VSE

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LA VIVIENDA SOCIAL EN EUROPAALEMANIA, FRANCIA Y PAÍSES BAJOS DESDE 1945

LUIS MOYA (Ed.)

Agradecimientos

A los miembros del Grupo de Investigación"Vivienda Social" por su apoyo aunque no hayancontribuido con encargos concretos en este tra-bajo. A Enrique Ruiz, arquitecto de GPS, que harealizado un seguimiento constructivo del trabajo;y a la larga lista de colaboradores extranjeros ynacionales que nos han aportado conocimiento yactualidad desde sus campos específicos. Tam-bién se agradece a la empresa GPS que ha finan-ciado este trabajo por que consideró que eranecesario para su gestión, y así mismo a laETSAM de la UPM que nos ha brindado un buenmarco para el trabajo.

© Luis Moya González

© De los textos: los autores

Edición patrocinada por GPS

© De esta edición: Mairea Libros

Escuela Técnica Superior de Arquitectura

Avenida Juan de Herrera, 4. 28040 Madrid

www.mairea-libros.com

Ayudas a la edición: Mónica Miranda

Diseño gráfico y portada: Mónica Miranda

Realización: Paralelo Edición, SA

Impresión: XXXXX

Impreso en España / Printed in Spain

ISBN 10: 978-84-936485-3-4

Depósito Legal:

Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de lostitulares del "Copyright", bajo las sanciones establecidas en lasleyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquiermedio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el trata-miento informático, y la distribución de ejemplares de ella median-te alquiler o préstamo públicos.

Investigador Responsable: Luis Moya

Líneas de Investigación: Vivienda Social. Planificación urbana y territorial. Marco jurídico y organizativo.Diseño urbano de los espacios públicos. Sostenibilidad. Tecnología constructiva, prefabricación e industriali-zación. Bioclimática. Historia reciente de la vivienda social. Habitabilidad Básica.

Investigadores:Felipe Colavidas Profesor Titular ETSAM, UrbanismoRamón Gámez Profesor Titular ETSAM, ConstrucciónJuan A. González Cárceles Profesor Titular ETSAM, EstructurasFernando Inglés Profesor Asociado ETSAM, ConstrucciónAntonio Miranda Profesor Catedrático ETSAM, ProyectosLuis Moya Profesor Catedrático ETSAM, UrbanismoEmilio Ontiveros Arquitecto ETSAMJulio Pozueta Profesor Titular ETSAM, UrbanismoMª José Rodríguez Tarduchy Profesora Asociada ETSAM, UrbanismoJosé Luis Sáinz Guerra Profesor Titular ETSA Valladolid, UrbanismoJulián Salas Profesor Ad Honorem ETSAM, UrbanismoFernando Terán Profesor Catedrático ETSAM, UrbanismoJulio Vinuesa Profesor Titular UAM, Geografía

Becarios y colaboradores:Emilio Ontiveros Doctorando ETSAMVictor Quintanilla Auxiliar Administrativo ETSAMAndrea Ramos Estudiante ETSAMLorena del Río Estudiante ETSAMMarcos Rodríguez Diaz Estudiante ETSA ValladolidBlanca Ruilope Responsable Biblioteca ETSAM

Expertos en el extrangero:Wilfried Andreas Funcionario encargado Viviendas Sociales. Land de BerlínBritta Becher Directora-gestora de cooperativas. HamburgoWolfgang Bohleber Director de la Federación de Cooperativas de Berlín y BrandenburgoLaurent Coudroy Historiador y sociólogo del Institut d’Urbanisme de Paris I.U.P.Klaus Habermann-Niesse Arquitecto urbanista. Ofician Plan Zwei HannoverBeata Huke-Schubert Arquitecto proyectista de viviendas sociales. HamburgoMieke van Kempen Directiva empresa promotora Bouwfonds MABHerman Kowalski Director Altonaer Cooperative. HamburgoAnhelen Lagae Arquitecto. Ayuntamiento de ÁmsterdamDemetrio Muñoz Urbanista. Universidad de DelftAntonia Nieto Arquitecto. Ayuntamiento de ÁmsterdamSophie Rousseau Historiadora. Universidad de EindhovenDirk Schubert Urbanista y sociólogo. Hafencity Universität HamburgoDick Schuiling Director de la Coordinadora de Asociaciones de viviendas de ÁmsterdamJos Smeets Urbanista. T. Universidad EindhovenCharlotte Vorms Urbanista del Institut d’Urbanisme de Paris I.U.P.Max Welch Urbanista. Universidad de Weimar

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MIEMBROS DEL GRUPO DE INVESTIGACIÓN “VIVIENDA SOCIAL: VISIÓN CRÍTICA Y

PROPUESTAS”

Joris Hoekstra Instituto de Investigación OTB, Universidad de Delft

Expertos en el extranjero

PRÓLOGO

Además de atender nuestras obligaciones cotidianas, el desarrollo de decenas de promociones devivienda protegida para Vitra, la organización cooperativa que estos días cumple 20 años; en GPS Ges-tión nos obligamos a levantar la vista y otear el horizonte, en este caso, con la excelente compañía deprofesores universitarios, que proyectan su mirada sobre tres países europeos, especialmente relevan-tes en políticas de vivienda social.

GPS Gestión tiene suscrito un convenio de colaboración con la Universidad Politécnica de Madrid,en cuyo marco se ha desarrollado el proyecto de investigación sobre ‘La vivienda social en Europa’. Estainiciativa de GPS Gestión trata de obtener respuestas ante la perplejidad que provoca el comportamien-to de la actividad inmobiliaria en España.

¿Cómo se ha desarrollado el sector inmobiliario en Francia, Alemania y los Países Bajos en los últi-mos años? La respuesta a esta pregunta la buscamos en el ámbito académico, y creemos que el con-tenido de este libro da buena cuenta de lo acertado de la elección. Por lo tanto, hemos obtenido unresultado completo y satisfactorio, que debemos compartir. ¿Con quién? Con todos aquellos que, porrazones diversas, les preocupa la vivienda y todo lo que suponen las condiciones de vida de los ciuda-danos. ¿Por qué? Para en el futuro evitar comportamientos sociales y económicos, que sólo se puedancalificar de patológicos, en esta actividad que debería proporcionar viviendas con una relación de pre-cio/calidad acorde con los niveles de renta del país.

La anomalía de la actividad inmobiliaria en nuestro país es el crecimiento de la oferta de viviendasterminadas a lo largo de una década, acompañada de una escalada de precios sin precedentes en Euro-pa. En Gran Bretaña, que también ha tenido una evolución de precios al alza, la oferta de viviendas hatenido uno crecimiento moderado.

El comportamiento de una parte de la demanda de vivienda en España, en estos últimos años, sólose explica en un ambiente de expectativas de plusvalías a corto plazo, que estimula la codicia demuchas economías familiares. La especulación se socializa, y cuando el ritmo de entrada de nuevosespeculadores disminuye, el stock de viviendas terminadas aumenta, como viene ocurriendo desdeenero de 2007. Lo ocurrido en España en los últimos años es difícil imaginar que pudiera producirse enel resto de países europeos.

Queda por agradecer, sinceramente, el esfuerzo personal del director y coordinador de este pro-yecto de investigación, don Luis Moya, que ha logrado implicar a un grupo de excelentes especialistasen la materia estudiada. Nuestro reconocimiento también para los tres especialistas de Alemania, Fran-cia y los Países Bajos, que nos han permitido incorporar las ponencias que elaboraron para la jornadaorganizada por GPS Gestión en la ciudad de Granada en diciembre de 2007.

Pedro Parra Macia

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INTRODUCCIÓN. L. Moya 9

1. UNA REFLEXIÓN NECESARIABREVE HISTORIA. J.L. Sáinz Guerra 15Los pioneros en las políticas de vivienda 17Período de madurez 23Vivienda masiva en la posguerra 27Evolución de los prototipos 35MARCO NORMATIVO Y ORGANIZATIVO. J. Vinuesa y A. Palacios 39Creación del modelo 39Evaluación del período en relación con el caso español 56Tendencias en los últimos quince años 58Valoración final de las políticas de VS 72

2. CONSTRUCCIÓN, Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONALTIPOLOGÍA, SISTEMAS CONSTRUCTIVOS E INDUSTRIALIZACIÓN 76Evolución tipológica. E. Ontiveros 77Técnicas constructivas e instalaciones sostenibles. R. Gámez 101Proceso continuo de industrialización. J. Gzlez.-Cárceles 115ORDENACIÓN Y MORFOLOGÍA URBANA 138Teoría y planificación urbanísticas. F. Colavidas 139Nuevas tendencias estructurales y morfológicas. M.J. Rguez. Tarduchy 147

3. VISIONES CRÍTICASDESDE LAS DISCIPLINAS 162La Filosofía. Innovación y arquetipo: el retorno de Heidi. A. Miranda 163La Economía. Especulación y estado de bienestar en España. P. Parra 169EL Urbanismo y la Arquitectura. Posibles estrategias. L. Moya 175DESDE DE LA POLÍTICA DE LOS LUGARES 184Alemania. M. Welch 185Francia. L. Coudroy 195Países Bajos. D. Muñoz 201

4. APRENDIENDO DE EUROPA. L. MoyaSobre la regulación, edificación e implantación 212

BIBLIOGRAFÍA 219

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D. Muñoz, J. Hoekstra

OBJETO DEL TRABAJOEl trabajo presente es una reflexión colectiva deprofesores de disciplinas complementarias den-tro de la arquitectura, sobre la vivienda socialeuropea de los países considerados como avan-zados en este campo. Nuestro objetivo es apren-der de ellos, adaptando lo positivo, no repitiendolo negativo, y aportando nuevas soluciones quesurjan al calor de este análisis y que recojan laidiosincrasia española.

En cierta medida este trabajo es continua-ción del de Vivienda Reducida (VR) pues lo reali-za el mismo Grupo de Investigación, coordinadopor el que suscribe estas líneas y por encargo dela misma empresa. En el estudio de la VR indaga-mos temas puntuales de lo que sucedía en otrospaíses, y así nos surgió la necesidad, compartidapor nuestros encargantes, de estudiar sistemáti-camente la experiencia de los que sin duda noshan precedido.

Por tanto nuestro método, y donde espera-mos hacer nuestra mejor aportación, se basa enabordar la Vivienda Social Europea (VSE) desdevarias disciplinas dentro de la arquitectura: lapolítica de vivienda, el contexto urbano, el pro-yecto edificatorio, la construcción e instalaciones,y los avances de la prefabricación e industrializa-ción. Del análisis de cada materia, pero sobretodo de las interferencias que surgen de su rela-ción, podemos deducir los procedimientos másnovedosos para el futuro.

El método también se caracteriza por serhistoricista, es decir, consideramos la historiacomo instrumento de trabajo básico en la com-prensión de los fenómenos. Por esta razóncomenzamos con una breve reseña histórica detodo el período, y además cada tema se trata conuna frontera, que situamos alrededor de 1990.Hemos partido de la hipótesis general que antesde esta fecha se establece el modelo de la VSE ydespués comienza a transformarse como conse-cuencia del reforzamiento que experimenta lapolítica liberal económica.

Así mismo creemos que España inicia eneste momento una nueva andadura con respectoa la Vivienda Social (VS). Interpretamos que lagran eclosión constructiva de los últimos diezaños considerando a la vivienda como un bien decambio, un producto comercial, una cuenta deahorro, un fondo de inversión, es decir más bienun bien mueble que inmueble, está generandouna crisis para cuya resolución ya se apuntanalgunas medidas administrativas. Entre ellas sontrascendentes la política de vivienda en alquiler, laprotección a las viviendas de 30-45 m2, el trata-miento de las viviendas vacías, y otras medidasque sin duda las acompañarán. Junto a las decarácter legislativo será necesario una gran orga-nización administrativa que se ocupe de la ges-tión para el reparto, producción y mantenimientode la edificación. En la esfera privada también seproducirán transformaciones con tendencia aconsolidar un patrimonio y no sólo un beneficio, yespecializarse en tareas exclusivas de viviendapermaneciendo en la actividad sin oportunismoscoyunturales.

La VS se verá afectada sustancialmente porla imperiosa necesidad de ahorrar energía y agua.Una auténtica nueva política en este sentido,impone condiciones a la ordenación del territorioy de la ciudad, a la racionalización de sus dota-ciones y equipamiento, a la instalación de mayornúmero y calidad de servicios comunitarios en losconjuntos o edificios de viviendas, y a los siste-mas constructivos de estas últimas.

La construcción artesanal tendrá que evolu-cionar hacia sistemas más industrializados si sequiere economizar su producción y aumentar sucalidad, y por supuesto introducir a la industria enel sector de la construcción. Dicha medida esbásica en el desarrollo económico de cualquierpaís, pero es imprescindible en España donde laúltima tiene tanto peso y la primera tan poco.

Es necesario que la organización social,administrativa y civil, reconozca a la sociedad realformada por las nuevas familias que ocupan los

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INTRODUCCIÓNLUIS MOYA

hogares, pues ya no son las de hace medio siglo,además tenemos un 10% de población extrajeracon costumbres diferentes, y el mundo es infor-macional. Estos fenómenos tienen sus efectos enlas viviendas que sin embargo se siguen constru-yendo sin considerarlos. Así ocurre que sobranhabitaciones para dormir, pero faltan para la con-vivencia y para el trabajo, nuestros jóvenes sonlos que se emancipan más tarde en Europa, lapolítica de venta de viviendas genera endeuda-miento general, la ciudad tiene una ordenaciónirracional con sobrecarga de tráfico inútil, y tantasotras cuestiones que en este trabajo tratamos dedetectar, analizar y proponer alternativas.

En efecto, hemos indagado los temas men-cionados más arriba, en los tres países elegidos ylos hemos organizado por capítulos de la siguien-te manera.

El capítulo primero trata de poner de manifies-to la necesidad de reflexión sobre lo realizado enotros países ahora que se avecina un cambio en elenfoque del tratamiento de la vivienda en España.Por ello se recorre la historia de la VS durante elsiglo XX y especialmente a partir de la SegundaGuerra Mundial. Su intención es contemplar simul-táneamente los aspectos que luego se trataran enlos capítulos específicos, y se desarrolla destacan-do algunos hitos ejemplarizantes capaces derepresentar a muchas otras actuaciones.

A continuación se aborda la Política deVivienda, con un primer período hasta 1990, en elque se crea el modelo. Se analizan sus instru-mentos legislativos, planes y programas, y agen-tes principales. Termina con una valoración gene-ral y su relación con lo ocurrido en España en elmismo período. A partir de 1990 se analizan pro-blemas y soluciones actuales, y se introduce unepígrafe final que contempla la adaptación de lasrespuestas positivas al caso español.

En los países más desarrollados, con Admi-nistraciones racionalizadoras de los procesossociales y económicos y no meros árbitros, tienenmás viviendas en alquiler que en venta con res-pecto a los países con PIB más bajo: en E.U. el32,1%, Alemania el 52,8%, Francia el 31,6% yPaíses Bajos el 45,3%, frente a España el 10,1%(del cual sólo el 2% de VS), (datos del 2001). Lastendencias neoliberales que imperan en Europadesde 1990 no han reducido el paulatino incre-mento de VS en alquiler, excepto en Alemania porla incorporación de la antigua R.D.A. La inversiónactual del PIB en España es la mitad aproximada-

mente que la media europea y dirigida sólo en un30% hacia la inversión directa, mientras que elresto se consume en desgravaciones fiscalesindiscriminadas. Estos datos clave apuntan a lanecesidad urgente de superar las medidas obso-letas y buscar la confluencia de los países euro-peos más avanzados. España necesita másviviendas principales, a pesar de la construcciónmasiva de los últimos años. Por ello es funda-mental marcar un nuevo camino para las VS eintentar disminuir la carga financiera de las yaconstruidas principales que en España afectan al83,5% mientras que en Europa es al 50%.

El cambio que debe producirse en nuestropaís es de tal magnitud que sólo es posible pro-vocarlo desde la Administración Central aunquelas Autonomías concreten los programas de sub-sidios y los Ayuntamientos creen sus propios pro-gramas de apoyo. Francia, con gran experienciaen política de vivienda, sigue un sistema de estetipo. Ello no es contradictorio con una paulatinatendencia a confiar la política de VS a entidadesprivadas sin afán de lucro, sometidas a un férreocontrol de las tres administraciones, cada una ensu nivel. Ello nos lleva a trasladar el concepto devivienda pública al de vivienda social gestionadapor entes privados como ocurre en los paísesestudiados.

Ahora bien el objetivo es que la VS conside-rada en todos sus matices cubra a las dos terce-ras partes de los hogares, dentro de los cualeshabrá una mayoría que no superen los límitesimpuestos de ingresos y una minoría que lossuperen ligeramente. La VS en los tres paísesestudiados intenta cubrir también a la clasemedia con ingresos por hogar entre 30.000 y50.000 !/año, los cuales no les permiten accederfácilmente a un mercado libre cada vez máscaro.

