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San José, 09 de abril de 2014INF-DGAI-007-2014

LicenciadaMartha Cubillo JiménezTesorera Nacional

Asunto: Servicios de AuditoríaInforme de control interno.

Estimada señora:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-007-2014 sobre revisión de procedimientos de Caja Única.

En el estudio se determinaron algunos aspectos de control que se presentan en el apartado de resultados de este informe que requieren ser revisados y fortalecidos conforme con las recomendaciones que se formulan, como parte de la mejora continua que lleva a cabo esa Dirección.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de lo recomendado, o si discrepa de ellas debe elevar el informe a señor Ministro de Hacienda con las objeciones y soluciones alternas según se establece en el citado artículo.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como, en un plazo razonable, el plan de acción que se defina para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Clairé Chacón RodríguezSubdirectora General

CCHR/SGL/jcrcC: Señor Edgar Ayales, MinistroEstudio Nº 012-2013

Edificio Virmarel, entre Avenidas 2 y 4, Calle 3era.50mtsnorte del Teatro Nacional.San José, Costa Rica. Tel:(506)2539-6686 (506)2539-4232 Fax: 2222-1334 - www.hacienda.go.cr

http://www.hacienda.go.cr/

INFORME SOBRE PROCEDIMIENTOS DE CAJA ÚNICA

INF-DGAI-007-2014

DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORÍA INTERNAAbril, 2014

Edificio Virmarel, entre Avenidas 2 y 4, Calle 3era.50 mts sur del Teatro Nacional. San José, Costa Rica. Tel:(506)2539-6686 (506)2539-4232 Fax: 2222-1334 - www.hacienda.go.cr


INFORME SOBRE PROCEDIMIENTOS DE CAJA ÚNICAINF-DGAI-007-2014

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO.......................................................................................................................................1

1. INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................1

1.1 Origen.....................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo del Estudio................................................................................................................................1

1.3 Alcance...................................................................................................................................................1

1.4 Comunicación oral de resultados...........................................................................................................1

1.5 Normativa relacionada en materia de control y atención de informe..........................................................1

1.6 Generalidades.............................................................................................................................................2

2. RESULTADOS............................................................................................................................................3

2.1 Sobre el procedimiento de servicio de pagos de Caja Única......................................................................3

2.2 Sobre la programación financiera...............................................................................................................6

2.3 Sobre los expedientes de cierre..................................................................................................................7

3. CONCLUSIONES........................................................................................................................................9

4. RECOMENDACIONES...............................................................................................................................9

5. Anexo 1.....................................................................................................................................................11

6. Anexo 2.....................................................................................................................................................12



INF-DGAI-007-2014Pág. i


RESUMEN EJECUTIVO

El estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2013, con el objetivo de evaluar los controles en la Tesorería Nacional relacionados con el proceso de operaciones de Caja Única y el registro contable en la Contabilidad Nacional, a fin de determinar si los mismos contribuyen a asegurar razonablemente la salvaguarda de los recursos y confiabilidad y oportunidad de la información para la toma de decisiones.

La evaluación comprendió la revisión de los controles establecidos en los procedimientos aplicados por la Tesorería Nacional para la prestación de servicio de pagos de Caja Única, así como los mecanismos de control para su adecuado registro en la Contabilidad Nacional, durante el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de marzo del 2013, extendiéndose cuando se consideró necesario.

Al respecto, se determinaron algunos aspectos sobre la normativa emitida por la Tesorería Nacional relacionada con la prestación de servicio de pago de las operaciones de Caja Única por medio de la Unidad de Operaciones Bancarias, que requieren ser revisados y mejorados referentes a:

La necesidad de especificar la forma en que los Ejecutivos de Cuenta deben evidenciar los controles aplicados como parte de la revisión que le corresponde realizar para asegurar el buen pago de las solicitudes tramitadas y el respaldo adecuado de su gestión.

La revisión de los lineamientos emitidos por la Tesorería Nacional, a fin de analizar la conveniencia de establecer la obligatoriedad del uso de la firma mancomunada en las solicitudes de débito o crédito.

La necesidad de analizar la conveniencia de ajustar los lineamientos emitidos sobre el proceso a seguir por el Ejecutivo de Cuenta, cuando determina una inconsistencia entre lo consignado en las solicitudes y lo registrado en el archivo encriptado.

La necesidad de incorporar al procedimiento para el servicio de pagos de Caja Única, otras actividades de supervisión tendientes a verificar el respaldo de la documentación que sustenta las propuestas de pago que tramitan los Ejecutivos de Cuenta.

