, los
cuales se refieren exclusivamente a familiares no ciudadanos de la U.E.,
residentes en Italia, que solicitan reunirse con sus parientes directos.
3.5.3 – Suposición de solicitudes instrumentales: el visado de trabajo
subordinado.
Entre finales del año pasado y principio del 2012, se han analizado trece casos de
denegación de visa de trabajo subordinado, todos motivados de la siguiente
manera: “existe la fuerte sospecha de que el Nulla Osta haya sido solicitado de
64
DPR 394/99, articulo 6, coma 1, letra c – Traducción: Flavio Bellinato
82
manera instrumental para favorecer el solo ingreso a Italia y no con la finalidad de
instaurar una relación de trabajo subordinado”.
Los solicitantes han sido todos cuestionados, durante la entrevista
correspondiente, por razones de parentesco con su empleador o amistad entre el
mismo y algún familiar, así como personas a quienes les haya sido denegada una
visa VSU o VN en alguna ocasión.
El Tribunal Administrativo Regional por la región Lazio (TAR del Lazio) ha dado su
opinión definitiva a través de la sentencia No. 4555 del 21 de mayo del 2012. Entre
sus considerando está el siguiente:
“Considerando que la motivación en examen no es idónea para justificar el iter
lógico-jurídico seguido por la Administración a los fines de la decisión y resulta, por
tanto, no conforme a cuanto previsto por el artículo 3 de la ley No.241/90”65;
Para un mayor entendimiento del considerando mencionado, la Ley No. 241/90 es
la normativa referente al procedimiento administrativo y el derecho de acceso a
documentos administrativos; el artículo 3, el cual tiene que ver con la motivación
de las decisiones, dispone lo siguiente: “1. Toda decisión administrativa, incluidas
las concernientes a la organización administrativa, el desarrollo de concursos
públicos y el personal, debe de ser motivado. La motivación debe de indicar los
65
Disponible en: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2012/giugno/tar-lazio-visto-
2.pdf, consultada en fecha 12 de septiembre del presente año – Traducción: Flavio Bellinato
83
antecedentes de hecho y las razones jurídicas que han determinado la decisión de
la administración, en relación a lo que resulte del proceso.”
El TAR del Lazio, además, termina condenando al Ministerio de Relaciones
Exteriores y a la Embajada de Italia:
“El TAR del Lazio (sección Prima Quater):
1) Acoge el recurso y, para el efecto, anula el acta impugnada haciendo nulos
las ulteriores decisiones de la administración.
2) Condena el Ministero degli Esteri a pagar, a favor del recurrente, los gastos
del presente juicio y el cual importo se liquida con setecientos cincuenta
euros, por derechos y honorarios, además de IVA y CPA, como por ley:
3) Dispone la compensación de los gastos relativos a la relación jurídica
procesual instauradas entre el recurrente y las demás partes intimadas.
Ordena que la presente sentencia sea ejecutada por la autoridad administrativa”66.
La Embajada de Italia, al no poder convertir su suposición jurídica en una prueba
concreta, ha perdido el caso frente al máximo tribunal competente. La entrevista y
el sumarse de situaciones que pueden crear sospecha, por si solas no han sido
consideradas motivaciones suficientes para justificar las denegaciones.
66
Ibidem
84
CONCLUSION
A través de los datos aportados por la Compañía Gruppo Italia, S.A., ha sido
posible analizar casos concretos a través de los cuales se han podido clasificar
una serie de decisiones administrativas por parte de la Sección Consular de la
Embajada de Italia en la República Dominicana. Esta investigación ha logrado su
objetivo primario, es decir, el análisis de la aplicación de las normas europeas y
nacionales italianas vigentes por parte de la Oficina de Visa en cuestión,
concentrándose sobre todo en las solicitudes desde las cuales han surgido los
resultados más controversiales.
El reglamento de referencia para estudiar las solicitudes de Visa Shengen
Uniforme (VSU) es el Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y
del Consejo del 13 de julio del 2009, llamado también “Código de Visa”. Su
contenido marca las pautas para el análisis de la documentación impetrada por
ciudadanos extranjeros que necesitan viajar por períodos inferiores a los 90 días a
territorio europeo perteneciente al Tratado de Shengen; además enmarca un
listado de documentos justificativos para sustentar lo que el solicitante declara.