Ya que en nuestro país sigue pendiente larealización de un Estudio completo sobre la VS,se ha desarrollado un cuestionario a personasdedicadas al campo de la gestión de VS paraaveriguar el estado de opinión sobre la situación.Los encuestados han sido seleccionados por surelevancia profesional o institucional pero a títulopersonal; pertenecen a Administraciones Regio-nales, Ayuntamientos, Empresas Mixtas, Promo-toras, Banca, y Observatorios de Vivienda. Losresultados han servido para redactar el capítulocorrespondiente (son consultables en el trabajooriginal).

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El segundo capítulo trata de la construcciónfísica de las VS en dos ámbitos: la ciudad y el edi-ficio. Dentro de este último se estudia el proyectocon su programa de distribución, los sistemasconstructivos y las instalaciones. En un apartadocomplementario hemos incluido, por su relevancia,el estado de la cuestión de la prefabricación eindustrialización. Todos los textos consideran lasrespuestas a los cuestionarios que hemos plante-ado a expertos extranjeros (también consultablesen el trabajo original) sobre ordenación y normati-va urbanística, programas arquitectónicos, cons-trucción y grado de satisfacción de los usuarios,industrialización, y concursos. Estos expertoscorresponden por tanto a los campos variadoscontenidos en los temas que aquí se tratan.

Con respecto a los proyectos edificatorios seanaliza, a través de casos, la evolución tipológicaen los últimos sesenta años bajo la perspectiva,que nos interesa particularmente, de comprobarhasta que punto la innovación convive con las tra-diciones o costumbres particulares de cada país.En cuanto a los sistemas constructivos se analizanen el período que cubre hasta 1990, los elementosque caracterizaban a la VS europea, en la que sepone de manifiesto su papel de vanguardia, mien-tras que en el período actual se identifican y des-criben las novedades bioclimáticas que se incor-poran a los edificios. Todo ello se pone decontraste con la renuencia española a utilizar lasnuevas técnicas y continuar con un sistema mayo-ristamente artesanal, en el que la industrializaciónse presenta como un proceso paralelo y poco con-fluyente con la construcción habitual.

En los países estudiados dicha industrializa-ción ha experimentado un desarrollo en evolucióncontinua, desde la trasposición de las cadenas demontaje del automóvil hasta el uso de componen-tes y la robotización actual. España debería recu-perar los esfuerzos aislados que se hicieron endécadas anteriores, y comenzar así un procesocontinuo de investigación y experimentación.Desde nuestro punto de vista es la única partidapresupuestaria que justificaría un mayor precio dela vivienda.

Entendemos que la VS debe insertarse en unaciudad social y cívica. Hemos querido interpretarque en los tres países estudiados aparecen clarastendencias en los últimos tiempos hacia un tejidourbano estructurado, continuo, diverso y de activi-dades solapadas al que aspiramos. Las claves seencuentran en los usos configurando un paisaje

equilibrado y racional. Es esta una evolución lógi-ca cuando se parte de unas décadas previasdonde, en general, se ha mantenido una planifica-ción global con las bases teóricas del MovimientoModerno. Así aparece un apartado que trata laevolución de la planificación urbana y una crítica ala crítica habitual al Movimiento Moderno, desta-cando los aportes positivos del mismo y su vigen-cia tras una labor de adaptación.

El tercer capítulo reúne tres visiones críticasdesde enfoques disciplinares distintos: filosofía,economía, y arquitectura y urbanismo; y tres visio-nes, también críticas, de expertos sobre la políticade la VS en sus respectivos países: Alemania,Francia y Países Bajos. Con ello pretendemossalirnos de la investigación del libro para comple-mentarla con puntos de vista no sujetos a suestructura. Los textos parten, (excepto el primerodesde la filosofía, que trata de procurar unas coor-denadas de referencia), de las ponencias discuti-das en la Jornada Internacional que tuvo lugar enGranada el 12.12.2007, organizada por los respon-sables del trabajo, que ha dado lugar a este libro.

El último capítulo, Aprendiendo de Europa,trata de extraer los aspectos positivos de la expe-riencia extranjera y proponer medidas que puedanser de aplicación en nuestro país. Aunque se reco-gen las conclusiones formuladas en capítulosanteriores, ahora responden a una nueva elabora-ción procedente de una visión global. Además sur-gen nuevas propuestas, consecuencia de poner enrelación aspectos cruzados.

Al final del trabajo figura la Bibliografía, la cualse ordena alfabéticamente por autores y correspon-de a todos los capítulos. Su extensión no se debe auna falta de exhaustiva selección, sino al afán deincorporar la que corresponde a temas y disciplinastan variadas como las que confluyen en la VS.

El trabajo pretende mantener su unidad a tra-vés de la estructura y el índice acordado con laempresa que hace el encargo. La coordinación delos textos ha llevado a algún recorte o ampliación,pero se pueden apreciar las ideas particulares queinspiran los textos de cada autor y sus formas deredacción. La Introducción y las conclusionesexpuestas en el capítulo Aprendiendo de Europa,han tratado de exponer coherentemente el comúndenominador de los criterios de sus redactores. Esposible que en los matices no haya unanimidadabsoluta, aunque el que esto suscribe esperahaber aunado lo trascendente, a pesar de su inevi-table interpretación.

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ELECCIÓN DE LOS PAÍSESAlemania, Francia y Países Bajos han sido elegi-dos por su larga trayectoria en la política de VS.La primera ley holandesa se remonta a 1901, ypoco después le han seguido la alemana y fran-cesa. Dicha política de vivienda ha sido indepen-diente de la política económica, aunque evidente-mente haya tenido mucha relación, lo cual les haproporcionado estabilidad en el tiempo y ausen-cia de cambios bruscos en su proceso de adap-tación a la sociedad y a la economía.

El cuerpo legal, el procedimiento y los agen-tes públicos, también han permanecido en sulógica evolución hacia una descentralización. Enel caso francés es donde se ha mantenido enmayor grado su carácter centralista.

Especialmente los Países Bajos, han adopta-do casi desde el origen de la política de viviendasocial el modelo de los agentes privados y mixtossin ánimo de lucro para su desarrollo, con el con-trol de la Administración. Es este modelo al quese debe acercar una Administración como laespañola muy intervencionista pero con pocosrecursos económicos y poca capacidad de ges-tión. Alemania y Francia incrementan las medidasque permiten a dichos entes privados sin ánimode lucro adquirir mayor protagonismo.

Otro aspecto ejemplar de estos países quenos ha inclinado a su elección ha sido el compor-tamiento social tendente a la vida comunitaria yno sólo pública. Esto se traduce en la mayor faci-lidad que muestran las agrupaciones de viviendaspara compartir espacios y servicios comunes quedevienen imprescindibles para el ahorro de ener-gía y agua, la utilización intensa del espacio urba-no hoy tan caro, y por supuesto para una mayorcivilidad. Probablemente Alemania, seguido delos Países Bajos, pueden considerarse a la cabe-za en este aspecto.

La mayor cultura cívica de los países elegi-dos se manifiesta en la ordenación urbana, y sonsus apartados más destacados los equipamien-tos y los sistemas de transporte. La vivienda pró-xima al trabajo y al ocio, hacen posible un grannúmero de desplazamientos a pie o en bicicleta,lo cual unido a un buen transporte público vanconsiguiendo reducir la congestión del tráfico ysus secuelas negativas, sin embargo en aumentoen las ciudades mediterráneas. En efecto se estáproduciendo en estos países un cambio de para-digma urbano, desde la ciudad de los polígonosy el predominio de la tipología unifamiliar hacia laciudad continua y compacta.

En fin los tres países han continuado su evo-lución en los proyectos, sistemas constructivos eindustrialización. Las viviendas se van adaptandoa las nuevas familias en sus programas de proyec-to edificatorio, y a las condiciones medioambienta-les, sobre todo en Holanda y Alemania. La prefa-bricación pesada de antaño se aproxima a larobotización y el uso de componentes industriales,de manera que existe una relación más estrechaentre sector de la construcción y el de la industria.

En la lectura de las páginas que siguen sepueden encontrar muchas otras razones y el des-arrollo de las aquí mencionadas, que confirman lahipótesis formulada al iniciar el trabajo sobre laelección de los tres países. Somos conscientesde que otros países como los Escandinavos, oGran Bretaña, podrían haber aportado nuevospuntos de vista; de hecho se mencionan enaspectos concretos. Estos países y otros, máspróximos a España por su clima y cultura comoItalia, quedan para un próximo trabajo. Creemosque la investigación sobre VS poniendo en rela-ción los aspectos fundamentales que influyensobre la misma, es un campo de trabajo impres-cindible para su mejora.

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1. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

BREVE HISTORIA

LOS PIONEROS EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDAPRIMERA LEY DE VS EN HOLANDA (1901)PRODUCCIÓN DEL SUELO EDIFICABLEMOVIMIENTO COOPERATIVISTA A FAVOR DE LA VIVIENDAESCUELA DE ÁMSTERDAMESCUELA DE RÓTTERDAMPOLÍTICA DE VS EN FRANCIA. 1900-1945

PERÍODO DE MADUREZSIEDLUNGEN ALEMANAS DE ENTREGUERRASERNST MAY EN FRANKFURTVS EN LA ÉPOCA NAZIPLAN DE EXTENSIÓN DE ÁMSTERDAM: VAN EESTEREN

VIVIENDA MASIVA EN LA POSGUERRADESTRUCCIÓN DE LA CIUDAD ALEMANARECONSTRUCCIÓN EN FRANCIA: VIVIENDA PROVISIONAL E INFRAVIVIENDAVIVIENDA MASIVA EN ALEMANIAVIVIENDA MASIVA EN FRANCIA

EVOLUCIÓN DE LOS PROTOTIPOSIBA DE BERLÍN Y ALLERMÖHE EN HAMBURGOREUNIFICACIÓN: "ENCOGIMIENTO" DE LA CIUDAD EN LA RDA

El inicio de las políticas de vivienda social estáunido de forma indisoluble con la sociedadmoderna y con el proceso de industrialización.Así sucede en Inglaterra durante el siglo XIXdonde se inicia la revolución industrial, y es ensus ciudades donde primero se manifiestan losgraves problemas de alojamiento que conlleva laindustrialización. Es en Inglaterra donde se pro-duce por vez primera la masiva emigración delcampo a la ciudad, la atracción de la poblaciónrural a la ciudad a causa de los mejores salarios,y es en sus ciudades donde se sufren los prime-ros efectos que sobre la sanidad tiene la granconcentración poblacional debida a la industria-lización compulsiva. La revolución industrialintroduce nuevos retos, tanto en la transforma-ción de la ciudad, como en cuanto a las condi-ciones higiénicas y la falta de vivienda. Londres(y más tarde Ámsterdam, Berlín, París y otrasciudades europeas) se multiplica por tres entre1840 y 1901, hasta alcanzar en esa fecha los 6,6millones de habitantes, y convertirse en la ciu-dad más grande del mundo en esa época. Es enInglaterra donde aparecen las primeras expe-riencias, tanto en la construcción de viviendasocial, como en la promulgación de nuevasleyes sobre vivienda, así como en la aparición deorganizaciones sociales sin ánimo de lucro conel objetivo de dar respuesta a estos problemas.A la serie de acontecimientos que se dan enLondres en esa época (y que son reproducidosluego en cascada en otras ciudades europeas)cabría agruparlos bajo el planteamiento de "Elproblema de la vivienda". Aunque se define en lacapital inglesa, por ser en esa ciudad donde pri-meramente aparece, en otras ciudades inglesasy en el resto de los países tiene variantes pare-cidas, entre las que pueden destacarse variosepisodios:

1. Desarrollo económico compulsivo, conépocas de bonanza y épocas de crisis, en rela-ción a la fabricación de productos textiles.

2. Atracción de grandes contingentes depoblación del campo, al calor de los salarios

industriales. Al mismo tiempo generación de unaenorme masa de pobres, que la desbordada cari-dad de la sociedad tradicional es incapaz deatender.

3. Esas grandes cantidades de poblaciónextremadamente pobre generan problemas nue-vos, hasta entonces no vistos: pestes, problemasde moralidad, delincuencia, revueltas, revolución,que finalmente afectan a toda la sociedad, tam-bién a la población rica.

4. Aparición de fórmulas específicas de infra-vivienda, producida por los agentes privados, enfunción de las circunstancias históricas de lapoblación, de la ciudad (tennements, lodginghouses, back-to-back, etc.) que en modo algunoresuelven el problema de la vivienda.

5. La sociedad encara estos nuevos proble-mas según diversas modalidades. Citaremos dos:por un lado los debates parlamentarios y las leyesque les siguen, que intentan resolver los proble-mas, en función de medidas limitadas. Por otrolado los informes científicos, de importantes estu-dios sobre las condiciones de vida de las clasestrabajadoras, como por ejemplo el informe Chad-wik, encargado por la Reina de Inglaterra. Se tratade uno de los primeros trabajos de investigaciónsobre la población, con importantísima informa-ción de gran calidad.1

6. La aparición de movimientos sindicales yfilantrópicos en el seno de la sociedad londinen-se con el objetivo de resolver el problema de lavivienda.

7. La creación de instituciones para resolverel problema de la vivienda, como el LondonCounty Council y la rama de vivienda social, conarquitectos jóvenes comprometidos con la solu-ción técnica y moral del problema (agua, sanea-miento, iluminación, ventilación, dormitoriosseparados entre hijos y padres, y entre hijos dedistinto sexo). Como resultado de ese proceso seconstruyeron barrios de vivienda social por elLCC como los Millbank Estate, Bourne Estate,Boundary Street, en la primera década del sigloXX. (Fig.1)

1 CHADWICK, 1965.

151. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

BREVE HISTORIAJOSÉ LUIS SÁINZ GUERRA

Otras capitales europeas y americanasexperimentan problemas parecidos según avanzala industrialización y, con ella, la atracción hacialas ciudades de grandes contingentes de pobla-ción. De esta manera, surgen diferentes formasde infravivienda producida por los empresarios:en Berlín se denominan Mietskasernen, en Holan-da logements à alcoves, en Nueva York tenne-ments, en Buenos Aires conventillos, etc. Condistintas caras, pero parecido contenido, en cadaciudad aparece el problema de la vivienda.

Cabe afirmar que si los pasos iniciales en lorelativo a las políticas de vivienda fueron dadosen Londres, sin duda la experiencia holandesa esla que toma el relevo y, con esa base, mejoranotablemente el modelo, aportando extraordina-rias innovaciones.

16 Breve historia

1. Vista de una fachada del Millbank Estate del LCC enLondres.

PRIMERA LEY DE VS EN HOLANDA (1901)Holanda es un país singular por muy diversas cir-cunstancias: es de muy pequeño tamaño, poseeun extraordinario desarrollo económico y social, yuna densidad altísima (ya que en 33.000 Km2 seconcentra una población de 15,5 millones dehabitantes), además tiene una amenaza de inun-dación permanente del agua del mar en gran partede sus tierras, y finalmente posee una organiza-ción social muy avanzada, gozando de la legisla-ción sobre vivienda más temprana de Europa.

En el siglo XIX el país experimenta un des-arrollo industrial muy temprano, que atrae impor-tantes contingentes de población emigrante a lasciudades y provoca grandes necesidades devivienda. El desarrollo económico compulsivo delprimitivo capitalismo genera una respuesta alproblema de la vivienda por parte de los cons-tructores privados del todo insuficiente, con unaproducción de vivienda inadecuada y especulati-va. Las malas condiciones de las viviendasdurante el siglo XIX dan lugar a una importantecorriente crítica en la sociedad holandesa. De esaexperiencia surge la primera Ley de la Vivienda(Woningwet) en los primeros años del siglo XX, enla cual aparecen elementos nuevos y originalespara resolver el problema. El primero de ellosconsiste en vincular la producción de viviendacon el planeamiento. Esta relación, lejos de serbaladí, representa uno de los aspectos másimportantes de la política de vivienda en Holanda,ya que hasta la ley de 1965 ambos conceptos semantienen unidos en la misma ley. El planeamien-to aparece en esta ley como la fórmula que debeutilizar el municipio para crear áreas en las que sepuedan construir nuevas viviendas, así como pla-zas, calles, canales y el resto de los elementosque se requieren para hacer una ciudad. Según laley, el municipio puede impedir la construcción decualquier edificio en aquellas zonas en las que seprevea la ubicación de plazas o calles (art. 27). Enaquellos municipios de más de 10.000 habitan-tes, en los que en los últimos cinco años se hayaproducido un aumento de población de un 20%,

la municipalidad debe elaborar un plan urbanísti-co, que tiene que ser revisado al menos cada diezaños (art. 28). En Holanda, más que en ningúnotro país europeo, la cuestión de la vivienda se havinculado tradicionalmente a la producción desuelo y a la administración del mismo para crearciudad. La pequeñez del país, la falta objetiva desuelo, y la necesidad de prever los usos delmismo para utilizarlo racionalmente, han llevado aun nivel de planeamiento extraordinariamentealto, con niveles bien definidos en la toma dedecisiones, en diferentes ámbitos comunitariosque son un ejemplo de la gobernabilidad del terri-torio.