La conveniencia de revisar los términos de la programación financiera que deben presentar las entidades participantes a fin de ajustar los procedimientos y la normativa a las circunstancias actuales de la operación de Caja Única, para el logro de su objetivo.

La necesidad de mejorar algunos aspectos relacionados con el archivo y preservación de la documentación que se conserva en los expedientes de cierres de Caja Única.

Por último, cabe señalar que los resultados de la revisión sobre el registro contable de las operaciones de Caja Única, serán comunicados mediante oficio a la Msc. Irene Espinoza Alvarado, Contadora Nacional.

En razón de lo anterior, se emiten las recomendaciones correspondientes, las cuales están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio1.

1Decreto Nº 34323-H, y su reforma, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008.



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1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

El presente estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2013.

1.2 Objetivo del Estudio

Evaluar los controles en la Tesorería Nacional relacionados con las operaciones de Caja Única y el registro contable en la Contabilidad Nacional, a fin de determinar si los mismos contribuyen a asegurar razonablemente la salvaguarda de los recursos, así como la confiabilidad y oportunidad de la información para la toma de decisiones.

1.3 Alcance

El estudio comprende la revisión de los controles establecidos en los procedimientos utilizados por la Tesorería Nacional para la prestación del servicio de pagos de Caja Única, así como los mecanismos de control para su adecuado registro en la Contabilidad Nacional, durante el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de marzo del 2013, extendiéndose cuando se consideró necesario.

Los resultados de la revisión sobre el registro contable de las operaciones de Caja Única, serán comunicados a la Contabilidad Nacional.

Las actividades de este estudio se realizaron de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna del Sector Público.

1.4 Comunicación oral de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 25 de febrero de 2014 al Licenciado Mauricio Arroyo Rivera, Sub Tesorero Nacional, Licda. Rosibel Rodríguez Salazar, Coordinadora de la Unidad de Operaciones Bancarias y a los funcionarios de esa Tesorería Lic. Guillermo Bonilla Delgado y Lic. Rodrigo Zeledón Rivera. Las observaciones realizadas por los participantes, en lo procedente, fueron consideradas en este informe.

1.5 Normativa relacionada en materia de control y atención de informe

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno Nº 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.

“Artículo 10. Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno . “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la



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auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. “El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6 Generalidades

La administración de la Caja Única del Estado por parte de la Tesorería Nacional, en adelante TN, tiene su asidero legal en el artículo 185 de la Constitución2, constituye el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; siendo esa Dirección la única que tiene la potestad para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales. Además, de que la TN está facultada para abrir una o varias cuentas, en colones o en otra moneda, para incorporar todos los ingresos del estado al fondo único3, según las competencias establecidas en la Ley Nº 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Entre los beneficios que se tienen con la entrada en operación de la Caja Única del Estado, están la centralización de los recursos líquidos, manteniendo la titularidad de los mismos por parte de las diversas dependencias participantes; disminuir los costos relacionados con el endeudamiento interno, los costos por servicios de recaudación y pago, así como los costos y riesgos operativos al uso de mecanismos y/o instrumentos de pago obsoletos. Además, de fortalecer la transparencia en la administración de los fondos del Gobierno Central y promover una mayor eficiencia en la prestación de los servicios y en la aplicación de los recursos públicos por parte de las entidades perceptoras de transferencias.

La Unidad de Operaciones Bancarias de la Tesorería Nacional, en adelante UOB, es la instancia encargada de realizar los pagos que solicitan las diferentes entidades participantes en Caja Única, así como, la responsable de definir los procedimientos y criterios a seguir para la prestación de los servicios bancarios de pagos a las entidades participantes, tramitar ante los bancos e instituciones financieras los pagos de salarios, pensiones, proveedores, alquileres, subvenciones, deducciones, coordinar con las entidades incluidas en la 2Artículo185 de la Constitución, Constitución Política de la República de Costa Rica. 7 de noviembre, 1949.3 Artículos 1, 43 y 66 de la Ley Nº 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, publicada en La Gaceta Nº 198 del 16/10/2001.




Caja Única lo relativo a sus operaciones y traslados de fondos y realizar la conciliación mensual de los pagos realizados por diferentes conceptos con la Unidad de Programación de Caja de la Tesorería Nacional, entre otras cosas, con los cuales busca garantizar la ejecución de dichas transacciones de forma oportuna y eficiente.

2. RESULTADOS

2.1 Sobre el procedimiento de servicio de pagos de Caja Única

a. Evidencia de la revisión que realiza el Ejecutivo de Cuenta.

