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REVISIÓN EN INCIDENTE DE SUSPENSIÓN 1/2017

QUEJOSA Y RECURRENTE: NATGASMEX, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLEColaboró: Moisés Coca Sánchez

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de ocho de noviembre de dos mil diecisiete.

Vo. Bo.Señor Ministro

VISTOS, para resolver los autos de la revisión en incidente de

suspensión 1/2017, y

RESULTANDO:Cotejó:

PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De

las constancias que integran el presente expediente, se advierte que

los hechos relevantes son los siguientes:

El veintiocho de febrero de dos mil, la Comisión Reguladora de

Energía otorgó a Natgasmex, sociedad anónima de capital variable, un permiso de distribución de gas natural para la zona

geográfica de Puebla-Tlaxcala, con clave **********1.1 Foja 5 del expediente del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********.

REVISIÓN EN INCIDENTEDE SUSPENSIÓN 1/2017

El veintiocho de diciembre de dos mil siete, se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la “Directiva sobre la determinación de

tarifas y el traslado de precios para las actividades reguladas en

materia de gas natural **********”.

El diez de junio de dos mil quince, mediante oficio **********, la

Comisión Reguladora de Energía le requirió a Natgasmex para que

presentara información para la revisión quinquenal de tarifas para su

cuarto periodo de operaciones, proporcionándole los formatos en que

habría de entregar dicha información.

Mediante oficio **********, de veintisiete de enero de dos mil

dieciséis, la Comisión Reguladora de Energía dio vista a la quejosa

con un proyecto de resolución, a efecto de que manifestara lo que a

su interés conviniera. El veintitrés de junio de dos mil dieciséis, la

citada Comisión dictó la resolución **********.

SEGUNDO. Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito

presentado el quince de julio de dos mil dieciséis2, Natgasmex,

sociedad anónima de capital variable, por conducto de su

apoderado **********, promovió juicio de amparo indirecto, señalando

como autoridad responsable y acto reclamado lo siguiente:

“AUTORIDAD RESPONSABLE:La Comisión Reguladora de Energía.

ACTO RECLAMADO:La resolución **********, por la que la Comisión Reguladora de Energía autoriza el ingreso requerido para el cuarto período de cinco

2 Foja 2 del expediente del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********.

2


años a Natgasmex, S.A. de C.V., titular del permiso de distribución de gas natural **********, para la zona geográfica de Puebla- Tlaxcala”.

Es de precisarse que al presentarse la demanda de amparo, la

quejosa solicitó la suspensión del acto reclamado, para el efecto de

que las cosas se mantuvieran en el estado en que se encontraban y

para que la autoridad responsable se abstuviera de realizar cualquier

actuación encaminada a ejecutar la resolución de mérito.

Asimismo, la quejosa solicitó que no se le aplicara el artículo 27

de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia

Energética y, en su lugar, se aplicaran los artículos 125, 128 y 148 de

la Ley de Amparo.

TERCERO. Trámite y resolución del incidente de suspensión. La demanda de amparo se turnó al Juzgado Décimo de

Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, donde se

registró con el número de expediente ********** y, por acuerdo de

diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis, se admitió a trámite,

ordenándose la apertura del incidente de suspensión

correspondiente3.

En dicho acuerdo se negó la suspensión provisional, en tanto el

Juez de Distrito consideró que al acto reclamado le revestía el

carácter de consumado; por lo que, de concederse la suspensión se

le darían efectos restitutorios propios de la sentencia de amparo,

aunado a que, en términos del artículo 27 de la Ley de los

3 Fojas 238 a 251 del expediente del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********.

3


Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, el acto en cuestión no era susceptible de suspensión.

Seguidos los trámites correspondientes, el veintiséis de

septiembre de dos mil dieciséis, el Juez de Distrito celebró la

audiencia incidental4, en la que negó la suspensión definitiva, al

reiterar que:

- El acto reclamado tenía el carácter de consumado y, por tanto,

era improcedente conceder la medida suspensional, pues ello

equivaldría a otorgarle efectos restitutorios.

- El acto no era susceptible de suspensión, en términos del

artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en

Materia Energética.

CUARTO. Recurso de revisión. En contra de la anterior

determinación, Natgasmex, sociedad anónima de capital variable,

interpuso recurso de revisión, mediante escrito presentado el once de

octubre de dos mil dieciséis5. En tal recurso, dicha persona moral hizo

valer los siguientes agravios:

- Primer agravio. El Juez de Distrito tergiversó los términos en

que se solicitó la suspensión del acto reclamado, pues consideró que

la quejosa había pedido: a) la suspensión de la emisión de la

resolución **********, y b) la suspensión de los actos de ejecución de

la resolución **********; no obstante, lo que ésta efectivamente solicitó

4 Fojas 322 a 333 vuelta, del expediente del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo **********.5 Fojas 3 a 59 del toca en que se actúa.

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fue: “que se mantengan las cosas en el estado de hecho existente en

el que se encuentran, y en tal virtud la CRE se abstengan [sic] de

realizar cualquier actuación tendiente a ejecutar la resolución

reclamada”.

Por tanto, la resolución recurrida contraviene los principios de

claridad, precisión y congruencia externa que se deben observar en

las resoluciones judiciales, en tanto que al negarse la suspensión

definitiva del acto reclamado, el Juez Federal se refirió a la

suspensión respecto de la emisión del acto reclamado, deformando lo

solicitado por la quejosa.

- Segundo agravio. El Juez de Distrito contravino lo previsto en

los artículos 121 y 143 de la Ley de Amparo; 79 y 129 del Código

Federal de Procedimientos Civiles, por negar la admisión de la prueba

documental ofrecida, pues la equiparó con una prueba de carácter de

informe o confesional por absolución de posiciones, cuando en

realidad la naturaleza de dicho medio de convicción no reunía tales

características.

Es ilegal que el juzgador haya negado a la quejosa la admisión

de pruebas en el incidente de suspensión, por considerar que tales

documentales deben preexistir para poder ser admitidas; aunado a

que la prueba ofrecida por la hoy recurrente, a su decir, se apega a la

definición de documento público prevista en el artículo 129 del Código

Federal de Procedimientos Civiles, pues la resolución que en su caso

llegara a dictar la Comisión Reguladora de Energía debe considerarse

como un documento emitido por un funcionario público en el ejercicio

de sus funciones.

5


Por ende, la entonces quejosa afirma que le asistía razón al

haber solicitado el diferimiento de la audiencia [incidental], ya que se

encontraba pendiente de emitirse la resolución que como prueba

documental pública había ofrecido.

- Tercer agravio. La recurrente afirma que el Juez de Distrito

indebidamente consideró que al acto reclamado le revestía el carácter

de consumando; no obstante, el acto reclamado es una decisión de la

Comisión Reguladora de Energía cuyos efectos están destinados a

regir las condiciones generales para la prestación del servicio de

distribución y comercialización de gas natural para la zona geográfica

de Puebla-Tlaxcala, particularmente, el establecimiento de las tarifas

máximas para el cuarto período de operaciones de cinco años del

permiso de distribución y comercialización del que es titular la quejosa

y cuya ejecución, además, depende de un acontecimiento posterior a

su emisión por parte de la recurrente, como lo es la presentación de

la “propuesta de lista de tarifas máximas” y la “propuesta de cargos

máximos regulados, relativos a la conexión estándar y no estándar,

desconexión y reconexión”.

Argumenta la recurrente que el acto reclamado no es un acto

consumado, pues a lo largo de los siguientes cinco años, la

resolución número **********, expedida por la Comisión Reguladora de

Energía, tendrá vigencia y le será exigible hasta en tanto se realice la

subsecuente revisión quinquenal de tarifas.

- Cuarto agravio. Señala la recurrente que es ilegal la

consideración del Juez Federal relativa a que de concederse la

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suspensión definitiva, sus efectos serían restitutorios o constitutivos,

consecuencias que son la materia o el objeto de la sentencia que

resuelva el fondo del asunto; cuando lo cierto es que no existe

impedimento legal alguno para que los efectos de una suspensión se

equiparen temporalmente a los de una sentencia definitiva o para que

el Juez de Distrito pueda adoptar cualquier tipo de medidas

pertinentes para conservar la materia del juicio de amparo.

Argumenta la recurrente que, de conformidad con la ejecutoria

relativa a la contradicción de tesis 12/90, resuelta por el Tribunal

Pleno de esta Suprema Corte, es patente que un Juez de Distrito

–que no disponga de un medio legal para remediar un acto de

autoridad violatorio de garantías– podrá otorgar la suspensión del

acto reclamado como un adelanto provisional del derecho

cuestionado; el que será resuelto posteriormente en forma definitiva,

en la sentencia que con motivo del juicio se dicte.