Un segundo aspecto de la Ley de la Viviendaes el control por parte de la municipalidad deunas condiciones mínimas de la vivienda. De estamanera varios artículos (del 1 al 8) se dedican alas normas de calidad de las viviendas (localiza-ción, dimensiones, servicios, prevención contraincendios, ventilación, iluminación, etc.), quedeben ser cumplidas por el constructor y super-visadas por la oficina del ayuntamiento. Tambiénse dictan medidas (art. 9 y 10) para controlar lasviviendas existentes alquiladas, de manera quese obliga a los propietarios a declarar las caracte-rísticas de los locales que alquilan. Se actúa tantocontra la utilización abusiva de las viviendas, quepueden provocar una sobredensificación al alojarmás personas de las que caben dignamente,como contra el uso de locales inapropiados paraviviendas. En estos casos se define un sistema dedeclaración oficial de inhabitabilidad (art. 18 al25), permitiendo la evacuación de los alojados dela vivienda declarada inhabitable, la clausura delos locales, su expropiación y la demolición de lasinfraviviendas en función de los dictámenes deuna comisión llamada de Higiene. Este control deldiseño tiene su origen en la entonces habitualexistencia de infraviviendas, con muy malas con-diciones higiénicas. Estas viviendas, construidaspor los empresarios en el siglo XIX, contabanhabitualmente con alcobas sin ventilación, habi-taciones en sótanos, otras en áreas de gran

171. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

LOS PIONEROS EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA

humedad, etc. Estas experiencias se pretendíaneliminar con la nueva ley, que exigía finalmente laexposición pública de los proyectos edificatorios(art. 27.4) y de los planes urbanísticos (art. 28.4)durante cuatro semanas.

Un tercer aspecto importante en la Ley de laVivienda era la ayuda financiera que se aportabapara las viviendas construidas sin ánimo de lucro(art. 29 al 36). Así, se establecían préstamos hipo-tecarios, desde el municipio a las asociaciones, afavor de la mejora de las condiciones de la vivien-da popular. También se establecía la posibilidaddel alquiler o la cesión de terrenos municipales aesas sociedades. Se añadió un capítulo nuevo ala ley para la expropiación de terrenos sin urbani-zar y la realización de los planes urbanísticos enlos cuales se previera la construcción de viviendapopular. El Estado se obligaba por la Woningweta realizar préstamos a los municipios y a contri-buir al pago de los intereses de dichos présta-mos. En suma, esta ley que constituyó una seriede medidas articuladas entre sí, supuso por vezprimera en Europa una política integral a favor dela vivienda social, apoyada en tres patas: el pla-neamiento urbanístico de ámbito municipal, elcontrol de las condiciones de las viviendas, y lafinanciación por medio de la decidida constitu-ción de sociedades privadas sin ánimo de lucropara la construcción de VS. Surgió así un panora-ma nuevo, que influyó en otros países, y que diolugar al control y a la responsabilidad públicas enlo concerniente a la vivienda, generando planesurbanísticos de gran interés, barrios nuevos for-mados por viviendas de gran calidad y un impor-tante grupo de cooperativas, la mayor parte deellas de trabajadores, de diferente orientación,que construyen y administran todavía hoy unenorme contingente de viviendas en régimen dealquiler.2

PRODUCCIÓN DEL SUELO EDIFICABLEEs necesario aclarar desde el principio un aspec-to esencial y diferencial de los Paises Bajos. Elsuelo en Holanda no tiene la misma seguridad yestabilidad física, que los suelos de los demáspaíses europeos. El suelo en Holanda tiene unalto riesgo de ser inundado por el agua del mar acausa del bajo nivel del territorio (de donde pro-viene el nombre de los Países Bajos), de maneraque desde hace siglos, en Holanda, el riesgo deinundación es importante, habiéndose producidograndes catástrofes a lo largo de su historia. El

peligro es doble, pues proviene de las inundacio-nes del mar, pero también de las inundacionesfluviales. Desde el siglo XIX Holanda acomete unalabor titánica de lucha contra la amenaza del marpor medio de importantes obras hidráulicas, através de la construcción de grandes diques, quedan lugar a mediados del siglo XX a los Polders,los terrenos ganados al mar, urbanizados y colo-nizados en la actualidad. Como consecuencia, enHolanda, mantener el suelo libre de la amenazade la inundación supone un esfuerzo colectivoconstante, en el que están comprometidos gran-des contingentes de población, ministeriosgubernamentales e importantes partidas del pre-supuesto nacional. El suelo para edificar enHolanda en la mayoría de los casos hay que pro-ducirlo, es necesario sanearlo, realizar importan-tes obras de infraestructura para generarlo, loque lleva tiempo y dinero. Por otro lado, el sueloexistente hay que conservarlo y mantenerlo seco,con un complejo sistema de canales y esclusasque permite sacar el agua que se va acumulandoen él. En suma el suelo tiene un alto coste de pro-ducción y mantenimiento.3

Estas circunstancias (unos terrenos tan dife-rentes de los habitualmente sólidos, secos y esta-bles suelos de las ciudades españolas) dan lugara que los regímenes de tenencia del suelo seanbien distintos a los habituales en los países limí-trofes. El porcentaje de suelo de propiedad públi-ca es muchísimo más alto. Se podría pensar quea causa de esas circunstancias el suelo en Holan-da es más caro. Sin embargo estudios compara-tivos realizados en relación a los precios del sueloen Holanda, Inglaterra, Francia y Alemania, dieroncomo resultado que el suelo en Holanda era un7% más barato que en los países de su entorno.4

MOVIMIENTO COOPERATIVISTA A FAVOR DELA VIVIENDAOtro aspecto a considerar en Holanda, es la exis-tencia de numerosas organizaciones sociales sinánimo de lucro a favor de la producción de lavivienda social. Desde finales del siglo XIX se for-maron en Holanda estas sociedades con el pro-pósito de construir viviendas y ofrecerlas a lapoblación más necesitada en régimen de alquiler.La Ley de la Vivienda promovió decididamente enlos primeros años del siglo pasado la formaciónde esas sociedades, de muy variada raigambre,que siguieron creciendo al amparo de la legisla-ción. Brevemente se podrían distinguir tres tipos:

2 CASCIATO, 1980, págs. 26-29. 3 PANNERAI, PH.R. y otros, 1986.4 NEEDHAM, 1993.

18 Breve historia

1. Las sociedades de raíz filantrópica, actual-mente en declive.

2. Las cooperativas derivadas de distintosmovimientos, bien sociales, como la socialdemo-cracia (Rochdale, Algemene Woningbouw Vereni-ging); o bien religiosos, como el protestante(Patrimonium) y el católico (Dr. Schaepman, HetOosten).

3. Las cooperativas asociadas con iniciativaspúblicas, bien gubernamentales, o municipales(Amsterdamse Coöperatieve Onderwijzers Bouw-vereniging).

La primera cooperativa que fue autorizadaen Ámsterdam fue la Coöperatieve Bouwvereini-ging Rochdale, fundada en 1903 por los trabaja-dores municipales de tranvías. Las primeras 28viviendas que se construyeron en Van Beunin-genstraat fueron calificadas de palacios paraobreros, con habitaciones ventiladas, separadaspor sexos y servicios privados. En los textosholandeses el término que se usa para estassociedades sin ánimo de lucro es el de Wonning-korporatie, de difícil traducción, pues parece queimplica tanto las cooperativas de viviendas detrabajadores o las sociedades para la vivienda,así como las fundaciones de carácter filantrópico.En algunos casos se trataba de cooperativas detrabajadores del Ayuntamiento de Ámsterdam,como la citada Rochdale. En otros fue la iniciati-va de personas concretas, como la pequeña coo-perativa del Dr. Schaepman. Así mismo, se crea-ron cooperativas sindicales o derivadas desindicatos, o bajo la influencia de partidos políti-cos o de su ideología, como De Dageraad, (LaAurora). Sociedades, fundaciones, cooperativasde tipo religioso, sindical, político, filantrópico,fueron apareciendo y construyendo viviendas sinánimo de lucro, de manera que en la actualidad,en algunas ciudades, como Ámsterdam, el núme-ro de viviendas sociales en manos de dichas coo-perativas alcanza cifras en torno al 42% sobre eltotal de las viviendas existentes. Si se añade aesa cantidad el 10% de viviendas de propiedadmunicipal, nos encontramos con que más del52% de las viviendas en Ámsterdam son sociales(Fig. 2).

El régimen de tenencia de estas viviendas hasido siempre el alquiler, de manera que las coo-perativas siguen manteniendo la propiedad de lasviviendas y siguen dando satisfacción a la nece-sidad de habitar de la población. Como conse-cuencia de estas políticas, en comparación con

los países de su entorno Holanda tiene un mayorporcentaje de viviendas sociales en alquiler. Estaproporción aumenta a su vez en algunas ciuda-des, como Ámsterdam, que posee un 82% deviviendas en alquiler, contabilizando aquellas enmanos de cooperativas, las municipales, y lasviviendas privadas en alquiler.5 Se da la circuns-tancia de que la proporción de viviendas en alqui-ler en Ámsterdam coincide con la proporción dela vivienda en propiedad en España, esta inver-sión de los términos no hace sino aumentar lasorpresa y admiración por el sistema holandés.6

La Woningwet no tuvo una aplicación inme-diata. Sus efectos tardaron en hacerse sentir,pero poco a poco se fueron realizando viviendassociales, que fueron dejando su huella. En parti-cular, cabe destacar la construcción de barriosenteros en los cuales hay una integración deldiseño general del barrio, con el diseño de lasviviendas.

Hasta 1915 no se puede decir que el sistemaestablecido por la Woningwet funcionara a plenorendimiento, pues faltaban todavía algunos ele-mentos esenciales. Se funda entonces en Áms-terdam la empresa municipal de la vivienda(Gemeentelijke Woningdienst) y la empresa muni-cipal del suelo, encargada de hacer posible la eje-cución de los planes de ensanche por medio deuna política activa de suelo. Se fue formando así

5 PAULEN, 1992.6 PAULEN, 1992.

191. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

1

2

3

4

5

2. La vivienda en términos de propiedad en Ámsterdam.1991. Gráfico extraído de The Atlas of Social Housing.Ámsterdam.1. Departamento de vivienda municipal.2. Cooperativas.3. Alquiladas privadamente.4. Ocupadas por sus propietarios.5. Otros.

un conjunto de organizaciones sociales, profesio-nales, políticas esenciales para el desarrolloarquitectónico, urbanístico y constructivo.

La política de VS y la creación de nuevosbarrios fueron un tema central en la vida política.Poco a poco se fueron cambiando ideas y perso-nas; una nueva manera de entender la ciudaddesplazó a la antigua élite política liberal. Nuevosprofesionales y políticos de orientación socialistafueron influyendo cada vez más en la Administra-ción, cambiando la dirección de la actuación localen los terrenos de la educación, la vivienda, lahigiene y la salud pública. Los socialistas lograronen 1903 por primera vez uno de los 45 concejalesdel Pleno Municipal; en 1919 eran ya veinte.7

La construcción del barrio Transvaalbuurt(Ámsterdam) en 1919 es un ejemplo de esta inte-gración de los distintos niveles de proyectación yconstrucción. Desarrollada por el arquitecto Hen-drik Petrus Berlage, con la colaboración de losarquitectos J. Gratama y G. Versteeg, está carac-terizada por una ordenación urbana muy medita-da, en la cual se aprecia la mezcla de tipologías,de manera que el centro del barrio está formadopor edificios bajos, unifamiliares en torno a callesestrechas y pequeñas, en fondo de saco, forman-do un ambiente de pequeño pueblo, en las que seaprecia la influencia de Camilo Site y de la CiudadJardín inglesa. Los edificios altos, por el contra-rio, se encuentran formando la fachada hacia elexterior, a modo de muralla de protección delinterior (la zona más sensible y familiar), con losedificios altos dedicados a los pisos y los aparta-mentos más pequeños, para las familias máspequeñas o para solteros. La propuesta de Berla-ge destaca por la mezcla de arquitecturas, unien-do la tradición de la arquitectura popular en Áms-terdam, y la arquitectura más urbana con nuevasideas. Los materiales de construcción son el

ladrillo oscuro y la madera. La tradición arquitec-tónica parece influir más decisivamente en lasviviendas unifamiliares: sus fachadas lateralesrecogen los tradicionales aguilones escalonadosen los remates (adoptando la fórmula de forma-ción de la fachada de los edificios históricos),mientras las fachadas delanteras incorporan par-tes de madera, recogiendo la tradición construc-tiva holandesa.8 (Fig. 3).

ESCUELA DE ÁMSTERDAMEn este contexto la arquitectura tenía un granprotagonismo. Había un grupo de arquitectos cla-ramente comprometidos en la obra de la VS, delmismo modo que hubo un grupo de políticos cla-ramente defensores de la importancia de unabuena arquitectura. Los más importantes arqui-tectos de la Escuela de Ámsterdam fueron: Berla-ge (de una generación anterior al resto, pero com-prometido con las nuevas ideas), De Klerk,Kramer, Wijdeveld y Van der Mey. De los políticoscomprometidos con la arquitectura cabe citar aTellegen, Wibout y Keppler. J.W.C. Tellegen, fuealcalde de Ámsterdan de 1915 a 1921, y anterior-mente había sido director del DepartamentoMunicipal de Control de la Construcción y laVivienda. En muchas ocasiones había señalado laimportancia de la calidad arquitectónica. Mien-tras Tellegen fue alcalde, Wibout ejerció de con-cejal de vivienda social. Keppler fue responsabledel Departamento de la Vivienda desde 1915 a1937. Este grupo de políticos, que defendía lanecesidad de una buena arquitectura, sufrió dis-tintos ataques y críticas por parte de quienesconsideraban excesivamente formal la obra dearquitectos como De Klerk.9

La importancia de una preocupación estéticaasociada a la arquitectura viene corroborada porla existencia, en el Ayuntamiento de Ámsterdam,de la Comisión de la Belleza, (Schoonheidscom-missiee), que ya en 1912 dictaminaba a la hora deotorgar licencia sobre la calidad arquitectónicadel edificio y su adecuación al lugar. Lógicamen-te, esta comisión fue objeto de numerosos ata-ques e ironías a causa de su tarea de mantener elcontrol de la estética de las fachadas de los nue-vos edificios.

El ejemplo más singular de esta corriente esel barrio de Spaarndammerbuurt, que sigue en suforma urbana el Plan de Kalf, con manzanas rec-tangulares y triangulares en función de losencuentros con la línea férrea. En esa zona Michel

7 DE VREEZE; OUWEHAND. 2006. 8 CASCIATO y otros, 1980, págs. 70 y siguientes.9 DE VREEZE; OUWEHAND, 2006.

20 Breve historia

3. Vista del barrio Transvaalbuurt en Ámsterdam de Berlage,con una imagen de arquitectura tradicional.

de Klerk diseña tres edificios, siendo el más inte-resante el de la manzana de forma triangular. Endicha manzana se integran diversas funciones(oficina de correos, escuela y residencia). Lafachada es verdaderamente singular. Está cons-truida por un muro de ladrillo que se pliega y setransforma en múltiples figuras. Con ese mismomaterial se organiza un despliegue formal queadjetiva las esquinas por medio de miradores cir-culares, juegos de simetrías e inflexiones de laslíneas de cornisas. Este lenguaje arquitectónicose articula con el espacio público y con los edifi-cios adyacentes. En el interior de la manzana seorganiza un patio con pequeñas parcelas, lo queda lugar a jardines privados de las viviendas delas plantas bajas y un corredor de acceso desdela calle. En suma, el arquitecto actúa como unprofesional que pone su arte al servicio de unmejor espacio urbano, al servicio de la ciudad.

En toda Holanda, pero especialmente enÁmsterdam se realizó una reflexión permanenteentre producción de vivienda y planeamiento. Unepisodio de extraordinaria importancia es laextensión de la ciudad de Ámsterdam hacia elsur, según el plan proyectado por Berlage. En unprincipio la explosión demográfica y migratoriaque el desarrollo económico propició, fue resuel-ta con crecimientos que respondían al Plan deNiftrik, de 1865. Dicho plan continuaba y desarro-llaba un plan anterior, el Plan de Kalf. Las siguien-tes fases de crecimiento fueron desarrolladas porBerlage a partir de un proceso lento de madura-ción y debate. Para entenderlo hay que conside-rar el proceso de desarrollo y elaboración de laVS, cristalizada en esos años en una manzanarectangular, de gran longitud, de cuatro plantas, yun patio interior ajardinado de uso privativo paralas viviendas de las plantas bajas.