La UOB cuenta con el procedimiento denominado “Servicio de pagos de Caja Única: en lote, individuales y traslados entre cuentas”4, en adelante Servicio de pagos de Caja Única, donde se establecen varias actividades tendientes a asegurar el buen pago de las Solicitudes de pago masivo, en adelante SPM, que le presentan las entidades participantes.

De acuerdo con lo establecido en el procedimiento de cita, al Ejecutivo de Cuenta le corresponde como parte de las actividades de control, revisar algunos aspectos según se detalla en el punto 5.2.2, que a la letra dice:

“El Ejecutivo de Cuenta respectivo revisa que los documentos recibidos sean pagos en lote, individuales o traslados entre cuentas CU estén correctos, válidos y consistentes. Específicamente se verifica que: //Correo electrónico y/o número de fax del solicitante se encuentre autorizado, así como que el que envía la solicitud esté autorizado en nuestros registros. //Nombre del archivo sea válido (fecha, código de entidad). Datos contenidos en el formulario “SPM” son correctos: nombre de entidad participante, cédula jurídica, número de cuenta CU, fecha de envío, nombre de quién envía y las firmas autorizadas y sello respectivo. //La información contenida en el archivo y SPM sean consistentes: monto total en dólares y/o colones, cantidad total de pagos en dólares y/o colones, fecha de envío. //Se realiza la validación del archivo. //Se revisa que el pago este debidamente programado para la semana que se está aplicando. La entidad participante se encarga de custodiar los documentos originales de los tres tipos de transacciones…”

Se deriva de lo anterior que el procedimiento Servicio de pagos de Caja Única, es omiso en indicar que el Ejecutivo de Cuenta debe dejar evidencia de la revisión efectuada.

Al respecto, se determinó que en la práctica se hacen esfuerzos para dejar evidencia de la revisión, no obstante no existe uniformidad en la forma de hacerlo, pues se observó en los 152 movimientos de Caja Única tramitados en el primer trimestre del 2013, que no siempre en la documentación física que respalda la propuesta de pagos autorizado por la UOB, se consigna una marca de chequeo en todos los elementos de control que le corresponde revisar al Ejecutivo de Cuenta, con la particularidad, que en algunos casos se estampa el sello de “Programado” y el sello de “Incorporado en el Centro Gestor de Pagos”, en otros, solamente aparece uno de ellos, además de que no en todas las SPM consta la firma o las iniciales del Ejecutivo de Cuenta.

Consultados algunos Ejecutivos de Cuenta de la UOB5, indicaron que esto podía deberse a la carga laboral que tenían en ese momento u otras circunstancias que conllevaron a realizar la revisión visualmente y por ende omitir la constancia de la verificación. Asimismo, la Coordinadora de la UOB, indicó que el Ejecutivo de Cuenta es el responsable de dejar constancia de las revisiones, como también es consciente de las consecuencias que le podría traer no hacerlo6.

4Código Ministerio de Hacienda-TN-SF-UOB-P-3, octubre del 2011. Segunda Versión, Tesorería Nacional 5Minutas de CI Nº 002 del 17/7/13 y CI Nº 004 del 15/10/13, sobre entrevistas a la Licda. Olga Reyes Lopez y al Lic. Guillermo Daluz Mora.6 Minuta CI Nº 001 del 17/9/13, entrevista a la Lida Rosibel Rodríguez Salazar, Coordinadora de la UOB.




La norma 4.1 Actividades de control de las Normas de control interno para el Sector Público7, dispone textualmente:“…El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales…”

Establecer formalmente y de forma estandarizada el dejar constancia de la revisión realizada por el Ejecutivo de Cuenta le permite a la TN tener una seguridad razonable de que el proceso de trámite de Caja Única se está realizando apegado a las disposiciones vigentes y facilita la asignación de responsabilidades si fuere el caso.

En la comunicación oral de resultados, el Lic. Mauricio Arroyo y la Licda. Rosibel Rodríguez, reconocen la importancia de uniformar la forma en que debería quedar constando la revisión que llevan a cabo los Ejecutivos de Cuenta.

b. Aplicación de la firma mancomunada en las solicitudes de débitos o créditos.