La quejosa afirma que en términos del artículo 147 de la Ley de

Amparo, el Juez de Distrito estaba facultado para conceder la

suspensión del acto reclamado, como paralización de los actos de

ejecución y, además, para: a) restablecer provisionalmente a la

quejosa en el goce del derecho violado mientras se dicta la sentencia,

y para b) adoptar cualquier medida encaminada a conservar la

materia del amparo hasta la terminación del juicio.

- Quinto agravio. La resolución recurrida contraviene, en

perjuicio de la quejosa, el derecho a la tutela cautelar efectiva, por

negar la suspensión del acto reclamado con fundamento en lo

dispuesto en el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores

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Coordinados en Materia Energética, que aniquila tal derecho, y que

debió ser inaplicado por el Juez Federal, por ser inconvencional.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° de la

Constitución Federal y en el diverso 25 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, el Estado mexicano está obligado a

procurar, a través de sus distintos tribunales, que ninguna disposición

secundaria quede al margen de la posibilidad de contrastarse con la

Ley Fundamental, pues constituye una de las formas de favorecer la

protección más amplia de las personas, ya que contarán con

legitimación para proponer a los órganos jurisdiccionales que analicen

si, efectivamente, determinado ordenamiento es acorde con los

principios y derechos contenidos en el bloque de constitucionalidad.

Así, dado que el artículo 27 de la Ley de los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia Energética es una norma que

se dirige directamente al proceso de amparo, pues establece un

supuesto de excepción, a partir del cual los actos reclamados nunca

son suspendibles a partir de un elemento meramente formal –ser

emitidos por uno de los órganos reguladores coordinados en materia

de energía–, procede impugnar su constitucionalidad y

convencionalidad en esta vía.

A través del control difuso de convencionalidad, los jueces

deben realizar un ejercicio de comparación normativa entre la regla

de derecho aplicable al caso sometido a su jurisdicción y los derechos

fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados

internacionales, estando facultados para: a) dejar de aplicar cierta

norma para aplicar en su lugar una diversa que proteja en forma más

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amplia el derecho fundamental que se estima violado; b) realizar una

interpretación conforme de la norma, para aplicarla en su

interpretación que no restrinja o vulnere el derecho fundamental de

que se trate; y c) inaplicarla en caso de que no sea posible

armonizarla con los derechos fundamentales.

Ante la posibilidad de aplicar dos normas que se refieren a un

mismo derecho fundamental (el derecho a la tutela cautelar efectiva,

en el caso) pero que lo regulan en forma distinta, de conformidad con

el principio pro persona, el Juez de Distrito estaba obligado a optar

por aquélla que protegiera a la quejosa en forma más amplia.

Dado que la resolución recurrida constituye el acto de aplicación

del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en

Materia Energética y, en vista de que dicha norma transgrede en

perjuicio de la quejosa el derecho a la tutela cautelar efectiva al

permitir la vigencia y exigibilidad de la resolución reclamada,

permitiendo que se consume de manera irreparable la violación

alegada, debe declararse inconstitucional e inconvencional dicho

precepto legal, a efecto de que, en su lugar, se apliquen las

disposiciones de la Ley de Amparo que protegen en forma amplia y

progresiva el derecho a la tutela cautelar efectiva.

Afirma la recurrente que el artículo 27 de la Ley de los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia Energética es inconstitucional,

ya que impide que se suspendan en el juicio de amparo, los actos que

de dichos órganos sean reclamados, pues prohíbe al Juez de Distrito

que suspenda la ejecución de tales actos y pueda así preservar la

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materia del juicio, por lo que la sentencia que se llegare a dictar no

podría ejecutarse y sería meramente ilusoria.

Sostiene la recurrente que, a partir de un test de razonabilidad,

puede deducirse que es ilegítimo el objeto que persigue el artículo

tildado de inconstitucional, consistente en la prohibición absoluta de

suspender los actos expedidos por la Comisión Reguladora de

Energía; pues no existe una causa que la justifique en términos de los

derechos humanos reconocidos por la Constitución Federal y los

diversos tratados internacionales en la materia.

La restricción absoluta del derecho de tutela cautelar efectiva no

es adecuada para conseguir una finalidad constitucionalmente válida,

ya que, además de que ésta se desconoce –por no señalarse

expresamente en la propia ley– según el estándar convencional; no

existe una finalidad tal que justifique la imposibilidad de preservar la

materia del juicio de amparo.

La medida restrictiva impugnada por inconstitucional no es

proporcional, pues no es una restricción que vulnere en menor

medida el derecho de acceso a la justicia en su modalidad de tutela

cautelar efectiva; pues ante la existencia de dos cuerpos normativos,

uno que protege tal derecho y otro que lo restringe, el Juez Federal

debió optar por dejar de aplicar el artículo 27 de la Ley de los

Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y, en su

lugar, aplicar los artículos 125, 128 y 148 de la Ley de Amparo, los

que permiten mantener la materia del juicio y que protegen en mayor

medida el derecho de acceso a la justicia.

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- Sexto agravio. Señala la recurrente que, en su escrito inicial

de demanda, solicitó la inaplicación del artículo 27 de la Ley de los

Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, en el

marco de un control difuso de convencionalidad ex officio, cumpliendo

con los requisitos que exige la jurisprudencia del Poder Judicial de la

Federación para que se analizara dicha petición; no obstante, el Juez

de Distrito omitió pronunciarse respecto de la pretensión anotada.

El recurso de revisión de mérito fue turnado al Décimo Primer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,

donde se registró con el número de expediente RA (I). ********** y, en

resolución de veintitrés de marzo de dos mil diecisiete, el Tribunal

Colegiado solicitó que esta Suprema Corte ejerciera su facultad de

atracción6.

QUINTO. Ejercicio de la facultad de atracción. En sesión de

dos de agosto de dos mil diecisiete, los Ministros integrantes de esta

Segunda Sala resolvieron la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción **********, en la que determinaron conocer del recurso de

revisión en incidente de suspensión RA (I). **********, del índice del

Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito.

SEXTO. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante proveído de veintidós de agosto de dos mil

diecisiete, el Ministro Presidente ordenó el registro del asunto con el

número de revisión en incidente de suspensión 1/2017, se turnó el

6 Fojas 78 a 89 del cuaderno del incidente en revisión RA (I). **********, del índice del Tribunal Colegiado.

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expediente para su estudio al Ministro Eduardo Medina Mora I., se

ordenó su envío a la Sala de su adscripción y, finalmente, se ordenó

notificar al Agente del Ministerio Público de la Federación7.

Por acuerdo de dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete, el

Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al

conocimiento del asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente

relativo a su Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución

respectivo.

Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de

Amparo en vigor; y,

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver

este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso b), y 85 de la Ley de

Amparo; y, 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

Primero, Segundo, fracción III, y Tercero del Acuerdo General 5/2013,

emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por

recurrirse una resolución interlocutoria dictada en la audiencia

incidental de un juicio de amparo indirecto tramitado ante un Juez de

7 Fojas 61 a 63 vuelta, del toca en que se actúa.

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Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, y esta

Segunda Sala ejerció su facultad de atracción para conocer del

asunto, aunado a que no resulta necesaria la intervención del Pleno

de este Alto Tribunal.

SEGUNDO. Legitimación y oportunidad. Estos aspectos no

serán materia de análisis por esta Segunda Sala, pues el Tribunal

Colegiado que previno en el conocimiento del asunto, determinó en

su resolución de veintitrés de marzo de dos mil diecisiete, que el

recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo legal

correspondiente y por parte legitimada para ello.

TERCERO. Precisión de la litis. La litis competencia de esta

Segunda Sala, se centra en el análisis de la legalidad de la resolución

que negó la suspensión solicitada por la quejosa, así como el estudio

de la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley de los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia Energética, toda vez que dicha

disposición fue uno de los fundamentos por los cuales el Juez de

Distrito negó la suspensión definitiva.