La propuesta de Berlage para la expansiónde Ámsterdam hacia el sur, el llamado Ámster-dam-Sur, es un trozo de ciudad autónomo de laciudad histórica, organizado a través de nuevosgrandes viales y con una pieza esencial, que es laEstación Minerva, elemento en el que confluyenparte de los viales. Esta nueva estación al sur, seopone a la Estación Central, al norte. A pesar desu autonomía, la nueva zona de la ciudad se rela-ciona perfectamente con la ciudad histórica y suestructura se apoya igualmente en los canales, demanera que su diseño mantiene el carácter de laciudad, al tiempo que valoriza un cierto pintores-quismo local en la formación de la nueva ciudad.

Los edificios de Gratama, de Klerk, Kramer, yWijdeveld en el plan de Ámsterdam Sur estánsiempre en relación con el espacio urbano. Laarquitectura opera como una disciplina más en laformación de la ciudad. No son obras aisladas deun artista solitario. Se trata de una respuestacolectiva que trata de construir un espacio urba-no con las mejores condiciones, con sus elemen-tos urbanos bien pensados (calles, parcelas,manzanas) y con una arquitectura que se acomo-de a esa ciudad y la enriquezca, de manera quelos hitos, las esquinas, se acentúan con diálogosarquitectónicos. Basta pasear por la zona delplan de Ámsterdam Sur, para entender el signifi-cado del término "Escuela de Ámsterdam", en elsentido de comprobar la existencia, en toda lazona, de unos principios homogéneos y medita-dos de hacer ciudad. (Fig. 4)

ESCUELA DE RÓTTERDAMLa Escuela de Ámsterdam, siendo un ejemploextraordinario de coherencia y buen hacer vistoen su conjunto, fue extraordinariamente criticadapor la siguiente generación de arquitectos, que seapoyaron en los nuevos movimientos políticos yarquitectónicos para despreciarla. Los movimien-tos vanguardistas, como De Stijl, acusaban deformalista a la arquitectura de Kramer o de Klerk,lo que, a pesar de su calidad, no dejaba de sercierto. La nueva generación opuso a las fachadas"artísticas" la limpieza y claridad de los materia-les, manifestando, a través de un nuevo lenguajearquitectónico, una nueva arquitectura. En Holan-da, frente al panorama de la capital Ámsterdam,había otro escenario, Rótterdam, donde los pro-blemas eran de una índole diferente a causa delpuerto. Allí todo revestía mayor radicalidad, y elapoyo institucional era menor. Una de las promo-

211. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

4. Eigen Haard de De Klerk, en el Spaardammerbuurtde Ámsterdam, donde se aprecia el formalismode las propuestas de la Escuela de Ámsterdam.

ciones de viviendas más interesante a la par querupturista con La Escuela de Ámsterdam fue Kie-fhoek, del arquitecto vanguardista holandésJacobus Johannes Pieter Oud. Se trata de unaintervención de realojo en Rótterdam que empie-za en 1925, en relación con el importante proble-ma de falta de vivienda que la ciudad tiene enesos años. La propuesta de Oud es extremada-mente radical en el sentido de modificar la distri-bución de la vivienda tradicional, incorporando enel diseño de la vivienda referencias a los camaro-tes de los barcos: como en ellos se utiliza lamedida de las camas para dimensionar los dormi-torios, se emplea el mismo material, la madera, yse recurre a una similar estrechez en pasillos yescaleras. La propuesta es extraordinaria, tenien-do en cuenta la fecha en la que se realiza, pues alos avances en la vivienda, hay que añadir los dela ordenación urbana y la presencia de equipa-miento colectivo, integrado en el barrio. Así, for-mando parte del diseño de la ciudad, encontra-mos también una iglesia, dos tiendas y otroslocales comunitarios. La ordenación se realiza apartir de filas de viviendas unifamiliares en hilera,con su pequeño jardín trasero, que forman man-zanas rectangulares. No obstante, en uno de loslados se forma una plaza triangular, y con dichaforma se organiza el final de las manzanas resi-denciales para dar lugar a las tiendas, con undiseño original. La solución de Oud, extremada-mente radical y consecuente, es opuesta a laspropuestas de vivienda social de la llamada

Escuela de Ámsterdam. Otra promoción de Oudde similar filiación ideológica es Hoek vanHolland.

POLÍTICA DE VS EN FRANCIA. 1900-1945La historia de la vivienda social en Francia tienesus inicios en el siglo XIX con las primeras cons-trucciones de viviendas para obreros y los prime-ros proyectos de leyes que regulaban las condi-ciones higiénicas de las viviendas. Las primerasmedidas tomadas por el Estado eran discretas ysiempre enfocadas a la consecución de un par-que inmobiliario moderno e higiénico.

La ley Siegfried de 1894 crea los comitéslocales d'habitations à bon marché (HBM), ger-men de las primeras viviendas sociales. A pesarde estos prontos inicios, no es hasta principiosdel siglo pasado cuando la idea de vivienda socialcomienza a tener peso en la política y sociedadfrancesas. Hasta la Primera Guerra Mundial todoslos avances se centran en regular la legislaciónpara administrar los recursos económicos desti-nados a la vivienda. El Estado aún no intervienedirectamente.

El período entreguerras puede considerarseel inicio de la producción de VS cuyo máximoexponente son las viviendas HBM materializadasen diferentes ciudades-jardín de la periferia pari-sina. La ley Loncheur de 1928 promovió 260.000viviendas con un esfuerzo económico del estadoque no fue superado hasta después de la Segun-da Guerra Mundial.10

10 MAGRI, 1995. DUMONT, 1991. SOULIGNAC, 1993.

22 Breve historia

SIEDLUNGEN ALEMANAS DEENTREGUERRASAlemania ha tenido a lo largo del siglo pasado unahistoria tormentosa, directamente involucrada enlas dos guerras mundiales más destructivas y trau-máticas habidas en la historia de la humanidad.Estos acontecimientos tuvieron una enorme impor-tancia en la evolución de la VS, tanto en relación alos temas políticos, que alimentaron muchos de losdebates de la vivienda, como en relación a lareconstrucción de las ciudades destruidas por losbombardeos.

El concepto de política de vivienda está en laactualidad en relación con las experiencias y loshallazgos que tuvieron lugar con ocasión de la cre-ación de barrios obreros de vivienda social, lascolonias residenciales, o las llamadas Siedlungen,si utilizamos la palabra alemana. La ciudad con-temporánea le debe mucho a las investigaciones ypropuestas que se realizaron en Alemania en losaños veinte, una época de grandes propuestas enla arquitectura, en el planeamiento y en la construc-ción. No es posible hacer un resumen de las cir-cunstancias que influyeron en la renovación en lavivienda desde Alemania en esos años, sin citartres aspectos básicos que estaban en la base de latransformación radical de la vivienda, su diseño ysu construcción: la traumática experiencia de laguerra mundial con la derrota de Alemania, el cam-bio de valores que comportó la Revolución Rusa, yla industrialización.

Los ingredientes de las soluciones que se pro-pusieron en Alemania en la posguerra son muyvariados. Cabe señalar entre otras cosas la innova-ción artística en las propuestas de Scharoun y Gro-pius en Berlín, la experimentación arquitectónica enFrankfurt, la influencia política en las solucioneshabitacionales en el caso de Hamburgo con FritzSchumacher, la aplicación de nuevas técnicas deconstrucción, como fue el caso de Berlín con Mar-tin Wagner y especialmente el caso de la prefabri-cación en Frankfurt, las nuevas fórmulas de gestióngeneralizadas en numerosas ciudades alemanas, yla nueva idea de ciudad en función de un planea-

miento renovado, como en Frankfurt con el Plan deErnst May. De este modo se puede decir que lavivienda en Alemania experimenta en esos años unempuje tan grande y en tantos ámbitos, que sepuede hablar de una nueva época en la vivienda,de un periodo de madurez en la definición de polí-ticas de vivienda de carácter integral, que no volve-rá a repetirse en Europa con esa brillantez.

Es ese carácter integral de las nuevas políticasde vivienda, su carácter diverso e innovador, lo quesupone el gran avance de las Siedlungen, en rela-ción a otras experiencias, como las holandesas,por ejemplo.

ERNST MAY EN FRANKFURTLos ejemplos más importantes de las Siedlungenalemanas tuvieron lugar en algunas grandes ciuda-des, como Frankfurt, Berlín, Hamburgo y Hanover.No obstante, el ejemplo más interesante es el deFrankfurt, a causa de la claridad de ideas de ErnstMay –el arquitecto que dirigió desde el Ayuntamien-to la realización de las barriadas de VS–, la valía desus colaboradores y la calidad de sus resultados. Enparticular el ejemplo de Frankfurt está caracterizadopor la existencia de un pensamiento extraordinaria-mente fructífero sobre la vivienda, que abarca alconjunto de los instrumentos que están al alcancede la mano de la sociedad alemana en esa época.

1. Planeamiento. En primer lugar hay que citarla elaboración del planeamiento que abarca la ciu-dad entera: un nuevo Plan General para el conjuntode la ciudad, que prevé la ubicación de los nuevosbarrios, al mismo tiempo que concibe la situaciónde la industria y el papel que ha de desempañar laciudad existente. De ese plan surgen ideas de graninterés, tomadas de la ciudad jardín inglesa, comoel anillo verde. Efectivamente, la ciudad se interrum-pe en su crecimiento para, respetando las áreasagrícolas, formar un anillo verde agrícola, que rodeala ciudad tradicional. Más allá de ese anillo, continúala ciudad en núcleos bien articulados entre sí y conel territorio, apoyándose en la estructura existente ycompletándola con las nuevas Siedlungen. Cadauna de las áreas es diseñada de manera que las

231. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

PERÍODO DE MADUREZ

nuevas colonias son integradas en dichos núcleos.Se diseña cada una de las barriadas, como peque-ños organismos que tienen una relativa autonomía.Para ello se concibe un dentro y un fuera del barrio,un límite con el campo, un centro y una periferia, losbordes, la relación del barrio con el exterior y la rela-ción entre las distintas partes del barrio.

2. Arquitectura. El nuevo diseño de la viviendase basa en la reconsideración de las característicasde la vivienda desde una nueva óptica. Por un ladola vivienda mínima, que hace referencia a la vivien-da digna en tamaño y condiciones de iluminación yventilación, también en relación a la construcción, ya la financiación de la misma. Por otro lado lavivienda se somete a un proceso de reconsidera-ción completa también desde el punto de vistaconstructivo. Nuevos materiales y nuevas formasde producir la vivienda dan lugar a nuevos diseños,a nueva arquitectura. La arquitectura incorporatambién el estudio de la jardinería, con originalesdiseños de L. Migge respecto al jardín trasero, elhuerto, y sobre los jardines públicos.

3. La industrialización. La industrialización de lavivienda estaba en relación con la voluntad de redu-cir el precio de la vivienda de manera notable. Conese objetivo se realizaron importantes investigacio-nes para normalizar algunos de los elementos bási-cos de la vivienda, como la escalera, la cocina (dedonde surgió la famosa Cocina de Frankfurt), lasventanas, y finalmente los elementos más pesados,los muros y los forjados, realizados con hormigónaligerado.

4. La financiación de la vivienda. El control dela financiación llevó a la creación de un Banco Obre-ro, que trabajaba con varios tipos de fondos (algu-nos de ellos municipales), que tenían como objetivoconseguir que el alquiler mensual de la viviendaequivaliera al salario medio del obrero a la semana.

5. El mobiliario. La vivienda tenía un mobiliarioespecífico, que aumentaba enormemente el rendi-miento del espacio. Mobiliario con tamaños ade-cuados para cada espacio, camas abatibles duran-te la noche y ocultables durante el día, mobiliariocon ruedas que permitía su desplazamiento, ensuma una nueva manera de entender los mueblesen la vivienda.

La Siedlung Römerstadt es la más interesantede todas las intervenciones urbanas realizadas enFrankfurt. Es un pequeño barrio, que posee unpequeño centro urbano con bloques en altura, queconcentra las tiendas y los apartamentos, junto conedificios bajos, viviendas plurifamiliares y unifami-liares de dos plantas con jardín privado en los bor-des. Tiene un límite del barrio, que es al mismotiempo de la ciudad, marcado claramente, a travésde un muro que se asoma a los campos de cultivo.Al fondo se ve la ciudad histórica, una especie demuro medieval, que reformula las tesis de Ray-mond Unwin en su crítica a la ciudad continua deLondres. De esa manera el barrio se ubica en elterritorio, lo pone en valor, especialmente el paisajedel valle del Nidda (Fig. 5).

En otras ciudades en Alemania se llevaron acabo también Siedlungen, que formaban parte de

24 Breve historia

5. Siedlung Romerstadt, quizás la colonia residencial más perfecta de las realizadas en Frankfurt por Ernst May en los años 20.

políticas de vivienda de menor o mayor alcance.Berlín es un ejemplo extraordinario con las Gros-sensiedlungen, como Siemenstadt, Onkel TomHütte, Weissenstadt o Britz. En todas ellas sobre-sale la gran calidad de su arquitectura, el esfuerzoen la prefabricación y la originalidad de sus plante-amientos urbanos. No obstante, en Berlín se pres-cindió del planeamiento, de manera que cada Sie-dlung fue el resultado de iniciativas deoportunidad. Mientras, en el caso de Hamburgo,con Siedlungen como Dulsberg, Jarrestadt, etc.,tanto por la utilización de sistemas constructivoscomo el ladrillo klinker, como por la figura de FritzSchumacher, predomina una arquitectura de estilotradicional.

Según fue evolucionando la situación políticay financiera de Alemania, los diseños fueron cam-biando, desde las imaginativas soluciones deRömerstadt, hasta la austeridad de Westhausen.Las fórmulas y los diseños se adaptaron a las cir-cunstancias cambiantes en esos años, y de hecho,produjeron resultados diferentes. En todo caso, elenorme esfuerzo en el tema residencial llevado acabo en numerosas ciudades de Alemania, lograuna madurez de las políticas de vivienda. Entreestos ejemplos, el de Frankfurt es sin duda el másperfecto.11

Frankfurt sienta las bases de una política com-pleta de VS, que abarca todos los ámbitos de lamisma, desde el planeamiento urbano, hasta eldiseño del mobiliario, pasando por la industrializa-ción y la financiación. Es el primer caso a lo largo

de la historia en el cual el objetivo no es sólo aba-ratar el precio de la vivienda, o proveer de viviendaa un pequeño grupo poblacional. No se trata única-mente de posibilitar que los obreros puedan teneracceso a la vivienda en unas condiciones financie-ras asumibles. Frankfurt es la experiencia que pre-tende alcanzar el conjunto de todos esos objetivos,para toda la población de forma continua. Es la pri-mera experiencia, localizada al nivel de una ciudad,que pone al servicio de la resolución de los proble-mas de la vivienda, todos los instrumentos disponi-bles y necesarios para resolverlos. Al mismo tiem-po Frankfurt es la primera arquitectura modernaconstruida en una época, en la cual los arquitectosdel Movimiento Moderno –que después de laSegunda Guerra Mundial serían famosos– solohabían construido algún chalé aislado para algúnrico cliente. Efectivamente, en los años veinte, enFrankfurt, se construyeron más 15.000 viviendashasta 1933, antes de que los nazis acabaran con laRepública de Weimar (Fig. 6).

El ejemplo de Frankfurt era conocido en Euro-pa, y de hecho Ernst May había invitado a los CIAMa reunirse en Frankfurt, lo que se materializó en elcongreso de los CIAM en 1927. Los congresistasvisitaron las Siedlungen en aquella ocasión. Ade-más, la experiencia de Frankfurt había sido divulga-da por medio de la revista Das Neue Frankfurt.12

VS EN LA ÉPOCA NAZILas políticas de vivienda fueron un arma política deenorme importancia en la época de los nazis. Los

11 PANERAI, PH.R. y otros, 1986. 12 PANERAI, PH.R. y otros, 1986.SÁINZ GUERRA, J.L. y otros, 1995.

251. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

6. El planeamiento de Frankfurt pone de manifiesto el papel que desarrollaban las Siedlungen en el diseño de la ciudad.

nazis asumieron rápidamente la creación de políti-cas de VS, tomando lo que entendieron más útil delas políticas diseñadas por la socialdemocracia, yrealizando importantes Siedlungen a lo largo detoda Alemania. No obstante, la transformación queexperimentaron las políticas de vivienda en manosde los nazis fueron muy significativas:

1. Desapareció el objetivo de proveer deviviendas dignas para toda la población necesita-da. Las viviendas sociales fueron dirigidas a grupossociales muy reducidos y seleccionados, como porejemplo los cuadros del partido nazi.

2. El Estado era el encargado de planificar,proyectar, desarrollar, construir, y adjudicar lasviviendas. La participación de la sociedad, de losusuarios, quedó excluida.

3. La política de vivienda tenía un papel esen-cialmente propagandista.

4. El precio de la vivienda no fue un problema,ya que el objetivo era hacer pocas viviendas, conbuenos materiales, con una arquitectura de grancalidad, que pudiera exhibirse.

