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201220

12Para la realización del Informe sobre la Democracia enEspaña (IDE-2012), el Laboratorio de la FundaciónAlternativas designó un Consejo Asesor que, junto con eldirector del IDE, debatió su estructura y orientación alo largo de varias sesiones, conoció los trabajos encurso y la propuesta de documento final.Un equipo deinvestigadores contratado por el Laboratorio llevó acabo la recogida de la información, la elaboración delos datos relevantes y la redacción inicial de losdiferentes capítulos que componen este IDE. La ediciónfinal correspondió al equipo de dirección del mismo.

CONSEJO ASESORJoaquín Estefanía Moreira (Director del IDE), MarianAhumada Ruiz, Joaquín Arango Vila-Belda, MercedesCabrera Calvo-Sotelo, Juan Manuel Eguiagaray Ucelay,José Fernández Albertos, Jesús Leguina Villa, SandraLeón Alfonso, Cayetano López Martínez, José MaríaMaravall Herrero, Emilio Ontiveros Baeza, JuliánSantamaría Osorio, Rubén Ruiz-Rufino, Belén BarreiroPérez-Pardo (Directora del Laboratorio de la Fundación

Alternativas) y Javier Ortiz Vicente (Subdirector del

Laboratorio de la Fundación Alternativas).

INVESTIGADORESLuis Ayala Cañón, Pablo Barberá Arangüena, ModestoEscobar Mercado, Joaquín Estefanía Moreira,JoséFernández Albertos, Pablo Fernández-Vázquez, BraulioGómez Fortes, Sandra León Alfonso, Rosa Martínez López,Jesús Ruiz-Huerta Carbonell, Ignacio Sánchez-Cuenca eIgnacio Urquizu

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2012

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o

transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico,

mecánico, reprográfico, magnético o cualquier otro,

sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas.

©Fundación Alternativas

®Fundación Alternativas

ISBN-13:

Depósito Legal:

EDICIÓN: Iosu Latorre y David Vegas. COORDINACIÓN: Javier Ortiz y Julio Embid.

MAQUETACIÓN: Chano del Río.

EDITA: Fundación Alternativas. Calle Zurbano 29, 3º izq. 28010 Madrid. España.

Tel: 34 913 199 860 | Fax: 34 913 192 298 | www.falternativas.org

Para la realización del Informe sobre la Democracia en España (IDE-2012), elLaboratorio de la Fundación Alternativas designó un Consejo Asesor que, juntocon el director del IDE, debatió su estructura y orientación a lo largo de variassesiones, conoció los trabajos en curso y la propuesta de documento final.Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llevó a cabo la recogidade la información, la elaboración de los datos relevantes y la redacción inicial delos diferentes capítulos que componen este IDE. La edición final correspondió alequipo de dirección del mismo.

CONSEJO ASESOR

Joaquín Estefanía MoreiraDirector del Informe

Marian Ahumada Ruiz

Joaquín Arango Vila-Belda

Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo

JuanManuel Eguiagaray Ucelay

José Fernández Albertos

Jesús Leguina Villa

Sandra León Alfonso

Cayetano López Martínez

José María Maravall Herrero

Emilio Ontiveros Baeza

Julián Santamaría Osorio

Rubén Ruiz-Rufino

Belén Barreiro Pérez-PardoDirectora del Laboratorio de Alternativas

Javier Ortiz VicenteSubdirector del Laboratorio de Alternativas

Equipo del Informe sobre laDemocracia en España, 2012

3

Luis Ayala CañónDesigualdad

Doctor en Económicas por la Universidad Complu-

tense deMadrid.Catedrático deEconomíaAplicada en

laUniversidadRey JuanCarlos deMadrid.Ha sido sub-

director general de Estudios del Instituto de Estu-

dios Fiscales.Ha publicado numerosos trabajos sobre

desigualdad y pobreza.

Pablo Barberá ArangüenaCorrupción

Candidato doctor en el Departamento de Ciencia Po-

lítica de la Universidad de Nueva York. Licenciado

en Ciencias Políticas por la Universidad Pompeu Fa-

bra.Ha sido investigador en el InstitutoUniversitario

Europeo de Florencia.

Modesto Escobar MercadoSondeo sobre la democracia

Doctor en Sociología por la Universidad Compluten-

se de Madrid y catedrático de la Facultad de Ciencias

Sociales de laUniversidad de Salamanca. Especialista

en técnicas de investigación social. Autor de diversos

artículos y libros de contenidometodológico, entre los

que cabe destacar “La calidad democrática. Una pro-

puesta para sumedición por expertos” publicado en la

Revista Española de Investigaciones Sociológicas.

Joaquín Estefanía MoreiraEditorial

Licenciado enCienciasEconómicas y enCiencias de la

Información por la Universidad Complutense deMa-

drid. Ha sido director de El País y director de opinión

de este periódico. En la actualidad, dirige la escuela

de periodismo UAM/El País. Premio Europa de Pe-

riodismopor sudefensade las libertadesdemocráticas.

José Fernández AlbertosEconomía

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de

Harvard. Doctor miembro por el Centro de Estudios

Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan

March, y licenciado en Ciencias Políticas y de la Ad-

ministración por laUniversidadComplutense deMa-

drid. Actualmente es científico titular en el Instituto

dePolíticas y Bienes Públicos del Consejo Superior de

Investigaciones Científicas (CSIC).

Pablo Fernández-VázquezCorrupción

Candidato doctor en el Departamento de Ciencia Po-

lítica de la Universidad de Nueva York. Licenciado

en Ciencias Políticas por la Universidad Compluten-

se, obtuvo el título de máster en el Centro de Estu-

diosAvanzados deCiencias Sociales (CEACS) del Ins-

tituto Juan March, además del Diploma de Estudios

Avanzados delDepartamento deCiencia Política de la

Universidad Autónoma de Madrid.

4

INVESTIGADORES

5

Braulio Gómez FortesSondeo sobre la democracia

Doctor en Ciencias Politicas y Sociologia. Actual-

mente es investigador en la Universidad de Edim-

burgo. A partir de septiembre de este año se incor-

porará como investigador a laUniversidad deDeusto.

Sandra León AlfonsoPolítica. Déficits de la democracia

Doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Au-

tónoma de Madrid y doctora miembro del Instituto

JuanMarch. Actualmente es profesora de Ciencia Po-

lítica en laUniversidadComplutense deMadrid y res-

ponsable del Zoom Político en el Laboratorio de

Alternativas

Rosa Martínez LópezDesigualdad

Profesora de EconomíaPública en laUniversidadRey

Juan Carlos. Licenciada en Económicas y en Sociolo-

gía por la Universidad Complutense de Madrid. Ha

sido investigadora del Instituto de Estudios Fiscales

y sus trabajos se han especializado en distribución

de la renta y política social.

Jesús Ruiz-Huerta CarbonellDesigualdad

Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad

Rey Juan Carlos. Ha sido director del Instituto de

Estudios Fiscales y vicerrector de laUniversidad deSa-

lamanca. Coordinó el programa EUROSOCIAL fis-

calidad de la Unión Europea.

Ignacio Sánchez-CuencaPolítica. Balance socialista

Director de investigacióndelCentro deEstudiosAvan-

zados deCiencias Sociales (CEACS) del Instituto Juan

March y profesor titular de Sociología en la Univer-

sidad Complutense. Doctor en Sociología por la Uni-

versidad Complutense de Madrid.

Ignacio UrquizuPolítica. Elecciones

Doctor en Sociología por la Universidad Compluten-

se de Madrid y doctor miembro del Instituto Juan

March. Trabajó como subdirector de Estudios de

Progreso de la Fundación Alternativas y en la actua-

lidad es responsable de área en el Laboratorio de Al-

ternativas y profesor de Sociología en la Facultad de

Ciencias de la Información de la Universidad Com-

plutense de Madrid.

7

Prefacio

La entrega del Informe sobe la Democracia en España (IDE-2012) coincide con el finalde un ciclo político de gobierno socialista. El Laboratorio de la Fundación Alternativasinicia en2007el análisis anualdel estadodenuestrademocracia.Una revisiónde los IDE,todos ellos disponibles en la página web de la institución, pone de relieve cuáles hansido a lo largo de estos años los asuntos que han ido configurando el debate sobre nues-tro sistema democrático en sus distintas dimensiones. Los dos primeros IDE dedicaronunaatenciónespecial a la estrategiade laoposicióncontra el gobierno, quequedódefinidacomo estrategiade la crispación.Aquellos fueronañosdebonanzaeconómica (2006y2007),en los que la política ocupó el espacio central en nuestra democracia. El inicio de la cri-sis económica reorientó los siguientes IDEhaciaotras cuestiones: lanecesidaddeunanue-va política ecónomica global para salir de la recesión, los primeros síntomas de desafec-ción ciudadana ante una clase política incapaz de ofrecer remedios a las profundas difi-cultades, y el pulso entre el poder económico y el poder político.

El IDE-2012 explora las causas del profundo cambio de ciclo político, adentrándoseendebates que transciendenmuchas vecesnuestras fronteras. El derrumbedel gobiernosocialista, aunque con causas propias, se enmarca enun contexto de caídas de otros eje-cutivos europeos, incapaces de poner coto al drama social de la crisis económica. Elaumento de la desigualdad y la pobreza, la prevalencia de la corrupción y la debilidaddel gobierno ante instituciones supranacionales capaces de imponer la política eco-nómica desencadenaron un malestar ciudadano sin precedentes, que se saldó con ladebacle socialista. La auditoría de la democracia de esta edición, en la que un conjun-to extenso de expertos evalúa su funcionamiento, destaca la injerencia en la política eco-nómica de organismos e instituciones internacionales como principal déficit de lademocracia española. Pero lo acontecido ennuestro país no es excepcional: en toda Eu-ropa, la respuesta a la crisis no ha ido acompañada de un debate democrático sobrela conveniencia de las medidas adoptadas.

Con todo, la nota media de nuestra democracia es, para este año, de 5,8, solo una dé-cimamenos que la calificación del año pasado. Las bajas calificaciones a causa de la per-cepción de injerencia internacional, la dependencia económica del poder político y lacorrupción, principales debilidades de la democracia española, se ven compensadas por

algunas fortalezas. Estas siguen siendo lasmismas que enmediciones anteriores: la ce-lebración de elecciones libres, la protección de las libertades individuales y la estabili-dad de los gobiernos, cualidad que los expertos destacan año tras año, y que es, enbuena medida, consecuencia de un sistema electoral con sesgo mayoritario.

El IDE-2012 no habría sido posible sin la entrega y el esfuerzo de los autores, queson los que garantizan la alta calidad del producto final. Igualmente, la ayuda pro-porcionada por el Consejo Asesor ha sido decisiva para la buena orientación del In-forme. Debo hacer una mención especial al director del IDE, Joaquín Estefanía, porsu dedicación en todas las fases de su elaboración y por creer en esta fascinante em-presa. Y, por estas mismas razones, debo expresar mi profundo agradecimiento aRubén Ruiz-Rufino, colaborador del Laboratorio. La labor diaria del equipo del La-boratorio y de la Fundación hace posible esta nueva entrega.

Belén BarreiroDirectora del Laboratorio de Alternativas

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ÍndiceEDITORIAL

Un cambio profundo de ciclo político 131. La “despolitización” de la política 13

2. Distribución regresiva de la renta y la riqueza 15

3. La camisa de fuerza dorada 19

4. La indignación 21

5. Corrupción y castigo electoral 24

6. Balance de dos legislaturas socialistas 26

Economía global y democracia 291. 2011: la recuperación que no fue 29

2. Las consecuencias económicas del ajuste 32

3. El coste social de la crisis 36

4. Las respuestas a la crisis y la democracia 37

5. ¿Europa como solución? 40

Conclusiones 45

Bibliografía 47

Conexiones entre la desigualdad y la democracia 491. Desigualdad y democracia: una relación compleja 49

2. Relaciones entre democracia y desigualdad a partir de las teorías políticas

y de la economía política 53

3. Los intentos de contrastación empírica 56

3.1 ¿Qué factores económicos se relacionan con los sistemas democráticos?

3.2 ¿Qué sabemos de las contrastaciones empíricas de las relaciones entre

democracia y desigualdad?

4. Algunos intentos de contrastación 60

5. Consideraciones sobre la experiencia española 65

Conclusiones 68

Bibliografía 70

Apéndice 72

10

Los electores ante la corrupción 751. La atención mediática 75

2. ¿Por qué los votantes no castigan (demasiado) la corrupción? 79

3. Los electores ante la corrupción 80

Conclusiones 86

Bibliografía 88

Apéndice I. Lista de escándalos de corrupción incluidos en el estudio 89

Algunos déficits de la democracia en España 1031. Introducción 103

2. Partidos políticos 105

3. Precariedad laboral y representatividad de los sindicatos 109

4. Sistema electoral: ¿una representación más proporcional significa

mejor representación? 112

5. Los límites del poder representativo 115

6. Mejorar el control de los ciudadanos a los políticos: corrupción

y transparencia informativa 119

7. Claridad de responsabilidades en el Estado Autonómico 122

Conclusiones 125

Bibliografía 128

Anexo 130

Las elecciones de 2011 1311.Introducción 131

2. Los resultados electorales 132

3. Los apoyos del Gobierno y de la oposición 136

4. Las debilidades estructurales del PSOE 141

5. Las limitaciones de la última legislatura 144

Conclusiones 148

11

Quinta medición de la democracia 1511. Introducción 151

2. ¿Qué evaluamos? ¿Quién evalúa? Resumen de resultados 154

3. Los principales puntos negros de la democracia española 156

4. Las principales fortalezas de la democracia española 157

5. La calidad de la democracia: resultados por áreas 158

a) Ciudadanía y Estado de derecho

b) Derechos civiles y políticos más saludables que los derechos sociales y económicos

c) La estabilidad de los Gobiernos frente a la escasa proporcionalidad

d) Más dificultades para crear un partido y partidos cada vez más lejanos

de los ciudadanos

e) Deterioro en la rendición de cuentas y en la transparencia

f) El Gobierno central, cada vez con menos poderes y sin coordinación

con el resto de niveles del Estado

g) La corrupción política sigue siendo uno de los principales problemas

de la democracia española

h) La participación mejora pero las instituciones siguen sin promoverla

i) Cumplimos con Europa, pero pierde la calidad de nuestra democracia

Conclusiones 168

Bibliografía 169

Apéndice I. Nota metodológica 170

Apéndice II. El cuestionario 172

Apéndice III. Listado de participantes en la encuesta de 2011 que aceptaron

la publicación de su nombre 178

Balance de las dos legislaturas de Zapatero 1811. Introducción 181

2. El proyecto del PSOE de Zapatero y la primera victoria 183

3. Los Gobiernos del PSOE y sus alianzas 186

4. La primera legislatura 191

5. La segunda legislatura 201

Conclusiones 210

Bibliografía 213

13

Un cambio profundode ciclo político

1. La “despolitización” de la política

2011 ha sido testigo enEspaña de unprofundo cambio de ciclo político, con la acumulaciónpor parte del Partido Popular (PP) de una gigantesca porción del poder (mayor que enningún otro momento de la democracia) y una debacle electoral sin precedentes protago-nizada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Cuando se analizan las circuns-tancias de este cambio (aumento o pérdida de electores en los diferentes comicios) se lle-ga a la conclusión de que ha sido la izquierda la que se ha derrumbado, más que el he-cho de que la derecha haya aumentado sustancialmente sus apoyos.Entre las causas que explicarían la situación, al menos se pueden citar tres en primera

instancia: la presencia de una crisis económica más larga y profunda que cualquiera delas quehan sufrido los ciudadanos enmuchas generaciones (y que estámandando a la opo-sición a lamayor parte de los gobiernos que hande administrarla, sean del signo ideológicoque sean); una gestión de las dificultades económicas que ha sido percibida por los elec-tores como errática, contradictoria, injusta en el reparto de los sacrificios y muchas vecescon exceso de improvisaciones; y la emergencia –y este es el factor verdaderamente nove-doso, por su potencial, respecto a lo ocurrido en años anteriores (véanse los Informes sobrela Democracia en España, IDE, de los últimos ejercicios)– de una poderosa “limitaciónexterior” al ejercicio de una política económica autónoma, que ha condicionado la prácti-ca política delGobierno socialista y, sin duda, condicionará la delGobierno del PP, pormu-cha mayoría absoluta de la que disponga. Lo que algunos analistas (como Thomas Fried-

| EDITORIAL |

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man en La Tierra es plana) han calificado como una “camisa de fuerza dorada” paralas políticas económicas nacionales de la Unión Europea (UE).El cambio de ciclo político se preanunció en las elecciones al Parlamento Europeo

de 2009, ganadas por el PP, pero la coincidencia en 2011 de comicios municipales ygenerales, la rotunda victoria de la derecha (fuerte aumento del número de conceja-les, gobierno de lamayoría de las comunidades autónomas y grandes ciudades,mayoríaabsoluta en número de escaños en el Parlamento central) y el hundimiento delPSOE (solo mantuvo la alcaldía de nueve capitales de provincias, perdió 59 escañosen el Congreso y miles de concejales; lo que significa resultados inferiores a los obte-nidos en el inicio de la Transición, en el año 1977), lo consolidó. Desde el año 2009,los socialistas se han hundido en todas las elecciones convocadas y, en general, sepuede afirmar que ha perdido tanto donde administró bien como donde lo hizo mal;tanto donde el PP fue eficaz como donde fue pésimo en la gestión o con elevadosgrados de corrupción. La gran pregunta que han de hacerse los socialistas a la luz deesta realidad es por qué han dejado de ser el partido central de los electores españo-les. Por qué ese hastío ciudadano ante sus respuestas. Por qué la gente ha dejado de pre-ferirlos.Las condiciones objetivas en las que se celebraron los diferentes comicios en 2011

y en el primer trimestre de 2012 (elecciones autonómicas andaluzas y asturianas)eran muy malas para quien administrase los problemas económicos colectivos de losciudadanos. Cuando se creíanhaber superado las dificultadesmás profundas de laGranRecesión, que se manifestaron sobre todo en el conjunto del año 2009 (especial-mente en sus primeros trimestres), a partir del verano de 2011 la economía volvió a caeren una profunda sima (falta de crecimiento, aumento del desempleo, reducción de larenta disponible, problemas de solvencia con la deuda soberana, dificultades de lasentidades financieras que se manifestaban en ausencia de crédito para las familias yempresas y, sobre todo, incertidumbre ante la duración de los sacrificios: no quedabani rastro de los célebres “brotes verdes” de antaño).La previsible salida de la crisis adquiría así la formaque los economistas denominan

de “W” (cuando se creen haber superado las peores dificultades, estas vuelven conmucha intensidad), con las consecuencias correspondientes en el deterioro de lascondiciones de vida de los ciudadanos. Estudios recientes conceden más importanciaque en otros momentos a la variable económica en la decisión del voto de los ciuda-danos, en detrimento de su ideología. La Gran Recesión, que comenzó en el veranode 2007, tiene el potencial de ser la más larga y destructiva desde la Gran Depresiónde los años treinta, y todos los historiadores económicos la califican comouna de las cri-sis mayores del capitalismo (junto con las dos guerras mundiales y la citada Gran De-presión). Al finalizar 2011, no solo no había analista solvente que pudiera pronosticarel momento en el que se produciría un cambio de tendencia, sino que muchos deellos conjugaban el concepto de “década perdida”.

15

Pero, además, la respuesta del Gobierno socialista, aturdido por la magnitud delas dificultades y su enorme complejidad (se ha hablado de “tormenta perfecta”), dejómucho que desear. Ya se ha analizado aquí (IDE, 2011) la tardanza en asumir la pro-pia crisis y sunaturaleza perversa, y la aprobación demedidas reactivas quemuchas ve-ces fueron simplemente acumulativas, en ocasiones contradictorias e improvisadas (enparte estaba justificada esa improvisación por la naturaleza heterogénea de la propia cri-sis, que cambiaba de faz dominante con mucha rapidez –burbuja inmobiliaria, creci-miento de la inflación por la subida del precio del petróleo y otrasmaterias primas, pro-blemas de liquidez y de solvencia de la banca, desempleo, deuda soberana y prima deriesgo, etc.–, sin que en cada etapa se hubieran superado los problemas anteriores).En 2011 se conocieron los primeros resultados del plan de consolidación fiscal, adop-

tado a partir demayo de 2010, que había supuesto un espectacular giro a la política eco-nómica anterior del Ejecutivo, consistente en una reducción más lenta del déficit y ladeuda pública y una mayor atención a las consecuencias sociales de la crisis. Eseplan de ajuste no solo varió las prioridades políticas delGobierno socialista, sino quenofue capaz de contener las tensiones en losmercados de deuda soberana –aunque sí evi-tó la intervención de nuestro país por parte de la Comisión Europea, el Fondo Mone-tario Internacional (FMI) y el Banco Central Europeo (BCE), como había sucedidocon Grecia, Irlanda y Portugal– y, paralelamente, tuvo efectos contractivos muy im-portantes.Por otra parte, frente a la modalidad de ajuste asumida por la mayor parte de los

países europeos (dos terceras partes de reducción de gasto público y una tercera par-te de incremento de los impuestos), en España las medidas de austeridad se centra-ron casi exclusivamente en la reducción del gasto, una política difícilmente explicableen un Ejecutivo de ideología socialista por sus efectos distributivos regresivos, centra-dos sobre todo en los beneficiarios de las prestaciones y servicios proporcionados por elEstado. Lo más sorprendente fue que ello debería haber provocado un debate políticosobre el reparto de la carga del ajuste entre las diferentes clases sociales, y este no se pro-dujo en absoluto entre los decisores de la política económica (ni,más sorprendente aún,en el seno del PSOE), lo que provocó la reacción indignada de tantos ciudadanos queexpresaban su estupefacción por el hecho de ser los principales paganos de la crisissin ser los responsables de ella. Este enfado se concretó luego en abstención electoralo cambio del sentido del voto a derecha e izquierda. En el IDE, 2012 se desarrollancon mucha minuciosidad estas variaciones.

2. Distribución regresiva de la renta y la riqueza

Los resultados más tangibles de esta política de austeridad se pueden verificar endos encuestas elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística (INE): la encues-

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ta de población activa (EPA), que proporciona datos en relación con el mercadode trabajo: ocupados, activos, parados e inactivos; y la encuesta de condiciones devida (ECV), que genera información sobre el nivel y condiciones de vida de losciudadanos, y sobre la cohesión social. Ambas encuestas, correspondientes al año2011, manifiestan el fuerte deterioro sufrido por la población en materia de des-empleo y el empobrecimiento de la misma.Al finalizar el año, el paro afectaba a 5,27 millones de personas (un 22,85%, el ma-

yor de todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-micos, OCDE), se reducía la población activa y la población ocupada respecto a unaño antes, aumentaba el número de hogares con todos sus miembros activos en paro(hasta 1,57 millones), se incrementaba el desempleo de los menores de 25 años hastacerca del 50% y se multiplicaba el paro de larga duración (más de un año sin traba-jar) y el número de parados que al llevar más de dos años sin puesto de trabajo dejande recibir el seguro de desempleo y quedan al albur de la “paga escoba” de 400 euros(provisional), de las ayudas heterogéneas y decrecientes de las comunidades autóno-mas y de las redes de asistencia privadas y familiares (1,7 millones de personas no tie-nen ningún ingreso público para subsistir). Según datos proporcionados por la orga-nización no gubernamental Cáritas, el número de hogares españoles en los que noentraba ningún tipo de ingreso se acercaba peligrosamente a los 600.000. Todos losporcentajes, menos el de desempleo, han ido al alza en 2011.En lo que se refiere a la ECV (datos provisionales), los resultados también son

muy concluyentes: se han reducido los ingresosmedios anuales de los hogares un4,4%;el 36% de los hogares afirma que no tiene capacidad para afrontar gastos imprevis-tos; el 22%de la población está por debajo del umbral de riesgo de pobreza; el 26%ma-nifiesta llegar con dificultad o mucha dificultad a fin de mes, etc.En este IDE se profundiza en la creciente insatisfacción popular que se está

produciendo en nuestras sociedades con el funcionamiento de sistemas que tole-ran la persistencia de importantes desigualdades, en un contexto de falta de parti-cipación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones (que se ha con-cretado, de modo diferente, en movilizaciones como la primavera árabe, los movi-mientos de los indignados en países comoEspaña, Israel, Chile, Francia, ReinoUnidoo EEUU). Todo parecía indicar que tras la caída delMuro de Berlín y la creciente con-solidación de la democracia como sistema dominante en el mundo no se pondríaen cuestión el funcionamiento delmercado comomejormodelo de asignación de re-cursos, ni el sistema democrático como instrumento de representación ciudadanay de armonización de las decisiones políticas. Sin embargo, la profundidad y la du-ración de la crisis, y sus consecuencias en relación con el aumento de la pobreza y dela desigualdad en el seno de las sociedades, han puesto en cuestión para parte dela población algunos de los principios y valores básicos en los que se sustenta laconvivencia en la sociedad. Existe una percepción creciente entre los ciudadanos

17

del injusto reparto de los frutos del crecimiento y de los costes de la crisis, y unasensación de creciente exclusión de diversos grupos de la población, en especial delos más jóvenes. Estos, cuando tienen que opinar sobre el sistema que les acoge, localifican como fallido, corrupto, indiferente e irresponsable. Un reciente informede la OCDE demuestra que los indicadores de distancia empleados para medir lasdesigualdades han aumentado a lo largo de los últimos años. En 2008 (es decir,antes de que se manifestaran los efectos más lacerantes de la crisis), la diferenciaen términos de rentamedia del 10% de la poblaciónmás rica respecto a lamás pobrese situaba en un valor medio del 9,6% (en el caso español se observaba un índicede distancia de 12 puntos). El mismo indicador daba una cifra media de 7,6 pun-tos, dos puntos menos, hace 15 años.EnEspaña, al igual que en otros lugares, la persistencia de la desigualdad en el tiem-

po puede contribuir a largo plazo a erosionar la confianza de los ciudadanos en lasinstituciones democráticas y, muy especialmente, en los representantes políticos. Losespañoles parecen ser más proclives que la mayor parte de los europeos a una inter-vención redistributivamás activa (unpapelmás activo del Estado en la provisióndepres-taciones a favor de las personas desempleadas o con recursos escasos), y tienen ma-yor disponibilidad a pagar más impuestos si se destinan a mejorar la situación de laspersonasmás pobres. Si bienno existe evidencia suficiente para poder afirmar demodorotundo que el creciente desapego de los ciudadanos respecto a la clase política tengaque ver solo con la incapacidad de esta por encauzar las preferencias a favor de unama-yor igualdad, la experiencia de otros países muestra que la prolongación en el tiempode experiencias desigualitarias en la distribución de la renta y del poder puede gene-rar altos niveles de conflictividad laboral y gobiernos poco legitimados socialmente –aun-que dispongan de mayoría absoluta política– para hacer frente a estas situaciones.Desde el inicio de la crisis económica, los indicadores de desigualdad de la socie-

dad española han alcanzado los niveles más altos desde la recuperación de la demo-cracia. El tránsito desde un periodo de bonanza a otro de estancamiento o recesióntendrá fuertes consecuencias: dada la debilidad de las redes de protección social, elespectacular aumento del paro está traduciéndose de manera directa en un empeora-miento de la situación de los hogaresmás débiles, conmenos renta disponible, y enunadistribución muy desigual de los efectos de la crisis en la sociedad española. Resulta-do inmediato: ha aumentado mucho tanto la incidencia como la intensidad de la po-breza, así como la desigualdad, debido sobre todo almayor descenso de los ingresos en-tre los hogares con rentas más bajas, que en términos reales han perdido muchomás que los hogares ricos. Ello se multiplica en los casos en los que el desempleoafecta al principal perceptor de renta de los hogares, los antes denominados “padresde familia” y, en el segmento de los jóvenes, en los que se acumula una “tormentaperfecta”: se han disparado las tasas de paro (hasta cerca del 50%), los salarios inicia-les se han reducido y los procesos demovilidad social se han ralentizado. La pobreza en

18

España es más intensiva y extensiva que en cualquier otro momento anterior de lademocracia y se está haciendo crónica.Los datos de la Contabilidad Nacional del cierre del ejercicio 2011 corroboran todas

estas tendencias recesivas (el producto interior bruto, PIB, cayó un 0,3% en el últimotrimestre del año) y redistributivas a la inversa: caída del consumo, aumento del paroy sueldos a la baja. En este año, por primera vez las rentas empresariales superaron alas salariales en el reparto del valor añadido que genera la economía española. Estos da-tos dan fe de la culminación de una trayectoria de más de treinta años en España: enel arranque de los años ochenta la remuneración conjunta de todos los asalariados equi-valía al 53% del PIB español, mientras que el excedente bruto de explotación (que in-cluye las rentas empresariales o de los profesionales autónomos) se quedaba en el 41%;los impuestos a la producción eran el destino del 6% restante de la tarta.Las necesidades de un Estado de bienestar en construcción (con la incorporación,

por ejemplo, de la ley de dependencia) elevaron el peso de los impuestos hasta supe-rar el 10% del valor añadido a mediados de la década pasada. En paralelo, se aceleróel declive de las rentas salariales, que desemboca en unmínimo histórico en el tramofinal del año pasado: la renta de los asalariados solo se llevó el 46% de la tarta del va-lor añadido en el cuarto trimestre de 2011, y enun cambio, tambiénhistórico, la porciónde las rentas empresariales en el PIB fue por primera vez mayor: un 46,2%. Para re-tener un 53% del valor añadido que generaba la economía española en los añosochenta bastaban con nueve millones de asalariados; para mantener el 48% en 2007se sumaba la renta de 18 millones de asalariados. Cuando irrumpió la Gran Recesióny la mayor destrucción de empleo se dio un efecto paradójico: en 2008 y 2009 lasrentas salariales ganaron peso frente a las rentas no salariales. Por un lado, los asala-riados aguantaron mejor el primer embate que el resto de ocupados (autónomos in-cluidos); por otro, los salarios pactados en convenios anteriores siguieron creciendomientras los beneficios bajaban. Nada de eso ocurre ahora, con la economía inmersaen otra recesión: la remuneración de los asalariados (un 1,1% de crecimiento comomedia en el último año) crece mucho menos que las rentas empresariales (6,6%). Yla pérdida de empleo golpea con fuerza a los asalariados, que apenas suman ya 15,7millones de personas.Ante estos factores de desigualdad, el IDE sostiene la necesidad de articular el

modelo social europeo a las actuales circunstancias de crisis profunda y larga; hoy,másque nunca, se precisan sectores públicos fuertes respaldados democráticamente, coninterlocución habitual con los ciudadanos, pero también con margen suficiente paraadecuar la regulación y las leyes a las necesidades de cada momento, garantizar servi-cios públicos de calidad para todos los ciudadanos y aplicar el sistema fiscal de mane-ra eficaz para obtener los recursos necesarios. En la fase actual, el Estado debe disponerde la capacidad suficiente para representar a los ciudadanos en la esfera internacio-nal, en especial en Europa.

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3. La camisa de fuerza dorada

La tercera causa que puede explicar el cambio de tendencia política en España ya esta-ba presente demodo incipiente en losúltimos años, pero sehace abrumadora como ten-dencia a partir de mayo de 2010, cuando las autoridades europeas de Bruselas impo-nen al Gobierno una política económica claramente diferente y, enmomentos, contra-puesta, a la que hasta entonces se estaba practicando para salir de la crisis. La nochedel9demayode2010, los líderes europeos entiendenque lo que está en juegonoesGre-cia o Irlanda, ni siquiera el contagio de la volatilidad a Portugal o España, sino la pro-pia supervivencia del euro. Rodríguez Zapatero, que apenas unos días antes había re-cibidoen laMoncloa al entonces líderde laoposición,MarianoRajoy, y lehabía comentadoque “reduccióndel déficit, sí, pero a cámara lenta”, no tienemás remedio quedarungiroinmediato a su práctica política (a partir de ese momento la gestión económica se apo-dera del conjuntode la agendapública) y aplicar con extremaurgencia la cirugía agresivaque habían exigido en Bruselas a su vicepresidenta económica, Elena Salgado, a cam-bio de ayudas en el caso de que fuesen necesarias a España para conseguir financia-ción: reducción del déficit, congelación de las pensiones, disminución del salario delos funcionarios, etc. Son las primerasmedidasde choquede las que sehan seguidohas-ta ahora, que asombrarán a los ciudadanosporno estar suficientemente preparadosparaellas y sin que el grado de explicación de lo sucedido fuese suficiente (el Banco CentralEuropeo, por ejemplo, dirigió una carta al Gobierno español con sus exigencias paraseguir generando liquidez, que, a día de hoy, todavía no se ha hecho pública).A partir de ese momento, los ciudadanos españoles detectan con creciente nitidez

algo que se manifiesta de forma rotunda en la medición de la democracia que cadaaño hace un grupo de expertos para el IDE (véase el capítulo correspondiente) y quees su principal característica durante el año 2011: el control, sin discusión previa algu-na, de la agenda política nacional por parte de instituciones supranacionales como laUE, el BCE o el FMI, lo que, según los expertos consultados en esa medición, consti-tuye el mayor déficit democrático de nuestro país. Estos expertos subrayan la injeren-cia exterior en las decisiones políticasmás importantes para la vida cotidiana de los ciu-dadanos y la dependencia creciente del poder político ante el poder económico: el po-der representativo pierde capacidaddedecisión frente a las instituciones supranacionalesy los mercados. Se trata de una limitación muy significativa de los Estados-nación enel marco de referencia de la globalización.La cuestión es hasta qué punto unamayor europeización de las políticas económi-

cas nacionales, hacia la que se camina con más o menos intensidad y coherencia (lacreación de unmecanismo –primero coyuntural y luego permanente– de ayudas a pa-íses en dificultades, la posibilidad de un Departamento del Tesoro, la capacidad deemitir deuda pública europeamutualizada, una auténtica política fiscal conjunta, etc.),es compatible con la capacidad de los ciudadanos de debatir abiertamente y elegir de-

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mocráticamente las políticas económicas quemás se ajusten a sus preferencias y a susintereses. Este asuntoha sido estudiado conminuciosidadpor el economista deHarvard,Dani Rodrik, en su conocido “trilema”. La pregunta a que se refiere Rodrik es cómo sepuede gestionar de modo permanente la tensión entre una democracia nacional y losmercados globales: “Tenemos tres opciones. Podemos limitar la democracia con el pro-pósito de minimizar los costes de transacción internacionales, sin tener en cuenta lostrastornos económicos y sociales que la economíaproduce enocasiones.Podemos limitarla globalización, con la esperanza de reforzar la legitimidad democrática en el país. Opodemos globalizar la democracia a costa de la soberanía nacional. Esto nos proporcio-na unmenú de opciones para la reconstrucción de la economíamundial” (La paradojade la globalización. Democracia y futuro de la economíamundial).Esta elección política capta el trilemapolítico fundamental de la economíamundial:

no se puede tener globalización, democracia y soberanía nacional a la vez. Se puedenobtener, comomucho, dos de los tres lados del triángulo. Si se quiere globalización ydemocracia, hay que renunciar al Estado-nación; si se prefiere mantener el Estado-nación y también una creciente globalización, hay que renunciar a la democracia; y sise quiere combinar la democracia con el Estado-nación, adiós a una globalizaciónprofunda. En el IDE se manifiestan los motivos para ser escépticos, basados en laduda de que una creciente globalización de las políticas económicas en Europa sirvapara aumentar el control democrático de esas políticas por la ciudadanía. Primero, por-que las reformas institucionales de la UE que se discuten en la actualidad están cen-tradas casi exclusivamente en limitar el margen de maniobra de los gobiernos nacio-nales; y, segundo, porque los mecanismos de control democrático a nivel europeoson enormemente imperfectos. La crisis del euro ha mostrado hasta ahora que a me-dida que eramásnecesario poner enmarcha políticas coordinadas para toda laUE,ma-yor ha sido la tentación de las opiniones públicas nacionales de evaluar cada políticao cada reforma sobre cada país en concreto, y no sobre los beneficios o perjuiciospara Europa en su conjunto. Estas limitaciones afectan a gobiernos de uno u otro sig-no ideológico y, por lo tanto, habrán de ser tenidasmuy en cuenta cuando se haga el pri-mer balance de la Administración del PP.En resumen, no hay motivos para ser particularmente optimistas respecto a la ca-

pacidad de la ciudadanía para conquistar unmayor grado de control democrático de laspolíticas económicas a través de la cesión de soberanía a instancias supranacionales porla existencia de grados de incertidumbre sobre cómo los mecanismos democráticosde rendición de cuentas funcionarán a nivel europeo; por el hecho de que la articula-ción de intereses se siga realizando de manera exclusiva a nivel nacional; y por la cir-cunstancia de que la crisis económica ha hecho perder confianza a los ciudadanos en elproceso de construcción europea.El que la respuesta política que se ha dado a la Gran Recesión desde los gobiernos

haya sido la adopción de medidas impopulares de extrema austeridad, escondidas

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del debate público y enfrentadas a las preferencias de los ciudadanos, plantea una se-rie de cuestiones fundamentales para la calidad de la democracia:

1) ¿Cómo es posible que los ciudadanos no tengan capacidad de influir en la res-puesta que se da a un fenómeno con tan dramáticas consecuencias sociales como elincremento del paro, el empobrecimiento de las clases medias o la reducción deltejido empresarial?2) ¿Hasta dónde tolerará la ciudadanía estas secuelas?3) ¿Cuáles serán en el medio y largo plazo las consecuencias de esta despolitizaciónde las políticas económicas? Lo que conlleva un balance finalista de esta crisis en tér-minos económicos y sociales, pero también políticos: su relación con la democracia.4) ¿Es políticamente sostenible este aislamiento de las políticas económicas de laspreferencias de los votantes, expresadas en las urnas?

4. La indignación

La ausencia de un debate público profundo sobre la idoneidad de las decisiones depolítica económica con la que los distintos gobiernos europeos (entre ellos, el espa-ñol, antes y ahora) han respondido a la crisis no es justificable con base en la inviabi-lidad de políticas económicas alternativas. Incluso reconociendo las limitaciones alas acciones del Gobierno que impone el grado de internacionalización de la econo-mía española y la pertenencia a la eurozona, posiblemente se podrían haber adopta-do otras políticas cuyos resultados agregados nohubiesen sido peores, pero sí hubierantenido otras consecuencias distributivas diferentes. La política no puede ponerse en pi-loto automático. En el extremo, si los ciudadanos entienden que su bienestar depen-de de variables incontroladas y cada vez más alejadas de los Parlamentos nacionalesy de los lugares en los que ellos podrían influir con su voto, podría aumentar el nivelde desafección y concluir que da igual participar en la vida pública o no.Ello está en el origen delmovimiento 15-M, que sacudió durante el pasado año la tra-

dicional anomia participativa de la sociedad (una característica común de los paísesdel sur de Europa). El 15-M nació de distintas plataformas de jóvenes (aunque luegose añadieron a él ciudadanos de otras edades), que reivindicaban soluciones contra elparo y la falta de expectativas de futuro, contra la precariedad a la que les condena lainestabilidad laboral y la falta de acceso a una vivienda, y que denunciaban “la dictadurade los mercados” (en realidad, la limitación exterior a una política económica autóno-ma) y la, en su opinión, escasa proporcionalidad del sistema electoral que impideunamayor presencia en los órganos legislativos de los partidosminoritarios (al grito de“no nos representan”, dirigido al PP y al PSOE).El movimiento del 15-M ha sido la avanzada de una opinión que se manifiesta

cada vez deunmodomásmayoritario y permanente en los sondeos de opinión del Cen-

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tro de Investigaciones Sociológicas (CIS): uno de cada cuatro ciudadanos opina quela clase política es el principal problema político del país y que quienes gobiernan nolo hacen teniendo en cuenta los intereses de los ciudadanos, lo que significa un fuer-te cuestionamiento de la calidad de la democracia. Esta desconfianza no es indepen-diente de la coyuntura económica, puesto que si la ciudadanía se siente poco repre-sentada por los poderes legislativo y ejecutivo es en gran parte porque perciben la in-capacidad de los gobernantes para dar solución a sus problemas cotidianos, atajar lacorrupción o imponer sus decisiones a los poderes económicos o instituciones queescapan al control democrático.Los partidos políticos suspenden en su funcionamiento; son los actores públicos

peor valorados, los que generan mayor desconfianza. Pero no los únicos; tambiénlos sindicatos aparecen como organizaciones anquilosadas que quedaron desborda-das y sorprendidas por la pujanza inicial del 15-M y por el rechazo de una parte de lasociedad civil. Las centrales sindicales representan poco al sectormás vulnerable de lapoblación activa; los jóvenes, mujeres e inmigrantes forman en su mayoría el grupode losmás precarios dentro de la población activa (parados, trabajadores temporales oa tiempo parcial). Estos grupos, a pesar de ser los más vulnerables en el mercado la-boral, suelen contar con una limitada representación de sus intereses en la negocia-ción colectiva tradicional. Los afiliados a los sindicatos son, sobre todo, trabajadorescon contratos indefinidos o pertenecientes al sector público, en puestos relativa-mente seguros (al menos hasta la aprobación de la última reforma laboral del PP) ymejor pagados que el resto. Las estrategias de negociación de los sindicatos hansido más favorables a los intereses de estos últimos y ello ha generado un vacío enla representación de los intereses de un amplio colectivo dentro de la población acti-va y ha puesto en cuestión la representación de los sindicatos, lo que se manifestóen la aversión con que fueron recibidos en algunas manifestaciones en las que tam-bién participó el movimiento del 15-M. Los sindicatos españoles son poderosos si seatiende a su capacidad de movilización en la calle y en las elecciones sindicales; sinembargo, son débiles en número de afiliados y en su escasa presencia en los cen-tros de trabajo (sobre todo en las pequeñas y medianas empresas, que son cerca del90% del aparato productivo de nuestro país).Otra de las características de este ejercicio, vinculadas con Europa y recogidas en-

tre las críticas del 15-M (aunque ni mucho menos solo de este movimiento), es la pre-sencia de tecnócratas al frente de algunos gobiernos. Cuando parecía que había con-senso en que se estaba en la fase política de la crisis económica, llegó la tecnocracia.En elmomento en que parece necesitarse una gran capacidad de liderazgo político paraque el viejo continente recupere su lugar en el mundo y la gente crea en el proyectode más Europa y más integración, se situaban al frente de algunos países con mu-chas dificultades económicas a personas no elegidas por los ciudadanos. La UE en-traba en una especie de “etapa López Rodó” de solución a sus problemas.

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Durante este tiempo, los mercados han saludado (con reducciones de la prima deriesgo), en general, la dimisión de Berlusconi, la presencia del antiguo comisario eu-ropeo, Mario Monti, como primer ministro italiano, y con más matices el hecho deque otro tecnócrata como Lucas Papademos conduzca a Grecia en la aplicación de losdurísimos planes de ajuste hasta la convocatoria de unas elecciones generales que,paradoja de las paradojas, podrían conducir al Gobierno a los mismos que engaña-ron a la Comisión Europea manipulando los datos de la economía del país. Los tec-nócratas no son espíritus puros, sino que, como los políticos a los que sustituyen y elresto de los ciudadanos, tienen su ideología y llegan al poder para aplicar una deter-minada política económica; la dominante en los últimos tiempos ha sido la que hadictado el dúo Merkel-Sarkozy (conocidos con el acrónimo de “Merkozy”), que haconsistido en grandes dosis de austeridad para los países del Sur a cambio de, pre-suntamente, salvar a la eurozona. Recordemos que, además de los dos mandatarioscitados, lamayor parte de los que hoy sonhegemónicos enEuropa pertenecen a los cír-culos de la derecha, incluidos los que dirigen los órganos de gobierno de la UE (Du-rao Barroso, Van Rompuy, Mario Draghi). Lo ha escrito el economista crítico francésJean-Paul Fitoussi (La democracia y el mercado) en forma de alegoría: “la crisis dice alos perdedores, lamentamos sinceramente el destino que habéis tenido, pero las le-yes de la economía son despiadadas y es preciso que os adaptéis a ellas reduciendolas protecciones que aun poseéis. Si os queréis enriquecer debéis aceptar previamen-te una mayor precariedad; este es el camino [el nuevo contrato social] que os hará en-contrar el camino”.Monti ha hecho una parte importante de su carrera en la Comisión Europea, don-

de fue látigo de losmonopolios; Papademos, en el BancoCentral deGrecia y en el BCE.Cuando no tuvieron cargos públicos se refugiaron en la academia y en sus centros depensamiento. El documental Inside Job enseña que los economistas académicos ylos tecnócratas que aparecen opinando en losmedios de comunicación y realizando do-cumentos institucionales deben señalar –so pena de engaño– en su ficha técnica, lasempresas o los sectores a los que asesoran o para los que trabajan, además de las uni-versidades para las que investigan. A finales de 2011, los estudiantes de Introduccióna la economía de la Universidad de Harvard abandonaron la clase que daba el econo-mistaGregoryMankiw –e hicieron pública una carta pública explicando su acción– porel continuo sesgo ideológico de su profesor a favor de una determinada manera dever la economía (la favorable a una continua desregulación de los mercados). Man-kiwno es solo el autor deunode losmanuales demacroeconomíamás vendidos en todoel mundo, sino que fue el jefe de los asesores económicos de George Bush.La convivencia entre democracia y poderes no representativos (los tecnócratas) no

es fácil. La creación de poderes contramayoritarios (como los bancos centrales o los tri-bunales constitucionales) nace de unmismo temor: que un ejercicio ilimitado del go-bierno de la mayoría ponga en peligro al propio sistema político. La delegación de po-

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der a este tipo de órganos cabe interpretarlo como una autolimitación de la democra-cia en aras a su propia supervivencia. La ventaja de que sean los tecnócratas y no lospolíticos los que toman algunas decisiones es que los primeros no están constreñidospor las presiones políticas (por lo que quiere la mayoría de los ciudadanos). Por lo tan-to, pueden ser capaces de tomar medidas impopulares pero beneficiosas para el inte-rés general, que los políticos casi nunca se atreverían a adoptar por miedo a un fracasoelectoral. Sin embargo, en esta delegacióndepodernohayningúnmecanismoquepue-da garantizar que las decisiones que los tecnócratas tomen sean las más adecuadaspara ese interés general, ni que en el caso de que no lo sean permitan a los ciudadanosexpulsarlos del poder. Si los políticos se equivocan gravemente, los ciudadanos pue-den castigarlos en las urnas. Es precisamente el control en las elecciones lo quehace quelos gobernantes tengan incentivos para gobernar siguiendo las preferencias ciudadanas.Al no existir estos incentivos para los tecnócratas, a los ciudadanos no les queda másremedio que confiar en su buena fe, sabiendo que no están obligados a rendir cuentaspor las consecuencias que sus acciones pudieran tener para el interés general.

5. Corrupción y castigo electoral

Hemos citado de pasada la crítica a la corrupción que emergió en las filas del movi-miento 15-M, aunque no solo de este. Este fenómeno es uno de los que más ha con-tribuido al deterioro de la imagen de la clase política ante la opinión pública. Año trasaño, en el IDE se estudia la presencia de la corrupción en la vida pública, para llegara la conclusión de que España es un país relativamente corrupto comparado con losde su entorno, que la corrupción es poco extensa (hay relativamente pocas personas im-plicadas), pero muy intensa por el dinero que mueve, y que afecta más a las Adminis-traciones periféricas que a la Administración central del Estado. Y, sin embargo, lapercepciónde esa corrupciónha sido durante largos tramosde 2011 extraordinariamentefuerte, creciente y asfixiante (casos Gürtel, Palma Arena, Urdangarín…). Desde estaspáginas se han analizado los mecanismos que hacen posible la corrupción en nues-tro país. Algunos analistas (Fernando Jiménez y Vicente Carbona, “Anatomía de lacorrupción en España”, Letras Libres, febrero de 2012) además, han condensado elimaginario de la corrupción enuna tabla con seis elementos, que surgende leer unbuennúmero de sumarios judiciales sobre delitos de corrupción (los entrecomillados son ex-presiones literales extraídas de conversaciones que aparecen en esos sumarios):

1) ¿Qué se busca con el intercambio corrupto?: el enriquecimiento personal, pero enalgunos casos algún otro fin.2) ¿Qué concepto de cargo público tienen los corruptos?: el “servicio público” se pre-senta como una oportunidad que te permite “tener la llave” para satisfacer deter-minados intereses personales.

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3)El concepto de cargo público comouna oportunidad tiene un corolario que es quesi no aprovechas esa oportunidad eres “ungilipollas”, un términousado literalmenteen las grabaciones; si no lo haces, demuestras una ingenuidad rayana en la estu-pidez.4)La idea de impunidad; estos actores juegan constantemente con la idea de que “nopasará nada”; aseguran al político que la idea de participar en actividades delicti-vas son perfectamente eludibles. Los intermediarios o brokers de la corrupción seocuparán de ello.5) La condición de posibilidad para aprovecharse del cargo público es que se tieneque jugar con cierta prudencia; si uno va con una actitud absolutamente depreda-dora, seguramente no permanecerá mucho tiempo en el cargo. Por lo tanto, con-viene ampliar el sindicato de beneficiarios, ampliar la nómina de favorecidos delos intercambios corruptos, si se quiere disfrutar durante más tiempo de estascondiciones.6) El sexto elemento persuasivo de estas conversaciones transmite la idea de la in-evitabilidad de la corrupción. Ennuestra sociedad lo normal es funcionar así. Lo rarosería que se tuvieran expectativas diferentes.

En los últimos años se ha asistido en España a un aumento considerable de lapreocupación sobre la corrupción política, que se está manifestando tanto en unamayor atención mediática como en un incremento del protagonismo de la mismaentre las preocupaciones ciudadanas. Existe, además, una cierta noción compartida–que no es del todo cierta– de que la corrupción no es castigada electoralmente. Porejemplo, en relación con las elecciones municipales de 2011, el análisis indica queexiste un cierto castigo electoral a los escándalos: el apoyo electoral a los partidosafectados por acusaciones de corrupción se redujo, pero en muchos casos no fue su-ficiente (y de ahí la sensación de impunidad electoral) para evitar que la mayoría delos alcaldes implicados en escándalos políticos fuesen reelegidos.En cuanto a los factores que pueden condicionar el efecto de la corrupción en el voto,

se desarrollan al menos tres: primero, mientras que los alcaldes acusados de irregu-laridades que no proporcionan beneficios a la comunidad se ven castigados en las ur-nas, aquellos que cometieron irregularidades que pueden favorecer de alguna mane-ra a los votantes obtienen de media incluso un mayor respaldo que los alcaldes noacusados; segundo, las tramas de corrupción reveladas con anterioridad al año 2010 es-tán más asociadas con pérdidas de apoyo que las más recientes, que no parecen tenerconsecuencias electorales; y tercero, parece que ni haber gozado la mayoría absolutani el hecho de que el alcalde vuelva a presentarse tienen incidencia en la rendición decuentas democrática.Así pues, las urnas tienen el potencial de ser un mecanismo eficaz para el con-

trol de los representantes políticos, ya que la existencia de un coste electoral a la

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corrupción genera incentivos para un comportamiento más honesto de los políti-cos y funciona como un obstáculo para la reelección de aquellos que no lo son. Sinembargo, su eficacia depende de las circunstancias externas que hacen que, en al-gunos casos, las prácticas corruptas sean recompensadas. Únicamente mediantela acción judicial, el control interno de los partidos y la Administración, junto conla implicación política de los ciudadanos, será posible eliminar la corrupción de lavida pública en España. Un instrumento que existe en lamayor parte de los países dela UE, y no en España, para esa implicación política ciudadana, es el acceso senci-llo y barato a la información. Una Ley de Transparencia y Acceso de los Ciudada-nos a la Información Política fue aprobada por el Consejo de Ministros en julio de2011, pero decayó con el adelanto electoral.

6. Balance de dos legislaturas socialistas

Este Informe sobre la Democracia en España, el quinto desde que se inició su elabo-ración, ha tenido la oportunidad de hacer un primer balance de las dos legislaturassocialistas al frente del Gobierno, bajo la presidencia de José Luis Rodríguez Zapate-ro. Aquellas se iniciaron con la retirada de las tropas españolas de Iraq, una guerrailegal, inmoral e injusta, y terminaron con el abandonodel terrorismopor parte de ETA,pero también con la existencia demás de cincomillones de parados. La noche de la pri-mera victoria socialista, el 14 de marzo de 2004, Zapatero fue aclamado al grito de“¡no nos falles!”, mientras que siete años y medio después tuvo enfrente las moviliza-ciones de los indignados, que gritaban “¡lo llamandemocracia y no lo es!” y “¡no nos re-presentan”! Estos eslóganes son el epítomedel grado de desgaste del proyecto socialistasufrido en este tiempo.La primera legislatura estuvo centrada, con mayor o menor fortuna, en grandes

debates políticos en torno al modelo territorial, los derechos civiles y sociales, la inde-pendencia de los medios de comunicación de naturaleza pública (uno de los grandeshaberes de Zapatero), la negociación con ETA, la memoria histórica… Todos ellosquedaron subsumidos en la segunda por la gran crisis económica, sus secuelas entérminos de desempleo, reducción de la renta disponible de la mayoría de los ciuda-danos ymortandad de centenares demiles de pequeñas ymedianas empresas, y su ges-tión para salir de unas dificultades desconocidas para la generación que está en el po-der (Gobierno y oposición). Zapatero comenzó adoptando una posición defensivacon laGranRecesión y se vio sobrepasado por ella; perdió la sintonía con la opinión pú-blica por resistirse a reconocer la profundidad de los problemas y por hacer perma-nentemente predicciones y diagnósticos queno tenían que ver con la realidad y eran re-futados rápidamente por los hechos. A partir de mayo de 2010, cuando la “camisa defuerza dorada” de la pertenencia a la Europa del euro se hizo irresistible y generó un

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condicionamiento exterior a la política económica y social imposible de superar, Za-patero se adaptó a las nuevas circunstancias y trató de reinventarse a símismo comounpresidente reformista, partidario de la más estricta disciplina presupuestaria y de re-formas estructurales que ponían en cuestión, frontalmente, las políticas desarrolla-das hasta entonces. A falta de la mínima pedagogía sobre los cambios, la contorsiónno fue entendida por la opinión pública y por una buena parte del caudal de votantesdel proyecto socialista que, llegado el momento de acudir a las urnas, se quedaron enbuena parte en casa aumentando la abstención, o pasaron a las filas de otros partidospolíticos a derecha e izquierda, incluido el Partido Popular.En un análisis de la calidad de la democracia en estas dos legislaturas no debe

abandonarse el papel desempeñado por la principal oposición. El PP utilizó la “estra-tegia de la crispación” para deslegitimar la acción de Gobierno (incluso la primeravictoria socialista en las urnas, atribuida por parte de algunos de sus dirigentes a la con-moción causada por los atentados en Madrid del 11 de marzo de 2004). Asimismoprotagonizó –junto con la derecha mediática y judicial– una brutal campaña (muchasveces centrada en el presidente Zapatero) para que fracasara el proceso de paz ensa-yado por el Gobierno en el País Vasco, recurrió al Tribunal Constitucional muchas delas leyes de derechos civiles, así como la reforma del Estatut de Cataluña, protestópor la asignaturaEducaciónpara la ciudadanía (borrada delmapa enunade las primerasmedidas adoptadas por el Ejecutivo de Mariano Rajoy), puso el grito en el cielo por lamemoria histórica y, sobre todo, votó en contra del plan de ajuste demayo de 2010, auna riesgode queEspaña fuese intervenida comoGrecia, Irlanda oPortugal. Si elGobiernosocialista no fue capaz de asumir la naturaleza y la profundidad de la crisis hasta queesta empezó a expulsar decenas de miles de ciudadanos del mercado de trabajo todoslos meses, el PP continuó su ceguera incluso en la campaña electoral que les dio lavictoria pormayoría absoluta el 20 denoviembre de 2011. Sus primerasmedidas deGo-bierno fueron totalmente contradictorias con todo lo que había estado diciendo hastaese momento: subida de impuestos, en vez de bajarlos; abaratamiento del despido, loquehabíannegado con vehemencia y con falsa indignación cada vez que les habían pre-guntado sobre el asunto; y superación de la tasa de déficit público apalabrada conBruselas por su imposibilidad de cumplirla, tras haber solemnizado una y otra vez sucompromiso y su carácter “sagrado”.La opinión pública responsabilizó sin ningún tipo de matices al Gobierno socia-

lista y, especialmente, a su presidente, por la mala gestión de la crisis y los nefastosresultados económicos que quedan en su balance (una tasa de paro superior al 22%,cuando en el programa electoral de 2008 –cuando la crisis ya era evidente– los socia-listas prometieron el pleno empleo). El castigo electoral al PSOE, ya lo hemos visto,fue muy severo, pasando de 169 a solo 110 diputados y la pérdida de 15 puntos porcen-tuales de voto.Ahora comienzaunanueva etapa en la historia deEspaña, con el dominioapabullante de la derecha de las estructuras del podermunicipal, autonómico y central.

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Economía global ydemocracia1. 2011: la recuperación que no fue

2011 fue un año convulso para la economía española. En mayo de 2010,

después de experimentar durante bastantes meses con políticas de estí-

mulo fiscal que intentaron revertir el continuo empeoramiento de la co-

yuntura económica desde mediados de 2008, el Gobierno, acuciado por

el aumento del déficit y las crecientes dificultades para la financiación

de la deuda, decidió dar un viraje radical en su política económica y

adoptó un ambicioso plan de ajuste fiscal basado en leves subidas de

impuestos y, sobre todo, una fuerte restricción del gasto. 2011 fue el año en

el que esta política se reveló, por una parte, como apenas capaz de con-

tener las incertidumbres en los mercados de deuda y, por otra, como

causante, al menos parcialmente, del truncamiento de la tendencia ha-

cia una recuperación económica.