CUARTO. Posibilidad de impugnación de la constitucionalidad de una norma procesal que fue aplicada dentro del juicio de amparo indirecto. Es necesario precisar que la

parte agraviada tiene la posibilidad de controvertir la

constitucionalidad de una ley que viole sus derechos humanos a

través del juicio de amparo, ya sea a partir de su entrada en vigor;

derivado del primer acto de aplicación en su perjuicio (amparo

indirecto) o cuando las normas generales sean aplicadas en la

secuela del procedimiento del juicio natural o en la sentencia, laudo o

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resolución reclamada (amparo directo), es decir, en este último caso,

se cuestiona la constitucionalidad de las leyes por vía de excepción,

por lo que no existe la posibilidad de plantear la inconstitucionalidad

de leyes que no hayan sido aplicadas en el acto reclamado o que no

tengan alguna vinculación con la resolución que causó agravio a la

quejosa.

Para mayor claridad, las características que distinguen a esas

vías tratándose del amparo contra leyes radican esencialmente:

a) En el amparo indirecto la ley es uno de los actos reclamados

y las autoridades legisladoras participan en el juicio como autoridades

responsables, mientras que en el amparo directo la ley no puede

constituir un acto reclamado en forma directa ni se emplaza como

autoridades responsables a sus autores.

b) En la vía indirecta el amparo concedido contra la ley produce

la consecuencia práctica de invalidarla por cuanto hace al quejoso,

por ende, no se le aplicará mientras esté vigente; en tanto que en la

vía directa el amparo se concede única y exclusivamente en contra de

la sentencia, laudo o resolución reclamada y no contra la ley, por

tanto, la concesión solamente vincula a desaplicar la ley en ese caso

concreto, pero no impide que se le vuelva a aplicar al quejoso en otra

ocasión.

c) En el amparo indirecto pueden rendirse pruebas para

demostrar la inconstitucionalidad de la ley, mientras que en la vía

directa no existe tal posibilidad, por lo que el quejoso sólo pueda

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apoyarse en las pruebas ofrecidas ante la responsable para

demostrar tal inconstitucionalidad.

d) En el amparo indirecto los Tribunales Colegiados de Circuito

participan como órganos de segunda instancia, pues la delegación de

competencia que les hace este Alto Tribunal, conforme a la cual, en

determinadas condiciones, resolverán sobre el fondo del asunto y sus

decisiones serán terminales; por su parte, en el amparo directo esos

órganos son de primera instancia y sus sentencias también son

revisables por la Suprema Corte, solamente en la materia de

constitucionalidad de leyes o interpretación directa de la Carta Magna.

e) En el amparo indirecto sólo pueden interponer revisión, en

defensa de la constitucionalidad de la ley, los titulares de los órganos

de Estado a quienes se encomiende su promulgación, o quienes la

representen, en tanto que en el amparo directo, no participan esos

órganos y, por ende, ellos no pueden interponer la revisión; en

cambio en el amparo directo, en muchos casos, la autoridad que

aplicó la ley figura como tercero interesado y puede, con ese carácter,

hacer valer dicho recurso.

En relación con la distinción del amparo contra leyes entre estas

dos vías, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió

la tesis aislada P. VIII/2005 localizable en la página cinco, tomo XXI,

correspondiente al mes de marzo de dos mil cinco, Novena Época,

del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro:

“AMPARO CONTRA LEYES. SUS DIFERENCIAS CUANDO SE TRAMITA EN LAS VÍAS INDIRECTA Y DIRECTA”.

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Como se mencionó, en el juicio de amparo directo se puede

plantear la inconstitucionalidad de las normas únicamente cuando

hayan sido aplicadas en el acto reclamado o tengan vinculación con

la resolución que le causó agravio a la parte quejosa, por lo cual, los

efectos de la sentencia concesoria en el juicio de amparo directo se

encuentran limitados a la resolución reclamada, es decir, la concesión

sólo puede tener por efecto la anulación del acto, no así de la ley.

Lo anterior es así dado que la ley no es el acto destacado

reclamado en la demanda de amparo directo, por lo que la restitución

al quejoso en el pleno goce de la garantía individual violada, se

traduce en restablecer las cosas al estado en que se encontraban

antes de la emisión de la sentencia, resolución o laudo reclamados,

obligando a la autoridad responsable a dejar insubsistente ese acto y,

en su lugar, a emitir uno nuevo en el que no se aplique la norma

general relativa, sólo en el caso concreto, lo que significa que puede

aplicarse nuevamente contra el agraviado en diversos

procedimientos.

Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 145/2013

(10a.) de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, localizable en la página quinientos setenta y nueve, tomo I,

libro uno, correspondiente al mes de diciembre de dos mil trece,

Décima Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,

de rubro y texto siguientes:

“AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. ALCANCE DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA CONCESORIA POR LA APLICACIÓN DE UNA NORMA ESTIMADA INCONSTITUCIONAL. De los artículos 158 y 166, fracción IV, en relación con el 80, todos

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de la Ley de Amparo vigente hasta el 2 de abril de 2013, se advierte que los efectos que deben darse a la sentencia concesoria en un juicio de amparo directo, por considerar que es inconstitucional la norma aplicada en el acto originalmente impugnado en el juicio natural o en la sentencia reclamada -controvertida vía excepción mediante los conceptos de violación, o como un medio de control heterónomo de la defensa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de la aplicación de una jurisprudencia obligatoria (invocada por la parte quejosa, o en suplencia de la queja deficiente en términos del artículo 76 Bis, fracción I, de la ley citada)-, se encuentran limitados a la resolución reclamada, es decir, la concesión sólo puede tener por efecto la anulación del acto, no así de la ley, pues ésta no puede ser un acto destacado impugnable en la demanda de amparo directo, sino sólo constituye un argumento más para decidir sobre su constitucionalidad, por lo que la restitución al quejoso en el pleno goce de la garantía individual violada a que se refiere el tercer numeral mencionado, se traduce en restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de la emisión de la sentencia, resolución o laudo reclamados, obligando a la autoridad responsable a dejar insubsistente ese acto y, en su lugar, a emitir uno nuevo en el que no se aplique la norma general relativa, sólo en el caso concreto, lo que significa que puede aplicarse nuevamente contra el agraviado en diversos procedimientos, máxime que la reforma constitucional de junio de 2011, en materia de derechos humanos, no cambió en ese aspecto la sistemática del juicio de amparo directo; tan es así que incluso se establecieron las formalidades para la declaratoria general de inconstitucionalidad, pero no se variaron los efectos limitados referidos”.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 107 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, el recurso de revisión es

procedente en contra de las sentencias dictadas en un juicio de

amparo directo que decidan u omitan decidir sobre la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general

cuando se haya planteado en la demanda de amparo.

Por otra parte, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, estableció

otro supuesto en que se puede hacer valer la inconstitucionalidad de

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una norma general y éste consiste en que existe la posibilidad de

cuestionar la constitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo,

siempre y cuando se satisfagan tres requisitos: a) que exista un acto

de aplicación de dicha ley dentro del juicio de amparo, ya sea en el

auto o en la resolución recurrida; b) que ese acto de aplicación

trascienda el sentido de la decisión adoptada; y c) que exista un

recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la

regularidad del acto de aplicación, como la regularidad constitucional

de la norma aplicada.

En consecuencia, cuando en un recurso previsto en la Ley de

Amparo se impugne la constitucionalidad de algún precepto de la

propia ley aplicado en el procedimiento, se actualiza un supuesto

excepcional de procedencia de dicho recurso, en virtud de que no

existe otro medio de defensa a través del cual pudiera impugnarse la

regularidad constitucional de los artículos que regulan el juicio de

amparo.

En relación con lo anterior, conviene señalar que en estos

casos, la materia de análisis se constreñirá exclusivamente a la

regularidad constitucional del precepto de la Ley de Amparo, además

de la legalidad del auto recurrido.

Esto ha sido sostenido por la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación en las jurisprudencias 2a./J. 84/2015

(10a.), localizable en la página ochocientos sesenta y tres, tomo I,

libro diecinueve, correspondiente al mes de junio de dos mil quince, y

2a./J. 83/2015 (10a.), localizable en la página ochocientos noventa,

tomo I, libro diecinueve, correspondiente al mes de junio de dos mil

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quince, ambas de la Décima Época de la Gaceta del Semanario

Judicial de la Federación, de rubros y textos siguientes:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE EXCEPCIONALMENTE CUANDO EN LOS AGRAVIOS SE IMPUGNE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO APLICADO EN LA SENTENCIA RECURRIDA Y TRASCIENDA AL SENTIDO DE LA DECISIÓN ADOPTADA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, sostuvo que, a través de los recursos previstos en la Ley de Amparo las partes están legitimadas para impugnar la constitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del juicio de amparo, por lo que procede el análisis de los agravios en los que se aduzca ese planteamiento. En consecuencia, cuando en los agravios del recurso de revisión se impugne la constitucionalidad de algún precepto de la Ley de Amparo aplicado en la sentencia recurrida y trascienda al sentido de la decisión adoptada, se actualiza un supuesto excepcional de procedencia de dicho recurso”.