La aplicación del Código de Visa es sujeta a evaluaciones objetivas y subjetivas;
en el segundo caso, eso se debe al estudio del riesgo de que el solicitante pueda
llegar a no volver a su país de origen. La Embajada de Italia en la República
Dominicana, en todos los casos analizados, justifica sus denegaciones con motivo
85
de la sospecha jurídica apenas mencionada, es decir, evaluando negativamente el
“riesgo migratorio” y el peligro potencial de que los solicitantes no vuelvan a su
país de origen. Hasta en casos de solicitudes denegadas por diferentes motivos a
la vez, medibles de manera objetiva, se suma siempre a la suposición
mencionada.
La aplicación del Código por parte de la Embajada de Italia en la República
Dominicana, concentrando nuestro análisis en el dato objetivo ofrecido referente a
la continuidad e insistencia en la motivación de denegación descrita (riesgo
migratorio), sugiere que pueda haber una intencionalidad a priori en el modus
operandi adoptado. El punto No. 9 presente en los modelos de denegación de visa
es el que, por razones lógicas, resultaría ser el más difícil de cuestionar en los
Tribunales competentes, en razón de su fundamentación originada en aspectos
económicos, profesionales, y sobretodo sociales.
Los tiempos de espera y los altos costos de una apelación que, además, deben de
presentarse por antes Tribunales italianos, pueden inducir aquellos solicitantes a
quienes les haya sido denegado un VSU, a no utilizar este tipo de recurso judicial.
Visas turísticas denegadas, tienden a convertirse en apelaciones por ante los
Tribunales competentes solo por cuestiones de principio; de lo contrario, no habría
proporcionalidad entre el daño subido, y lo que se necesitaría en términos
temporales y económicos para los posibles recursos. Por otro lado, situaciones
comprobadas de noviazgo se pueden transformar de concesiones denegadas (por
86
solicitud de visa Shengen), a derechos prácticamente adquiridos (visa por Motivos
Familiares a través de matrimonio).
En cuanto a las solicitudes de Visas Nacionales, las normativas vigentes que se
deben tomar en consideración, son esencialmente tres. En primer lugar, en los
casos de visas por Motivos Familiares con ciudadano de la Unión Europea, está el
D.L. No. 30 del 06 de Febrero del 2007; en todos los demás casos, están el
llamado Testo Unico de 1998 y su reglamento de aplicación de 1999.
Se ha podido denotar, a través del análisis de la aplicación de estas normas, que
existen interpretaciones cuestionables, especialmente en lo referente a los
derechos que efectivamente tienen los familiares de ciudadanos de la Unión
Europea, en lo referente al reconocimiento de la normativa en su entereza. En los
demás casos, se han mezclado unas normativas con otras, y se han motivado
algunas denegaciones a través de suposiciones carentes de prueba (así lo han
sentenciado los Tribunales competentes).
La gravedad de cierto modus operandi, especialmente en los casos de Reunión
Familiar (sin discriminaciones entre la tipología que tiene que ver con ciudadanos
de la Unión Europea y la que se circunscribe exclusivamente a los ciudadanos
extranjeros) radica en denegaciones que no se atienen a lo solicitado por quienes
quieren ver reconocido su derecho.
87
BIBLIOGRAFÍA
LEYES Y REGLAMENTOS:
Constitución de la República Italiana de 1948
Carta de Principios Fundamentales de la Unión Europea
Decisión del Consejo del 8 de junio del 2004 que instituye el sistema de
informaciones visas (VIS)
Decreto Legislativo 25.7.1998, modificado por la ley 30 de julio del 2002
n.189 y sucesivas modificaciones – “Texto Único de las Disposiciones que
conciernen a la disciplina de la inmigración y normas sobre la condición del
extranjero”.
Decreto Legislativo 6 febrero 2007, n.30 – Actuación de la Directiva
2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus
familiares de circular y vivir libremente en el territorio de los Estados
Miembros.
Decreto Ministerial n.850 del 11.5.2011 en materia de visas
Directiva del Ministerio de Interiores del 1.3.2000 sobre la “definición de los
medios de subsistencia para el ingreso y la estadía de los extranjeros en el
territorio del Estado).