30

El Gráfico 1 muestra que el fin de la efí-mera recuperación no fue específica deEspaña (a partir demediados de 2010 casitodas las economías europeas dejande vermejoras en su tasa de crecimiento). Lo es-pecífico deEspaña es que la estabilizaciónde la tasa de crecimiento ocurre a un ni-vel significativamente inferior al de lame-dia de los países de la eurozona.Como consecuencia del plan de ajuste

fiscal, el déficit público, que alcanzó sumáximoaprincipios de2010, se redujo en2011, aunque a un ritmo menor del es-perado, como consecuencia del empeo-ramiento de la crisis económica, agrava-da por los efectos contractivos del pro-pio ajuste. ElGráfico 2muestra, junto a laevolución del déficit, la de la deuda pú-blica, distribuida por Administraciones1.Esa deuda continuó creciendo modera-damente,manteniendoniveles compara-tivamente bajos (la media en la eurozo-na en 2010 era del 85,4%del producto in-terior bruto (PIB), y la de Alemania del83,2%), y, en contra de la percepción po-pular, está concentrada de manera abru-madora en la Administración central delEstado, a pesar de que las comunidadesautónomas gestionan hoy una cantidadde gasto público similar.El programa de consolidación fiscal

iniciado en mayo de 2010 no fue capazde contener las tensiones en los merca-dos de deuda soberana, aunque sí lo-gró evitar que España cayera en la ne-cesidad de requerir un plan de ayudacomo fueron necesitando, sucesiva-mente, Irlanda, Grecia y Portugal. Como

Gráfico 1

Crecimiento económico 2007-2011

2007

España

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

Eurozona

-6

-4

-2

0

2

4

2009 2010 20112008

Gráfico 2

Déficit y deuda de las Administraciones Públicas

Fuente: Banco de España

2009 2010 20112008

Deuda(%

PIB)

Déficit(%

PIB)

0

20

40

60

80

0

-5

-10

Administración Central

Comunidades Autónomas

1 Los datos para el cuarto trimestre de 2011 corresponden a las previsiones de la Comisión Europea.

31

plicación no es suficiente. Resulta difí-cil de explicar, según esta interpretación,cómo es posible que el ReinoUnido, conunnivel de deuda pública sobre el PIBdel82,3%, un déficit del 8,8% del PIB, y uncrecimiento del 0,9%2, sea capaz de fi-nanciar su deuda a un costemás bajo queel de la misma Alemania. O que paísesfiscalmente solventes como Finlandia,con un manejo de sus cuentas públicasmodélico de acuerdo con la ortodoxiade la estabilidad presupuestaria (Fin-landia es el únicomiembro original de laeurozona que ha respetado escrupulo-samente el límite del 3% de déficit du-rante todo el periodo de vida del euro),empezaran a observar cómo los costes de

muestra el Gráfico 3, a partir de las ten-siones en los mercados de deuda delverano, los mercados empezaron inclu-so a desconfiar más de la sostenibili-dad del endeudamiento italiano que delespañol, mientras que la huida de los in-versores hacia activos más seguros pro-vocaba el abaratamiento aúnmayor de ladeuda alemana. El Gráfico tambiénmuestra cómo en pocomás de dos años,los tesoros nacionales de las cuatro eco-nomíasmás grandes de la zona euro ha-bían pasado de ser percibidos por losmercados como equivalentes a finan-ciarse a costes enormemente diferentes.Mucho se ha escrito sobre las causas

últimas de las incertidumbres en losmer-cados de deuda que provocaron los in-crementos de las primas de riesgos na-cionales (el diferencial de interés entre elbono del país y el del bono alemán). Se-gún la visión dominante del establishmenteuropeo, y sobre la cual se justificó lanecesidad del plan de ajuste de mayode 2010, estos diferenciales reflejan la fal-ta de disciplina fiscal de los Estados de lospaíses periféricos. Ante una supuesta in-capacidad de estos países para cuadrarsus cuentas públicas, las dudas de losmercados sobre su capacidad de financiaresta deuda aumentan. Aunque es indis-cutible que para que exista una crisis definanciación de la deuda tiene que existiruna deuda que financiar, y que a medi-da que lamagnitud de esta crezca,mayorserá la probabilidad de que los merca-dos empiecen a desconfiar de la capaci-dad de pagar del país en cuestión, esta ex-

Gráfico 3

Coste de la financiación de las cuatro principaleseconomías de la eurozona

Fuente: Bloomberg

Ene 2010 Ene 2011

España

Interés de Bonos Estado a 10 años

Alemania

Francia

Italia

Ene 2012

2

3

4

5

6

7

2 Cifras de 2011.

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financiación de su deuda se empezabanigualmente a encarecer significativa-mente a finales de 2011.Como muchos analistas han señala-

do3, la causa última de estas tensioneshay que buscarla en el disfuncional di-seño de la Unión Económica y Moneta-ria. A diferencia de los de los países quese endeudan en su propia moneda, losTesoros de los países europeos carecende una institución que actúe como pres-tamista de última instancia4. El hecho deque esa garantía no exista tiene dos con-secuencias: en primer lugar, magnificacualquier aumento en las dificultadespara financiar la deuda, puesto que la in-existencia de prestamista de última ins-tancia hace que, a los ojos de los inver-sores, aumente la probabilidad de im-pago. Y en segundo lugar, la venta de losbonos de los países con dudas sobre sucapacidad de financiación hará que au-mente el precio de su financiación, loque, en una suerte de profecía auto-cumplida, hace aumentar la probabili-dad de que no pague su deuda en el fu-turo. No es casual que el agravamientode las tensiones en losmercados de deu-da europeos coincidiera con la subida detipos decretada por el Banco Central Eu-

ropeo (BCE) el 7 de abril de 2011. En uncontexto de estancamiento económicoen el continente, la sorprendente deci-sión de endurecer la política monetariaen ese momento actuó como señal a losmercados sobre la firme determinacióndel BCE de no actuar como prestamis-ta de última instancia para los tesoros na-cionales en dificultades, lo que provocóun agravamiento de las tensiones enlos mercados de crédito soberano5.En resumen, los planes de ajuste im-

plementados en toda la eurozona paracontener el déficit público, incluida Es-paña, no lograron abaratar la financiaciónde la deuda y sí contribuyeron, como ve-remos a continuación, a estancar la mo-deradamejora experimentada por las eco-nomías europeas desde el hundimientode 2009.

2. Las consecuenciaseconómicas del ajuste

Comoera esperable, la profundizacióndelajuste fiscal tuvo efectos contractivos,ma-nifestados enundescenso de la demandainterna, que aumentó su caída en 2011.Este efecto fue parcialmente compensado

3 Para una exposición sencilla de este argumento, véase de Grauwe (2011).

4 Es por ello acertada la analogía de muchos economistas según la cual los países de la eurozona, al entrar en

la tercera fase de la unión económica ymonetaria, demanera automática adquirieron, a los ojos de losmercados,

el estatus de país en vías de desarrollo, en tanto en cuanto pasaron a endeudarse en una moneda cuya emisión

dejaba de estar controlada por ellos mismos.

5 El BCE ha fundamentado su negativa en una interpretación restrictiva de los tratados, que le impiden explí-

citamente comprar deudanacional en elmercado primario. Sin embargo, especialmente desde el verano de 2011,

sí que ha realizado operaciones indirectas, como compras de deuda en el mercado secundario o facilitando li-

quidez a las entidades financieras, aumentando la demanda de bonos, lo que reduce los tipos.

33

cluida España, respondieron a los pri-meros azotes de la crisis se centraron enla expansión del gasto público. En con-creto, se centraronparticularmente en losllamados proyectos shovel-ready, esto es,programas de gasto que implicaran des-embolsos inmediatos de partidas presu-puestarias y que no requirieran de un lar-goperiodode tiempodeplanificaciónparaser iniciados.

por un mejor comportamiento del sec-tor exterior (Gráfico 4), que logró redu-cir la balanza de pagos española, que pesea todo continuó siendo deficitaria.Estos efectos contractivos fueron se-

guramente agudizados por la forma con-creta que tomó el ajuste, centrado casi ex-clusivamente en una reducción del gas-to público. Durante la primera fase de lacrisis (2008-2009), mucho se discutióacerca de las virtudes de las diferentes po-líticas de estímulo (rebajas fiscales fren-te a expansión del gasto público). Si bienlos economistas más conservadores de-fendían la idoneidad de las reduccionesde impuestos, la mayoría de la profesióneconómicaparecía concluir que, en las cir-cunstancias actuales, el efecto multipli-cador de un euro adicional de gasto pú-blico (esto es, la magnitud del estímuloque produce en el conjunto la economía)era sustancialmente mayor que el de uneuro adicional de reducciónde impuestos(en esencia, porque las reducciones de im-puestos, en lugar de movilizar el consu-mo, se dedicarían enuna proporciónmu-chomayor a aumentar el ahorro privado).Como consecuencia de este debate, losplanes de estímulo con los que la mayorparte de las economías occidentales, in-

Gráfico 4

Demanda interna y externa 2009-2012

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

2009 2010

Variacióninteranual%

2011

-20

-10

0

10

20

Demanda interior Exportaciones Importaciones

6UncontrovertidoestudiodeAlesinayArdagna(2009)quecuestionabalaexistenciadeefectoscontractivosdelosajus-

tes fiscales dio lugar a un encendido debate sobre la efectividad de la política fiscal en el contexto de la crisis actual.

EstudiosposterioresrealizadosenelFondoMonetarioInternacional (Guajardo,LeighyPescatori,2011)hancuestionado

lametodología de dicho trabajo (en esencia, la estrategia usada para la identificación de los ajustes presupuestarios

porAlesina yArdagna es problemática), y corroboran la capacidad de la política fiscal comoherramienta de estímulo.

Almunia et al. (2010) enfatizan la efectividad de la política fiscal dadas las restricciones a las que se enfrenta la política

monetaria en una crisis como la actual. Lamayoría de la literatura llega a conclusiones similares. Romer (2011), des-

pués de repasar exhaustivamente la literatura, concluye que “tenemosmás evidencia que antes de la crisis de que la

política fiscal es efectiva”, y que, dada la contundencia de esta evidencia, “esta cuestión debería ya darse por cerrada”.

34

Sorprendentemente, el convenci-miento de que el gasto público era másefectivo para estimular la economía quelas rebajas impositivas desapareció de unplumazo cuando en 2010 llegó la horade los ajustes fiscales.Amenosque se creaen la existencia de lo que Paul Krugmanha bautizado en sus columnas del NewYorkTimes como “el hadade la confianza”,cualquier reducción de déficit tiende atener efectos contractivos en la econo-mía6. Y por las mismas razones que seconcluía que el estímulo vía gasto eramásefectivo que vía impuestos, cabría esperarque un ajuste vía gasto debería contraermás la economía que uno vía ingresos.Pese a ello, los planes de reduccióndel dé-ficit de los gobiernos europeos descan-

saron mayoritariamente en la reduccióndel gasto público. El Gráfico 5 usa datosprocedentes del Informe de CoyunturaEconómica de laOrganizaciónpara laCo-operación y el Desarrollo Económicos(OCDE)delmesdediciembrede2011 pararepresentar la proporción del ajuste pre-visto para el periodo 2011-2013 correspon-diente al gasto público, respecto del totaldel ajuste fiscal planificado para aque-llos países de la OCDE con una previ-sióndemejora del balance primario (la di-ferencia entre ingresos y gastos antesdel pago de intereses de la deuda) supe-rior a un 2% del PIB7.¿Por qué este giro en la orientación de

la política fiscal respecto a la filosofía delos planes de estímulo? Una posible ex-

Gráfico 5

Proporción del ajuste fiscal realizado vía reducción de gasto público

Fuente: OCDE Economic Outlook, diciembre 2011

0 20 40 60 80 100

Países con mejora esperada del balance primario >2% del PIB (2011-2013)

Gran Bretaña

Irlanda

Eslovaquia

España

Portugal

Eslovenia

Francia

Islandia

Australia

Grecia

Italia

Polonia

Hungria

105

99

96

88

82

63

62

53

52

48

91

46

7

7El propósito de este umbral es restringir lamuestra a países con programas de ajuste fiscal de una ciertamagnitud.

35

cales, sino en la reducción del tamañodelsector público. El ajuste medio en esteconjunto de países (representado en elGráfico 5 por la línea vertical) está basa-do en dos terceras partes en reduccionesdel gasto, y solo una tercera parte a tra-vés de aumentos de ingresos. En pers-pectiva comparada, resulta llamativa la po-sición deEspaña, cuyo ajuste descansa enmás deun90%en recortes de gasto. Sololos ajustes de Eslovaquia, Irlanda y Rei-noUnido (que acompaña la reduccióndelgasto con reducciones en la recaudación, loque hace que la proporción correspon-diente al gasto supere el 100% del ajus-te) hacen más énfasis en la reduccióndel gasto que el plan de ajuste español.La ausencia de una clara lógica eco-

nómica a favor de que el ajuste se debaha-cer mediante reducciones de gasto res-pecto a aumentos de ingresos contrastacon las incuestionables consecuencias dis-tributivas asociadas a diferentes formasde reducir el déficit presupuestario. Unajuste vía ingresos castigará, dependien-do del tipo de impuestos que se aumen-ten, a los perceptores de rentas y a los con-sumidores,mientras que un ajuste comoel español, centrado en la reducción delgasto, penalizará a los beneficiarios de lasprestaciones y servicios ofrecidos por elEstado. Esta innegable dimensión distri-butiva de la estabilización presupuestariadebería haber provocado un debate polí-

plicación es que los gobiernos creían quelos mercados percibirían comomás cre-íbles y permanentes los compromisoscon reducciones de gasto que los de au-mentos de ingresos. Otra explicación ten-dría que ver con los resultados de ciertaevidencia empírica8, según la cual losajustes fiscales vía ingresos pueden sermenos contractivos como resultado deque las autoridades monetarias tiendena responder con una política monetariaexpansiva a las reducciones de gasto, ycon políticas más restrictivas a los au-mentos de impuestos, en particular si es-tos impuestos son sobre el consumo y re-sultan en un aumento del nivel de pre-cios. Sin embargo, esta evidencia es pocoaplicable al contexto europeo actual, don-de este efecto indirecto del ajuste fiscal enla política monetaria es menos proba-ble que se produzca. Enprimer lugar, por-que elmargen de acción de la políticamo-netaria es muy limitado dados los bajostipos de interés de partida. Pero, sobretodo, porque no es previsible que las ac-ciones de un solo país condicionen la po-lítica monetaria del BCE, que imple-menta una única política para los dieci-siete miembros de la eurozona9.Sean cuales fueran las causas últimas

de este giro, lo que sí muestra con clari-dad el Gráfico 5 es que existe una ten-dencia general hacia el ajuste fiscal cen-tradono en el aumentode los ingresos fis-

8 El capítulo 3 del World Economic Outlook del FMI del 2010 estudia en detalle esta cuestión.

9Dehecho, los estudios que analizan el efecto de la política fiscal en la actividad económica en contextos de unio-

nes monetarias (donde por definición estos efectos de segundo orden de la política fiscal en la política moneta-

ria no pueden existir) encuentran que los estímulos por la vía del gasto son particularmente sustantivos (Na-

kamura y Steinsson, 2011).

36

tico sobre el reparto de la carga del ajus-te entre diferentes grupos sociales. Sinembargo, el ajuste español, centrado casiexclusivamente en reducciones de gas-to, fue implementado sin que este debateapenas tuviera lugar entre los decisores dela política económica.

3. El coste social de la crisis

Las consecuencias del alargamiento dela crisis económica fueron devastado-ras en elmercado de trabajo. Según la en-cuesta de población activa (EPA), el paroalcanzó el 21,52% de la población activaen el tercer trimestre de 2011. La persis-tencia en el tiempo de estas altas tasas dedesocupación provoca resultados que es-tas cifras, centradas en un momentoen el tiempo, no son capaces de refle-jar. A finales de 2011, casi la mitad de

los cincomillones de parados llevaban yamás de un año buscando un empleo, yun cuarto de ellos,más de dos años (Grá-fico 6). Este alargamiento de los perio-dos de desempleo tiene dos consecuen-cias particularmente graves: en primerlugar, compromete la empleabilidad fu-tura de una parte significativa de la fuer-za de trabajo, como consecuencia del de-terioro del capital humano asociada a lar-gos periodos de desempleo e inactividad.Y en segundo lugar, provoca que el sis-tema de protección social basado en sub-sidios de paro dejen de ser efectivoscomo colchón de seguridad frente a lapérdida de ingresos causada por la pér-dida del empleo, agravando los proble-mas de pobreza y exclusión social, comoveremos a continuación. El hecho de quelas previsiones para 2012 y 2013 no seannada optimistas (la OCDE prevé que eldesempleo en España sea del 22,9%para

Gráfico 6

Nº de parados (en miles) por tiempo de búsqueda de empleo 2010-2011

Fuente: INE, Encuesta de población activa

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

02010_1

Menos de 6 meses Entre 6 meses y 1 año Entre 1 y 2 años Más de 2 años

2010_2 2010_3 2010_4 2011_1 2011_2 2011_3

623

1164

977

1637

739

1230

901

1503

834

1136

882

1411

940

1214

790

1504

1077

1210

828

1534

1185

1125

842

1423

1245

1153

817

1451

37

4. Las respuestas a la crisis y lademocracia

La gravedad de la crisis económica y sularga duración están teniendo profundasconsecuencias sociales, pero las políticaseconómicas con las que las autoridadeshan respondido a esta apenas han sidodebatidas públicamente, y mucho me-nos consensuadas democráticamente,a pesar de que han servido para repar-tir de una determinada forma el coste delajuste de la crisis entre grupos sociales.La evaluación que los electorados handado a estos gobiernos por este procederha sido devastadora: en España, como enlos países de nuestro entorno, el casti-go electoral sufrido por el partido en elgobierno, el PSOE, ha alcanzado pro-porciones históricas. ¿Cómo explicar la

el 2012 y del 22,7%para el 2013) hará queestos problemas se agraven en los pró-ximos años.El Gráfico 7 muestra cómo los pri-

meros afectados por la crisis fueron loscontratos temporales, cuyo número seredujo drásticamente durante 2008.Pero desde 2009 se observa ya una des-trucción neta de contratos fijos en to-dos los trimestres, que, pese a la reformalaboral aprobada en otoño de 2010 y enprincipio destinada a incentivar la con-tratación indefinida, se agrava durante2011. Desde 2009, por tanto, los traba-jadores con contratos indefinidos deja-ron de estar protegidos de los efectosde la crisis, y de hecho en el último añoson este tipo de contratos los que máshan visto reducir su número.Como resultado de esta negativa evo-

lución en el mercado de trabajo, los indi-cadores de pobreza y exclusión social, queya empeoraron en 2010, lo siguieron ha-ciendo demanera alarmante en 2011. Se-gún la encuesta de condiciones de vidadel InstitutoNacional deEstadística (INE),la tasa de pobreza (la proporción de hoga-resquevivenconuna rentamenor al60%de la renta mediana10) alcanzó en 2011 el21,8%. Si nos fijamos en la proporción delapoblación“enriesgodeexclusiónsocial”,usando la definición que usa la UniónEuropeaensuestrategia20/20, la crisishacausadoqueEspaña, quehasta2008 teníauna proporción menor que la media eu-ropea, pasa a tener una proporción signi-ficativamentemayor (Gráfico 8).

Gráfico 7

Evolución del empleo por tipo de contrato 2008-2012

Fuente: INE, encuesta de población activa

2008 2009 2011

-1000

-500

500

2010

0

Indefinidos Temporales

Nº contratos trimestre - nº contratos mismo trimestre un año antes

10 Según esta definición, en 2011 un hogar compuesto por dos adultos es pobre si sus ingresos son inferiores

a 11.300 euros anuales.

38

adopción de políticas tan impopularespor los gobiernos?Dos son las fuentes de las presiones

que normalmente citan los decisores po-líticos para la adopción de estas políticas.Por un lado, la dependencia de financia-ción exterior necesaria para cubrir el des-fase entre ingresos y gastos obliga al Es-tado a adoptar las políticas que los “mer-cados” exijan conel finde abaratar el costede esta financiación. Por otro, el hechodeque los gobiernosnacionales, enel con-texto de la Unión Económica y Moneta-ria europea, tengan un margen muy re-ducido de maniobra sobre aspectos fun-damentales de la política económica.Aun reconociendo las restricciones

que estos dos factores imponen a la po-lítica económica, nohaymotivos para con-cluir que las políticas económicas im-

plementadas eran las únicas posibles. Pri-mero, porque aunque no sabemos cómohubiesen tratado los “mercados” a estasmismas economías en caso de haber re-alizado un ajuste diferente, no se puedehacer unbalance particularmente exitosode los planes de ajuste aplicados: los efec-tos depresivos que los sucesivos planeshan ido provocando en cada economíahan contribuido a dificultar la sostenibi-lidadde lasmismas finanzas públicas queesos planes de ajuste trataban de asegu-rar, lo que explicaría el poco éxito de estosplanes en el abaratamiento al crédito delas economíasperiféricas europeas.Dehe-cho, todos los episodios recientes de re-lajación de las tensiones en las primasde riesgo de las deudas nacionales hanocurrido no después del anuncio de nue-vos planes de ajuste, sino como reacción

Gráfico 8

Tasa de pobreza y riesgo de exclusión social en España y la Unión Europea

Fuente: INE, encuesta de condiciones de vida

16

18

20

22% Hogares con menos del 50% Renta Mediana % Hogares pobres, sin empleo, o privación material

severa. Definición UE-Agenda 2020

Tasa

dePobreza

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

23

24

26

27

25

%Enriesgodeexclusiónsocial

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

España UE

39

dan tener consecuencias distributivasindeseables. Sin embargo, esta idea tam-poco goza demucho apoyo en la opiniónpública, pues la cuestión distributiva pa-rece formar parte esencial de las prefe-rencias de la población. En una encues-ta realizada a 1.500 personas, repre-sentativos de la población española yrealizada en plena crisis económica (no-viembre de 2010)11, se preguntaba quédebería ser prioritario para el Gobierno,si tomar acciones para incrementar elcrecimiento económico aunque eso sig-nificara que los responsables de la crisisno pagaran parte del coste de esta crisis,o que los responsables de la crisis pa-garan su parte de los costes de la cri-sis, aunque eso significara que se re-dujera el crecimiento económico en Es-paña. De forma llamativa, dos tercios dela muestra priorizaban la segunda op-ción respecto de la primera. El Gráfico9 muestra los porcentajes de apoyo ala segunda opción en función de las pre-ferencias ideológicas del entrevistado.Si bien para ningún grupo ideológico elaumento del crecimiento económico de-bería ser prioritario, la proposición deque es más importante asegurarse quelos responsables de la crisis paguen elcoste de su resolución es particular-mente popular entre los encuestados deizquierdas. Así pues, ni había una úni-ca forma de distribuir los costes del ajus-te asociado a la crisis, ni la población pa-rece ser indiferente a ellos, incluso enuna situación de crisis tan aguda comola española.

a las intervenciones del BCE, primerocomprando bonos de los países en difi-cultades en el mercado secundario des-de principios de agosto, y luego facili-tando liquidez ilimitada a los bancos des-de finales de diciembre.En segundo lugar, porque como ates-

tiguaba el Gráfico 5, hay una considera-ble variación entre países en la combi-nación de políticas fiscales usadas parareducir el déficit público (y, por tanto, enel reparto de los costes del ajuste entrediferentes grupos sociales). Ni las pre-siones de los mercados de crédito ni lasimposiciones procedentes de la UniónEuropea pueden dar cuenta de la varia-ción en el tamaño del ajuste y, sobre todo,de la variación entre países en el repar-to de la carga del ajuste. La ausencia dedebate sobre los costes y beneficios de lasdiferentes opciones no se deben, al me-nos en su totalidad, a la existencia deestas restricciones a la autonomía de lapolítica macroeconómica nacional enel contexto actual.Aunque no haya evidencia que lleve

a pensar que con políticas económicasalternativas con diferentes consecuen-cias distributivas los resultados econó-micos hubiesen sido necesariamente pe-ores que los observados, una razón quese ha aducido para la ausencia de de-bate público sobre estas políticas es quela gravedad de la crisis obliga a los go-biernos a priorizar de manera absolutalas políticas con unamayor probabilidadde reestablecer el crecimiento cuanto an-tes, incluso aunque estas políticas pue-

11Paramásdetalles sobre laencuestay la composiciónde lamuestra, véaseFernández-Albertos,KuoyBalcells (2012).

40

5. ¿Europa como solución?

Es indudable, en todo caso, que la perte-nencia a laUniónEconómica yMonetariarestringe la capacidadde adoptar políticasque podrían ser efectivas contra la crisis(como las devaluaciones del tipo de cam-bio, que ayudarían a restablecer la com-petitividadde la economíanacional) y quela integraciónde la economíaespañola conlas economías de nuestro entorno redu-ce o incluso elimina la efectividad de de-terminadas políticas (por ejemplo, partedel estímulo económico que proporcio-naríaunaumentodel gastopúblico se “ex-portaría” a otros países, mientras que loscostes son solo asumidospor el país que la

financia ese aumento del gasto). A partirdel reconocimiento de estos problemas,paramuchos toda solución a la crisis eco-nómica en el continente ha de pasar ne-cesariamente por una mayor y mejor co-ordinaciónanivel supranacional de laspo-líticas económicas nacionales. Elproblema, por supuesto, es que no existeuna única forma de “coordinar” las polí-ticasmacroeconómicasde cadapaís y cadauna tendrámuydiferentes consecuenciasdistributivas. Mientras que las reformaspropuestas hasta la fecha se han centra-do casi exclusivamente en asegurar ladisciplina fiscal de lospaísesmiembrosdela eurozona, constitucionalizandonormasfiscales y estableciendo instrumentos de

Gráfico 9

Preferencias sobre crecimiento económico y la distribución de loscostes de la crisis

Fuente: encuesta realizada por la empresa Netquest en noviembre de 2010. Véase Fernández-Albertos et al. (2012)

Izquierda

Es más importante que el gobierno se asegure de que los responsables de lacrisis económica paguen su parte que incrementar el crecimiento económico

Media

%Prefierequeresponsablespaguen

Centro-Izq Centro Centro-Der Derecha0

20

40

60

80

41

Unaprimera combinación posible im-plicamantener el Estado-nación y el com-promiso con la integración de los mer-cados, pero renunciando a la democraciacomo forma de toma de decisiones. Elejemplo histórico que mejor ilustra estasituación es el orden económico previo ala PrimeraGuerraMundial: una época enla que la intensificación de la integraciónde losmercados internacionales de bien-es era compatible con el mantenimien-to de la soberanía nacional, aunque a cos-ta de aislar a los gobernantes de las de-mandas de su ciudadanía. Esta, porsupuesto, sería la combinación menosdeseable en términos democráticos, peroquizá la que mejor sirva para describirel reciente fenómeno de los gobiernos detecnócratas que no han sido elegidos di-rectamente en las urnas. Otra posibilidades sacrificar el alcance de la integraciónde los mercados para lograr hacer com-patible el mantenimiento del Estado-

castigo a los países incumplidores, la co-ordinacióndepolíticas económicaspodríatomar formas muy diferentes. Muchoshan abogado, por ejemplo, por la creaciónde un Tesoro europeo con la capacidadde emitir deuda, o la creación de una au-téntica política fiscal europeaque consistaen algo más que poner límites a las delos países miembros.Independientemente del contenido

real que acabe teniendo esta “europeiza-ción”de la política económica, deberíamosplantearnos, en términos de control de-mocrático, hasta quépuntounmayor gra-dode coordinación supranacional es com-patible con una mayor capacidad de losciudadanos europeos de debatir abierta-mente y elegir democráticamente las po-líticas económicas que más se ajusten asus preferencias. Un buen marco con-ceptual para entender los problemas quela internacionalización económica im-pone al gobierno democrático lo ofreceel trabajo del economista Dani Rodrik(2011), quehahecho famoso su famoso tri-lema político de la integración económi-ca. Según este trilema, las sociedades nopueden disfrutar simultáneamente de a)mercados completamente integrados in-ternacionalmente, b) un gobierno de-mocrático, entendido como que las deci-siones políticas relevantes han de gozarde un apoyo social mayoritario, y 3) queestas decisiones democráticas se tomenen elmarco de una estructura política na-cional (el “Estado-nación”). El Gráfico 10representa estos tres elementos, y ejem-plos de las tres posibilidades que se dan alcombinarse dos de ellos, renunciandosiempre a un tercero.

Gráfico 10

El trilema político de Rodrik sobre la integracióneconómica

Fuente: adaptación de Rodrik (2011)

Democracia

Integración demercados

Federalismoglobal

Compromiso deBretton-Woods

Estado-naciónPatrón-oro

42

nación con la democracia. Esta es, segúnRodrik, la combinación de políticas adop-tada por los países occidentales despuésdel fin de la SegundaGuerraMundial. Elorden económico internacional de Bret-ton-Woods se puede, de hecho, inter-pretar como un intento de fortalecer lasdemocracias occidentales imponiendofrenos a la internacionalización econó-mica (mediante el establecimiento decontroles de capitales, procesos contro-lados de liberalización comercial, etc.). Lasucesiva erosión de estas restricciones yla supuesta inevitabilidad del procesode globalización económica en las últi-mas décadas obligaría a las sociedadescontemporáneas a tener que elegir en-tre la indeseable pérdida de democraciao una tercera posibilidad, la democraciaa nivel global. El intento de crear estruc-turas políticas supranacionales en Eu-ropa es el que más se ha aproximado aesta posibilidad. Sin embargo, incluso eneste caso, el propio Rodrik es muy es-céptico sobre la viabilidad real de esta so-lución, fundamentalmente porque la pre-ferencias sobre políticas se siguen arti-culando de forma nacional12.Aunque laUniónEuropeadispongade

instituciones como el Parlamento Euro-peo que podrían servir para canalizar lasdemandas ciudadanas a la toma de deci-siones comunitaria, hay motivos paraser escépticos respecto de lanocióndequeuna creciente supranacionalizaciónde laspolíticas económicas conllevará un au-

mento del control democrático de la ciu-dadanía de esas políticas, al menos en elcorto plazo. Enprimer lugar, las reformasinstitucionales de la Unión Europea quese están discutiendo en la actualidad, cen-tradas casi exclusivamente en limitar elmargendemaniobra de los gobiernos, novan precisamente en la dirección de for-talecer la participación democrática enla toma de decisiones. Y en segundo lu-gar, porque losmecanismosde control de-mocrático anivel europeo son adía dehoyenormemente imperfectos. Incluso enel improbable caso de que se realizara hoyun amplio traspaso de poderes hacia lasinstituciones europeas elegidas de for-mamás democrática, como el Parlamen-to Europeo, ¿cuál sería la capacidad de losciudadanos europeos de controlar las ac-ciones de la Unión Europea cuando eneste Parlamento no hay mayorías de go-bierno a las que los ciudadanos puedancastigar (o premiar) en función de lo queestos ciudadanos observen? ¿Y cómo ar-ticularemos los europeos nuestras de-mandas cuando las decisiones que ema-nen de las instituciones europeas ten-gan fuertes consecuencias distributivas,beneficiando a unos países y perjudican-do a otros? ¿No existe un riesgo de que es-tas políticas europeas contribuyan dehecho a nacionalizar el debate sobre po-lítica económica, dificultando la articu-lación de intereses a nivel comunitario?La reciente experiencia de la crisis del euromuestra que, a medida que más necesa-

12Rodrik no solo ve esta opción políticamente poco viable, sino incluso poco deseable en términos prácticos, fun-

damentalmente porque restringe la capacidad de las sociedades de responder de forma flexible y descentrali-

zada a problemas similares (Rodrik, 2011, capítulo 10).

43

uno apenas unos meses antes de la in-troducción física de los billetes ymonedasdel euro (en 2001), y otro diez años des-pués, en 2011. En 2001, el paísmedio de laUE-15 (el conjunto de países para los quetenemosdatos para todo el periodo), teníaun 53% de población que confiaba en laUnión Europea, y solo un 33% que des-confiaba. Diez años después, en esemis-mo grupo de países la media de descon-fianza hacia laUniónEuropea superaba ala confianza (47% respecto a un44%). Entérminos de la variable representada en elGráfico, la confianza neta (porcentaje degente que confía menos porcentaje degente que desconfía), ha caído en mediaen 23 puntos.

rio era poner en marchas políticas coor-dinadas para toda la Unión, mayor erala tentación desde las opiniones públi-cas nacionales de evaluar cada política oreforma no sobre cómo beneficia o per-judica a Europa en su conjunto, sino acada país en concreto.En cualquier caso, la razón quizámás

poderosa para ser escéptico en el corto pla-zo respecto a la supranacionalizaciónde lademocracia es que, en el contexto euro-peo, las propias ciudadanías europeas sonhoymás escépticas con respecto a este tipode soluciones. En el Gráfico 11 se repre-senta la evolución de la confianza en laUnión Europea en la última década, uti-lizando datos de dos eurobarómetros13,

Gráfico 11

Cambio en la confianza en la Unión Europea 2001-2011

Fuente: Eurobarómetro 56 (2001) y Eurobarómetro 75 (2011)

España

Media UE

Eurozona No Eurozona

-100

-50

0

50 Diferencia en confianza neta (% confía - % desconfía) entre 2011 y 2001

13 En los eurobarómetros, una encuesta con un mismo cuestionario se realiza a muestras representativas de

las poblaciones de los Estados miembros de la Unión Europea.

44

El Gráfico también muestra que, jun-to a esta generalizada caída de la con-fianza, existen diferencias notables en-tre países. España es, de hecho, unode lospaíses dondemásha caído la confianza enla Unión Europea durante el periodo devigencia de la Unión Económica y Mo-netaria. Si en 2001 un 66% de españo-les confiaban en la Unión Europea y soloun24%desconfiaban, en 2011 tan solo un39%confían en laUniónEuropea,mien-tras que casi la mitad (49%) desconfían.De los países que eranmiembros de laUEen2011, sóloGrecia sufreundeterioroma-yor en su apoyo a la Unión. Y si compa-ramos grupos de países, el Gráfico per-mite apreciar cómo la confianza neta caeen todos los países que en2001 formabanparte de la eurozona (con la única excep-ción deFinlandia),mientras que en aque-llos que permanecieron fuera del euro,

la confianza bien caía poco (ReinoUnido)o bien aumentaba significativamente (Di-namarca y Suecia). A la luz de estos datos,parecería por tanto que el proyecto de lamonedaúnica, unode cuyos objetivos po-líticos era “hacer europeos”, ha conse-guido paradójicamente en los países quese sumaron a él incrementar los nivelesde desconfianza respecto al proceso deconstrucción europea.El Gráfico 12 sugiere una posible ex-

plicación a este resultado. Las evaluacio-nes que los europeos realizan de la ges-tión que laUniónEuropea ha hecho de lacrisis parece estar afectada (negativa-mente) por la pertenencia de su país aleuro. En el caso español, esta visión crí-tica de laUniónEuropea respecto de la cri-sis es aúnmayor.En resumen, no hay motivos para ser

particularmente optimistas respecto de lacapacidad de la ciudadanía de conquis-tar un mayor grado de control democrá-tico de la política económica a través de lacesión de soberanía a instancias supra-nacionales. Las razones son varias, y di-fícilmente solucionables en el corto yme-dio plazo: la existencia de incertidumbressobre cómo losmecanismos de rendiciónde cuentas democrática funcionarían ani-vel europeo, el hecho de que la articula-ciónde intereses se siga realizandodema-nera casi exclusiva anivel nacional y el quela crisis económica haya hecho perderconfianza de los ciudadanos en el proce-so de construcción europea.

Gráfico 12

Percepción de la efectividad de la Unión Europeaante la crisis

Fuente: Eurobarómetro 75 (2011)

Ha actuado la UE de manera efectiva para combatir la crisis?

Eurozona

UE NoEurozona

España

0 20 40 60

Efectiva No efectiva

45

1La crisis económica internacional queempezó a afectar a España en 2008continuó deteriorando el estado de la eco-nomía española en 2011. Este fue el pri-mer año en el que los efectos de las po-líticas de austeridad, adoptadas desdeme-diados de 2010, desplegaron todos susefectos. Gracias a estas medidas de ajus-te, España logró a duras penas capearlas presiones en los mercados de deudaque afectaron a todas las economías de laeurozona, pero los efectos recesivos delajuste acabaron con la levemejoría de lascifras de crecimiento en 2011.

2El alargamiento de la crisis continuóagravando sus consecuencias so-

ciales: el desempleo (y en especial el delarga duración) continuó aumentando, lapobreza creció, y se redujo la capacidaddel Estado de responder a las crecientesnecesidades y demandas sociales.

3El que la respuesta política que seha dado a esta crisis desde los go-

biernos haya sido la adopción de polí-ticas impopulares, escondidas del debatepúblico, y enfrentadas a las preferenciasde la ciudadanía plantea una serie decuestiones fundamentales sobre el fun-cionamiento de nuestras democracias:¿cómo es posible que la ciudadanía notenga capacidad de influir en la res-puesta que se da desde las autoridadespúblicas a un fenómeno con tan dra-máticas consecuencias sociales?, ¿hastadónde tolerará la ciudadanía este fenó-

meno?, ¿cuáles serán en el medio y lar-go plazo las consecuencias de esta “des-politización” de la política económica?,¿es políticamente sostenible este aisla-miento de la política económica de laspreferencias de los votantes expresa-das en las urnas?

4En este capítulo se ha intentado ar-gumentar que la ausencia de deba-

te democrático sobre la idoneidad delas decisiones de política económica conlas que los gobiernos europeos, incluidoel español, han respondido a la crisisno es justificable en base a la inviabilidadde políticas económicas alternativas. In-cluso reconociendo las limitaciones a lasacciones del gobierno que imponen elgrado de internacionalización de la eco-nomía española y la pertenencia a laeurozona, se podrían haber adoptadootras políticas cuyos resultados en tér-minos agregados no hubiesen sido ne-cesariamente peores, pero que sí hu-biesen tenido consecuencias distributi-vas diferentes. No hay, por tanto,justificación para la negación del deba-te político y democrático sobre las polí-ticas con las que los gobiernos han deresponder a la crisis económica.

5Llama la atención la facilidad con laque el sistema político ha tolerado

que el ejercicio de la democracia en elámbito de la política económica estécada vez más sujeto a las restriccionesimpuestas por condicionantes exógenos

Conclusiones

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de tipo económico e institucional. De-cidir democráticamente sobre algo im-plica poder elegir entre opciones dife-rentes. Pero esta capacidad de decidir sepone en cuestión si el margen de ma-niobra se va estrechando cuando las po-líticas monetarias se deciden por insti-tuciones no elegidas democráticamen-te y la política fiscal ha de cumplir unaserie de reglas constitucionales im-puestas internacionalmente. Puede queestas nuevas restricciones al margen demaniobra de los gobiernos lleven aso-ciadas determinadas mejoras en la ca-lidad de las decisiones, pero es tambiéninnegable que suponen una pérdida cla-ra de nuestra capacidad como socie-dad de gobernarnos democráticamente.¿Por qué apenas se tienen en cuentaestas consecuencias democráticas (ne-gativas) al decidir sobre reformas ins-titucionales que restringen más y másla discreción de los representantes de-mocráticos en política económica?

6Desde una perspectiva democráti-ca, las futuras reformas deberían,

por tanto, buscar que se ensanche, noque se estreche, el campo de opcionespolíticas de los gobiernos representati-vos. En primer lugar, cuestionando lasreformas institucionales que tratan deponer la política “en piloto automático”.Pero, en segundo lugar, y de maneramás inmediata, lograr incluir entre losobjetivos de la política económica lama-ximización del margen de maniobrade los gobiernos democráticos. Para ello,la crisis actual apunta un posible ca-mino en esta dirección: son las econo-

mías claramente exportadoras y, por tan-to, menos dependientes de la financia-ción exterior las que tienen gobiernosmenos constreñidos en su capacidadpara cambiar de orientación su políti-ca económica. Un país que exporte másy que, por tanto, sea menos vulnerablea la volatilidad de los flujos internacio-nales de capitales no solo será econó-micamentemás sano, sino también po-líticamente más democrático.

47

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Bibliografía

49

Conexiones entre ladesigualdad y lademocracia1. Desigualdad y democracia: una relación compleja

Los últimos acontecimientos vividos en distintas partes del mundo, es-

pecialmente en el norte de África, en Europa y enAmérica Latina,mues-

tran una situación de creciente insatisfacción popular con el funciona-

miento de las sociedades y especialmente con un sistema que tolera la

persistencia de importantes desigualdades, en un contexto de falta de par-

ticipación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones.

50

Todo parecía indicar que, tras la caída delmuro de Berlín y la creciente consolida-ción de la democracia en distintas par-tes del mundo, no se ponía en cuestiónni el funcionamiento del mercado comomecanismo básico de asignación de re-cursos ni el sistema democrático comoinstrumento de representación ciuda-dana y de organización de las decisio-nes políticas. Pero los cambios tecnoló-gicos, los crecientes procesos de globa-lización de la economía y la gravedad ypersistencia de la actual crisis económi-ca –una muestra obvia de los intensosefectos de la globalización– han puestoen cuestión algunos de los principios yvalores básicos en los que se sustentabanlas sociedades actuales.A pesar de las diferencias, las de-

mandas de democracia y participaciónque se han manifestado a lo largo delos últimos meses en los procesos detoma de decisiones tienen un trasfon-do común, que no es sino la percepcióncreciente del injusto reparto de los fru-tos del crecimiento económico entrelos ciudadanos. No cabe duda de quelas sociedades gobernadas de forma au-toritaria, con frecuencia con grandesriquezas en recursos naturales o acti-vos financieros, aunque controladas porun sector pequeño de la población, ysin cauces para la expresión de la vo-luntad popular, acaban por explotar endemandas de libertad y participación.Pero movimientos de movilización so-cial como los que se han producido enlos países del norte de África no se en-tienden sin el caldo de cultivo que im-plica el mantenimiento de elevados ín-

dices de desigualdad y de pobreza. Lostrabajos que han estudiado la distribu-ción de la renta en esos países confirmanla presencia en ellos de altos niveles dedesigualdad y de amplios sectores de lapoblación en situación de pobreza se-vera y exclusión social. Por eso, detrás delas reivindicaciones a las que hemos asis-tido a lo largo del año 2011 hay demandasde libertad, pero también de justicia eigualdad.Aunque con diferencias indudables,

los movimientos de contestación socialque se han extendido por los países eu-ropeos y americanos, además de cues-tionar la validez y calidad de los siste-mas de decisión política, ponen de ma-nifiesto también los problemas dedesigualdad, de los excesos de concentra-ción de la riqueza en manos de determi-nados sectores de la sociedad y de la cre-ciente exclusióndediversos grupos de po-blación, especialmente jóvenes, de laparticipación en las grandesdecisiones so-ciales. Por otra parte, los últimosdatos dis-ponibles sobre desigualdad en los siste-mas comparados parecen mostrar unatendencia general al aumento de las di-ferencias sociales. Así lo ponen de ma-nifiesto los datos ofrecidos por la Orga-nizacióndeCooperación yDesarrolloEco-nómicos (OCDE) en su reciente informeDivided We Stand: Why Inequality KeepsRising. Según esta organización, el clubque reúne a la treintena de países hastaahora más ricos del planeta, los indica-dores de distancia empleados para me-dir las desigualdades habrían aumentadoa lo largo de los últimos años en el ám-bito de los países que la integran.

51

En efecto, según estos datos, a la al-tura de 2008, es decir, antes de que sema-nifestaran los efectos más duros de lacrisis económica, la diferencia en térmi-nos de renta media del 10% de pobla-ción más rica (decila superior) respectoa la más pobre se situaba en un valormedio de9,6 puntos. La situación esmásgrave en algunos países, y así, en el casoespañol, se observa un índice de distanciade 12 puntos1. Además, los datos de laOCDE confirman el progresivo creci-miento de estos índices de distancia res-pecto a mediciones anteriores2. En efec-to, según el informe citado, el mismoindicador daba una cifra media de 7,6puntos, es decir, dos puntosmenos, hace15 años, lo que implicaría un aumentode las diferencias cifrado en dos puntos.La desigualdad no crece tan solo en

las sociedades avanzadas incluidas en laOCDE. Algo similar ocurre en otras mu-chas regionesdelmundoyparticularmenteentre los llamados países emergentes, enlos que se consolidan grupos de pobla-ción con rentas muy elevadas frente a lamayoría de los ciudadanos, que disponende ingresos sensiblemente inferiores.

Estas tendencias de crecimiento dela desigualdad se producen tanto cuan-do hablamos de distribución de la rentaprimaria del mercado (las diferenciassalariales tienden a aumentar), como tam-bién cuando empleamos como indicadorla renta disponible (después de la acciónde impuestos y transferencias). Las ra-zones que explican el crecimiento de ladesigualdad son, además delmismopro-ceso de globalización y el cambio tecno-lógico (la competencia de los trabajadoresexige más formación y se plantea en unámbitomás amplio, con países cuyos tra-bajadores perciben salarios más bajos)3,la pérdida de peso del Estado enmuchassociedades, ante las presiones a favor dela desregulación y lamayor flexibilidad delosmercados (tambiéndelmercadode tra-bajo)4, y la disminución de impuestos yde gastos, en un contexto de persistentecrítica a la acción del gobierno5.Establecer una relación directa, sin

embargo, entre el aumento de la des-igualdad y la puesta en cuestión de laorganización política de las sociedades ac-tuales no es tarea fácil, por varios moti-vos. Por lo que se refiere a la democracia,

1 Los países latinoamericanos incluidos en laOCDE (México yChile) son los que tenían indicadoresmayores, su-

periores a 25 puntos.

2 El aumento de la desigualdad también se produce cuando se emplean otros indicadores de desigualdad,

como el índice de Gini u otros índices alternativos.

3 Inclusodentro de cadapaís, el abanico salarial se amplía comoconsecuencia de los cambios tecnológicos y la seg-

mentación del mercado de trabajo entre los trabajadores tecnológicamente preparados y los no cualificados.

4Se critica, por ejemplo, el salariomínimo o los convenios salariales que protegen a los trabajadoresmenos cua-

lificados, cuya desaparición o reforma podría implicar el crecimiento del número de salarios precarios.

5 El cuestionamiento del déficit y el creciente endeudamiento de los países del sur de Europa no parece tener

en cuenta que, en gran medida, el endeudamiento público procede de la crisis de sectores económicos priva-

dos que han debido ser rescatados con recursos públicos.

52

en primer lugar, nos encontramos anteun concepto complejo y elusivo (¿reco-nocimiento de derechos y libertades?;¿aplicación efectiva de losmismos y par-ticipación efectiva de los ciudadanos?;¿comportamientos adecuados de losagentes, calidad de las instituciones y ga-rantía de control de los poderes públicos?)y ante instrumentos demedición aún in-cipientes y condicionados por el con-cepto que se aplique, lo que hace difícilofrecer series históricas consistentes6.Con todo, a pesar de la extensión de

los sistemas democráticos desde el sigloXIX hasta el final del siglo pasado endiversas partes del mundo, y de las de-mandas crecientes en otros países so-metidos hasta fechas recientes a regí-menes autoritarios, no se puede afirmarque la democracia esté creciendo y for-taleciéndose. Por un lado, los indicado-res disponibles no muestran resulta-dos muy positivos. Por otro, crecen lascríticas en todas partes a la calidad de lasinstituciones y a la efectividad de los con-troles democráticos7.En este capítulo del Informe sobre laDe-

mocracia en España (IDE) se estudian lasconexiones e interrelaciones de dos con-ceptos multidimensionales, cuya con-trastación empírica resulta especialmen-te compleja y que tiene aún un recorri-do relativamente corto en el tiempo. Unasunto especialmente delicado es el re-ferido al problema de causalidad. ¿Cómosaber si la mejora en términos de des-

igualdad es un factor facilitador de la de-mocracia o es la consolidación de la de-mocracia la que permite mejorar los es-tándares de igualdad? ¿Cuál es la labor deintermediación del sector público en elvínculo entre democracia y desigualdad?¿No será que cuando se genera creci-miento económico y mejora el repartode sus frutos se hace más viable la intro-ducción de fórmulas e instituciones de-mocráticas? A ello han apuntado tradi-cionalmente las teorías que caracterizanla redistribución como un proceso aso-ciado de formanatural al crecimiento eco-nómico prolongado.Se trata, en definitiva, de un tema

complejo en el que conviene evitar afir-maciones y posicionamientos categóri-cos. Lo cierto es, no obstante, que a lo lar-go de los últimos años ha crecido el in-terés por estos problemas y comienza aexistir una literatura abundante sobreellos (estudios sobre el efecto positivo quela democracia genera sobre los indicado-res de desigualdad, el impacto recípro-co de las instituciones y la desigualdad, elanálisis del papel de la búsqueda de la efi-ciencia sobre la desigualdad y el menorpeso de las decisiones políticas, o los efec-tos de la ideología sobre la desigualdady la pobreza).La estructura de este capítulo del IDE

es como sigue: en el siguiente aparta-do se plantean algunas de las interpre-tacionesmás conocidas de las relacionesentre democracia y desigualdad. Des-

6 Véase el apéndice final sobre los indicadores utilizados para medir la democracia.

7 En general, la satisfacción con la democracia como forma de gobierno es muy elevada en España, como en

todas las democracias jóvenes, y no ha caído con el tiempo.

53

pués, se revisan las conclusiones mássignificativas de los trabajos que han tra-tado de estimar empíricamente estarelación y se señalan los límites inevi-tables en este tipo de contrastes, repa-sando también algunos de los canalesque determinan la relación objeto de es-tudio en las sociedades actuales. Pos-teriormente, se analiza la informacióncuantitativa disponible para intentaraportar algomás de luz al debate. Por úl-timo, después de introducir unas brevesconsideraciones sobre el caso español,el capítulo se cierra con una relaciónde las principales conclusiones.

2. Relaciones entre democraciay desigualdad a partir de lasteorías políticas y de laeconomía política

Cualquier intento de comprensión globalde las relaciones entre desigualdad y de-mocracia remite, inevitablemente, a labúsqueda de argumentos que permitanidentificar los canales a través de los cua-les los procesos democráticos pueden tra-ducirse en reducciones de la desigualdad.Desde las primeras teorías “clásicas” se en-fatizó el componente igualitario intrín-seco al asentamiento de la democracia enlas sociedades modernas. Como señalaRosenvallon (1995), cuando el términode-mocracia empezó a generalizarse en al-gunos países europeos desde comien-zos del siglo XIX, la idea general de or-ganización política remitía a una nociónde sociedadmoderna igualitaria y no a losreferentes de sistemas republicanos de la

edad antigua. Comohan apuntado variosautores, enunmomento dado la igualdadlegal y económica quedaron conectadaspor una forma de silogismo: el sufragiouniversal, combinado con la regla de lamayoría, concede el poder político a lama-yoría, y si la renta de esta quedapor debajode la media, impondrá de forma coerci-tiva la redistribución desde los ciudada-nos más ricos.A partir de esta premisa, los trabajos

realizados en el marco de la ciencia polí-tica y de la teoría de la economía políticahan puesto de manifiesto cómo los sis-temas de votación mayoritaria en demo-cracias representativas mejoran los es-tándares de igualdad social. En su Teoríaeconómica de la democracia, Downs (1957)señalaba que, asumiendoun conjunto derestricciones, se podía demostrar cómo elresultado de una votación mayoritariarefleja las preferencias del votante me-diano. En cierto modo, este resultado esconsistente con los resultados electoralesen países democráticos, en la medida enque ganan las elecciones los partidosque son más capaces de atraer a los vo-tantes que se sitúan en el centro del es-pectro político.La propuesta de Meltzer y Richards

(1981), y losmúltiples trabajos posterioresque analizan de forma sistemática el cre-cimiento del tamaño del sector público,así como los efectos distributivos quegeneran los sistemas electorales, ponendemanifiesto que en las sociedades en lasque hay grandes desigualdades la distri-bución de la renta está sesgada hacia la iz-quierda (habríamás individuos en las zo-nas de rentas bajas de la distribución),

54

lo que implica que, en tales circunstan-cias, la renta media será siempre mayorque la renta mediana8. Por esa razón, elvotante en lamediana9 tendráun claro in-centivo para votar por propuestas que im-pliquen más redistribución y el aumen-to de los tributos que afecten a los indi-viduos de rentas altas.En presencia de un sistema progresi-

vo (impuestos que gravan más a quie-nes tienenmás rentas y servicios públicosuniversales), el votante en lamediana ob-tiene ventajas por el ladode los gastos (ser-vicios públicos) claramente superiores alos costes en los que incurre al pagar losimpuestos. Por tanto, cuantomásdesigualsea la sociedad, más claramente optaráel votante mediano por la aplicación deimpuestos altos sustentados sobre el prin-cipio de progresividad.En suma, segúnesta perspectiva, la de-

mocracia, a través de los sistemas elec-torales, puede afectar a la desigualdadde la renta a partir de los resultados es-perables de la teoría del votantemediano.Las instituciones democráticas estimu-larán un reparto de la renta en beneficiode los sectores de población de renta baja,a través de la aplicación de políticas re-

distributivas: políticas impositivas pro-gresivas y servicios públicos universales,que mejoran la situación de los integra-dos en las decilas más bajas de la distri-bución de la renta.Ello implica que las clases medias vo-

tarían con los sectores de renta baja ende-mandademás redistribución yque la con-solidaciónde dichas clasesmedias se con-vierte en un factor clave para entenderel progreso de las sociedades y el mayorreparto de los frutos del crecimiento. Dehecho, algo de eso ocurrió en varias de lassociedades más desarrolladas, especial-mente después del final de la SegundaGuerraMundial e incluso antes, con la ex-tensión del sufragio universal en algunospaíses de Europa occidental. La coali-ción de las clases medias con los secto-res de rentas más bajas puede explicarel creciente protagonismode las políticaspúblicas en esos países, especialmente enel período posterior a la Segunda Gue-rra Mundial10.El teorema del votante mediano ha

dado lugar a una abundante literatura so-bre la capacidad predictiva de la teoría ylosmúltiples problemas que se producencuando se pretenden relajar las restric-

8 Recordemos que la mediana es el valor de una distribución que separa a la mitad de los individuos de la

otra mitad.

9 Las elecciones en democracias representativas tienden a privilegiar el voto de este votante; en esa dirección,

las decisiones estarían afectadas por las preferencias del parlamentario en la mediana.

10 La coalición de las clases medias y los sectores de rentas bajas no está siempre asegurada. Como se ha seña-

lado, enocasiones los votantes de los sectoresmedios se diferencian explícitamente de las clases bajas pormotivos

que tienen poco que ver con la distribución de los recursos, como la raza o la religión (Pontusson, 2009). Por su

parte, los sectores de rentas bajas pueden votar en contra de las propuestas de más impuestos para los ricos,

porque, ante la desconfianza hacia los políticos y el Estado, creen que no van a poder disfrutar de los servicios fi-

nanciados con esos impuestos. Esto es algo que ocurre con frecuencia en algunos países de América Latina.

55

ciones sobre las que se fundamenta11: laidentidad del votante mediano dependede cada tema específico sometido a elec-ción, por lo que una votación sobre can-didaturas de partidos en elecciones ge-nerales hace difícil determinar las prefe-rencias del votante mediano; otrosfactores, como la ideología, la personali-dad de los candidatos, el grado de lide-razgo de los políticos o las propias deci-siones de ir o no a votar condicionan,sin duda, los resultados de las eleccio-nes y limitan la capacidad predictiva delteorema.Además, el alcancede la redistribución

en este contexto estará condicionado portres factores independientes: que pesemás el temor a que las políticas imposi-tivas generen costes de eficiencia excesi-vos (al afectar a los incentivos de los agen-tes), que los más ricos mantengan sufi-ciente poder para condicionar el procesoelectoral, y que las alianzas electoralessean dominadas por los grupos demenorrenta. Si la decisión sobre la redistribucióndepende de que la suscriban al menos el51% de los electores, debería integrar nosolo a los pobres, sino también a buenaparte de las clasesmedias. Este postuladoayuda a entender la realidad habitual deque una parte importante del gasto pú-

blico se concentramás en las decilasme-dias de renta que en los más pobres12.Habría que señalar también que la va-

lidez del teorema del votantemediano de-pendede la robustezdelpropioprocesode-mocrático y del grado de relación entrelos votantes y los políticos elegidos. Elfuncionamiento de la mayor parte de losgobiernos democráticos se ha caracteriza-do en las últimas décadas por la existen-ciadegrandesdificultadesparadesarrollarlaspolíticaspreferidaspor los votantes.Porun lado, los gobernantes pueden no tenervoluntad suficiente para conocer qué de-sean los ciudadanos y cómo se puede darrespuesta a suspreferencias.Porotro, pue-deque los “gobernados”noseancapacesdetraducir suspreferenciasendemandascon-cretas o, incluso, de articular estas.Finalmente, cabría señalar también

que la evolución reciente de las socie-dades democráticas ha estado marcadapor una creciente orientación de laspolíticas públicas hacia objetivos deeficiencia y competitividad, lo que li-mita el posible alcance de las interven-ciones redistributivas. Parte de los vo-tantes puede identificar las políticasredistributivas como contrarias a los in-centivos para garantizar la acumulaciónde capital físico y humano necesario.

11 La literatura que se desarrolló desde el trabajo de Meltzer y Richards es muy amplia y mejora mucho el mo-

delo. Deben mencionarse, especialmente, los modelos dinámicos de economía política en línea con el pensa-

miento de D.C. North, así como los modelos que podrían denominarse “subjetivistas”, que señalan cómo las

experiencias vitales (por ejemplo, haber padecido crisis económicas durante la juventud, haber estado en des-

empleo, etc.) afectan a las preferencias de los votantes y, por tanto, del votante mediano.

12 Como se señalaba en la nota 10 anterior, la falta de apoyo de las clases medias a políticas redistributivas

puede deberse a su falta de identificación con los grupos de baja renta, debido, por ejemplo, a la heterogenei-

dad racial, como ocurre en países como Estados Unidos.

56

3. Los intentos de contrastaciónempírica

3.1 ¿Qué factores económicos serelacionan con los sistemasdemocráticos?El análisis del vínculo entre democraciay desigualdad se ha orientado a lo largo delas últimas décadas hacia los estudios em-píricos, gracias a la progresiva disponi-bilidad de datos13, la mejora de las técni-cas empleadas y los análisis históricos de-dicados a intentar aclarar el origen delos sistemas democráticos y sus cone-xiones con el desarrollo económico y elgrado de desigualdad entre los individuosde cada sociedad.En esa dirección, los estudios econo-

métricos han comprobado la existencia deuna vinculación estrecha entre el des-arrollo económico y la democracia. Los tra-bajos de politólogos y economistas14 con-firman la existencia deuna fuerte relaciónentre las dos variables. Según seha dicho,tal relación es uno de los principales ha-llazgos empíricos de las ciencias socia-les después de la Segunda Guerra Mun-dial. En expresión de Barro, el productointerior bruto (PIB) per cápita y la espe-ranza de vida son buenos predictores dela democracia y las libertades políticas. Enotros términos, la creación de institucio-nes democráticas y su consolidación a lolargo del tiempo se vinculan estrecha-mente con el nivel de vida que van al-canzando las sociedades.