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE EXCEPCIONALMENTE CUANDO EN LOS AGRAVIOS SE IMPUGNE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 21/2003 (*) determinó que si en la sentencia recurrida se sobresee en el juicio de amparo, el recurso de revisión será improcedente aun cuando se hubiese formulado un planteamiento de constitucionalidad en la demanda; sin embargo, se ha sostenido también que las disposiciones de la Ley de Amparo son susceptibles de impugnarse a través de los propios recursos que prevé, siempre y cuando se hayan aplicado en perjuicio del recurrente en el auto o la resolución impugnada y el recurso intentado sea legalmente existente. Así, el recurso de revisión en amparo directo procede, por excepción, cuando en la sentencia recurrida se sobreseyó en el juicio, si en los agravios se plantea la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo invocado por el Tribunal Colegiado de Circuito para sustentar su determinación, porque no existe otro medio de defensa a través del cual pueda impugnarse la regularidad constitucional de los artículos que regulan la procedencia del juicio de amparo. En el entendido de que, en este caso, la materia de análisis se constriñe

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exclusivamente a la regularidad constitucional del precepto de la Ley de Amparo que da sustento al sobreseimiento en el juicio; de ahí que los agravios enderezados a impugnar los aspectos de legalidad de la sentencia recurrida deban declararse inoperantes, incluso, cuando en la demanda de amparo se haya formulado un planteamiento de constitucionalidad sobre el fondo del asunto”.

En este sentido, en los recursos previstos en la Ley de Amparo

existe la posibilidad de analizar la regularidad constitucional de algún

precepto de la propia ley.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación también ha

concluido que existe otro supuesto en el que se puede analizar la

constitucionalidad de una norma general.

Efectivamente, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en la tesis 2a. XCI/2014 (10a.) de rubro:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE ESTUDIAR LOS AGRAVIOS SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013)”, estableció la posibilidad de que

en la revisión en amparo directo se impugne la inconstitucionalidad de

una norma general aplicada por primera vez en la sentencia dictada

por el Tribunal Colegiado de Circuito, siempre y cuando: a) de las

consideraciones de la resolución recurrida se constate la

actualización del acto concreto de aplicación de la norma general

cuya regularidad constitucional se recurre en la revisión; b) que esas

consideraciones trasciendan el sentido de la decisión adoptada; c) que se verifique que en el acto reclamado no exista aplicación de la

20


norma general impugnada en los agravios; y d) se examinen los

supuestos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo.

El fundamento de este supuesto consiste en que el recurso de

revisión constituye la única vía con la que cuenta la recurrente para

hacer valer sus planteamientos de constitucionalidad, ya sea porque

no estaba en aptitud de acudir al juicio de amparo en calidad de

quejoso, o bien porque estándolo, el planteamiento de

constitucionalidad deriva de la resolución del Tribunal Colegiado de

Circuito, al ser dicha sentencia el primer acto de aplicación de la

norma combatida o la primera vez que se introduce la interpretación

constitucional que se controvierte, sin que ello de ninguna manera

implique derogar los requisitos de procedencia del recurso de

revisión, ni mucho menos desvirtuar su naturaleza excepcional.

Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 13/2016

(10a.) localizable en la página ochocientos veintiuno, tomo I, libro

veintisiete, correspondiente al mes de febrero de dos mil dieciséis de

la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, de rubro y texto siguientes:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ASPECTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE AGRAVIOS SE PLANTEA EL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. XCI/2014 (10a.), sostuvo la posibilidad de plantear en el recurso de revisión la inconstitucionalidad de una norma general aplicada por primera vez en la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado de Circuito. Así, cuando esto suceda, es necesario hacer un análisis integral del asunto, en el que se verifique lo siguiente: 1. De las consideraciones

21


de la resolución emitida por el órgano colegiado se constate que se actualiza el acto concreto de aplicación de la norma general cuya regularidad constitucional se impugna en la revisión; 2. Que ello trascienda al sentido de la decisión adoptada; 3. Verificar en la secuela procesal del asunto, que se trate del primer acto de aplicación de la norma en perjuicio del recurrente, ya que de lo contrario tuvo la obligación de reclamarla desde la demanda de amparo, con lo cual se cierra la posibilidad de que se utilice ese recurso como una segunda oportunidad para combatir la ley, lo que no es jurídicamente posible en términos de la jurisprudencia 2a./J. 66/2015 (10a.); y, 4. Se estudien en sus méritos los agravios, para lo cual, debe tenerse presente que, acorde con la manera en que deben impugnarse las leyes en el juicio de control constitucional, el accionante debe presentar argumentos mínimos, esto es, evidenciar, cuando menos, la causa de pedir; por ende, resultan inoperantes o ineficaces los construidos a partir de premisas generales y abstractas, o cuando se hacen depender de situaciones particulares o hipotéticas”.

La conclusión a la que arribó esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación resulta lógica, pues negar la

procedencia del recurso de revisión cuando el Tribunal Colegiado

aplicó por primera vez en la sentencia recurrida el artículo cuya

inconstitucionalidad se impugna, dejaría en estado de indefensión a

las partes a quienes se les aplicara algún precepto de forma contraria

a sus intereses en dichas sentencias, debido a que con posterioridad,

los afectados ya no podrían proponer en un nuevo juicio la

impugnación de esa disposición, puesto que se actualizaría la causal

de improcedencia que impide la promoción de una demanda de

amparo contra ejecutorias dictadas dentro de otro juicio de amparo o

en ejecución de éstas.

De lo antes dicho, podemos concluir que existe otro supuesto en

el que se puede plantear la regularidad constitucional de una norma

general, muy similar al establecido en la tesis 2a. XCI/2014 (10a.),

22


antes mencionada, precisamente cuando se recurre la suspensión

(provisional o definitiva) y en ésta la autoridad jurisdiccional de

amparo aplica un precepto legal diverso a la Ley de Amparo, el cual

constituye el fundamento de la determinación.

En efecto, cuando al resolverse sobre la suspensión se aplica

un precepto que le da fundamento a esa decisión, la parte agraviada

al interponer el recurso previsto en la Ley de Amparo puede

cuestionar, en ejercicio de su derecho de defensa, la

constitucionalidad de los preceptos en los que se fundamente la

resolución de la suspensión.

Lo anterior es así pues es el único momento procesal con que

cuenta la parte agraviada para atacar las razones y fundamentos de

esa decisión, ya que no podría cuestionarla en un medio de defensa

autónomo y diverso del juicio de amparo.

En el caso concreto, el Juez de Distrito para negar la

suspensión definitiva invocó, entre otros fundamentos, el artículo 27

de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia

Energética; en ese sentido el recurso de revisión es el único medio

que tendría la recurrente para hacer valer sus planteamientos de

constitucionalidad contra la disposición mencionada, para que fueran

analizados por el órgano jurisdiccional que resuelva dicho medio de

impugnación.

De tal forma que si esta Segunda Sala ya ha reconocido que

con los medios de defensa establecidos en la Ley de Amparo se

puede cuestionar por excepción la constitucionalidad de una norma

23


general, debe entonces estimarse que en este caso dicha

procedencia se actualiza, con independencia de que este medio de

impugnación no provenga de un amparo directo.

Además, es importante resaltar que el planteamiento de

inconstitucionalidad de la disposición recurrida derivó de la aplicación

realizada por el Juez de Distrito en la resolución interlocutoria, razón

por la cual, los efectos que en su caso se deberían dar a la sentencia

que se dicte en el recurso respectivo, se encontrarían limitados a la

resolución impugnada, es decir, la misma sólo podría tener por efecto,

en el supuesto de que se considere inconstitucional el precepto, que

no se aplique éste al caso concreto, sin que sea necesario declarar su

inconstitucionalidad hacia el futuro, toda vez que la

inconstitucionalidad del artículo reclamado se hizo valer a partir de su

aplicación en la interlocutoria.

Asimismo, el órgano jurisdiccional que decida el recurso

respectivo estará en aptitud de resolver la cuestión efectivamente

planteada, sin aplicar el precepto que previamente consideró

inconstitucional, en el supuesto de que ese recurso le otorgue

posibilidades de reasumir jurisdicción, como sucede en el recurso de

revisión.