5. La arquitectura moderna se aplicó, con susprincipios de ventilación, iluminación, etc. pero semoldeó según un papel de arma política, forzándo-la a un lenguaje tradicional que hacía referencia a laarquitectura vernácula alemana.

Los ejemplos de las Siedlungen nazis ponende manifiesto que se conocían los avances de laspolíticas socialdemócratas del periodo anterior, sinembargo, se les da un rumbo y una utilidad diferen-tes. Véase el caso de la Siedlung Krume Lanke,también llamada Kameradenschaft-Siedlung derSS (Siedlung de la Camaradería de las SS) en Ber-lín. Las políticas de vivienda nazis tendrán graninfluencia en las políticas de la vivienda en Españaen la inmediata posguerra, inspirando directamen-te muchos aspectos de la actuación de organismoscomo Regiones Devastadas o la Obra Sindical delHogar.

PLAN DE EXTENSIÓN DE ÁMSTERDAM:VAN EESTERENEl Plan de Extensión de Ámsterdam de 1935, reali-zado por Cornelius Van Eesteren es un paso másen la racionalidad urbanística y territorial holande-sa, y un ejemplo extraordinario de cómo se puedenconjugar, por un lado la ruptura, y por otro, ciertacontinuidad con el urbanismo y la arquitectura delperiodo anterior (el de la Escuela de Ámsterdam)

con el que Van Esteren era bastante crítico. Setrata de un plan que materializa los principios delMovimiento Moderno, dando una vuelta de tuercaal ejemplo de Frankfurt, que Van Eesteren conocía,en su calidad de presidente de los CIAM y deimportante personalidad en el panorama arquitec-tónico internacional. La forma de la edificaciónabierta, que propugnaba entonces con energía elMovimiento Moderno, es la utilizada en el Plan deExtensión de Ámsterdam, frente a la manzanacerrada del periodo precedente. Asi mismo, el con-cepto de barrio con un centro dotado de equipa-mientos, es el instrumento que se utiliza a la horade articular el territorio. Sin embargo, se trata de unplan extraordinariamente inteligente que, incorpo-rando los principios del funcionalismo moderno,realiza un minucioso análisis de la ciudad de enton-ces, y entiende el papel del Plan de generar unaestructura urbana apoyada en infraestructuras, enlas que prevalezca la diversidad de tipologías.Finalmente, el Plan incorpora como elementoesencial el tiempo, estableciéndose como un pro-ceso. Es decir, frente a una propuesta congelada,representada en un dibujo, se trata de un procesode toma de decisiones en el cual el ajuste y lamodificación son continuos.13 El plan se aplicóesencialmente durante la posguerra, cuando lanecesidad de vivienda era muy alta, pero su cali-dad se vio minorada a causa de la falta de medioseconómicos y materias primas. El empleo de crite-rios economicistas forzó una extraordinaria homo-geneidad en los bloques construidos, dado que seredujo la variedad de la oferta ante el peligro deque aumentaran los costes.

Antes de la Segunda Guerra Mundial, en Euro-pa se había perfeccionado un modelo de políticade vivienda social, que había basculado desde lasmanzanas cerradas de Ámsterdam Sur (influencia-das por las soluciones londinenses), pasando porlas propuestas de ciudad jardín francesas, hasta lapropuesta de Frankfurt, con un tipo de modelourbano que representaba una evolución de la ciu-dad jardín, con mezcla de tipologías en las cualesel bloque de doble crujía era una pieza preferente.En todos los casos, se mantiene una serie de cons-tantes: densidad limitada a niveles medios, estruc-tura urbana que articula los nuevos barrios con laciudad existente, y la presencia de equipamientosy áreas ajardinadas. No se ofrece sólo vivienda, seestá ofreciendo también ciudad.

13 SABATÉ, 1997. Artículo “Cornelis Van Eesteren y el Plande Extensión de Amsterdam (AUP)”, págs. 1-10.

26 Breve historia

Europa cambia de forma radical después de laSegunda Guerra Mundial. La destrucción bélicafue importante en las zonas de conflicto, espe-cialmente en las ciudades alemanas, y en algunasholandesas y francesas, lo que comportó un pri-mer periodo de reconstrucción. Por esa razón enalgunos países las soluciones de emergenciatuvieron gran alcance. Después, la Guerra provo-có unos movimientos de población desconocidoshasta entonces. Por otro lado hubo un cambio enel tamaño de las empresas que surgieron des-pués de la Guerra. Se produjo una gran concen-tración de capital, aparecieron las multinaciona-les, se transformaron los sistemas productivos ytecnológicos, y las empresas aumentaronextraordinariamente de tamaño. La demanda devivienda creció en concordancia con el creci-miento de las empresas, por lo que, paralelamen-te, aumentó espectacularmente el tamaño de laspromociones residenciales.

DESTRUCCIÓN DE LA CIUDAD ALEMANALa Segunda Guerra Mundial supuso un efectourbanístico común a todas las guerras, la des-trucción de las ciudades; pero en un grado mayorque ningún conflicto hasta entonces, provocandola destrucción masiva de las ciudades alemanas.Nunca en la historia de la humanidad se habíaproducido una destrucción tan grande de ciuda-des. Hay muchas razones para explicar esaacción destructiva tan extensa, si bien la másimportante es la creación de un arma en el ejérci-to aliado diseñada específicamente para el asola-miento de las ciudades habitadas, las áreas resi-denciales y especialmente los cascos históricos,los de origen medieval más exactamente, queeran los que más madera tenían y los que ardíanmejor. Durante la guerra el mando aliado ensayóy perfeccionó el llamado Firestorm, la tormentade fuego, que supone una exacta combinaciónde bombas destructivas y bombas incendiarias,sobre un casco histórico compacto y con abun-dante madera. De esa manera, ciudades comoKassel, Hamburgo, Colonia, Frankfurt y un largo

número de otras, imposible de citar aquí, fueronbombardeadas primero con una oleada de bom-bas destructivas, lo que ponía al aire las estructu-ras de madera de la edificación antigua, paradespués bombardear con una segunda oleada debombas incendiarias, con lo que se conseguíaque sus cascos históricos ardieran en su totali-dad, provocando un fuego prácticamente inextin-guible, mientras hubiera casas con madera.Ingentes cantidades de población inocente,niños, mujeres, ancianos, muy poco o nada com-prometidos con la guerra, fueron sacrificados deesa manera.14

Como consecuencia de esa destrucción lanecesidad de vivienda en la posguerra fueextraordinaria, mucho más importante que en laanterior posguerra, pues a la falta de vivienda quese arrastraba en la preguerra, se añadió la des-trucción masiva de vivienda por causas bélicas.La respuesta inicialmente fue una vivienda deemergencia. Algunas de las primeras solucionesfueron aportadas por el ejército victorioso: las Nis-sen Huts, barracones de chapa diseñadas por elejército inglés. Otras fórmulas muy elementalesfueron ensayadas por los primeros gobiernosmunicipales. Algunas de dichas soluciones veníande la época nazi, en la medida en la que esa des-trucción de ciudades había sido abordada por losarquitectos alemanes antes de acabar la guerra.

La ciudad de Kassel fue destruida por bom-bardeos incendiarios al final de la guerra, gene-rando un fuego en el que se vio envuelta toda laciudad histórica. Todo el casco medieval decasas de estructura de madera fue destruido.Antes de que acabara la guerra, los servicios dereconstrucción alemanes, al frente de los cualesestaba el arquitecto Kostantin Gutchow, redacta-ron un nuevo plan de reconstrucción de Kassel.En dicho plan se preveía la expropiación de todoel suelo de la ciudad histórica por el municipio, yla realización de un proyecto de reconstrucciónúnico, homogéneo, realizado por una única auto-ridad. La guerra terminó sin que se hubiese reali-zado el proyecto, pero los primeros pasos ya se

14 FRIEDRICH, 2003

271. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

VIVIENDA MASIVA EN LA POSGUERRA

habían dado y las bases del proyecto nazi fueronrespetadas por la autoridad de ocupación ameri-cana. Incluso se permitió que el arquitecto que lollevara a cabo fuese el mismo Kostantin Gutchow.La propuesta respeta en cierta medida la formaurbana medieval: la misma forma de las manza-nas y las mismas calles, si bien estas experimen-tan un ensanchamiento general. En algunas cir-cunstancias se abren nuevas calles para mejorarel tráfico, y en todos los casos la edificación es dedos crujías con grandes áreas ajardinadas en elinterior de la manzana. De forma sistemática seelimina la edificación en el interior de los patios, ylos edificios se sitúan en el borde de la manzana,separados entre sí de manera que permitan laentrada de aire al patio interior, por medio de lacreación de pasillos de ventilación. En Kasselpodemos observar hoy un barrio nuevo en el cualse aplican en parte los criterios del MovimientoModerno, pero cuyos tejados inclinados y formasarquitectónicas recuerdan a una arquitecturapopular que conecta imaginariamente con la tra-dición alemana15.

RECONSTRUCCIÓN EN FRANCIA: VIVIENDAPROVISIONAL E INFRAVIVIENDAFrancia es un país seriamente afectado por laSegunda Guerra Mundial. Muchas ciudades delpaís han sido gravemente destruidas por losbombardeos y los combates. El parque inmobilia-rio ha sido dañado en aproximadamente mediomillón de hogares destruidos; no obstante existeun acuciante déficit de viviendas que es herenciaaún de las políticas anteriores a la guerra. En1945 comienzan ya los trabajos de reconstruc-ción de las ciudades más afectadas a cargo delMinisterio de la Reconstrucción y el Urbanismo.Los proyectos más destacados son los dereconstrucción de Le Havre, Brest, Rouen, Caeny Saint-Nazaire. Estas intervenciones supusieronun ensayo de las nuevas teorías urbanísticas yarquitectónicas que comienzan a anunciar uncambio en la política acerca de la vivienda. Den-tro del plan de reconstrucción se reparan o reha-bilitan más de un millón de hogares.

A partir de 1945 todo el país sufre un éxodomasivo de la población rural hacia los grandescentros urbanos del país. Ninguna de las ciuda-des está preparada para acoger la ingente canti-dad de nuevos ciudadanos que llegan a suscalles, y muchos de ellos han de malvivir en con-diciones de infravivienda. Las periferias de las

urbes más grandes, en especial de París, quealcanza en estos años su máximo históricopoblacional, se ven pobladas de barracones enlas condiciones más precarias de higiene, servi-cios, materiales… Las poblaciones más desfavo-recidas ocupan paulatinamente estas áreas quecomienzan a conocerse con el nombre de "bidon-villes". Algunos de estos poblados, como el deChampigny-sur-Marne a las afueras de la capital,llegó a contar con más de 10.000 habitantes.

El gobierno de la IV República tuvo queafrontar ésta situación poniendo en marcha nue-vas medidas sociales que impulsasen la creaciónde nueva vivienda y la hiciesen asequible a todala población. Aunque los primeros esfuerzos secentraron en la reconstrucción y realojo provisio-nal de las personas que habían perdido su hogardurante la guerra, pronto el Estado fue conscien-te del papel solidario que tenía que jugar en lareconstrucción del país. Aprobó una nueva ley unmes después del armisticio, creando ayudasdirectas a la vivienda materializadas en la "Caissenationale pour l'amélioration et l'entretien de l'ha-bitat rural et urbain", que fue transformada en elmes de octubre de ese año en los "Fonds natio-nal d'amélioration de l'habitat" (FNAH), antece-dente directo del actual organismo "Agencenationale pour l'amélioration de l'habitat" (ANAH).

Los comienzos de la posguerra están marca-dos por ésta ley, que intenta por primera vezponer en relación el precio de alquiler de cadavivienda con los recursos disponibles por cadafamilia o inquilino, lo cual repercutiría directamen-te en la mejora del patrimonio familiar. El sectorprivado –falto de estructuras de producción ade-cuadas, medios e instrumentos para poder inver-tir en el mercado inmobiliario, a causa de la crisisde posguerra y de la ausencia de un sistema quepermitiese movilizar el capital privado–, no puedeafrontar la inversión en vivienda, que en éstosaños queda reducida a la intervención pública.

En 1953 el ministro de la Construcción, Pie-rre Courant, intenta promulgar una ley que pongaen marcha una serie de intervenciones que facili-ten de una vez la construcción de viviendasdesde el punto de vista de la financiación, y lacreación de un aparato u organismo oficial encar-gado de la producción de vivienda. El mismo añola creación de un impuesto sobre las empresas(1% del producto de la empresa en aquellasempresas de más de diez asalariados), contribu-ye a la construcción de más viviendas sociales.

15 FISCHER, 1996.

28 Breve historia

VIVIENDA MASIVA EN ALEMANIAA la necesidad de viviendas provocada por ladestrucción masiva de ciudades, se juntó elespectacular despegue industrial en Alemania enla posguerra. Efectivamente Alemania experimen-tó un extraordinario crecimiento económico enlos años 50: el llamado Milagro Alemán. Y dichocrecimiento atrajo población a las ciudades yaumentó todavía más las necesidades de vivien-da. Como consecuencia de ese proceso se pro-dujo la promoción de barriadas de VS cada vezmás grandes, de zonas habitacionales más den-sas, con edificios más altos. En Alemania, comoen otros países involucrados en la guerra (Franciao Italia), se abre una nueva época, en la cual losconceptos de vivienda social se adaptan a lasnuevas demandas. Al adoptar estos cambiosaparece la vivienda masiva, un salto cuantitativoen la producción residencial, que comporta a suvez un salto cualitativo. Los barrios crecen entamaño, se multiplica el número de sus viviendaspor diez, los edificios aumentan espectacular-mente en altura, y en consecuencia, su diseñoevoluciona. Surgen otros conceptos en los que laidea de ciudad se desdibuja, desaparece la ideade comunidad o ésta se disuelve, pasando a serpotenciada la idea del ciudadano anónimo. Antesde la guerra algunos arquitectos habían plantea-do propuestas teóricas de una ciudad del futuro,como por ejemplo Ludwig Hilberseimer y WalterGropius, con grandes bloques lineales de granaltura como fórmula para la gran ciudad del futu-ro. Son los embriones de la vivienda masiva.

Uno de los ejemplos más tempranos devivienda masiva es el de Wohnhochhäuser Grin-delberg en Hamburgo, un grupo de bloques line-ales levantado en los años siguientes al fin de laguerra. Seis estructuras residenciales, que antesde la guerra eran manzanas cerradas, habían sidobombardeadas intensamente hasta provocar sudestrucción casi total. Allí se construyeron 12grandes bloques lineales paralelos de orientaciónNorte-Sur. Los bloques de viviendas Grindelbergmodificaban la trama urbana precedente, hacien-do desaparecer varias calles para constituir unagran manzana, en cuyo interior se ubicaban losbloques, insertos en un jardín. Con ellos se cons-truyen 2.120 viviendas de pequeño tamaño ynumerosos apartamentos, los más pequeños delos cuales tienen 15,52 m2, una cifra realmentereducida. La tipología edificatoria de los bloqueses de doble crujía, con estructura de acero, y con

un pasillo en el interior que distribuye a las vivien-das. Se trata de una solución que, en concordan-cia con los postulados del Movimiento Moderno,trata de crear una gran área ajardinada, en la quese implantan los bloques bien ventilados e ilumi-nados.16

Solamente la situación de acuciante necesi-dad de vivienda, y la ausencia de un gobiernomunicipal en la inmediata posguerra que supieraclaramente como reconstruir la ciudad, puede lle-gar a justificar un ejemplo tan radical. Implantadoen el centro de la ciudad, ese urbanismo modernorompe enteramente con la ciudad histórica. Peroal mismo tiempo hay que tener en cuenta a losarquitectos hamburgueses, que reunidos en elAyuntamiento de Hamburgo en esos años, deba-tiendo sobre la reconstrucción de la ciudad, cons-tataban como elemento esencial, la desapariciónde la ciudad histórica, bajo las bombas. (Fig. 7).

En aquellos mismos años, en el lado orientalde Alemania se desarrolla una propuesta entera-mente distinta, que sin embargo tiene en comúnel carácter de vivienda masiva de la propuesta. Elejemplo de la Stalin Allee ilustra un tipo de políti-ca de vivienda, específico de la República Demo-crática Alemana, bajo la fuerte influencia de laUnión Soviética. Al finalizar la guerra se producela división de Alemania en varios sectores, los delos ejércitos vencedores. La ciudad de Berlín sedivide a su vez en sectores, que se agruparánposteriormente en el lado occidental (americano,inglés, francés) y el oriental (soviético). Durante laGuerra Fría, Berlín se convierte en el escenario dela confrontación de los dos bloques. La recons-trucción de la ciudad es una tarea prioritaria en

16 HARMS, SCHUBERT, 1987. LANGE, 1994, págs. 69 y121.

291. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

7. Grindelberg Hochhauser, grupo de 12 bloques en el que sepone por vez primera en práctica el concepto de viviendamasiva, como resultado de la reconstrucción de la ciudadalemana después de la destrucción de los bombardeosaliados.

ambos lados. En el lado oriental se inicia undebate que viene auspiciado por la Unión Sovié-tica, que es el de la ciudad socialista, frente a laciudad capitalista.