El hecho de confirmar la importan-cia de esa relaciónno impide reconocer lafalta de análisis causal suficiente parainterpretar cómo se produce el cambioinstitucional o a través de qué mecanis-mos se puede explicar el proceso de con-solidación democrática enun contexto decrecimiento económico. No hay que ol-vidar, además, que, incluso después dela Segunda Guerra Mundial, procesosde crecimiento,medidos por ejemplo condatos de renta per cápita, han ido en pa-ralelo con cambios políticos hacia regí-menes autoritarios.Aun asumiendo tales limitaciones,

algunos autores señalan una serie defactores explicativos para ayudar a en-tender la conexión entre el desarrolloeconómico y la democracia, como laeducación, los procesos de urbanizacióne industrialización, el aumento de lamo-vilidad, el progresivo peso de las clasesmedias o la extensión de las nuevastecnologías de la comunicación. En estesentido, podría decirse que la libertadpolítica y el reconocimiento de los de-rechos básicos surgen de la extensióny generalización de una serie de bien-es o procesos de alta cualificación o,como se ha dicho, de bienes “de lujo” de-rivados del (o asociados al) proceso dedesarrollo económico.La extensión natural de este argu-

mento es la consideración de los efec-tos de la democracia sobre la desigual-dad y la influencia de los cambios en esta

13 Como se señalaba en una nota anterior, el apéndice incluido al final de este capítulo recoge algunas consi-

deraciones sobre las bases de datos disponibles más empleadas en los estudios econométricos.

14 Como los de Lipset en 1959 o Barro en 1993 (a partir de la explotación de datos de la FreedomHouse).

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en los procesos de crecimiento econó-mico. Cuando los mercados de capitaly aseguramiento presentan imperfec-ciones, una amplia variedad de políti-cas que redistribuyen la riqueza desdelos agentes más ricos hacia los más po-bres pueden tener un efecto positivosobre la producción agregada y el creci-miento económico en general. Por elcontrario, políticas redistributivas de cor-to alcance pueden aumentar las des-igualdades futuras a través de distintasrestricciones, como las que afectan alas inversiones en capital humano o fí-sico15, e hipotecar, en consecuencia, elpropio proceso de crecimiento.

3.2. ¿Qué sabemos de lascontrastaciones empíricas de lasrelaciones entre democracia ydesigualdad?No cabe duda de que históricamenteha existido una cierta relación entre laconsolidación de los sistemas demo-cráticos en Europa del norte y central yla obtención de los mejores resultadosen términos de desigualdad. En esa di-rección, se podría decir que en el caso deEspaña, con retraso respecto a lo ocu-rrido en otros países europeos, el accesoa la democracia implicó una mejora entérminos de desigualdad y pobreza, aun-que, según los datos disponibles, las pri-meras mejoras de los índices se mani-festaron con alguna anterioridad.

A) La formación de la democracia.Segúnalgunas interpretaciones del análisis his-tórico (Acemoglu y Robinson, 2000, en-tre otros), las reformas políticas y la ex-tensióndel derechode voto llevadas a caboen una serie de países de Europa occi-dental en el siglo XIX condujeron a lapuesta en marcha de programas redis-tributivos sin precedentes, que implica-ron la mejora de los estándares de igual-dad en esas sociedades.Dichas reformas,a su vez, se justificaban como estrate-gias de las élites políticas para evitar el au-mento de la inestabilidad social y la re-volución, aunque otros factores, como loscambios de valores producidos como con-secuencia de la Ilustración, la compe-tencia entre los partidos políticos o elcrecimiento de la clase media, ayudan aentender la importancia e intensidad delos cambios. De algún modo, la amena-za de revolución o de ruptura social ac-tuaba como incentivo para los cambios,y la extensiónde los derechospolíticos ase-guraba la modificación de los equilibriospolíticos en el futuro y un cierto com-promiso para la redistribución.Para otras investigaciones históricas,

el acceso de la democracia debe vincu-larse con otros factores; algunos, de raízeconómica, como la progresiva desapa-rición del mundo agrario; otros, de ín-dole social, como la formación de coali-ciones entre clases sociales, o la fuerza cre-ciente de la clase trabajadora en las

15 Este argumento debería ser suficiente para cuestionar la visión tradicional de que el crecimiento económi-

co, por sí mismo, garantiza mejoras en la distribución, por lo que deben evitarse las políticas redistributivas…

hasta que “la tarta crezca”. Por el contrario, como ha sido extensamente contrastado, los procesos de desarro-

llo, según cómo se instrumenten, pueden dar lugar a resultados distributivos muy diferentes.

58

sociedades industrializadas; y otros, conperspectivas más políticas, como las pro-puestas neoinstitucionalistas sobre la fi-jaciónde reglas constitucionalesmínimasen el marco de un conjunto de normasy prácticas sociales.

B) Los cambios de la desigualdad puedenayudar a explicar el logro de la democra-cia.Otros trabajos intentan analizar has-ta qué punto la desigualdad puede servirpara explicar la opción por un sistemade-mocrático y su consolidación a lo largo deltiempo. En ellos, el enfoque cambia, alplantearse como objetivo esclarecer enqué condiciones se adoptan regímenesde-mocráticos estables. En esa dirección,Car-lesBoix (2002) señala que los sistemasde-mocráticos prevalecen y se consolidancuando se producenmejoras en términosde igualdad y cuando aumenta la movi-lidad del capital.Según esta interpretación, el origende

la democracia se conecta con el sistemade distribución de activos económicos encada sociedad y, más concretamente, de-pende del grado de desigualdad econó-mica existente, de los activos económicosdisponibles y su naturaleza en términosdemovilidad, y del reparto de los recursospolíticos disponibles para “reprimir oma-nipular” a los oponentes.Cuando la distribución de activos se

hace más equilibrada, resulta más viablela transición pacífica hacia un sistemade sufragio universal. Ello es así porquelas presiones redistributivas de los sec-tores sociales más pobres sobre los másricos disminuyen ybajan los costes de ase-gurar la estabilidad social. Por otro lado,

cuando el capital se hacemásmóvil (ma-quinarias, tecnología, etc.), un gobiernodemocrático tenderá a bajar los impues-tos con la finalidad de evitar la salida delos activos de capital de su país de ori-gen. La disminución de impuestos a lasclases altas implicaría para estas un aho-rro significativo respecto al coste deman-tener un Estado autoritario, de modoque se reducen las restricciones para po-ner en marcha un sistema democrático.Este tipo de argumentación econó-

mica puede servir para explicar mejorel proceso de acceso a la democracia, alcomplementar los factores señalados porla escuela funcionalista, que ponía elénfasis en lamodernización social y la ex-tensión de los valores pluralistas asocia-dos al desarrollo económico que se co-mentaban con anterioridad (educación,formación de una fuerza de trabajo au-tónoma, tolerancia...).

C) ¿Sirve la democracia para comprenderlos cambios de la desigualdad?. La teo-ría del votantemediano permite predeciruna tendencia al crecimiento del peso eimportancia del sector público en lassociedades democráticas, en el caso deque los grupos situados en el entorno delvotantemediano se orientenhacia los sec-tores de rentas bajas. En un contexto decreciente participación electoral, au-mentan las tensiones redistributivas y lospolíticos se ven forzados a expandir losprogramas públicos, lo que ayuda a en-tender por qué crece el tamaño del sectorpúblico, más cuando algunos sectorescon riesgos sociales elevados alcanzanuncierto relieve en el proceso electoral. Así

59

ocurre con los grupos que demandan se-guros colectivos financiados pública-mente (parados, accidentes de trabajoo, como señala Boix, la mayor demandade protección a la vejez cuando el vo-tante en la mediana está o se aproximaa la edad de jubilación).

Sin embargo, no parece que a lo lar-go del tiempo se haya podido contrastarempíricamente la proposición básica deque los cambios políticos, y especial-mente la extensión del voto, generen efec-tos redistributivos significativos y, en con-secuencia, una mejora de los índices dedesigualdad. En particular, las contras-taciones empíricas16 no parecen confir-mar el cumplimiento de las previsionesdel teorema del votante mediano. Múl-tiples trabajos, utilizando diversas va-riables e instrumentosmetodológicos di-ferentes, no han conseguido establecerde forma clara el efecto redistributivo ge-nerado como consecuencia del teoremani, en general, el papel que desempe-ñan las clasesmedias en el proceso de re-distribución de rentas.Un problema importante es conocer

cuáles son los mecanismos de transmi-sión en concreto entre la democracia (o loscambios democráticos) y la igualdad/des-igualdad de la renta, más allá de los fac-tores asociados al compromiso futuro por

la redistribuciónpor parte de quienespue-den no tener problemas hoy, pero perci-ben su situación como vulnerable. Enrealidad, son muchos los elementos quepueden explicar los resultados obtenidos:los tipos de variables empleadas, las basesde datos, las aproximaciones metodoló-gicas (los modelos que se contrastan) oel período temporal contemplado. El prin-cipal problema, en cualquier caso, surgedel tipo de relación de causalidad que sequiere analizar. En primer lugar, puedeexistir un problema de causalidad inver-sa, ya que algunos de los argumentos re-visados anteriormente permiten predecirtanto una influencia positiva de la de-mocracia sobre la desigualdad como unefecto negativo de la desigualdad sobrela democracia. Hasta fechas recientes, lamayoría de los estudios empíricos pare-cían indicar que el nivel de democracia notiene un efecto sistemático sobre la dis-tribución de la renta, de la misma formaque no parece que exista un efecto fácil-mente identificable de la desigualdadsobre la profundización de los procesosdemocráticos.En segundo lugar, tal como se plan-

tea lamayor parte del trabajo empírico eneste ámbito, fundamentalmente comoanálisis estático de la asociación estadís-tica entre indicadores de desigualdad y de

16 ¿Cómo se intenta comprobar la teoría? Analizando las transferencias netas recibidas por las clases medias

(quintiles intermedios de la distribución) u otros grupos de población, y examinando el grado de relación con

otras variables, como la renta de mercado (se espera una relación negativa) o la relación entre la renta de la de-

cila superior respecto a la inferior o a la representativa de las clasesmedias antes y después de la aplicación de im-

puestos y transferencias. Otras estimaciones (Scervini, 2009), para contrastar el teorema del votante mediano,

intentan mostrar el grado de relación entre una expresión de la redistribución y algún indicador de desigual-

dad, con variables de control económicas y políticas, y algunas dummies temporales.

60

democracia, lasmedidasutilizadas son in-sensibles a la trayectoria democrática delos países. Es, precisamente, la evolu-ción de la democracia, ya seamedida porel númerode añosde existencia de las ins-tituciones democráticas o por la estabili-dad del sistema democrático durante undeterminado intervalo temporal, la quemás puede afectar al comportamientode la desigualdad. El uso de esta pers-pectiva longitudinal debería contribuir adiferenciar la respuesta a dos cuestionesmuy distintas desde el citado plano de laposible causalidad inversa: una referida ala génesis (o si una distribución igualita-ria es una condición básica para la inau-guración de un proceso de democratiza-ción del sistema político) y otra referidaa la estabilidad (o si una distribución de larenta relativamente igualitaria aumentala probabilidad de que los sistemas de-

mocráticos se mantengan estables du-rante períodos más prolongados).

4. Algunos intentos decontrastación

A pesar de los problemas comentados yde las dificultades de contrastación que sehan señalado, es posible aproximar dealgúnmodo la relación entre desigualdady democracia mediante el análisis de losindicadores más usualmente empleadospara este fin, a partir de los datos proce-dentes del Banco Mundial y del Informede Desarrollo Humano de las NacionesUnidas. Con una amplia muestra de pa-íses, se ha intentado relacionar la infor-mación sobre desigualdad, a través del ín-dice de Gini, con la relacionada con lademocracia, pormedio del índice que su-

Gráfico 1

Relaciones entre democracia y desigualdad

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Humano y The Economist

Índice de democracia

ÍndicedeGini

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0 2 4 6 8 10 12

61

ministra la revista The Economist. Los re-sultados generales se contienen en elGrá-fico 1, donde se puede comprobar cómono parece existir una vinculación signi-ficativa entre ambos conceptos.La nube de puntos y la recta de regre-

sión obtenida, no obstante, expresan unacierta relación de carácter negativo, en elsentidodeque los indicadoresdemayorni-veldedemocraciaparecencoincidir con ín-dices de desigualdadmás bajos, y vicever-sa17. El resultado, esperable en un análi-sis estático como el efectuado, ofrece unainformación limitada a la existencia de al-gún tipode relaciónentre ambasvariables.

En el Gráfico 2 se puede comprobarcómo, cuándo concentramos la atenciónen un área específica concreta, como laUnión Europea, los resultados parecenmostrar la existencia de un comporta-mientomás homogéneo, y de nuevo unarecta de regresión de pendiente negati-va, con índices de desigualdad (medidosa partir del índice de Gini) que, en lugarde fluctuar entre 0,2 y 0,7, muestran unrangode variación sensiblemente inferior,hecho consistente con los rasgos de unazona en la que los estándares de des-igualdad son relativamente bajos. En efec-to, en el caso de la Unión Europea de 27

Gráfico 2

Democracia y desigualdad en la Unión Europea 27

Fuente: Eurostat y The Economist

Índice de democracia

ÍndicedeGini

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0 2 4 6 8 10 12

17 Pese a la sencillez del análisis, la estimación de de regresiones univariantes que tratan de explicar la varian-

za de la desigualdad entre los países analizados a partir del índice de democracia explican casi una cuarta par-

te de esta, con un alto grado de significación estadística.

62

países, la desigualdad fluctúa entre 0,24y 0,37. Por su parte, el rango de varia-ción del índice de democracia entre 1,5 y10 puntos se reduce también significati-vamente cuandonos referimos al caso eu-ropeo (entre 6,5 y 9,5).A partir de este primer ejercicio sim-

plificado, pueden confirmarse, por unlado, las características peculiares del áreaeuropea respecto a otras regiones delmundo; de otro, la existencia de una cier-ta relación entre la importancia y conso-lidación de instituciones democráticas yestándares moderados de desigualdad.Ese resultado expresa, en todo caso,

la existencia de un modelo social preo-cupado tanto por la democracia, requisitoindispensable para poder sermiembro dela Unión Europea, como por la igualdad,expresión de uno de los valores defendi-dos en la región, en el marco de la preo-

cupación por la cohesión social, y en bue-na medida sustentado sobre un papelactivo del Estado como factor de garan-tía de derechos y libertades y mecanis-mo clave de redistribuciónde rentas y ase-guramiento de estándares elevados debienestar.Podemos ver las relaciones anteriores

de una forma alternativa, como la que serecoge en el Gráfico 3. En él, se confirmala impresión inicial de la dispersión deresultados visible enelGráfico 1. Tal vez ca-bría señalar cómo el cuadrante IV, en elqueparece darseunamayor acumulaciónde observaciones, es donde se ubicaríanlos países con índices elevados de demo-cracia y reducidosdedesigualdad.Delmis-momodo, el cuadrante IIpareceno incluirapenas observaciones, lo que indicaría laescasapresenciade situacionesdemásde-mocracia y más desigualdad.

Gráfico 3

Relaciones entre democracia y desigualdad(diferencias respecto a la media)

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Humano y The Economist

Índice de Gini

Índicededem

ocracia

I. más desigualdad,menos democracia

II. más desigualdad,más democracia

III. menos desigualdad,menos democracia

IV. menos desigualdad,más democracia

25

20

15

10

5

-5

-10

-15

-20

-25

0

-20 -15 -10 -5 5 10 15 200

63

Noobstante, llama también la atenciónla presencia de algunas singularidades enel cuadrante correspondiente a los paí-ses con mayor nivel de democracia peromayor desigualdad que lamedia. Se trata,más específicamente, del Reino Unido,Portugal y España, lo que remite a la po-sible existencia en estos países de rasgosdistributivos diferentes a los de la mayo-ría de países europeos. Como es conoci-do, el modelo británico encaja bien den-tro de las tipologías de regímenes de bien-estar comounpaís conmenor intensidadprotectora y aumento en el largo plazode las desigualdades. Los datos compa-radosmás recientes revelan, de hecho, unvínculo entre las reducciones de la capa-cidad redistributiva del sistema de im-puestos y transferencias observadas eneste país y el crecimiento de las desigual-dades en las rentas procedentes de losmercados, superior al registrado en otrospaíses (Immervoll y Richardson, 2011).La posición desfavorable de España

puede explicarse en cierta medida por elmenor desarrollo de las políticas redis-tributivas respecto a otros países de laUnión Europea, en gran parte como con-secuencia de un nivel de presión fiscalmás reducido y de la menor coberturade los sistemas de garantía de rentas. Laposición española en este cuadro com-parado no debe interpretarse, sin em-bargo, como una posible excepción en larelación entremayor democracia ymenordesigualdad, sino que es un ejemplo delas dificultades mencionadas para ob-servar esta relación cuando el análisis serealiza de forma estática y no se contem-plan los cambios en el tiempo. Fue pre-

cisamente en el período de nuevo asen-tamiento democrático en los años seten-ta y ochenta cuando se registraron lasma-yores reducciones de la desigualdad en lasúltimas décadas, gracias a la implemen-tación tardía de algunos de los compo-nentes básicos del Estadodebienestar (vé-ase el IDE 2011).Con la información disponible, po-

demos aproximarnos también a las rela-ciones existentesno solo a partir de las dosvariables hasta ahorautilizadas, sino com-plementándolas con otros dos indicado-res que puedenofrecer alguna ayuda paracomprender las conexiones entre demo-cracia y desigualdad. Se trata de un indi-cador sobre el grado de desarrollo o ri-

Gráfico 4

Situación de algunos países de la Unión Europea 27

en términos de indicadores económicos y políticos

Fuente: Eurostat y The Economist

BélgicaBulgaria

República Checa

Dinamarca

Alemania

Estonia

Irlanda

Grecia

España

Democracia

Francia

Italia

Chipre

LetoniaLituania

HungriaMalta

Holanda

Austria

Polonia

Portugal

Rumania

Eslovenia

Eslovaquia

Finlandia

Suecia

Reino Unido150

100

50

0

Gini PIB per capita IP/PIB

64

queza relativa (PIBper cápita) y de otro so-bre la importancia de los ingresos públi-cos respecto a la producción interior. Losdatos empleados procedendeEurostat, alrecoger estos gráficos información so-bre países de la Unión Europea. La in-formación mencionada se recoge de for-ma sintética en los Gráficos 4 y 518.A pesar de las limitaciones de los in-

dicadores empleados, el gráfico sumi-nistra información de interés sobre lasanalogías y diferencias que se produ-cen entre los diversos miembros de laUnión Europea.Aunque se trata de información muy

concentrada, el Gráfico 4 ofrece algunos

resultados de interés: por un lado, se ob-serva, en general, una situación compa-rativamente inferior en relación con la de-mocracia y la desigualdad (indicadores deGini elevados y demás indicadores bajos)en una parte considerable de los nuevosmiembros de la Unión Europea y del surde Europa (países Bálticos, Bulgaria, Ru-manía, Polonia, Portugal, Irlanda y Es-paña), en tanto que se daría la situaciónopuesta en el caso de los países del nor-te de Europa y algunos de la zona cen-tral. Los resultados son especialmente sig-nificativos precisamente en relación conlos indicadores de democracia y des-igualdad, que afectan de forma similar alos nueve países señalados.Llama la atención, además, el solapa-

miento que parece darse entre los indi-cadores de ingresos públicos y los de de-mocracia, lo que estaría indicando la vin-culación entre la amplitud del sectorpúblico, medido en este caso a través desus impuestos, y la presencia de institu-ciones democráticas y de usos y compor-tamiento democráticos, tal como son con-templados estos indicadores.En el Gráfico 5 disponemos de lamis-

ma información, pero ahora referida soloa seis países de la Unión Europea, con lafinalidad de hacer un análisis más es-pecífico. La primera consideración de in-terés se refiere a la existencia de com-portamientos heterogéneos entre los pa-íses seleccionados. Eso no quiere decirque no haya elementos comunes, puestodos los países responden a un mode-

18 Del Gráfico 4 se han excluido los datos de Luxemburgo por la distorsión que puede suponer su inclusión

en el análisis comparado.

Gráfico 5

Los indicadores en una muestra de países

Fuente: Eurostat y The Economist

España

Reino Unido

Francia

Italia

Suecia

Democracia Gini PIB per capita IP/PIB

140

120

100

80

60

40

20

0

Alemania

65

lo social semejante. Como es bien co-nocido, los paísesmiembros de laUniónEuropea se caracterizan por contar consistemas democráticos19 consolidados yeconomías que, aun fundamentadasen el principio delmercado, admiten unaimportante presencia del sector públi-co como garantía de la cohesión social.Ello implica la existencia de servicios pú-blicos universales, impuestos elevados yfundamentados en criterios de progre-sividad, garantía de derechos laborales,aseguramiento de transferencias para lacobertura de riesgos sociales, y preocu-pación por la igualdad de oportunidadesy la igualdad de resultados. Estemodelo,que es el que mejor ha representado alEstado de bienestar, hoy se encuentra so-metido a importantes presiones, comoconsecuencia de la globalización y la cri-sis económica.A pesar de los elementos comunes, el

Gráfico 5 pone de relieve la heteroge-neidad existente dentro de la propia UE.Por un lado, los países del norte y el cen-tro (Suecia, con diferencias respecto alresto, Alemania y Francia), en los quese aprecia un grado notable de desarrolloeconómico, indicadores elevados de im-puestos y de democracia, y niveles rela-tivamente bajos de desigualdad. El se-gundo grupo estaría constituido por Ita-lia y España, con índices de desarrollo ydemocracia semejantes, indicadores dedesigualdadmayores y diferencias en tér-minos de presencia del sector público

(mayor en Italia). Y, por último, el caso delReino Unido, con rasgos peculiares ydiferenciados de los correspondientes alos dos grupos anteriores. En ciertomodo, este último ejemplo sería consis-tente con el modelo americano o anglo-sajón,más orientado hacia el principio deeficiencia y los resultados económicosagregados que hacia el logro de mejorasen la equidad.

5. Consideraciones sobre laexperiencia española

El caso español presenta algunas sin-gularidades en el contexto comparado.Como se ha señalado, es uno de los po-cos países donde, pese a que los indica-dores de desarrollo democrático se si-túan por encima del promedio interna-cional, los niveles de desigualdad semantienen elevados en esemismomar-co. La persistencia de la desigualdad enel tiempo podría contribuir a largo plazoa erosionar la confianza de los ciudada-nos en las instituciones democráticasy, muy especialmente, en los represen-tantes políticos.En general, sin embargo, la satis-

facción con la democracia como formade gobierno es muy elevada en Espa-ña, realidad propia de una democraciatodavía joven, y no parece haber dis-minuido significativamente con el tiem-po. En el estudio sobre calidad de la

19 No hay que olvidar que en la Unión Europea sólo se acepta como miembros a aquellos países cuyas

instituciones respondan a los principios y valores democráticos defendidos por la Unión, y que suscriban

el acervo comunitario.

66

democracia realizado en 2009 por elCentro de Investigaciones Sociológicas,casi un 80% de los entrevistados de-claraba que la democracia era preferiblea cualquier otra forma de gobierno. Lainsatisfacción, sin embargo, con los po-líticos y los partidos ha crecido drásti-camente en el tiempo (Gráfico 6). Prác-ticamente, desde el año 2000 no hahecho sino decrecer la confianza de losciudadanos en la gestión de los partidosen el gobierno y en la oposición. Solo en2004, sobre todo, y 2008, se registró uncierto rebrote en esta valoración, liga-do a la celebración de elecciones gene-rales. Con la crisis económica, sin em-bargo, la confianza en la gestión de lospartidos se ha derrumbado.Los cambios en los indicadores de

confianza, en cualquier caso, no pare-

cen asociados a los movimientos en ladesigualdad, sino más bien al ciclo eco-nómico y, muy posiblemente, tambiéna los casos de corrupción. Esto no sig-nifica que los ciudadanos se muestrenindiferentes a los cambios en la des-igualdad y a la ejecución de políticas quetratan de combatirla. Los españoles, porel contrario, aun en la crisis, han se-guido manteniendo actitudes proclivesa una intervención pública redistribu-tiva más decidida. Según datos del Eu-robarómetro, el grado de acuerdo con laresponsabilidad atribuida al Estado enla provisión de prestaciones para perso-nas desempleadas o con recursos esca-sos es mayor que en el promedio de laUnión Europea. Sobre una escala de 1(muy en desacuerdo) a 5 (muy de acuer-do), los ciudadanos europeos declaran

Gráfico 6

Indicadores de confianza en los partidos de gobierno y oposición

Fuente: Centro de Investigaciones Sociológicas

60

50

40

30

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ind. confianza sistema Gob./Opo.

Indicador gestión Gobierno

Ind. labor 1er partido oposición

67

un 3,9, lo que supone una alta predis-posición a favor de este activo papeldel Estado; por su parte, los españolessuperan el 4,15. Esta diferencia se man-tiene cuando se pregunta por la dispo-nibilidad para pagar más impuestos silos recursos se destinaran a mejorar lasituación de las personas más pobres,con datos de 3,6 y 3,8, respectivamen-te, para la Unión Europea y España.Estos valores contrastan con los de otrospaíses, como Francia (3,2), Reino Unido(3,5) o Alemania (3,7).La asimetría entre unas preferencias

tanmarcadas a favor de la redistribucióny las tendencias de la desigualdad po-dría ir recortando aún más la confianzaque la sociedad española tiene en sus re-presentantes políticos. Si bien no existeevidencia suficiente para poder afirmarque el creciente desapego de los ciuda-danos respecto a la clase política tengaquever con la incapacidad de esta para en-cauzar las preferencias a favor deunama-yor igualdad, la experiencia de otros paí-ses muestra que la prolongación en eltiempode tendencias desigualitarias en ladistribución de la renta puede generaraltos niveles de conflictividad social ygobiernos poco legitimados socialmentepara hacer frente a tales situaciones.Los cambios recientes no han hecho

sino incrementar los desajustes.Desde elinicio de la gran recesión en el año 2007,los indicadores de desigualdad de la so-ciedad española han alcanzado los nivelesmás altos desde la recuperación de la de-mocracia en los años setenta. El tránsitodesde un período de bonanza económi-ca a otro de profunda y prolongada rece-

siónha tenido importantes consecuenciasen nuestro país. Dada la debilidad de lasredes de protección social, el crecimientodel desempleo está traduciéndose en unempeoramiento de la situación de los ho-gares con menores rentas y en una dis-tribución muy desigual de los efectos dela crisis en la sociedad española. Hanaumentado tanto la incidencia como la in-tensidad de la pobreza, así como la des-igualdad, debido, sobre todo, almayor des-censo de los ingresos entre los hogarescon rentasmás bajas, que en términos re-ales han perdido muchomás que los ho-gares más ricos.Aunque son varios los grupos de ciu-

dadanos afectados por estos problemas,uno de los más importantes para enten-der las futuras relaciones entre desigual-dad y democracia es el de los jóvenes.Las tasas de paro juvenil se han dispara-do, los salarios iniciales se han reducido ylos procesos demovilidad social se han ra-lentizado. No es extraño, como advertía-mos al inicio del capítulo, que los movi-mientos de contestación social protago-nizados por los jóvenes se hayanextendido y que sus demandas de un sis-tema democrático que realmente encau-ce las preferencias sociales por la redis-tribuciónhayan recibido tanto apoyo.Delmodo en que se les preste atención de-penderá el reforzamiento o la crecienteprecarización de nuestra democracia.

68

1Elprimerproblemaquedebemosafron-tar al estudiar una cuestión como laformulada es el de aclarar tanto el alcanceconceptual de la democracia y la desigual-dad, como los procedimientos e indica-dores más adecuados para proceder a sumedición. Por un lado, se trata de con-ceptosmultidimensionales, condicionadosgeográfica y temporalmente y, en conse-cuencia, de muy difícil medición a travésde indicadoresunidimensionales.Porotraparte, los intentosdemediciónchocanconlas limitaciones de los indicadores dispo-nibles, tanto en un ámbito como en otro.Especialmenteenel casode lademocracia,debemos hacer uso de índices esencial-mente cualitativos, basados en valoracio-nes de expertos y, por lo tanto, condicio-nados por sus percepciones subjetivas20.

2Una segunda cuestión, difícilmentesalvable, es la que se refiere al pro-

blema de la causalidad. A pesar de losesfuerzos realizados, cuando se demues-tra la existencia de algún tipo de relaciónentre democracia y desigualdad es muydifícil discernir cuál de los dos factores esel decisivo, o cómo actúa uno sobre otro.¿Es imprescindible la democracia para al-canzar un cierto gradode igualdadde ren-tas entre los ciudadanos? ¿O,más bien, senecesita alcanzar un determinado están-dar de distribución para conseguir insti-tuciones democráticas adecuadas? Pararesolver este problema es aún necesario

invertir en conocimientos estadísticos ehistóricos quenos permitan conocermásymejor la evolución de las sociedades a lolargo del tiempo. En ese sentido, los aná-lisis dinámicos parecen esenciales si sepretende poner luz en esta relación.

3Aun reconociendo las dificultades an-teriores, se justifica la exploración

de la interacción recíproca entre ambosconceptos. En nuestros días, la consoli-dación y mejora permanente de las ins-tituciones democráticas pueden servirpara evitar las discriminaciones, comba-tir la pobreza y la exclusión social, y me-jorar los estándares de igualdad.De igualforma, una mejora de los indicadores deigualdad y, en general, de bienestar pue-de ser el mejor medio para fortalecer lasinstituciones democráticas y asegurarsu mejor funcionamiento.

4A pesar de las dificultades de con-trastación, los países conmejores in-

dicadores de democracia e igualdad sonlos que, en el marco comparado, respon-den a un modelo social inspirado en va-lores y principios de libertad e igualdadque se ha ido consolidando a lo largo deltiempo y que, en buena medida, se en-marca en el ámbito de la Unión Euro-pea: preocupaciónpor la cohesión y el des-arrollo, políticas de protección de los ciu-dadanos, servicios sociales universales ysistemas fiscales sustentados en el prin-

Conclusiones

20 Véase el Apéndice. También, Munck y Verkuilen (2002)

69

cipio de justicia y progresividad. Aun-que el modelo social europeo es el pre-valente entre los países de la Unión Eu-ropea, existendiferencias importantes en-tre países y áreas, debidas a razonesmúltiples, especialmente de carácter his-tórico e institucional.

5La articulación delmodelo social eu-ropeo implica un papel importante

para el sector público, representante entodo caso, no hay que olvidarlo, de la vo-luntad popular. Hoy, tal vez más que enotras épocas, hacen falta sectores públicosfuertes, respaldados democráticamente,con interlocución habitual con los ciu-dadanos, pero también con margen su-ficiente para adecuar la regulación y las le-yes a las necesidades de cada momento,garantizar servicios públicos de calidadpara todos los ciudadanos y aplicar elsistema fiscal de manera eficaz para ob-tener los recursos necesarios. Y, en la faseactual, el Estado debe disponer de la ca-pacidad suficiente para representar a losciudadanos en la escena internacional, enun momento en el que se plantean deci-siones claves para Europa y, en general,para la humanidad.

6A pesar de la valoración positiva quelos ciudadanos españoles muestran

respecto a la democracia, la incidenciade la crisis económica, así como los ca-sos de corrupción y despilfarro por partededeterminadospolíticos, pareceestar ero-sionando la confianza en las instituciones

y en la actuación de los partidos y los po-líticos. Por otro lado, también los ciuda-danos valoran positivamente las accio-nes redistributivas del Estado para lograruna mayor igualdad, a pesar de que lacrisis está afectando especialmente a lossectores con rentas más bajas y, particu-larmente, a los jóvenes, lo que explicaríaen parte sus críticas y las exigencias decambio. La salida de crisis, en consecuen-cia, debe tener en cuenta las demandas demás igualdad ymejores instituciones de-mocráticas. En caso contrario, podemosasistir a un proceso de creciente segmen-tación social, con consecuencias muy ne-gativas para la estabilidad y el funciona-miento de las instituciones del país.

70

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Los índices más utilizados para medir elnivel de desarrollo democrático son losque se elaboran en el marco del BancoMundial, los queproponedesdehace añoslaFreedomHouse, así como los índicesPo-lity IV y la revista The Economist. Al ba-sarse esencialmente en opiniones de ex-perto, tratarse de un concepto multidi-mensional y, por tanto, de muy difícilmedición, y basarse en criterios de ordi-nalidad, su aplicación debe hacerse conmuchas cautelas.

A) Los datos de Freedom HouseFreedomHouse es una fundación nortea-mericana que tiene su sede principal enWashington DC y cuenta con oficinasen cerca de una docena de países. Realizay financia diversas investigaciones y tienecomo finalidad promocionar la demo-cracia, la libertad política y los derechoshumanos. Fue fundada en 1941, con el ob-jetivo inicial de combatir la amenaza ide-ológica del nazismo, aunque después secentró en la defensa de la democracia entodo el mundo.Freedom House se financia principal-

mente a través de los fondos que obtie-ne del gobiernode los EstadosUnidos. Suprincipal publicación es el Informe sobre lalibertad en el mundo, que compara los ni-veles de los derechos políticos y las li-bertades civiles en todos los países delmundo. Publicado desde el año 1972, elInforme contiene calificaciones y co-mentarios sobre el estado de la demo-cracia en 193 naciones y 15 territorios.

Apéndice

El método seguido en la asignacióndecalificaciones consiste enotorgarunnú-merodel 1 (más ejerciciode lademocracia)al 7 (menor ejercicio) en diferentes cate-gorías. Una vez obtenidos los datos, serealiza una media sobre los valores al-canzados en las distintas categorías porcada país: si se encuentra entre 1 y 2,5, elpaís recibe la calificación de “libre”; si sesitúa entre 3 y 5, se califica al país como“parcialmente libre”; y entre 5,5 y 7, el paíso el territorio considerado se califica como“no libre”. LapáginawebdeFreedomHou-se incluye tambiénunmapa-resumendon-de se pueden ver las calificaciones asig-nadas a cada nación desde el año 2002.

B) Los datos de PolityLa serie de datosPolity esuna amplia basededatos para la investigación en el campode la cienciapolítica. Laúltimaversión,Po-lity IV, contiene información anual codi-ficada sobre el grado de democracia o deautoritarismo en los distintos países ana-lizados, y sobre los procesosde transición,de todos los Estados independientes conmás 500.000 habitantes durante el perí-odo comprendido entre 1800 y 2006.Las conclusiones de Polity sobre el ni-

vel dedemocracia de los diversospaíses sebasan en la evaluación de las eleccionesefectuadas, en términosdecompetitividad,gradode apertura ynivel de participación.En su documento de 2002 titulado Con-ceptualización ymedida de la democracia, sellama la atención sobre losmúltiples pro-blemasque tienen lasmedidasusualesba-

73

sadas en el empleo de rankings (inclu-yendo los dePolity) paramedir el gradodedesarrollo y calidad de la democracia. Endicho Informe se señala que los criterioshabitualmenteutilizados empleadosparacalificar el grado de “democracia” suelenser “engañosamente” limitados.

C) El índice de democracia de TheEconomistEl índice de democracia es un indicadorelaborado por la Unidad de Inteligenciade The Economist, que elabora una me-didadel estadode la democracia en 167pa-íses (Estados soberanos), de los cuales 165sonmiembros de lasNacionesUnidas. Elíndice se basa en 60 indicadores agru-pados en cinco categorías diferentes: pro-cesos electorales y pluralismo, liberta-des civiles, funcionamiento de los go-biernos, participación y cultura políticas.El índice se elaboró por primera vez en2006, con actualizaciones en 2008 y2010. El último índice (2010) recoge al-gunos efectos de la crisis sobre este in-dicador, especialmente enEuropa. En estainformación se observa un cierto deterio-ro de la democracia entre 2008 y 2010,aunque no excesivamente elevado.Lascategoríasqueseutilizanapartirdel

índice de democracia para calificar a losdiversos regímenes son “democracia com-pleta”, “democracia con defectos”, “regí-meneshíbridos”y“regímenesautoritarios”.Entre 2008 y 2010 se produjeron cambiosdecalificaciónen13países,entreellos,Fran-ciae Italia,quepasaronacategoríaspeores.

75

Los electores ante lacorrupción

1. La atención mediática

La corrupción ha gozado de un importante protagonismo en la vida polí-

tica española en los últimos años. Las actuaciones judiciales que han in-

vestigado las tramasGürtel oPalmaArena, por ejemplo, handestapado los

constantes abusos de poder de bastantes representantes políticos y su en-

riquecimiento ilícitomediante lamalversaciónde fondospúblicos. Lamag-

nitud de estos acontecimientos ha sido tal que un presidente de una co-

munidad autónoma, Francisco Camps, tuvo que dimitir al ser procesado

por el Tribunal Superior de Valencia. Del mismo modo, Jaume Matas,

expresidente de las Islas Baleares y exministro de José María Aznar, tam-

bién fueprocesado comoconsecuencia de los hechos destapados por el lla-

mado caso Palma Arena. Los escándalos no solo afectaron a los gobier-

nos autonómicos, sino también a los del ámbito municipal. El boom in-

mobiliario, que dominó el panorama político en España hasta 2008,

favoreció la aparición de numerosos casos de corrupción urbanística.

76

La atención mediática sobre todos estoscasos fue elevada y alcanzó su nivel másalto de intensidad en 2011. El Gráfico 1muestra el número de menciones al tér-mino “corrupción” aparecidas en losme-dios de comunicación españoles entreenero de 2007 y noviembre de 20111.Como se puede observar, aunque la pre-sencia de la corrupción en la prensa se dis-para cuando se destapan los casos másgraves (por ejemplo, el caso de corrupciónpolicial en Coslada en 2008, el caso Gür-tel a mediados de 2009 o la imputaciónde numerosos políticos de Baleares en2010), la tendencia ha sido siempre cre-ciente, hasta culminar amediadosde2011,coincidiendo con la celebraciónde las elec-ciones municipales y autonómicas.Losmedios de comunicación apuntan

con frecuencia a la ausencia de castigoelectoral de la corrupción. Todos ellos

denuncianque “la corrupciónnopasa fac-tura” (El País, 24 demayode 2011), que losciudadanos son “inmunes a la corrup-ción” (ElMundo, 23 demayode2011) y quenumerosos imputados en casos “que abar-can desde la prevaricación al tráfico de in-fluencias, pasando por la malversación,[…] se pondrán al frente de un ayunta-miento” (Público, 27 de mayo de 2011).La corrupción tambiénha sido uno de

los fenómenos contra los que la ciuda-danía aparentemente también más sehamovilizado. Elmovimiento 15-Mhaalu-dido a la corrupción como una de las ra-zones para entender el mal funciona-miento de nuestra democracia. En estesentido, la defensa de las listas electoralesabiertas, o que representantes políticosimputados por casos de corrupción nopuedan volver a presentarse a la reelec-ción, han formado parte del catálogo de

Gráfico 1

Referencias en prensa a la corrupción (2007-2011)

Fuente: Datos procedentes de la aplicación Google trends, consultada el 11 de noviembre de 2011 (véase nota al pie nº 1)

2007 2008 2010

0

20

60

2009 2011

40

Nºdereferencias

porsemana

1 Los datos sobre las referencias al término “corrupción” proceden de la aplicación google trends, consultada el

11 de noviembre de 2011. Puede comprobarse en la siguiente dirección: http://www.google.es/trends/?q=co-

rrupcion&ctab=0&geo=es&geor=all&date=all&sort=0.

77

propuestas para luchar contra la corrup-cióndefendidopor estemovimiento2. Par-te de la relevancia de estas propuestas estáen su significado. En realidad, lo que es-tas demandas reflejan es la falta de con-fianza en losmecanismos institucionalesexistentes para detectar y frenar los ca-sos de corrupción.Numerosos estudios comparados so-

bre las consecuencias electorales de lacorrupciónmuestran que los escándalospolíticos tienen un efecto negativo en elapoyoelectoral, pero lapérdidade votosnosuele ser lo suficientemente grande comopara evitar la reelección del político co-rrupto.Por ejemplo, las investigaciones re-alizadas sobre la Cámara de Represen-tantes de Estados Unidos muestran que,en la mayoría de los casos, los congresis-tas acusadosde corrupción son reelegidos,si bien con pérdidas electorales compren-didas entre el 5% y el 10% de los votos(Peters yWelch, 1980; JacobsonyDimock,1994; Welch y Hibbing, 1997). De igualmanera, estudios similares realizadosparael casode Italiamuestranque la tasade re-elección de los imputados es equivalentea la de losqueno lo estándurante todas laslegislaturas, excluyendo el periodo 1992-1994. En estos años, se produjeron losescándalos de tangentopoli, que acabaroncon la llamadaPrimeraRepública Italiana(Chang et al., 2010). Estos resultados, ob-tenidos para los casos de Estados Unidose Italia, contrastan con losque seobservanen Brasil. Las investigaciones llevadas acabo por Ferraz y Finan (2008), que ana-lizan la corrupción local brasileña, con-

cluyenque los alcaldes acusadosde alme-nos dos irregularidades ven reducida laprobabilidadde reelección almenos en 10puntos porcentuales.En España, los estudios que analiza-

ron el impacto de la corrupción en la re-elección de cargos públicos a principiosde los años noventa (Barreiro y Sánchez-Cuenca, 2000) o durante las eleccionesmunicipales de 2007 (Jiménez, 2008;Ri-vero y Fernández-Vázquez, 2010) mos-traron que los votantes españoles no soninmunes a los escándalos. Sin embargo,lamagnitud del castigo electoral dependede factores como la identificación ideo-lógica, el contexto político y económico, oel tipo de corrupción. Estudios recientescuantifican, además, las consecuenciaselectorales de los escándalos. El IDE-2008recoge los casos de corrupción en el ám-bito municipal surgidos entre 2003 y2007. Los datos indican que un 70% delos alcaldes acusados son reelegidos. Noobstante, este trabajo adolece de una de-bilidad, al no comparar esta proporcióncon la de aquellos que no han sido de-nunciados.Dos trabajos recientes han tra-tado de colmar esta ausencia. Costas-Pé-rez et al. (2011) encuentranque, en las elec-ciones de 2007, los alcaldes acusadospierden por términomedio un4%de susvotos. Por su parte, Rivero y Fernández-Vázquez (2010), restringiendo el análi-sis a Andalucía y a la Comunidad Valen-ciana, y después de considerar si los al-caldes vuelven a presentarse o no,concluyenque el castigo esmenor, de soloun 2%, y, además, no es significativo.

2 Véase http://www.elpais.com/articulo/sociedad/triunfo/perdedores/elpepisoc/20110629elpepisoc_1/Tes.

78

En los dos últimos años, la preocupa-ción ciudadana por la corrupción y susefectos en la vidapolíticaha aumentadodemanera sustancial, tal y comose refleja enel Gráfico 2. Además, el cambio de cicloeconómico y la necesidad de ajustes pre-supuestarios han desencadenado la in-dignación ciudadana ante el enriqueci-miento de algunos representantes políti-cos. La corrupción ha minado nosolamente la legitimidad de los represen-tantes de la ciudadanía en el ejercicio delpoder, sino también la sostenibilidad eco-nómicade lasAdministraciones públicas.En este nuevo contexto de preocupa-

ción ciudadana y de crisis económica,¿son los votantes más críticos con la co-rrupción? En otras palabras, ¿ha aumen-

tado la magnitud del castigo electoral delos escándalos políticos? Para dar res-puesta a esta pregunta, centramos nues-tra atención en las elecciones municipa-les de 2011. Por un lado, comparamoslos resultados electorales en municipioscuyo alcalde se vio envuelto en un es-cándalo de corrupción con el resto demu-nicipios. Nuestro análisis indica que el“coste” de la corrupción fue de cinco pun-tos porcentuales de voto; un resultadosimilar al obtenido en estudios previos.Por otro lado, profundizamos en la rela-ción entre los escándalos de corrupcióny el comportamiento electoral. A este res-pecto, unode los resultadosmás robustoses que cuando la corrupción revierte be-neficios económicos en el municipio,

%quemencionalacorrupciónyelfraude

Barómetros del CIS (fecha)

Gráfico 2

Preocupación ciudadana por la corrupción

Fuente: Barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas, 2001-2011

8

10

6

4

2

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

79

los votantes son más proclives a “perdo-nar” al alcalde corrupto.

2. ¿Por qué los votantes nocastigan (demasiado) lacorrupción?

Según se ha visto, uno de los indicios em-pleadospara concluir que la corrupciónnoconlleva castigo electoral es la elevada tasade reelección de los alcaldes acusados deirregularidades. Sin embargo, podría ocu-rrir que los episodios de corrupción tien-danaproducirse conmayor frecuencia allídonde los alcaldes gozan demayor apoyopopular.Másconcretamente,esposiblequela proporción de alcaldes conmayoría ab-soluta seamayorentre losmunicipiosafec-tados por la corrupción que entre los queno loeran.Ellopodríadeberse,obienaquelos alcaldes conmayoría absoluta están so-metidos a un menor control horizontalen el propio ayuntamiento, lo que les fa-cilitaría la participación en actividades ile-gales, o bien a que calculan que, aunquepierdan votos en caso de ser descubier-tos, disponen de margen electoral sufi-ciente para sobrevivir.Además, se debe tener en cuenta el pa-

pel de los principales actores políticosen la trama. Los políticos denunciadospueden abandonar su puesto durante lalegislatura, ya seamediante dimisióno ex-pulsión de su partido, o pueden caersede las listas electorales para los siguientescomicios, de nuevo ya sea a iniciativa delpartido, del propio político ode ambos. Enestos casos, una vez que el acusado aban-dona la actividad política pueden des-

aparecer los incentivos que tienen los elec-tores para castigar al partido en las urnas.Para los ciudadanos es importante la ges-tiónquehaceunpartido con respecto a losepisodios de corrupción ocurridos en suseno (Barreiro y Sánchez-Cuenca, 2000).De estamanera, los votantes aprendendelas actitudes que tienen los partidos haciala corrupción, aumentando así la infor-mación de que disponen a la hora de emi-tir el voto. Por ejemplo, si el partido fuer-za la dimisión de un alcalde o lo retirade las listas para las siguientes elecciones,los votantes pueden inferir que este no to-lera la corrupción en sus filas, y, por estemotivo, premiarlo electoralmente.Así, ob-servamos otra razón por la cual un parti-do que es objeto de una acusación pue-de no verse perjudicado en las urnas.Igualmente, el castigo electoral pue-

de depender del tipo de corrupción que seproduzca. Se pueden distinguir dos ti-pos de actividades corruptas: aquellas queproducen, al menos en el corto plazo,un enriquecimiento de la comunidad; yaquellas que, por el contrario,merman elbienestar económico. Es plausible quela reacción de los votantes ante ambos ca-sos de corrupción sea distinta, ya que,en el primer supuesto, el municipio pa-rece beneficiarse de la ilegalidad, mien-tras que se ve claramente perjudicadoen el segundo. Ejemplo paradigmático delprimer tipo de corrupción sería aquel enel que el alcalde otorga licencias de obraen un lugar no permitido legalmente. Aeste tipo pertenece la denuncia referida alalcalde de Pastrana (Guadalajara), acu-sadodepermitir la construccióndeunnú-mero de viviendas en suelo no urbani-

80

zable. En este caso, se comete una ilega-lidad, pero esta tieneun efecto positivo enla economía local. Como ilustración delsegundo tipode corrupción se encuentranlas instancias en las que los políticos in-curren en malversación de fondos, utili-zando la hacienda local para el enrique-cimientopersonal o depersonas cercanas.Este tipode corrupción es de la que se acu-sa al exalcalde de El Ejido, a quien se im-puta el habermalversado fondosmunici-pales a favor de ciertas empresas.Por último, el timing y el eco mediáti-

co que estas actividades ocasionan pue-den afectar a sus consecuencias electo-rales. Una condición necesaria para queseproduzca castigo en las urnas es que losvotantes tengan información sobre laposible actividad corrupta. En este senti-do, la atención mediática puede tenerun efecto considerable. Es esperable queel castigo sea mayor para aquellas de-nuncias conmayor eco en losmedios.Asi-mismo, es preciso que en el momentode la votación el elector tenga presenteel alcance de la actividad delictiva. Deacuerdo con esto, podemos predecir queuna denuncia que se ha producido pocoantes de las elecciones tendrá una ma-yor repercusión electoral que aquellaque salió a la luz tiempo atrás y a la que losmedios no dieron mayor continuidad.En conclusión, factores como el grado

de apoyo inicial del alcalde, la gestiónpolítica de la actividad delictiva, el tipode corrupción denunciado y su relevanciamediática introducenuna importante he-terogeneidad entre los casos de corrup-

ción, que puede ser relevante electoral-mente. Por esta razón, en este capítuloempleamos estos criterios para distinguirentre distintos tipos de corrupción, y asíanalizar si existen diferencias en la reac-ción electoral de los ciudadanos.

3. Los electores ante lacorrupción

¿Cuáles fueron las consecuencias elec-torales de las tramas de corrupción en loscomicios municipales de 2011? ¿Fueronlos alcaldes envueltos en estos episodios“castigados” por los votantes? O, por elcontrario, ¿semostraronbenevolentes losciudadanos hacia los candidatos sospe-chosos de incurrir en actividades corrup-tas? En este capítulo intentamos dar res-puesta a estas preguntas.Para ello, hemos recopilado una lista

exhaustiva de tramas de corrupciónmu-nicipal surgidas durante el período 2007-2011. Siguiendo la definición propuestapor Rivero y Fernández-Vázquez (2010),esta lista incluye todos aquellos casosrecogidos por la prensa nacional o localque cumplen los siguientes tres criterios:a) existen indicios de ilegalidad de tipo pe-nal; b) la responsabilidad del hecho recaeen el alcalde o algún otro miembro delequipo de gobierno municipal; y c) lafiscalía y/o un juzgado, independiente-mente de su nivel, intervino en el caso.Esta información se ha construido a par-tir de noticias periodísticas enmedios na-cionales, regionales y locales3. Nuestro

3 La lista completa de referencias utilizadas está disponible previa petición a los autores.

81

listado exhaustivo de escándalos de co-rrupción, que puede consultarse en elapéndice a este capítulo, incluye 106 ca-sos. Para cada uno de ellos, hemos indi-cado el partido que se vio afectado porel escándalo, un breve resumen de lasprincipales características del escándalo,así como la fecha en que fue desveladopor los medios de comunicación.El siguiente paso en nuestro análi-

sis ha sido construir una base de datoscon los resultados electorales en los8.492 municipios españoles en que secelebraron elecciones el pasado 22 demayo de 2011. Esta base de datos inclu-ye los nombres y partidos de los alcaldeselegidos en 2007 y 20114, así como losporcentajes de voto de cada partido y elnúmero de concejales obtenidos por cadauno de ellos5. Esta amplia base de da-tos nos permite comparar los resultadoselectorales de aquellos alcaldes envuel-tos en escándalos de corrupción con elresto de alcaldes españoles.Lo primero que llama la atención al

analizar estos datos es que solo 40 delos 106 alcaldes envueltos en actividadescorruptas (37,8%) fueron reelegidos. Si locomparamos con lamuestra completa, el56,7%de los alcaldesmantuvieron su car-go (4.755 de 8.386 alcaldes) tras las elec-cionesmunicipales de 2011. De igualma-nera, esta cifra es también menor a laequivalente en 2007. Entonces, 94 delos 133 alcaldes (70,7%) afectados por sos-pechas de corrupción mantuvieron la al-caldía (Jiménez, 2008).

Una primera explicación a esta dife-rencia es, como comentábamos ante-riormente, que los alcaldes envueltos enescándalos de corrupción pueden deci-dir (voluntariamente, por presiones delpartido o por decisión judicial) no volvera concurrir a las elecciones. Efectiva-mente, la proporción de alcaldes queno vuelven a encabezar las listas electo-rales es mucho más elevada entre aque-llos que fueron acusados de corrupción:el 34,9% (37 de 106) frente al 24,5% delresto de alcaldes (2.052 de 8.386).La consiguiente pregunta que po-

demos hacernos es: ¿fue esta estrate-gia exitosa? Es decir, ¿consiguieron lospartidos minimizar sus pérdidas elec-torales al presentar un nuevo candidatocomo cabeza de lista? Un análisis de losresultados a nivel agregado apunta enesta dirección: en 63 de los 106 muni-cipios (59,4%) cuyo alcalde se vio en-vuelto en un escándalo de este tipo, elpartido al que pertenecía dicho alcaldefue capaz de retener la alcaldía en 2011.En comparación, en el 66,4% de losmu-nicipios restantes (5.566 de 8.386), elpartido del alcalde en 2007mantuvo di-cho cargo en 2011, con el mismo o di-ferente candidato.Sin embargo, el estudio de las tasas

de reelección es una aproximaciónmuycruda a los efectos electorales de la co-rrupción. La corrupción podría tenerefectos sustantivos en el voto, y aun asíno afectar a las probabilidades de man-tener la alcaldía cuando el partido en

4 Fuente: Portal de Entidades Locales, Ministerio de Política Territorial y Administración Pública.

5 Fuente: base de datos de resultados electorales del Ministerio de Interior.

82

el gobierno local cuenta conmayoría ab-soluta. Por ello, conviene estudiar cam-bios no en la reelección, sino en el por-centaje de voto al partido que obtuvola alcaldía en 2007.Ofrecemos los resultados de estos

cálculos en elGráfico 3, en el que los pun-tos representan el cambio en el porcen-taje de votos del partido del alcalde entre2007 y 2011. Las barras indican intervalosde confianza al 95%, y nos proporcio-nan una aproximación al grado de in-certidumbre sobre este resultado, debi-do a la variación que existe dentro de cadagrupo de municipios.Como vemos, la pérdida media en el

porcentaje de voto fue de 3,2 puntos

para los 7.646 municipios “sin corrup-ción”6. En comparación, los partidosenvueltos en escándalos entre 2007 y2011 perdieron 8,3 puntos porcentuales.Si en 2007 estos partidos obtuvieronuna media del 50,9% de votos, ahoraeste porcentaje se reduce hasta el42,6%. Por tanto, las diferencias en-tre ambos tipos de municipio son con-siderables: por término medio, el cos-te electoral de la corrupción fue de cin-co puntos porcentuales.Pese a la rotundidad de este resultado,

que contradice los primeros análisis pe-riodísticos efectuados tras las eleccio-nes municipales, es importante reseñartambién la notable heterogeneidad en las

Gráfico 3

Efecto estimado de la corrupción en el voto (1)

Fuente: Elaboración propia

-12% -10% -8% -6% -4% -2% 0%

Cambio en% de voto 2007-2011

Sin corrupción

Corrupción

6 La muestra de municipios es ahora menor, debido a que no incluimos aquellos municipios en que el parti-

do del alcalde en 2007 no volvió a presentarse en 2011, o en los que lo hizo, pero bajo diferentes siglas.

83

consecuencias electorales de la corrup-ción. Por una parte, encontramos casoscomo los de El Ejido (Almería), Plasen-zuela (Cáceres), Cartaya (Huelva), Parla(Madrid), Sayalonga (Málaga) o La Mue-la (Zaragoza), en que el porcentaje de votoal partido del alcalde se redujo enmás de30 puntos entre 2007 y 2011. En este úl-timo municipio, de hecho, el porcentajede voto al Partido Aragonés Regionalis-ta (PAR) pasó del 54,7% al 4,4%. Sin em-bargo, también podemos citar ejemplosen los que alcaldes implicados en activi-dades corruptas no solo fueron reelegi-dos, sino que consiguieron incremen-tar en más de 10 puntos porcentualessu apoyo electoral. Este es el caso de Gá-dor (Almería), Ourense (Galicia), SantaBrígida (Las Palmas) o, de manera pro-minente, Torrejón de Ardoz (Madrid),

donde el PP pasó de obtener el 43,3% al68,5%de los votos, pese a la supuesta tra-ma de corrupción existente.¿Qué explica esta variación en las

consecuencias electorales de la corrup-ción? En la sección anterior hemosapuntado cuatro posibles hipótesis pararesponder a esta cuestión: el apoyo ini-cial del alcalde, la gestión política que elpartido hace con respecto a la trama,el tipo de corrupción denunciado y la re-levanciamediática del escándalo. A con-tinuación exploramos el efecto de cadauno de ellos en el “coste electoral” dela corrupción.Con este fin, hemos introducido en

nuestra base de datos cuatro indicado-res dicotómicos, quemiden: a) si el par-tido del alcalde obtuvo mayoría abso-luta en 2007; b) si el alcalde vuelve a ser

Gráfico 4

Efecto estimado de la corrupción en el voto (2)

Fuente: Elaboración propia

-15% -10% 10%-5% 0% 5%

Efecto estimado de la corrupción en% de voto

Alcalde no se retira

Con beneficios

Alcalde se retira

Mayoría simple

Mayoría absoluta

Sin beneficios

Antes de 2010

2010 y 2011

84

candidato; c) si la corrupción política ge-nera beneficios a corto plazo, que pue-den revertir en los habitantes del mu-nicipio; y c) si el escándalo fue desve-lado por los medios de comunicacióndurante los últimos dos años antes delas elecciones (2010 y 2011).En el Gráfico 4 mostramos los re-

sultados de este análisis7. En cada sec-ción, comparamos el castigo electoralante un caso de corrupción en funciónde sus características. De nuevo, lasbarras representan intervalos de con-fianza al 95%, e indican la incertidum-bre a nivel estadístico respecto a nues-tros resultados.Los hallazgos son los siguientes. En

primer lugar, en lo que respecta al apo-yo electoral previo, aquellos alcaldes queobtuvieron lamayoría absoluta en 2007fueron castigados más duramente en2011 que aquellos que gobernaban conmayoría simple. Si en el primer casola pérdida respecto a su porcentaje devoto esperado es de 6,9 puntos, en el se-gundo esta magnitud se reduce a pocomás de la mitad (3,6 puntos).En segundo lugar, la decisión de pre-

sentar un nuevo candidato no afecta demanera significativa a la pérdida de vo-tos tras un escándalo de corrupción.Cuando el alcalde implicado en el es-cándalo vuelve a ser candidato, la re-ducción estimada en votos es del -5,7%.Si, por el contrario, el alcalde no repite

como candidato, esta pérdida sería del-4,9%, casi un punto porcentualmenos.Por tanto, la decisión de presentar unnuevo cabeza de lista parece mejorar li-geramente el resultado electoral del par-tido envuelto en el escándalo, aunqueel beneficio electoral no es sustancial.En tercer lugar, uno de los resulta-

dos de mayor interés es el que obtene-mos al diferenciar entre escándalos quegeneran potenciales “beneficios” parael municipio y aquellos que únicamen-te contribuyen al enriquecimiento per-sonal del alcalde. Mientras que en esteúltimo caso la pérdida de votos es de 8,1puntos porcentuales, cuando la pre-sunta corrupción pudo directa o indi-rectamente revertir positivamente en elbienestar económico de los ciudadanos,esta tuvo un efecto electoral positivo.Nuestros resultados indican que el votoal partido del alcalde se incrementóen 4,8 puntos porcentuales respectoal porcentaje que hubiera obtenido enausencia de corrupción. En estos casos,por tanto, los votantes no solo no cas-tigaron la corrupción, sino que la pre-miaron electoralmente.Finalmente, en la parte inferior del

Gráfico 4 distinguimos el efecto electo-ral del escándalo de corrupción según sufecha. Si el caso de corrupción fue des-velado por la prensa en 2007, 2008 o2009, la pérdida de votos del partido delalcalde es de 6,7 puntos porcentuales.