En la revisión de las SPM gestionadas durante el primer trimestre de 2013, correspondientes a diez cuentas de Caja Única (5 en colones y 5 en dólares) pertenecientes a las siguientes entidades que movilizan una cantidad importante de recursos: Fondo Nacional de Becas, Caja Costarricense de Seguro Social, Consejo Técnico de Aviación Civil, Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), se constató que en su mayoría adoptaron la práctica de incorporar en dichas solicitudes la firma mancomunada, con excepción de algunas tramitadas por CONAVI y la CNE. La aplicación de este elemento de control por parte de las entidades participantes no es de carácter obligatorio, ya que se planteó como una sugerencia en la Circular Nº DGPC-172-2011-G del 26 de enero del 2011 emitida por la Gerencia de Programación y Gestión de Caja de la TN.

En nuestra opinión, es importante que la TN en su condición de ente rector del Subsistema de Tesorería, valore si la aplicación de la medida de control relacionada con la “firma mancomunada” debe ser o no de acatamiento obligatorio por parte de las entidades participantes, tomando en consideración que dicha medida busca fundamentalmente coadyuvar a minimizar el riesgo de ocurrencia de un mal uso de los recursos. En caso afirmativo, es necesario que esa Dirección tome las medidas que correspondan, en cuanto a los ajustes requeridos a los procedimientos establecidos para el servicio de Caja Única, y la definición del alcance de los lineamientos que serán remitidos a las entidades participantes para su respectiva aplicación.

En la comunicación oral de resultados, el Subtesorero Nacional manifiesta que pareciera necesario revisar la normativa emitida sobre esta temática, a fin de considerar elementos tales como tamaño, características, particularidades y recursos que disponen las entidades participantes.

c. Trámite de pago con inconsistencia entre la SPM y el archivo encriptado.

La Circular Nº TN-511-2012 del 27 de junio del 2012 remitida por la TN a las entidades participantes, establece las reglas de negocio para las transacciones de entidades en Caja Única; entre estas las dirigidas a las entidades que no operan en web banking, por lo que en el apartado “Otros aspectos operativos”, al referirse a eventuales inconsistencias contenidas en las SPM y los archivos encriptados o con formato “TXT”, indica que cuando esto suceda serán devueltos íntegramente, puesto que la Tesorería no puede realizar modificaciones a los encabezados de archivos. De igual forma si de una misma cuenta se envían pagos y

7Emitidas por la CGR, Código Nº N-2-2009-CO-DFOE, Resolución R-CO-9-2009, publicada en La Gaceta N°26 del 06 de febrero de 2009




alguno de estos está erróneo ó no programado, se estarán devolviendo todos los registros, dado que la TN no puede identificar cuáles son los registros correctos o que tengan prioridad sobre el monto programado.”

Lo que es retomado para efectos de control en el punto 5.2.2 del procedimiento de Servicio de pagos de Caja Única, a las acciones del Ejecutivo de Cuenta cuando determina una inconsistencia entre el pago en lote, individual, traspasos y/o archivo ACS/TXT, pues le señala que debe “Rechazar” el pago masivo o individual, indicando la razón del mismo. Adicionalmente, comunicar a la entidad participante, vía correo electrónico, dicha situación y detener el procedimiento.

No obstante, se determinaron 28 casos las SPM correspondientes al primer trimestre de 2013, en los que no se cumplió con las disposiciones citadas, por cuando a pesar de determinarse inconsistencias entre los datos contenidos en la SPM y en el archivo encriptado “ACS” o “TXT”, se continuó el proceso de pago de aquellos movimientos que el sistema dio por buenas. En el Anexo Nº 1, se detallan las instituciones en las que se observa esa situación, tal es el caso de la gestión de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias que presenta una diferencia en el monto por la suma de ¢54.4 millones.

En la práctica la UOB continua con el proceso de pago de aquellos movimientos de Caja Única que fueron validados por el sistema, con el propósito de no afectar la prestación del servicio de la TN a las entidades participantes, y evitar el riesgo de posibles implicaciones de orden económico, legal e imagen institucional, que podrían generar el no pago de salarios, bienes o servicios; siendo así el lineamiento y control establecido no es aplicable, por lo que la TN debe revisar el proceso a seguir cuando se presenten esas diferencias y ajustar su normativa.

La norma 4.2 Requisitos de las actividades de control de las Normas de Control Interno para el Sector Público, en su inciso d) establece dispone: “Viabilidad. Las actividades de control deben adaptarse a la capacidad de la institución de implantarlas, teniendo presente, fundamentalmente, la disponibilidad de recursos, la capacidad del personal para ejecutarlas correcta y oportunamente, y su ajuste al bloque de legalidad.”

d. Actividades de supervisión en la UOB.