La ciudad socialista va a ser definida en undocumento emitido por el Comité Central delGobierno de la RDA, por 16 principios básicos dela arquitectura y el urbanismo; un texto agrupadoen 16 partes, con 16 sentencias, en las cuales seva desgranando lo esencial de la ciudad socialis-ta, tal y como la entendían en esa época en elgobierno de la República Democrática Alemana.Aspectos como la consideración de la industriacomo base de la ciudad, los edificios del centrode la ciudad, la arquitectura y el urbanismo, sontratados en dicho texto. Estos 16 principios fue-ron presentados en los CIAM de Lugano en el año1949, y se postulaban como una alternativa a losprincipios de los CIAM, sobre la ciudad moderna.Entre ellos, cabe destacar la importancia que sedaba a la escena urbana como escenario de lasmanifestaciones políticas. Dado que se tratabadel lugar donde el pueblo se pronunciaba, el dise-ño de la ciudad debería contener espacios ade-cuados a esa función tan importante.

En los primeros años de la posguerra se tomala decisión de reconstruir una gran calle, fachadade la nueva sociedad, que será destinada a enal-tecer la figura de Stalin. Se realiza utilizando unaantigua calle, la Grosse Frankfurter Strasse, quees reedificada según un nuevo proyecto. La pro-puesta surge de un concurso de arquitectura, quegana el Colectivo Egon Hartmann. Las caracterís-ticas básicas de la propuesta son las de una callede más de un kilómetro de longitud, con altos blo-ques lineales de dos crujías formando las dosfachadas paralelas a ambos lados. Los bloqueslineales se interrumpen de cuando en cuando paradejar pasar el aire a los patios interiores, extensasáreas ajardinadas interbloques. La fachada de losedificios se compone formalmente mediante unsistema clásico de basa, fuste y capitel. Efectiva-mente, hay una planta baja en la que abundan losmateriales costosos como el mármol; a continua-ción queda una serie de plantas de pisos, revesti-dos con aplacados y, finalmente, el edificio seremata con una planta más a modo de cornisa.Las entradas a los inmuebles, los portales, estánrealizadas con mármol travertino, utilizando elorden dórico. La arquitectura de Schinkel es unareferencia ineludible, como perteneciente a la granarquitectura alemana, en clara referencia a los 16

principios. En su construcción se utilizaron losladrillos recuperados de los escombros de losbombardeos, lo que obligó al uso de revestimien-tos para ocultar los defectos de esos materialesreutilizados (Fig. 8 y 9).

Los edificios así construidos daban lugar aviviendas en torno a los 80 m2, con tres viviendaspor planta servidas por una sola escalera. La dis-tribución interior de esas viviendas es claramentemejorable, con el ascensor o los servicios ubica-dos de forma arcaica17.

Como respuesta a la Stalin Allee, calle-barrioconstruido en el Berlín oriental con una fuertecarga ideológica, surgió en Berlín occidental laHansa Viertel, barrio diseñado a través de un con-curso internacional. Se plantea en primer lugardar una respuesta a la cuestión de la falta devivienda en Berlín. La respuesta ha de estar en elárea del diseño de las viviendas, pero también enel de la construcción y la utilización de nuevosmateriales. Para el desarrollo del concurso se eli-gió un barrio central, lindante con el parque delTiergarten, de manzanas cerradas, extensamentedestruido por los bombardeos aliados.

Si bien hay un concurso inicial sobre la orde-nación del área, es Otto Bartning el que se hacecargo de la propuesta urbanística final, con unaordenación de edificación abierta rodeada porgrandes áreas verdes, que prolongan el parque delTiergarten. La organización del concurso invita anumerosos arquitectos alemanes y extranjeros enla realización de los proyectos, con el ánimo dehacer una exposición internacional de arquitectu-ra, al estilo de la Weissenhof. Con ese plantea-miento y el problema específico de la vivienda,Hansa Viertel se constituye en un laboratorio en elque las propuestas experimentan todas las tipolo-gías: torres, bloques y viviendas unifamiliares cony sin patio. La ordenación general se caracterizapor la rígida orientación de los edificios, bienNorte-Sur, bien Este-Oeste, con el objeto de obte-ner una buena iluminación en todas las estancias.Los edificios altos se sitúan en las áreas periféri-cas, junto a la línea del ferrocarril, mientras el áreamás próxima al parque se reserva para las vivien-das unifamiliares. Los edificios se sitúan indepen-dientemente de la dirección de las calles.

De las respuestas habidas en vivienda unifa-miliar, hay que destacar el prototipo de ArneJacobsen. Se trata de cuatro viviendas adosadasunifamiliares con patio privado y sus correspon-dientes garajes. Son un ejemplo de innovación en

17 NICLAUS, OBETH, 1997.

30 Breve historia

vivienda, tanto en materiales como en concep-ción y distribución. El tipo que propone Jacobsenes una vivienda de una planta, con patio privadode uso exclusivo. La fachada es cerrada, sin ven-tanas, la vivienda está volcada al interior, al patio,al que dan los dormitorios, la cocina y el salón.Los materiales usados en esta vivienda son lospaneles de aglomerado de madera, que entoncesse empezaban a producir en su país. Materialesligeros y baratos colocados sobre una cimenta-ción extraordinariamente liviana (Fig. 10).

Las propuestas de bloques lineales son degran interés, destacando los proyectos de FriztJaenecke y Sten Samuelson, Oscar Niemeyer,Egon Eiermann, Pierre Vago y Walter Gro-pius.18 Entre los proyectos de torres destaca lade Van der Broek y Bakema. Alvar Aalto ofreceuna nueva tipología, a caballo entre la torre y elbloque. Se trata de un edificio en altura organi-zado alrededor de un patio semiabierto, enforma de C, orientado al Este.19 La distribuciónde los apartamentos –de diferentes tamaños–

18 KURZ, 1964.19 SHERWOOD, 1983, págs. 108 y siguientes.

311. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

8. Stalin Allee. La propuesta monumental de la RepúblicaDemocrática de Alemania en Berlín Este.

9. Transformación en el tejido urbano de Berlín en la misma zona. Arriba antes de la Segunda Guerra Mundial en la entoncesllamada Grosse Frankfurter Strasse. Abajo la Stalin Allee (Karl-Marx-Allee en la actualidad).

se articula a través de un salón vinculado a unaterraza.

Sin lugar a dudas son los grandes barrioscomo Märkisches Viertel y Walter Gropius Stadt,en Berlín, los que demuestran que la tendencia hacambiado por completo y que se ha optado por unnuevo modelo de vivienda, de barrio y de ciudad.En el año 1961 la sociedad GeSoBau compra unosterrenos para viviendas sociales en el norte deBerlín-Oeste. La creación de este gran conjuntoresidencial de viviendas viene a establecer la nece-sidad de realizar grandes operaciones de VS queposibiliten un bajo precio de la vivienda en el Ber-lín-Oeste. De este modo se plantea un barrio para40.000 habitantes y 17.000 viviendas. La ordena-ción urbanística fue proyectada por la sociedad dearquitectos Düttmann/Heinrichs/Müller. Se asu-men parcialmente los barrios de vivienda de bajadensidad existentes, y en los intersticios se pro-yecta la edificación de nueva planta, con viviendasy equipamiento del barrio. Se crea también unpequeño área industrial. Para la construcción delos grandes conjuntos residenciales se llama anumerosos equipos de arquitectos alemanes yextranjeros. Los edificios residenciales están reali-zados según un principio básico: la articulación delos cuerpos edificatorios formando grandes patiossemiabiertos, de forma circular, cuadrada o irregu-lar, utilizados como grandes jardines y áreas dejuegos infantiles. Si bien todavía muchos edificiosmantienen la rígida orientación Este-Oeste de lasviviendas funcionalistas, otro numeroso conjuntode edificaciones utiliza formas circulares, dispo-niéndose en grandes patios semiabiertos, lo quecomporta la aparición de edificios de formas capri-chosas.20 (Fig. 11)

Los equipos de arquitectos que participaronen los proyectos de viviendas fueron muy varia-

dos, destacándose los proyectos de Ungers. Lainfluencia de Hans Scharoun en la arquitectura dealgunas promociones es muy evidente.21

También en la República Democrática Ale-mana se construyeron grandes conjuntos resi-denciales, caracterizados por los altos bloquesde doble crujía, construidos por medio de siste-mas de prefabricación pesada, en áreas periféri-cas de las ciudades tradicionales y con poca oninguna ordenación urbana, como es el caso deJena-Lobeda. En Berlín se construyeron variosgrandes conjuntos, como el de Marzahn (55.000viviendas), Hohenschönhausen (30.000 vivien-das), y Hellersdorf (40.000 viviendas). En todosellos se construyeron importantes equipamientosurbanos; por ejemplo en Marzahn se realizaron41 escuelas, 32 piscinas, 15 grandes centroscomerciales y otros elementos dotacionales. LaRepública Democrática Alemana centró en esosaños casi toda su actividad en la creación devivienda masiva, caracterizada por la prefabrica-ción pesada y la falta de cuidado por el espaciourbano.

20 BODENSCHATZ, 1987. 21 AA.VV. MÄRKISCHES VIERTEL, 1972.

32 Breve historia

10. El proyecto de Arne Jacobsen en la Hansa Viertel de Berlín muestra una solución extraordinaria en la que se innova enmateriales y en concepto de vivienda.

11. Märkisches Viertel, Berlín Oeste.

VIVIENDA MASIVA EN FRANCIAEl desarrollo económico del país durante la pre-sidencia de Charles de Gaulle precisa cada vezmás mano de obra. Ésta se desplaza a las gran-des ciudades, que no tienen capacidad paraacogerla. La situación comienza a ser muygrave y surgen las primeras protestas de lapoblación a raíz del grave problema de falta devivienda. En 1954, bajo la presión de la opiniónpública tras una campaña efectuada por el AbbéPierre, el gobierno adopta un programa de12.000 viviendas nuevas a construir en cités deurgencia destinadas a acoger las familias y des-amparados que viven en la calle o en condicio-nes de infravivienda. La acción social comenza-da por el abad franciscano marca un cambio enla forma francesa de afrontar el problema de lavivienda.

En 1957, cinco años después del plan Cou-rant, un segundo ensayo de definición de unapolítica global a favor de la VS llega con la ley del7 de agosto de 1957. Es esta ley la que promul-ga por primera vez la política de las Z.U.P (zonesà urbaniser en priorité), urbanización completade nuevas zonas residenciales en las que no sólose construyen viviendas, sino que son tambiénplaneadas y construidas todas aquellas infraes-tructuras, dotaciones y servicios necesarios paralas mismas. Paralelamente, un programa quin-quenal de construcción de viviendas HLM (Habi-tations à Loyer Moyen) se pone en marcha con elobjetivo de construir una media de 300.000viviendas por año. Todas estas nuevas viviendasa construir serán entregadas en régimen dealquiler.

Son sin duda estas nuevas áreas de urbani-zación prioritaria las que más han marcado elurbanismo y la vivienda en Francia del siglo XX.Las Z.U.P son vastos programas de vivienda quepodemos identificar fácilmente en cualquier ciu-dad de Francia. En diez años se construyeronnada menos que 195 grands ensembles o cités 22

que supusieron 2,2 millones de viviendas HLM, auna media de 160.000 por año, alcanzándose elmáximo histórico en 1976 con la cifra de 556.000viviendas construidas solo en ese año.

Los grands emsembles eran ciudades nue-vas, ubicadas en la periferia de las ciudades exis-tentes, con un urbanismo y una arquitectura queatendía de forma radical a los principios del Movi-miento Moderno: bloques y torres aislados degran tamaño ubicados en lo que hasta ese

momento había sido la mitad del campo, con unaestructura de acceso elemental, prácticamentesin calles ni espacios públicos, nada que pudieraidentificarse con una comunidad social, con unasentamiento urbano, que era sustituido por elnuevo concepto d'unité de voisinage, (unidadvecinal). Las torres sobrepasaban frecuentemen-te las 15 plantas (22 plantas en Beaulieu-Le RondPoint) y los bloques tenían usualmente dimensio-nes desmesuradas (350 metros en Haut-du-Liè-vre en Nancy). El número de viviendas enseguidaalcanzó cifras desproporcionadas, como las10.000 viviendas en Minguettes (Vénissieuxs). Lacalle fue rechazada, la mezcla de usos erradica-da. Un nuevo tipo de ciudad es formado conestos barrios, respondiendo a las ideas del fun-cionalismo (Fig. 12).

Este programa de construcción masivo con-siguió solucionar en gran medida los problemasde vivienda de la época; en 1970 ya sólo queda-ban 400 bidonvilles, el último de los cuales des-apareció seis años más tarde. En los años inme-diatos a su construcción se vio solucionada lacrisis cuantitativa de la vivienda: se había erradi-cado el chabolismo, se había dado acceso a unavivienda digna a un gran sector de la población…Las cités HLM se habían convertido incluso enun icono de modernidad y progreso francés consus altos edificios y sus espacios racionalmenteconcebidos. En este periodo la respuesta a lasnecesidades de vivienda es esencialmente cuan-titativa. Los HLM acaban definitivamente sustitu-yendo a las HBM, con un incremento de la cons-trucción brutal. En diez años, en el periodo entre

22 El término de grand ensemble es mencionado por primeravez en un artículo de la revista francesa Architecture d'Au-jourd'hui de 1935 por el columnista Maurice Rotival en refe-rencia a la cité de la Muette de Drancy. Aunque esta reali-

zación es anterior a los HLM y las ZUP el término pronto seextendió a todas las creaciones de este tipo durante losaños 50 y 60. Posteriormente el término ha ido adquiriendocon el tiempo numerosas connotaciones negativas.

331. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

12. Les Grands Ensembles. La Courneve, 1956. La deshuma-nización de la vivienda llega de la mano del MovimientoModerno.

1948 y 1958, la construcción de vivienda nuevapor año pasó de las 70.000 a las 320.000.23

Pese a este resultado positivo a priori, losgrands ensembles pronto demostraron sus limita-ciones. La arquitectura del Movimiento Modernoprodujo barrios excesivamente mecanizados yrepetitivos, poblados de cientos de viviendasestándar en densos bloques lineales y torres.Entre ellos, espacios abiertos carentes de escalahumana que acrecientan esa sensación de des-humanización que puebla estos sectores.

Aunque la gran mayoría de estas viviendasfueron construidas en las periferias de las gran-des y medianas ciudades de todo el país, tam-bién existió una política paralela de reconquistade los centros urbanos de las ciudades y sus cas-cos históricos. En 1962 la ley Malraux determinóen todas las ciudades la creación de sectoresprotegidos, en los que habían de favorecerse larestauración del tejido urbano mediante viviendase inmuebles de calidad. Esta ley implicó una polí-tica basada en la demolición de miles de edifica-ciones antiguas que fueron sustituidas por vivien-das nuevas, que en muchos casos fueron

sustituidas por construcciones de las mismascaracterísticas, creando falsos edificios históri-cos. A pesar de no ser una política tan llamativaen números como las Z.U.P, hay que destacarque desde 1958 se construyeron mediante esteprocedimiento 190.000 viviendas en sustituciónde las 120.000 que aproximadamente fuerondemolidas. Este tipo de intervenciones consiguiódensificar y hacer atractivos los centros urbanos,fuertemente degradados y en proceso de deterio-ro en beneficio de las nuevas áreas de la perife-ria. Esta tendencia fue invirtiéndose paulatina-mente creando unos centros históricos elitistasdonde empezaron a trasladarse parte de las cla-ses más pudientes (Fig. 13).

Las Z.A.C (Zone d'Aménagement Concerté)son un procedimiento alternativo a las Z.U.P deaños anteriores reguladas por la ley de 1967 (Loid'orientation foncière). Estas nuevas áreas sondesarrolladas mediante la colaboración de la ini-ciativa privada con los organismos públicos. Sudesarrollo comienza entrados ya los años 70. Elente público es el encargado de intervenir paraurbanizar y dotar de infraestructuras a ciertasáreas, las cuales luego serán cedidas para usopúblico. Estos equipamientos o intervencionespueden ser de diferente tipo: abastecimiento deagua, urbanización y servicios básicos, infraes-tructura cultural, deportiva, educativa o adminis-trativa, vivienda… El proyecto de urbanismo de laZ.A.C se establece a partir de un programa deconstrucción y de equipamientos públicos preci-sos (viviendas, actividades y equipamientos)pudiendo estar constituidos por un documentourbanístico específico, Le Plan d'amenagementde zone (PAZ), le Plan d'Ocupation du Sol (POS),o el Plan d'Urbanisme (PLU). Estas Z.A.C sontambién la herramienta necesaria para posterior-mente desarrollar el programa de construcción,ya no sólo de nuevos sectores de ciudad, sino denuevas ciudades ex-profeso.