7Cadabarra representaun intervalodeconfianzaal95%para loscoeficientesdeunaregresión lineal cuyavariablede-

pendiente es el cambio en el porcentaje de voto, y las variables independientes son el porcentaje de voto en 2007,

una interacciónconcadaunade lascuatrovariablesdicotómicas,y losdosefectosprincipales.Lasregresiones incluyen

efectos fijos por partido y errores típicos robustos. Los resultados están disponibles previa petición a los autores.

85

Por el contrario, en aquellos casos en quela prensa se hizo eco del escándalo porprimera vez en 2010 y 2011, el efecto dela corrupción fue ligeramente positivo.Este resultado contradice la hipótesis quepresentamos en la sección anterior: elcastigo electoral a la corrupción es me-nor para aquellas denuncias que se pro-dujeron poco antes de las elecciones. Sinembargo, con nuestra reducidamuestrade escándalos, es difícil determinar has-ta qué punto este resultado es conclu-yente o es la consecuencia de los dife-rentes casos concretos de corrupción quefueron destapados cada año.

86

1En los últimos años hemos asistidoen España a un aumento considera-ble de la preocupación por la corrupciónpolítica, que se manifiesta tanto en unamayor atención mediática como en unincremento de su protagonismo entrelas preocupaciones ciudadanas. Existe,además, una cierta noción compartidade que la corrupción no es castigadaelectoralmente.

2En este capítulo se ha analizado elimpacto en las elecciones munici-

pales de 2011 de los escándalos de co-rrupción producidos en el conjunto deEspaña en los cuatro años preceden-tes. El análisis indica que existe un cier-to castigo electoral a los escándalos. Elapoyo electoral a los partidos afectadospor acusaciones de corrupción se re-duce en ocho puntos porcentuales. Porel contrario, los partidos que no sondenunciados tienen unas pérdidas elec-torales de tan solo tres puntos. Estas pér-didas explican que la tasa de reelecciónpara los primeros sea de aproximada-mente un 59%, frente a un 66% de lossegundos. Estos resultados contradicen,por tanto, la extendida idea de que losvotantes son inmunes a la corrupción:la corrupción genera pérdidas de vo-tos, aunque sí es cierto que la mayoríade alcaldes implicados en escándalos po-líticos son reelegidos.

3Se han examinado aquellos factoresque pueden condicionar el efecto de

la corrupción en el voto. Más concreta-mente, en el análisis se explora si el al-calde acusado y sus concejales vuelven aformar parte de las listas del partido, sila actividad corrupta genera o no bene-ficios económicos a corto plazo, ademásdel timing de la aparición de la trama enlos medios de comunicación. Los re-sultados obtenidos son reveladores:a)Mientras que los alcaldes acusados deirregularidades que no proporcionanbeneficios a la comunidad, como lamalversación de fondos, se ven cas-tigados en las urnas, aquellos que co-metieron ilegalidades que pueden fa-vorecer de alguna manera a los vo-tantes obtienen demedia incluso unmayor respaldo que los alcaldes noacusados.

b) Del mismo modo, las tramas de co-rrupción reveladas con anterioridad a2010 están asociadas con pérdidasde apoyo, mientras que las más re-cientes no parecen tener consecuen-cias electorales.

c) Parece que ni el haber gozado o node mayoría absoluta, ni el hecho desi el alcalde vuelve a presentarse tie-nen influencia en la rendición decuentas democrática.

4Las urnas tienen el potencial de serun mecanismo eficaz para el con-

trol de los representantes políticos, yaque la existencia de un coste electorala la corrupción genera incentivos paraun comportamientomás honesto de los

Conclusiones

87

políticos y funciona como obstáculo parala reelección de aquellos que no lo son.Sin embargo, su eficacia depende de cir-cunstancias externas que, en algunos ca-sos, hacen que las prácticas corruptassean recompensadas. Por tanto, la luchacontra la corrupción requiere, para lo-grar ser exitosa, una acción coordina-da por parte de los ciudadanos y de lasadministraciones públicas. Únicamen-te mediante la acción judicial, el controlinterno de los partidos y la Adminis-tración, junto con la implicación polí-tica de los ciudadanos, será posible eli-minar la corrupción de la vida públicaen España.

88

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Bibliografía

89

ApéndiceLista de escándalos de corrupción incluidos en el estudio

Municipio

Cee

Fisterra

Mazaricos

Porto do Son

Villarrobledo

El Poble Nou deBenitatxell

Provincia

A Coruña

A Coruña

A Coruña

A Coruña

Albacete

Alicante

Partido afectado

Independientespor Cee

PP

PP

PP

PSOE

Pideb

Acusación

Los alcaldes de Cee, Fisterra yMazaricos, además de varios concejales,son imputados por varios delitosrelacionados con adjudicación irregularde obras públicas. Desvelado en enerode 2011.

Los alcaldes de Cee, Fisterra yMazaricos, además de varios concejales,son imputados por varios delitosrelacionados con adjudicación irregularde obras públicas. Desvelado en enerode 2011.

Los alcaldes de Cee, Fisterra yMazaricos, además de varios concejales,son imputados por varios delitosrelacionados con adjudicación irregularde obras públicas. Desvelado en enerode 2011.

El alcalde entre 2007 y 2009, imputadopor malversación de fondos junto conotro concejal. Desvelado en noviembrede 2010.

El alcalde y todos los ediles del PSOE,imputados por prevaricaciónadministrativa. Octubre de 2010.

El alcalde y un concejal, imputados porpedir dinero a cambio de recalificaciónurbanística. Dimite. Julio de 2008.

90

Bigastro

Calpe/Calp

Ibi

Polop

Berja

El Ejido

Alicante

Alicante

Alicante

Alicante

Almería

Almería

PSOE

PP

PP

PP

PP

Partido deAlmería

El alcalde, imputado por varias causasurbanísticas. Dimite. Su sucesor yvarios otros concejales están imputadostambién. Octubre de 2008.

El exalcalde y varios concejales, del PP,y en la coalición de gobierno, sonimputados por varios delitosrelacionados con sobrecoste eninfraestructura de aguas y en recogidade basuras. Se escinden y formanpartido propio. Agosto de 2006.

Múltiples denuncias. La alcaldesa esinvestigada por tráfico de influencias ymalversación. Varios concejales,acusados por cohecho y malversación.Uno de ellos dimite y otra es expulsada.Marzo de 2009.

El exalcalde es imputado por tráfico deinfluencias antes de que fuera alcalde.Investigado además por asesinato suantecesor como alcalde, también delPP. Dimite y es expulsado del PP.Desvelado en 2009.

Alcalde imputado por prevaricación ypor delito contra la ordenación delterritorio. Absuelto en el primer caso, lacausa es archivada en el segundo.Diciembre de 2009.

Alcalde procesado por malversar fondosmunicipales a través de empresapública municipal, favoreciendo adeterminados empresarios. Deja laalcaldía. Octubre de 2009.

91

Gádor

Garrucha

Huércal-Overa

Níjar

Ohanes

Sorbas

Peguerinos

Alburquerque

Almería

Almería

Almería

Almería

Almería

Almería

Ávila

Badajoz

PP

PSOE

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PP

PSOE

El alcalde y el concejal de urbanismoson imputados por prevaricación enadjudicación de obras sin concurso. Elcaso se archiva por falta de indicios.Mayo de 2010.

Exalcalde imputado por prevaricaciónpor dos asuntos: nombramiento de jefede policía municipal y construccionesilegales. Noviembre de 2007.

El alcalde y varios concejales sonimputados por prevaricación y tráficode influencias en la redacción delPGOU. Junio de 2007.

Alcalde imputado por prevaricación,falsedad y malversación por autorizarconstrucciones ilegales. Pierde la alcaldíaen mayo de 2007. Marzo de 2007.

Alcalde imputado por cohecho. Elalcalde dimite cinco días antes de laacusación y es expulsado del partido.Enero de 2009.

Alcalde imputado por prevaricación ydelito contra la ordenación delterritorio. Octubre de 2008.

Condenado por el Supremo a nueveaños de inhabilitación por delito deprevaricación al abrir expedientes a lasecretaria del ayuntamiento de manerailegal. Enero de 2007.

El alcalde es imputado por variosdelitos urbanísticos y de amenazas yobstrucción a la justicia. Octubre de2009.

92

Santa Coloma deGramenet

Lezama

Ceclavín

Moraleja

Plasencia

Plasenzuela

Torremocha

Los Barrios

Barcelona

Bizkaia

Cáceres

Cáceres

Cáceres

Cáceres

Cáceres

Cádiz

PSC

PNV

PSOE

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PSOE

Alcalde y concejal de urbanismoimputados por asociación ilícita,cohecho, fraude y falsedad documental.El alcalde es encarcelado, aunqueposteriormente obtiene la libertad bajofianza. Octubre de 2009.

Alcaldesa investigada por modificar demanera irregular la calificación deterrenos propiedad de su familia.Marzo de 2010.

Alcalde condenado por prevaricación alautorizar viviendas ilegales. Abandonael partido. Febrero de 2009.

Alcaldesa imputada por prevaricación,tráfico de influencias y fraude alcontratar con una empresa en la que laregidora tenía intereses. Agosto de2010.

Alcaldesa y varios concejales imputadospor adjudicaciones irregulares de obras.Diciembre de 2010.

Exalcalde imputado por malversaciónde fondos públicos. Denuncia delpropio partido. Octubre de 2009.

Alcalde imputado en calidad deconstructor por fraude en laadjudicación de obras. Octubre de2009.

Alcalde condenado por sendos delitosde impago y denegación deinformación. Debe abandonar el cargo.Febrero de 2009.

93

Castro-Urdiales

Piélagos

Borriol

La Vall d’Uixó

Bolaños deCalatrava

Fontanarejo

Valdepeñas

Cuenca

Cantabria

Cantabria

Castellón

Castellón

Ciudad Real

Ciudad Real

Ciudad Real

Cuenca

PRC

PP

PP

PP y PSOE

PSOE

PSOE

PP

PP

El alcalde y varios ediles son imputadospor irregularidades en la adjudicaciónde obras. El alcalde ingresa en prisiónpreventiva. Septiembre de 2008.

Alcalde condenado por delito contra laordenación del territorio al autorizarilegalmente construcción de viviendas.Octubre de 2008.

Alcalde absuelto de malversación porutilizar dinero público para costeardemanda por injurias. Sentenciarecurrida. Acusado también porprevaricación. Junio de 2010.

Los tres últimos alcaldes imputados porconstrucción ilegal. Febrero de 2011.

Alcalde imputado por favoritismo en lacontratación de personal delayuntamiento. Febrero de 2011.

Alcalde condenado mediante sentenciafirme por prevaricación al autorizarmodificaciones ilegales en una casa.Abril de 2010.

Portavoz de la oposición imputado porfinanciación irregular del partido alrecibir donativo ilegal para pagar fianzaen acusación contra el alcalde (queposteriormente fue archivada). Febrerode 2011.

Alcalde imputado por prevaricación almodificar los términos de un créditocon una entidad de ahorro. Causaarchivada poco después. Marzo de2010.

94

Armilla

Atarfe

Gójar

Loja

Zafarraya

Pastrana

Cartaya

Granada

Granada

Granada

Granada

Granada

Guadalajara

Huelva

PSOE

PSOE

PP y PSOE

PSOE

PSOE

PP

PSOE

Exalcalde y exconcejal de urbanismo,del PSOE, procesados porirregularidades en la construcción deun centro comercial. Condenados en2010. Enero de 2007.

Alcalde condenado por delito contra elmedio ambiente. Dimite. Tambiénimputado por venta irregular deterrenos, donde se construyen pisos enlugar de residencia de la tercera edad.Imputado también por reparcelación deterrenos en contra del planeamiento.Diciembre de 2009.

Exalcalde, del PP, y actual regidor, delPSOE, procesados por delitos contra laordenación del territorio. Enero de 2011

Alcalde imputado por venta de suelopúblico como rural y posteriorrecalificación como urbanizable. No sevuelve a presentar. Febrero de 2011.

Alcalde condenado (sentenciarecurrible) por construcción ilegal enzona verde. Exalcalde, asimismo delPSOE, también imputado por estacausa. Julio de 2007.

Alcalde imputado por prevaricación alautorizar construcciones ilegales. Mayode 2010.

Alcalde y primer teniente de alcaldeimputados por favorecer a una empresaconstructora. Mayo de 2009.

95

Eivissa

Llucmajor

Cambil

Castillo deLocubín

Quesada

Santurde de Rioja

Arrecife

Pájara

Illes Balears

Illes Balears

Jaén

Jaén

Jaén

La Rioja

Las Palmas

Las Palmas

PSOE

PP y ASI

PSOE

PP y PSOE

PSOE

PP

PSOE y PIL

PSOE

Exalcalde imputado por adjudicaciónirregular y cobro de comisiones.Octubre de 2008.

Alcalde y concejal (de ASI), condenadospor desvío de fondos municipales aempresas (sentencia no firme). Elalcalde dimite en 2008. Destapado en2001.

Exalcalde condenado por prevaricaciónal conceder ilegalmente licencias deconstrucción de viviendas. No sepresenta a las elecciones de 2007.Enero de 2007.

Alcalde (PP) imputado por dos delitosde prevaricación al autorizarconstrucciones ilegales. El exalcalde(PSOE) también está imputado. Marzode 2008.

Alcalde condenado (sentencia no firme)por no perseguir irregularidadesurbanísticas. Junio de 2007.

Exalcalde (hasta 2007) condenado(sentencia no firme) en 2009 porfavorecer a empresa de la que eraadministrador. Destapado en 2006.

Alcalde (PSOE) y concejales (PIL)imputados por cobro de comisionesilegales. Junio de 2009.

Imputado el alcalde y varios concejalespor venta de terrenos a precio inferioral de mercado. Mayo de 2008.

96

Santa Brígida

Teror

Yaiza

Barreiros

Castro de Rei

Alcobendas

Alpedrete

Arganda del Rey

Las Palmas

Las Palmas

Las Palmas

Lugo

Lugo

Madrid

Madrid

Madrid

PP

PSOE

Nueva Canarias

PP

PSOE y PP

PP

PP

PP

Exalcalde condenado por prevaricaciónal celebrar de manera ilegal un pleno.También imputado por no cobrar unatasa municipal a una empresa. Absueltoen enero de 2011. Octubre de 2007.

Alcalde y técnicos municipalesimputados por construcciones ilegales.Febrero de 2010.

Exalcalde detenido por concesión delicencias de forma irregular paraproyectos hoteleros y construcciónmasiva de viviendas. Condenado porlicencia ilegal para construcción derestaurante. Abril de 2007.

El alcalde y tres concejales recibenacusación del fiscal por concederlicencias ilegales de construcción deviviendas. Marzo de 2010.

El alcalde (PSOE) y un candidato delPP, imputados por trato de favor en laadjudicación de obras del plan E.Octubre de 2009.

Alcalde imputado al comprar elmunicipio parcelas por encima de suvalor de mercado. Noviembre de 2010.

IU denuncia al concejal de urbanismopor uso de información privilegiada alvender parcelas de su propiedad asabiendas de que van a serrecalificadas. Enero de 2010.

Caso Gürtel. Alcalde imputado poradjudicaciones irregulares. Dimite.Febrero de 2009.

97

Boadilla delMonte

El Boalo

Coslada

Guadarrama

Majadahonda

Parla

Pozuelo deAlarcón

Torrejón de Ardoz

Villanueva de laCañada

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

Madrid

PP

PP

PP

PP

PP

PSOE

PP

PSOE

PP

Caso Gürtel. Alcalde imputado poradjudicaciones irregulares. Dimite.Febrero de 2009.

Alcaldesa imputada por cohecho alexigir compensaciones personales a unconstructor. Marzo de 2010.

Exalcalde imputado por prevaricación alno dar cumplimiento a resoluciónjudicial. Julio de 2008.

Exalcalde de Guadarrama (1995-2000 y2003-2008), ahora candidato a laalcaldía de Las Rozas, imputado porpermitir construir un restaurante enzona protegida. Desvelado en 2001.

Imputado exalcalde (2001-2005) porrelación con el caso Gürtel. Febrero de2009.

Alcalde y concejal imputados pordespido irregular de policía municipal.Julio de 2010.

Alcalde imputado por concesión a redempresas de Gürtel a cambio de regalos.Dimite del cargo. Febrero de 2009.

Exalcaldesa (2003-2007) y variosconcejales condenados (sentencia nofirme) por promover viviendas socialescon informes legales contrarios. Marzode 2009.

El alcalde y su mujer, imputados porautorizar la construcción de viviendasilegales a cambio de dinero. Noviembrede 2006.

98

Alcaucín

Almogia

Canillas deAceituno

Canillas deAlbaida

Estepona

Salares

Sayalonga

Viñuela

Málaga

Málaga

Málaga

Málaga

Málaga

Málaga

Málaga

Málaga

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PSOE

PP

PSOE

PSOE

Alcalde imputado por autorizar laconstrucción masiva de viviendas enterreno rústico. El alcalde dimite, esexpulsado del partido y crea su propiaformación. Febrero de 2009.

El alcalde es imputado por construcciónen terreno no edificable. Octubre de2009.

Alcalde condenado (sentencia no firme)por autorizar construcción ilegal. Juniode 2010.

Alcalde condenado (sentencia no firme)por autorizar construcción en terrenono urbanizable. Abril de 2010.

Exalcalde (2003-2008) imputado porfavorecer a constructores vendiendoterrenos municipales a precio bajo.Dimite. Alcalde sucesor imputado porpermitir construcción ilegal para su jefede gabinete y por destitución ilegal delsecretario del ayuntamiento. Noviembrede 2006 y diciembre de 2009.

Exalcalde (2003-2007) condenado porprevaricación al autorizar construcciónilegal. Abril de 2010.

Alcalde condenado por concederlicencia urbanística ilegal. Abandona elcargo. Mayo de 2008.

Alcalde condenado (sentencia firme)por conceder licencias en suelo nourbanizable. Dimite y abandona elpartido. Marzo de 2009.

99

Los Alcázares

Fortuna

Librilla

Torre-Pacheco

Totana

Melón

Ourense

Baiona

Murcia

Murcia

Murcia

Murcia

Murcia

Ourense

Ourense

Pontevedra

PSOE

PP

PP

PP

PP

PP

BNG

PP

Exalcalde (hasta 2006) imputado porventa irregular de parcelas municipales.Elevado enriquecimiento personal.Septiembre de 2006.

Alcalde imputado por favorecer apromotor urbanístico a cambio decompra de votos (para 2003).Diciembre de 2007.

Alcalde imputado por cohecho al cobrarcomisiones ilegales a cambio deadjudicaciones urbanísticas. Esexpulsado del PP, aunque no dimite.Noviembre de 2008.

Alcalde imputado por trato de favor aempresas. Noviembre de 2007.

Alcalde y exalcalde imputados porrecibir comisiones a cambio deautorizar construcciones y pormalversación de caudales públicos. Elalcalde es dado de baja en el partido.Diciembre de 2007.

Alcalde condenado (sentencia firme)por autorizar polideportivo al lado demonasterio. Su esposa lidera lacandidatura en 2011. Abril de 2010.

Concejal del BNG (el alcalde es delPSdG) imputado por adjudicaciónirregular. Dimite. Septiembre de 2010.

Alcalde y varios concejales acusados porprevaricación al denegar una licencia deconstrucción a pesar de reunir losrequisitos legales. Octubre de 2010.

100

Caldas de Reis

Portas

La Alberca

Arona

Granadilla deAbona

Icod de los Vinos

El Rosario

San Miguel deAbona

Burguillos

Pontevedra

Pontevedra

Salamanca

Santa Cruz deTenerife

Santa Cruz deTenerife

Santa Cruz deTenerife

Santa Cruz deTenerife

Santa Cruz deTenerife

Sevilla

PSOE

PP

PP

CC

PSOE

PSOE

PSOE

CC

PSOE

Alcalde acusado de desobediencia porno ejecutar derribo de un edificio ilegal.Marzo de 2011.

Alcalde condenado (sentencia no firme)por contratar irregularmente aempresas de su propiedad. Tambiénimputado por fraude fiscal. Julio de2009.

Alcalde imputado por prevaricación alconceder licencias de obra a su propiaempresa. Dimite obligado por supartido. Julio de 2009.

Alcalde y concejales imputados porautorizar obras en contra de informestécnicos. Junio de 2009.

Exalcalde (2003-2007) imputado poraprobar un plan parcial que favorece asu empresa. Julio de 2008.

Exalcalde (hasta 2007) imputado porconcesión de licencias de obra demanera irregular. Marzo de 2010.

La corporación municipal enteraimputada por prevaricación y tráfico deinfluencias por urbanizar en sueloreservado para usos turísticos. Febrerode 2009.

Exalcalde imputado (2003-2007) porprevaricación y malversación decaudales públicos. Junio de 2009.

Exalcalde condenado (hasta 2008) porconceder licencia urbanística irregular.Octubre de 2006.

101

Coria del Río

Guillena

Mairena de Alcor

Carranque

Navalcán

Ocaña

Portillo de Toledo

Santa Ana dePusa

Sevilla

Sevilla

Sevilla

Toledo

Toledo

Toledo

Toledo

Toledo

PSOE

PSOE

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PP

PSOE

Alcalde imputado por prevaricación pordar licencia a funeraria contra informestécnicos cuando se había denegado a otrasolicitante años atrás. Marzo de 2010.

Alcalde condenado por varios delitos alconceder licencias de construcción yapertura de manera irregular. Tambiéncondenado por prevaricación al permitira un alguacil municipal ejercer comopolicía municipal. Febrero de 2007.

Alcalde y varios concejales imputadospor contratación arbitraria de personalpróximo al partido. Enero de 2011.

Alcalde y varios concejales imputadospor prevaricación y malversación poruna permuta de terrenos con unaempresa cercana al alcalde. Marzo de2007.

Alcalde imputado por delito contra laordenación del territorio al autorizaruna construcción en un espacioprotegido. Septiembre de 2010.

Alcalde imputado por irregularidad enla concesión de licencias de obra. Juliode 2007.

Alcalde condenado (no firme) poraprobar de manera ilegal un plan deactuación urbanística (PAU). Abril de2008.

Exalcalde (hasta 2010) imputado porcontratar seguro para familiar enprincipio reservado para miembros delayuntamiento. Febrero de 2011.

102

Mallén

La Muela

Zaragoza

Zaragoza

PSOE

PAR

Alcalde acusado de especular con sueloy beneficiarse de manera privadautilizando para ello una sociedad detitularidad municipal. Febrero de 2009.

Alcaldesa imputada por delito masivode malversación de fondos y blanqueode dinero. Renuncia a la reelección.Marzo de 2009.

103

Algunos déficits de lademocracia en España1. Introducción

En 2011, uno de cada cuatro ciudadanos pensaba que la clase política era

el principal problema del país1. La insatisfacción con los partidos polí-

ticos y sus representantes tuvo su máxima expresión en el movimien-

to 15-M, cuyos participantes, al grito de “No nos representan”, mani-

festaron que quienes les gobiernan no lo hacen teniendo en cuenta

los intereses de la ciudadanía. La aparición de este movimiento fue

novedosa, porque surgió en un país donde la sociedad civil ha estado re-

lativamente poco articulada y porque el principal foco de las protestas

era la crítica al funcionamiento de la democracia.

1 Fuente: Barómetros de opinión del Centro de Investigaciones Sociológicas.

104

Que los ciudadanos pierdan la confianzaen sus representantes políticos no es untemamenor, pues el vínculo de represen-tación entre ciudadanos y gobernantes eslaprincipal característicade la formadede-mocracia que ha llegado hasta nuestrosdías.Enella, los ciudadanosvotanparaele-gir aunos representantes,queserán losen-cargadosde tomar lasdecisionesdeacuer-do con las preferencias de la mayoría. Eneso consiste el principio de autogobierno(Sánchez-Cuenca,2010).Elproblemade larepresentatividad surge cuando ese prin-cipionosecumpley losgobernantes tomandecisionessin tenerencuenta los interesesde aquellos a quienes representan.Este es un viejo problema a la luz de la

teoría democrática clásica. Desde que seestablecieran las democracias liberalestras las revoluciones en Inglaterra, Esta-dosUnidos y Francia, los grandes debatesteóricos han versado precisamente so-bre la manera de garantizar que los go-bernantes sean representativos, es decir,que atiendan al interés de los ciudada-nos y no a sus intereses particulares. Al-gunas de las demandas del 15-M, comouna separación efectiva de poderes o lasmedidas para contener la corrupción po-lítica, ya formabanparte a finales del sigloXVIII de los debates sobre cómo garan-tizar la “buena representación” en la cons-titución norteamericana (Manin, 1997).La desconfianza de los ciudadanos es-

pañoles hacia la clase política no es inde-pendiente de la coyuntura económica queatraviesaelpaís.Si losciudadanossesienten

poco representados es, en gran parte, por-que perciben la incapacidad de los gober-nantes para dar solución a la crisis, atajarlacorrupcióneimponersusdecisionesfren-te a los poderes económicos o institucio-nes que escapan al control democrático.Elmalestarde la opiniónpúblicaha co-

existido con una alta valoración de la de-mocracia comomejor sistema de gobier-no. A pesar de las consecuencias de la cri-sis económica, una amplia mayoría deciudadanos (aproximadamente un 80%)ha seguido percibiendo la democraciacomo lamejor forma de gobierno posible(Encuesta CIS 2790). La opinión públicaespañola suele valorar positivamente losprocedimientos formalesde lademocracia(derechos políticos, libertad de expresión,deasociación, elecciones limpias) y esmáscrítica con los relacionados con su fun-cionamiento, como la participación delos ciudadanosenpolíticao la actuacióndelospartidos2. Estedesajuste entre reglasdejuegoy funcionamientodel sistemaseacre-centó durante 2011, al extenderse la per-cepción de que la democracia formal (elconjunto de derechos y garantías que ha-cen posible la participación de los ciuda-danos en política) estaba cada vez másdistanciada de la “democracia real” (Sán-chez-Cuenca, 2011). La frustraciónnacíadela indignación ciudadana ante los casosdecorrupcióny la impotencia, al verqueniellos ni sus políticos podían decidir sobreun buen número de cuestiones que esca-paban las fronteras nacionales. Estas per-cepciones desembocaron en una amplia

2Comoejemplo, véanse los resultados de la encuesta de expertos en el Informe sobre laDemocracia en España 2011

de la Fundación Alternativas.

105

tarios del sistema electoral) o la debili-dad del poder político frente a los mer-cadosuórganosno representativos, comoel Banco Central Europeo (BCE). El se-gundo lo forman cuestiones relacionadascon la actuación de los políticos (casosde corrupción, privilegios, incompatibi-lidad de cargos) y el control de las activi-dades de los poderes públicos por parte delos ciudadanos (reivindicación de mayortransparencia).

2. Partidos políticos

La opiniónpública española reconoce quelos partidospolíticos tienenunpapel esen-cial en el sistema democrático, pues casiun 80% de los ciudadanos cree que sinpartidos no hay democracia (CIS 2790).Sin embargo, estos suspenden en su fun-cionamiento: son los actores políticos peorvalorados, los que generan mayor des-confianza y, junto con la clase política, sonpercibidos como uno de los principalesproblemas del país4. Losmovimientos so-ciales son mejor valorados que los parti-dos y, además, una mayoría de ciudada-nos cree que (los primeros) representanmejor sus intereses (CIS 2790 y 2701).A pesar de ello, la sociedad española se hacaracterizadopor la debilidadde sus redesasociativas. La mayoría de españoles noparticipa en ningún tipo de asociación uorganización y, los que lo hacen, prefierenlas organizaciones de tipo cultural, de-portivas o artísticas a las denaturaleza po-

desafección y en el alejamiento de los ciu-dadanos de la clase política.Que esta situación cambie no resulta-

ráde la llegadadeunanuevageneracióndepolíticos “virtuosos”quemuestrenuna fir-me voluntad de gobernar atendiendo albien común, sinomás bien del estableci-miento de incentivos institucionales ade-cuadosparaque la clasepolíticaquehoy te-nemos se aleje de las prácticas corruptasy rindacuentasanteel electorado3.Mejorarla relación entre representantes y repre-sentados implica hacer reformas institu-cionalesqueperfeccionen losmecanismosde información y de control de los ciuda-danosa lospolíticos y reduzcanalmínimolosámbitosdedecisiónnoreguladosporelprincipio del gobierno de lamayoría.A lo largo de las próximas páginas se

presentará un análisis sobre las princi-pales deficiencias de la democracia enEs-paña y las reformas necesarias para su-perarlas. Los aspectos aquí señalados nopretenden cerrar el debate en torno a unconjunto limitado de temas, sino contri-buir a la reflexión sobre la democracia par-tiendo de cuestiones que han formadoparte de la agenda social y política del paísdurante el 2011, especialmente aquellas re-lacionadas con las críticas y propuestasque surgieron en las movilizaciones del15-M. Algunas de las reivindicaciones deeste movimiento se pueden agrupar entorno a dos temas.Uno es la debilidad delpoder representativo: la falta de repre-sentatividad de los partidos políticos y delParlamento (debido a los sesgos mayori-

3 Ibíd.

4 Barómetros de opinión del CIS.

106

lítica5. El movimiento 15-M fue novedosoporque rompiócon la tradicionaldebilidadparticipativade lasociedadyporque lossen-timientosdealejamientoydesconfianzadela política no venían de lamano de la apa-tía y el desinterés de la ciudadanía, sinode la protesta y las reivindicaciones.A pesar del contenido puramente polí-

tico de 15-M, los distintos colectivos vincu-lados a las movilizaciones reivindicabansunaturalezaapolítica.Conello,queríanen-fatizar su desvinculación de cualquiera delos partidos u organizaciones convencio-nales. La frustración generada por la cri-sis, la corrupción y el debilitamiento delos poderes representativos se volcó, sobretodo, hacia las fuerzas políticasmayorita-rias,PPyPSOE,aquienesseacusabadenotener en cuenta los intereses de los ciuda-danos. El hecho de que lasmovilizacionesse desarrollaran almargen de (y en oposi-ciónhacia) losprincipalespartidospusoenevidencia el aislamiento de estas organi-zacionesdepartede laciudadanía.Frentealosmovimientos sociales, los partidos po-líticos aparecían como organizaciones an-quilosadasquerecibíanconalgodesorpresael rechazo de la sociedad civil.Lamalavaloraciónpúblicade laclasepo-

lítica y los partidos, junto con el protago-nismo adquirido por losmovimientos so-ciales durante lasmovilizaciones del 15-M,

podrían poner en cuestión la permanen-cia de los partidos como principales orga-nizaciones del sistema político. Sin em-bargo, a lo largo de su historia, los parti-doshandemostradounaenormecapacidadparasobrevivir comolosprincipalesactoresen lademocracia representativa, apesardelprogresivo declive de su militancia (Ga-llagher et al., 2006). Esto se explica por sucapacidaddeadaptaciónyhabilidadpara in-tegrar en su discurso algunas reivindica-cionesoriginadasenmovimientossocialesexitosos, como ocurrió durante los añossesenta y setenta con losmovimientos fe-ministas o ecologistas6. Por ello, la princi-pal amenaza para los partidos políticos enEspañanopareceencontrarseensuposiblesustitución por losmovimientos sociales,sino en los altos niveles de rechazo quegeneran entre la opinión pública.¿Por qué los partidos políticos son tan

pocoatractivospara laciudadanía?Unares-puesta puede encontrarse en el anquilosa-miento de sus estructuras internas. Conla excepción de algunos avances en la ge-neralizaciónde lasnuevas tecnologíasen larelación con losmilitantes, el modelo or-ganizativodelospartidoshacambiadopoco.Estos siguen caracterizándose por su bajapermeabilidad hacia la sociedad civil y porla permanencia en sus cuadrosmedios deoligarquíasquehanhechode loscargosdel

5 Encuesta sobre Calidad de la Democracia (CIS 2790).

6Un ejemplo que ilustra esta tendencia camaleónica lo encontramos en la respuesta del PSOE e Izquierda

Unida durante la campaña de las generales a las movilizaciones del 15-M. Los dos partidos incorporaron en

sus programas electorales algunas propuestas que promovían una mayor participación política de los ciudada-

nos y la reforma electoral con el objetivo de atraerse una parte de los votantes movilizados, la mayoría de los

cuales, por su perfil ideológico (mayoritariamente de izquierdas), formaba parte del electorado potencial de

ambos partidos (sobre el perfil de los participantes en el 15-M, véase K. Calvo et al., 2011).

107

mentenominal)a formasdemilitanciamásflexibles,quenorequieranunavinculaciónterritorial y que esténmás conectadas conotrasorganizacionesde lasociedadcivil.Lospartidospolíticosganaríanalgodeconexióncon la ciudadanía y, en consecuencia, me-jorarían los mecanismos de “alerta” antela insatisfacción ciudadana y su capacidadpara anticiparse a las demandas y reivin-dicaciones sociales.Por último, mejorar la participación

en los partidos no solo implica flexibilizarlas formasdemilitancia, sino tambiénotor-gar a los afiliadosmás importancia en losprocesos de decisión dentro de la organi-zación. El bajo atractivo de los partidosno es independiente del limitado papelde los afiliados, confinado fundamental-mente a elegir a los delegados o compro-misariosqueasistena los congresosen losqueseeligen losórganosejecutivosdelpar-tido. A pesar de que, desde la transición ala democracia, el número de afiliados alos partidos ha aumentado, el nivel demi-litancia en España es de los más bajos deEuropa (Criado2005).Durante losúltimosaños se ha ampliado el papel de la mili-tancia mediante la expansión de las pri-marias comométodo para seleccionar acandidatos, aunqueesta iniciativasehades-arrolladode formadesigual entrepartidos7.

partido y de los puestos institucionales sumodo de vida. La profesionalización en lapolíticaexplicaque, enalgunoscasos,quie-nes ostentan los cargos en la organizaciónno siempre sean losmás valiosos, sino losque tienen un coste de oportunidadmásbajodemantenerseenellosporquecarecende alternativas profesionales fuera del par-tido (Barreiroetal., 2003).Supermanenciaen la organización les otorga un poder in-terno que acaba siendo un lastre para lacapacidad de renovación de los partidos.Las formasdemilitanciaen lospartidos

políticos tampoco se hanmodernizado.Aunque durante los últimos años se po-pularizó la figuradel“simpatizante”, laprin-cipal formadeparticipaciónsiguesiendo lavinculación territorial y vertical, es decir, lapertenencia a una agrupación local que, asu vez, se integra en estructuras provin-ciales y autonómicas. Estas formas demi-litanciasonanacrónicassise tienenencuen-ta las posibilidades de las nuevas tecnolo-gías de la comunicación y los mayoresniveles demovilidad de la población espa-ñola (especialmenteentre los jóvenes).Pararenovar lamaneraderelacionarseconlaciu-dadanía, los partidos deberían diversificarlas vías de participación en su proyectopolítico. Esto significa abrir un espacioefectivo en la organización (y no simple-

7 En 1997, el PSOE abrió las puertas a las primarias para seleccionar al candidato para las elecciones generales,

un procedimiento que se extendió a la selección de candidatos a algunos ayuntamientos y a comunidades autó-

nomas. Izquierda Unida utilizó las primarias una vez, en 2007, cuando Gaspar Llamazares y Marga Sanz com-

pitieronpor la candidatura a la presidencia del gobierno. Finalmente, el PartidoPopular nuncahautilizado las pri-

marias, ni para elegir a sus candidatosni para elegir a los líderes del partido. Ello ilustra que existendiferencias ide-

ológicas en la propensión de los partidos a utilizar las primarias. Aunque estas siguen siendo un procedimiento

minoritario, los partidos de izquierda europeos han sidomás propensos a reconocer unmayor papel de la mili-

tancia en la selección de sus líderes y a utilizar las primarias que los de derecha (Astudillo 2010: 26).

108

Una cuestióndistinta es si los votantesvaloran positivamente la democracia in-terna cuando evalúan a los partidos. A pe-sar de que la falta de democracia internafue una de las críticas formuladas a lospartidos durante lasmovilizaciones del 15-M, la valoración de la opinión pública dela organización interna de los partidos noha sido tan negativa como se podría es-perar de su mala valoración general. En2009 y 2007 eran más los ciudadanosque creíanque los partidos eligen a sus re-presentantes por procedimientos demo-cráticos que los que opinaban lo contra-rio8. Además, los votantes suelen preferirla unidad a los debates internos, pues pue-den interpretarlos no comomuestras dedemocracia, sino como una señal de de-bilidad o de oportunismo político de suslíderes (Maravall, 2003). La experienciacomparada indica que lo que desenca-dena cambios en el modelo organizativode los partidos no son las demandas desus electores, sino la pérdida de poder.El paso a la oposición de forma traumá-tica puede destapar las tensiones entre losdirigentes y las bases del partido y pro-vocar cambios en la relación de poderentre estos grupos.En España, el fracaso electoral de los

socialistas en las elecciones generales de2011, como también ocurrió en 1996, hizoque las primarias se plantearan comounaforma de regenerar el partido a travésdel cambio en la relación de poder entre

las bases y los dirigentes. La novedad or-ganizativa en el debate de 2011 consistíaen ampliar la base del electorado en laelección de candidatos electorales, inclui-do el candidato a las elecciones generales,abriendo el proceso de primarias a lossimpatizantes (lo que se conoce comopri-marias abiertas). Estas propuestas vení-an precedidas de una etapa en la que im-portantes decisiones del Gobierno en lagestiónde la crisis (como los recortes apro-bados en mayo de 2010 o la modifica-ción de laConstitución, que tuvo lugar enagosto de 2011) se habían aprobado sin undebate interno previo y sin que los diri-gentes dieran explicaciones a los mili-tantes sobre el cambiodeposicióndel par-tido. Aunque el partido actuó con disci-plina en su apoyo alGobierno, la ausenciade rendimiento de cuentas ante el apa-rato y los militantes hizo que se perdieraunaoportunidadpara que elGobiernouti-lizara al partido como instrumentodeper-suasión política para justificar las deci-siones del Ejecutivo ante el electorado.Sin embargo, la democratización in-

terna de los partidos no siempre les esfavorable, pues genera tensión entre,por un lado, la unidad de discurso y lacapacidad política del partido necesariapara implementar las políticas y, por otro,el debate interno y la transparencia in-formativa. Los partidos se enfrentan aun dilema a la hora de atender a los doscolectivos ante los que deben rendir cuen-

8Según la encuesta del 2009 sobre “Calidad de la democracia-II” (CIS 2790), un6,4%de entrevistados semues-

tra “muy de acuerdo” con la frase “Los partidos eligen a sus candidatos por procedimientos democráticos”; un

34,5% se muestra “de acuerdo”; un 8,1%, “Ni de acuerdo ni en desacuerdo”; un 19,4%,“en desacuerdo”; y un,

8% “Muy en desacuerdo”. Los resultados son similares para el año 2007 (CIS 2701).

109

Además, si las preferencias de los mili-tantes tienden a ser más radicales quelas del electorado10, entonces la aperturade la formulación de políticas a la parti-cipación de los simpatizantes puedemo-derar la orientaciónde las políticas del par-tido y, de esta manera, mejorar la repre-sentación de intereses de los votantes.

3. Precariedad laboral yrepresentatividad de lossindicatos

El movimiento 15-M tuvo su origen enplataformas de jóvenes, como “JuventudSin Futuro” o “Democracia Real Ya”, quereivindicaban soluciones contra la preca-riedada laque les condena la inestabilidadlaboral, el desempleo y la falta de acceso auna vivienda. Su rechazo a todos los acto-res políticos y sociales convencionales in-cluía a los sindicatosmayoritarios, UGT yCC. OO. Algunas de las críticas formula-dashacia lospartidospolíticos, comolaper-cepcióndequeestasorganizacionesnode-fienden los intereses de los ciudadanos,tambiénsedirigieronhacia lossindicatos11.La representación por parte de los sin-

dicatos de los intereses del sectormás vul-

tas: la militancia y los votantes. Más de-mocracia interna significa aumentar la ca-pacidad de control de los afiliados sobre elpartido en la formulacióndepolíticas o enla selección de los líderes9. Sin embar-go, un debate interno que debilite la uni-dad del discurso puede erosionar la ca-pacidad política del partido y sus apoyoselectorales. Las divisiones ideológicasgeneran incertidumbre en los votantes,quienes tienden a castigar electoralmen-te a los partidos que aparecen interna-mente divididos. En este contexto, las con-sideraciones electorales (atender a losvotantes) se convierten en una estrate-gia incompatible con un mayor rendi-miento de cuentas dentro del partido(atender a los militantes).La propuesta de primarias abiertas

planteada a finales de 2011 por los candi-datos a la secretaría general del PSOEpodría hacer más compatible ese dile-ma. Los líderes seleccionados medianteprimarias abiertas cuentan con una basede legitimidadmás amplia y, por lo tanto,pueden adquirir más autonomía respec-to a los sectores del aparato (cuadrosme-dios) más críticos. Paradójicamente, deesta manera las élites se fortalecen a tra-vés de una mayor democracia interna.

9 Esto puede contribuir a mejorar el control del partido por parte de los votantes si el debate interno les pro-

porciona información útil sobre las razones en las que unos y otros justifican la orientación de las políticas. En

este caso, más democracia interna puede ayudar a mejorar el control de los ciudadanos del gobierno cuando el

partido está en el poder y, por lo tanto, a mejorar la democracia. Ibíd. Capítulo 3.

10 Véase J.M. Maravall (2003:132).

11 El movimiento 15M participó. junto con los sindicatos en la manifestación convocada el 6 de septiembre para

reivindicar un referéndumsobre el cambio constitucional.Noobstante, los integrantes del 15-Madvirtierondeque

nomarcharían al ladode los sindicatos, los partidos políticosni el resto de organizaciones. Inclusomostraronpan-

cartas críticas con los sindicatos, equiparándolos a PP y PSOE (“¡CC. OO. y UGT, hermanos de PSOE y PP!").

110

nerable de la población activa, donde losjóvenes están sobrerrepresentados, esdébil. Los jóvenes, junto conmujeres e in-migrantes, forman en sumayoría el gru-po de los llamados outsiders o precariosde la población activa (desempleados, tra-bajadores temporales o a tiempoparcial)12.A pesar de ser los más vulnerables en elmercado laboral, cuentan con una limi-tada representaciónde sus intereses en losprocesos de negociación colectiva. Estose debe a que su nivel de afiliación sindi-cal es bajo. Los afiliados de los sindicatosson, sobre todo, trabajadores con contra-tos indefinidos, en puestos relativamen-te seguros y mejor pagados que el resto(son los llamados insiders o estables delmercado laboral) y, por ello, las estrategiasde negociación de los sindicatos han sidomás favorables a los intereses de estos tra-bajadores. Estohageneradounvacío en larepresentación de los intereses de un am-plio colectivo dentro de la población activay ha puesto en cuestión la representativi-dad de los sindicatos en los procesos deconcertación social.¿Qué factores explican que los sindi-

catos desatiendan los intereses deunapar-te importante de la población activa? Elprimero es su debilidad organizativa. Lossindicatos en España son poderosos siatendemos a su papel en la concertaciónsocial, su capacidad demovilización en la

calle y en las elecciones sindicales. Sin em-bargo, son débiles en número de afilia-dos13 y en su escasa presencia en los cen-tros de trabajo. Los trabajadores tempo-rales prácticamente no tienen contactocon el sindicalismo, porque no hay re-presentación sindical en sus centros. In-cluso cuando existe, la situación de pre-cariedad de este colectivo hace que seanreacios a afiliarse por temor a perder supuesto de trabajo14. En segundo lugar, ladiversidad en el mercado laboral espa-ñol se ha incrementado durante los últi-mos años. Los orígenes del movimientosindical se encuentran en el sector in-dustrial y, por lo tanto, las bases de apo-yo de estas organizaciones son predomi-nantementemasculinas y obreras. Elmer-cado laboral español ha incrementadosu fragmentación y heterogeneidad, ale-jándose de los sectores tradicionales delsindicalismo. Esto ha podido dificultarla capacidad de los sindicatos para reclu-tar afiliados en los nuevos sectores de em-pleo (especialmente en el sector servicios).Algunos estudios atribuyen la ausen-

cia de representación sindical en ampliossectores del mercado laboral a la faltade voluntad de los líderes sindicales, bienporque sustentan su supervivencia insti-tucional en la homogeneidad del colec-tivo de trabajadores (que facilitaría larepresentación de intereses), bien porque

12 Los trabajadores temporales tienen unos contratos laborales menos estables, bajos salarios, menos oportu-

nidades para la formación, una cultura de salud y seguridad en el trabajo casi inexistente y, en consecuencia, una

mayor probabilidad de sufrir accidentes laborales (Polavieja y Richards, 2001).

13La tasa de afiliación aumentó entre 1998 y 2003, pero es una de lasmás bajas deEuropa: un 16%en el año 2003

(Richards, 2008).

14 Ibíd.

111

En definitiva, sea por voluntad de suslíderes o por factores de tipo estructural,los sindicatos tienenpocos incentivos paradesarrollar estrategias que tengan encuenta los intereses de los precarios delmercado laboral.Esto desvirtúa su papel como organi-

zaciones encargadasde representar al con-junto de la población activa en la concer-tación social y asemeja su representacióna la de cualquier otro grupodepresión, enla que la defensa de los intereses de susafiliados es el principal objetivo.¿Puedemejorar la representatividadde

los sindicatos? Sí, siempre que se modi-fiquen las condiciones institucionales quehacen que estos tengan incentivos paraproteger a los trabajadores estables fren-te a los precarios. La dirección de los cam-bios depende, por lo tanto, del diseño con-creto que adopten las reformas que seintroduzcan en el mercado laboral. Porejemplo, de acuerdo con la teoría16, unamayor descentralización o centralizacióndel nivel de negociación colectiva puedereducir la dualización del mercado labo-ral. En la negociación anivel nacional o deempresa, los sindicatos tienen menosincentivos para defender estrategias sa-

su papel en la concertación social estáprotegido por la legislación laboral y susupervivencia no depende del nivel demi-litancia, sino de la financiación del Es-tado y las elecciones sindicales. Otros se-ñalan que, con independencia de la vo-luntad de los sindicatos y de la mayor omenor credibilidad de sus proclamas con-tra la precariedad laboral, lo que explicaque la representación sindical tenga po-cos incentivos a representar los interesesde los trabajadores precarios son condi-ciones de tipo estructural (institucional)(Richards, 2008:10). Según Polavieja(2003a:501-515), la representación sindi-cal es el resultado de la combinación dela baja presencia de los sindicatos enlos centros de trabajo y una negociacióncolectiva descoordinada que se da fun-damentalmente en el nivel sectorial pro-vincial. En este nivel se negocian, sobretodo, salarios, y no tanto las cuestionesrelativas a la contratación, que quedan enmanos de los empresarios. Esto dismi-nuye las oportunidades para que los sin-dicatos desarrollen estrategias inclusivas,es decir, para que en sus decisiones ten-gan en cuenta la representación de in-tereses de los precarios15.

15De acuerdo con la teoría sobre estructura de la negociación y rendimientos económicos de Calmfors y Drif-

fill (1988), cuando se negocia en el nivel sectorial intermedio, los empresarios son más proclives a aceptar las

demandas de los sindicatos, quienes acaban pactando incrementos salariales por encima de los precios medio

de mercado. La negociación en un nivel sectorial intermedio hace que exista un desajuste entre el grupo bene-

ficiario de la negociación (los trabajadores estables) y el grupo que asume sus costes (los desempleados y tem-

porales). Cuando la negociación se traslada a los niveles extremos (central o de empresa), los beneficios y los

costes que resulten de la negociación entre sindicatos y empresarios son mucho más identificables (nivel cen-

tral) o se ajustan a través del mercado (nivel de empresa). Esto hace más probable que los sindicatos integren

los costes en sus estrategias de negociación salarial. Véase Polavieja (2003b).

16 Véase nota a pie de página anterior.

112

lariales expansivas para los trabajadoresestables, lo que amplía las posibilidadesde empleo de los precarios y los desem-pleados17. Por otro lado, una mayor uni-formidad contractual que contribuya aho-mogeneizar a la población activa puede fa-cilitar la representación de intereses deeste colectivo (al ser menos heterogé-neo) y la penetración de los sindicatosen ciertos sectores que en la actualidad es-tán dominados por el segmento de tra-bajadores precarios.Un debate distinto es si los sindica-

tos aprobarían estas reformas. Tanto ladescentralización de la negociación co-lectiva como la homogeneización de lascondiciones de contratación conllevanuna reducción de las condiciones labo-rales de los indefinidos, es decir, de las ac-tuales bases de apoyode los sindicatos. Enconsecuencia, es probable que se opon-gan a este tipo de cambios. No obstante,lo interesante de estas hipótesis es que, in-dependientemente del apoyo de los sin-dicatos a la reformas, cabe pensar quealgunas de ellas, una vez aprobadas, po-drían alterar sus incentivos a desarrollarunas estrategiasmás inclusivas ymejorarsu capacidad (o impulsar su interés) paraexpandir su representación de la pobla-ción activa.Por último, si las reformas inciden

en elmantenimiento de los colectivos pre-carios (desempleados, temporales o tra-bajadores a tiempo parcial), las posibili-

dades de que los sindicatos amplíen subase de representación en la población ac-tiva se reducirán, dada su baja capacidadorganizativa (o desinterés) para atraer aeste tipo de trabajadores. No obstante,es posible que el recorte de un 20% enla financiación que los sindicatos sufrie-ron como parte de las primeras medidasde ajuste delGobierno del PP les anime abuscar en la expansión de los afiliadosnuevas fuentes de financiación.

4. Sistema electoral: ¿unarepresentación másproporcional significa mejorrepresentación?

Una de las principales quejas del movi-miento 15-M fue que los políticos no go-biernan teniendo en cuenta los intere-ses de los ciudadanos y, por lo tanto, no sesienten representados por sus gober-nantes. Lamayor parte de la insatisfacciónse centró en la crítica a los dos principalespartidos, PSOE yPP, y a sumonopolio dela representación política. La petición deuna mayor pluralidad de representaciónde partidos en el Parlamento a través deun cambio en la regulación del sistemaelectoral fue una de las principales rei-vindicaciones del movimiento. Algunospartidos recogieron estas reivindicacionesen sus programas electorales, por lo quees posible que el debate sobre el sistema

17No obstante, el tamaño medio de las empresas en España es pequeño. Muchas pequeñas empresas carecen

de representación sindical, por lo que, aunque la descentralización de la negociación a nivel de empresa pro-

moviese una representación sindicalmenos sesgada a favor de los trabajadores estables, sus efectos podrían abar-

car a unmenor número de convenios (debido a la ausencia de representación en muchas empresas).

113

la relación entre porcentaje de votos y por-centaje de escaños obtenida por un par-tido. Esto significa que enun sistemamuyproporcional, pequeños cambios en laspreferencias de los votantes pueden tra-ducirse en cambios en quienes les re-presentan. Desde esta perspectiva, unamayor proporcionalidad implica uname-jora en la democracia, entendiendo porello una mejor conexión entre represen-tantes y representados. No obstante, estaventaja puedequedar anuladapor los efec-tos negativos que la proporcionalidadtiene sobre la gobernabilidad y el con-trol de los políticos.En primer lugar, los gobiernos de co-

alición son más probables bajo un siste-ma electoral proporcional. Este tipo de go-biernos es menos estable que los gobier-nos mayoritarios y hace más difícil elcontrol de los gobernantes por parte de losciudadanos (Ruiz Rufino, 2012). Las res-ponsabilidades se difuminan cuando elgobierno está formado por una coaliciónde partidos, por lo que los ciudadanos tie-nen más dificultades para atribuir res-ponsabilidades sobre los resultados delpaís (Powell yWhitten, 1993). Además, laestrecha conexión entre las preferenciasde los votantes y la representación quese atribuye a una representaciónmáspro-porcional puede debilitar el juego de pac-tos entre partidos que se produce en el

electoral vuelva a la agenda política du-rante la X legislatura.Lo primero que debe preguntarse a la

hora de reflexionar sobre el sistema elec-toral en España es si realmente cabe de-finirlo como una carencia o déficit de lademocracia. Cuando se aprobó el actualsistema, el objetivo era seleccionar unasreglas que permitieranminimizar el ries-go de fragmentación parlamentaria y ga-rantizar la gobernabilidad18. Hasta lafecha los objetivos se han cumplido, puesEspaña ha contado con ejecutivos esta-bles de un solo partido cuya alternanciaen el poder se ha producido como con-secuencia de cambios en las preferenciasmayoritarias del electorado. Esto signi-fica que, bajo el sistema actual, los ciu-dadanos han tenido capacidad de expul-sar del gobierno a los partidos que hanperdido su confianza. Y esa capacidades esencial para que los políticos gobier-nen atendiendo a los intereses de los ciu-dadanos. Esa capacidad se ve mermadacuando el poder está fragmentado y exis-ten gobiernos de coalición.Quienes demandan un sistema elec-

toral más proporcional afirman que estegarantiza una vinculación más estrechaentre lo que los ciudadanos prefieren (yexpresan con sus votos) y la representa-ción parlamentaria. Cuanto más propor-cional sea un sistema, más estrecha será

18 La selección de un sistema electoral proporcional con sesgo mayoritario tiene que ver con la experiencia de

la Segunda República, donde la multiplicidad de partidos con representación parlamentaria dificultó la gober-

nabilidad (véase I. Lago y J. R. Montero, 2005). Entre 1931 y 1939 se produjeron tres convocatorias electorales,

se formaron 26 gobiernos, se nombraron 13 presidentes del Gobierno y se eligieron dos presidentes de la Re-

pública. Tanta inestabilidad institucional se produjo, en parte, por la alta fragmentación parlamentaria y la

consiguiente dificultad para formar mayorías estables (Ruiz-Rufino, 2012).

114

seno de las coaliciones (Maravall, 2003).Estas negociaciones puedenhacer queunpartido que ha perdido las elecciones aca-be en el gobierno, mientras que otro queha ganado en escaños puedano gobernar.De estamanera, la correspondencia entrelo que prefiere la mayoría y la formacióndel gobierno se debilita. En definitiva, laproporcionalidad erosiona la capacidaddelos ciudadanos de expulsar a los gober-nantes del poder.En segundo lugar, unamayor propor-

cionalidadpuede reducir los incentivos delos políticos para atender los interesesde los ciudadanos de su circunscripción.Cuantomás proporcional sea un sistema,más representantes se eligen en cada dis-trito electoral. El problema es que ceterisparibus, cuanto más grande sea la cir-cunscripción (cuanto más diputados seelijan), más se difuminan las responsa-bilidades sobre qué diputado ejerce larepresentación de intereses de ese dis-trito19. Cuando hay muchos represen-tantes en un distrito, estos acaban sien-dopoco visibles para los ciudadanos, quie-nes tienen dificultades para seguir condetalle sus actividades en el parlamento.

El resultado es que los políticos tienenpo-cos incentivos para aumentar la visibili-dad de su actividad política y para res-ponder ante las demandas del electora-do que les elige.Otro de los cambiosmás reivindicados

en el sistema electoral es el de la sustitu-ción de las listas cerradas y bloqueadasque predomina en el sistema actual porun sistema de listas abiertas20. En el sis-tema de listas cerradas y bloqueadas, elnombre de los candidatos y su orden en lalista sondecididos por el partido. Bajo estesistema, los representantes tienenmás in-centivos para gobernar, procurándose laaprobación de la organización del partido(de quien depende la configuración de laslistas y, por lo tanto, el futuro electoralde los diputados), que para atender las de-mandas de los ciudadanos de su circuns-cripción. Este tipode sistema facilita la dis-ciplina de partido y la unidad de discurso,pero su contrapartida es que debilita la re-lación entre representantes y represen-tados. La introducción de listas abiertaspuede mejorar esa relación, pero no esuna solución que esté exenta de proble-mas. Dependiendo de cómo se diseñen,

19 Por ejemplo, en un sistema mayoritario como el del Reino Unido, Canadá, Estados Unidos o la India, los

ciudadanos eligen un representante por distrito. Las ventajas de este sistema es que el vínculo entre el repre-

sentante del distrito elegido y los ciudadanos es más estrecho. El diputado es muy visible, por lo que tiene mu-

chos incentivos a ser representativo, es decir, a atender a las demandas de los ciudadanos de su circunscrip-

ción. No obstante, según A. Penadés (ver “¿Listas abiertas?¿Voto de preferencia” en debate callejero, www.de-

batecallejero.com) , lomás valorado en los candidatos en el ReinoUnido y según las encuestas no está relacionado

con un mayor control a la actividad de los políticos, sino con la capacidad del representante de mediar ante la

burocracia de parte de algún votante o de atraer inversiones al distrito.

20 Las listas abiertas pueden ser de dos tipos: las “puras”, en las que se permite elegir a los ciudadanos a dipu-

tados de distintos partidos (un sistema que se da en muy pocos países), y el de voto preferente (en el que se

permite elegir entre los candidatos de una misma lista).

115

pacidad de elección de los votantes, eltamaño de las circunscripciones debe serpequeño (por ejemplo, en Irlanda, se eli-gen entre tres y siete diputados en cir-cunscripciones con listas abiertas). Es de-cir, la lista de candidatos debe ser cortapara así facilitar el conocimiento de losciudadanos sobre los candidatos. Sin em-bargo, reducir el tamañodel distrito equi-vale a reducir la proporcionalidad delsistema. En definitiva, un sistema de lis-tas abiertas que sea efectivo y permita laselección de los candidatos por parte delos ciudadanos puede ser incompatibleconun sistemamuy proporcional que fa-vorezca la representatividad de los parti-dos pequeños. Esto ponedemanifiesto lasdificultades de combinar reformas del sis-tema electoral que aumenten la propor-cionalidad del sistema y, al mismo tiem-po, refuercen la capacidad de los ciuda-danos de controlar a los políticos.