Por lo tanto, en este caso es procedente que en el presente

recurso se analice la inconstitucionalidad del artículo 27 de la Ley de

los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética que

plantea la parte recurrente.

24


QUINTO. Estudio de fondo. Por cuestión de método, esta

Segunda Sala abordará el estudio de los agravios en un orden

diverso al planteado.

En el quinto agravio, la recurrente afirma sustancialmente que

el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en

Materia Energética es inconstitucional, mientras que en el sexto agravio, la recurrente señala que dicho planteamiento fue pasado por

alto por el Juez de Distrito en la sentencia interlocutoria. Dichos

agravios, en esencia, son fundados.

Conviene precisar que, en el artículo 27 de la Ley de los

Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, en la parte

que se impugna, se dispone:

“Artículo 27. Las normas generales, actos u omisiones de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que impongan multas, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva”.

El acápite del artículo 107 constitucional señala que el juicio de

amparo se encuentra sujeto exclusivamente a los procedimientos que

se señalen en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107

Constitucionales (Ley de Amparo), en atención a las bases que dicho

precepto enumera.

A su vez, la fracción X del referido artículo 107 constitucional

señala que los actos reclamados en el juicio de amparo pueden ser

objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que

25


determine la ley reglamentaria, cuestión que deberá ser valorada por

el tribunal de amparo en cada caso, en atención al análisis ponderado

del buen derecho y del interés social.

Es relevante hacer un comparativo de la evolución del artículo

107 fracción X constitucional:

Texto anterior (antes de la reforma de 6 de junio de 2011)

Texto actual (después de la reforma de 6 de junio de 2011)

“Artículo 107.- Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:(…)

X.- Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público.

Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la interposición del amparo, y en materia civil, mediante fianza que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión ocasionare, la cual quedará sin efecto si la otra parte da contrafianza para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo, y a pagar los

“Artículo 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:(…)

X.- Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si éste último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se

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daños y perjuicios consiguientes. (…)”. concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes; (…)”.

De lo anterior se deriva que a partir de la reforma del seis de

junio de dos mil once, existe expresamente el principio de reserva de

Ley reglamentaria, por lo tanto, todo lo relativo al juicio de amparo,

tiene que estar en la Constitución Federal o dentro de la Ley

Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta forma, la Constitución reserva de forma expresa la

regulación del juicio de amparo a lo que disponga su ley

reglamentaria, condición que configura un espacio normativo especial

y específico en esta materia. Así, existe una limitación material de

rango constitucional respecto de la regulación que se puede hacer al

juicio de amparo, que impide que el mismo pueda ser regulado o

limitado en otro tipo leyes.

En este sentido, el Tribunal Pleno8 ha resuelto que el juicio de

amparo se rige exclusivamente por las bases y principios

8 “INSTITUCIONES DE CRÉDITO. SE ENCUENTRAN OBLIGADAS A OTORGAR GARANTÍA O CONTRAGARANTÍA EN MATERIA DE SUSPENSIÓN, TRATÁNDOSE DE AMPARO DIRECTO. El artículo 173 de la Ley de Amparo, establece que debe otorgarse fianza para que surta efectos la suspensión concedida o, en su caso, contrafianza para nulificar la medida cautelar y esta exigencia emana de la aplicación de un precepto constitucional como lo es el artículo 107, fracción X, de la Carta Magna; por tanto, es evidente que no obstante que el artículo 6o. de la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito exime a las instituciones de crédito de constituir depósito o fianza legales, tales instituciones se encuentran obligadas a otorgar fianza para obtener la suspensión de sentencias definitivas que se reclamen en amparo directo y, en su caso, contragarantía para dejar sin efecto la medida suspensiva, porque partiendo de un principio de hermenéutica jurídica, no puede aceptarse que los preceptos relativos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, queden subordinados a una disposición también contenida en otra ley reglamentaria que se encuentra en contradicción con la Ley de Amparo, pues los mandatos de ésta, en relación con los preceptos constitucionales, son los que deben regir la interpretación y aplicación de cualquier otra ley en cuanto al juicio constitucional, para no hacer nugatorias las disposiciones del citado juicio de garantías”. Época: Octava Época, Registro: 205731, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo IX, Enero de 1992, Materia(s): Administrativa, Tesis: P./J. 6/92, Página: 60.

27


constitucionales que lo crean, así como la Ley de Amparo que

desarrolla y regula los mismos, sin que sea posible establecer algún

tipo de salvedad procesal para dicho juicio en otras leyes, así tengan

la misma jerarquía.

Por tanto, la norma impugnada es inconstitucional al limitar la

procedencia de la suspensión en amparo en contra de las normas

generales, actos u omisiones de los Órganos Reguladores

Coordinados en Materia Energética por tratarse de una excepción a la

procedencia de la medida cautelar dentro del juicio de amparo.

El efecto de esta determinación de inconstitucionalidad debe ser

la inaplicación del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores

Coordinados en Materia Energética al caso concreto. No obstante, se

estima que esto no es condición suficiente para revocar la

determinación del Juez de Distrito, en atención a que la negativa de

conceder la medida cautelar se encuentra justificada desde una

óptica del interés social y orden público.

Al respecto, en otro apartado del quinto agravio, la recurrente

argumenta que ante la posibilidad de aplicar dos normas que se

refieren a un mismo derecho fundamental (el derecho a la tutela

cautelar efectiva) pero que lo regulan en forma distinta; de

conformidad con el principio pro persona, el Juez de Distrito estaba

obligado a optar por aquélla que protegiera a la quejosa en forma más

amplia. Es decir, la recurrente afirma que el Juez Federal debió optar

por dejar de aplicar el artículo 27 de la Ley de los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia Energética y, en su lugar,

aplicar los artículos 125, 128 y 148 de la Ley de Amparo, a partir de

28


los cuales, la recurrente considera que se tendría que conceder la

suspensión definitiva; no obstante, tal planteamiento es infundado.

La tutela judicial es un derecho humano reconocido en el

artículo 17 constitucional, que se traduce en el derecho subjetivo

público de todo gobernado para acudir ante tribunales independientes

e imparciales, con el propósito de plantear una pretensión o a

defenderse de otra, para que dentro de los plazos legales, así como

de manera expedita, mediante la previa instauración de un proceso

en el que se respeten diversas formalidades esenciales, pueda

resolverse aquélla mediante la emisión de una sentencia y su

posterior ejecución, razón por la cual, los órganos jurisdiccionales

deben abstenerse de caer en formas o rigorismos jurídicos que

obstaculicen un real y efectivo acceso a la justicia9.

9 “IMPROCEDENCIA EN EL JUICIO DE AMPARO. EL ANÁLISIS DE LAS CAUSAS RELATIVAS NO CONFIGURA UNA DENEGACIÓN DE JUSTICIA EN TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 8, NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), consagra como un derecho humano de toda persona el de la protección judicial, al establecer el derecho a un recurso sencillo y rápido ante los Jueces o tribunales competentes, que ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la convención; en tanto que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantiza la tutela judicial efectiva, que se traduce en el derecho subjetivo público a favor de todo gobernado para acudir ante tribunales independientes e imparciales, a fin de plantear una pretensión o a defenderse de ella, para que dentro de los plazos legales, así como de manera expedita, mediante la previa instauración de un proceso en el que se respeten diversas formalidades esenciales, pueda resolverse aquélla mediante la emisión de una sentencia y su posterior ejecución, razón por la cual, los órganos jurisdiccionales deben abstenerse de caer en formas o rigorismos jurídicos que obstaculicen un real y efectivo acceso a la justicia. Sobre esa base, se tiene que al estimarse el juicio constitucional como un medio extraordinario de defensa, el quejoso debe cumplir con los requisitos de su procedencia; lo cual, de ninguna manera implica que se le esté negando al promovente su derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que si se permite acudir al juicio de amparo en todo momento, podría generar una saturación de los tribunales federales, en perjuicio del propio gobernado, así como un retardo generalizado en la administración de justicia con motivo de la interposición de interminables juicios de amparo; por ende, el análisis de las causales de improcedencia constituye un parámetro objetivo que cumple a cabalidad con el estándar internacional y que, no configura una denegación de justicia”. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro XVI, enero de 2013, tomo 3; identificable como tesis III.2o.C.3 K (10a.), consultable en el registro: 2002537.