23 TOMAS, BLANC, BONILLA, 2003. PRETECEILLE, 1976.DE GRAVELAINE, MASBOUNGI, 2005. SEGOLONI,1970.

34 Breve historia

13. Les Grands Ensambles. Mássena, 1960.

Estos enormes barrios que se construyeron entoda Europa fueron muy criticados. En Alema-nia, fueron conocidas como "Supersiedlung"con una escala desproporcionada, dando lugara un tipo de ciudad deshumanizada, en la cualla vida urbana no tenía cabida. Barrios comoSteilhoop en Hamburgo, Neuperlach enMunich, Vogelstang en Mannheim, así como losya citados en Berlín, pusieron de manifiestonumerosos problemas, entre los que destacabala disfuncionalidad de sus espacios urbanos.Centros sin uso, parques desiertos y peligro-sos, jardines descuidados o destrozados por elvandalismo, ausencia de vida social, depen-dencia excesiva del transporte, etc. El objetivoinicial de pisos baratos era alcanzado, cierto,pero a costa de grandes inversiones públicasen infraestructuras, grandes gastos privados entransporte, enormes problemas de relacionessociales, etc. A su vez se iniciaron movimientosen contra de dichas barriadas desde gruposintelectuales y culturales, que entendían que setrataba de un urbanismo que destruía la ciudad.Al mismo tiempo se iniciaron las críticas a laterciarización de los centros urbanos.

En el caso francés, es en los años noventacuando se produce una degradación tan gran-de en Les grands ensembles, que fuerza el con-senso entre las diferentes capas sociales yentre las mismas autoridades, sobre la inade-cuación de esa forma de hábitat. La falta decalidad del espacio urbano, el empobrecimien-to de la vida en la ciudad a causa de la masifi-cación de la vivienda, así como la proliferaciónde las mafias de la droga y la dominación delintegrismo musulmán en esos barrios, son solodistintos aspectos del fracaso del modelo delMovimiento Moderno. Ya varios intelectualesen los años 70 del siglo pasado habían puestode manifiesto la peor calidad de la nueva ciu-dad en comparación con la ciudad histórica.Henry Lefebvre en sus célebres artículos de Elderecho a la ciudad, señaló el fracaso de la ciu-dad del Movimiento Moderno, el empobreci-

miento de la vida en el bloque y la alienaciónque provocaba. A finales del siglo XX, en losaños 80 y 90 se asiste a un proceso de recha-zo generalizado a las condiciones de Lesgrands ensembles, que produce por un lado lamejora y la rehabilitación de estos conjuntos, ypor otro las demoliciones de numerosos edifi-cios particularmente inadecuados. Por ejemplola llamada Muralla China en Montchovet, Saint-Étienne, un larguísimo bloque de viviendas,demolido porque su rehabilitación era costosí-sima y la la vida colectiva en su interior 24 habíaalcanzado una degradación irrecuperable.

IBA DE BERLÍN Y ALLERMÖHEEN HAMBURGOBerlín Oeste, el Berlín de la República Federalde Alemania, era el escaparate del mundo de laabundancia insertado en el mundo de la Repú-blica Democrática Alemana. Ese trozo de la ciu-dad se encontraba rodeado por el Muro de Ber-lín, y junto a él muchas veces ese capitalismotriunfante mostraba su cara más amarga. Lasgrandes barriadas de vivienda masiva de laperiferia, como los ya mencionados MärkischesViertel o Walter Gropius Stadt, eran fuertemen-te criticadas por la población. No obstante lavivienda masiva no era exclusiva de la periferia.En grandes áreas del interior de la ciudad, en elcasco histórico, se habían iniciado operacionesque insertaban la misma tipología edificatoriadel bloque en áreas degradadas. En algunosbarrios, como Kreuzberg, había un alto porcen-taje de población turca. Los edificios más pró-ximos al Muro estaban en un estado lamentablede conservación, existiendo además numero-sos vacíos urbanos. Una transformación radi-cal, con un brutal cambio tipológico, se plante-aba como una amenaza inminente. Es enKreuzberg donde se plantea, a partir de movi-mientos ciudadanos como el S-36, la participa-ción de la población en el futuro del barrio. Allísurgen movimientos ciudadanos que, alimenta-dos por los malos resultados de los barrios de

24 TOMAS, BLANC, BONILLA, 2003.

351. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

EVOLUCIÓN DE LOS PROTOTIPOS DE VS

vivienda masiva, plantean otras direccionesposibles. Se crea entonces, en 1979, dentro deeste contexto crítico, una sociedad con el com-promiso de organizar una exposición interna-cional de arquitectura. La InternationaleBauausstellung Berlin (IBA) es una exposiciónde arquitectura en la tradición de las anterioresgrandes exposiciones que habían tenido lugaren Alemania. Surgía como una convocatoria alos diferentes especialistas para dar respuestaa la cuestión berlinesa de la rehabilitación delcasco histórico, por un lado, y de la nuevaconstrucción en el contexto histórico, por otro.Al lado del tema central, que fue la "reconstruc-ción crítica de la ciudad", había otros temas deinterés, como la relación entre la ciudad y suhistoria, la investigación tipológica, el ahorroenergético, y la participación ciudadana.

La parte del IBA dedicada a la renovaciónurbana tuvo una importante repercusión inter-nacional, a causa de los arquitectos contrata-dos en los diversos proyectos y el eco recibidoen los diferentes medios de comunicaciónespecializados. Esta sección fue dirigida porPaul Josef Kleihues, llegando a construir másde 4.000 viviendas y diversos edificios de equi-pamiento urbano, especialmente en la zona surde Friedrichstadt. La otra sección del IBA seconcentró en el área S-36 y de Luisenstadt,rehabilitando 5.000 viviendas existentes yconstruyendo 600 nuevas. (Fig. 14).

De manera mimética, en el Berlín Este secambió también de rumbo y se inició en losaños ochenta una revalorización del casco his-tórico con diversas iniciativas en esa dirección.En especial se restauró el Nicolaiviertel, el anti-guo barrio medieval berlinés.

Las críticas cosechadas por los grandesconjuntos urbanos en Alemania dieron lugartambién a la reducción de las alturas de los blo-ques, la mezcla de tipos edificatorios, la varie-dad de la imagen urbana, con la recuperaciónde las plazas, las calles, el escenario urbano.Dichas críticas dieron lugar a la reconsidera-ción de las políticas de VS y a la consideraciónde un modelo de vivienda y ciudad distinto. Elcambio de concepto se empezó a producir enlos años 70 del siglo pasado, coincidiendo conlas críticas a las barriadas de vivienda masiva yal mismo tiempo en consonancia con la crisisdel petróleo y el final de la energía barata. Unejemplo temprano de dicho cambio es el barrio

de Allermöhe en Hamburgo. Se trata de unabarriada nacida con el leitmotiv de "Viviendasjunto al agua". Ya Fritz Schumacher en los años20 había previsto la posibilidad de construir unagran área residencial en esa zona, a lo largo dela línea del ferrocarril. En los años 70 se planteóinicialmente una gran barriada de 70.000 habi-tantes, con zonas residenciales e industria. Ini-cialmente el proyecto renunció por completo aproponer edificios en altura. Se construyeronbloques de viviendas de cuatro plantas yviviendas unifamiliares. El material de construc-ción fue el tradicional ladrillo rojo de las vivien-das de los años veinte en Hamburgo, con unaestructura de calles y canales que recordaba elcasco histórico de la ciudad tradicional. Almismo tiempo se realizaron redes de peatonesy bicicletas. Después de varios proyectos yfases, y de grandes debates ciudadanos, seconstruyeron muchas menos viviendas de lasinicialmente previstas, aproximadamente 1.500pisos y 500 viviendas unifamiliares.

REUNIFICACIÓN: "ENCOGIMIENTO"DE LA CIUDAD EN LA RDAEl proceso de reunificación entre las dos Ale-manias, se produjo a lo largo de los años 90,con la caída del muro de Berlín. Las imágenesde la alegría de la gente con la caída del muro,emitidas en las televisiones de todo el mundo,es el símbolo del inicio del desmantelamientodel Estado de la República Democrática de Ale-mania, y es el punto de partida de la transfor-mación de las políticas de vivienda en el lado

36 Breve historia

14. El IBA de Berlín comporta la recuperación de la ciudadtradicional y el rechazo de la vivienda masiva,adaptándose a la escala de la calle.

oriental. Si desde los años 50 la política devivienda en la RDA había sido el eje de la polí-tica social del Estado, la reunificación compor-tó la puesta en crisis de ese modelo. Durantemás de 20 años las Platenbau (la construcciónde viviendas prefabricadas), habían sido la ver-sión de la RDA de las viviendas masivas, esdecir, las viviendas realizadas con los sistemasde prefabricación pesada en grandes barriadasalejadas de los centros urbanos tradicionales.No obstante, la falta de una ordenación urbanaen esas barriadas, la casi inexistencia de urba-nización de barrio, la ausencia de sistemas deconstrucción de calidad, el rápido deterioro delos materiales, y otros muchos factores deriva-dos de la escasez de recursos, en suma, la faltade calidad de vida de esos barrios, dieron lugara su rápido abandono desde el momento en elque la población pudo elegir su lugar de resi-dencia y desplazarse al Oeste. Numerosos con-tingentes de población abandonaron la RDA

para residir en las ciudades del oeste de Ale-mania. Los grandes conjuntos habitacionalesde algunas ciudades orientales, como Leipzig,Chemitz o Magdeburgo, perdieron entre el 20 yel 25% de la población, la mayor parte de ellaen las barriadas de vivienda masiva.

De este modo se produjo en muchas ciu-dades alemanas del este un "encogimiento" dela ciudad, es decir, una reducción de su pobla-ción, una desertificación de los barrios másdegradados, y finalmente la demolición de losbloques de peor calidad, cuyo mantenimientorequeriría enormes inversiones públicas. Porotro lado la reunificación ha supuesto la venta amanos privadas de parte de la vivienda socialde la RDA, lo que ha dado lugar a una selecciónde la vivienda en función del mercado. La grandebilidad de los grandes conjuntos habitacio-nales es su rígido sistema de construcción, quelas hace particularmente inadaptables a cual-quier requerimiento de cambio.

371. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

MARCO NORMATIVO Y ORGANIZATIVO

CREACIÓN DEL MODELOEVOLUCIÓNAPROXIMACIÓN CONCEPTUALPOLÍTICA DE LA VIVIENDA EN RELACIÓN A LOS CAMBIOS DEMOGRÁFICOS Y POLÍTICOSINSTRUMENTOS LEGISLATIVOSPLANES Y PROGRAMAS ESPECÍFICOSAGENTES

EVALUACIÓN DEL PERÍODO EN RELACIÓN CON EL CASO ESPAÑOL

TENDENCIAS EN LOS ÚLTIMOS QUINCE AÑOSHOGARES Y PARQUE DE VIVIENDASNUEVOS DERROTEROS DE LA POLÍTICA DE VSPROBLEMAS ACTUALES DE ACCESO A LA VSMEDIDAS POSITIVAS DE APOYO A LA VS

VALORACIÓN FINAL DE LAS POLÍTICAS DE VSE

La intervención de los poderes públicos pararemediar los problemas de vivienda en los princi-pales estados europeos tiene su fase de máximaintensidad en los años de reconstrucción tras laSegunda Guerra Mundial, que continúa durantelos sesenta con las fuertes demandas derivadasdel desarrollo económico y urbano. Después, lacrisis de los setenta obligará a replantear las for-mas de intervenir y, más tarde, con el auge de lospostudalos neoliberales, se cuestionará incluso laconveniencia de intervenir. Son pautas de inter-vención que se sustituyen en el tiempo y que hanido dejando, además de su huella en forma depresencia física en el paisaje urbano, importanteselementos que configuran la estructura y el com-portamiento de los diferentes agentes sociales yde los mercados de vivienda. En este sentido,como referencia necesaria para poder entender lasituación actual y hacer previsiones y propuestasde futuro, se plantea la valoración de las políticasde vivienda en el pasado. No podemos ignorarque, en buena medida, las políticas e intervencio-nes consideradas corresponden a contextossociales y políticos que poco o nada tienen quever con el presente, por lo que, más que prestaratención a los aspectos formales propios delmomento, se trata de extraer la esencia de loselementos comunes que han servido como hiloconductor de la intervención pública en materiade vivienda con objeto de aprovechar su posibleutilidad prospectiva.

EVOLUCIÓNEl derecho a la vivienda y su reconocimientocomo bien de primera necesidad se formaliza enla Declaración Universal de los Derechos Huma-nos en 1948: "toda persona tiene derecho a unnivel de vida adecuado que le asegure, así comoa su familia, la salud y el bienestar, y en especialla alimentación, el vestido, la vivienda, la asisten-cia médica y los servicios sociales necesarios".

Se trata de un derecho recogido como bási-co en las legislaciones de los diferentes países.La Unión Europea, aún no teniendo competen-

cias específicas en materia de vivienda, fija entresus objetivos la inclusión social de sus ciudada-nos, para lo cual aboga por la implementación depolíticas que eviten los efectos excluyentes delmercado de la vivienda.

El último paso dado en este sentido corres-ponde el gobierno francés que a principios de2007 expone las líneas directrices de un proyec-to de ley que instaura el derecho exigible a lavivienda o derecho a exigir judicialmente unavivienda a la administración pública competente.

A lo largo de la segunda mitad del siglo XX,desde el reconocimiento del derecho de los ciu-dadanos a una vivienda y la necesidad de laintervención pública, en los diferentes países deEuropea occidental se han ido concretando polí-ticas de VS, con formulaciones diversas y espe-cíficas, que aunque pueden coincidir en algunosaspectos no dejan de diferir en elementos funda-mentales.1

Puede decirse que la evolución de las políti-cas de vivienda modernas en Europa comienzatras la finalización de la Segunda Guerra Mundialque, tal como había ocurrido con la Primera Gue-rra Mundial, provocó una enorme necesidad dereconstrucción de viviendas y núcleos urbanosque obligaron a los poderes públicos a implicarsemuy directamente en el problema. En la Alemaniaoccidental se creó el Ministerio Federal de Cons-trucción de Viviendas, y entre 1949 y 1959 seconstruirían cinco millones de viviendas que noevitaban que a finales de los cincuenta siguiesehabiendo un déficit de 4,6 millones. Entre 1953 y1960 el ritmo de construcción se mantuvo en las500.000 al año (una vivienda por minuto).2 Elapoyo estatal se materializaría en las cooperati-vas sindicales de alquiler. En Francia la guerrahabía destruido más de 400.000 viviendas y habíaproducido daños de diferente consideración enun millón más. Los ritmos de construcción sesituaban en 350.000 viviendas al año3, y entre1945 y 1970 se construyen 6,1 millones de vivien-das.4 En estos primeros años son notables losesfuerzos masivos de reconstrucción y es el

1 BALCHIN, 1996, pág. 16.2 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1960.3 MESMIN, 1967.4 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971b.

391. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

MARCO NORMATIVO Y ORGANIZATIVOJULIO VINUESA Y ANTONIO PALACIOS

CREACIÓN DEL MODELO

comienzo de las HLM (Habitation à Loyer Modé-ré), tras una serie de graves conflictos sociales en1954, con el Estado como primer promotor.5

No hay que olvidar que junto a los devasta-dores efectos de la guerra, los desplazamientosmigratorios campo ciudad, inherentes a la intensi-ficación de la industrialización y al crecimientourbano, incrementaban sin cesar la necesidadinsatisfecha de vivienda. Así, superada la posgue-rra, la década de los sesenta estará marcada porlas construcciones sociales para dar alojamiento alas ingentes masas de trabajadores emigrantesatraídos por el contexto de fuerte crecimientoeconómico e industrial. Mientras que la preocupa-ción dominante inmediatamente después de laguerra fue la construcción del mayor número deviviendas lo más rápidamente posible, en lossesenta fue tomando cuerpo la idea de consolidarimportantes parques residenciales. En Franciadurante el periodo 1955-1958 se inicia la cons-trucción de los primeros Grand ensembles6 ograndes conjuntos residenciales (calificados poralgunos autores como urbanismo mediocre)7 delas periferias metropolitanas, con una importanciadecisiva del movimiento HLM.8 En el Reino Unidobuena parte de su parque municipal en alquiler sepromueve durante estos años. En Alemania estosproyectos eran dirigidos por grandes asociacio-nes públicas de vivienda, como la Neue Heimat.