5. Los límites del poderrepresentativo

El aumento de la desconfianza política delos ciudadanos se explica engranparte porla sensación de que han perdido capaci-dad para influir en las decisiones políti-cas. Los ciudadanos percibenque el poderpolítico ha ido cediendo terreno a poderesque escapan al control democrático, es-pecialmente hacia el poder económico.Cuando se pregunta a los ciudadanossobre las instituciones más poderosasen España, la respuesta más frecuentees atribuir el poder a los bancos, por de-lante del gobierno, los partidos políticos y

las listas abiertas pueden acabar redu-ciendo la participación electoral y favo-reciendo la corrupción. Además, las ex-pectativas sobre los beneficios de este sis-tema quedan algo aguadas si tenemosen cuenta su limitada utilización en laselecciones al Senado.Unode los problemas asociados al sis-

tema de listas abiertas es que se trata deun procedimiento de votación más com-plejo que el de listas cerradas (requieremás información por parte de la ciuda-danía), y esto puede hacer que algunossectores de la población (normalmente losmás pobres) queden excluidos de la par-ticipación (Gallego, 2010). Además, las lis-tas abiertas pueden incrementar la co-rrupción, al otorgar más poder a gruposde presión para los que puede salir rela-tivamente “barato”manipular la selecciónde candidatos en las listas. La evidenciaempírica sobre la relación entre listasabiertas y corrupción no es concluyente,excepto para los sistemas que combinanlistas largas y abiertas, los cuales aparecensistemáticamente asociados a la corrup-ción (Chang y Golden, 2006). No obs-tante, existen fórmulas intermedias quepueden conseguirmoderar el impacto delos grupos de presión sobre la configu-ración de listas y disminuir la compleji-dad del sistema. Se trata de listas par-cialmente abiertas, donde la lista pro-porcionada por el partido solo puede sercambiada por un porcentaje de los vo-tantes (dependiendo de cuál sea ese por-centaje, la lista estará más o menos blin-dada por el partido).Por último, para queun sistemade lis-

tas abiertas sea eficaz y garantice la ca-

116

el parlamento (Lavezzolo, 2011). Ade-más, quienes perciben que el poder po-lítico está más influido por el poder eco-nómico son los menos satisfechos conla democracia y los quemenos confían ensus resultados sobre la igualdad y el bien-estar (Lavezzolo, 2011). En definitiva, lasensación de que el poder político está so-metido al poder económico debilita lavaloración de la democracia.La convivencia entre la democracia y

los poderes no representativos no es fácil.La creación de poderes contramayorita-rios en los sistemas democráticos, comolos bancos centrales o los tribunales cons-titucionales, nace de un mismo temor:el de que un ejercicio ilimitado del go-bierno de lamayoría pusiera en peligro alsistema político. Desde esta perspectiva,la delegación de poder a ese tipo de ór-ganos cabe interpretarla como una auto-limitación de la democracia en aras desu propia supervivencia (por ejemplo,para evitar que se apruebeuna ley que vio-le los derechos fundamentales) (Sánchez-Cuenca, 2009a).La ventaja de que sean los tecnócra-

tas y no los políticos los que tomen algu-nas decisiones es que los primeros noestán constreñidos por presiones políti-cas, es decir, por lo que quiera la mayo-ría de ciudadanos. Por lo tanto, son ca-paces de tomar medidas impopulares,pero beneficiosas para el interés gene-ral, queunpolítico nunca se atrevería a to-mar por miedo a un castigo electoral.

Sin embargo, en esta delegación de podernohayningúnmecanismoquepueda ga-rantizar que las decisiones que los tec-nócratas toman sean las más adecuadasni que, en el caso de que no lo sean, per-mitan a los ciudadanos expulsarles del po-der. Si los políticos se equivocan, los ciu-dadanos pueden castigarles en las ur-nas. Es precisamente el control en laselecciones lo que hace que los gobernan-tes tengan incentivos para gobernar si-guiendo las preferencias de los ciudada-nos. Al no existir estos incentivos para lostecnócratas, a los ciudadanos no les que-da más remedio que confiar en su buenafe, sabiendo que ninguno de estos órga-nos está obligado a rendir cuentas porlas consecuencias que sus acciones ten-gan sobre el interés general.A los tribunales constitucionales se les

presupone tantounamayor capacidad téc-nica para ejercer el control constitucional,como aislamiento de las presiones elec-torales a las que está sometido el poder re-presentativo. Estas características favo-recen que sus decisiones se basen exclu-sivamente en la deliberación sobreargumentos jurídicos. Sin embargo, aun-que su mayor capacidad técnica es in-discutible, no ocurre lo mismo con suneutralidad política, pues, a menudo,estos órganos aparecen divididos ideoló-gicamente21. Teniendo esto en cuenta, pa-rece algo excesivo que el sistema otor-gue la última palabra sobre algunas cues-tiones (por encima de las preferencias

21Una clasificación de la evolución de la composición ideológica del Tribunal Constitucional puede verse en I.

Sánchez-Cuenca “Los retrasos y los sesgos de la composición del Tribunal Constitucional”, Informe sobre la De-

mocracia en España 2011, Fundación Alternativas.

117

En el caso de los bancos centrales, lavirtud que se les atribuye frente a los re-presentantes políticos es que no tienen latentación demanipular la economía paraganar las elecciones. Para ello se les blin-da de cualquier interferencia con el poderpolítico y se consagra su independenciaen la gestión de la política monetaria.Sin embargo, ¿qué ocurre si los bancoscentrales se equivocan y sus decisionesperjudican a los ciudadanos? O, dichode otra manera, ¿quién controla al contro-lador? Esta pregunta se hizomás eviden-te ante la fallida supervisión del Bancode España del sistema financiero. El es-caso control del Banco deEspaña de la ex-posición de bancos y cajas de ahorro alriesgo inmobiliario acabóprovocandounacrisis financiera que obligó al gobernadora intervenir varias entidades y a inyec-tarles ayudas públicas24.La segunda cuestión sobre los ban-

cos centrales concierne a su indepen-dencia. La autonomía de decisión de losbancos centrales significa que estostienen libertad a la hora de perseguir suobjetivo, la estabilidad de precios (enel caso de la Reserva Federal de Esta-dos Unidos, sus fines sonmás amplios,incluido el de facilitar el crecimiento

de la mayoría de ciudadanos) a unosma-gistrados divididos por ideología y que de-cidenpormayoría simple (seis de los docemagistrados) (Sánchez-Cuenca, 2009b).Una forma de proteger las preferen-

ciasde lamayoríadeciudadanosfrentea lasdecisionesde los juecesseríaobligaraestosúltimos a decidir pormayoría cualificada.De esta manera, las decisiones del tribu-nalsolose impondríanfrentea lasde lama-yoría de ciudadanos (por ejemplo, la anu-lacióndeuna ley aprobadaenelParlamen-to)cuandoconsigansuperarsusdiferenciasideológicasy llegaraunaposicióncomún22.De estamanera se evitaría que los resulta-dosdeunadecisiónpormayoríasimpleaca-baran dependiendo de circunstancias con-tingentes o arbitrarias que alteran esama-yoría, como fallecimientos, recusacioneso cambios en lasmayorías parlamentariasquealteran lapolíticadenombramientodelos jueces23. Si los tribunales constitucio-nales han de tomar decisiones que pue-denirencontrade laspreferenciasde lama-yoría de ciudadanos, deberíanhacerlo bajounprocedimientoqueobligasea los juecesa conseguir unamayoría cualificada. Si nolo consiguen, entonces la decisión deberíatrasladarse a la sociedad y resolverseme-diante el principio demayoría.

22 Esta propuesta ha sido desarrollada por Ignacio Sánchez-Cuenca (2010).

23 En la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña, la votación de los magistrados se

produjo en cuatro bloques. La división ideológica del Tribunal hizo que en tres de los bloques, el resultado

solo dependiera de un voto (6 frente a 4). Parece excesivo que una decisión tan relevante, que modificará el

texto aprobado por el Parlamento de Cataluña y las Cortes Generales, se base en un consenso tan débil.

24 En una carta enviada el 25 de mayo de 2006 al vicepresidente segundo y ministro de Economía, los inspec-

tores del Banco de España advertían al Ministerio de que el gobernador Jaime Caruana no había tomado las

medidas necesarias para minimizar los riesgos latentes en el sistema financiero como consecuencia de la anó-

mala evolución del mercado inmobiliario en España.

118

económico), incluso cuando ello su-ponga dañar otros objetivos que puedenser importantes para los ciudadanos,como el crecimiento económico y el em-pleo. Dicho de otra manera, son la ga-rantía de que la política monetaria se-guirá criterios de necesidad económi-ca y no de necesidad política. Sinembargo, como se ha señalado en los es-tudios sobre esta materia (para un re-paso de la literatura, véase Lavezzolo,2006), la independencia del banco cen-tral no significa que sus decisiones seanmeramente técnicas ni apolíticas (Mac-Namara, 2002). La política monetariatiene efectos distributivos que favorecena unos grupos sobre otros. Por ejemplo,los bancos centrales han de decidircuánta inflación arriesgan en benefi-cio de mayor empleo, y esa es una de-cisión que implica valores políticos (Sti-glitz, 1998:216; citado en McNamara,2002:53). Si las preferencias por una in-flación baja estuvieran uniformemen-te distribuidas (si todo el mundo dierala misma prioridad a la inflación), losbancos independientes no existirían. Poreso su independencia no es ajena a laspreferencias de los grupos de interésque hay en la sociedad, sino el resultadodel poder que tengan los grupos quese oponen a la inflación (especialmen-te el sector financiero) (Posen, 1993)25.

Cuando se creó el BCE la indepen-dencia de este órgano se llevó al extre-mo. Esta decisión fue el resultado de ladesigual distribucióndel poder político enlos países europeos, que otorgaba la últi-ma palabra sobre el diseño de ese orga-nismo a Alemania, el país europeo conuna preferencia más intensa por la esta-bilidad de precios. La crisis de la deuda de2011 puso al descubierto los apoyos polí-ticos sobre los que se sustenta la inde-pendencia extremadel BCE.Alemania senegó a que este organismo interviniera deforma agresiva para frenar la crisis de ladeuda, arguyendo que esas medidas po-drían erosionar la credibilidad de la ins-titución. El resultado fue una fuerte in-estabilidad financiera que desestabilizó laUnión monetaria y generó un contra-sentido: el banco central más indepen-diente del mundo no era capaz de inter-venir para garantizar la supervivencia desu propia moneda (Jurado, 2012).Las implicaciones de la crisis finan-

ciera fueronmás allá de sus efectos sobrela estabilidad del euro y socavaron los yade por sí frágiles cimientos de la estruc-tura política europea26. La crisis de launión monetaria desplazó la toma dedecisiones hacia el BCE y el Consejo deMinistros de Economía y Finanzas (ECO-FIN), en detrimento del papel de la Co-misión y el Parlamento Europeo. A me-

25 Las carreras profesionales de muchos directivos de estos organismos están vinculadas a las principales

compañías del sector financiero. Véase J. F. Albertos (2011).

26 El poder representativo en Europa, concentrado en el Parlamento Europeo, comparte espacio con dos tipos

de instituciones muy diferentes entre sí: las supranacionales, pero no representativas (como la Comisión Eu-

ropea o el Banco Central Europeo), y los órganos intergubernamentales (el Consejo de Ministros), donde es-

tán representados los gobiernos de los países miembros.

119

dida que avanzaba la crisis, elConsejo per-dió protagonismo a favor de Alemania yFrancia, quienes acabaron convirtiéndo-se en el gobierno de facto de los 27.La transformación delGobierno euro-

peo enundirectorio intergubernamentalentreAngelaMerkel yNicolasSarkozy sig-nificó la pérdida de los ciudadanos delos Estados miembros de cualquier re-presentación directa (a través del Parla-mento Europeo) o indirecta (a través delos órganos intergubernamentales) en lasdecisiones políticas y económicas. A fi-nales de 2011, el futuro no parecía muyprometedor y todo indicaba que la UEse encaminabahaciaunamayorunión fis-cal: un nuevo Pacto Fiscal hecho a medi-da de los intereses económicos de Ale-mania, a costa del debilitamiento de la in-tegración política y de las institucionesrepresentativas.

6. Mejorar el control de losciudadanos a los políticos:corrupción y transparenciainformativa

La corrupciónpolítica se convirtió duranteel 2011 en una de las principales preocu-paciones de los ciudadanos y contribuyóa su creciente insatisfacción con el fun-cionamiento de la democracia (véase el ca-pítulo correspondiente en este IDE). Es-paña es un país relativamente corrupto

comparado con los de su entorno27. Aun-que se trata de un fenómeno poco exten-so (hay relativamente pocos individuosimplicados), es intenso en relación con lassumas de dinero que mueve. Como ocu-rre en otros países, los resultados electo-rales indican que las elecciones no siem-pre sirven para castigar a los gobiernosmás corruptos28. Esto no significa quela corrupciónno tenga efectos. Los paísesdonde hay más corrupción presentanpeores indicadores de gobierno: buro-cracias ineficaces, débiles Estados de de-recho, peor gestión de las políticas me-dioambientales (agua, contaminación) ylas de salud, por lo que sus ciudadanoscuentan conunamenor esperanzade viday una menor satisfacción con la vida engeneral (IDE 2011).La corrupción enEspañaha estado vin-

culada fundamentalmente al ámbito localy al desarrollo urbanístico. Los estudiosque analizan sus causas indican que el di-seño institucional de la administración lo-cal española favorece la corrupción, porejemplo, el tipo de gobierno local –queconcentra los poderes políticos enmanosde unmismo partido y favorece la politi-zación de los cargos– y el número y ta-maño de los municipios, pues su excesi-va heterogeneidad (existenmásde8.000)dificulta la comparación y competitividadentre municipios y su reducido tamañofomenta la creación de redes clientela-res (IDE 2011). Para algunos expertos, la

27 Véase Informe sobre la Democracia en España (IDE) 2009, IDE 2010 e IDE 2011, Fundación Alternativas.

28 La ausencia de castigo electoral a los gobiernos corruptos depende del papel de los medios de comunica-

ción (ver Informe sobre la Democracia en España 2011) o del impacto de las ilegalidades cometidas sobre el

bienestar de los ciudadanos (véase capítulo sobre corrupción en este informe).

120

manera más efectiva de combatir la co-rrupción no son las reformas legales, enlas que más se ha insistido hasta ahora,sino la reforma de las instituciones loca-les. Algunas innovaciones institucionalesnecesarias para reducir la corrupción enEspaña incluyen la reducción del núme-ro de municipios (mediante su fusión) ofomentar los “chivatos” o delatores en laadministración, es decir, proteger a per-sonas que informen sobre prácticas co-rruptas a las autoridades o a losmedios decomunicación29. Se trata deun control in-terno (entre miembros de la administra-ción) que conlleva una menor inversiónde recursos que los controles externos(como la creación de unidades policialeso judiciales)30.Algunas de estas propuestas institu-

cionales fueron incorporadas a los pro-gramas electorales del PP y el PSOEen laselecciones generales31. No obstante, el es-caso número de medidas incorporadas yla timidez de las fórmulas adoptadas (o su

generalidad) reflejabanuna respuesta ex-cesivamente parca por parte de estos par-tidos a uno de los problemas que másha contribuido a deteriorar la imagen dela clase política ante la opinión pública.Muchos de los casos de corrupción de

losúltimosañosestabanvinculadosal frau-de en la contratación de las administracio-nes.Sinembargo, laausenciadeunaleyquegaranticeelaccesode losciudadanosa la in-formaciónpúblicadificultaelcontroldeestetipodeactividades.Porejemplo, laactual re-gulación impide que un ciudadano puedasabercuántoscontratos (yconquién)ha fir-mado laadministraciónenunejerciciopre-supuestario, o cuál ha sido la toma de de-cisiones que llevó al consistoriomunicipala implementar una determinada política.La transparencia informativa puede

contribuir a prevenir la corrupción, por-que la información es fundamental paraque los ciudadanos puedan controlar alos gobernantes. Sin embargo, Españaes de los pocos países de la UE32 que no

29Una protección esencial es la obligación de mantener el anonimato del delator. En España, con la regula-

ción actual, no es posible. Cuando se facilita información sobre una presunta irregularidad a un fiscal o juez

instructor, el sistema obliga a que el delator firme una denuncia formal. Otras medidas pueden ser, tomando

como ejemplo la regulación sueca, que su superior jerárquico no pueda emprender una investigación para saber

quien ha filtrado la información (IDE 2011: 216 y ss.).

30Estas propuestas provienen de algunos estudios realizados en el Laboratorio de la FundaciónAlternativas. Vé-

anse IDE 2009, 2010 y 2011 y Lapuente (2011).

31 Los socialistas propusieron fomentar la coordinación y cooperación entre municipios y reforzar las institu-

ciones supramunicipales para la prestación mancomunada de servicios entre los municipios más pequeños.

Estas propuestas eran más tímidas que las formuladas antes de la campaña, entre las que figuraba la fusión

de un 25% de municipios (véase El País 24/11/2011). Además, la reforma no se vinculaba a la lucha contra la co-

rrupción, sino al conjunto de propuestas vinculadas a mejorar la eficiencia administrativa. En el caso del Parti-

do Popular, se incluyó la propuesta de reforzar la protección de quienes denuncian prácticas corruptas y la de pro-

mover una fusión voluntaria entre municipios.

32 Junto con Luxemburgo, Malta y Chipre.

121

dispone de una ley que garantice a losciudadanos un acceso sencillo y baratoa la información. La única referenciaes la Ley 30/199233, de acuerdo con lacual los ciudadanos solo pueden solici-tar información sobre un determinadotipo y número de documentos34 y nose permiten solicitudes en las que se for-mule una pregunta concreta35. El re-sultado es que predomina la arbitrarie-dad en el acceso a la información pú-blica, pues la indefinición en la ley haceque la decisión de permitir el acceso de-penda de la práctica diaria de la admi-nistración a quien se le formule la so-licitud. Esa arbitrariedad permite que lasadministraciones interpreten de ma-neramuy amplia las excepciones que li-mitan el acceso a la información36.Las propuestas que se han formula-

do para mejorar el derecho a la informa-ción pública en España reclaman que seregule comounderecho fundamental (enuna ley orgánica y susceptible de amparo)

que garantice el acceso a la informaciónpública de todas las personasmedianteunprocedimiento ágil y asequible y sin ne-cesidad de que estas tengan que explicarpara quéquieren la información.Tambiénse demandaque las excepciones a este de-recho sean concretas (que figuren enunalista cerrada) y se interpreten de manerarestrictiva, además de considerarse el si-lencio administrativo positivo. Por último,se proponeque el derechode informaciónpública se extienda a órganos legislati-vos y judiciales (Congreso de los Diputa-dos, Tribunal de Cuentas, Senado, Tri-bunal Constitucional), en la medida enque llevan a cabo funciones administrati-vas37, y a las personas físicas o jurídicasprivadas cuando ejerzan autoridad ad-ministrativa, ejerzan funciones públicaso funcionen gracias a fondos públicos(partidos políticos).Algunas de estas propuestas se re-

cogieron en el anteproyecto de Ley deTransparencia y Acceso de los Ciudada-

33 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.

34 Los ciudadanos solo pueden consultar documentos que formen parte de un expediente administrativo o

que estén incluidos en un procedimiento administrativo que no haya finalizado. El problema es que no existe

legislación de carácter general que establezca qué es un expediente administrativo y los criterios que la Admi-

nistración debe utilizar para guardar información enun expediente ni cuándoha finalizado el procedimiento (vé-

ase “Cuando lo público no es público ¿por qué se necesita una ley de acceso a la información pública en Espa-

ña?”, 2008, www.access-info.org).

35 Excepto cuando la persona acredite que es un investigador y que existe un interés histórico, cultural o cien-

tífico (Ibíd, página 14).

36 Las excepciones son razones de interés público, intereses de terceros más dignos de protección o cuando

así lo disponga una ley (art. 37.4 de la Ley 30/1992).

37 La aplicación de las leyes sobre acceso a la información normalmente se limitan al poder ejecutivo. No se

aplican al poder judicial ni al legislativo, salvo en el ejercicio de funciones materialmente administrativas

(Guichot Reina 2011:18).

122

nos a la Información Pública que el Con-sejo de Ministros aprobó el 29 de juliode 201138. Sin embargo, el adelanto elec-toral, anunciado esemismo día, impidióque el anteproyecto llegara al Congre-so. El PP propuso en su programa elec-toral para las elecciones generales del2011 una ley de transparencia y de acce-so a la información pública. Cuán de am-biciosa sea esta ley dependerá del gra-do en que su contenido recoja las de-mandas de los colectivos que reivindicanel acceso a la información pública.

7. Claridad de responsabilidadesen el Estado Autonómico

Otro de los aspectos fundamentales enel control de los políticos es que los ciu-dadanos sean capaces de atribuir res-ponsabilidades por los resultados delas políticas. Los políticos siempre par-ten con cierta ventaja informativa, puestienen el monopolio sobre informaciónque queda fuera del acceso público (porejemplo, los secretos oficiales), y con-trolan la agenda y, por lo tanto, los asun-tos que entran o se excluyen del debatepúblico. Estas asimetrías informativasentre los ciudadanos y los políticos sonimportantes, porque la capacidad de

los primeros de controlar a los políticosdepende, en gran medida, de la infor-mación. Si desconocen cuáles son los re-sultados de las políticas y quiénes sonsus responsables, pueden acabar casti-gando o premiando a los políticos al azar,es decir, sin que su voto se correspon-da con los resultados de la gestión.La capacidad de los ciudadanos de ex-

pulsar a los gobiernos es unmecanismoesencial en la relación entre represen-tantes y representados. La necesidadde ganar el apoyo de los votantes haceque los políticos actúen siguiendo laspreferencias de la mayoría mientras go-biernan. En cambio, si la información fa-lla y se debilita la relación entre los re-sultados de las políticas y la supervi-vencia del gobierno, entonces lospolíticos tendránmenos incentivos paracomportarse de una manera responsa-ble (pues dará igual lo que hagan mien-tras gobiernan: los votantes no lo sabrány acabarán votando aleatoriamente).En un contexto como el español, don-

de varias administraciones participan enla financiación y provisión de los serviciospúblicos, el control de los gobernantes esmás difícil, porque las exigencias infor-mativas para los ciudadanos (saber quiénhace qué en cada política) son mayores.Además, como las responsabilidades

38 Las principales críticas al anteproyecto de ley por parte de las asociaciones en defensa del acceso a la infor-

mación pública fueron las siguientes: que el texto seguía sin reconocer el derecho al acceso comounderecho fun-

damental; que excluía del acceso público un gran volumen de información, como información de apoyo (in-

formes, notas, opiniones…), gran parte de los archivos, los registros públicos y las estadísticas; que no contem-

plaba la creación de un órgano garante independiente para supervisarlo, ya que el que se preveía estaría

adscrito al Ministerio de la Presidencia; y el mantenimiento del silencio negativo. Véase http://www.access-

info.org/es/coalicion-pro-acceso/186-espana-borrador-ley-publicado.

123

están fragmentadas, se multiplican lasoportunidades para que los políticosma-nipulen la información, atribuyéndoseméritos en políticas sobre las que no tie-nen competencias, exculpando en otrasadministraciones losmalos resultados deaquellas políticas que les competen o sim-plemente proponiendo reformas en ám-bitos sobre los que no tienen responsa-bilidad. Por lo tanto, las condiciones in-formativas para que los ciudadanoscontrolen a los gobiernos son más exi-gentes en un contexto descentralizado.Uno de los problemas delmodelo au-

tonómico es que hay poca informaciónestandarizada (y, por lo tanto, compa-rable) sobre los resultados básicos en po-líticas, como educación, sanidad y ser-vicios sociales. Esta carencia se corres-ponde con la debilidad general entransparencia informativa de las admi-nistraciones públicas en España. El de-recho a la información pública no solosignifica que las administraciones con-testen a las demandas de informaciónde los ciudadanos, sino que se adelan-ten a difundir la información. Esto se co-noce como publicidad activa. Durante losúltimos años se han producido avan-ces en la publicación activa gracias alas nuevas tecnologías, pero solo muyrecientemente se han comenzado a ha-cer esfuerzos para establecer indicado-res comparables sobre los resultados delas políticas autonómicas. La compara-

ción es importante, porque introduce unelemento de competición entre las dis-tintas regiones que puede estimular elbuen gobierno y la difusión de buenasprácticas en la gestión pública.Un segundo problema es la atribu-

ción de responsabilidades. Los ciuda-danos no solo han de tener informaciónsobre los resultados de las políticas, sinotambién atribuir correctamente la res-ponsabilidad sobre ellos. En el Estadoautonómico, las percepciones de los ciu-dadanos sobre las responsabilidades delGobierno central y de los ayuntamien-tos se aproximan bastante bien al re-parto real de competencias (véase Ta-bla 1 en el anexo). Al Gobierno central sele atribuye la competencia sobre las pen-siones y el seguro de desempleo39, y losayuntamientos son vistos como los prin-cipales responsables en el cuidado deparques y jardines o en la gestión deresiduos urbanos.Para las comunidades autónomas

es distinto. Estas administraciones ges-tionan desde hacemuchos años las com-petencias en educación, servicios socia-les y sanidad40. Sin embargo, el por-centaje de ciudadanos que perciben a lascomunidades autónomas como princi-pales responsables de estas políticas esrelativamente bajo (véase la Tabla 1 enel anexo). Además, el conocimiento delos ciudadanos sobre las competenciasde las comunidades autónomas no pa-

39 El control sobre la inmigración es otra de las competencias que se atribuye mayoritariamente a la adminis-

tración central (véanse datos de la encuesta del CIS 2734).

40Laúltima en traspasarse fue sanidad (en diciembre de 2001 a las regiones de vía lenta). Esto significa quehace,

comomínimo, diez años que las comunidades autónomas gestionan los servicios sanitarios.

124

rece habermejoradomucho a lo largo deltiempo. Entre 1998 y 2010, el porcenta-je de ciudadanos que cree que la prin-cipal Administración responsable de laspolíticas de sanidad y educación es la au-tonómica no ha aumentado, como cabríaesperar, sino que ha disminuido (véaseTabla 2 en el anexo)41.¿De qué depende que mejore la cla-

ridad de responsabilidades? Si el mapacompetencial no cambia en exceso du-rante los próximos años, los ciudadanospueden ir poco a pocomejorando su co-nocimiento sobre quién hace qué encada política. Sin embargo, es necesarioque en ese proceso de aprendizaje exis-ta unamayor implicación institucional.Las medidas en este sentido han sido li-mitadas, con la excepción de la campa-ña sobre “Gobierno de España” de la Ad-ministración central, una iniciativaorientada a mejorar la visibilidad de laAdministración central frente a otras ad-ministraciones en la financiación y ges-tión de ciertos servicios.Los programas electorales de algunos

partidos políticos en las elecciones ge-nerales de 2011 incluían propuestas so-bre la redefinición del mapa competen-cial con el objetivo de eliminar compe-tencias duplicadas entreadministraciones y evitar el solapa-miento de funciones. La justificación deestas propuestas ha sido de naturalezaeconómica (racionalización del gasto),ignorando los aspectos que tienen que

ver con la claridad de responsabilida-des para un buen funcionamiento decontrol ciudadano a sus gobernantes. Sinduda, evitar las duplicidades en la ges-tión competencial puede contribuir a cla-rificar el mapa competencial. Sin em-bargo, la mayoría de competencias se-guirá siendo compartida, y por ello esnecesario un mayor impulso por partede las instituciones que clarifique quéámbitos son responsabilidad de cada go-bierno en cada política y permita unama-yor comparabilidad entre resultados.

41No obstante, hay variaciones importantes entre regiones. En las comunidades que recibieron las competen-

cias de educación y sanidad más tarde que el resto (vía lenta), hay un porcentaje más alto de ciudadanos que

sigue pensando que la administración central es la principal responsable de esas políticas.

125

1Durante 2011, y por primera vez des-de la transición, grupos más o menosnutridos de ciudadanos españoles salie-ron a la calle para expresar su descon-fianzahacia la clase política y protestar porel funcionamientode la democracia. El au-mento de la desafecciónhacia los partidospolíticos y sus representantes se relacio-naba con la crisis económica, los casos decorrupción y con la percepción generali-zada de que el poder político había cedidoterreno a poderes que escapan al controldemocrático.Quienespensabanqueel po-der político estaba sometido al poder eco-nómico también eran los menos satisfe-chos con la democracia.

2Aunque la gran mayoría de ciuda-danos en España cree que sin parti-

dos políticos no hay democracia, los par-tidos son los actores peor valorados y losque generan mayor desconfianza en laopiniónpública. La falta de atractivo de es-tas organizaciones posiblemente está re-lacionada con el anquilosamiento de susestructuras internas, dominadas por oli-garquías poco conectadas con la sociedadcivil, con formas de militancia poco fle-xibles y con el limitado papel de los afi-liados en los procesos de selección.

3La experiencia comparada indica quelos cambios en la organización in-

terna de los partidos no responden a lasdemandas de una mayor democracia in-terna por parte de la ciudadanía, sino a lasconvulsiones que la pérdida del poder

puede provocar en la relación entre lami-litancia y los dirigentes del partido. Los vo-tantes tienden a valorarmás la unidad deldiscurso en los partidos que la democra-cia interna, pues interpretan los debatesdentro de la organización comouna señalde debilidad o de división.

4El rechazo delmovimiento 15-Ma to-dos los actores políticos y sociales

convencionales también incluye a los sin-dicatosmayoritarios, a los que acusan –dela misma manera que lo hacen con lospartidos políticos– de no representar losintereses de los ciudadanos. Los afilia-dos de los sindicatos son, sobre todo, tra-bajadores estables con contratos indefi-nidos. Este es uno de los motivos queexplica que los sindicatos hayan favore-cido en la negociación colectiva a los gru-pos de trabajadores estables en perjuiciode los precarios. La débil representaciónde los intereses de un amplio colectivo dela población activa (parados, temporales ytrabajadores a tiempo parcial) en los pro-cesos de concertación social pone en cues-tión la representatividad de los sindicatos.

5Una de las demandas del movi-miento 15-M, recogidas en los pro-

gramas electorales del PSOE e Izquier-daUnida para las elecciones generales del2011, es la propuesta de una reforma delsistema electoral que aumente su pro-porcionalidad. Sin embargo, aunque enteoríamásproporcionalidadgarantizaunamejor conexión entre las preferencias

Conclusiones

126

de los ciudadanos (la distribución de losvotos) y sus representantes (la distribu-ción de los escaños), también está aso-ciada a unamayor inestabilidad de los go-biernos, a la dificultad de los ciudadanospara atribuir responsabilidades y a unamenor capacidad de estos para expulsardel poder a los gobiernos.

6La insatisfacciónde la ciudadanía conel funcionamiento de la democracia

se basa en gran parte en la percepciónde que el poder político ha ido perdien-do capacidad de decisión sobre un buennúmero de cuestiones en favor de pode-res no representativos. Las ventajas dela delegación de las decisiones políticasa órganos de este tipo, como los bancoscentrales o los tribunales constituciona-les, radican en su aislamiento de las pre-siones políticas. Esto les permite tomardecisiones impopulares, basadas en cri-terios técnicos y no de necesidad políti-ca, que los políticos no se atreverían atomar por miedo a perder el poder. Sinembargo, la contrapartida es que la in-dependencia política de estos órganos im-pide a los ciudadanos fiscalizar su actua-ción. Existen pocos mecanismos que lesobliguen a rendir cuentas ante los ciu-dadanos cuando sus decisiones perjudi-can al interés general.

7Los tribunales constitucionales gozande la última palabra sobre algunas

cuestiones, por encimade las preferenciasde lamayoría de ciudadanos, dada suma-yor capacidad técnica para deliberar sobrela constitucionalidad de las leyes. Sin em-bargo, la división ideológica de los ma-

gistrados, junto con lautilizaciónde lama-yoría simple para la toma de decisiones,haceque estas acabendependiendode fac-tores accidentales que alteran esa mayo-ría, como el fallecimiento o la recusa-ción de un magistrado. Una manera deevitarlo sería obligar al Tribunal Consti-tucional a decidir pormayoría cualificada,de tal manera que sus decisiones solo seimpusieran sobre las preferencias de lamayoría (por ejemplo, sobre las leyes apro-badas en el Parlamento) cuando consigansuperar sus diferencias ideológicas y lle-gar a una posición común.

8Lamultiplicación de los casos de co-rrupción enEspañahapuesto dema-

nifiesto las deficiencias del sistema paragarantizar un control efectivo de la ac-tuaciónde los políticos. La corrupción estáasociada fundamentalmente al ámbito lo-cal y al desarrollo urbanístico. Los facto-res que favorecen la corrupción tienenquever con el diseño institucional de la Ad-ministración local, como el tipo de go-bierno y el reducido tamaño de los mu-nicipios (que fomenta la creaciónde redesclientelares). Algunas de las innovacionesinstitucionales para reducir la corrupciónson la fusión de los municipios (aumen-tar su tamaño y reducir su heterogenei-dad) o fomentar la figura del delator en lasadministraciones públicas.

9Una mayor transparencia de las ac-tividades de lasAdministraciones pú-

blicas puede contribuir a mejorar el con-trol de los políticos por los ciudadanos. Sinembargo, España es de los pocos paísesde la UE que carece de una ley de trans-

127

parencia informativa. En consecuencia, elacceso de los ciudadanos a la informaciónpública acaba dependiendo de una deci-sión arbitraria de la Administración, quesuele interpretar demanera amplia las ex-cepciones que limitan su acceso. El PPprometió unanueva ley de transparencia,aunque su alcance dependerá de si reco-ge las principales propuestas de los co-lectivos que defienden una mayor trans-parencia informativa.

10Para que los ciudadanos puedancontrolar a los políticos, es nece-

sario que los primeros puedan atribuirresponsabilidades por los resultados delas políticas. Esto es más complicado enun contexto descentralizado como el es-pañol, donde varias Administracionescomparten competencias sobre unamis-ma área política.Mejorar la transparenciade la actuación de los gobiernos requiere,en primer lugar, un mayor compromisopor parte de las instituciones en la clari-ficación de las responsabilidades de cadanivel de gobierno. En segundo lugar, debeavanzarse en la publicación de datos es-tandarizados (comparables) sobre los re-sultados de las comunidades autónomasen diferentes políticas. La comparaciónpuede estimular la competición entrelas regiones y redundar en el buen go-bierno y la difusión de buenas prácticas.

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130

Anexo

19982 2010

Sanidad Educación Vivienda Desempleo Sanidad Educación Desempleo Vivienda

Gobierno central 41 40 29 66 45 50 77 50

CCAA 56 53 49 30 54 47 21 35

Gobierno local 3 6 22 5 1 3 3 15

Total 100 100 100 100 100 100 100 100

Central CCAA Ayuntamiento Compartidas NS/NC Total

Sanidad (ambulatorios y hospitales) 40,4 44,3 2,5 9,1 3,7 100

Infraestructuras (autovías, puertos, etc) 50,7 28,3 4,1 13,1 3,8 100

Transportes 21,6 29,9 32,1 12,7 3,7 100

Bibliotecas y museos 15,2 22,8 50,9 8,2 2,9 100

Educación (colegios, institutos, universidades) 29,1 49,4 8,6 11 1,9 100

Pensiones de jubilación 81,9 8,8 1,8 4,9 2,6 100

Atención primaria en servicios sociales (mayores, menores) 37 35,2 12,9 9,9 5 100

Seguro de desempleo 78,8 10,6 2 6,1 2,5 100

Jardines y parques públicos 5,6 12,7 75,5 4,6 1,7 100

Pensiones de enfermedad o invalidez 74,1 12,6 2,7 7,8 2,7 100

Gestión de residuos urbanos 7 13,3 69,8 5,7 4,2 100

Tabla 1

Atribución de responsabilidades entre distintas administraciones1

Tabla 2

Atribución de responsabilidades (% sobre el total de respuestas)1

Fuente: Opiniones y Actitudes Fiscales 2010 (Instituto de Estudios Fiscales)

1 En su opinión ¿quién es el principal responsable de que las cosas vayan bien o mal en las siguientes políticas?2 En 1998, para sanidad y educación solo he cogido las respuestas de las CCAA que tenían descentralizada las competencias ese año

Fuente: Opiniones y Actitudes Fiscales 2010 (Instituto de Estudios Fiscales)

1 ¿Quién cree usted que es la administración responsable, por ejemplo, a la hora de poner una reclamación?

131

Las elecciones de 2011

1. Introducción

Desde 1979,nunca laseleccionesmunicipales coincidieronenelmismoaño

con las generales. Así, en un periodomuy breve, los ciudadanos españo-

les fueron llamadosa lasurnasendosocasionespara elegir granpartede las

instituciones democráticas. Los resultados confirmaron el cambio de ciclo

político que anticipaban las elecciones al Parlamento Europeo de 2009.

Tras unos años en los que el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) ha-

bía sido la fuerza mayoritaria, el Partido Popular (PP) logró acumular el

mayorpoderqueha tenidoestepartidoennuestrademocracia.A faltade las

elecciones vascas y andaluzas, en el año 2011 el PP se hizo con el control

de casi todos los gobiernos autonómicos y con gran parte de los de las

principales ciudades. Las victorias electoralesdelPPseexplicanengranpar-

te por el derrumbe estrepitoso de los socialistas. Detrás de estos resulta-

dos no parece haber una transformación ideológica de los españoles o un

enorme avance electoral del PP, sino el hundimiento del PSOE.

132

El objetivo de este capítulo es explorarlas causas que explican los resultados elec-torales de 2011. Para ello se analizan las es-trategias de los principales partidos, pres-tando especial atención a los problemas alos que se enfrentaron en losúltimos añosy a las fortalezas de las que se han dotado.

2. Los resultados electorales

Las elecciones de 2011 supusieron parael PSOE un importante retroceso electo-ral. Comomuestra elGráfico 1, los apoyoselectorales al PSOE se desplomaron aniveles incluso inferiores a los obteni-dos en 1977. El PP, sin embargo, ganólas elecciones manteniendo unos apo-yos electorales similares a los recibidosdesde las elecciones generales de 2004.El Gráfico 1 permite hacer un análisis

másdetallado,más allá deuna conclusión

tan genérica. Si se analizan los compor-tamientos electorales desde 1982, se ob-serva una sucesión de ciclos políticos di-ferenciados.Entre 1982 y 1993, el PSOE tuvo una

posición dominante. Esta situación duróhasta 1994. Las elecciones al Parlamen-to Europeo que se celebraron ese añosupusieron para el PSOE la primera de-rrota electoral en unos comicios de ám-bito nacional. Este fracaso inició unanue-va etapa de dominio conservador que seprolongó hasta las elecciones municipa-les de 2003. En esos comicios, el PSOE re-cuperó la mayoría y la mantuvo hasta2009, con la única excepción de las elec-cionesmunicipales de 2007. Finalmente,las elecciones europeas de 2009marca-ronunnuevo cambio de tendencia que seconsolidó en 2011. Durante el pasado añose celebraron dos convocatorias electo-rales, municipales y autonómicas,y ge-

Gráfico 1

Resultados electorales

Fuente: Ministerio del Interior

50,0

45,0

PP

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Gen

77

Gen

79

Gen

82

Gen

86

Loc87

Euro87

Gen

89

Euro89

Loc91

Gen

93

Euro94

Loc95

Gen

96

Loc99

Euro99

Gen

00

Loc03

Gen

04

Euro04

Loc07

Gen

08

Euro09

Loc11

Gen

11

PSOE PCE/IU UCD

micas y municipales de 2007 con los re-sultados obtenidos en la misma convo-catoria electoral de 2011, se observa quela pérdida electoral de los socialistas enesos cuatro años fue de casi 1,5 millonesde votos. Si, en cambio, la comparación esentre elecciones generales (2008-2011), eldesplome socialista se tradujo enunapér-dida de 4,3 millones de votos (Tabla 1).Este hundimiento socialista ha facili-

tado que el PPhayamultiplicado supoderinstitucional a pesar de la pequeña va-riación en los apoyos electorales al parti-do conservador. Así, el PP incrementósunúmero de concejales en 3.159 y fue ca-paz de formar gobiernos en 34 capitales

nerales, que dieron como resultado unfuerte dominio conservador en todos losniveles de gobierno y un desplome sinprecedentes de los apoyos socialistas.Si comparamos las elecciones de 2011

con los anteriores comicios, vemos que elPSOE y el PP siguieron tendencias di-vergentes. El apoyo electoral al PP apenasvarió con respecto a los años2007 y2008:tanto en las elecciones generales comoenlasmunicipales, su aumento de votos fuemenor a 600.000. Por el contrario, elPSOE sufrió un enorme desplome, es-pecialmente en las elecciones generales;si se comparan los resultados obtenidospor el PSOE en las elecciones autóno-

133

EG 2011 EG 2008 EM 2011 EM 2007

Votos Escaños Votos Escaños Votos Concejales Votos Concejales

PSOE 7.003.511 28,8% 110 11.289.335 43,9% 169 6.275.314 27,8% 21.766 7.760.865 34,9% 24.029

PP 10.866.566 44,6% 186 10.278.010 39,9% 154 8.476.138 37,5% 26.507 7.916.075 35,6% 23.348

IU 1.685.991 6,9% 11 969.946 3,8% 2 1.437.061 6,4% 2.249 1.217.030 5,5% 2.034

ICV 242.021 1,1% 400 258.179 1,2% 451

CiU 1.015.691 4,2% 16 779.425 3% 10 779.188 3,5% 3.867 723.325 3,3% 3.387

Amaiur 334.498 1,4% 7 313.238 1,4% 1.139

UPyD 1.143.225 4,7% 5 306.079 1,2% 1 464.824 2,1% 152

EAJ-PNV 324.317 1,3% 5 306.128 1,2% 6 327.184 1,5% 882 310.036 1,4% 1.043

ERC 256.985 1,1% 3 298.139 1,2% 3 271.503 1,2% 1.392 347.061 1,6% 1.591

BNG 184.037 0,8% 2 212.543 0,8% 2 261.466 1,2% 589 315.279 1,4% 661

CC-NC-PNC 143.881 0,6% 2 174.629 0,7% 2 202.720 0,9% 392 217.047 1% 404

Compromísa 125.306 0,5% 1 180.832 0,8% 344 105.754 0,5% 277

FAC 99.473 0,4% 1 121.713 0,5% 158

GBAIb 42.415 0,2% 1 62.073 0,2% 1 36.262 0,2% 70 52.387 0,2% 133

Resto 22.605.076 11,6% 8.323 2.235.715 10,1% 8.341

Total votantes 24.666.392 68,9% 25.514.671 75,3% 22.968.281 66,2% 22.488.232 64%

Abstención 11.113.099 31,1% 8.360.597 24,7% 11.745.532 33,8% 12.665.291 36%

Votos nulos 317.555 1,3% 162.416 0,6% 387.161 1,7% 262.353 1,2%

Votos en blanco 333.461 1,4% 284.868 1,1% 584.469 2,6% 427.061 1,9%

a En las elecciones municipales de 2007 se utilizan los votos del Bloc Nacionalista Valencia-Verds.

b En anteriores elecciones a 2011 es Nafarroa Bai.

Tabla 1

Resultados de las elecciones generales (2011-2008) y municipales (2011-2007)

Fuente: Ministerio del Interior

134

de provincia (dos tercios del total). Anivelnacional, alcanzó la mayoría absoluta enel Congreso de los Diputados al ganar32 escaños más que en 2008.ElPSOE,porsuparte,perdió2.263con-

cejales, loquemermóenormementesupo-der en el control municipal de las gran-des (medianasypequeñas)ciudades.Dehe-cho, tras laseleccionesmunicipalesde2011,elPSOEsolomantuvo la alcaldía ennuevecapitales de provincia. A nivel nacional, elpesoparlamentariodelPSOEse redujo en59 escaños en relación con 2008.Otros de los grandes beneficiados del

hundimiento socialista fueron lospartidosminoritarios. En las elecciones generalesde2011, IzquierdaUnida (IU) aumentó susapoyos en algo más de 700.000 votos ynueve escaños, aunque el incremento desu poder municipal fue muchomás mo-desto. El segundo partido minoritario deámbito nacional, Unión Progreso y De-mocracia (UPyD), logró superar la barre-ra del millón de votos en unas eleccionesgenerales, ganando nada menos que800.000 respecto a 2008. Esto se tradu-jo en cuatro escañosmás.Un cambio importante dentro de los

apoyos de UPyD fue su menor depen-dencia respecto al electorado de la Co-munidad de Madrid. En 2008, el 43,2%de sus votantes provenía de este territorio.En 2011, esta cifra se redujo al 30,4%. La

formación de Rosa Díez siguió tenien-do, noobstante, enormesdificultadesparaentrar en las comunidades donde los na-cionalistas disfrutaban de un amplio res-paldo. En el PaísVasco solo obtuvo 21.282votos en las elecciones generales, el 1,8%del electorado y una cifra ligeramenteinferior a la que consiguió en las elec-ciones autonómicas de 2010. En Catalu-ña, sus apoyos se quedaron en 39.650pa-peletas, el 1,1% del electorado. En estacomunidad autónoma, UPyD obtuvo20.000 votosmenos que la formación deextrema derecha Plataforma por Catalu-ña. Gran parte de los apoyos de UPyDse concentraron en laComunidad deMa-drid, en la Valenciana y en Andalucía: el61,3% de todos sus votantes provenía deestos tres territorios. Estos apoyos con-firmaban los análisis electorales previosque explicaban el éxito de UPyD a partirdel discurso territorial del PP y de la pér-dida de apoyos del PSOE1.Los otros grandes beneficiarios del des-

plome socialista fueron los partidosmino-ritarios de ámbito territorial. Aunque úni-camenteConvergencia iUniò(CiU)yelPar-tidoNacionalistaVasco (PNV)aumentaronsusapoyosen laseleccionesgenerales, casitodosmantuvieron2 o incrementaron3 surepresentación institucional. La única for-mación nacionalista que la redujo fue elPNV, a pesar de ganar votos.

1 “Unión, Progreso y Democracia se beneficia del discurso antinacionalista del Partido Popular, incrementan-

do su fuerza electoral donde el PP consigue transmitir mejor sus mensajes. Esto perjudica al PSOE, puesto

queUPyD logra susmejores resultados donde el Partido Socialista obtiene peores resultados”. Véase IgnacioUr-

quizu (2008), 9-M: elecciones tras la crispación, Claves de la Razón Práctica 181, p. 53.

2 Esquerra Republicana de Cataluña, Bloque Nacionalista Gallego, Coalición Canaria y GBai.

3 Convergencia i Uniò.

135

También accedieron al Congreso tresnuevas formaciones políticas: Amaiur,Compromís y Foro Asturiano de Ciuda-danos. Es importante subrayar la reapa-rición de la izquierda abertzale en el Con-greso de losDiputados. En2011 consiguiólosmejores resultados electorales de todala historia, confirmándose el argumentode que en escenarios de paz, este movi-miento político cuenta con amplios apo-yos en la sociedad vasca4.Con todo ello, el nuevoParlamento es-

pañol fue uno de los más fragmentadosde las últimas décadas. El Congreso secompone de 13 partidos políticos, losmis-

mos que en 1979 y 1989, lo que conllevauna reducción del bipartidismo español.Aun así, la suma conjunta de escaños dePP yPSOE fue del 84,6%del total, una ci-fra muy similar a la de 1996. Esta con-centración del voto de las fuerzas mayo-ritarias no fue, sin embargo, excesiva-mente baja. En 1977, 1979, 1986 y 1989,la fuerza parlamentaria conjunta de losdos principales partidos fuemenor que laque se produjo en 2011.Comomuestra la tabla 2, el análisis de

los resultados por comunidades autóno-masponedemanifiesto la grave situaciónen la que se encontraba el PSOE. Si se

Generales 2011 Autonómicas 2011 Municipales 2011

PP PSOE IU UPyD PP PSOE IU UPyD PP PSOE IU UPyD

Andalucía 45,6 36,6 8,3 4,8 39,4 32,5 12,0 1,8

Aragóna 47,7 31,5 10,5 5,8 39,1 28,6 6,1 2,3 36,7 31,3 5,8 1,9

Asturias 35,4 29,3 13,2 3,9 20,5 30,7 10,6 2,5 23,7 29,9 13,4 2,2

Baleares 49,6 28,9 4,9 4,2 46,4 21,4 2,3 2,1 44,5 23,9 2,3 -

Canarias 48 24,8 4,3 2,6 31,9 21 0,7 1 27,4 21,9 2,5 0,7

Cantabria 52,2 25,2 3,6 3,6 46,1 16,4 3,3 1,7 44,9 20,9 3,2 1,3

Castilla-La Mancha 55,8 30,3 5,8 4,9 48,1 43,4 3,8 1,8 46,5 39,7 5,6 1,3

Castilla y León 55,4 29,1 5,6 6,1 51,4 29,6 4,9 3,3 48,3 30,5 5,2 2,8

Cataluña 20,7 26,7 8,1 1,1 12,7 25,1 8,4 -

Extremadura 51,2 37,2 5,7 3,5 46,8 44,1 5,8 1,1 44,5 40,2 6,2 -

Galicia 52,5 27,8 4,1 1,2 44,9 26 1,9 -

Madrid 51 26,1 8 10,3 51,7 26,3 9,6 6,3 48,2 24,1 10,8 6,9

Navarrab 38,2 22 5,5 2,1 7,3 15,9 5,7 0,7 6 15,9 4,7 -

Murcia 64,2 21 5,7 6,3 58,8 23,9 7,8 4,5 55,6 24,2 8,1 3,2

País Vasco 17,8 21,6 3,7 1,8 13,5 16,3 3,2 -

La Rioja 54,7 31,1 4,6 6 52 30,3 3,7 3,6 49,9 33 3,3 2,5

Com. Valenciana 53,3 26,8 6,5 5,6 50,7 28,8 6,1 2,6 46,8 28,1 5,6 1,4

Total nacional 44,6 28,8 6,9 4,7 37,5 27,8 6,4 2,1

a En las elecciones generales, PP y PAR fueron en coalición y, al mismo tiempo, IU y CHA también hicieron coalición preelectoral.

b En las elecciones generales, PP y UPN fueron en coalición.

Tabla 2

Resultados electorales por comunidades autónomas

Fuente: Ministerio del Interior y páginas web de los parlamentos autonómicos

4 Véase Ignacio Urquizu (2011),Las elecciones generales de 2011, Claves de la Razón Práctica 218.

136

comparan los resultados de la convoca-toria de 2011 con la anterior de 2008, seaprecia que las pérdidas nunca fueron in-feriores a los dos dígitos5. No solo eso,en 12 de las 17 comunidades autónomas elPSOE obtuvo en 2011 un apoyo electoraligual o inferior al 30% de los votos.El PP logró en las elecciones generales

de2011apoyoselectoralessuperioresal45%de losvotosen 13comunidadesautónomas.Respectoa las formacionesminoritarias, laúnica que avanzó en todos los lugares fueUPyD,aunquesusdatosrevelanqueeraunpartidomuy débil desde el punto de vistamunicipal. Solo enMadrid consiguió al-gunos apoyos en losmunicipios.

3. Los apoyos del Gobierno y dela oposición

Para completar el análisis de los resultadoselectoralesesnecesarioconocer laevoluciónde los apoyos a los principales partidos. Lavariable que mejor explica el comporta-miento electoral de los individuos es la ide-ología. El Gráfico 2 presenta la intencióndirectadevotodePSOEyPPentresusprin-cipales grupos ideológicos para el periodo2008-20116. Varias son las conclusiones.Porunlado,seapreciaquelosapoyosdel

PPapenasvariaronentre losvotantesdede-rechayextremaderecha, suelectoradomáspróximo. Los incrementosmás significa-

tivos se produjeron en votantes ubicadosideológicamente en el centro izquierda(5), centro derecha (6) y sin ideología.Por su lado, el PSOE perdió en 2011

más de 15 puntos de intención directaen la izquierda y 22 puntos en la extre-ma izquierda con respecto a 2008. Ade-más, entre los moderados (los que se si-túan en el 5 de la escala ideológica), el des-censo fue de siete puntos porcentuales.En el caso del PSOE, la variaciónmás

cuantiosa se produjo entre los votantesde izquierdas, que tradicionalmente for-mabanelnúcleomásnumerosodesuelec-torado.En2011, la intencióndirecta enestegrupo ideológico se situó por debajo del50%.Unniveldeapoyo tanbajo solo seha-bíadadoen laseleccionesde2000.Estonorestó importancia a los apoyosenel centro,que también suelen ser fundamentalesparaganarelecciones.Pero si se comparanlosdatosdelGráfico2con losdeeleccionesanteriores, se observa que el mayor des-censo se concentró en los ciudadanosmáspróximos ideológicamente al PSOE.Recientesinvestigacioneshandemostra-

doque,desdequecomenzólaGranRecesión,lasvariableseconómicasvienenteniendounmayorimpactoenlosapoyosalosgobiernosque en etapas anteriores7. Sin duda, la cri-sis económica (y sugestión) explica engranmedida la derrota socialista.Una variable que correlaciona espe-

cialmente bien con la intención de voto al

5 Véase Ignacio Urquizu (2011),Las elecciones generales de 2011, Claves de la Razón Práctica 218.

6 Veánse los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS).

7 Larry M. Bartles (2011), Ideology and retrospectation in Electoral Responses to the Great Recession, presenta-

do en la conferencia “Popular Reactions to the Great Recession” en Nuffield College, Universidad de Oxford,

26 de junio de 2011.

137

PP y al PSOE es el desempleo. El Gráfi-co 3 muestra la evolución del paro tri-mestral (Encuesta de Población Activa,Instituto Nacional de Estadística) y la

distancia entre PP y PSOE en intencióndirecta de voto (CIS). Se observandos cur-vas que siguen tendencias simétricas yque están altamente relacionadas8.

Gráfico 2

Intención directa de voto e ideología

Fuente: elaboración propia a partir de los barómetros del CIS

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11

Izquierda (3-4)

PSOE

PP

Centro Izquierda (5) Sin ideología

Centro Izquierda (5) Centro Derecha (6) Derecha (7-8) Ext. Derecha (9-10)

Sin ideología

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sep11

8 El coeficiente de correlación entre el desempleo y la intención de voto es 0,9.

138

Con todo, los datos del Gráfico 3 sonagregados y lo que nos interesa conoceres el comportamiento individual de losvotantes. ¿Enquémedida losdesempleadoscambiaronsusapoyosalGobierno?ElGrá-fico 4muestra la evolución de los apoyosal PSOE y al PP según el estatus socioeco-nómicodelosentrevistados.Seobservaque,en2004, losparados fueronungrupomuyimportante para explicar la victoria de Ro-dríguezZapatero.LamayordistanciaentreelPSOEyelPPseprodujoenestecolectivodevotantes.Sinembargo, tambiéneselgru-posocialdonde, sieteañosdespués,másseredujo la intencióndevotodelPSOE.Dehe-cho, a diferencia de 2004, una de lasma-yores distancias del PP respecto del PSOEla encontramos en este grupo.Por lo tanto, el aumento del paro no

solo afectó a la distancia que había entrelos dos principales partidos, sino que, ade-

más, pudo influir en que los desemplea-dosdejasende serungrupo relevante den-tro los apoyos del PSOE.Además de la ideología y el estatus

socioeconómico, otra variable relevantepara analizar los apoyos de los gobier-nos es la edad. A lo largo de 2011, estefactor ha cobrado, además, una gran im-portancia gracias elmovimiento 15-M.Estamovilización ciudadana está muy rela-cionada con una nueva generación dejóvenes.A través de internet y las redes so-ciales, miles de ciudadanos, especial-mente jóvenes, se han estado movilizan-do durante el último año. Sus deman-das eranuna crítica a los sistemas políticoy económico. Seguramente, en el surgi-miento del 15-M ha influido la situacióneconómica, donde el paro juvenil es es-pecialmente elevado, como en anterio-res crisis económicas9.

Gráfico 3

Evolución del paro y de la diferencia en intención directa de votode PP y PSOE

Fuente: CIS e INE

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5

0

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11

Diferencia PP-PSOE Paro

9Al igualque lascrisisde losochentaynoventa,elparoentre losmenoresde25añosseencuentraporencimadel45%.

139

Los escasos estudios realizados nosmuestran que este movimiento ciudada-no se identifica ideológicamente muchomás con los valores de la izquierda10. Laalta presencia de jóvenes en él nos lleva-

ría a pensar que la nueva generación deespañoles es claramente progresista. Sinembargo, los datos de opinión pública ysu comportamiento electoral ponen enduda esta conclusión.

Gráfico 4

Evolución de los apoyos según estatus socioeconómico

Fuente: CIS

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Paradosjul04

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Amas de casa

10 Kerman Calvo Borobia, Teresa Gómez-Pastrana, Manuel Jiménez Sánchez y Luis Mena (2011), Especial 15-

M, Fundación Alternativas, Zoom Político 4.

140

Si analizamos la evolución de su in-tención directa de voto (Gráfico 5), vere-mos que es un grupo de edad muy im-portante para entender las victorias del PPen2011. En 2004 y 2008, losmás jóvenesfueron un grupo fundamental en los re-sultados electorales del PSOE. Pero, unavez comenzó la crisis, el voto socialista en-tre los que tenían entre 18 y 29 años y

entre 30 y 45 años cayó con la misma ra-pidez con la que aumentaba el del PP.Dehecho, en la última legislatura, fueron losprimeros grupos de edad donde el PPcomenzó a situarse por delante.Estecomportamientonoesunanovedad

si lo comparamos con el pasado. A princi-pios de los años noventa, losmás jóvenestambiéncomenzaronaapoyar alPPde for-

Gráfico 5

Evolución de los apoyos según grupos de edad

Fuente: CIS

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Entre 30 y 44

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Entre 45 y 60 50

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0

Más de 60 años

141

mamayoritaria, como reacción a un go-bierno que llevabamuchos años en el po-der11.UnestudiodeMaravallyPrzeworski12

confirmaestaconclusión:enaquellosaños,losmás jóvenes eran un colectivo que co-menzó a practicar de forma significativa loqueellosdenominanel votodeoposición13.En definitiva, el derrumbe socialista

que se produjo en 2011 se explica por lapérdida de apoyos en grupos de ciuda-danos muy heterogéneos y muy impor-tantes para la base electoral del PSOE: vo-tantes progresistas, votantes modera-dos, desempleados y jóvenes. Gracias aeste desplome, el PP pudo avanzar elec-toralmente en algunos de estos colectivos,alcanzando la mayoría absoluta y acu-mulando un gran poder institucional.

4. Las debilidades estructuralesdel PSOE

Para poder comprender estos cambios enlos apoyos electorales, es necesario ana-lizar los factores que pudieron haber in-fluido en el comportamiento electoralde los españoles. Resulta de interés cen-trarse en el caso del PSOE, puesto quesu hundimiento electoral fue el que pro-pició la mayoría absoluta del PP.El PSOE se encontró con una serie

de limitaciones para desarrollar sus es-

trategias. Algunas de estas restriccionesno eran nuevas, sino que persistían enel tiempo y se venían observando desdehacia bastantes años.El primero de sus problemas tiene que

ver con sumodelo de organización.Comotoda formación política, el PSOE se ha ca-racterizado por conjugar la participaciónde sus afiliados en la toma de decisionescon launidad interna.Ambosprocesosnosiempre caminan de la mano, y combi-narlos tiene aspectos positivos y negati-vos.En muchas ocasiones, una mayorapertura de la organización puede pro-mover comportamientos faccionales uocasionar fracturas de difícil solución. Es-tos problemas sonmás frecuentes si el nú-mero de integrantes de una organizaciónes reducido. En general, los partidos po-líticos en España cuentan con un núme-ro pequeño de militantes, especialmen-te si los comparamos con otras demo-cracias (el PSOE tiene cerca de 216.000afiliados, mientras que el PP supera am-pliamente los 600.000). Sus estructu-ras siguen las divisiones territoriales de laAdministración (comunidades autóno-mas y provincias), y es en estos lugaresdonde reside realmente el poder orgáni-co. Ello significa que los censos que seuti-lizan para elegir a los dirigentes del par-tido o para debatir sobre cuestiones pro-gramáticas son, en realidad, bastante

11 Juan Jesús González (1996), Clases, ciudadanos y clases de ciudadanos, Revista Española de Investigaciones

Sociológicas 74, pp. 45-76.