De conformidad con lo indicado en el punto 5.2.5 del procedimiento Servicio de pagos de Caja Única, la supervisión que realiza el aprobador y la Coordinadora de la UOB sobre la labor realizada por el Ejecutivo de Cuenta, se limita a la verificación del monto global de cada una de las propuestas realizadas por los Ejecutivos de Cuenta, sin que se considere alguna otra actividad que les permitan corroborar la validez y suficiencia de la documentación que sustenta las propuestas de pago revisadas y tramitadas sobre las solicitudes de pago presentadas por las entidades participantes.

Situación, que fue comentada con la Coordinadora de la UOB, quien manifestó la posibilidad de realizar alguna supervisión adicional de forma selectiva, en periodos de menor criticidad.

La norma 4.5.1 Supervisión constante de las Normas de control interno para el Sector Público, dispone: “… El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben ejercer una supervisión constante sobre el desarrollo de la gestión institucional y la observancia de las regulaciones atinentes al SCI, así como emprender las acciones necesarias para la consecución de los objetivos.”

La mejora en la supervisión del trámite de pago minimiza el riesgo de una eventual omisión de información y documentos de respaldo de la gestión realizada, así como de las actividades de revisión que debe llevar a cabo el Ejecutivo de Cuenta conforme con los procedimientos establecidos para la prestación de servicio de pago de Caja Única.

2.2 Sobre la programación financiera




El Reglamento de Funcionamiento de Caja Única8 en su artículo Nº 33, indica que “el objetivo principal de la programación financiera es permitir a la Tesorería Nacional conocer con suficiente antelación las necesidades de pago de las entidades participantes así como sus posibles ingresos, de tal forma que se disponga de los fondos necesarios para respaldar las propuestas de pago de todas las entidades participantes”

Respecto a la programación mensual que le presentan las instancias participantes a la Tesorería Nacional, en el artículo 36 del Reglamento de cita, dispone: “Programación mensual. Las entidades participantes deberán presentar ante la Tesorería Nacional su programación financiera mensual, misma que permitirá precisar con mayor exactitud la información de la programación anual. Esta información se enviará por los medios que defina la Tesorería Nacional, dentro de los cinco días hábiles anteriores al inicio de cada mes.”

Asimismo, en lo referente a la disponibilidad de fondos para atención de los pagos programados, el artículo 38 del citado Reglamento indica que la entidad participante no podrá exigir la realización de un pago no considerado dentro de esta programación financiera; en tanto el artículo 429, dispone lo siguiente: “En caso de que la Tesorería Nacional detecte una desviación mayor o igual a un 5% en la programación financiera presentada por la entidad participante procederá a notificar por escrito de esta situación…”

Complementariamente, la Tesorería Nacional ha emitido varias circulares dirigidas a las entidades participantes, en torno a esta temática, a saber:

TN-750-2008 del 05/06/2008. Se enfatiza que la presentación de la programación es un requisito indispensable para el trámite de cualquier solicitud de pago con cargo a cuentas de Caja Única.

TN-541-2011 del 16/06/2011. Recordatorio sobre el cumplimiento de las disposiciones emitidas en el Reglamento supracitado, en cuanto a la presentación de la programación mensual.

TN-172-2011 del 26/01/2011. Se solicita a las entidades participantes que realicen sus programaciones lo más ajustado posible a sus necesidades reales.

A pesar de lo pretendido por la normativa indicada, en los informes semanales de seguimiento a Caja Única, del mes de agosto de 2013, se determinó que las programaciones presentadas por algunas entidades participantes no siempre se ajustan a sus necesidades reales, por cuanto se evidenciaron casos en los que existe sobre programación de los montos estimados, lo cual representó para ese periodo, más de ¢14.000 millones10, y otros en los que lo pagado excedió el 5% del margen de tolerancia permitido sobre el monto programado, lo cual representa más de ¢4.000 millones, ver detalle suministrado en el Anexo Nº 2.

Al respecto, la Coordinadora de la UOB11 indicó que la sobre programación no es “castigada” se les envía correos o se les comunica telefónicamente, la importancia de que programen lo más fino que puedan, porque igualmente tienen que tomar en consideración dichos montos, por si acaso los van a ocupar. Asimismo, agrega que con el ingreso de la programación a Tesoro Digital II ya se tendrían reportes para poder sacar en forma periódica (según indicaciones de Dirección) todas aquellas instituciones que “sobreprograman” para enviarles un oficio al máximo jerarca de la institución informándole. En lo que respecta a los pagos no programados el sistema no les va a permitir hacer pagos si no tienen programado lo que diariamente pagarían.