29


Uno de los principios que rigen el derecho a la tutela judicial

efectiva es el del uso racional de medidas cautelares para aquellos

casos en los que, de ejecutarse el acto que se combate en la vía

jurisdiccional, se pueda generar un perjuicio difícil de reparar, grave o

irreparable en el sentido de que el daño sea de tal naturaleza que

privaría de objeto a la sentencia definitiva o de que, a falta de

medidas provisionales, dicha sentencia se dictara en vano.

De acuerdo con el artículo 128 de la Ley de Amparo, la

suspensión del acto reclamado procederá en los casos en que sea

solicitada por la parte quejosa y no se siga perjuicio al interés social ni

se contravengan disposiciones de orden público10.

A su vez, en la fracción IV del artículo 129 de la ley de la

materia, se establece que se considerará que se siguen perjuicios al

interés social o se contravienen disposiciones de orden público,

cuando, de concederse la suspensión, se permita el alza de precios

relativos a artículos de primera necesidad o de consumo necesario.

De igual forma, en la fracción XIII del artículo invocado 11, se señala

como perjuicio al interés social si la medida cautelar impide al Estado

la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio

directo, referidos en el artículo 27 de la Constitución Federal12.

10 “Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes: I. Que la solicite el quejoso; y II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público”.11 “Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión: […] IV. Se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad o de consumo necesario; […] XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.12 “Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La

30


El orden público y el interés social son nociones íntimamente

vinculadas; pues el primero se refiere al arreglo o composición de la

comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de

procurar un bienestar o impedir un mal a la población; mientras que el

segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o

bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno.

nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional. Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o interminentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte

31


Así, por disposiciones de orden público deben entenderse las

previstas en los ordenamientos legales que tengan como fin

inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad, para evitarle

algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de

necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe

considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una

ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o

bien, le evite un mal público.

integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos. Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos. La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados”.

32


Luego, el orden público y el interés social se afectan cuando

con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le

otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no

resentiría13.

México es una democracia en la cual existe libre mercado, que

se basa en principios y derechos constitucionales como la propiedad

privada, la libertad de comercio y la competencia económica. En este

sentido, la regla general es: libertad comercial, no intervención del

Estado.

Sin embargo, existen algunas materias de contenido económico

en las que en nuestra Constitución se impone la intervención del

Estado para cumplir con toda una serie de fines legítimos

relacionados con la estabilidad económica y la libre competencia,

entre otros.

Dentro de estas excepciones constitucionales encontramos las

que obligan a la regulación de los mercados de cierto tipo de bienes,

ya sea porque se trata de la explotación de bienes de la nación, la

13 “SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA. De los tres requisitos que el artículo 124 de la Ley de Amparo establece para que proceda conceder la suspensión definitiva del acto reclamado, descuella el que se consigna en segundo término y que consiste en que con ella no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Ahora bien, no se ha establecido un criterio que defina, concluyentemente, lo que debe entenderse por interés social y por disposiciones de orden público, cuestión respecto de la cual la tesis número 131 que aparece en la página 238 del Apéndice 1917-1965 (Jurisprudencia Común al Pleno y a las Salas), sostiene que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les sometan para su fallo; sin embargo, el examen de la ejemplificación que contiene el precepto aludido para indicar cuándo, entre otros casos, se sigue ese perjuicio o se realizan esas contravenciones, así como de los que a su vez señala esta Suprema Corte en su jurisprudencia, revela que se puede razonablemente colegir, en términos generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría”. Consultable en el Apéndice de 1995, tomo VI, parte SCJN; materia(s): común; identificable como tesis: 522; consultable en el registro: 394478.

33


prestación de servicios públicos o por ser de suma importancia para

el desarrollo nacional.

En el artículo 25 constitucional se prevé que el Estado mexicano

tiene competencia para conducir y coordinar la actividad económica

nacional, para lo cual regulará y fomentará las actividades que

demande el interés general, en un marco de libertades económicas14.

14 “Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución. A fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos señalados en los párrafos primero, sexto y noveno de este artículo, las autoridades de todos los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, deberán implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación de regulaciones, trámites, servicios y demás

34


En este sentido, el Estado, bajo criterios de equidad social,

productividad y sustentabilidad impulsará a las empresas privadas,

sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso,

en beneficio general, de los recursos productivos.

Por su parte, en el artículo 28, párrafos cuarto y quinto,

constitucional, se señala que la exploración y extracción de

hidrocarburos constituye un área estratégica del Estado mexicano, la

cual debe ser manejada eficazmente por los organismos reguladores

y las empresas estatales correspondientes15.

En términos del artículo décimo transitorio de la reforma

constitucional en materia energética, de veinte de diciembre de dos

mil trece, está previsto que el marco jurídico regulatorio de los

hidrocarburos debe establecer atribuciones a la Comisión Reguladora

de Energía en materia de hidrocarburos; la regulación y el

otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la

distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos;

la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al

objetivos que establezca la ley general en la materia”.15 “Artículo 28. […] No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.

35


almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados; y la regulación de

las ventas de primera mano de dichos productos16.

Por su parte, debe considerarse que en los artículos 1 y 2 de la

Ley de Hidrocarburos –norma reglamentaria de los artículos 25,

párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo, y 28, párrafo cuarto, de la

Constitución Federal, en materia de hidrocarburos– se dispone que a

la Comisión Reguladora de Energía le corresponde regular, entre

otras cuestiones, todas las actividades relacionadas con los mercados

de petróleo, gas natural, petrolíferos y petroquímicos17.

En el artículo 82 de la Ley de Hidrocarburos, se prevé que la

Comisión Reguladora de Energía expedirá disposiciones de

aplicación general para la regulación de las actividades en dicha 16 “Décimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico a fin de establecer, entre otras, las siguientes atribuciones de las dependencias y órganos de la Administración Pública Federal: […] c) A la Comisión Reguladora de Energía: en materia de hidrocarburos, la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados, y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos. En materia de electricidad, la regulación y el otorgamiento de permisos para la generación, así como las tarifas de porteo para transmisión y distribución”.17 “Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Hidrocarburos. Corresponde a la Nación la propiedad directa, inalienable e imprescriptible de todos los Hidrocarburos que se encuentren en el subsuelo del territorio nacional, incluyendo la plataforma continental y la zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, en mantos o yacimientos, cualquiera que sea su estado físico. Para los efectos de esta Ley, se considerarán yacimientos transfronterizos aquéllos que se encuentren dentro de la jurisdicción nacional y tengan continuidad física fuera de ella. También se considerarán como transfronterizos aquellos yacimientos o mantos fuera de la jurisdicción nacional, compartidos con otros países de acuerdo con los tratados en que México sea parte, o bajo lo dispuesto en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar”.“Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto regular las siguientes actividades en territorio nacional: I. El Reconocimiento y Exploración Superficial, y la Exploración y Extracción de Hidrocarburos; II. El Tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, Transporte y Almacenamiento del Petróleo; III. El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Gas Natural; IV. El Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Petrolíferos, y V. El Transporte por ducto y el Almacenamiento que se encuentre vinculado a ductos, de Petroquímicos”.

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materia, en el ámbito de su competencia, incluyendo los términos y

condiciones a los que deberán sujetarse la prestación de los

servicios; al igual que la determinación de las contraprestaciones,

precios y tarifas aplicables, entre otros18.

A su vez, en el artículo 83 del cuerpo normativo citado, se

señala que la Comisión tiene amplias facultades regulatorias, junto

con la Comisión Federal de Competencia, para lograr el desarrollo de

mercados de hidrocarburos competitivos19.