12 José María Maravall y Adam Przeworski (1999), Reacciones políticas a la economía, Revista Española de In-

vestigaciones Sociológicas 87: 11-52.

13 Por voto de oposición entendemos apoyar a los principales partidos que no están en el poder, aunque los

ciudadanos no tengan una mala opinión del gobierno.

142

pequeños. La presencia de pocos afiliadosen los procesos de tomadedecisiones per-mite que un número reducido de perso-nas puedan constituir fácilmente una fac-ción, cuyomáximoobjetivo, casi siempre,es tener una cuota de poder.Pero el fraccionamiento de la organi-

zación en pequeños grupos territorialesno solo contribuye a una imagen de di-visión interna. Además, también fomen-ta la “selección adversa” dentro de los par-tidos14. Las pequeñas tribus suelen estarencabezadas por políticos profesionalesque dedicanmucho de su tiempo a la or-ganización. De hecho, una de sus venta-jas frente a posibles competidores es quehan consagrado gran parte de su vida alpartido, convirtiéndose en profesionalesde la política. Así, si una persona decidetener una carrera profesional fuera de laactividad política, sus posibilidades decompetir con los “burócratas” de la or-ganización se reducen. Los profesionalesde la política no solo conocen mejor lacompetición por el poder, sino que, ade-más, acumulan muchos recursos den-tro de la organización. Por ello, el deno-minado aparato del partido es el que tie-ne mayor capacidad de decisión y suscomponentes quienes más participanen los órganos de dirección, donde ape-nas se encuentran personas conunperfilmucho más externo.Este problema es evidente dentro del

PSOE. Sus cuadros no han sido percibi-

dos por la ciudadanía como solventes ycompetentes, mermando la imagen delpartido ante la opinión pública. Por ejem-plo, en 2008, a pesar de ganar las elec-ciones el PSOE, solo un 12,1% de sus vo-tantes declaraba haberle votado por serelmás capacitado,mientras que esta cifrase elevaba al 29,1% entre los votantes delPP. De hecho, esa era la principal moti-vación que tenían los ciudadanos para vo-tar al PP15.Que los dirigentes de una formación

política no sean percibidos como eficacesy competentes lastra su imagen pública,especialmente en tiempos de fortísimasdificultades económicas. Las personasmás ilustradas y las clasesmedias tendránreticencias a apoyar aunpartido dondenosolo no se ven representados, sino que,además, no confían en sucapacidad paragestionar las dificultades desde el Go-bierno.Una posibilidad para paliar estas de-

ficiencias sería abrir más la organiza-ción del partido, y una tentación muyconocida es la de resistirse a ella. Gene-ralmente, los dirigentes deuna formaciónpolítica justifican sus reticencias amásde-mocracia interna en beneficio de la uni-dad de la formaciónpolítica. Es cierto quesi los ciudadanos perciben que un parti-do está dividido internamente, lo penali-zan electoralmente16. Además, los votan-tesmoderados,muy relevantes en las vic-torias electorales, son más sensibles que

14 Véase Belén Barreiro, María Fernández, Sandra León e Ignacio Urquizu, La selección adversa en los parti-

dos, El País, 4-7-2003.

15 Véase CIS 2757.

16 José María Maravall (2003), El control de los políticos. Madrid: Taurus.

143

el resto de ciudadanos a las divisionesinternas17.Pero no es este el único problema que

arrastra el PSOEdesde hace tiempo.Unasegunda debilidad es la dificultad que tie-ne para desarrollar el mismo discursoen toda España. En la etapa de Rodrí-guezZapatero fuemuy evidente en asun-tos como el Estatut de Cataluña o el pro-ceso de negociación con ETA. La idea dela España plural trataba de dar cierta co-herencia a las discrepancias que se pro-ducían entre los diferentes dirigentessocialistas. Pero la opinión pública eraconsciente de que el PSOE no decía lomismoen todos los sitios, dandouna ima-gen de inconsistencia y lastrando su ca-pacidad de competición política.Este no es un problema nuevo. En los

años noventa, los barones territorialesde Andalucía, Castilla-La Mancha y Ex-tremadura tenían tanto o más protago-nismo en el debate que el propio se-cretario general del PSOE. De hecho, fi-jabanmuchomás la posición política delPSOE que la dirección federal del par-tido. Gran parte del poder orgánico so-cialista ha residido en sus federaciones,lo que significa que los secretarios ge-nerales regionales acumulan un granpoder dentro de la organización. Porotro lado, a esta concentración de poderpor parte de los territorios ha contri-buido el estado de las autonomías. Enlas últimas décadas, las comunidadesautónomas han aumentando enorme-mente sus competencias y sus recursos.

Los partidos políticos se han visto afec-tados por este cambio en el diseño ins-titucional. Así, los líderes autonómi-cos no solo han incrementado su pro-tagonismo público, sino que, además,disponen de todos los beneficios que im-plica gestionar enormes presupuestos.Además, la descentralización tam-

bién ha contribuido a que cada comu-nidad autónoma haya generado su pro-pio espacio de competición política. Así,las reivindicaciones de cada territorio ri-valizan en importancia con los proble-mas de índole nacional, primando enmuchas ocasiones las primeras sobre lossegundos.Este problema se agudiza cuando el

PSOE está en la oposición en España ola dirección federal ha sido recién ele-gida. Entonces, el secretario generalysu equipo tienen enormes dificultadespara hacer valer su autoridad entre losdistintos territorios. Esta posición de de-bilidad incrementa la relevancia del dis-curso de los barones, quienes estánmáspreocupados por defender los interesesque afectan a su región que por la co-herencia del discurso nacional.El PP no es ajeno a esta dificultad. Su

derrota electoral de 2008 se tradujo enel cuestionamiento interno del lideraz-go deMariano Rajoy. Para consolidar suposición dentro del partido, necesitó delapoyo de varios líderes territorialescomoNúñez Feijoo (Galicia), Javier Are-nas (Andalucía) o Francisco Camps (Co-munidad Valenciana). Gracias a ellos

17 IgnacioUrquizu (2010),Moderate voters and internal party factionalism, Instituto JuanMarch, Estudio/Wor-

king Paper 251.

144

pudo superar el Congreso del PP que secelebró en 2008 en Valencia.No obstante, el modelo de organiza-

ción del PP es mucho más presiden-cialista y menos abierto que el delPSOE, lo que permite acumular ungran poder al líder nacional. Así, porejemplo, la composición de las listaselectorales es casi de su exclusiva elec-ción. En cambio, entre los socialistas, elproceso de elaboración de candidaturasestá mucho más descentralizado y losterritorios tienen unamayor influenciaen su confección.En definitiva, algunos de los proble-

mas que hanpodido afectar a las derrotaselectorales del PSOE en 2011 no son nue-vos.De hecho, se vienen observando des-de hace mucho tiempo. El PSOE, por sumodelo organizativo, muestra incapaci-dades profundas para la competición po-lítica: las divisiones internas emergen conmucha facilidad, sus cuadros dirigentesno sonpercibidos comocapaces y tienedi-ficultades para construir un único dis-curso nacional.

5. Las limitaciones de la últimalegislatura

Junto con los problemas de largo plazo, elPP y PSOE se enfrentaron a dificultadesdistintas a lo largo de la legislatura. Porello, cada uno siguió estrategias clara-mente diferenciadas, tratando de sacarventaja a sus fortalezas.El PSOE, como partido de Gobierno,

tuvo que lidiar con una crisis económicade naturaleza más prolongada y profun-da que ninguna de las anteriores desdelaGranDepresiónde los años treinta.Unacrisis, además, que pasó por distintas fa-ses (hipotecaria, financiera, de la econo-mía real, de la deuda soberana…), lo queobligó al Ejecutivo a adoptarmedidas que,en ocasiones, parecieron acumulativas,contradictorias e improvisadas.Al comienzo de la legislatura, el Go-

bierno se vio arrastrado a undebate sobrela propia existencia de la crisis. Su falta dereconocimientohastamuchosmeses des-pués hizo que parte de sus apoyos des-cendieran poco a poco, pero incesante-

Gráfico 6

Evolución de la intención directa de voto de PP y PSOE

Fuente: CIS

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PP PSOE

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mente. El Gráfico 6 muestra la evolu-ciónde la intencióndirecta del PSOEydelPP desde mediados de 2008. Se observaque, tras el verano de 2009, una vez quela gravedad de la situación económica eraevidente dadas las cifras de desempleo, laintención directa del PSOE cayó más decinco puntos.El segundo momento crítico para el

PSOE fue mayo de 2010. Para poder ha-cer frente al enorme aumento del déficitpúblico, producto en buena parte de lasmedidas de estímulo implementadas paraestimular la desfalleciente demanda in-terna, el Gobierno tuvo que adoptar unaserie de medidas para contener el gasto,de modo abrupto y sin hacer la suficien-te pedagogía para que los ciudadanosentendieran el giro copernicano de lapolítica económica. Al Ejecutivo, se lereprochó además, que no se hubiesencompletado los recortes con otras deci-siones con un mayor contenido progre-sista (menos reduccióndel gasto ymás in-gresos mediante una política fiscal másagresiva y proporcional).Lasmedidasde ajuste demayode2010

significaron el segundodescenso en la in-tención de voto socialista. Si en abril deese año la intención directa del PSOEera próxima al 25%, tras el verano esta-ba por debajo del 20%.Apartir de esemo-

mento, excepto en julio de 2011, cuando seprodujo el “efecto Rubalcaba18, la inten-ción de voto socialista siempre se movióen torno al 20%. Esta cifra es la que fi-nalmente obtuvo el PSOE el 20-N19.Estas dos fases de la legislatura crea-

ron un doble problema para el Gobier-no de Rodríguez Zapatero. En la prime-ra fase se reforzó la idea de que el PSOEno era el partidomás capacitado para ges-tionar la economía. Prevaleció la imagende un Gobierno dubitativo, que llegótarde a la crisis y que no fue capaz dereconocer la situación económica en laque estaba España, y actuar en tiempo yconsecuentemente.La segunda fase generó un problema

de incoherencia ideológica: los socialistastuvieron que aplicar uno de los planesde ajuste más severos de nuestra demo-cracia. La falta demedidas demayor con-tenido progresista para combatir los pro-blemas económicosmermaron la imagende izquierdas que se había construido a lolargo de la legislatura 2004-2008.Ante este doble problema, el Ejecutivo

acabó abrazando la estrategia del “cues-te lo que cueste y me cueste lo que mecueste”20, asumiendo que sus decisionesibana tener costes electorales entre supro-pio electorado. Además, esta reacciónreforzó una crítica que recibió el PSOEde

18 En julio de 2011 se produjo la proclamación de Alfredo Pérez Rubalcaba como candidato socialista. A lo lar-

go de la legislatura siempre había sido el ministro mejor valorado. Esta alta valoración pudo explicar el signifi-

cativo aumento de la intención de voto socialista. Semanas después volvió a descender.

19 En las elecciones generales de noviembre, el Partido Socialista obtuvo el 19,6% de votos sobre censo, ligera-

mente inferior al que obtuvo Alianza Popular en 1982, el 20,7%.

20 Palabras pronunciadas por José Luis Rodríguez Zapatero en su quinto debate del estado de la nación, el 15

de julio de 2010.

146

Zapatero desde que este asumió la Se-cretaría General del partido: la ausenciade un proyecto político claramente defe-nido. Lo que algunos han denominadola carencia de un relato.Quizá esta crítica haya sido algo in-

justa. Enmuchas ocasiones, los proyectospolíticos no dejan de ser construcciones aposteriori de la acción de un Gobierno.El PSOEdeFelipeGonzález tenía una se-rie de objetivos más o menos definidos,pero el relato definitivo de su acción se ela-boró cuando ya había pasado un tiempodesde su primera victoria electoral en1982. Estudios posteriores arrojaron luzsobre muchas de sus políticas y solo en-tonces se pudo construir una idea de con-junto sobre su acción de Gobierno.Los primeros años de Zapatero como

líder socialista y su primera legislaturaen el poder se pueden resumir en la ex-tensión de derechos civiles y políticos,así comoen lamejorade la democracia es-pañola. Su estilo de oposición huyó delas estridencias, ejerciendo lo que él llamóoposiciónútil, ymuchasde susdecisionescomopresidente delGobierno afectaron acolectivos quenoejercíanplenamente susderechos, como, por ejemplo, lasmujereso loshomosexuales. Tambiénes ciertoquela política social tuvo un lugar destacado,creando los servicios dedependencia o au-mentando las pensiones mínimas21.Pero ese proyecto socialista tenía fuer-

tes carencias en materia económica (elpropio modelo de crecimiento basadoen el ladrillo y en el turismo de baja cali-dad) y respecto al diseño del Estado del

Bienestar (una sociedad más envejecida,con un elevado número de inmigran-tes).Una vez en el gobierno, no sehizo es-fuerzo alguno por modificar el modeloproductivo, el mercado laboral o las polí-ticas de bienestar, lo que repercutió cuan-do la crisis económica, a partir del año2008, estranguló el crecimiento. Enmu-chas ocasiones, el Gobierno Zapatero sedejó llevar por las circunstancias, de for-ma errática, cambiando sus decisiones enbreves espacios de tiempo, y aprobandomedidas que poco antes se habían re-chazado con rotundidad. Junto con ello,un excesode optimismoenmuchas de lasdeclaraciones acabó reforzando la idea deimprovisión y falta de proyecto.Una segunda dificultad para el PSOE

en los últimos años fue la propia fortale-za del PP, conun electoradomuy fiel e in-asequible a los cambios. Desde el año2000, se ha movido entre los 9,7 millo-nes de votantes de 2004 a los 10,8 mi-llones de 2011. Por el contrario, los apoyosdel PSOE han sido mucho más voláti-les, pasando de los 11,3 millones de elec-tores de 2008 a los 7 millones de 2011.Mientras que el PP se ha movido en unafranja de poco más de un millón de vo-tantes, la volatilidad del PSOE ha sidode más de cuatro millones de electores.Otra de las ventajas del actual PP es

la evaluaciónquehacen los ciudadanos desu capacidad para gestionar la econo-mía. Los datos de encuesta revelan que en“aquellas [políticas] que son susceptiblesde un alto debate ideológico, como pue-den ser la sanidad, la educación o las po-

21 Véase el capítulo “Cuatro años de gobierno socialista” en el IDE 2008.

147

líticas sociales, el Partido Socialistamues-tramayor fortaleza. Así, cuando está en elGobierno, sus mayores ventajas las ob-tiene en este tipo de políticas y, cuandoestá en la oposición, las menores des-ventajas. En cambio, el Partido Populartiene sumayor fortaleza enpolíticas comola economía y el empleo. Al igual queobservamos en el PSOE, en este tipo depolíticas tiene sus mayores diferenciascuando está en elGobierno y lasmenorescuando está en la oposición”22.Enuncontextodecrisis económicaesta

ventaja es muy significativa. Es determi-nante para diseñar la estrategia política. Sia esto se le añade la incapacidaddel PSOEcomo organización para generar cuadrosformados y competentes, ya aludida, sepuede entender el hundimiento electoralde los socialistas a lo largo de 2011.En definitiva, la oposición a la que se

enfrentó el Gobierno de Rodríguez Za-patero no tenía nada que ver con la queexistía en los años ochenta. Hasta la re-fundación de la derecha por parte de JoséMaría Aznar, Alianza Popular era un par-tido conmuy escasos apoyos y sin apenasfortalezas.Hoyporhoy, los ciudadanos tie-nenuna alta valoraciónde la capacidaddelPP para gestionar la economía.Esto no quiere decir que los populares

no pasaran por dificultades en los últi-mos años. Como se ha señalado anterior-mente, el liderazgo deMariano Rajoy fuecuestionado en sus propias filas tras la

derrotade2008.Sobreviviódentrode laor-ganizacióngracias al apoyode importantesbarones territoriales. Pero Rajoy tambiénfue cuestionado por los ciudadanos; enlasencuestasdelCIS, solo logrósuperarenvaloración media al presidente del Go-bierno en el tramo final de la legislatura,y siempre estuvopeor valoradoque el can-didato socialista,AlfredoPérezRubalcaba.Junto con elproblema del liderazgo,

la corrupción tambiéndebilitó al PP,muyespecialmente la trama Gürtel. Este casono solo afectaba a dos de sus importantesbastiones electorales, Madrid y Valencia,sino que, además, cuestionaba la legali-dad de la financiacióndel PartidoPopular.De hecho, una de las consecuencias deesta trama fue la dimisión del presiden-te del Comunidad Valenciana, FranciscoCamps, aunque lo hizo tras ganar las elec-ciones autonómicas y enormemente pre-sionado desde dentro de su formación.Noobstante, se sabe que la corrupción,

pese a castigarse en las urnas, no suele de-rrotar gobiernos23, 24. Por ello, una vezse superó el cuestionamiento internodel liderazgo de Mariano Rajoy, la estra-tegia del PP fue el silencio. No era nece-sario que los dirigentes conservadores hi-ciesen propuestas. Se esperaba que la si-tuación económica acabaría con elGobierno y le entregaría el poder al PP. ElEjecutivo se desgastaría y los españolesacabarían votando al partido que tieneunaalta reputación como gestor.

22 Véase Ignacio Urquizu (2011), 20-N: ¿ideología o economía?, Fundación Rafael Campalans, Revista fcrN. 27.

23 Véase el capítulo “Los electores ante la corrupción” en este mismo informe.

24 Gonzalo Rivero y Pablo Fernández (2011), Las consecuencias electorales de los escándalos de corrupción

municipal, 2003-2007, Fundación Alternativas, Estudios de Progreso 59.

148

1En 2011, el PSOE ha cosechado los pe-ores resultados electorales de la de-mocracia. La debacle socialista no se hatraducido en un avance sustancial de vo-tos al PP.Dehecho, la derecha ha ganadomuy pocos apoyos respecto a 2008. Peroel hundimiento socialista ha permitidoque la formación conservadora acumuleel mayor poder institucional que ha te-nido en democracia.

2Para explicar estos resultados, hayque considerar los factores a los que

se ha enfrentado cada partido político. ElPSOE, como partido del Gobierno, ha te-nido que gestionar una crisis de enor-me profundidad y duración, desconocidapara varias generaciones de ciudada-nos, acostumbradas a un ciclo largo decrecimiento económico. Puesto que la re-cesión ha pasado por distintas fases, elEjecutivo hubo de reaccionar de modosdistintos, con medidas de diferente gra-duación y sentido, lo que generó el des-concierto en sus bases electorales. Lacarencia de un relato que haya dado co-herencia a su práctica política y la per-cepción de inconsistencia profesional (lossocialistas no son buenos gestores) e ide-ológica por parte de la opinión pública,influyeron en su derrumbe.

3El PP, una vez superó el cuestiona-miento de su liderazgo interno, de-

cidió entregarse al silencio. Su estrategiafue no decir nada, no apoyar nada,no pro-ducir alternativas que asustasen a la po-

blación, y esperar que el Gobierno fue-se desgastándose por sí mismo. Confia-ba que la crisis le llevaría al poder. Nose equivocó.

4Los dos principales partidos tienendistintos retos pordelante. Por supar-

te, el PSOE debe cambiar su modelo deorganización para poder corregir algunosde susproblemas. Su incapacidadpara ge-nerar cuadros competentes lastra enor-memente sus posibilidades de competi-ción con el PP, quien además es percibi-do por los ciudadanos como un partidomás capacitado para afrontar determi-nados problemas, como los económi-cos. El nuevo secretario general del PSOE,Alfredo Pérez Rubalcaba, ya ha anuncia-do una conferencia de organización antesque finalice el primer semestre de 2012.Deno corregir este, entre otros errores (lapercepcióndequeno tieneunmismodis-curso en todas las comunidades autóno-mas, la actualización de su política deingresos fiscales y de las reformasqueunanueva situación demográfica requiereen el EstadodelBienestar…), el PSOEpue-de pasar una larga temporada en la opo-sición, so pena de que la crisis sea tanlarga que tenga una segunda vuelta encuanto a resultados electorales (mandar ala oposición a los gobiernos incapacesde dominarla y gestionarla con propor-cionalidad). Dentro de su organizaciónexisten abundantes ejemplos, como los deMadrid, Valencia, Murcia o La Rioja. Enestos territorios, el PSOE se muestra in-

Conclusiones

149

capaz de arrebatarle la mayoría al PP ycada nueva elección es un incrementode la ventaja del PP respecto al PSOE. Sino rectifica los errores que se constatan enlos últimos tiempos, el PSOE de los pró-ximos añospuede semejarse a laAPde losochenta.

5El PSOE, además, está compitiendoahora por parte de su electorado con

formaciones comoIUyUPyD.En las elec-ciones del 20-N, unaparte significativa delos antiguos votantes del PSOE se hanmarchado a estas formaciones25. Por ello,la exigencia es mucho mayor.

6El principal reto del PP es mante-ner su prestigio de buen gestor y evi-

tar que su durísimo plan de ajuste (evi-denciadodespuésde las elecciones, ya queen el programa electoral procuró obviartoda alusión a los sacrificios de los ciu-dadanos) cause estragos en las filas de susvotantes, a los que se dijo, por ejemplo,que no se les subirían los impuestos ono se abarataría el despido. En el año1996, cuando llegaron por primera vezal poder, las bases del crecimiento ya es-taban asentadas por el últimoEjecutivo deFelipe González. Ahora, la crisis es máslarga,multidisciplinar e incierta, y se estállevando por delante a todos los Gobier-nos que la gestionan, sean del signo ide-ológico que sean.

25 En la medida que no existen todavía datos postelectorales, no podemos cuantificar las transferencias de vo-

tos entre partidos.

151

Quinta mediciónde la democracia

1. Introducción

La valoración de la democracia en España en 2011 es de 5,8 puntos sobre

10, de acuerdo con la evaluación que desde 2008 realizan los expertos con-

sultados por el Informe sobre la Democracia en España (IDE). Esta

puntuación es una décimamenos que la nota obtenida en 2010 y conso-

lida la tendencia negativa que se observaba desde 2007. Durante 2011, la

política económica fue objeto de fuertes injerencias por parte de orga-

nismos e instituciones internacionales ajenas al escrutinio de la ciuda-

danía. Para los expertos consultados, el control de una parte importante

de la agenda política por parte de instituciones supracionales como la

Unión Europea, el Banco Central Europeo o el Fondo Monetario Inter-

nacional devino en el principal déficit democrático en nuestro país.

152

Estas injerencias repercutieron de formasignificativa en el comportamiento po-lítico de los ciudadanos así como en suscondiciones de vida. En la segunda mi-tad de 2011 apareció el movimiento 15-M que, de forma espontánea, reunió yaglutinó el malestar de una parte signi-ficativa de la ciudadanía respecto al fun-cionamiento de la democracia. El mo-vimiento 15-M explicitó el distancia-miento de los representantes políticoscon sus votantes a través de la denun-cia del carácter poco proporcional del sis-tema electoral o de los importantes casosde corrupción aparecidos durante 2011.Para los expertos, la aparición de estemo-vimiento explicaría el aumento de lavaloración de la participación política.Además de los efectos en la participa-ción, las injerencias internacionales enla agenda económica del Gobierno po-drían explicar, según los expertos, eldeterioro de los derechos sociales y la-borales de los ciudadanos.La medición de la calidad de la de-

mocracia que realiza el equipo investi-gador de la Fundación Alternativas es lamás antigua que se efectúa en España.Desde un inicio este proyecto pretendeimpulsar las buenas prácticas democrá-ticas, localizar los problemas más gra-ves que aquejan a nuestra democracia yservir de guía a los distintos Gobiernospara tomar medidas sobre las deficien-

cias detectadas en nuestra evaluación. Alrepetir el mismo cuestionario cada año,se puede hacer el seguimiento ymedir elimpacto de las medidas políticas adop-tadas sobre los puntos que son objetode análisis. Si contemplamos la serie his-tórica, puede comprobarse cómo las de-nuncias ciudadanas, que se han multi-plicado en el último año (corrupción, su-misión de la política a los mercados,partidos políticos alejados de los ciuda-danos…), convergen en muchos puntoscon el diagnóstico de los expertos.En Europa, la satisfacción con la de-

mocracia ha caído considerablementeen los últimos años. Índices comparativosde la democracia, como elDemocracy In-dex (Economist Intelligence Unit, 2011),han rebajado la calificación de la calidadde la democracia a países como Francia,Italia o Grecia en el último año. En Fran-cia, el apoyo a la democracia es elmásbajode Europa. La falta de respeto a las mi-norías, sobre todo a las de origen árabeo el hiperpresidencialismo desarrolladopor Sarkozy, podríanhaber originado estedescenso en la calificación1. Por su lado,Italia y Grecia se perciben como paísescon un alto grado de corrupción2.Los últimos años han estado marca-

dos por el impacto de la peor crisis eco-nómica que ha padecido la España de-mocrática. Los resultados económicosson malos y ello tiene impacto en la po-

1 Según los datos recogidos de la Economist Intelligence Unit (2011).

2De acuerdo con la organización Transparency International, Italia ocupa el puesto 24 en el ranking de los paí-

ses más corruptos de la UE; Grecia se sitúa en el penúltimo lugar. Si, no obstante, se observa su ubicación en

el rankingmundial, Italia ocupa el lugar 69 y Grecia se sitúa en el puesto 80 de un total de 182 países. Los re-

sultados se pueden consultar en http://cpi.transparency.org/cpi2011/.

153

lítica. Los países con menos problemaseconómicos comoDinamarca, Noruega,Alemania o Suecia apenas han visto de-teriorada la satisfacción ciudadana con elfuncionamiento de su democracia. Encambio, en países afectados profunda-mente por la crisis como Italia, Portugal,Irlanda, Grecia, España, incluso Franciay el ReinoUnido, la satisfacción con la de-mocracia ha bajado más de 15 puntos enmenos de dos años. Esta relación entrecrisis económica y mala valoración delfuncionamiento de la democracia es ló-gica si se tiene en cuenta la definiciónpragmática de democracia que tienen losciudadanos.Del mismo modo que para los ciu-

dadanos la certidumbre de contar con uningreso digno es la característicamás im-portante de la democracia3, para la ma-yoría de los expertos de nuestro estu-

dio los procesos electorales limpios ylibres definen sustancialmente un régi-men democrático. No hay consenso en-tre los politólogos sobre cuál es la ca-racterística esencial de nuestra demo-cracia. Los expertos que participan enesta medición reflejan esa falta de con-senso y, consecuentemente, otorgan dis-tintas valoraciones al funcionamiento dela democracia.Mientras que los expertosque priman la celebración de eleccio-nes limpias y competitivas otorgan a lademocracia española un 6,1; los que con-sideran que la democracia tiene que ga-rantizar unasmínimas condiciones eco-nómicas al individuo dan a la democra-cia española un aprobado raspado (5,1).De ahí que no resulte sorprendente quelas percepciones ciudadanas sobre la de-mocracia española suelan ser más pe-simistas que las que emiten los expertos.

Elecciones regulares

Fuente: elaboración propia

Valoración global de la democracia

0 2 4 6 8 10

Gráfico 1

Distribución de la evaluación de la democracia española en 2012(según característica esencial que le atribuyen los expertos)

Una economía que asegure el ingreso digno

3 Según la encuesta de la calidad de la democracia del CIS (2007 y 2009).

154

2. ¿Qué evaluamos? ¿Quiénevalúa? Resumen de resultados

Desde 2008, casi coincidiendo con el ini-cio de la crisis económica y de la segun-da legislatura de José Luis Rodríguez Za-patero, expertos de nuestro país evalúanla calidadde la democracia española a par-tir de una metodología propia, inspiradaen la delHuman Rights Center de la Uni-versidad de Essex4. Con esta mediciónse persigue comprobar hasta qué puntolas instituciones responden a los idealesde la democracia representativa.

Los principios democráticos en losque se basa este programa de evalua-ción son dos: 1) el control ciudadano so-bre los políticos y sobre las decisiones po-líticas; y 2) la igualdad en el acceso a la es-fera política de todos los ciudadanos paraejercer ese control. Es decir, el punto departida de esta evaluación tiene más encuenta los procesos que los resultados.Aunque no se miden las desigualdadeseconómicas o el número de parados, sí seconsideran las desigualdades sociales, losderechos laborales o las barreras de ac-ceso a los servicios públicos.

Esferas Áreas

A. Ciudadanía, leyes y derecho A.1 Ciudadanía

A.2 Estado de derecho

A.3 Derechos civiles y políticos

A.4 Derechos económicos y sociales

B. Representación política B.1 Elecciones libres y limpias

B.2 Papel democrático de los partidos

C. Gobernabilidad y rendición de cuentas C.1 Control del Gobierno

C.2 Acción del Gobierno

C.3 Ausencia de corrupción

D. Sociedad civil y participación D.1 Medios de comunicación

D.2 Participación política

E. Internacional E.1 Relaciones internacionales democráticas

Fuente: elaboración propia

Tabla 1

Esferas y áreas de la evaluación democrática

4 Human Rights Centre (2008): Democratic Audit, obtenido el 2 de febrero de 2008, en http://www.de-

mocraticaudit.com.

155

La evaluación la realizan expertos, fun-damentalmente académicos, puntuandoen una escala de 0 a 10 el grado de cum-plimiento de indicadores que miden di-ferentes componentes del marco demo-crático. Los indicadores, 57 en total, seagrupan en 5 esferas (Tabla 1): a) ciuda-danía, leyes y derechos; b) representaciónpolítica y elecciones; c) gobernabilidad yrendición de cuentas; d) sociedad civil yparticipación; y e) política exterior. La des-composición del sistema democráticoen 5 esferas, 11 áreas y 57 indicadores per-mite tener una visión completa y deta-llada del funcionamiento de la democra-cia en España. Al medir de forma indivi-dualizada cada uno de los componentesdel sistema democrático es posible detec-tar y localizar las debilidades y comprobardónde están las fortalezas del sistema.La valoraciónmedia de la calidad de la

democracia española en el 2011, teniendoen cuenta los 57 indicadores, vuelve aestar por debajo del 6 por segundo añoconsecutivo, obteniendo una nota de 5,8.La tendencia que mantiene la mayoría(36) de los indicadores es, además, des-cendente. Las esferas peor valoradas con-tinúan siendo las quemiden, por una par-te, la capacidad y las garantías que tienela sociedad civil para participar y con-trolar la acción de los políticos (4,8) y, porotra, la esfera que mide la rendición decuentas por parte de los gobernantes(5,0), que incluye la falta de transparen-cia y la corrupción política. Por encima dela valoraciónmedia, sobresale la alta pun-tuación que, sistemáticamente, se otorgaa la esfera que mide la garantía de losderechos y libertades en el marco de un

Estado de derecho (6,6). Hay que seña-lar, no obstante, que esta esfera ha vistoreducida su valoración en dos décimascon respecto al año pasado. También porencima de lamedia destaca la esfera quemide la calidad del proceso electoral yde la representación política (6,2). Alinterpretar esta puntuación hay que tenerencuenta, sin embargo, el hecho de queesta esfera incluye dos dimensiones quealcanzan notas muy desiguales: por unlado, la que mide la limpieza y libertadcon que se celebran las elecciones enEspaña, con notas muy altas; por otrolado, la dimensión quemide la calidad delos partidos políticos como los principa-les instrumentos en torno a los cualesse articula la representación política. Estasegunda dimensión recibe puntuacionesmuy bajas. Por último, la esfera quemideel impacto de las relaciones internacio-nales en la calidad de la democracia na-cional (5,5) acumula una pérdida de unpunto desde que se inició la crisis eco-nómica en 2008.En las siguientes páginas presentamos

losresultadosgeneralesy losdecadaunade

Gráfico 2

Medias de las esferas por año

Fuente: elaboración propia

7

6

5

4

3

2008

2009

2010

2011

2012

Escala democrática Ciudadanía, leyes y derecho

Internacional Sociedad civil y participación

Representación política Gobernabilidad y rendición

156

las esferas y áreas, llamando la atenciónsobre loscambiosmássignificativosquesehan producido en los últimos cuatro años.

3. Los principales puntos negrosde la democracia española

Apesar de que la notamedia de la calidadde la democracia española está por enci-madel aprobado, los expertos detectan as-pectos deficitarios, que podemos dividiren tres bloques, según se muestra en laTabla 2. El primer bloque hace referen-cia a la distorsión en la representaciónpo-lítica que surge como consecuencia dela crisis económica.En la lista de las principales deficien-

cias, se encuentran las interferencias in-ternacionales en la política nacional y lafalta de autonomía del poder político fren-te a los poderes económicos, que ocupan,respectivamente, el primer y tercer pues-

to del ranking incluido en la Tabla 2. Alo largo de 2011, varios países de Europafueron intervenidos, comoGrecia, Portu-gal e Irlanda, y otros, como España, hantenido que cambiar su Constitución y supolítica económica para satisfacer lasexigencias de instituciones ajenas a su so-beranía nacional. Los expertos no juz-gan la eficacia de las medidas, pero símuestran, con su baja valoración, la pér-dida de soberanía de la política nacional.El segundo bloque de déficit está re-

lacionado con la incapacidad de las ins-tituciones democráticas españolas en sulucha contra la corrupción política, asun-to que ocupa la tercera posición en el ran-king. Como seha venido explicando en losnúmeros anteriores del IDE, la corrupciónes uno de los problemas recurrentes denuestra democracia. Este año los escán-dalos de corrupción no solo han salpica-do a la clase política, sino a banqueros, aempresarios e incluso a la Casa Real. La

Nota 2012 Ranking 2008

Interferencias internacionales en la política nacional 2,5 1º

Dependencia económica del poder político 2,8 3º

Corrupción 3,3 2º

Inaccesibilidad de los representantes 3,6 4º

Acceso desigual al poder 3,8 5º

Principio de cooperación internacional 3,9 6º

Falta de mecanismos para perseguir la corrupción 4,2 8º

Lejanía de los partidos 4,2 10º

Falta de cooperación entre niveles de Gobierno 4,4 9º

Baja participación ciudadana 4,5 7º

Medios de comunicación no respetuosos 4,5 11º

Dependencia de partidos frente a intereses económicos 4,5 12º

Tabla 2

Principales deficiencias de la democracia española en 2012

Fuente: elaboración propia

157

corrupción es un problema cuya percep-ción empeora año a año. Según el índicedeTransparency International5, España haretrocedido diez puestos y ha bajado sunota un punto, sobre un total de diez,en los últimos diez años. A pesar de estedescenso, su puntuación todavía no escomparable a la de las democracias máscorruptas de Europa, como la de Italia yGrecia. Sin embargo, no se ha mejoradoen la persecución del fraude y de la co-rrupción, según los expertos, aunquehayque reconocer, en beneficio del Gobier-no central, que la mayoría de los escán-dalos de corrupciónpolítica que sehande-tectado en los últimos años han estado re-lacionados con los niveles subnacionalesde la Administración pública, ayunta-mientos, diputaciones y gobiernos re-gionales. A pesar de que la descentrali-zación favorece el acercamiento de los re-presentantes a sus representados, pareceque nuestros representantes subnacio-nales estánmenos vigilados que los deni-vel nacional.Por último, el tercer bloque de defi-

ciencias de la democracia española serefiere a los partidos y a la representaciónpolítica. Los expertos dan cuenta de unproblema antiguo de la democracia es-pañola: la mala imagen de los partidos,que se ha agudizado de forma extraordi-naria en el último año, hasta convertir a laclase política en uno de los tres princi-pales problemasdeEspaña6. Los expertos

consideran que los partidos políticos sepliegan a los intereses económicos. Lasencuestas ciudadanas coinciden con la vi-sión de los expertos sobre los partidos po-líticos españoles. Se les ve incapaces, in-sensibles, corruptos y egoístas, más pre-ocupados por su funcionamiento internoque por los problemas de la sociedad7.Este año, tampoco ha ayudado a mejo-rar la imagende los partidos elmétodo desucesión elegido por el PSOE para ele-gir a su candidato a presidente de Go-bierno, un proceso cerrado con un úni-co aspirante, en el que no intervino lami-litancia.

4. Las principales fortalezas dela democracia española

Amenudo, cuando se discute la calidadde la democracia en España, nos olvida-mos de sus fortalezas, centrándonos endenunciar sus problemas. Llamamos for-talezas a aquellos indicadores que alcan-zan un notable en la valoración de losexpertos. Aunque parezcan indicadoresinmutables e irreversibles, conquistas de-mocráticas que compartimos todas las de-mocracias occidentales, no se puede ol-vidar la vigilancia de su cumplimientoefectivo.España puede presumir, según los ex-

pertos y según todos los informes in-ternacionales, de celebrar elecciones

5 El índice es denominado Corruption Perceptions Index y puede encontrarse en www.transparency.org.

6 La serie completa de la percepción de los problemas económicos por parte de los ciudadanos españoles pue-

de consultarse enhttp://www.cis.es/cis/opencms/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html.

7 Encuesta CIS 2859 (2011).

158

en un contexto de libertad. También hayque resaltar dentro del ranking de las for-talezas (Tabla 3), que, a diferencia deotros países como Francia, el ReinoUni-do o las democracias modélicas del nor-te de Europa, como Suecia oNoruega, enEspaña no se ha deteriorado la convi-vencia entre los grupos sociales, inclusoa pesar de la grave crisis económica. Laprotección de la salud sigue puntuan-do alto, aunque este indicador se haya de-teriorado significativamente en el últimoaño y además, como reconocen tambiénlos estudios comparativos internacio-nales, nuestros funcionarios desarrollansu trabajo dentro de los márgenes de lalegalidad. El derecho de uso de la lengua,aunque sea objeto de interesada disputapolítica por parte de algunos partidos,está garantizado y protegido en este paísy alcanza a todas las lenguas oficiales. Lalibertad de expresión continúa en el lado

de las fortalezas de la democracia espa-ñola. No ha habido ningún retrocesoen este sentido.

5. La calidad de la democracia:resultados por áreas

a) Ciudadanía y Estado de derechoLas valoraciones de la dimensiónde la ciu-dadanía, además del mantenimiento dela convivencia de los distintos grupossociales, se presentan comounade las for-talezas de la democracia española. Sin em-bargo, el derecho de las minorías ha caí-do por debajo del 7 por primera vez y acu-mula una pérdida de 6 décimas desde2008.Quizás laminoríamás vulnerable,como consecuencia de la crisis, ha sidola de los inmigrantes. En España, los de-rechosde la ciudadanía dependende la co-munidad autónoma donde se habita.

Nota 2012 Ranking 2008

Elecciones limpias 8,7 1º

Voto libre 8,6 2º

Libertad de asociación protegida 7,9 4º

Libertad de expresión protegida 7,6 5º

Gobiernos estables 7,6 10º

Derecho a vivir como uno quiera 7,6 7º

Cumplimiento de las obligaciones europeas 7,5 3º

Libertad religiosa protegida 7,5 10º

Libertad sindical 7,4 13º

Derecho de lengua 7,3 16º

Protección de la salud 7,2 15º

Convivencia de grupos sociales 7,2 12º

Ajuste de la legalidad de los funcionarios 7,2 9º

Respeto del derecho internacional 7,1 11º

Tabla 3

Principales fortalezas de la democracia española en 2012

Fuente: elaboración propia

159

En cuanto al Estado de derecho, su dé-ficit más grande está relacionado con ladesigualdad. Tanto los expertos comolos ciudadanospercibenque la justicia tra-ta peor a los ciudadanos con menos re-cursos económicos. Se puede ver en la Ta-bla 5 cómo es el indicador que recibe peorpuntuación (5,2) en esta dimensión. EnEspaña, en los últimos años el debatepúblico sobre el funcionamiento del Es-tado de derecho se ha centrado en la po-litización de la justicia, en la falta de in-dependencia de los jueces o en el fun-cionamiento del Tribunal Constitucional,pero apenas se han hecho propuestas demejora. El 80% de los ciudadanos pien-sa que los ricos son mejor tratados porla justicia que los ciudadanos pobres. Si

se percibe que hay una exclusión judi-cial de los ciudadanos con menos recur-sos, si se cree que los poderosos obtienenmejor trato judicial que el resto de los ciu-dadanos, se resquebraja la confianza enuno de los pilares del Estado de derecho,la igualdad efectiva ante la ley.

b) Derechos civiles y políticos mássaludables que los derechos sociales yeconómicosLosderechoseconómicos y socialesdeestepaís han dejado de ser una de sus forta-lezas y su valoración media ha caído a lanotamásbaja desde que se realiza este in-forme. Es uno de los cambios más nota-bles y que más relación tiene con la res-puesta de los Gobiernos occidentales a la

A) Ciudadanía, leyes y derechos

1. Ciudadanía 2008 2009 2010 2011 2012

A.1.1 Consenso sobre fronteras 5,3 5,7 5,4 5,8 5,6

A.1.2 Derechos de minorías 7,6 7,2 7,1 7,1 6,9

A.1.3 Derechos de ciudadanía 5,7 5,5 5,5 5,9 5,5

A.1.4 Convivencia de grupos sociales 7,5 7,3 7,2 7,2 7,2

A.1.5 Convivencia de territorios 6,4 6,2 6,1 6,5 6,4

Tabla 4

Ciudadanía, leyes y derechos. Ciudadanía

Fuente: elaboración propia

A) Ciudadanía, leyes y derechos

1. Estado de derecho 2008 2009 2010 2011 2012

A.2.1 Cumplimiento de legalidad 6,6 6,6 6,5 6,9 6,6

A.2.2 Ajuste a legalidad de funcionarios 7,1 6,9 7,0 7,2 7,2

A.2.3 Independencia de jueces 5,9 5,8 5,4 5,7 5,5

A.2.4 Acceso igual a justicia 5,5 5,4 5,2 5,1 5,2

A.2.5 Legislación penal imparcial 6,3 6,0 5,8 5,8 5,8

Tabla 5

Ciudadanía, leyes y derechos. Estado de derecho

Fuente: elaboración propia

160

crisis económica. A diferencia de los de-rechos civiles y políticos donde se man-tienen lasnotasporencimadelnotable (Ta-bla6), los derechosde los ciudadanoshandejado de estar igual de protegidos en elámbito del trabajo, de la salud y de la edu-cación, según los expertos (Gráfico 3).Losderechossocialespodríanestar con-

dicionados por los resultados económi-cos (Tabla 7). Los expertos perciben quela crisis ha mermado derechos tan im-portantes comoelde recibirunaeducaciónpúblicadecalidad.Hayque recordarqueelprincipal responsable de la gestión de laspolíticas educativas son los gobiernos au-tonómicos. En varias comunidades autó-nomas (Madrid,Galicia,NavarraoCastilla-

LaMancha)sehandesarrolladohuelgasdelprofesorado durante el último año por losrecortes en educación. Los recortes tam-bién llegaron este año a la sanidad, alcan-zando notoriedad por primera vez en Es-pañaeldebate sobre la viabilidaddeunasa-nidadgratuita yuniversal.EnCataluña,porejemplo, yasehapuestoenmarchaunplande choque para reducir los gastos sanita-rios.Nuestros expertos consideranquehe-mos retrocedido significativamente enlos últimos tres años.Por último, la valoraciónde cuestiones

referidas al ámbito laboral registra lamayor bajada desde 2008. La reformalaboral de 2010 no ha permitido la en-trada de más trabajadores al mercado de

A) Ciudadanía, leyes y derechos

1. Derechos civiles y políticos 2008 2009 2010 2011 2012

A.3.1 Libertad de expresión protegida 7,7 7,5 7,4 7,8 7,6

A.3.2 Libertad de asociación protegida 8,2 8,0 7,8 7,9 7,9

A.3.3 Libertad religiosa protegida 8,1 7,8 7,6 7,9 7,5

A.3.4 Derecho de lengua 7,3 7,0 7,1 7,3 7,3

A.3.5 Derecho a vivir 7,7 7,5 7,3 7,9 7,6

Tabla 6

Ciudadanía, leyes y derechos. Derechos civiles y políticos

Fuente: elaboración propia

A) Ciudadanía, leyes y derechos

1. Derechos económicos y sociales 2008 2009 2010 2011 2012

A.4.1 Protección de la salud 7,6 7,5 7,5 7,5 7,2

A.4.2 Garantía de educación 6,6 6,4 6,4 6,5 6,3

A.4.3 Respeto al derecho

de los trabajadores 6,3 5,9 5,8 5,7 5,6

A.4.4 Libertad sindical 8,3 7,9 7,7 7,7 7,4

Tabla 7

Ciudadanía, leyes y derechos. Derechos económicos y sociales

Fuente: elaboración propia

161

trabajo, a pesar de la pérdida de dere-chos de los ciudadanos que estaban ya tra-bajando en cuanto a la protección frenteal desempleo, la caída de poder adquisi-tivo y lamermadederechos de jubilación.

c) La estabilidad de los Gobiernosfrente a la escasa proporcionalidadLos expertos valoran comouna de las for-talezas de nuestra democracia la exis-tencia de gobiernos estables, pero almis-mo tiempo son cada añomás críticos conel sistema electoral y sus limitaciones a lahora de generar parlamentos que reflejenlo más fielmente posible los apoyos elec-torales de algunos partidos (Gráfico 4).En losúltimos tiempos, sehadiscutido

mucho en España sobre la falta de pro-porcionalidaddenuestro sistemaelectoral,que provocaría la distorsión del principiode una persona, un voto. Pero se ha insis-tidomenos en la estabilidad de los gobier-nos españoles que están a la cabeza de lasdemocracias europeas por su duración.

Este año, el Gobierno enminoría de Ro-dríguez Zapatero, como todos los Ejecuti-vos anteriores, ha podido decidir la fechade su disolución. El movimiento del 15-Mcondenabanuestro sistemaelectoral, perolos expertos, a pesar de que cada año semuestran más críticos con el mismo, loaprueban con una calificación similar a laque recibe la democracia española.A pesar de que cada año los expertos

se han ido mostrando más críticos conla escasa proporcionalidad del sistemaelectoral, las elecciones del 20 de no-viembre son, de todas las celebradas, lasque han producido más pluralismo polí-tico en el Parlamento. Los partidos pe-queños de ámbito nacional, IzquierdaUnida (IU) y Unión Progreso y Demo-cracia (UPyD) han multiplicado por cin-co su representación. No obstante, ha deinsistirse en que, según los expertos querealizan esta auditoría, no es esta la di-mensión donde se concentran los prin-cipales problemasdenuestra democracia.

2012

Gráfico 3

Evolución de la opinión de losexpertos sobre la democraciaespañola

Fuente: elaboración propia

6

Derechos

7

8

5

4

3

2

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2009

2010

2011

Derechos civiles y políticos Derechos económicos y sociales

2012

Gráfico 4

Evolución de la opinión de losexpertos sobre la democraciaespañola

Fuente: elaboración propia

6

7

8

5

4

3

2

2008

2009

2010

2011

Gobiernos estables Igualdad electoral

Representabilidad- estabilidad

162

d) Más dificultades para crear unpartido y partidos cada vez más lejanosde los ciudadanosOtra de las fortalezas de la democraciaespañola se refiere a las facilidades queofrece para que se puedan crear, orga-nizar y mantener partidos políticos sinimpedimentos institucionales. Esta di-mensión se ha deteriorado significati-vamente el último año (Gráfico 5). En2011, el PSOE y el PP acordaron esta-

blecer una nueva barrera institucional alos partidos sin representación parla-mentaria que aspirasen a presentarsea las elecciones. Es posible que los ex-pertos hayan valorado negativamenteesta medida, bajando más de mediopunto en un solo año el indicador quemide la libertad para crear y, sobre todo,mantener partidos políticos. En las úl-timas elecciones, cualquier fuerza po-lítica que decidiera concurrir a las elec-ciones necesitaba el 0,1% de avales encada circunscripción que se presentara,lo que implicaba reunir por lo menos35.000 firmas para presentarse en todoel territorio español.Además, los problemas de representa-

ción política en España están relacionadoscon la baja calidad de los partidos (Tabla9). Según los expertos, la distancia quemedia entre los ciudadanos y los partidospolíticos constituye una de las diez debili-dades de nuestra democracia. Igualmen-te, los partidos estánmal valorados por laciudadanía. Lamayoría de los ciudadanospiensa que los partidos no se interesanpor sus problemas y que actúan en su pro-

B) Representación política

1. Elecciones libres y limpias 2008 2009 2010 2011 2012

B.1.1 Voto libre 8,4 8,2 8,4 8,6 8,6

B.1.2 Elecciones limpias 8,9 8,8 8,8 8,8 8,7

B.1.3 Igualdad electoral 6,7 6,4 6,3 6,2 5,9

B.1.4 Acceso a medios asegurado 6,7 6,3 6,1 6,1 5,9

B.1.5 Voto igualitario 7,0 6,5 6,1 5,9 5,5

B.1.6 Parlamento representativo 6,6 6,0 5,8 5,7 5,1

B.1.7 Participación alta en elecciones 6,0 6,4 6,2 5,8 6,0

Tabla 8

Representación política. Elecciones libres y limpias

Fuente: elaboración propia

2012

Gráfico 5

Evolución de la opinión de losexpertos sobre la democraciaespañola

Fuente: elaboración propia

6

7

8

5

4

3

2

2008

2009

2010

2011

Libertad de partidosCercanía de los partidos

Independencia de partidos

Partidos

163

pio beneficio, olvidándose de los deseos ylas preferencias de sus representados8. Seharotocompletamente lacreenciao lacon-fianza de que los partidos actúan por el in-terés general, en lugar de por el interéspartidista.Llamalaatenciónquedurante losañosen losqueelGobiernosocialista tomómásmedidas impopulares, opuestas a susintereses electorales, no hayamejorado lapercepción de que los partidos actúanmo-vidosprincipalmenteporel interésgeneral.

e) Deterioro en la rendición de cuentasy en la transparenciaHace cuatro años, los cuatro indica-

dores que miden la rendición de cuen-tas y la transparencia puntuaban porencima del 6; en 2012 solo uno sobre-pasa esa barrera de calidad: el rendi-miento de cuentas por parte del Go-bierno. Tanto el poder del Parlamento,la transparencia informativa como latransparencia en los Presupuestos re-ciben ahora calificaciones por debajodel 6 (Tabla 10).Españano cuenta conuna ley de trans-

parencia que garantice el derecho de ac-ceso a la información pública. Las ex-pectativas abiertas en esta legislatura sevieron truncadas por los cambios en las

B) Representación política

2. Papel democrático de los partidos 2008 2009 2010 2011 2012

B.2.1 Libertad de partidos 7,2 6,9 6,8 7,0 6,4

B.2.2 Gobiernos estables 7,0 7,1 7,1 7,2 7,6

B.2.3 Efectividad de la oposición 6,4 6,3 5,9 6,0 6,3

B.2.4 Independencia de partidos 4,6 5,2 4,3 4,6 4,5

B.2.5 Cercanía de los partidos 4,8 4,9 4,4 4,3 4,3

Tabla 9

Representación política. Papel democrático de los partidos

Fuente: elaboración propia

C) Gobernabilidad y rendición de cuentas

1. Control del Gobierno 2008 2009 2010 2011 2012

C.1.1 Poderes del parlamento 6,1 5,6 5,2 5,8 5,7

C.1.2 Transparencia informativa 6,1 5,4 5,4 5,7 5,4

C.1.3 Presupuestos transparentes 6,7 6,0 6,0 6,4 5,7

C.1.4 Rendimiento de cuentas del Gobierno 6,8 6,7 6,4 6,6 6,4

Tabla 10

Gobernabilidad y rendición de cuentas. Control del Gobierno

Fuente: elaboración propia

8 Encuesta CIS 2859 (2011).

164

prioridades gubernamentales. Españaes de los países deEuropamenos abiertosal escrutinio y al debate público. Este pro-blema ha sido detectado por otras audi-torías de la democracia española y no seha arreglado en los últimos años. La pro-metida Ley para la Transparencia no seaprobó finalmente en la legislatura pa-sada. Con esta Ley se debía regular y fa-cilitar el acceso de los ciudadanos a lainformación sobre las cuentas o los ser-vicios públicos, como en los países másavanzados de nuestro entorno. La falta dedebate con la que se ha producido la re-forma de la Constitución Española tam-bién es un buen ejemplo de las caren-cias democráticas.

f ) El Gobierno central, cada vez conmenos poderes y sin coordinación conel resto de niveles del EstadoLos indicadores que miden la accióndel Gobierno apenas han variado en elúltimo año, pero si echamos la vistaatrás, al inicio de la crisis en 2008, ob-servamos que sí han descendido. Lomás

significativo es que en solo cuatro añosha bajado más de un punto la capaci-dad que tiene el Gobierno para solucio-nar los problemas fundamentales denuestra sociedad (Tabla 11). Este des-censo podría estar relacionado con la cre-encia extendida de que todas lasmedidasque ha aplicado el Gobierno nacional enmateria económica no han servido nipara solucionar el problema del paro,ni para activar el crecimiento económi-co, ni para rebajar la presión sobre nues-tra deuda. Es uno de los diez indicadoresque más ha bajado desde que se realizael Informe sobre la democracia. Por otrolado, la cooperación efectiva entre nive-les de Gobierno sigue siendo una delas asignaturas pendientes de la demo-cracia española y sigue suspendiendo(4,4) como todos los años desde que serealiza este informe. El proceso de des-centralización en España no ha idoacompañado de los instrumentos nece-sarios que eliminen el solapamiento en-tre las distintas Administraciones, a lavez que mejoren la coordinación.

C) Gobernabilidad y rendición de cuentas

2. Acción del Gobierno 2008 2009 2010 2011 2012

C.2.1 Capacidad del Gobierno 6,4 6,2 5,7 5,4 5,3

C.2.2 Servicios públicos eficaces 5,8 5,6 5,7 5,6 5,5

C.2.3 Efectividad de poderes

autonómicos y locales 6,4 5,7 5,8 5,7 5,7

C.2.4 Responsabilidad de poderes

autonómicos y locales 5,5 5,3 5,0 5,2 5,1

C.2.5 Cooperación entre

niveles de gobierno 4,5 4,4 4,2 4,3 4,4

Tabla 11

Gobernabilidad y rendición de cuentas. Acción del Gobierno

Fuente: elaboración propia

Fuente: elaboración propia

165

g) La corrupción política sigue siendouno de los principales problemas de lademocracia españolaEn opinión de los expertos, la corrup-ción no ha empeorado en el último año.Sin embargo, su calificación sigue sien-do muy baja (3,3), situando este probe-ma entre las tres principales deficienciasde nuestro sistema político (Gráfico6). De hecho, de los países de nuestroentorno, solo Grecia e Italia suelen pun-tuar más bajo en los índices de Trans-

parency International. Hay que resaltarque los expertos valoran de forma no-table el ajuste de los funcionarios a la leyen el ejercicio de sus funciones. La cri-sis económica y la pérdida de poder ad-quisitivo de la mayoría de los funcio-narios en España no ha afectado la bue-na salud de este indicador. No puededejarse de destacar que, aunque la co-rrupción sigue siendo uno de los prin-cipales problemas de la democracia es-pañola, en los dos últimos años man-tiene una levísima tendencia demejora,según los expertos (Tabla 12).

h) La participación mejora pero lasinstituciones siguen sin promoverlaLa participación constituye la esfera peorvalorada en el conjunto de la democraciaespañola. Tres de los cinco indicadoresno alcanzan el aprobado: la participaciónciudadana, el acceso igualitario al poder yla accesibilidadde los representantes.Úni-camente el asociacionismo independientey la participación de la mujer logran cali-ficaciones por encima del cinco (Tabla 12).Aun así, todos los indicadores au-

mentan sus notas medias, con la únicaexcepción del acceso igualitario al poder,

C) Gobernabilidad y rendición de cuentas

3. Corrupción 2008 2009 2010 2011 2012

C.3.1 Ausencia de corrupción 3,8 3,6 2,9 3,2 3,3

C.3.2 Independencia económica

del poder político 3,8 3,9 3,4 3,2 2,8

C.3.3 Persecución de la corrupción 4,7 4,6 4,4 4,2 4,2

Tabla 12

Gobernabilidad y rendición de cuentas. Corrupción

Fuente: elaboración propia

2012

Gráfico 6

Evolución de la opinión de losexpertos sobre la democraciaespañola

6

7

8

5

4

3

2

2008

2009

2010

2011

Ausencia de corrupción

Corrupción

Ajuste a legalidad de funcionarios

Persecución de la corrupción

Independencia económica del poder político

166

que se mantiene estable. Entre las me-joras, cabe destacar la participación ciu-dadana, cuyo incremento es de cuatrodécimas. Es probable que la aparicióndel Movimiento 15-M dé cuenta de esteascenso.Los medios de comunicación com-

ponen la cuarta dimensión de la socie-dad y civil y la participación. Según seobserva en la Tabla 13, de los cuatro in-dicadores incluidos, dos de ellos lo-gran el aprobado, la pluralidad infor-mativa y la libertad de prensa, mien-tras que los otros dos, la independenciay la capacidad de ser respetuosos, sus-penden. Además, las notas medias delos cuatro indicadores descienden. Losexpertos creen que, en el último año, los

medios de comunicación han sido me-nos respetuosos, se ha perdido plurali-dad informativa, hay menos libertadde prensa y, sobre todo, hay menos in-dependencia respecto del poder políticoy económico.

i) Cumplimos con Europa, pero pierdela calidad de nuestra democraciaEl Gráfico 7 muestra cómo el nivel decumplimiento con nuestras obligacio-nes con Europa semantiene por encimadel notable desde el año que empezóla crisis, y cómo las interferencias po-líticas y económicas en las decisionesque toma el Gobierno español cada vezhacen más daño a la calidad de nues-tra democracia. A la hora de elaborar los

D) Sociedad civil y participación

1. Participación 2008 2009 2010 2011 2012

D.2.1 Asociacionismo independiente 5,7 5,3 5,4 5,6 5,8

D.2.2 Participación ciudadana 4,1 4,0 4,0 4,1 4,5

D.2.3 Participación de la mujer 4,6 4,8 5,0 5,0 5,2

D.2.4 Acceso igualitario al poder 3,5 3,6 3,6 3,8 3,8

D.2.5 Accesibilidad de los representantes 3,7 3,4 3,6 3,5 3,6

Tabla 12

Sociedad civil y participación. Participación

Fuente: elaboración propia

D) Sociedad civil y participación

1. Medios de comunicación 2008 2009 2010 2011 2012

D.1.1 Independencia de la prensa 4,8 4,7 4,5 5,0 4,7

D.1.2 Pluralidad informativa 5,2 5,1 4,9 5,3 5,0

D.1.3 Libertad de prensa 6,8 6,4 6,1 6,3 6,0

D.1.4 Medios respetuosos 4,0 4,1 3,7 4,6 4,5

Tabla 13

Sociedad civil y participación. Medios de comunicación

Fuente: elaboración propia

167

indicadores de este estudio, se daba porhecho que había una relación directa en-tre más Europa y más calidad de la de-mocracia. Se partía de la premisa de quela Unión Europea era la depositaria delas esencias del régimen democrático, yque los países conmenos trayectoria de-mocrática siempre se beneficiarían de lainclusión en su ordenamiento jurídicode las preferencias de sus sociosmás ex-

perimentados en el ejercicio de un sis-tema democrático. Pero según los ex-pertos, el cumplimiento de nuestrasobligaciones con la Unión Europea nohamejorado el rendimiento del régimendemocrático en España.Aparte del déficit democrático que

suponen las injerencias externas en las de-cisiones políticasmás importantes para lacalidad de vida de los ciudadanos, hayotras novedades dentro de la dimensióninternacional de la democracia. Este año,los expertos vuelven a valorar muy posi-tivamente la promoción que ha hechonuestro Gobierno de los derechos hu-manos y de la democracia más allá denuestras fronteras. En buena medida, laaccióndecidida delGobierno español apo-yando desde un inicio la primavera ára-be y la lucha por la libertad de los ciuda-danos que vivían bajo dictaduras consi-deradas amigas puede haber hecho subirsignificativamente la valoración de la pro-moción exterior de los derechoshumanosdesarrollada por el Gobierno español en2011 (Tabla 14).