88
Reglamento (CE) N.810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo del 13
de julio del 2009 que instituye un código comunitario de visas (código de
visas)
Reglamento (CE) No.562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo del
15 de marzo del 2006 que instituye un código comunitario relativo al
régimen de cruce de fronteras por parte de personas (código de fronteras
Shengen)
Tratado de Shengen
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www.europa.eu
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www.maec.es
http://scienzaepace.unipi.it
92
APÉNDICE
Entrevista al señor Andrea Bolzoni Giovannoni, Gerente General de Gruppo Italia,
S.A. (Agencia que ofrece asesoría en materia migratoria y consular, especializada
en solicitudes impetradas a la Embajada de Italia), y ex empleado de la Embajada
de Italia:
P1: ¿Encuentra Usted que, durante este año 2012, la Oficina de Visa de la
Sección Consular de la Embajada de Italia en la República Dominicana, ha
tenido un criterio uniforme en sus decisiones administrativas?
R: Considero que no. A pesar de que el Funcionario Delegado para ejercer
funciones referente a la otorgación de visados es uno, hemos tenido varios casos
de decisiones que han sido tomadas por distintas personas. Esto se puede
verificar a través de las firmas puestas en los visados o en la Denegación de las
solicitudes. Es una situación que ocurre cuando, por ejemplo, un Funcionario está
de vacaciones.
Durante el 2012, a pesar de que es costumbre ver sustituciones al mando de la
Oficina de Visa, se han podido denotar muchos cambios a partir del mes de mayo.
En ocasiones, a distancia de una o dos semanas, casos idénticos han sido
evaluados de maneras totalmente distintas. Eso puede ocurrir solamente si hay
más de una persona que toma las decisiones, y no están coordenadas unas con
otras, es decir, su interpretación en la aplicación de las normas, difiere.
93
P2: Cuál es su opinión con respecto al alto índice de visados de turismo
denegados, tomando en consideración los casos seguidos por su
Compañia?
R: Más que tomar como referencia los casos seguidos por mi Compañía, los
cuales son presentados de la mejor manera posible y, por ende, están
“influenciados” por una correcta instrumentación de la solicitud, sumaría también
los casos de aquellas personas que llegan a mi oficina exclusivamente para ser
asesorados en casos de visas ya denegadas.
En mi opinión, resulta difícil cuestionar el trabajo de la Oficina de Visas en estos
casos. A través de entrevistas de unos tres minutos promedio, resulta complicado
entender las reales razones que tiene el solicitante para viajar. El alto índice de
personas que no han regresado en el pasado a República Dominicana, induce los
empleados de la Oficina de Visa a considerar los solicitantes en su conjunto, como
potenciales migrantes ilegales.
Además, la veracidad de las informaciones suministradas, a veces es de difícil
comprobación. Resulta complicado poder hacer una investigación profunda de
todas las cartas de trabajo o documentación bancaria entregada. Históricamente,
la Embajada de Italia no tiene recursos humanos suficientes, en cuanto a número
de empleados, ni facilidades producto de acuerdos institucionales que puedan
permitirle verificar la documentación anexa a la solicitud, a parte quizás el caso de
las actas de estado civil.
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P3: A través de la investigación realizada, se ha podido observar una
interpretación sui generi de las normas vigentes. El estudio se ha
circunscrito al presente año. Según su experiencia, ¿lo analizado durante el
año 2012, varía respecto a los años pasados, o se trata tendencialmente de
un modus operandi que existe desde hace más tiempo?
R: Los casos de visas nacionales, especialmente cuando se habla de reunión
familiar, se han ido interpretando de manera muy distinta de un año a otro. Era
impensable, hace menos de un año, que se le denegara un visado nacional de
reunión familiar a la madre de un hijo europeo menor de edad, concebido con un
ciudadano italiano. Era además inimaginable que surgieran tantas trabas para el
reconocimiento de ciertos derechos inherentes a la reunión familiar entre
cónyuges, con solicitudes adicionales como lo son la demostración de un rédito
mayor al cheque social.
El caso de las tantas denegaciones de principio de año, con respecto a las visas
de trabajo subordinado, son también una novedad, si consideramos que
probablemente jamás se había denegado una concesión de ese tipo, con la
entrega de un Nulla Osta expedido por la Questura competente.
En pocas palabras, está claro que el año 2012 ha estado lleno de sorpresas,
considerando cómo se interpretaban las mismas normas en los años anteriores.