Por otra parte, en consulta realizada al Ejecutivo de Cuenta12, que había tramitado los dos pagos más significativos del Anexo Nº 2 de cita, hasta por un monto de ¢2.182, 6 millones, indicó “…el asunto con la CCSS es que ellos programan siempre, el asunto es que aquí no se les gira en la semana que programan o se les gira por partes, debido a la conveniencia de la TN. Son montos muy altos y a veces la liquidez de la TN

8 Decreto Ejecutivo Nº 33950-H. Publicado en La Gaceta Nº 172 del 6/9/2007.9 Este artículo se refiere a las acciones en caso de no realización de pagos.10 Correo electrónico remitido por el Lic. Guillermo E. Daluz Mora, el 15/10/13.11 Correo electrónico remitido por la Coordinadora de la UOB el 4/11/13.12 Correo electrónico remitido por Lic. Guillermo E. Daluz Mora, el 1/11/13.




no cubre tales montos. En Resumen las salidas casi nunca coinciden con los montos programados de la CCSS. “

Esta situación evidencia que las entidades participantes no se ajustan del todo a lo pretendido con la normativa emitida sobre la programación financiera, y que la Tesorería Nacional en su condición de órgano rector del Subsistema de Tesorería, ejecuta las operaciones de Caja Única a fin de no afectar la prestación del servicio de Caja Única a las entidades participantes; por lo tanto, en razón del tiempo transcurrido, la evolución y el nivel de madurez del proceso de Caja Única, resulta oportuno revisar esa normativa con el propósito de adecuarla a las circunstancias actuales, con miras a lograr el objetivo de la programación financiera.

2.3 Sobre los expedientes de cierre

La Tesorería Nacional emitió la Guía técnica para la organización sistémica y uniforme de archivos de gestión de Caja Única, en adelante Guía, la cual representa una herramienta práctica de uso obligatorio para los Ejecutivos de Cuenta de la UOB, para el manejo, preservación y traslado de la documentación recibida y producida por las instituciones que están bajo el principio de Caja Única, que se encuentre en trámite y sujeta a constante utilización y consulta.

De la revisión efectuada sobre la documentación que se mantiene archivada en los expedientes físicos, como respaldo de la gestión realizada por los Ejecutivos de Cuenta, en la prestación de servicio de Caja Única, se determinó lo siguiente:

a. Plazo para el archivo de la documentación. El apartado de cierres diarios de Caja Única de la Guía indica que “Diariamente cada Ejecutivo de Cuenta archivará su cierre de caja en el apartado de la fecha respectiva dentro del ampo identificado con el período correspondiente (orden cronológico)”. Sin embargo, en la verificación realizada se determinó que no todos los Ejecutivos de Cuenta van archivando diariamente la documentación que respalda su cierre diario, según se observó en los expedientes de los días 16 y 17 de julio de 2013.

Consultada la Coordinadora de la UOB sobre esta situación, indicó que el Ejecutivo de Cuenta no siempre archiva la documentación después de haber realizado la conciliación, pudiéndola incorporar incluso dos días después, pues existen varias razones que le impiden completar el expediente de cierre en el tiempo establecido en la Guía; por lo que se considera conveniente revisar el plazo establecido con el fin ajustarlo a los requerimientos prácticos y a las necesidades de mantener a disposición de los usuarios el expediente completo.

b. Separación de los documentos por fecha. De acuerdo con lo indicado en el punto 5.5 de la Guía, se tienen establecido tres modalidades para ordenar los documentos, a saber: alfabética, cronológica y numérica.

De la revisión efectuada sobre los 33 expedientes de cierres diarios, se determinó que la documentación que se mantiene archivada en 14 de éstos, se encontraba ordenada y separada cronológicamente y además contiene un separador que la distingue por cierre diario, a fin de facilitar la localización y consulta de la información; situación contraria con los 19 restantes, en los que no se siguió la práctica de utilizar el separador. La Coordinadora de la UOB manifestó la importancia de la misma, observándose en una visita posterior que se tomaron acciones al respecto.

Esta práctica le facilita a la UOB la localización de la información, consecuentemente minimiza el tiempo de respuesta al atender las consultas de los usuarios tanto de las diferentes instituciones participantes como de la misma TN.




c. Resguardo de la documentación : Se determinó que a setiembre de 2013, la custodia de los expedientes de cierres correspondientes a los 2 últimos años, no reúne las medidas de seguridad suficientes para una adecuada conservación, por cuanto los expedientes del último mes se mantenían en un archivo de esa Unidad sin llave; los del último año en el archivo horizontal ubicado en la Plataforma de Servicios, donde una parte en ocasiones se mantiene bajo llave y en otros no; y los restantes en la bodega de la TN cuyo acceso no está restringido a los funcionarios de la TN. Tampoco se ha designado formalmente a un funcionario encargado de la custodia, préstamo y preservación de la documentación que conforma los expedientes de cierre.