E) Dimensión internacional de la democracia

2008 2009 2010 2011 2012

E.1.1 No interferencias internacionales 4,5 4,0 3,9 2,9 2,5

E.1.2 Principio de cooperación

internacional 5,1 4,8 4,9 4,1 3,9

E.1.3 Respeto del derecho internacional 7,6 7,3 7,1 7,0 7,1

E.1.4 Cumplimiento de obligaciones

europeas 7,8 7,5 7,3 7,4 7,5

E.1.5 Promoción exterior de los derechos 6,9 6,8 6,7 5,8 6,5

Tabla 14

Dimensión internacional de la democracia

Fuente: elaboración propia

Fuente: elaboración propia

2012

Gráfico 7

Evolución de la opinión de losexpertos sobre la democraciaespañola

6

7

8

5

4

3

2

2008

2009

2010

2011

Internacional

Cumplimiento de obligaciones europeas

No interferencias internacionales

168

1En 2011 se han visto afectados, por pri-mera vez desde que se mide la calidadde la democracia española, algunos delos derechos sociales y laborales de los ciu-dadanos. No han demostrado la mismafortaleza que los derechos civiles y políti-cos ante el empeoramientode la crisis eco-nómica. Todavía nohayningún indicadorque llegue al suspensodentro de estos de-rechos consustanciales a nuestro Estadodel bienestar, pero sehanencendido las lu-ces rojas en algunos indicadores tan rele-vantes como la protecciónde la saludo losderechos de los trabajadores.

2Los expertos mejoran la calificaciónde la participación ciudadana en Es-

paña que, aunque aúnno alcanza el apro-bado, es la dimensión quemás aumenta.Detrásdeestanota, se encuentra, sinduda,el surgimiento del movimiento 15-M.

3Al hilo de las demandas de estemo-vimiento, los expertos señalan más

incomodidad que nunca con nuestra leyelectoral, penalizan la falta de propor-cionalidad del sistema electoral espa-ñol y se muestran más sensibles conlos derechos de los partidos medianosy pequeños, que han sufrido el aumentode las barreras para entrar en la com-petición electoral.

4Los problemas más graves de nues-tra democracia siguen siendo losmis-

mos que los que se señalaron en el IDEdel año pasado. Por un lado, las interfe-

rencias internacionales en la política na-cional y la dependencia al poder econó-mico del poder político. Los expertos, aligual que los ciudadanos, creen que el po-der representativo pierde peso frente a lospoderesno representativos, como losmer-cados, y que el Gobierno nacional pier-de capacidad de decisión frente a las ins-tituciones supranacionales. Por otro lado,los expertos, coincidiendo de nuevo conla ciudadanía, incluyen entre las princi-pales deficiencias de nuestra democra-cia la corrupción y la poca calidad de lospartidos y de la clase política.

Conclusiones

169

CIS (2007 y 2009), Encuesta de la calidad de la de-

mocracia.

Economist IntelligenceUnit (2011), Democracy index

2010. Democracy in retreat. A report from the Eco-

nomist Intelligence Unit, en www.eiu.com.

Fundación Alternativas (2008), Informe sobre la de-

mocracia en España (IDE), 2008.

Fundación Alternativas (2009), Informe sobre la

democracia en España (IDE), 2009.

Fundación Alternativas (2010), Informe sobre la de-

mocracia en España (IDE), 2010.

Fundación Alternativas (2011), Informe sobre la de-

mocracia en España (IDE), 2011.

HumanRightsCentre (2008), Democratic Audit, ob-

tenido el 2 de febrero de 2008, en http://www.de-

mocraticaudit.com.

Bibliografía

170

Apéndice I. Nota metodológica

Una descripción detallada de este es-tudio puede encontrarse en IDE 2008(pág. 300). Allí se explica el origen delproyecto, su metodología y la elabora-ción de la muestra. El cuestionario, en-viado y cumplimentado por Internet, esidéntico al que se aplicó en los tres úl-timos años, IDE 2009 (pág. 312), IDE2010 (pág. 263) e IDE 2011 (pág. 318), queeliminaban las escalas en las que sepedía al entrevistado que diera una va-loración global de las cinco esferas yse planteaban cinco nuevas preguntasextraídas del Estudio 2701 del CIS sobrecalidad de la democracia, para poderefectuar una comparación entre la opi-nión de los expertos y la de los ciuda-danos. En el Apéndice II se reproduce elcuestionario completo.Para seleccionar la muestra, este añose han incorporadomás de 150 expertosa partir de repertorios públicos de pu-blicaciones en revistas nacionales e in-ternacionales. Por tanto, se cuenta conun listado compuesto por 475 perso-nas procedentes de los campos de laciencia política y la sociología y, en me-nor medida, de otras áreas como la eco-nomía, el derecho, la historia y el pe-riodismo. De este conjunto, en el pre-sente año han contestado el cuestionario160 personas, lo que implica una tasa derespuesta del 34%, dos puntosmás bajaque la del año anterior, pese al incre-mento demás del 45% de personas a lasque se solicitó la participación. Los ex-pertos que han repetido su participaciónen alguno de los cuatro años han sido

266, y los que han contestado en las cua-tro ocasiones, 40; lo que supone, en con-secuencia, un 24% del total de respues-tas registradas para el informe del 2012.La muestra, como la población que sepretende reflejar, presenta cierto sesgode género: en 2008 el 35% de las per-sonas que contestaron fueron muje-res; en la actual ola, el porcentaje des-cendió al 29%. En cuanto a la distribu-ción de edad, sucede algo parecido conlas edades mayores. Sin embargo, cadaaño aumenta la proporción de jóvenesque responden. Si en 2008 solo el 12%tenía menos de cuarenta años, en 2012ese porcentaje sube al 32%. En cam-bio, la proporción de los nacidos antesde 1960 bajó del 64% en 2008 al 38%en esta aplicación, si bien esta trans-formación se produjo principalmente en2009, fecha en la que se amplió lamuestra invitando a participar en esteestudio en los boletines de la FederaciónEspañola de Sociología (FES) y de la Aso-ciación Española de Ciencia Política(AECPA), aunque también en la últi-ma ampliación de la base muestral habajado en diez puntos el porcentaje delos evaluadores mayores de cincuentaaños.Del mismomodo, se advierte cierta des-compensación territorial e ideológicacon respecto a lo que sería el conjuntode ciudadanos. La mayoría de los en-trevistados nacieron enMadrid (24%) oCataluña (24%). Los andaluces repre-sentan el 15% y los vascos solo el 2%. Losporcentajes no sonmuy diferentes si se

171

toma la comunidad de residencia enlugar de la de nacimiento. Madrid pre-senta una proporción algomayor (30%),seguida por Cataluña (24%), Andalu-cía (14%) y País Vasco (5%). Por otrolado, solo un 12% de los que respon-dieron se ubicaron por encima del 4en la escala ideológica del 1 al 10 (en laque el 1 significa izquierda y el 10 dere-cha), es decir, se posicionaron en el cen-tro o en la derecha, mientras que un47% de los participantes en esta audi-toría declararon haber votado al PSOEen las elecciones del 2008 y un 13% lohicieron por IU.Al igual que en años anteriores, el pro-ceso de recogida de información lo re-alizó el Laboratorio de encuestas de laUniversidad de Salamanca (LETTI,http://letti.usal.es).

172

Apéndice II. El cuestionario

PresentaciónEn el marco del Informe sobre la De-mocracia en España 2011 realizado porla Fundación Alternativas, se está ela-borando por la Universidad de Sala-manca una investigación cuantitativautilizando la metodología del Demo-cratic Audit, desarrollada por la Uni-versidad de Essex. Ud. ha sido selec-cionado como experto para dar su opi-nión sobre el funcionamiento de lademocracia en España. Le agradecería-mos muchísimo su participación. Sicumplimenta este cuestionario y lo tie-ne a bien, su nombre se incluirá entrelos participantes del estudio. Indepen-dientemente de ello, también le hare-mos llegar un obsequio por su esfuerzoy colaboración, si así lo desea. Además,en el más estricto cumplimiento de lasleyes sobre secreto estadístico y pro-tección de datos personales, le garanti-zamos el absoluto anonimato y secretode sus respuestas. Una vez grabada lainformación de forma anónima, lasidentificaciones individuales serán des-truidas inmediatamente.

Cuestionario sobre el funcionamientode la democraciaAcontinuación le presentaremosun con-junto de frases relacionadas con el fun-cionamiento de la democracia, agrupadasen cinco grandes apartados inspirados enlos criterios del Human Rights Centrede laUniversidaddeEssex: a) los derechosde los ciudadanos y el Estado de dere-cho, b) la representación política, c) lagobernabilidad y responsabilidad políti-cas, d) la participación de la sociedad civil,y e) la dimensión internacional de la de-mocracia. Sobre cada una de las frases,le vamos a pedir que valore según su cri-terio en una escala de 0 a 10 la medidaen que la sociedad y política españolasse ajustan a estas características ideales dela democracia. Un cero indicaría quenuestro país está muy lejos de cumplircon la condición en cuestión, y un diez,por el contrario, reflejaría que el cumpli-miento es óptimo.

173

Ciudadanía, leyes y derecho

CiudadaníaA.1.1 Hay consenso sobre laconfiguración de las fronteras delEstado, tal y como son reconocidas porla Constitución.A.1.2 Los derechos de las minoríasétnicas, culturales, religiosas y deorientación sexual están protegidos.A.1.3 Se reconocen los derechos deciudadanía a todas las personas queviven en España con independencia desu nacionalidad.A.1.4 El diseño institucional de lademocracia española permite laconvivencia entre los distintos grupossociales.A.1.5 El diseño institucional de lademocracia española permite laconvivencia entre los distintosterritorios.Estado de derechoA.2.1 El cumplimiento de la legalidades efectivo en todo el territorionacional.A.2.2 Los funcionarios se ajustan a laley en el ejercicio de sus funciones.A.2.3 Los jueces son independientesen el ejercicio de sus funciones.A.2.4 La igualdad en el acceso de losciudadanos a la justicia estágarantizada.A.2.5 La legislación penal se aplicaimparcialmente.

Derechos civiles y políticosA.3.1 La libertad de expresión estáadecuadamente protegida.A.3.2 La libertad de asociación y

reunión está adecuadamenteprotegida.A.3.3 La libertad de práctica religiosaestá adecuadamente protegida.A.3.4 Se protege el derecho de laspersonas a hablar su propia lengua.A.3.5 Se respeta el derecho a que lagente viva como quiera.Derechos económicos y socialesA.4.1 La salud de los ciudadanos seencuentra protegida por los poderespúblicos.A.4.2 El derecho a una buenaeducación está garantizado por lospoderes públicos.A.4.3 Los derechos de los trabajadoresse respetan en las empresas.A.4.4 Sindicatos, patronales yasociaciones profesionales tienenlibertad para organizar y representarlos intereses de sus miembros.

Representación política

Elecciones libres y limpiasB.1.1 Los ciudadanos ejercen elderecho al voto con libertad sincoacciones o intimidaciones.B.1.2 El proceso electoral es limpio.B.1.3 Los partidos políticos puedenconcurrir a las elecciones en igualdadde condiciones.B.1.4 Está asegurado el acceso de loscandidatos y partidos políticos a losmedios de comunicación.B.1.5 El voto de cada ciudadano cuentapor igual.B.1.6 El Parlamento refleja ladiversidad del electorado.

174

B.1.7 Existe un alto nivel departicipación en las elecciones.

Papel democrático de los partidospolíticosB.2.1 Los ciudadanos pueden crear,organizar y mantener partidospolíticos sin impedimentos legales oinstitucionales.B.2.2 El sistema de partidos facilita laformación de Gobiernos estables.B.2.3 Los partidos de la oposicióncontribuyen a la rendición de cuentaspor parte del Gobierno.B.2.4 El sistema de financiación de lospartidos asegura su independenciafrente a intereses particulares.B.2.5 Los partidos políticos se haceneco de los problemas e intereses de lagente.

Gobernabilidad y rendición de cuentas

Control del GobiernoC.1.1 Los poderes del Parlamento sonamplios y efectivos para investigar lasactuaciones del Gobierno y hacerlerendir cuentas.C.1.2 La transparencia informativa estágarantizada por medio de datos yestadísticas fiables de acceso público.C.1.3 Los procedimientos deaprobación y ejecución de losPresupuestos Generales del Estadoson transparentes y democráticos.C.1.4 El Gobierno está obligado a darexplicaciones sobre la gestión quelleva a cabo.

Acción del GobiernoC.2.1 El Gobierno tiene capacidad pararesolver los problemas fundamentalesde la sociedad.C.2.2 Los servicios públicos se ajustana las necesidades de los usuarios.C.2.3 Los poderes autonómicos ylocales cuentan con las competencias ylos medios adecuados para cumplircon sus responsabilidades.C.2.4 Autonomías y ayuntamientosestán sujetos a criterios democráticosde transparencia y responsabilidad.C.2.5 Existe cooperación entre losdistintos niveles de gobierno.

CorrupciónC.3.1 Los cargos públicos sondesempeñados con objetividad, sinsometimiento al dictado de lospartidos.C.3.2 El poder político se encuentraprotegido de las presiones del podereconómico.C.3.3 El sistema institucional españoldescubre y castiga los casos decorrupción política.

Sociedad civil y participación

Los medios de comunicaciónD.1.1 La independencia de los mediosde comunicación con respecto alpoder político está garantizada.D.1.2 Los medios de comunicaciónreflejan la pluralidad de opiniones quehay en la sociedad.D.1.3 Los medios de comunicacióntienen libertad y capacidad para

175

denunciar los excesos del poderpolítico o económico.D.1.4 Los ciudadanos se encuentran asalvo del acoso de los medios decomunicación.

Participación políticaD.2.1 Las asociaciones voluntarias, lasorganizaciones ciudadanas y losmovimientos sociales sonindependientes del poder político.D.2.2 Los ciudadanos participanactivamente en asociacionesvoluntarias y movimientos sociales.D.2.3 La participación de las mujeresen la vida política está extendida entodos los niveles.D.2.4 El acceso de los distintos grupossociales al poder político es igualitario.D.2.5 Los representantes políticos sonaccesibles a los ciudadanos.

Dimensión internacional de la democracia

E.1.1 El poder político está libre deinterferencias internacionales, ya seaneconómicas o políticas.E.1.2 Las relaciones del poder políticocon las organizaciones internacionalesse basan en principios de cooperacióny transparencia.E.1.3 El Gobierno respeta el derechointernacional.E.1.4 El Gobierno cumple con susobligaciones en el seno de la UniónEuropea.E.1.5 El Gobierno promueve losderechos humanos y la democraciamás allá de sus fronteras.

Preguntas generales (Estudio CIS 2701)

G.1 La gente a menudo difiere en suspuntos de vista sobre lascaracterísticas más importantes de lademocracia. De esta lista, elija lacaracterística que para Ud. sea másesencial en una democracia (UNASOLA RESPUESTA).a) Elecciones regularesb) Una economía que asegure elingreso dignoc) Un sistema judicial que trate atodos por iguald) Respeto a las minoríase) Libertad de expresión para criticarabiertamentef) Ninguna

G.2 En general, ¿se siente Ud. muysatisfecho, bastante, algo, poco onada satisfecho con la manera enque funciona la democracia enEspaña?a) Muy satisfechob) Bastante satisfechoc) Algo satisfechod) Poco satisfechoe) Nada satisfecho

G.3 ¿Piensa Ud. que en los casi treintaaños de democracia en España, lasdesigualdades sociales se hanreducido…?a) Muchob) Bastantec) Algod) Pocoe) Nada

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G.4Más abajo se presentan una serie deafirmaciones relacionadas con elfuncionamiento del sistema democrático.Nos gustaría que nos dijera su grado deacuerdo utilizando una escala de 1 (muyen desacuerdo) a 5 (muy de acuerdo).a) La Justicia trata igual a ricos que apobresb) El sistema electoral beneficia a lospartidos nacionalistas y regionalistasc) El sistema electoral españolperjudica a los partidos pequeñosd) Las listas cerradas sonantidemocráticase) Los partidos eligen a sus candidatospor procedimientos democráticosf) Hay suficientes partidos a los quevotar en las eleccionesg) Los gobernantes toman susdecisiones en función de la demandade la mayoría de los ciudadanos

G.5 De cada 100 ciudadanos ¿cuántosdiría usted que se comportan en suvida cotidiana respetando todas lasleyes?

Preguntas finales

Finalizado el cuestionario, vamos aplantearle cinco cuestionesadicionales.

F.1 ¿Es Ud.HombreMujer

F.2 ¿Cuál es la década de su año denacimiento?

1920193019401950196019701980

F.3 ¿En qué comunidad autónomanació?

F.4 ¿Y en qué provincia resideactualmente?

F.5 Como Ud. muy bien sabe, cuandose habla de política se utilizannormalmente las expresionesizquierda y derecha, ¿en qué casilla delas mostradas más abajo se colocaríaUd.?Izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DerechaNo desea contestar

F.6 ¿Me podría decir si en laselecciones generales del 9 de marzode 2008…?VotóNo votóNo recuerdaNo desea contestar

F.7 ¿Y podría indicar a qué partido ocoalición votó?

Finalizado el cuestionario, vamos aplantearle tres cuestiones adicionales.

En primer lugar, ¿añadiría Ud. algúncriterio, a su juicio, importante en la

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evaluación del funcionamiento de unpaís democrático?

En segundo lugar, ¿me podría indicarpersonas de reconocido prestigio cuyaopinión debería ser tenida en cuentaen un estudio de esta naturaleza?

Finalmente, ¿acepta que su nombresea incluido en la lista de personasque han contribuido a este estudio oprefiere quedar en el anonimato?

Para terminar, si desea recibir unobsequio por colaborar en esteestudio, sea tan amable de enviar uncorreo electrónico con la direccióndonde desea recibirlo a la siguientedirección letti@usal.es. Le recordamosque, sea cual sea sus dos últimascontestaciones, su opinión individualserá anónima y publicada solo entérminos estadísticos colectivos.

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Participante 2008 2009 2010 2011 2012

Lola Abelló Planas � � � �Ramón Adell Argiles � � � � �Fernando Aguiar � � � � �Miguel Ángel Aguilar � � �Paloma Aguilar Fernández � � �Susana Aguilar Fernández � � �Inés Alberdi Alonso �Manuel Alcántara Sáez � �Francisco Aldecoa Luzárraga �Francisco Alvira Martín � � �Eva Anduiza Perea � � � �Xosé Carlos Arias � � � � �Javier Astudillo Ruiz �Gonzalo Banjul � � �Roberto Barbeito � � � �Lluis Bassets �Mª Teresa Bazo �Germá Bel i Queralt � � � � �Jorge Benedicto �Juana Bengoa � � � � �Justo Beramendi � � �Eduardo Bericat Alastuey � �Cristina Blanco �Roberto Blanco Valdés � �Anselm Bodoque � � � �Carles Boix � �Joan Botella Corral � � � �Fermín Bouza Álvarez � � � �Quim Brugué �Cristina Brullet Tenas � � �Ignasi Brunet Icart � � � �María Bustelo Ruesta � � � �Antonio Bustos Gisbert � �Rafael Bustos Gisbert � � �Miguel Caínzos López � � �Luis A. Camarero Rioja � �Miquel Caminal Bada �Victoria Camps � � �Rafael Caparrós � � � �Alexandre Casademunt �José Luis Cascajo Castro �

Participante 2008 2009 2010 2011 2012

Antonio J. Castillo � �Rafael Chaves � � �Elisa Chuliá Rodrigo � � � �César Colino � � � �Xavier Coller Porta � �Gabriel Colomé i Garca � � �Rafael Conde � � �Pilar Contreras � �Ana Corral � � �Antón Costas � �Henar Criado Olmos � � �Camilo Cristancho �Andrés de Blas Guerrero � � �Isabel de la Torre � �Margarita de Luxán � � �Eloísa del Pino Matute �Santiago Delgado Fernández �Irene Delgado Sotillos � � � �Mar Díaz Varela � �Federico Durán � � � � �Rafael Durán Muñoz � � � �Javier Elzo Imaz �Marcos Engelken �Sebastián Escámez � �Mariano Fernández Enguita � � �Carlos Fernández Rodríguez �Pablo Fernández Vázquez � � �Mariona Ferrer Fons �Jaime Ferrí Durá �Mónica Ferrín � �Robert Fishman �Joan Font Fabregas � � � �Flavia Freidenberg � � �Carolina Galais �Carmen Gallástegui � �Aina Gallego �Celima Gallego �Gema García Albacete � � �Fernando García Benavides �Fátima García Díez �Elena García Guitián �

Apéndice III.Listado de participantes que aceptan que su nombre sea publicado

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Participante 2008 2009 2010 2011 2012

Jonatan García Rabadán �José Adrián García Rojas �Ester García Sánchez � � � �Antonio Garrigues Walker � � � �Mónica Gelambi � � �Javier Gil �Enrique Gil Calvo �Juan Gimeno Ullastres � � � �Carlos Gómez Bahillo � � � � �Cristóbal Gómez Benito � � � � �Marga Gómez-Reino �José Vicente Gómez Rivas � � �María Teresa Glez. de la Fe � � � �Mauro Guillén �Ander Gurrutxaga � � �Rodolfo Gutiérrez Palacios � � � �Juan Miguel Hernández León �Diego Hidalgo �Angel Iglesias Alonso �Alberto Jiménez � �José Francisco Jiménez Díaz �Manuel Jiménez de Parga �Fernando Jiménez Sánchez � � � � �Jacint Jordana Casajuana �Santos Juliá � � � � �Ignacio Lago Peñas � � � � �Consuelo Laiz Castro �Emilio Lamo de Espinosa � � � �Sebastián Lavezzolo � � �Sandra León Alfonso �Rafael Leonisio Calvo �Arturo Leyte Coello � �Antonia Linde Garca �Jesús Lizcano � � � �Iván Llamazares �Francisco J. Llera �Eduardo López Aranguren � � � �Mario López Guerrero �Jaume López Hernández �Abel Losada �Jorge Lozano Miralles � � � �

Participante 2008 2009 2010 2011 2012

Joan Marcet Morera � � � � �Salvador Martí Puig � � �Joaquín Martín Cubas �Ignacio Martín Granados �Magdalena M. Martín �Guadalupe Martínez Fuentes �Ángel Martínez Glez. Tablas �Ferrán Martínez i Coma �Enric Martínez-Herrera �Álvaro Martínez Pérez �Óscar Martínez Tapia � � � �Araceli Mateos Díez �Luca Medina Lindo �Josu Mezo Aranzibia � � � �Santiago Míguez González �Beatriz Moncó � �Juan Carlos Monedero �Juan Montabes Pereira � �José Ramón Montero Gibert �Ricardo Montoro Romero �Laura Morales D. de Ulzurrun � � � � �Javier Morales Hernández � � � �M. Luz Morán Calvo Sotelo � � �Luis Moreno Fernández � � � �Eduardo Moyano Estrada � � �Alonso Muñoz Pérez � � � �Soledad Murillo de la Vega � � � �Andrea Noferini �Blanca Olías de Lima Gete � � �Pablo Olmos � �Pablo Oñate Rubalcaba � � � � �Lluis Orriols i Galve �Félix Ortega Gutiérrez � � � �Jesús Mª Oses Gorraiz �Irene Palacios Brihuega � �Ludolfo Paramio Rodrigo �Jaime Pastor Verdú � � � � �Alfonso Pérez Agote � � � � �Manuel Pérez Yruela � � �Mª del Mar Prieto Martínez � � � �Ramón Ramos �

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Participante 2008 2009 2010 2011 2012

Irene Ramos Vielba �José Real Dato �Eduardo Rego Rodríguez �Josep María Reniu �Ferrán Requejo Coll �Félix Requena Santos �Javier Rey del Castillo �Clara Riba i Romeva �Guillem Rico Camps �Adela Ros �M. Antonia Ruiz Jiménez � �Rubén Ruiz-Rufino � � � �Carmen Sáez Lara � � � �Vicente Salas �Leire Salazar �Octavio Salazar Benítez �Olga Salido Cortés �Eduardo San Martín � �M. Jesús Sansegundo �Miguel Satrústegui � �Julio Segura Sánchez � � � �Felipe Serrano Pérez � � �Carlota Solé Puig �Joan Subirats i Humet �José Juan Toharia Cortés � � �Mariano Torcal Loriente � � � �Teresa Torns Martín � � � �René Torres-Ruiz � �Javier Torres Vela �Ignacio Urquizu Sancho �Víctor Urrutia Abaigar � �Elisa Usategui Basozabal �Ángel Valencia Saiz � � � �Francisco J. Vanaclocha �R. Vargas-Machuca Ortega � � � �Rafael Vázquez García �Tania Verge Mestre � � � � �Jorge Verstrynge Rojas � �Manuel Villoria Mendieta � � � �

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Balance de las doslegislaturas de Zapatero1. Introducción

Los casi ocho años de Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero se ini-

ciaron con la retirada de las tropas de Iraq y terminaron con el abando-

no del terrorismopor parte de ETA ymás de cincomillones de parados. El

día de las primeras elecciones, el 14 de marzo de 2004, Zapatero fue

aclamado al grito de “¡Nonos falles!”: había conseguidomovilizar a unnú-

mero muy elevado de ciudadanos, muchos de ellos jóvenes, que se re-

volvieron contra los abusos del Gobierno de la mayoría absoluta de José

María Aznar y, sobre todo, contra la manipulación escandalosa de la in-

formación sobre la autoría del atentado del 11-M. Siete años y medio des-

pués, sin embargo, el presidente socialista tuvo enfrente las moviliza-

ciones de los indignados, que gritaban “¡Lo llamandemocracia y no lo es!”

y “¡No nos representan!”.

182

Ha sido este un periodo turbulento, condos legislaturas muy diferentes que im-piden proporcionar una narración flui-da con planteamiento, nudo y desenla-ce. La primera legislatura estuvo centradaen grandes debates políticos, en torno alos derechos civiles y sociales, el modeloterritorial, la negociación conETAy lame-moria histórica; la segunda, en cambio,quedó marcada por la crisis económica,que se llevó por delante todos los pro-yectos del Gobierno.La actuación de Zapatero fue tam-

bién muy diferente en cada caso. En laprimera legislatura asumió enormesriesgos políticos, fue audaz y original enmuchas de sus iniciativas y consiguió unrespaldo abrumador entre los ciudada-nos de izquierdas en 2008,mientras suscríticos le echaban en cara que se me-tiera en problemas políticos sin tener unplan bien definido (con el Estatut o elproceso de paz) y que tensara la vida po-lítica con propuestas que para muchoseran radicales ymás simbólicas que sus-tantivas. En la segunda legislatura, encambio, Zapatero fue a remolque de losacontecimientos. Comenzó adoptandouna posición defensiva con la crisis y sevio sobrepasado por esta; perdió la sin-tonía con la opinión pública por resis-tirse a reconocer la profundidad de losproblemas y por hacer con frecuenciapredicciones sobre la marcha de la eco-nomía que se vieron refutadas por loshechos. Cuando comenzó el aumentode la prima de riesgo de la deuda sobe-rana y, a continuación, llegaron las pre-siones externas para introducir un pro-grama de ajuste, Zapatero se adaptó a las

nuevas circunstancias y trató de rein-ventarse a sí mismo como un presi-dente reformista, partidario de la másestricta disciplina presupuestaria y dereformas estructurales que ponían encuestión las políticas desarrolladas en elperiodo anterior.El flancomás débil de los Gobiernos

de Zapatero a lo largo de sus dos legis-laturas fue el económico. En la prime-ra legislatura, cuando las condicioneseran buenas, no se puso el suficienteempeño en desinflar la burbuja inmo-biliaria y no se llevó a cabo la prometidareforma fiscal. En comparación con lasiniciativas que hubo en otros ámbitos degobierno, la gestión de la economía fuegris y poco combativa con el boom quese estaba viviendo. En la segunda le-gislatura, el Gobierno realizó recortesimportantes sin apenas incidir en los in-gresos, sin luchar contra el fraude fiscaly los privilegios económicos y sin adop-tar una posición activa en la Unión Eu-ropea que permitiera ofrecer alternati-vas a las exigencias de Alemania, el Ban-co Central Europeo y la Comisión y quepropiciara alianzas con otros países yotros actores. Debe reconocerse, contodo, que, a diferencia de Grecia, Por-tugal e Irlanda, el Gobierno consiguióevitar la intervención de las institucio-nes europeas y su gestión de la crisishizo posible un traspaso democráticodel poder, en contraste con las solucio-nes extraordinarias de gobiernos téc-nicos en Italia y Grecia.Quizá el elemento que estuvo pre-

sente en todo el periodo 2004-2011 fuela campaña brutal de la derecha política,

183

2. El proyecto del PSOE deZapatero y la primera victoria

Cuando el grupo de Zapatero, NuevaVía, se hizo con el control del partido, laTercera vía (Giddens, 1998) era aún elparadigma dominante en la socialde-mocracia, si bien mostraba signos deagotamiento y recibía importantes crí-ticas por diluir demasiado los objeti-vos clásicos de redistribución e igualdad.No es de extrañar que los componen-tes de Nueva Vía tratasen de encontraruna postura propia ante los proyectos deTony Blair en Gran Bretaña, de GerhardSchröder en Alemania y de Bill Clin-ton en Estados Unidos. Frente a la ex-traña amalgama de comunitarismo y li-beralismo de la Tercera vía, Zapatero ylos suyos buscaron un fundamento re-publicano a su idea de socialdemocra-cia. En la introducción de la teoría po-lítica republicana desempeñó un papelimportante José Andrés TorresMora, es-trecho colaborador de Zapatero y jefe degabinete del secretario general hasta laselecciones de 2004. Los trabajosmás in-fluyentes fueron los del filósofo repu-blicanista Philip Pettit, quien semostróinteresado por el eco de sus propues-tas y acabó escribiendo sobre Zapateroy España (véase Pettit, 2008; y Martí yPettit, 2010). El republicanismo con-tiene varios elementos, muchos de loscuales no guardan relación alguna conla tradición socialdemócrata, como, porejemplo, la insistencia en una consti-tución mixta en la que el poder políti-co esté severamente limitado, o la ideade que es necesario para el buen fun-

mediática y judicial contra el Gobierno yespecialmente contra su presidente. ElPartidoPopular (PP)hizomuchopara quefracasara el proceso de paz ensayado porel Gobierno, recurrió ante el TribunalConstitucionalmuchas de las leyes de de-rechos civiles, así comoel Estatut, protestópor la asignatura deEducaciónpara la ciu-dadanía, puso el grito en el cielo por lame-moria histórica y votó en contra del plande ajuste de mayo de 2010, aun a riesgodequeEspaña fuera intervenida.Además,utilizó desde el primer día el insulto y elepíteto zafio para desgastar a Zapatero ysus Gobiernos.Si se quiere realizar un balance equi-

librado de las dos legislaturas de Zapate-ro, es preciso dejar de lado el ruido y la fu-ria que le han acompañado durante todoeste tiempo. El contraste entre ciertos pre-juicios muy enraizados sobre los logrosy fallos del Gobierno y los hechos es bas-tante espectacular. Por eso precisamentees tan importante que, más allá de lasvaloraciones políticas que cada uno pue-da tener, loshechosqueden claros.Resultaimposible cubrir todo lo acontencido enlos ocho añosdeGobierno. En este trabajono se dicenada sobre la Ley antitabaco, so-bre la reducción de víctimas mortales enaccidentes de carretera, sobre las inver-siones en obras públicas, sobre la regu-larización de los inmigrantes, ni sobreotros muchos asuntos importantes parael desarrollo del país que, sin embargo, tu-vieronuna carga políticamenor. El núcleodel análisis está constituido por los gran-des temas políticos y económicos que fue-ronel centrode la atencióndurante las doslegislaturas.

184

cionamiento de la sociedad promover lavirtud cívica. El engarce con la social-democracia se produce fundamental-mente en torno a la idea de libertad.Los teóricos del republicanismo de-

fienden la idea de que la libertad significaante todo la no dominación. Hay domi-nación cuando una persona actúa bajola necesidad o la coacción que surge deuna relación de dependencia. Sobre estabase se apoyó el equipo deNuevaVía paraconstruir su programadederechos civilesy sociales, orientado a crear una nociónpotente de ciudadanía. Asimismo, estaconcepción de la libertad tenía conse-cuencias también para el funcionamien-to del Estado, pues este puede tener la ten-tación de utilizar el poder para “dominar”o sojuzgar ciudadanos. De ahí que des-de el comienzo sepensara en reformaspo-líticas e institucionales que impidieranla dominación estatal.Estas ideas germinaron fácilmente en

el contexto político de la segunda legis-latura de Aznar, caracterizada por un es-tilo de gobierno autoritario. Las reaccio-nes iracundas contra los ciudadanos quesemanifestaronen la calle por lamala ges-tión del Prestige y por la guerra de Iraq, elempecinamiento en la aventura iraquí apesar de la oposición de la abrumadoramayoría del pueblo español, la confron-tación constante con los nacionalismosperiféricos, incluyendo leyes especialespara penar con cárcel la convocatoria deun referéndum de ámbito autonómico,másunamanipulación escandalosa de losmedios de comunicaciónpúblicos y lo queen aquellos momentos se llamó el “apa-gón estadístico” (ausencia de datos so-

bre diversas actividades del Estado), cre-aronun clima en el que las propuestas delnuevo PSOE constituían un aporte deesperanza y frescura democrática.Zapatero, además, se propuso poner

en práctica una “oposición útil”, ofre-ciendo diversos pactos que contribuyerana la gobernabilidad del país. A pesar dela reacción desdeñosa del Gobierno, Az-nar acabó aceptando el Pacto por las li-bertades y contra el terrorismo, así comoel Pacto por la justicia. El estilo construc-tivo de Zapatero, lo que luego se llamósu “talante”, generó cierto nerviosismo enlas filas de su propio partido, en las cualesse pensaba que la estrategia era un sui-cidio electoral.El choquedelnacionalismoespañoldel

PP con los nacionalismos vasco y catalánle permitió tambiénalPSOEpresentarunperfil propio, coherente con la línea dia-logante que estaba construyendo. Frente ala demonización del nacionalismo, Za-patero ofreció la idea, sin duda vaga peroen cualquier casomuy diferente de la delPP, de la “España plural”. De acuerdocon ladeclaracióndeSantillanadelMarde30 de agosto de 2003, el PSOE se com-prometía a promover diversas reformasinstitucionales orientadas a rebajar latensióny construirunequilibrio entre cen-tro yperiferiamedianteuna reformacons-titucional del Senado, la celebración pe-riódica de una conferencia de presiden-tes autonómicos, la reforma de losestatutos de autonomía, la implicaciónde las comunidades autónomas en asun-tos europeos y el fomento de infraestruc-turas paraunaEspaña construida en red yno radialmente.

185

soluta y con la economía en plena ex-pansión. Pero los errores y mentiras enla gestión de Aznar, a propósito del Pres-tige y de la guerra de Iraq, fueron cre-ando un creciente descontento entrediversos grupos sociales, que se acele-ró exponencialmente en los días dra-máticos que transcurrieron entre el aten-tado del 11-M y la jornada electoral del día14. El Gobierno trató por todos los me-dios de ocultar la autoría de la masacre,pormiedo a un castigo electoral si se des-cubría que los autores eran islamistas ylos ciudadanos establecían una conexiónentre el apoyo a la guerra de Iraq y el ata-que1. Sin embargo, Aznar y su equipo sevieron desbordados y sus mentiras fue-ron haciéndose evidentes a medida quetranscurrían las horas y se hundía la te-sis de que ETA fuera la responsable delas bombas. Se despertó entonces una co-rriente muy profunda de rechazo al PPque culminó con una movilización in-esperada de ciudadanos favorables alPSOE. Las encuestas previas al 11-M da-ban un resultado muy igualado, detec-tándose un claro incremento del voto so-cialista durante la campaña. Las menti-ras del PP acabaron rompiendo elempate. El 14-M, con una participacióndel 75,7%, el PSOE se alzó con la victoriaobteniendo un 42,6% del voto frente al39,9% del PP, que pasaba de la mayo-ría absoluta a la oposición. Se iniciaba asíun periodo de siete años ymedio de Go-bierno socialista.

La inspiración republicana no llega-ba, sin embargo, hasta el ámbito eco-nómico, en el que Zapatero no teníamu-cho que ofrecer de novedoso. En esteterreno los parecidos con la Tercera víaeran mayores, toda vez que se preten-día una política económica ortodoxa y li-beral, que conectara con las clases me-dias urbanas y el empresariado. De ahí,por ejemplo, el compromiso con la es-tabilidad presupuestaria y la polémicaafirmación de Zapatero, en una entre-vista publicada en El País el 10 de sep-tiembre de 2000, de que “bajar im-puestos es de izquierdas”. Con un fuer-te influjo de un grupo externo al partidoconocido como “Economistas 2004”, ca-pitaneado porMiguel Sebastián, el PSOEencontró la diferencia con respecto al PPen la productividad, la principal debili-dad de la economía española duranteaquellos años. El énfasis en la produc-tividad permitía además conectar con po-líticas activas socialdemócratas como elimpulso de la I+D.El proyecto, en suma, se basaba enuna

política económica ortodoxa combinadacon un fuerte componente de revitaliza-ción democrática, que afectaba de formadestacada a la cuestión territorial y a lapolítica exterior, y un nuevo impulso alos derechos civiles y sociales de inspira-ción republicana.Pocos creían que aquel programa fue-

ra suficiente para vencer a un PP bienasentado en el poder, con mayoría ab-

1 Cuando tuvo lugar el atentado en Casablanca contra intereses españoles en mayo de 2003, la reacción del

Gobierno y de la gran mayoría de medios de comunicación y analistas fue negar cualquier relación con el apo-

yo de España a la guerra de Iraq.

186

3. Los Gobiernos del PSOE y susalianzas

El PSOE obtuvo 164 escaños en las elec-ciones de 2004; el PP, 148. En la vota-ción de investidura, el día 16 de abril, Za-patero consiguió el apoyode 183diputados:164 del PSOE, más 8 de Esquerra Repu-blicana de Catalunya (ERC), 5 de Izquier-daUnida (IU), 3deCoaliciónCanaria (CC),2 del Bloque Nacionalista Gallego (BNG)y 1 de la Chunta Aragonesista. El resto degruposnacionalistas,Convergencia iUnió(CiU), PartidoNacionalistaVaasco (PNV),Eusko Arkaltasuna (EA) y Nafarroa (BAI)se abstuvieron. Solo el PP votó en contra.Este patrón se repetiría a lo largo de

la primera legislatura. El PSOE sacó ade-lante muchas de sus propuestas con elvoto favorable de ERC e IU, al igual quesucedía con el PSC en Cataluña, si bienallí se fue más lejos, forjándose en 2003unGobiernode coalición tripartito con lossocialistas, Esquerra e Iniciativa per Ca-talunya. Esta política de alianzas entrefuerzas de izquierda era inédita en la po-lítica nacional y fue objeto de críticasdesde el primer momento por su “radi-calismo”. Los críticos se cargaronde razónpor el comportamiento errático de ERC,que tuvouncoste de imagenbastante con-siderable para el PSOE.Con todo, el entendimiento con IU y

ERCpermitió alGobierno llevar a cabopo-líticas izquierdistas que se vieron am-pliamente recompensadas en las elec-

ciones de 2008. El PSOE obtuvo enton-ces 169 diputados, cuatro más que en2004, si bien el PP pasó de 148 a 154. En2008 se produjo lamayor concentraciónde voto y escaños entre PSOE y PP de lahistoria de la democracia.La segunda votaciónde investidura fue

muydistinta. El pacto conERCestaba rotoa causa de las desavenencias sobre el Es-tatut e IzquierdaUnida se había hundidoelectoralmente, consiguiendo tan solo dosescaños. En 2008 el PSOE no obtuvo elapoyo de ningún grupo parlamentario,siendo elegido Zapatero por minoría ensegunda votación. Votaron en contra PP,Esquerra y UPyD, absteniéndose el res-to de grupos. Durante la segunda legis-latura los principales apoyos en el Parla-mento procedieron de CiU y del PNV.A lo largo de sus dos legislaturas, Za-

patero formódosGobiernos (el 17 de abrilde 2004 y el 12 de abril de 2008) y reali-zó seis remodelacionesministeriales. Es-tos datos contrastan con los del periododeJosé María Aznar, que en sus ocho añosde Gobierno solo realizó tres remodela-ciones2. Aznar llevaba a gala tener Go-biernos estables que finalizaran la legis-latura. Zapatero, en cambio, prefirió jugarpolíticamente con las remodelaciones y,dado el fuerte desgaste causado por la cri-sis y la extraña manera en que se desig-nó al candidato socialista, decidió adelan-tar las elecciones de 2012 cuatro meses.LaTabla 1 proporciona información ex-

haustiva sobre la composición y estruc-

2 El 19 de enero de 1999, el 9 de julio de 2002 y el 3 de septiembre de 2003. Hubo, además, algunos ajustes

menores en otros momentos para sustituciones puntuales de algún ministro que abandonaba el Gobierno

para presentarse candidato en elecciones autonómicas o europeas.

187

al inicio de la segunda legislatura las com-petencias sobre Ciencia pasan a un mi-nisterio de nueva creación, el de Cienciae Innovación; elMinisterio deEducación,por lo demás, se expande y pasa a ser deEducación, Política Social y Deporte. Lapolítica social estaba anteriormente enTrabajo. Sorprendentemente, esta políti-ca sale otra vez de Educación en 2009 yrecala en el Ministerio de Sanidad, quetambién recibe las competencias de igual-dad que pertenecían al Ministerio deIgualdad creado al comienzo de la se-gunda legislatura. Esta volatilidadde la po-lítica social, que pasa por tresministeriosa lo largo de los ocho años, es especial-mente desconcertante dada su importan-cia en un proyecto socialdemócrata.Durante las legislaturas octava y no-

vena hubo 40ministros en total, en com-paración con los 36 de la época de Az-nar. Un cambio importante con respec-to a todos los Gobiernos anteriores de lademocracia fue el criterio de paridad se-guido a rajatabla porZapatero.Comopue-de verse en la Tabla 1, el porcentaje deministras en el Gobierno siempre ha es-tado por encima del 40%, con muchadiferencia el porcentaje más alto de lademocracia, y en algunosmomentos (en-tre abril de 2008 y octubre de 2010) fueexactamente el 50%.En cuanto al aspecto generacional del

Gobierno, que fue motivo de disputas,los datosnodejan lugar a dudas.Zapaterotenía 44 años cuando llega al poder. Unaedad similar a las de Suárez (44), Gonzá-lez (40) yAznar (43) enelmomentode for-mar gobierno. Curiosamente, losGobier-nos de Zapatero han sido los de edadme-

tura de los sucesivos Gobiernos de Za-patero. Como puede verse, ha habido va-riaciones considerables tanto en los mi-nistros como en la propia organizaciónministerial. Las frecuentes crisis de Go-bierno se vieron acompañadas por vai-venes caprichosos y frívolos en las com-petencias de los ministerios que tienenpoca justificación en términos de efi-ciencia administrativa y deben enten-derse más bien en clave política.El primer Gobierno tenía dos vice-

presidencias, la primera política, enca-bezada por María Teresa Fernández dela Vega, y la segunda económica, con Pe-dro Solbes al frente. En la remodelacióndel 7 de abril de 2009, Solbes fue rele-vado por Elena Salgado y se creó una ter-cera vicepresidencia, de política territorial,hecha amedida deManuelChaves, quiensalió de la presidencia de la Junta de An-dalucía para propiciar la renovacióndeunPSOEque llevaba gobernandodesde 1982en aquella región. Esta vicepresidencia notuvo apenas actividad real.Con la salida de Fernández de la Vega

el 20 de octubre de 2010 se desgaja elMi-nisterio de la Presidencia de la Vicepresi-dencia Primera. El ministerio quedó enmanos de Ramón Jáuregui,mientras queAlfredo Pérez Rubalcaba pasó a ser nue-vo vicepresidente primero. Cuando esteabandona el Gobierno el 11 de julio de2011 para centrarse en su actividadpolíticacomo candidato del PSOE, el Gobiernovuelve a tener solo dos vicepresidencias.Los cambios más disfuncionales se

producen en losministerios deEducacióny Sanidad. El año 2004 comenzó con unMinisterio de Educación y Ciencia. Pero

188

17/4/04

7/6/06

1/6/07

6/7/07

12/4/08

7/4/09

20/10/10

11/7/11

Presidencia

Gobierno

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

J.L.R.Zapatero

Vicepresidencia1ª

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

AlfredoPérez

Rubalcaba

Vicepresidencia

2ºyMinisterio

deEconomíay

Hacienda

Pedro

Solbes

Pedro

Solbes

Pedro

Solbes

Pedro

Solbes

Pedro

Solbes

ElenaSalgado

ElenaSalgado

ElenaSalgado

Vicepresidencia

3ªyPolítica

Terrirorial

ManuelChaves

ManuelChaves

ManuelChaves

Ministeriodela

Presidencia

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

MaríaTeresa

Fernández

dela

Vega

Ram

ónJáuregui

Ram

ónJáuregui

Ministeriode

Asuntos

Exteriores

MiguelA

ngel

Moratinos

MiguelA

ngel

Moratinos

MiguelA

ngel

Moratinos

MiguelA

ngel

Moratinos

MiguelA

ngel

Moratinos

MiguelA

ngel

Moratinos

Trinidad

Jiménez

Trinidad

Jiménez

Ministeriode

Justicia

Juan

Fernando

López

Aguilar

Juan

Fernando

López

Aguilar

Mariano

Fernández

Berm

ejo

Mariano

Fernández

Berm

ejo

Mariano

Fernández

Berm

ejo

Francisco

Caamaño

Francisco

Caamaño

Francisco

Caamaño

Ministeriode

Defensa

José

Bono

José

Antonio

Alonso

José

Antonio

Alonso

José

Antonio

Alonso

CarmeChacón

CarmeChacón

CarmeChacón

CarmeChacón

Ministeriode

Interior

José

Antonio

Alonso

AlfredoPérez

Rubalcaba

AlfredoPérez

Rubalcaba

AlfredoPérez

Rubalcaba

AlfredoPérez

Rubalcaba

AlfredoPérez

Rubalcaba

AlfredoPérez

Rubalcaba

Antonio

Cam

acho

Ministeriode

Fomento

Magdalena

Álvarez

Magdalena

Álvarez

Magdalena

Álvarez

Magdalena

Álvarez

Magdalena

Álvarez

José

Blanco

José

Blanco

José

Blanco

Ministeriode

Educacióny

Ciencia

MaríaJosé

San

Segundo

Mercedes

Cabrera

Mercedes

Cabrera

Mercedes

Cabrera

Mercedes

Cabrera

(1)

ÁngelG

abilondo

(4)

ÁngelG

abilondo

ÁngelG

abilondo

Ministeriode

Trabajoy

AsuntosSociales

JesúsCaldera

JesúsCaldera

JesúsCaldera

JesúsCaldera

Celestino

Corbacho(2)

Celestino

Corbacho

ValerianoGómez

ValerianoGómez

Tabla1

Los

gobiernos

deZapatero

189

(1)PasaaserMinisteriodeEducación,PolíticaSocialyDeporte

(2)PasaaserMinisteriodeTrabajoeInmigración

(3)PasaaserM§deMedioAmbiente

yMedioRuraly

Marino

(4)PasaaserMinisteriodeEducación

(5)PasaaserMinisteriodeSanidad

yPolíticaSocial

(6)PasaaserMinisteriodeSanidad,PolíticaSocialeIgualdad

�primeraentradaen

elGobierno

�permanenciaen

elGobierno

�cambiodeMinisterioen

elGobierno

Ministeriode

Industria,

Turism

oy

Comercio

José

Montilla

José

Montilla

Joan

Clos

Joan

Clos

MiguelSebastián

MiguelSebastián

MiguelSebastián

MiguelSebastián

Ministeriode

Agricultura,

Pesca

yAlim

entación

ElenaEspinosa

ElenaEspinosa

ElenaEspinosa

ElenaEspinosa

ElenaEspinosa

(3)

ElenaEspinosa

ElenaEspinosa

Rosa

Aguilar

Ministeriode

Administraciones

Públicas

JordiSevilla

JordiSevilla

JordiSevilla

ElenaSalgado

ElenaSalgado

Ministeriode

Cultura

CarmenCalvo

CarmenCalvo

CarmenCalvo

CésarAntonio

Molina

CésarAntonio

Molina

Ángeles

GonzálezSinde

Ángeles

GonzálezSinde

Ángeles

GonzálezSinde

Ministeriode

Sanidad

yConsumo

ElenaSalgado

ElenaSalgado

ElenaSalgado

Bernat

Soria

Bernat

Soria

Trinidad

Jiménez

(5)

LeirePajín(6)

LeirePajín

Ministeriode

MedioAmbiente

CristinaNarbona

CristinaNarbona

CristinaNarbona

CristinaNarbona

Ministeriode

Vivienda

MaríaAntonia

Trujillo

MaríaAntonia

Trujillo

MaríaAntonia

Trujillo

CarmeChacón

BeatrizCorredor

BeatrizCorredor

Ministeriode

Cienciae

Innovación

Cristina

Garmendia

Cristina

Garmendia

Cristina

Garmendia

Cristina

Garmendia

Ministeriode

Igualdad

BibianaAído

BibianaAído

Proporciónde

mujeres

8/17

8/17

8/17

7/17

9/18

9/18

7/17

7/16

Proporciónde

miembrosde

NuevaVía

(incluyendo

Zapatero)

4/17

4/17

3/17

3/17

2/17

4/18

5/17

5/16

Proporciónde

altoscargosde

losGobiernosde

F.González

4/17

5/17

5/17

6/17

4/17

4/18

3/17

2/16

190

dia más elevada de toda la democracia, loque casa mal con los reproches de utili-zación de la edad como criterio políticopara elegir a sus colaboradores3.La Tabla 1 contiene información so-

bre la composición generacional del Go-bierno: se ha calculado la proporción deministros en los Gobiernos de Zapateroque pertenecían a Nueva Vía y la propor-ción correspondiente a aquellos otros quehabían tenido cargos de alta responsabi-lidad en los Gobiernos de Felipe Gonzá-lez (secretarios de Estado o ministros).Pues bien, los datos indican sin ambi-güedad que el peso de los altos cargosde la épocadeGonzález es superior o igualal de losmiembrosdeNuevaVía (entre losque se incluye al propio Zapatero). Tansolo al final del periodo, a partir de 2010,se invierte la situación.Desde un punto de vista más cualita-

tivo, el contraste entre los reproches ge-neracionales y la realidad es instructivo:los cinco vicepresidentes del periodo2004-2010 (Fernández de laVega, Solbes,Salgado, Chaves y Rubalcaba) eran to-dos experimentados políticos de la épo-ca anterior. El jefe de Gabinete de Zapa-tero, José Enrique Serrano, ocupó elmis-mo puesto en los últimos dos años de la

etapa de Felipe González, y Serrano lle-vó a partir de 2004 a gente de su equipoanterior a laMoncloa (comoEnriqueGue-rrero yAndrésOrtega). JoaquínAlmuniafue promocionado a comisario europeoyMiguel Ángel FernándezOrdóñez a go-bernador del Banco de España.A la vista de estos datos, no parece que

pueda concluirse que hubo unamargina-ción de los políticos que gobernaron en-tre 1982 y 1996. Más bien, podría argu-mentarse que en realidad sucedió lo con-trario y que Zapatero no consiguió forjarungrupogeneracional compactopara la ta-rea deGobierno, como sí hizoFelipeGon-zález en su día4. De sus colegas de NuevaVía, algunos, como TorresMora, no llega-ronalGobiernoyotrosquesí lohicieron loabandonaron al cabo de un tiempo (JordiSevilla, Jesús Caldera, Juan Fernando Ló-pezAguilar).El resquebrajamientodelgru-po de Nueva Vía dejó un espacio enormea los políticos de la generación de Gonzá-lez, queadquirieronunpoder creciente enel senodelGobiernoqueculminóen lade-signacióndeAlfredoPérezRubalcaba, pri-mero como vicepresidente, luego comocandidatoelectoral sinpasarporunaselec-cionesprimarias y, finalmente, comonue-vo secretario general del PSOE.

3 Los primeros cálculos (15 de abril de 2008) corresponden a los autores del blog La moqueta verde (http://la-

moqueta.blogspot.com/). El diario El País hizo sus propios cálculos en su edición del 22 de mayo de 2008. De

acuerdo con los mismos, la edad media del primer Gobierno de Zapatero fue de 50 años y de 52 en el segun-

do. La media más baja corresponde al primer Gobierno de Felipe González, tan solo 41 años.

4González: “A la hora de formarmi primer Gobierno busqué, en todos los casos, a las personas que podían iden-

tificarse mejor con el proyecto (…). Cuando trabajaba en la formación del equipo, yo notaba, desde el principio,

quehabíauna limitación, la limitaciónquesiempre representa elhorizontegeneracional (…).Yonoveía fuerademi

horizonte generacional, ni hacia arriba ni hacia abajo (…). Mis vínculos, como es natural, eran generacionales. Yo

tenía40años, y lamediadeedaddelprimerGobiernoeraaproximadamentedeunañomenos” (Iglesias2003:807).

191

y se lanzaron acusaciones truculentas, deconnivencia entre el Gobierno y ETA, deviolación del orden constitucional y deruptura de España. Asimismo, se intentópresentar las reformas e iniciativas le-gislativas del Gobierno como un progra-ma radical, de extrema izquierda, quebus-caba la voladura de unos supuestos “con-sensos democráticos” de larga andadura.Al margen de que nunca se precisara elorigen y alcance de dichos consensos, loque se pretendía en última instancia eratransmitir la idea de que el Gobierno te-nía intención de poner el país patas arri-ba sin contar con el apoyo del primer par-tido de la oposición.Hubo bastantes ana-listas en la prensa moderada queadoptaronunapostura equidistante al res-pecto, según la cual si bien era verdad queel PP se excedía en su tono, era el PSOEel que con sus propuestas arrinconaba ala derecha y forzaba su radicalización6.La estrategia de la crispación tuvo su

continuación en el plano institucional:el PP se negó a renovar en plazo tanto elConsejoGeneral del Poder Judicial comoel Tribunal Constitucional para podermantener así el control de estos dos or-ganismos y utilizarlos para bloquear o re-trasar las reformas delGobierno (véase elcapítulo Los retrasos y los sesgos de la

4. La primera legislatura

Los cuatro primeros años de Gobiernofueron vertiginosos. El clima político re-sultómuy tenso, pues desde el primer ins-tante tanto el PP como losmedios de la de-recha se emplearon a fondo en una es-trategia de deslegitimación brutal delGobierno, la llamada “estrategia de la cris-pación”, que fue analizada exhaustiva-mente en los dos primeros Informes so-bre la Democracia en España (IDE, 2007e IDE, 2008). El PP, resentido por la de-rrota electoral de 2004,mantuvouna am-bigüedad constante sobre la autoría del 11-M, alegando que no se conocía la verdadde lo ocurrido y dando cobertura a la tesisconspirativa quedefendieron congranbe-ligerancia laCOPE, Telemadrid y el diarioEl Mundo, así como algunos medios me-nores de extrema derecha5. En las dife-rentes versiones de esta tesis, elGobiernosiempre salíamalparado, ya fuera porqueocultaba datos y destruía pruebas, ya fue-ra porque, en la versiónmás delirante, es-taba implicado en la propia comisión delatentado.El tono de la crítica al Ejecutivo fue

inaceptable desde un punto de vista de-mocrático. En el Parlamento se insultógravemente al presidente y al Gobierno

5 Algunos miembros del PP, como José María Aznar y Jaime Ignacio del Burgo, sí defendieron explícitamente

la teoría de la conspiración.

6 Dio mucho juego, en este sentido, una cláusula del Pacto del Tinell del 14 de diciembre de 2003, firmado

por los socios del tripartito catalán, que establecía un compromiso de no apoyar en ninguna circunstancia la

llegada del PP al poder. Haciendo una analogía espuria con el Pacto de Estella, que excluía al PSOE y al PP del

frente nacionalista, parecía a algunos que el PP sufría elmismo sino enCataluña con el Pacto del Tinell. Pero evi-

dentemente la ausencia del terrorismo en Cataluña hace que la situación no sea comparable y que no haya

nada especialmente antidemocrático en que unos partidos se pongan de acuerdo en no pactar con un tercero.

192

composición del Tribunal Constitucio-nal en el IDE, 2011). La politización delConsejo General del Poder Judicial llegóa ser extrema, lanzando opiniones polí-ticas, que iban más allá de sus compe-tencias institucionales, contra proyectosdel Gobierno.