18 “Artículo 82. La Comisión Reguladora de Energía expedirá disposiciones de aplicación general para la regulación de las actividades a que se refiere esta Ley, en el ámbito de su competencia, incluyendo los términos y condiciones a los que deberán sujetarse la prestación de los servicios; al igual que la determinación de las contraprestaciones, precios y tarifas aplicables, entre otros. La regulación de contraprestaciones, precios y tarifas que establezca la Comisión Reguladora de Energía, con excepción de las actividades de Expendio al Público de Gas Licuado de Petróleo, gasolinas y diésel, cuyos precios se determinarán conforme a las condiciones de mercado, se sujetará a lo siguiente: I. La regulación para cada actividad en particular será aplicable salvo que, a juicio de la Comisión Federal de Competencia Económica, existan condiciones de competencia efectiva en dicha actividad, en cuyo caso las contraprestaciones, precios o tarifas correspondientes se determinarán por las condiciones de mercado; II. La regulación, además de contemplar los impuestos que determinen las leyes aplicables, considerará que: a) Las contraprestaciones, precios y tarifas, de los bienes y servicios susceptibles de comercializarse internacionalmente se fijarán considerando el costo de oportunidad y las condiciones de competitividad prevalecientes en el mercado internacional de estos productos, libres de impuestos, contribuciones o gravámenes, y b) Para aquellos bienes o servicios que no sean susceptibles de comercializarse en el mercado internacional, las contraprestaciones, precios y tarifas se fijarán de acuerdo a las metodologías de aplicación general para su cálculo que para tal efecto emita la Comisión Reguladora de Energía, considerando la estimación de costos eficientes para producir el bien o prestar el servicio, así como la obtención de una rentabilidad razonable que refleje el costo de oportunidad del capital invertido, el costo estimado de financiamiento y los riesgos inherentes del proyecto, entre otros. La Secretaría de Energía, la Comisión Reguladora de Energía o los Permisionarios podrán solicitar a la Comisión Federal de Competencia Económica que evalúe la existencia de condiciones de competencia efectiva y, en su caso, que emita la declaratoria correspondiente”.19 “Artículo 83. La Comisión Reguladora de Energía, con la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, establecerá las disposiciones a las que deberán sujetarse los Permisionarios de Transporte, Almacenamiento, Distribución, Expendio al Público y comercialización de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos, así como los usuarios de dichos productos y servicios, con objeto de promover el desarrollo eficiente de mercados competitivos en estos sectores. Entre otros aspectos, dichas disposiciones podrán establecer la estricta separación legal entre las actividades permisionadas o la separación funcional, operativa y contable de las mismas; la emisión de códigos de conducta, límites a la participación en el capital social, así como la participación máxima que podrán tener los agentes económicos en el mercado de la comercialización y, en su caso, en la reserva de capacidad en los ductos de Transporte e instalaciones de Almacenamiento. Las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior contemplarán que las personas que, directa o indirectamente, sean propietarias de capital social de usuarios finales, productores o comercializadores de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos que utilicen los servicios de Transporte por ducto o Almacenamiento sujetos a

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En el artículo 4 de la Ley de los Órganos Reguladores

Coordinados en Materia Energética, se dispone que el Ejecutivo

Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en

materia de electricidad e hidrocarburos, a través de los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia Energética, a fin de promover el

desarrollo eficiente del sector energético20.

Mientras que en el artículo 41 de la ley en referencia, se señala

que la Comisión Reguladora de Energía debe regular y promover el

desarrollo eficiente de las actividades de transporte, almacenamiento,

distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el

expendio al público de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo,

petrolíferos y petroquímicos21.

acceso abierto, solamente podrán participar, directa o indirectamente, en el capital social de los Permisionarios que presten estos servicios cuando dicha participación cruzada no afecte la competencia, la eficiencia en los mercados y el acceso abierto efectivo, para lo cual deberán: I. Realizar sus operaciones en sistemas independientes, o II. Establecer los mecanismos jurídicos y corporativos que impidan intervenir de cualquier manera en la operación y administración de los Permisionarios respectivos. En todo caso, la participación cruzada a la que se refiere el segundo párrafo de este artículo y sus modificaciones deberán ser autorizadas por la Comisión Reguladora de Energía, quien deberá contar previamente con la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia Económica”.20 “Artículo 4. El Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos, a través de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, a fin de promover el desarrollo eficiente del sector energético. Para ello podrán contar con las oficinas estatales o regionales necesarias para el desempeño de sus funciones, en atención a la disponibilidad presupuestal”.21 “Artículo 41. Además de las atribuciones establecidas en la Ley de Hidrocarburos, la Ley de la Industria Eléctrica y las demás leyes aplicables, la Comisión Reguladora de Energía deberá regular y promover el desarrollo eficiente de las siguientes actividades: I. Las de transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al público de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y petroquímicos; II. El transporte por ductos, almacenamiento, distribución y expendio al público de bioenergéticos, y III. La generación de electricidad, los servicios públicos de transmisión y distribución eléctrica, la transmisión y distribución eléctrica que no forma parte del servicio público y la comercialización de electricidad”.

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De lo expuesto, se puede deducir que la Comisión Reguladora

de Energía es competente para regular las contraprestaciones,

precios y tarifas en materia de hidrocarburos (salvo por lo que hace a

las actividades de expendio al público de gas licuado de petróleo,

gasolinas y diésel). Claramente, se trata de atribuciones en materia

de precios que pretenden alcanzar el desarrollo eficiente de mercados

competitivos.

La explotación y comercialización de los hidrocarburos son

condiciones básicas para el desarrollo del país, por ser insumos

necesarios para todo tipo de actividad económica. El acto impugnado

constituye una regulación sobre el precio de venta de primera mano

de un hidrocarburo como el gas natural. Cabe apuntar que las

resoluciones o normas de las autoridades en materias de precios y

tarifas de hidrocarburos, constituyen actos o normas de carácter

administrativo, por lo cual gozan de presunción de validez.

La entidad u órgano de la administración pública define

derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria a través

del acto administrativo. Sus decisiones son inmediatamente eficaces

y crean en el destinatario de éstas, una obligación de cumplimiento

inmediato, todo ello con independencia de su validez intrínseca. Es

así, porque una característica del acto administrativo es que tiene la

presunción de legalidad y validez iuris tantum, que opera hasta en

tanto no se declare, por determinación firme de autoridad competente,

la invalidez del acto.

La suposición de que, por principio, todo acto administrativo

está ajustado a derecho, es una circunstancia que obedece a un

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postulado de índole práctico, pues de no operar tal presunción, la

actividad jurídica de la administración sería inicialmente no ejecutable,

requiriéndose entonces de otro acto de autoridad que, en forma

previa, validara el actuar público.

La presunción de legalidad y validez del acto administrativo es

la base de sustento de su ejecutoriedad; tal previsión normativa es

indispensable, ya que de no consignarse expresamente esa

posibilidad, el ente administrativo no podría ejecutarlo sino hasta

después de haber obtenido resolución judicial favorable que se lo

permita.

Así, la ejecutividad del acto administrativo nace de su carácter

público, esto es, se traduce en la posibilidad de que la administración

pública provea a la realización de sus propias decisiones, siempre y

cuando el orden jurídico le haya conferido expresamente tal

atribución. Esta característica se constituye en una virtual potestad

imperativa o de mando, con que se halla investido todo órgano

administrativo público; su apoyo radica, básicamente, en el hecho de

que en la acción ejecutiva se busca satisfacer las necesidades del

interés general de la colectividad, cuya realización no admite demora.

Por lo expuesto, esta Sala considera que es improcedente la

suspensión de los efectos de las normas reglamentarias o

resoluciones emitidas por los organismos reguladores en materia de

energía, como la Comisión Reguladora de Energía; pues con su

concesión se afectaría el interés social y se contravendrían

disposiciones de orden público, en términos de lo señalado por los

artículos 128 y 129, fracciones IV y XIII, de la Ley de Amparo.

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En efecto, la emisión de normas reglamentarias y resoluciones

en materia de regulación de precios y tarifas de los hidrocarburos está

encaminada a procurar el desarrollo de una sana competencia en los

mercados correspondientes. Esta atribución constituye un acto

administrativo que goza de la presunción de legalidad y validez y,

además, es una expresión palpable de la rectoría prevista en los

artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal que ejerce el Estado

en materia de hidrocarburos.

Cuando determinada autoridad administrativa, en la materia,

ordena en alguna resolución el establecimiento de tarifas para regular

el abasto de hidrocarburos, está velando por el establecimiento,

continuidad y eficiencia en el abasto de bienes básicos para la

economía nacional. Por tanto, una posible suspensión de este tipo de

normas o resoluciones, privaría a la colectividad de un beneficio que

le otorgan las leyes y le inferiría un daño que de otra manera no

resentiría, pues implicaría que uno o más operadores del mercado no

pudieran operar, o bien que lo hicieran en condiciones de desventaja

frente a otros competidores, lo cual redundaría en perjuicio de los

consumidores.

La fijación de precios o tarifas en los diversos mercados de

hidrocarburos incide sobre las empresas que compran de primera

mano, pero también para el público en general, al ser bienes

esenciales para llevar a cabo casi cualquier actividad económica y

para la generación de energía.

41


La regulación tarifaria no debe desincentivar la participación de

los particulares en estos mercados; sin embargo, éstos, al versar sobre un área estratégica, están sujetos a una regulación más astringente por parte del Estado para lograr su desarrollo eficiente en beneficio de la sociedad.