Al respecto, se observó que en la práctica los Ejecutivos de Cuenta podían acceder a cualquier expediente en cualquier momento, aunado a que no se acostumbraba dejar una nota o referencia que les permitiera a los otros Ejecutivos de Cuenta, a la secretaria o a la Coordinadora, ubicarlo rápidamente, lo que podría generar que en ocasiones no se sepa quién lo está consultando ni desde cuándo.

La norma 5.5 Archivo institucional de las Normas de control interno para el Sector Público, indica “5.5 Archivo institucional. // El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En todo caso, deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al Sistema Nacional de Archivos…”

Tomar las medidas pertinentes a fin de minimizar el riesgo de pérdida de información para la toma de decisiones y facilitar la ubicación de la documentación para atender los requerimientos de los usuarios tanto internos como externos

3. CONCLUSIONES

3.1. La TN ha establecido mecanismos de control para asegurar razonablemente el buen pago por Caja Única, no obstante en el proceso de atención de las solicitudes de pago masivo de las entidades participantes, se determinaron algunas oportunidades de mejora en los siguientes aspectos:

a. Necesidad de estandarizar la forma de evidenciar la verificación que realiza el Ejecutivo de Cuenta sobre los aspectos de control definidos en el procedimiento Servicio de pagos de Caja Única.

b. Revisar los términos del lineamiento emitido sobre el uso de la firma mancomunada en las solicitudes de débito o crédito, como una medida de control preventivo para salvaguardar los recursos que se manejan en las cuentas de Caja Única.

c. Los alcances de la normativa emitida para detener el proceso de pago de la SPM cuando se determina una inconsistencia entre la información consignada en la solicitud y la contenida en el archivo encriptado.

d. La definición de otras actividades de supervisión complementarias a las existentes, sobre la validez y suficiencia de la documentación que sustenta las propuestas de pago.

Ver punto 2.1 de este informe.

3.2. En razón del grado de madurez alcanzado en el servicio de Caja Única resulta conveniente que la TN revise los términos definidos respecto a la programación financiera que deben presentar las entidades participantes de Caja Única, a fin de lograr su objetivo. Ver punto 2.2 de este informe.

3.3. Se requiere fortalecer el control de la documentación que conforma el expediente de cierre en relación con el plazo establecido para su archivo, el uso de un separador que la distinga por cierre diario y el resguardo de los mismos, para la adecuada conservación de los documentos e información de las operaciones de Caja Única. Ver punto 2.3 de este informe.




4. RECOMENDACIONES

A la Tesorera Nacional

4.1. Revisar el proceso relacionado con el servicio de pagos de Caja Única, con la finalidad de que se realice lo siguiente:

a. En el procedimiento Servicio de pagos de Caja Única se especifique y estandarice la forma cómo debe evidenciar el Ejecutivo de Cuenta las actividades de control que le corresponde realizar conforme lo establecido.

b. Revisar los términos del lineamiento establecido en la Circular Nº DGPC-172-2011-G sobre el uso de la firma mancomunada en las solicitudes de débitos y créditos que tramitan las entidades participantes ante la TN. En el evento de definir su obligatoriedad, tomar las acciones que se estimen pertinentes a fin de ajustar los procedimientos, así como establecer los mecanismos de coordinación, y comunicación ante las entidades participantes para la aplicación efectiva de esa medida de control.

c. Revisar a la luz de las condiciones actuales la validez de los lineamientos vigentes y de las actividades indicadas en el procedimiento de Servicio de Pagos de Caja Única, relacionados con el proceso a seguir cuando el Ejecutivo de Cuenta determina que existe diferencia entre el monto solicitado en la SPM y lo registrado en el archivo encriptado.

d. Establecer en el procedimiento de Servicio de pago de Caja Única otras actividades de supervisión complementarias, a fin de obtener una mayor seguridad sobre la validez y suficiencia de la documentación que sustenta las propuestas de pago.

Ver punto 3.1 de este informe.