A pesar de un contexto tan desfavo-rable, el Gobierno se metió de lleno enasuntos de gran calado político en líneacon lo prometido en su programa elec-toral. En la Tabla 2 se reproduce el índi-ce de los programas electorales de 2004 y2008. El contraste entre las dos legisla-

Programa 2008

1. Empleo y bienestar social

1.1 Hacia el pleno empleo

1.2 Fortalecer el sistema de bienestar

1.3 Dinamizar nuestro modelo social

1.4 Financiar las políticas públicas

manteniendo la estabilidad presupuestaria

2. Innovación, conocimiento y progreso

sostenible

2.1 Los motores de la modernización:

capitalización de la economía, más

competencia y mercados más eficientes

2.2 Progreso sostenible: el cambio

climático, una oportunidad de futuro

3. Libertad, convivencia y derechos en un

mundo globalizado

3.1 Más democracia, más ciudadanía

3.2 Una España más fuerte en un mundo

más justo

Programa 2004

1. España en el mundo

2. La democracia de los ciudadanos y

ciudadanas. La España plural. La España

constitucional

3. Un nuevo impulso a la sociedad del bienestar

4. Hacia una economía más productiva

5. La educación, nuestra prioridad básica

6. Cultura con los ciudadanos

Tabla 2

La estructura de los programas electorales de 2004 y 2008

193

El impulso más fuerte se produjo enmateria dederechos civiles y sociales, don-de la impronta del republicanismo cívicode Zapatero fue especialmente visible.Causó asombro en el mundo entero queEspaña, un país con fuerte tradición ca-tólica, fuera sin embargo un Estado pio-nero en la regulación del matrimonio en-tre personas del mismo sexo. Lo cierto esque España había evolucionadomucho yla opinión pública estaba mayoritaria-mente a favor: unos meses antes de laLey 13/2005, el Centro de Investigacio-nes Sociológicas publicó una encuestaen la que el apoyo a la legalizacióndelma-trimoniohomosexual era del 66%(Calvo,2009:215).Comomuestra laTabla 3, hubootrasmuchas iniciativas eneste terreno: laLey 15/2005queagilizabael divorcio, laLey14/2006 de reproducción asistida, la Ley3/2007 que permite a los transexualescambiar su género en el registro civil, laLey orgánica 3/2007 de igualdad de trato(que regulaba, entre otras cosas, un per-miso de paternidad de dos semanas, asícomo la exigencia de aumentar el por-centaje demujeres en los consejos de ad-ministración de las empresas de más de50 trabajadores) y la Ley orgánica 1/2004sobre violencia de género, uno de los pro-yectos estrella delGobierno, aprobadoporunanimidad en el Parlamento, y que, la-mentablemente, no ha sido del todo efec-tiva para reducir el número de asesina-tos demujeres.Elprincipal incumplimientoelectoralen

estaáreaseprodujoconlapromesadeapro-bar una reforma de la Ley de supuestos

turas es bastante llamativo: si en 2004el énfasis principal se pone sobre políti-ca exterior, derechos civiles y sociales,reformas democráticas y política territo-rial, en 2008 se da un énfasismuchoma-yor a las cuestiones económicas. De he-cho, parece como si el ordende las dos co-lumnas de la tabla se hubiera invertido.Ante la imposibilidad de hacer un se-

guimiento exhaustivo del desarrollo delprogramade2004, en laTabla 3 sehan in-cluido aquellas promesas cuyo cumpli-miento puede ser verificado, así como elgrado enque fueron llevadas a la práctica.Con algunas excepciones que se comen-tan a continuación, el grado de cumpli-miento tiende a ser elevado.En coherencia con el orden de impor-

tancia de los ejes de actuación anunciadosen el programa electoral, la primera deci-sióndel presidentedelGobierno consistióenel anunciode la retiradade las tropasdeIraq, antes incluso de que se hubiera reu-nido el primer Consejo de Ministros. Setratabade rectificar urgentemente el rum-bode la política exterior seguidopor elGo-bierno de Aznar. Curiosamente, la retira-da de las tropas no figuraba explícitamen-te enelprogramaelectoralni eneldiscursode investidura de 2004, aunque Zapate-ro lohabíaprometidoendiversos actospú-blicos después de marzo de 2003, fechadel inicio de la guerra. De ahí que la reti-rada como tal no figure en la Tabla 3. Otrapromesa importante y comprobable enpo-lítica exterior, que sí se cumplió, fue la ele-vación sustancial del gasto en cooperaciónhasta llegar al 0,5%7.

7 Para un análisis de la política exterior de los Gobiernos de Zapatero, véase IDE, 2010, Cap. 8.

194

Tabla 3

Promesas electorales en el programa de 2004 y su grado de cumplimiento

Promesa

Política exterior

Ayuda oficial al desarrollo del 0,5%, como

mínimo, al final de la legislatura

Derechos civiles y política social

Matrimonio homosexual

Agilización de los procesos de separación y

divorcio

Ley de reproducción asistida

Derecho de los transexuales al cambio de

sexo en el registro

Ley de plazos del aborto

Ley de dependencia y creación de red de

servicios de atención

300.000 familias con niños en guarderías

públicas en 6 años

Ley integral sobre violencia de género

Ley de igualdad de trato

Aumento del salario mínimo (SMI) hasta 600

euros al final de la legislatura

Subida de las pensiones mínimas por encima

del IPC

180.000 viviendas protegidas (VPO) anuales

Carácter voluntario y no evaluable de la

religión

Objetivo del 50% de los estudiantes con

beca en la enseñanza posobligatoria

Subida del 20% real de las becas

universitarias

Reformas institucionales y democráticas

Creación del Consejo Superior de Medios

Audiovisuales

Elección del director general de RTVE por

mayoría cualificada en el Congreso

Elección del presidente de la Agencia EFE

por mayoría cualificada en el Congreso

Ley sobre el derecho al libre acceso a la

información

Comentario

Ley 13/2005 de 1 de julio

Ley 15/2005 de 8 de julio

Ley 14/2006 de 26 mayo

Ley 3/2007 de 15 de marzo

Cumplimiento en la segunda legislatura, Ley orgánica

2/2010 de 3 de marzo

Ley 39/2006 de 14 de diciembre. Se aprueba con el

apoyo del PP

Entre el curso 2004/05 y el 2009/10 se crearon

aproximadamente 110.000 nuevas plazas de guardería,

habiendo ese año en torno a 195.000 niños en

guarderías públicas (1)

Ley orgánica 1/2004 de 28 de diciembre. Con todo, no

ha conseguido reducir significativamente los

asesinatos de género

Ley orgánica 3/2007 de 22 de marzo. Incluye el

permiso paternal de 2 semanas y un aumento anual

del 10% de mujeres en los consejos de administración

hasta llegar al 40% en 8 años

El SMI crece un 22% durante la legislatura (frente al

8% en la primera legislatura de Aznar) (2)

Aumento del 36% para personas con cónyuge a su

cargo; del 28% para personas sin cónyuge; 19% para

las no contributivas

Según Ministerio de la Vivienda, se crean 337.000 en

2004-07, 84.000 anuales (3)

Ley orgánica 2/2006, 3 de mayo: la religión es

evaluable pero no computa para becas y selectividad

Entre los universitarios no se alcanzó el objetivo, en

FP y Bachillerato sí

Subieron menos de un 10% nominal a lo largo del

periodo (4)

Ley 17/2006 de 5 de julio

Vuelve a prometerse en el programa de 2008 y vuelve

a incumplirse

Resultado

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Incumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Incumplimiento

195

Comentario

El Parlamento aprobó la creación de esta oficina, pero

sin financiación

Se cumple en la segunda legislatura, con la Ley de

economía sostenible

Ley orgánica 4/2007 de 12 de abril

Ley 17/2005 de 19 de julio

Se celebra la primera el 28 de octubre de 2004

Se acuerda en la reunión de la CARUE (Conferencia de

ssuntos relacionados con la UE) de 9/12/2004

El PP no aceptó la reforma

Se cumple en la segunda legislatura, Ley 22/2009, 18

de diciembre

Inverificable, no hay datos al respecto

El aumento entre 2004 y 2008 es de 479,6 millones

de euros, una medida de 119,9 anual (5)

De acuerdo con el Consejo General del Poder Judicial,

entre 2004 y 2008 la plantilla judicial aumentó en

528 efectivos (6)

Orden INT/1251/2004

En 2008 se habían creado 23.562 plazas de policía y

guardia civil frente a las 36.000 prometidas

La propia ley establece un plazo de tres meses

Ley 35/2006, 28 de noviembre. Se pasa de 5 a 4

tramos pero aumenta mucho el mínimo exento. Se

reduce el impuesto de sociedades del 35% al 30%

En 2008 eran todavía el 14% (Wikipedia, Vivienda en

España)

Se acuerda su creación en Consejo de Ministros de

8/4/2005

Promesa

Creación de una oficina presupuestaria

Obligación de hacer públicas las

remuneraciones de consejeros y directivos

de empresas cotizadas

Selección del profesorado universitario

basado en el modelo de acreditación

Implantación del carné por puntos

Política territorial

Creación de la Conferencia de Presidentes

Inclusión de las comunidades autónomas en

las delegaciones españolas en la Unión

Europea

Reforma de la Constitución

Nuevo sistema de financiación autonómica

Seguridad y justicia

Obtención de sentencia firme en un plazo

máximo de 2 años

Aumento anual de 180 millones de euros en

justicia

1.000 nuevas plazas de jueces y fiscales

Creación del mando único de las Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad del Estado

Incremento de 6.000 plazas anuales de

policía y 3.000 de guardia civil

60 días de plazo máximo para tramitar

permisos de residencia

Economía

Alcanzar el 2% en I+D en 2010

Reducción de tramos del IRPF y rebaja del

impuesto de sociedades

Reducción del IVA del 7% al 4% para

alimentos básicos

Pasar del 11% al 20% en el parque de

viviendas de alquiler

Creación de una agencia pública de alquiler

Resultado

Incumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Incumplimiento

---

Incumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Cumplimiento

Incumplimiento

Cumplimiento

(1) Datos del Ministerio de Educación sobre matriculación de menores de tres años

(2) Bernardi y Sarasa (2009: 230)

(3) Ministerio de Vivienda

(4) Ministerio de Educación (2011), Datos y cifras. Curso escolar 2011-12

(5) Datos del Ministerio de Justicia (2011), Proyecto PGE 2011

(6) Datos del Consejo General del Poder Judicial (2008), Panorama General de la Justicia

196

delabortode 1984, transformándolaenunaleydeplazos.ElGobiernodebióconsiderarqueunasunto tansensibleencresparíaaúnmás los ánimos de la Iglesia, que ya habíamovilizado a sus fieles en la calle contra elmatrimonio homosexual; y que los colec-tivos demujeres no protestarían demasia-do dados los importantes avances que sehanseñaladoenelpárrafoanterior.Encual-quier caso, la ley de plazos se aprobó en lasegunda legislatura.La relación delGobierno con la Iglesia

fue muy tensa en la primera legislatura.Muchas de las iniciativas sobre derechosciviles irritaron sobremanera a la comu-nidad católica (y también en otros asun-tos, como la reproducción asistida). Noobstante, el Gobierno, en 2007, concedióa la Iglesia unas condiciones muy venta-josas de financiación y más que avanzaren la laicidad optó por unmodelo de neu-tralidad en el que todas las religiones ob-tengan reconocimiento y ayuda del Esta-do (IDE, 2008, cap. 5).Hubo también cumplimientos rele-

vantes enmateria de derechos sociales. Elmás importante fue, sin duda, la apro-bación de la Ley 39/2006 de atención alas personas en situacióndedependencia.Se trataba de construir el llamado cuartopilar del Estado de bienestar (que com-pletaba los otros tres, pensiones, sani-dad y educación). El desarrollo de la ley hasido muy complicado, pues su imple-mentación está en manos de las comu-nidades autónomas, algunas de las cua-les, con Gobiernos de la derecha, hanhecho lo posible por retrasar o desvir-tuar su puesta en práctica (especialmenteenMadrid yValencia). Enunprincipio se

pensó que la creación de una red de asis-tencia a las personas dependientes tendríaimportantes repercusiones en cuanto a lageneración de empleo, pero en la prácticase ha ido evolucionandonohacia estemo-delo, propio de los países escandinavos,sinohacia transferencias a las familias conmiembros en situación de dependencia,siguiendo el modelo alemán (Bernardi ySarasa, 2009).Otras medidas sociales, de corte más

clásico, fueron la subida sustancial del sa-lario mínimo interprofesional y de laspensiones mínimas.Una de las políticas de gasto más re-

distributivas y conunefectomultiplicadormayor sobre la actividad económica es laconstrucción de una red sólida de guar-derías públicas para los menores de tresaños. En el programa electoral figurabael compromisodequeenseis añoshubiera300.000 familias con niños en guarderí-as públicas. Sin embargo, apenas se cre-aron 100.000 nuevos puestos; en el cur-so 2009/10 el número de niños en guar-derías públicas no llegaba a los 200.000.Debe tenerse en cuenta, no obstante, que,al igual que sucede con la dependencia, setrata de servicios sociales que están trans-feridos a las comunidades autónomas, loquedificulta enormemente la tareadelGo-biernonacional.Noobstante, el problemaprincipal radica en que, en lugar de in-vertir enguarderías,Zapaterodecidióapos-tar por una ayuda de 2.500 euros por na-cimiento de hijo (conocida popularmen-te como “cheque bebé”) que no estabaincluida en el programa electoral. Así loanunció en el debate del Estado de la Na-ción el 3 de julio de 2007. Fueunamedida

de corte más “democristiano” que “so-cialdemócrata”, con efectos muy dudo-sos sobre lanatalidad.Tanes así queel pro-pioZapatero suprimió la ayuda en el ajus-te demayo de 2010.También hubo incumplimientos con

respecto a la construcciónde viviendas deprotección oficial y a las becas, si bienen el caso de las becas el objetivo era tanambicioso que su incompleta realiza-ciónoscurece el aumentomuynotable delgasto del Ministerio de Educación.Enmateria de cambios institucionales

y reforzamiento del sistemademocrático,se pusieron en práctica numerosas me-didas de revitalizacióndemocrática, comosesiones de control del presidente delGo-bierno en el Senado, renuncia del grupoparlamentario socialista a intervenir en lassesiones de control del Congreso, el so-metimiento del envío de tropas a la apro-bación del Parlamento y otras similares.Una de las reformas más importantesconsistió en hacer efectiva la indepen-dencia de Radio Televisión Española(RTVE) con respecto al Gobierno de tur-no. Entre otras medidas, el presidentede RTVE pasó a ser elegido por mayoríacualificada en el Congreso. Teniendo encuenta que la televisión pública habíaestado al servicio del Gobierno de turnodesde el inicio de la democracia, este esuno de los aspectos en los que más sehanotado el compromiso republicanodelGobierno. El programadel PSOE, sin em-bargo, era todavía más ambicioso y algu-nas promesas adicionales no se llevarona cabo: no se extendió la elección parla-mentaria al presidente de la Agencia Efe,no se creó el Consejo Superior de Me-

diosAudiovisuales y, sobre todo, no se tra-mitó la Ley de transparencia. En el pro-grama de 2008 volvió a figurar la pro-mesa de aprobar esta ley y se volvió a in-cumplir (Guichot, 2011). Se trata de unarenuncia extraña, pues es una ley mera-mente regulativa, sin coste económico;nuestro país es uno de los más atrasa-dos en este terreno; hay un nivel de co-rrupción preocupante en las Adminis-traciones locales y autonómicas; y, por úl-timo, la exigencia de transparencia tieneun fundamento republicano claro. A pe-sar de todas estas consideraciones, elGobierno no llegó a aprobar la ley.Hubo también incumplimientos im-

portantes en seguridad y justicia, en bue-namedida por los objetivos poco realistasque se fijaron. Por ejemplo, aunque au-mentómucho la dotación de plazas en lasfuerzas de seguridad (frente a la conge-lación o reducción de la época de Aznar),la cifra final, 23.500plazas nuevas, quedólejos de las 36.000 comprometidas. EnJusticia se anunció un aumento anualde 180millones de euros, pero la cifra realse quedó en 120.En cuanto a los asuntos territoria-

les, la reforma constitucional que estabaincluida en la Declaración de Santilla-na se encontró con la oposición frontaldel PP. Sin el apoyo de este partido, eraimposible alcanzar la mayoría cualifi-cada que este cambio requería. Con todo,sí se puso en marcha la Conferencia depresidentes autonómicos, que venía acumplir las funciones de diálogo y coo-peración que tendría que haber desem-peñado una auténtica cámara de repre-sentación territorial.

197

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Toda la cuestión territorial estuvo do-minada por el polémico proceso de ela-boracióndel Estatut catalán, que dio lugara un enconado debate y abrió una nuevafase de reformas estatutarias en las co-munidades autónomas. El procesono cul-minó hasta 2009, con la aprobación deuna nueva ley de financiación autonó-mica que unificaba los cambios previs-tos en los nuevos estatutos8. La historiapolítica del Estatut se ha contado con de-talle en muchos lugares9. Además, en lamedida en que la responsabilidad direc-ta del Gobierno fue menor, no es este ellugar para unanarración pormenorizada.Comoesbien sabido,Zapatero, el 13 deno-viembre de 2003, en un mitin multitu-dinario con Pasqual Maragall durante lacampaña electoral catalana, prometió apo-yar el nuevoEstatuto quepreparara el Par-lamento deCataluña.Zapatero no se ima-ginó que Maragall sería incapaz de con-trolar el proceso de elaboración del textolegal. Entre las tensiones internas delGo-bierno tripartito y las presiones de CiUdesde la oposición se generó una diná-mica maximalista que llevó a acordar untexto que fue aprobado por todas las fuer-zas políticas catalanas, salvo el PP, y quetenía difícil encaje constitucional. La re-baja sustancial del Estatut en lasCortes es-pañolas provocó la ruptura con ERC. Za-patero, en una famosa reunión con Ar-tur Mas en el Palacio de la Moncloa el 21de enero de 2006, ofreció entonces un

pacto aCiUque recondujera la situación.La fase final del proceso estuvo marcadapor la confusión, pues tras la aprobaciónen el Parlamento español, ERChizo cam-paña en contra del Estatut en el referén-dum de junio de 2006. El referéndumtuvo baja participación (49%). Finalmen-te, en julio de 2010, el Tribunal Consti-tucional hizo una interpretación restric-tiva de algunos de los aspectos política-mente más sensibles, como la condiciónnacional de Cataluña.A todo esto hay que añadir una cam-

paña inmisericorde de la derecha en con-tra del Estatut, con gran ecomediático, algrito de “España se rompe” y con apela-ciones inclusoal boicot comercial a lospro-ductos catalanes. La erosión del Gobier-no fue muy profunda. Quizá fuera esteel asunto que más desgastara electoral-mente al Ejecutivo, pues en la izquierda seprodujouna fractura interna con respectoa la cuestión territorial que provocó nu-merosas fugas y que hizo posible el sur-gimientodeunnuevopartidocomoUniónProgreso y Democracia (UPyD).El final de la crisis del Estatut coinci-

dió en el tiempo con el otro gran asuntopolítico que dominó la primera legisla-tura, el procesodepaz en el PaísVasco, so-bre el que existe ya una literatura consi-derable10. En este caso, no se trataba deuna promesa electoral. El programa de2004nodecía unapalabra sobre final dia-logado del terrorismo. Zapatero, sin em-

8 Dicha ley fue una promesa incumplida del programa de 2004. Sobre la reforma de la financiación, véase

IDE, 2009, Cap. 5.

9 Jaén y Escudier (2007: 243-78), Papell (2008: 189-221). Véase también IDE, 2007, Cap. 3.

10Eguiguren yRodríguezAizpeolea (2011), Jáuregui yMenéndez (2010),Murua (2010), Sánchez-Cuenca (2009a).

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bargo, recibió una carta de ETA en el ve-rano de 2004, fruto de las reuniones pe-riódicas que habían mantenido JesúsEguiguren yArnaldoOtegi durante variosaños, en la que se le instaba a explorarun final dialogado del conflicto. ETA ha-bía dejado de cometer atentadosmortalesenmayode2003. En septiembre de 2004Batasuna realizó la propuesta de Anoe-ta, en la que se planteabanegociar el aban-dono de la violencia en dos vías, una en-tre el Estado y ETA sobre asuntos “técni-cos” (presos y armas) y otra entre losgrupos políticos vascos sobre el futuro delPaís Vasco. Se inició entonces la fase pre-paratoria del proceso de paz. En el deba-te sobre el estado de la nación de 2005,elGobierno pidió una autorización al Par-lamento, que le fue concedida con la fé-rrea oposición del PP, para explorar elfinal dialogado de ETA basado en el prin-cipio de que “la política puede y debe con-tribuir al fin de la violencia”, si bien “la vio-lencia no tiene precio político”. Enmarzode 2006, tras casi tres años sin víctimasmortales, ETA anunció un “alto el fuegopermanente”.El desarrollo del proceso se enfrentó

a graves dificultades desde el principio.Al-gunos jueces (principalmente, Fernan-do Grande-Marlaska) endurecieron susposturas e iniciaron procesos contramiembros deBatasuna, incluyendo aOte-gi. El PP, por su parte, adoptó una pos-tura de confrontación absoluta que dejó alGobierno sin apenas margen de manio-bra. El Gobierno, de hecho, no hizo con-cesión alguna. Ni siquiera acercó pre-sos, como había hecho Aznar durante latreguade 1998.Ante esa parálisis, losmás

reticentes dentro de ETA al alto el fuegoy al diálogo con el Gobierno fueron ga-nando poder frente a los más partida-rios de acabar con la violencia, que no po-dían presentar resultado alguno para re-forzar sus posiciones.El Gobierno, viendo que el proceso

de paz podía venirse abajo, aceptó ini-ciar conversaciones políticas con Bata-suna y el PNV. Las reuniones se produ-jeron en Loyola durante el otoño. No eratodavía la mesa de partidos que deman-daba ETA, pero suponía para elGobiernohablar de política antes de que se hubie-ra resuelto el problema de la paz (pre-sos, armas, reparación a las víctimas).Se llegó a un principio de acuerdo, peroETA lo vetó, para desesperación de loslíderes de la izquierda abertzale.En los encuentros entre ETA y los re-

presentantes del Gobierno se produjoun cambio en el equipo de los terroris-tas, siendodesplazado JosuTernera, el his-tórico líder de ETA que creía en la nece-sidad de terminar con el terrorismo. Estecambio era una consecuencia de que aca-baran imponiéndose quienes apoyaban lavía exclusivamente “militar”. Las con-versaciones encallaron y ETA respondiócon el coche bombade la T-4 enMadrid el30 de diciembre de 2006, justo 24 ho-ras después de una conferencia de pren-sa en la que Zapatero anunció que en elplazo de un año la situación sobre terro-rismo sería mejor. El atentado supusoun golpe muy fuerte a la credibilidad delpresidente. La reacción del Gobierno fuemuy prudente, pues tenía el máximo in-terés en mostrar ante la opinión públi-ca, sobre todo ante la vasca, que era ETA

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quien frustraba las expectativas de paz yno el Ejecutivo. De ahí que Zapatero au-torizara alguna reuniónadicional en la pri-mavera de 2007. La decisión final de darpor roto el alto el fuego y el proceso co-rrespondió a ETA.Durante los primerosmeses de 2007,

el panorama se oscureció todavíamás conla huelga de hambre realizada por Igna-cio de Juana Chaos exigiendo su excar-celación. Este episodio fue explotado porel PP y la prensa de derechas para pre-sentar a un Gobierno claudicante ante elterrorismo e insensible al dolor de las víc-timas11. Esta crisis provocó durante la pri-mera legislatura el mayor acercamientoen las encuestas entre el PP y el PSOE.Pese a que no consiguiera sus objeti-

vos, el proceso de paz tuvo algunas con-secuencias importantes. Por un lado, re-forzó considerablemente al PSE, que ob-tuvo un 30% del voto en las eleccionesautonómicas de 2009, lo que le permi-tió formar gobierno con el apoyo del PP.La ciudadanía vasca premió la implicaciónde los socialistas en el intento de lograruna solución dialogada al terrorismo. Porotro, tanto el veto de ETA a los acuerdosde Loyola como el atentado de la T-4 con-vencieron a los líderes de la izquierdaabertzale de la necesidad de romper con

ETA en el peor de los casos, o de imponerla vía política a la vía militar en el mejor.Tras la ruptura del proceso de paz, la

política antiterrorista regresó a los pará-metroshabituales de luchapolicial con es-trecha colaboración de Francia. El mi-nistro de Interior, Alfredo Pérez Rubal-caba, obtuvo importantes éxitos con ladesarticulación sucesiva de varias cúpu-las deETA. La combinacióndepresiónpo-licial y política (derivada de la Ley de par-tidos), más las disensiones entre Bata-suna y ETA, tuvo efectos deletéreos sobrela organización terrorista, como se vio alfinal de la segunda legislatura conel anun-cio el 20 de octubre de 2011 de cese defi-nitivo de la violencia.El tercer asuntodegran caladopolítico,

ademásdel Estatut y el procesodepaz, fueel de la memoria histórica. El programaelectoral del PSOE tampoco lo mencio-naba. Sinembargo, la presiónde los sociosparlamentarios, IU y ERC, llevó al Go-bierno ameterse a fondo enesta cuestión.El resultado más visible fue la aproba-ción de la Ley de reparación (o Ley deme-moria histórica) 52/2007 de 26 de di-ciembre12. Como suele suceder en estoscasos, el resultado final quedó alejado delospropósitos iniciales ydejó insatisfechosa casi todos. ERC, de hecho, fue el único

11 La condena del terrorista acababa en 2005. Para evitar la supuesta alarma social de su salida de la cárcel, el

ministro de Justicia, Juan Fernando López-Aguilar, trató por todos los medios de que fuera condenado de nue-

vo. Utilizando unos artículos de tono amenazante que había escrito De Juana durante su estancia en la cárcel,

la Audiencia Nacional le condenó a 99 años, una desmesura desde cualquier punto de vista. El Tribunal Su-

premo rebajó la pena a tres años. Ante este despropósito judicial, de Juana aprovechó y puso al Gobierno en

una situaciónmuy complicada con suhuelga de hambre. Para evitar sumuerte, elGobierno le aplicó un régimen

de “prisión atenuada” que permitió desactivar el conflicto.

12 Para un análisis exhaustivo de las políticas de la memoria en la primera legislatura, véase Aguilar (2009).

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partido, aparte del PP, que votó en con-tra a pesar de haber presionado al iniciopara que se legislara sobre esta cuestión13.La ley, entre otras cosas, ordenaba y uni-ficaba la miríada de disposiciones dis-persas sobre reparación a las víctimas dela guerra civil y del franquismo. La repa-ración se extendía a todas las víctimas,deunouotrobando, si bienel impacto eramayor para las del bando republicano yla oposición antifranquista, quenohabíanrecibido un tratamiento adecuado duran-te el periodo democrático.La derecha acusó alGobierno congran

virulencia de “guerracivilismo”, de reabrirheridas del pasado y de romper el con-senso básico sobre el que se construyóla transicióndemocrática. Fue este otro delos ámbitos en los que Zapatero y su Go-bierno se atrevieron a abordar cuestionessobre las que enEspañaparecía haberunasuerte de veto o regla de mordaza en elámbito político. Durante la primera le-gislatura, el Gobierno socialista se metióen asuntos difíciles y sensibles que pro-vocarongrandes debates en el país. Los re-sultadosno siempre fueron los esperados.El Estatut tuvo un coste político innece-sariamente alto. El proceso de paz no aca-bó con el terrorismo. La Ley de memo-ria histórica quedó bastante diluida conrespecto a los propósitos iniciales. LaLey de dependencia no generó la red deasistencia que se había previsto. Los avan-ces más firmes tuvieron lugar en mate-ria de derechos civiles y sociales, así comoen las reformas democráticas. Pero in-

cluso en este ámbito hubo algunos in-cumplimientos llamativos, como la Ley detransparencia.No obstante, cabe decir que, en con-

junto, el Gobierno puso en marcha unagran cantidad de iniciativas políticas no-vedosas y atrevidas, que obedecían a unproyecto ideológicamente coherente, unproyecto socialdemócrata con una fuertecarga republicanista. Muchas de esasiniciativas tuvieron una buena recepciónen los electorados de izquierdas y nacio-nalista, y provocaron un intenso recha-zo entre los votantes más conservadoresy religiosos. En las elecciones de 2008, enlas que el PSOE ganómenos de dos pun-tos porcentuales de voto, se produjo unaactivación considerable del voto de iz-quierdas, sobre todo en comparación conla época de Felipe González, en la queen cada elección se producía un aleja-mientomayor del electorado izquierdista(Sánchez-Cuenca, 2009b).

5. La segunda legislatura

La segunda legislatura de Zapatero tuvoun desarrollo muy distinto al de la pri-mera. Como se ha visto en la Tabla 2, elprograma de 2008 se centró en cuestio-nes económicas y sociales sin la fuerte car-ga ideológica que tuvieron asuntos comoel Estatut, el proceso de paz o la memo-ria histórica. Al planificar un segundomandato, se quiso capitalizar los bue-nos resultados económicos de la prime-

13 Los dirigentes de Esquerra exigieron sin éxito que la Ley declarara la nulidad de los juicios sumarios del

franquismo.

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ra legislatura. Dichos resultados forma-ban parte del prolongado ciclo expansi-vo que vivió la economía española desdemediados de los años noventa. No son,por tanto, directamente atribuibles a laspolíticas económicas que llevó a cabo elPSOE desde el poder. De hecho, se ob-serva una continuidad importante entrelos Gobiernos de Aznar y Zapatero en loque respecta a la evolución de las princi-palesmagnitudes económicas: tasa de cre-cimiento, inflación, paro, deuda pública,productividad, etc. En algunos aspectos,los resultados fueron más brillantes enel primerGobiernodeZapatero que en losanteriores de Aznar, pero se debe en loesencial a la evolución del ciclo: el PPpar-tía en 1996 de una situación que todavíaera mala, mientras que el PSOE se en-contró en2004 conuna economía enple-na expansión.El crecimiento económico se basó en

buenamedida en la expansióndesaforadadel sector de la construcción. Dicha ex-pansión fue favorecida enormemente porla laxa política monetaria del Banco Cen-tral Europeo y por decisiones políticas delos Gobiernos de Aznar como la Ley delsuelo de 1998y las desgravaciones fiscalespor la compra de vivienda. Es verdad queel Gobierno socialista cambió la Ley delsuelo en2007, perono lo suficiente comopara romper la burbuja inmobiliaria. Ynoeliminó las ventajas fiscales de la compradepisos. Esmás, elGobiernodeZapaterono abordó, tal y como había prometidoenel programaelectoral, una reformapro-funda del sistema fiscal español. El com-promiso de aumentar la productividad,que sehabía estancado en la épocadel PP,

se consiguió solo enparte, lo que significóunelementomásdecontinuidadconelpe-riodoanterior.Quizá el principal logro fue-ra el aumento sostenido y muy notablede la inversión en I+D.Dadas las buenas condiciones econó-

micas, el PSOE, en la segunda legislatura,se proponía como principales metas al-canzar el pleno empleo (el paro había ba-jado al 8%en juniode2007) y cambiar lasbases del modelo productivo. Fue, sinduda,una irresponsabilidadpolíticahablaren el programaelectoral de pleno empleo:el paro venía aumentandodesde el veranode 2007 y en Estados Unidos ya habíacomenzado la crisis de las hipotecas sub-prime. Es cierto que en aquellos momen-tos casi nadiepreveíauna recesión, pero síhabía ya entonces un cierto consenso enque la situación económica internacio-nal iba a atravesar dificultades.La brusca llegada de la crisis en el oto-

ño de 2008 alteró completamente losplanes del Gobierno. De ahí que no ten-ga demasiado sentido en esta ocasiónexaminar el grado de cumplimiento delprograma electoral. Un programa elec-toral es lo que en terminología econó-mica se llama un “contrato incomple-to”14. Es incompleto porque su cumpli-miento está sujeto amultitud de factoresque son imprevisibles, que van de losapoyos parlamentarios a la disponibili-dad presupuestaria, pasando por la apa-rición de sucesos de gran trascenden-cia que desbaratan el plan inicial de ac-tuaciones. El caso paradigmático es elataque del 11 de septiembre de 2001 enEstados Unidos, que desvirtuó el man-dato inicial de Bush hijo. La gran crisis

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iniciada en 2008 es también uno de esossucesos de consecuencias enormes.Zapatero y su Gobierno fueron engu-

llidospor la crisis. Laburbuja inmobiliariaestalló, la economía entró en recesión yel paro se disparó, volviendo a nivelespor encima del 20% que se creían defi-nitivamente superados. Dos terceras par-tes de la destruccióndel empleo tuvo lugaren el sector de la construcción, lo que ex-plica que el paro creciera muchomás en-tre hombres quemujeres y también entrelos inmigrantes frente a los nacionales.La reacción del presidente del Gobier-

no fue desconcertante, comoélmismohareconocido de forma autocrítica. Al co-mienzo se negó a pronunciar la palabra“crisis”, prefiriendo términos técnicoscomo “desaceleración del crecimiento” o“crecimientonegativo”, posiblemente conla intención de insuflar cierto optimis-mo en una sociedad perpleja y alarmadaante la magnitud de la crisis. Sin embar-go, la mayoría atribuyó este “negacionis-mo” al aislamiento y a la incapacidad parahacer un pronóstico realista de la situa-ciónque se estaba viviendo.Apartir de esemomento, se produjo una ruptura entreZapatero y una opinión pública que, porlo general, había apoyado su gestión. Di-

cha ruptura se ahondó con losnumerososvaticinios económicos optimistas quehizoZapatero y que fueron refutadosuna yotravez por hechos tozudos que anunciabanuna crisis más profunda de lo que el Go-bierno estaba dispuesto a admitir.Esto no quiere decir que el lugar co-

mún, mil veces repetido, de que Zapa-tero perdió un tiempoprecioso para abor-dar la crisis, sea cierto. Debe recordarseque, en la práctica, el Gobierno reaccio-nó ante la crisis con medidas expansi-vas keynesianas; es más, fue uno de losGobiernos occidentales que mayor es-fuerzo fiscal hizo para reactivar la eco-nomía, permitiendo el libre juego de losestabilizadores automáticos y diseñandoun paquete contracíclico de cuatro pun-tos del PIB, dos en 2008 y dos en 2009(Oficina económica del presidente delGo-bierno, 2010: 41). Dentro de ese paque-te destacó el Plan Español para el Estí-mulo de la Economía (Plan E), aproba-do a finales de 2008 y ejecutado duranteel año siguiente, con un gasto de másde 50.000 millones de euros. Según lasestimaciones realizadas, sin el paquetefiscal de estímulo, en 2009 el creci-miento habría sido del -4,7% frente al -3,7% que finalmente se obtuvo.

14Curiosamente, durante la primera legislatura deZapatero hubo varias denuncias por incumplimiento del pro-

grama electoral. Un abogado murciano presentó una demanda judicial contra el PSOE por una reforma sobre

la inviolabilidad de los miembros del Tribunal Constitucional que a su juicio chocaba con la promesa de tomar

medidas para aumentar la exigencia de responsabilidad de los jueces. La plataforma “Leyes animales, ya” de-

mandó al Gobierno por incumplir la promesa de ampliar los supuestos delictivos relacionados con maltrato

animal en el Código Penal. El caso más interesante es el de otra plataforma local que denunció a Zapatero por

incumplir la promesa de soterramiento del AVE a su paso por la comarca valenciana de l’Horta. En este caso,

llegó a intervenir el Supremo, que tuvo que aclarar que las promesas electorales “no están sujetas al Derecho

civil o administrativo”.

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Zapatero intentódurante 2008y2009reactivar la economía y buscar una sali-da “socialdemócrata” con la mayor pro-tección posible a los parados y sin cedera las intensas presiones para desregularel mercado de trabajo que procedían deempresarios y economistas y grupos depresión liberales15. Por otro lado, preten-día introducir medidas legales que con-tribuyeran a modificar el sistema pro-ductivo, demasiado orientado a la cons-trucción. En este sentido, se planteó laaprobación de una Ley de economía sos-tenible que sería la propuesta estrella dela segunda legislatura.El proyecto de Ley de economía sos-

tenible lo aprobó el Consejo de Minis-tros en noviembre de 2009. Se trata deuna ley ómnibus, que incluye una mirí-ada de medidas en ámbitos muy dife-rentes orientadas a generar una estruc-tura de incentivos favorable a un mode-lo económico sostenible, definido en elartículo 2 como“unpatrónde crecimientoque concilie el desarrollo económico, so-cial y ambiental en una economía pro-ductiva y competitiva, que favorezca el em-pleo de calidad, la igualdad de oportuni-dades y la cohesión social, y que garanticeel respeto ambiental y el uso racional delos recursos naturales”.La Ley incluye disposiciones sobre:

a)mejora del sistema regulatorio español;b) regulaciónmás eficaz de los productosfinancieros16; c) medidas de aumento

de la productividad (simplificación admi-nistrativa, acortamiento de los plazos parala constitución de empresas, obligaciónde la Administración de pagar en un pla-zo de 60 días, ampliación del silencioadministrativo); d) estímulo a la innova-ción17; y e) cambio delmodelo energéticoy reducciónde emisiones de gases de efec-to invernadero. La Ley era tan complejay ambiciosa en sus postulados que apenascaló en la opinión pública. La ciudadanía,de hecho, retuvo sobre todo una de lasmuchasmedidas de la Ley, la relativa al ca-non digital, que fue objeto de una con-troversia enorme (la llamada Ley Sinde).Su tramitación parlamentaria fue ex-traordinariamente lenta, no siendo apro-badahasta el 4demarzode2011. Peroparaentonces la situación económica habíacambiadomucho y con ella los planes delGobierno.Como es bien sabido, a comienzos de

2010 se inició la crisis de la deuda pú-blica en los países periféricos de laUniónMonetaria provocada por la insolvenciadeGrecia. En el caso de España, no habíaun problema específico ni de déficit ni dedeuda pública. Durante la etapa de ex-pansión, tanto el PP como el PSOE apro-vecharon para reducir los niveles de deu-da pública, que llegó a estar por debajodel 40% en 2007 (una de las cifras másbajas de Europa). Igualmente, en la pri-mera legislatura de Zapatero hubo su-perávit presupuestario durante los años

15 Zapatero hizo declaraciones en este sentido el 8 de febrero y el 23 de junio de 2009.

16 Entre otras cosas, se obliga a las empresas cotizadas a hacer públicas las retribuciones de los consejeros.

17 Incluye una mejora de la fiscalidad para la inversiones en I+D+i, pasando la deducción del impuesto de so-

ciedades del 8% al 12%.

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2005-07. El aumento de la prima de ries-go de la deuda pública española a co-mienzos de 2010 estaba relacionado enmayor medida con las reglas mal dise-ñadas del gobierno del euro que con la ca-pacidad fiscal del Estado18.En la cumbre europea del 9 de mayo

de 2010, el Gobierno español se vio obli-gado por las instituciones europeas, elFondoMonetario Internacional ymuy es-pecialmente Alemania, a aceptar un se-vero paquete de ajuste destinado a redu-cir el déficit público, que se había dispa-rado hasta llegar al 11,2% del PIB comoconsecuencia de una caída muy pronun-ciada de los ingresos: estos se redujeronen un 20,5% entre 2007 y 2010 (debién-dose el 70%de esa caída a la reducción dela recaudación en el impuesto de socie-dades [GESTHA, 2011: 5]). A cambio, laUnión Europea creaba un fondo de res-cate para blindar al euro de los ataques delos inversores especulativos.Unosdías después, elmiércoles 12,Za-

patero anunció los términos del ajuste enel Parlamento: reducciónmedia del 5%enlos ingresos de los funcionarios, congela-ción de las pensiones (salvo las no con-tributivas), eliminación del cheque-bebé,

un recorte de6.000millones en inversiónpública, una reducción de 600millonesen ayuda al desarrollo y la eliminaciónde la retroactividad en los pagos de la de-pendencia19. En total, un recorte de 15.000millones a lo largo de dos años. El obje-tivo consistía en bajar el déficit públicohasta el 3%en201420. Una consolidaciónfiscal, en definitiva, brusca y muy rápidaque amenazaba con estrangular la inci-piente recuperación de la actividad eco-nómica. Para las instituciones europeas,los ajustes fiscales restablecerían la con-fianza de los mercados y, en última ins-tancia, permitirían que los países crecie-ran de nuevo.Zapatero, en su discurso ante las Cor-

tes, hizo suya la tesis de que uno de losfactores de la inestabilidad de los mer-cados era el abultado déficit público21, ol-vidando mencionar que con un nivelsimilar de déficit en Reino Unido, losmercados no atacaban la libra (justa-mente por no estar sometida a los in-centivos perversos del área euro y por te-ner un banco central que respaldaba sumoneda). También asumió que unascuentas equilibradas eran necesariaspara salir de la crisis, en abierta contra-

18 Para una explicación convincente sobre el papel del mal diseño institucional en la crisis de la deuda, véase

De Grauwe (2011).

19Hubo otras medidas secundarias, como endurecer las condiciones de la jubilación parcial y reducir el gasto

farmacéutico.

20 Posteriormente, se “acordó” con las instituciones europeas adelantar el plazo a 2013.

21 Zapatero dijo: “Es obvio igualmente que la fragilidad e inestabilidad de los mercados se ha visto agravada

por los desequilibrios acumulados como respuesta a la recesión. Hay que actuar, en consecuencia, con una

mayor energía y rapidez sobre estos desequilibrios, y hay que hacerlo en todos los países que los padezcan. En

nuestro caso –lo diré con claridad– esos desequilibrios se llaman 11,2% de déficit y 20% de desempleo”.Diario

de Sesiones, 12 de mayo de 2010, núm. 162, p. 5.

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dicción con lo que había sido la políticaexpansiva seguida en 2008-09.El cuadro resumen que preparó el Go-

bierno para explicar el ajuste se abría conun titular que decía: “No se tocan lospilares del Estado del bienestar”. Esta fuela principal línea de defensa del ajustefrente a las numerosas críticas que su-gerían que el Gobierno había abando-nado sus principios socialdemócratas: nohabía recortes ni en sanidad ni en edu-cación, en pensiones solo había una con-gelación temporal y el recorte en de-pendencia se aplicaba solo a los pagosatrasados.Es cierto que el Gobierno, ante la

crisis europea de la deuda, no tuvomar-gen para evitar el ajuste. Dicho ajuste erael precio que tenía que pagar España acambio del programa de estabilización(que con el tiempo se demostraría quefue un fracaso, pues no logró evitar unrecrudecimiento de la crisis en el veranode 2011). Dada la situación en la UniónEuropea, cualquier otro partido en el po-der se habría visto forzado a empren-dermedidas para atajar el déficit. Pero loque mucha gente de izquierdas criticóno fue tanto que el Gobierno decidieraun recorte drástico del déficit, sino quelo hiciera de forma tan parcial, actuandosobre el gasto y dejando los ingresossin tocar. En el gran sacrificio colectivodel que habló el presidente,muchos pen-saron que las cargas no estaban bien dis-tribuidas y que los recortes se tenían quehaber acompañado de nuevos impues-tos a la banca, a las grandes empresascon beneficios, a las grandes fortunas ya las rentas más altas.

El Gobierno, no obstante, se negó aconsiderar medidas impositivas queafectaran a los más poderosos. En sep-tiembre de 2009, meses antes del ajus-te, había anunciado una subida del tipogeneral del IVA del 16% al 18%, efecti-va a partir de julio de 2010, pero no eraesa la clase de actuaciones que deman-daba el electorado de izquierdas. El Go-bierno, yendo a remolque de las críticas,anunció en septiembre de 2010 unasubida del tipo marginal máximo delIRPF del 43% al 45%, unos días antes dela huelga general del 29 de septiem-bre, convocada por los dos grandes sin-dicatos. La huelga general tuvo un se-guimiento desigual, pero supuso encualquier caso la ruptura de las bue-nas relaciones que UGT y CC OO ve-nían manteniendo con el Gobierno.Para mucha gente, el 12 de mayo de

2010 constituyó un giro del Gobiernocon respecto a su política anterior. El Go-bierno pareció abrazar postulados libe-rales que había estado rechazando hastaunas semanas antes. La conversión li-beral se hizo aún más patente a propó-sito de las reformas estructurales que,junto con la reducción del déficit, sesuponía que iban a permitir remontar lacrisis. Las tres principales reformas afec-taban al sistema de pensiones, al mer-cado de trabajo y a la negociación co-lectiva. Por otra parte, se procedió tam-bién a una reforma profunda del sectorde las cajas de ahorro, especialmente ex-puesto a la deuda inmobiliaria.En el caso de las pensiones, la pro-

puesta inicial del Gobierno era muysevera, pero gracias a la negociación con

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los sindicatos, fue suavizándose en as-pectos menores (plazos de aplicación,excepciones para profesiones peligrosaso penosas, etc.). En lo esencial, la nuevaLey, aprobada en julio de 2011, estableceque la edad de jubilación se retrasa delos 65 a los 67 años, el periodo de cóm-puto para el cálculo de la pensión pasade 15 a 25 años y el periodo de cotizaciónnecesario para cobrar la pensión máxi-ma pasa de 35 años a 38 años y medio.En conjunto, estas medidas suponenque las pensiones se reducirán en tornoal 15% de media.Los problemas de sostenibilidad del

sistema de pensiones no eran de co-yuntura, sino de medio plazo, estimán-dose que el sistema podría entrar endificultades en un horizonte de 20-30años. No había, pues, urgencia en llevara cabo la reforma. Y dicha reforma noguardaba relación de ningún orden conel tipo de interés de la deuda pública,la escasez de crédito, el aumento delparo o el déficit público. Es posible, sinembargo, que el Gobierno percibieseque las condiciones de debilidad de lostrabajadores/cotizantes eran las ade-cuadas para aprobar una reforma que secreía necesaria, aunque no figurara enel programa electoral y no se intentarallevar a cabo en los anteriores seis añosde gobierno.La reforma delmercado de trabajo se

aprobó en septiembre de 2010 con elrechazo tanto de los dos grandes sindi-catos como de la Confederación Espa-ñola de Organizaciones Empresariales.El Gobierno, una vez más, trató de si-tuarse en un punto intermedio. Por un

lado, quería evitar un abaratamientodel despido; por otro, pretendía hacermás flexible la contratación. El resultadofue una reforma muy prolija y de difícilresumen. Algunos de sus aspectos másdestacados son: a) la extensión del con-trato para el fomento de la contrataciónindefinida con indemnización de 33 díaspor año trabajado; b) una regulaciónmásestricta de los contratos por obra, conuna duración máxima, puesto que enla práctica se estaban utilizando como in-definidos sin los derechos asociados a es-tos; c) extensión del despido proceden-te (con una indemnización de 20 díaspor año trabajado) a todos aquellos casosen los que la empresa tenga pérdidas “ac-tuales o previstas”; y 4) mayor flexibili-dad interna en la empresa (jornada la-boral, turnos, etc.).Uno de los objetivos de la reforma la-

boral de 2010 era rebajar la llamada dua-lización o segmentación del mercado detrabajo entre fijos y temporales, que ajuicio de algunos economistas es una delas causas del alto nivel de desempleoque sufre nuestro país. Sin embargo,el aumento del paro fue tan intenso queen agosto de 2011 se anularon provisio-nalmente las restricciones establecidasal encadenamiento de contratos tempo-rales. Y se aprobaron, además, algunasmedidas adicionales, como facilitar elestablecimiento de expedientes de re-gulación de empleo; asimismo, dadala falta de acuerdo entre el Gobierno ylos agentes sociales, en junio el Go-bierno aprobó un decreto-ley que in-troducía mayor flexibilidad en el siste-ma de negociación colectiva.

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El listado de todas estas iniciativas le-gales pone de manifiesto que el Go-bierno siguió al pie de la letra las rece-tas liberales que se han impuesto en Eu-ropa durante la crisis, basadas en lageneración de confianza en los merca-dos a partir de políticas de austeridady reformas estructurales. No obstante,como han mostrado algunos econo-mistas progresistas, el problema radi-ca más bien en una crisis de demandatípicamente keynesiana. La situación estal que la política monetaria deja de te-ner efecto, pues incluso con tipos de in-terés próximos a cero, los agentes eco-nómicos utilizan el dinero para redu-cir su apalancamiento, sin generaractividad económica. A esta situación sele ha descrito de varias maneras y convarios términos: por ejemplo, comotrampa de liquidez (Paul Krugman re-cordando a Keynes) y como recesiónde balance (Richard Koo). Cuando asíocurre, la única salida consiste en unaintervención pública masiva que reac-tive la demanda; dicha intervencióntiene que ser lo suficientemente grandecomo para que los agentes económi-cos no se limiten a sanear sus endeu-dados balances.Evidentemente, el Gobierno no po-

día unilateralmente, en medio de lacrisis del área euro, optar por políticasexpansivas, que hubiesen acabado for-zando un rescate similar al sufrido porIrlanda y Portugal. Las exigencias de lasinstituciones europeas y, muy especial-mente, de Alemania, más las presio-nes del Fondo Monetario Internacio-nal y otros organismos internacionales,

impedían cualquier política económi-ca que no fuera la de la austeridad.Llegó un punto, no obstante, a partir

del cual pareció que Zapatero no ac-tuaba simplemente presionado por lasurgencias de la crisis del área euro, sinoconvencido de la necesidad de poner enpráctica las reformas que los econo-mistas liberales del Gobierno o próxi-mos a este aconsejaban. De otra formano se entiende que Zapatero no de-mandara nunca en los foros europeosuna relajación del calendario de reduc-ción del déficit, que España no lanzarapropuestas económicas alternativas oque el Gobierno no buscara alianzasen la Unión Europea para tratar de fre-nar unas políticas que han encamina-do a Europa occidental hacia una nuevarecesión. La posición internacional denuestro país, en este sentido, ha sidomás bien plana, sin aportación origi-nal alguna a nivel europeo. El Gobiernoparecía más interesado en aparecercomo un alumno aplicado y obedienteante las exigencias de Alemania y el Ban-co Central Europeo que en llamar laatención sobre las verdaderas causas dela crisis de la deuda pública en los paí-ses periféricos y replantear las bases delsistema de gobernanza del euro.La mejor prueba de este proceso de

adaptación a la ortodoxia económicaeuropea es el anuncio por sorpresa, el 25de agosto de 2011, de una reforma ur-gente de la Constitución destinada a im-pedir por ley el déficit público en con-diciones económicas normales (se ad-miten excepciones en caso de guerra,catástrofe natural, recesión profunda y

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otras circunstancias similares) y a de-terminar que entre todas las obligacio-nes públicas, la primera es pagar el ser-vicio de la deuda. La reforma, pactadacon el PP, establece que el déficit es-tructural no podrá superar el 0,4% delPIB a partir de 2020; si bien hay diver-sas técnicas para medir el déficit estruc-tural, los (pocos) cálculos que se han ofre-cido permiten concluir que España nun-ca, ni siquiera en los años de superávitde la primera legislatura de Zapatero,cumplió una regla tan estricta22.Durante décadas, una regla constitu-

cional de limitación del gasto ha sido unade las aspiraciones fundamentales delos economistas ultraliberales. Ata lasma-nos de los Gobiernos, reduce su capaci-daddemaniobra. Teniendo en cuenta quela política monetaria está bajo control debancos centrales independientes, el Go-bierno se queda prácticamente sin ins-trumentos de política económica. Y co-loca bajo sospecha cualquier intento deaumento del gasto público, favoreciendoasí el discurso liberal sobre el necesarioadelgazamiento del Estado.En cierto modo, Zapatero, mediante

todas estas iniciativas económicas, tratóde reinventarse a sí mismo, presentán-dose como un presidente reformista dis-puesto a aprobar todas las leyes que fue-ran necesarias para salir de la crisis, porimpopulares que resultasen, “cueste loque cueste yme cueste lo queme cueste”,comodijo en el debate del estado de la na-ción de julio de 2010.

Por un lado, resulta extraño que siZapatero tenía tan claro qué era lo quenecesitaba el país para afrontar un fu-turo de prosperidad, no avanzara por esavía reformista durante los primeros seisaños de su mandato, cuando las condi-ciones económicas eran muy positivasy el margen de maniobra del Gobiernoconsiderablemente amplio, al menos encomparación con la etapa de la crisis.Por otro lado, los resultados de la polí-tica de austeridad y las reformas es-tructurales no evitaron la recaída en larecesión (hay base para pensar que lacausaron). El principal logro, que ni elGobierno ni el candidato Pérez Rubal-caba apenas subrayaron en la campa-ña electoral, es que consiguió evitar lacatástrofe de una intervención exterior.España, durante la segunda legislaturasocialista, se salvó de los rescates quehan sufrido Grecia, Irlanda y Portugal.Con todo, la economía no reaccionócomo el Gobierno esperaba. El creci-miento ha desaparecido entrando enuna nueva recesión, la tasa de paro hasubido al 22,8% de la población activa ylos objetivos de déficit están en peligroporque los ingresos del Estado están ca-yendo de nuevo.

22 La reforma constitucional nomenciona el límitemáximode déficit estructural. El 0,4%se fijarámediante Ley

Orgánica. Sobre las estimaciones de déficit estructural, véase el reportaje de Ana Flores en Público, 4/9/2011.

210

1Zapatero nombró Gobiernos parita-rios, con la edad media más alta dela historia de la democracia y conmayorproporción deministros procedentes dela etapa de Felipe González que proce-dentes de Nueva Vía. En contra de lo quese ha dicho en innumerables ocasiones,no hubo una selección deministros porcriterios de edad. Al contrario, Zapaterono se preocupó por la formación de unnúcleo generacional compacto que com-partiera su proyecto político, algo que síhizo en su día Felipe González.

2Zapatero renovó el discurso social-demócrata español con la introduc-

ción del republicanismo y la idea deun socialismo basado en una nociónfuerte de ciudadanía. Este esquema lepermitió desarrollar una política que noconsistía solamente en defender las con-quistas en educación, sanidad y pensio-nes, sino que permitía desarrollar nue-vas políticas de igualdad y no discrimi-nación, así como reformas democráticasimportantes. En su estilo de hacer po-lítica, Zapatero adoptó un talante dia-logante y respetuoso con la oposición. El

Conclusiones

Gobierno hizo reformas legales para do-tar de nuevos contenidos al concepto deciudadanía: matrimonio homosexual,agilización del divorcio, Ley de plazosdel aborto, Ley sobre violencia de gé-nero, Ley de igualdad y otras. Todas es-tas iniciativas situaron a España en unaposición destacada en materia de dere-chos civiles.

3Por lo que respecta a derechos so-ciales, el desarrollo más importan-

te fue la Ley de dependencia o cuarto pi-lar del Estado del bienestar. Por des-gracia, la implementación de la Ley haconsistido sobre todo en transferen-cias a las familias, con insuficiente des-arrollo de una red de servicios públicos.No hubo avances significativos en laconstrucción de una red de guarderíaspúblicas. Y se cometieron errores gravesde planteamiento, como la ayuda de2.500 euros por nacimiento de hijo.

4El Gobierno hizo alguna reformademocrática de gran calado, como

la eliminación del control político de losmedios públicos de comunicación.

La opinión pública ha responsabilizado al Gobierno, y especialmente a su presi-dente, por los malos resultados económicos. El castigo electoral al PSOE en laselecciones del 20-N ha sido muy severo: los socialistas han pasado de 169 a 110 di-putados y han perdido 15 puntos porcentuales de voto, cosechando su peor resulta-do en la historia de la democracia. Nadie duda de que esta pérdida de apoyo alPSOE sea, enmuy buena parte, consecuencia de la crisis económica y su gestión. Poreso mismo, porque la crisis ha pesado demasiado, es necesario tomar algo de pers-pectiva y presentar un balance en el que la economía no lo ocupe todo

211

Hubo mayor control parlamentario delos actos de gobierno, incluyendo elenvío de tropas al extranjero. Sin em-bargo, no se aprobó la Ley de transpa-rencia, prometida en los programas elec-torales de 2004 y 2008; no se avanzómucho en laicidad (de hecho, semejoróla financiación de la Iglesia católica); yno hubo reformas institucionales paracombatir la corrupción.

5El Gobierno no pudo impulsar la re-forma constitucional del Senado

como cámara territorial por la oposicióndel PP. Zapatero, siguiendo los princi-pios de la Declaración de Santillana con-densados en el eslogan de la “Españaplural”, se embarcó en un proceso de re-visión estatutaria y de reforma de la fi-nanciación autonómica. La gestión de lareforma del Estatut catalán fue espe-cialmente tortuosa y supuso un gravedesgaste para el Gobierno, que no se es-peraba que Pasqual Maragall no con-trolara el proceso parlamentario de ela-boración del texto legal. A pesar de lasenergías políticas invertidas en esteasunto, es dudoso que se haya mejora-do el acomodo de Cataluña en España.

6En la primera legislatura, la políticaeconómica fue continuista con res-

pecto a la de la etapa anterior. El Go-bierno se dejó arrastrar por el elevadocrecimiento económico y no hizo sufi-cientes esfuerzos para desinflar la bur-buja inmobiliaria, ni llevó a cabo la re-

forma fiscal que había prometido, ni re-visó la política de obras públicas. Se pro-dujo, no obstante, un aumentomuy im-portante de la inversión en I+D y huboun impulso considerable a las energí-as renovables.

7El PSOE, inexplicablemente, se fi-jaba como meta en el programa

electoral de 2008 el pleno empleo. Lacrisis pilló al Gobierno con el paso cam-biado. Reaccionó primero con políticasexpansivas, pero el inicio de la crisisde la deuda pública provocó un girobrusco en la política económica del Go-bierno, que se apuntó a la tesis de quecon recortes del gasto y reformas es-tructurales se recuperaría el crecimien-to. Hubo reforma de las pensiones, delmercado de trabajo y de la negociacióncolectiva. La medida más sorprenden-te se produjo al final del periodo, cuan-do Zapatero acordó con Rajoy una re-forma constitucional de limitación deldéficit que tiene difícil justificación paraun Gobierno socialdemócrata. La peorparte de la herencia de Zapatero está enlas catastróficas cifras de desempleo quedeja, con más de 5,27 millones de pa-rados (el 22,8% de la población activa),tasa que semultiplica ampliamente pordos al considerar el paro de losmenoresde 25 años. Desde el año 2007 hastafinal de 2011, el paro creció en 2,7 mi-llones de personas, el 10% de todo lo queaumentó en el conjunto del planeta,en ese periodo.

212

8El Gobierno consiguió evitar el res-cate de España que habían sufrido

antes Grecia, Irlanda y Portugal. Y tam-bién evitó la solución tecnocrática quese ha impuesto en Italia y Grecia.

9El Gobierno de Zapatero acabó conel terrorismo de ETA. Este es uno de

sus mayores logros y fue uno de susprincipales empeños. El proceso de pazno dio los resultados esperados, pero ge-neró las condiciones para que la iz-quierda abertzale decidiera distanciarsedel terrorismo. Una ETA muy debilita-da por el acoso policial no tuvo más re-medio que seguir la apuesta por las víaspacíficas de su brazo político.

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