Cabe destacar que similares consideraciones sostuvo el

Tribunal Pleno al resolver sobre la imposibilidad de suspender

determinaciones tarifarias de un órgano regulador en materia de

telecomunicaciones22.

Por tanto, con la concesión de la medida cautelar por lo que

hace a los efectos de este tipo de resoluciones, se impediría al

Estado ejercer su rectoría en materia de hidrocarburos.

Por otra parte, al proveerse sobre la suspensión, el Juez de

Distrito no tiene a su alcance todos los elementos técnicos necesarios

para prever los efectos que una medida cautelar sobre la regulación

22 “TELECOMUNICACIONES. ES IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES QUE FIJAN ASPECTOS NO ACORDADOS POR LAS PARTES SOBRE LAS CONDICIONES DE INTERCONEXIÓN, OBLIGACIÓN DE INTERCONECTAR Y FIJACIÓN DE TARIFAS. De los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 7, 9-A, 38, fracción V, 41, 42, 43 fracciones II, IV, V y VII, 44 fracciones II y III y 71, apartado A, fracción II, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, y 95, fracción III, del Reglamento de Telecomunicaciones, se advierte que las resoluciones en las que se fijan aspectos no acordados por las partes sobre las condiciones de interconexión, obligación de interconectar y fijación de tarifas, emitidas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones o por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, constituyen la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de telecomunicaciones y tienden a cumplir con los objetivos que con la regulación en materia de interconexión persigue el ordenamiento legal citado, consistentes en permitir el amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones fomentando una sana competencia entre éstos, promoviendo una adecuada cobertura social y asegurando la viabilidad de la prestación del servicio en condiciones óptimas, en beneficio de la sociedad. Por tanto, la suspensión de los efectos de esas resoluciones es improcedente, pues de otorgarse la medida cautelar se seguiría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público. Lo anterior, tomando en cuenta que dichas resoluciones constituyen actos administrativos, por lo que gozan de presunción de validez y legalidad”. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIV, julio de 2011, materia(s): común, administrativa, identificable como tesis: P./J. 10/2011; consultable en el registro: 161445.

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del mercado de hidrocarburos puede tener. Estamos hablando de

regulación de precios de hidrocarburos, condición en la cual una

suspensión puede generar distorsiones en los mercados y la

competencia que pueden ser de difícil reparación en el mediano y

largo plazo.

Es sabido que precios más altos o más bajos de un insumo

primario pueden representar transferencias inmediatas no justificadas

de ingresos entre los participantes del mercado. Independientemente

del resultado del juicio, es la demora en la implementación de la

regulación la que puede generar daño al interés social de contar con

mercados regulados en una materia de vital importancia para el

desarrollo de la economía de nuestro país.

Permitir la suspensión de este tipo de determinaciones genera

un fuerte incentivo para bloquearla indefinidamente mediante la

interposición de juicios prolongados, con lo cual se degrada la

oportunidad y calidad del esfuerzo regulatorio.

Es la regulación eficaz justamente la que otorga oportunidad de

entrar al mercado y seguridad jurídica a todos los actores de un

mercado de operar con reglas claras que resultan aplicables a todos.

Las decisiones de regulación en materia energética están sujetas a

revisión judicial por la vía del amparo, pero sin que esto signifique que

éstas deban ser suspendidas.

Impedir el ejercicio por parte del regulador puede generar caos

dentro de mercados que son altamente especializados. En este

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sentido, se puede generar un problema al aplicar una tarifa anterior o

peor aún, el no fijar una tarifa.

Así, la suspensión de la decisión del regulador sobre precios o

tarifas, perjudica al mercado de los hidrocarburos y el desarrollo de la

competencia, pues no permite establecer las determinaciones,

muchas de ellas asimétricas, que se encaminan a establecer

condiciones básicas de acceso para todos los interesados.

En conclusión, cuando se fijan aspectos regulatorios sobre

precios y tarifas en los mercados de hidrocarburos por parte de la

Comisión Reguladora de Energía, tal acto administrativo, que goza de

la presunción de validez y legalidad, constituye la expresión material

de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en

materia de hidrocarburos, por lo que es improcedente conceder la

suspensión de sus efectos en el juicio de amparo que contra éste se

interponga, pues de concederse se afectaría el interés social y se

contravendrían disposiciones de orden público; sin que se pasen por

alto los posibles daños y perjuicios que se causen al agraviado con la

ejecución del acto, pues sobre este aspecto prevalecen los intereses

de la colectividad sobre los de índole comercial de la parte que

solicite la medida cautelar.

Ahora bien, cabe reiterar que en el resto de los agravios

contenidos en el recurso de revisión, la quejosa hizo valer

medularmente los siguientes argumentos:

En el primer agravio, la recurrente sostiene que el Juez de

Distrito tergiversó los términos en que se solicitó la suspensión del

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acto reclamado; pues a decir de la recurrente, el juzgador consideró

que la quejosa había pedido: a) la suspensión de la emisión de la

resolución **********, y b) la suspensión de los actos de ejecución de

la resolución **********; no obstante, lo que ésta efectivamente solicitó

fue: “que se mantengan las cosas en el estado de hecho existente en

el que se encuentran, y en tal virtud la CRE se abstengan [sic] de

realizar cualquier actuación tendiente a ejecutar la Resolución

Reclamada”.

Asimismo, en el segundo agravio, la recurrente argumenta que

el Juez de Distrito contravino lo previsto en los artículos 121 y 143 de

la Ley de Amparo; 79 y 129 del Código Federal de Procedimientos

Civiles, por negar la admisión de la prueba documental ofrecida, pues

la equiparó con una prueba de carácter de informe o confesional por

absolución de posiciones, cuando en realidad la naturaleza de dicho

medio de convicción no reunía tales características.

En el tercer agravio, la recurrente afirma que estima que el

acto reclamado no es un acto consumado, pues a lo largo de los

siguientes cinco años, la resolución número **********, expedida por la

Comisión Reguladora de Energía, tendrá vigencia y le será exigible.

Finalmente, en el cuarto agravio, la recurrente sostiene que es

ilegal la consideración del Juez Federal relativa a que de concederse

la suspensión definitiva, sus efectos serían restitutorios o

constitutivos, consecuencias que son la materia o el objeto de la

sentencia que resuelva el fondo del asunto; cuando lo cierto es que

no existe impedimento legal alguno para que los efectos de una

suspensión se equiparen temporalmente a los de una sentencia

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definitiva o para que el Juez de Distrito pueda adoptar cualquier tipo

de medidas pertinentes para conservar la materia del juicio de

amparo.

Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto en la presente

ejecutoria, los citados agravios son jurídicamente ineficaces para

revocar la sentencia interlocutoria recurrida, pues la circunstancia de

que a consideración de la recurrente el Juez de Distrito haya

tergiversado los términos en que se solicitó la suspensión del acto

reclamado, que haya sido ilegal que se haya negado la admisión de

una prueba documental en el incidente de origen, que el acto sea o

no de tracto sucesivo, o que la suspensión pueda tener efectos

constitutivos, lo cierto es que ello no modifica en nada la conclusión

alcanzada, en tanto que esta Segunda Sala ha sostenido en la

presente sentencia, que las resoluciones de precios y tarifas de un órgano regulador como la Comisión Reguladora de Energía no son susceptibles de ser suspendidas en el juicio de amparo, en atención a razones de orden público e interés social, en los términos que prevé la ley reglamentaria correspondiente.

En el mismo sentido se pronunció esta Segunda Sala al

resolver, en sesión de veintitrés de agosto de dos mil diecisiete, por

unanimidad de cuatro votos, el amparo en revisión 271/2017 en el

que, precisamente, se analizó la legalidad de una resolución

interlocutoria que negó la suspensión solicitada por la parte quejosa,

así como el estudio de la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley

de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, por

haber sido fundamento legal de tal determinación.

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Por lo anterior, esta Segunda Sala confirma la resolución

interlocutoria de veintiséis de septiembre de dos mil dieciséis, emitida

por el Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la

Ciudad de México, consistente en la negativa de la suspensión

definitiva solicitada.

Por lo expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. Se confirma la sentencia interlocutoria recurrida.

SEGUNDO. Se niega la suspensión definitiva.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros

Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco

González Salas y Presidente Eduardo Medina Mora I. (ponente).

Ausente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.

Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario de

Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE Y PONENTE

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MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

SECRETARIO DE ACUERDOS

LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8º, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se pública esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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· web viewpor tanto, la resolución recurrida contraviene los principios de claridad, precisión...

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