4.2. Revisar los términos en que se ha definido la programación financiera que deben presentar las entidades participantes, a fin de ajustar los procedimientos y la normativa a las condiciones actuales del proceso de Caja Única para alcanzar el objetivo fundamental de garantizar la disponibilidad de los recursos y la prestación del servicio. Ver punto 3.2 de este informe

4.3. Tomar las medidas correspondientes para mejorar el proceso de conservación de la documentación e información relacionada con la prestación del servicio de pago de Caja Única, tomando en consideración aspectos relacionados con el plazo establecido para su archivo, el uso de un separador que la distinga por cierre diario y el resguardo de la misma. Ver punto 3.3 de este informe

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36, inciso a) de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece: “El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados.”

Juan Carlos Ramírez Cortés Sonia Gin LunProfesional de Auditoría Interna 3 Coordinadora Auditoría Área de Egresos

ce. Estudio N° 012-2013




5. Anexo 1Anexo Nº 1

Instituciones con tramite de SPM que presenta diferencia con el archivo encriptado.Periodo: Del 01 de enero al 10 de abril del 2013

Institución FechaDiferencia entre SPM y archivo

Cifras en ¢Otras diferencias

SINAC- Fondo Forestal 11/01/2013 0,00Nombre del archivo electrónico adjunto

SINAC- Fondo Forestal 11/01/2013 11.500,00 Cantidad de pagos

Museo de Arte y Diseño Contemporáneo 16/01/2013 79.440,00

Junta Administrativa del Archivo Nacional 16/01/2013 60.840,00 Cantidad de pagosInstituto Costarricense del Deporte y Recreación 17/01/2013 60.000,00 Cantidad de pagosServicio Nacional de Salud Animal 21/01/2013 6.656,00 Cantidad de pagos

Patronato Nacional de la Infancia 29/01/2013 8.333,33 Cantidad de pagos

Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor 29/01/2013 -90.003,00 CRCComisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. 30/01/2013 -54.455.353,84 Cantidad de pagos

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos 01/02/2013 5.150,00 Cantidad de pagos

INEC 04/02/2013 5.150,00 Cantidad de pagos

Consejo Nacional de la Producción 13/02/2013 0,00 CRC

Ciudad de los Niños 28/02/2013 522.278,14 Cantidad de pagosSINAC- Sistema de Áreas de Conservación. 13/03/2013 -4.812.709,30 Cantidad de pagos

Sistema de Radio y Televisión S.A. 13/03/2013 1.394.000,00 Cantidad de pagos

SINAC- Fondo de Parques Nacionales 13/03/2013 15.450,00 Cantidad de pagos

INEC 13/03/2013 8.350,00 Cantidad de pagosMinisterio de Obras Públicas y Transportes Sin fecha 500.000,00 Cantidad de pagos

SINAC- Fondo de Parques Nacionales 22/03/2013 131.800,00 Cantidad de pagos

Consejo de Transporte Público 22/03/2013 117.650,00 Cantidad de pagos

MINAE- Fondo Garantías - Colones 22/03/2013 19.400,00 Cantidad de pagos

Instituto de Acueductos y Alcantarillados 22/03/2013 100.000,00

Fondo Nacional de Financiamiento Forestal 23/03/2013 486.228,94 Cantidad de pagosConsejo Nacional de la Persona Adulta Mayor 25/03/2013 360.000,00 Monto

Asociación Cruz Roja Costarricense 10/04/2013 375.000,00 Cantidad de pagosSINAC - Fondo de Parques Nacionales 10/04/2013 0,00 Cantidad de pagosSINAC - Fondo de Parques Nacionales 10/04/2013 26.999,50 Cantidad de pagos

Patronato Nacional de la Infancia 10/04/2013 167.672,20 Cantidad de pagosFuente: Elaboración propia a partir de información contenida en los expedientes de cierre de la UOB

6. Anexo 2




Anexo Nº2 Detalle de los pagos sin estar contemplados en la programación

Periodo: Agosto de 2013 (Cifras Millonesen colones)

Institución Participante Monto Semana

CCSS-IVM 2.182,65 primeraTribunal Registro Nacional 3,35 segundaMunicipalidad de Limón 15,93 segundaConsejo Técnico de Aviación Civil 65,49 segundaMINAE- Dpto. Aguas 4,9 segundaImprenta Nacional 1,51 segundaConsejo Nacional Política Persona Joven 4,8 segundaMuseo de Arte y Diseño Contemporáneo 1,08 segundaEmpresa Servicio Público de Heredia 0,3 terceraAsociación de la Cruz Roja Costarricense 28,03 tercera

CCSS-FODESAF 1.693,52 terceraFuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por la entidad



· web viewspm correspondientes al primer trimestre de 2013, en l o s que no se cumplió con las...

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