En España, la historia presenta algunas pecu-liaridades que habrán de tener consecuenciasimportantes a lo largo del tiempo. A las necesida-des de reconstrucción durante los años cuarenta ycincuenta se sumaban las muchas carenciasarrastradas históricamente por un país que veníapadeciendo varios decenios de inestabilidad políti-ca y de penuria económica. Hay que añadir tam-bién un proceso de éxodo rural más intenso y unosniveles de desarrollo mucho más bajos. La debili-dad también del tejido empresarial y la ausencia deurdimbre social fuera de los andamiajes del Régi-men, reduce la actividad inmobiliaria casi exclusi-vamente a la iniciativa de un Estado muy limitadode recursos. Desde el principio, se apuesta por lavivienda en propiedad: "El Estado asume la tareade multiplicar y hacer asequible a todos los espa-ñoles las formas de propiedad ligadas vitalmente ala persona humana, el hogar familiar,..." (Fuero delTrabajo) y se focaliza todo el esfuerzo en la cons-trucción de viviendas públicas. Antes del final de laGuerra Civil se crea el Instituto Nacional de laVivienda y se promulga la Ley de Viviendas Prote-

gidas, con el objetivo de "...promover en granescala la construcción de viviendas que sirvan dehogar a las clases humildes", para ello contará conla colaboración de "...las Corporaciones Locales ylos Organismos del Movimiento". En 1944 la figurade la Vivienda Protegida, destinada a las clases"más necesitadas", se ve complementada con laVivienda Bonificable, que tiene como destinatarioslas "clases medias y la más elevada" con la que sebusca combatir el paro y la colaboración de lasempresas privadas. En 1954, la Ley de Viviendasde Renta Limitada, que va a regir la construcciónde viviendas en España durante casi todo el perio-do analizado, funde en una las dos anteriores,denomina de forma más aséptica las viviendasresultantes de los dos ejes de actuación: viviendasdel Grupo I (las Bonificables) y del Grupo II (las Pro-tegidas). La Ley dice pretender organizar de formamás compleja y participativa el proceso de cons-trucción de viviendas, buscando la implicación delas empresas constructoras, incluso los hogares, yde las entidades financieras. En 1957 se incorpo-raría la categoría de Vivienda Subvencionada, queestablece una subvención previa y a fondo perdidoigual para todas las viviendas con la intención de"...orientar decisivamente la iniciativa privada haciala construcción de viviendas de superficies másreducidas, con la posibilidad de que las clasessociales más débiles económicamente tengan a sualcance un número mayor de construcciones".9

Iniciado el proceso de desarrollo industrial yde fuertes crecimientos urbanos, la construcciónde vivienda con ayudas públicas, siempre en pro-piedad, se convertiría, sobre todo, en un comple-mento necesario para las áreas industriales másdinámicas. En 1961 se aprobó el Plan Nacional dela Vivienda 1961-1976, con una duración y unaprogramación cuatrienal que trataba de acompa-sarse con los Planes de Desarrollo. El Plan, alamparo de la Ley de 1954, programó la construc-ción de 3,7 millones de viviendas, clasificadas entres categorías según umbrales de superficie ycalidad constructiva.10

Desde el final de la Guerra hasta 1964 seconstruyeron casi 1,2 millones de viviendas conalgún tipo de ayudas, de las que una tercera partefue construida directamente por los poderespúblicos. Pero si nos fijamos en las viviendas quesegún la normativa tenían una finalidad social, laproporción se acerca al 50%. Llama también laatención la reducida participación (5%) de lasadministraciones locales.

5 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969a.6 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969a.7 MESMIN, 1967.

8 REVISTA ESPAÑOLA DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIEN-DA, 1989, pág.16.

9 EDITORA NACIONAL, 1964, pág.65.10 SALGADO, 1964.

40 Marco normativo y organizativo

El papel excesivo de un Estado central yautoritario, la penuria económica, la voluntadpolítica de convertir la propiedad de la viviendaen un elemento de estabilidad social y política, elsesgo segregador de los tipos de viviendas y laausencia de sensibilidad urbanística son algunosde los rasgos diferenciadores que caracterizanlas actuaciones en materia de vivienda social enEspaña hasta la llegada de la democracia.

El periodo de recesión económica quecomienza con la crisis de la energía de 1973 yque se extiende hasta principios de los ochenta,dio lugar en los diferentes países considerados aun proceso de retracción en las políticas devivienda. Las dificultades económicas hacen verque la política de vivienda, junto a otras de gas-tos sociales, había llegado a suponer un costeexcesivo para las arcas estatales. Al ciclo deregresión económica se une una lógica atonía enel crecimiento urbano y de la demanda de vivien-da, con una población estable o decreciente. Dis-minuye la presión de la demanda y se focaliza laatención hacia las necesidades de mantenimien-to y reposición de los parques de viviendas ante-riores, construidas en muchos casos con mate-riales poco adecuados, de mala calidad yclaramente deficientes. Es lo que MacLennan11

denominó la "reinversión en el stock existente",llámese modernización, renovación o rehabilita-ción. En muchos países europeos las medidas dereinversión absorbieron por lo menos la mitad deltotal dedicado al gasto público en vivienda, ade-más de producirse en momentos de serias res-tricciones generales del gasto público. Estanecesidad se haría especialmente patente enEspaña, por la mayor precariedad de medios conque se había producido el desarrollo urbano. LaOperación de Barrios en Remodelación deMadrid es un buen ejemplo de ello. Tambiéncomienzan los cambios en la estructura de los

hogares, así como una "toma de conciencia deunas problemáticas de vivienda diversificadas,desde el punto de vista social y territorial, respec-to de las pautas más comunes y homogéneasque se habían mantenido hasta entonces".12 Esen España, como ocurre en otros aspectos,donde los cambios sociodemográficos y loscambios en las formas de convivencia comenza-rán a producirse con un cierto retraso temporalpero con mayor dinamismo. En Holanda la reno-vación comenzaría durante el periodo 1970-75,cuando las asociaciones y también algunos pro-pietarios privados pudieron tener acceso a ciertosubsidios. En algunos momentos el volumen derehabilitación de vivienda doblaba el de nuevaconstrucción. Pasados estos momentos de augeirían cobrando fuerza los de sustitución y trans-formación, dados los elevados costes que supo-nían los primeros.

Las actuaciones realizadas en los treintaaños anteriores y los cambios en el modelo eco-nómico y de urbanización arrojan un panoramade necesidades de vivienda casi cubiertas; inclu-so, en el Reino Unido y en Holanda, el parque deVS alberga a hogares con suficiente capacidadde renta para solventar su necesidad de viviendaen el mercado libre.13 La gestión de los enormesparques inmobiliarios, compuestos por millonesde viviendas en alquiler, había llegado a alcanzardificultades de gestión difícilmente abordables.14

El problema de la vivienda en Francia no se plan-tea en los mismos términos que al acabar la gue-rra. Ahora la "crisis" sólo afecta a algunas regio-nes, las más densamente pobladas.15 Todo ello,de la mano de los planteamientos neoliberalesimperantes, invita a efectuar recortes y cambiossustanciales en las políticas de vivienda. En Ale-mania, a finales de los setenta, el ritmo de cons-trucción de viviendas sociales se ralentiza hastalas 100.000 viviendas/año.16

11 MACLENNAN, 1987.12 TRILLA, 2001, pág. 51.13 RODRÍGUEZ, 2002.

14 ORTIZ ÁLVAREZ, 1993.15 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971b.16 LEVENFELD, 1990, pág. 26.

411. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Tabla 1 Miles de viviendas construidas según modalidad de ayuda recibida y tipo de promotor en Españadesde 1939 a 1964

RENTA LIMITADABonificables Protegidas Grupo I Grupo II Subvencionadas Totales

Organismos Estatales 170 141 7 318Ayuntamiento y Diputaciones 40 11 9 60Diversos Promotores 210 64 153 63 298 788Total 210 274 153 215 314 1.166

Fuente: EDITORA NACIONAL, 1964

Se inicia una nueva etapa, que se prolongarádurante los ochenta, caracterizada por el debilita-miento de la intervención pública. En Irlanda y en elReino Unido, el gobierno Thatcher opta por el aban-dono de la planificación y de la intervención estatal,y ofrece en venta a bajo precio parte del patrimoniomunicipal en alquiler (la Ley sobre el Alojamiento de1980 introdujo la posibilidad de que los inquilinosadquiriesen en propiedad su vivienda, siempre quellevasen alojados más de dos años en la misma; loque se denominó como right to buy). En Francia lagestión de la vivienda social pasa poco a poco amanos privadas y se critican abiertamente los gran-des conjuntos de HLM por su elevada densidad. EnAlemania se cambia la legislación de cooperativas,prohibiendo las que asocian las aportaciones per-sonales del constructor (bien en metálico, bien porel trabajo administrativo o los estudios técnicos pre-vios) en la promoción pública de viviendas, tras elcrack de las cooperativas sindicales. A pesar detodo, se sigue afirmando a finales de los ochentaque todavía faltan unos dos millones de viviendas("nueva necesidad de vivienda")17, cuando el ritmode construcción de VS había descendido hasta las40.000 anuales (un tercio del total). En Holanda, laReforma Heerma de 1990 reconoce textualmenteentre sus objetivos el fomentar la privatización delas viviendas sociales.

La tendencia general en Europa viene marcadapor la retirada de los fondos de apoyo a la vivienda.Las ayudas se centran en la persona y se mira máshacia la construcción privada. Los efectos se mani-festarán en un descenso progresivo de la produc-ción de VS. En el Reino Unido se reduce en más dela mitad la ayuda estatal a la financiación de vivien-das, y se produce un fuerte endeudamiento de lasfamilias como consecuencia de la desregulaciónurbanística-fiscal y la subida de precios. En los paí-ses del norte de Europa, esta tendencia se ve frena-da por un intenso movimiento vecinal, que tiene cla-ramente arraigado en sus esencias el derecho alalojamiento.

El esfuerzo de cada Estado, en términos deproporción sobre el PIB, es un buen indicador quesintetiza la voluntad política. En términos netos,impuestos incluidos, el presupuesto para VS en1990 en Holanda equivale al 2,8% del PIB, en Fran-cia al 1,86% y al 1,5% en Alemania. El valor más ele-vado corresponde a Dinamarca con un 3,5% mien-tras que la ayuda a vivienda social en España es del0,6% del PIB. La tabla 2 muestra la complejidad ydiversidad de las ayudas públicas en Francia.

La liberalización y el progresivo abandono delas acciones públicas (vivienda, suelo, promocióny/o gestión) tradicionalmente empleadas para inten-tar ejercer control sobre el mercado, obliga a que lavivienda-alojamiento tenga que competir con lavivienda-inversión18, lo que provoca fuertes alzasde los precios de la vivienda en las grandes ciuda-des europeas que inevitablemente produce unrecrudecimiento del problema de la vivienda, focali-zado sobre todo en los jóvenes y en los hogares coningresos más reducidos.19

A pesar de una cierta cronología común de laspolíticas de vivienda de los diferentes países, pue-den apreciarse trayectorias diferenciables por susplanteamientos políticos, por los instrumentoslegislativos utilizados, por los planes y programas opor los agentes que han intervenido en la imple-mentación de sus políticas.20 Hay que tener encuenta en todo caso que la complejidad de los con-ceptos de hogar y de vivienda reduce y limita lasposibilidades de hacer comparaciones, especial-mente cuando se trata de realizar un estudio diacró-nico. Por ejemplo, el concepto de hogar que, en suactual acepción en España, constituye la unidad dedemanda y, por tanto, el objeto de la política devivienda, no es idéntico en los distintos países y hacambiado sustancialmente a lo largo del tiempo.

17 BELLINGER, 1992, pág. 121. 18 JUSTO; VELÁZQUEZ, 1991.19 LEAL, 1992.20 TRILLA, 2001, pág. 8.

42 Marco normativo y organizativo

Tabla 2 Evolución de las ayudas públicas a la viviendaen Francia. (En miles de millones de francoscorrientes)

1980 1991FF % FF %

1. Ayudas presupuestarias directas 20,0 38,3 30,8 24,3• Ayudas a la construcción• Primas al ahorro-vivienda• Desgravación fiscal

2. Ayudas personal 12,5 24,0 53,5 42,3• Ayuda personal a la vivienda• Asignación viviendas familiares• Gastos de gestión

3. 1% de vivienda 5,0 9,6 7,0 5,5

4. Gastos fiscales 14,6 28,1 35,3 27,9• Reducción impuestos compradores• Gastos fiscales arrendadores• Desgravación fiscal ahorro vivienda• Desgravación fiscal libretas A• Desgravación fiscal• Gastos fiscales varios

Gastos totales en vivienda 52,1 100 126,6 100

En proporción del PIB 1,86% 1,86%

Fuente: TAFFIN, 1992

APROXIMACIÓN CONCEPTUALPor políticas de VS se entiende habitualmente unconjunto de medidas arbitradas por los entes públi-cos, basadas en un plan o programa con el fin pri-mordial de resolver o paliar las dificultades queencuentran ciertos segmentos de la población parasatisfacer sus necesidades de alojamiento.21 Inclu-yen todas aquellas actuaciones de los destinatarioso de los promotores de vivienda que puedan serobjeto de ayudas o subvenciones, tales como lapromoción, la construcción, la rehabilitación deáreas, edificios o viviendas, o la provisión y urbani-zación de suelo, así como la adquisición o el alqui-ler.22 Normalmente, las políticas de vivienda se ins-trumentan a partir de planes o conjuntos demedidas, dirigidas a favorecer el acceso a la vivien-da, que establecen los requisitos que han de cum-plir los beneficiarios de las ayudas (renta, edad,...),las características de las viviendas (precios máxi-mos, superficies...) y los tipos de ayudas.

El Comité Permanente Internacional para elHábitat Social definió las viviendas sociales comoaquellas que, respondiendo a unos mínimos desalubridad, confort y equipamiento, están destina-das, ya en alquiler, ya en régimen de acceso a lapropiedad, a las personas y familias cuyos recursosno son suficientes para permitirles procurarse por simismas una vivienda de calidad adecuada, a untipo de rentabilidad comercial normal, es decir, sinla ayuda directa o indirecta, en cualquier forma quesea, de una colectividad pública o de institucionessociales.23

Bajo la idea de vivienda protegida o social seencuentra una realidad diversa, máxime cuando,como en este caso, lo que se pretende es un aná-lisis comparativo de distintos países europeos a lolargo de periodos históricos claramente diferencia-dos. Es una diversidad que se manifiesta en dife-rencias que abarcan desde las definiciones de losconceptos básicos (vivienda, hogar, VS, beneficia-rio de VS, etc.) a las fórmulas de financiación (ayu-das bancarias, mercado hipotecario, fondos, enti-dades públicas privadas o mixtas, etc.), losagentes que intervienen en la promoción de la VS(organismos públicos de todas las escalas, socie-dades privadas, cooperativas, asociaciones, enti-dades sin ánimo de lucro, etc.), o los regímenes decesión (venta, alquiler...).

Parece oportuno comenzar por intentar desta-car las similitudes y diferencias fundamentales conrespecto a algunos de los conceptos básicos. Lasdefiniciones más al uso de vivienda y de hogar, en

España y en los tres países con los que se estable-ce la comparación, no muestran aparentementediferencias sustanciales, pero ocultan matices,especialmente en la evolución que se ha ido produ-ciendo a lo largo del tiempo, que llevados a la con-creción de algunas estadísticas pueden proporcio-nar reflejos distorsionados de la realidad. Estambién relevante el hecho de que en España seamucho menor la información estadística sobreambas unidades. Tanto las viviendas como loshogares solo son censadas cada diez años, y lainformación resultante presenta importantes debili-dades en cuanto a concreción, actualización y fiabi-lidad. El acierto en el enfoque de la política de VSpasa necesariamente por un conocimiento suficien-temente detallado de la realidad de la dinámica dehogares y del parque inmobiliario. Parece razonableque los primeros objetivos de cualquier plan o pro-grama de vivienda sean averiguar cuantas viviendases necesario construir, dónde, cómo y con quemedios.24

En Francia (además de los censos de pobla-ción) se realiza la "Encuesta de alojamiento"(Enquête Logement) con una periodicidad de cuatroo cinco años y mediante entrevistas directas abar-cando la totalidad del país. En Alemania se realizaun censo de edificios (tamaño, año de construcción,etc.) y viviendas (tamaño, equipamiento y precio)cada cuatro años. En Holanda se realizan encuestassobre necesidades de vivienda (Housing DemandSurvey) sobre una muestra de 80.000 hogares cadacuatro años, y sobre condiciones de vivienda (Hou-sing Condition Survey) sobre una muestra de15.000 viviendas con una periodicidad irregular.

La idea de vivienda social o protegida puederesponder a distintos criterios de adscripción. Qui-zás el más común es el que exige la vinculación aalgún tipo de regulación legal, encuadrada dentrode planes de vivienda de alguna administraciónpública. La regulación está sobre todo dirigida aestablecer regímenes de cesión, las subvenciones ylos precios, pero puede hacer también referencia acaracterísticas constructivas. También puede ocu-rrir que su promoción y gestión correspondan aentidades de carácter público, privado o mixto.25

El Instituto Nacional de Vivienda (INV) definíaen 1947 las viviendas protegidas como "aquellasque siendo de renta reducida y estando incluidas enlos planes generales formulados por el INV, se cons-truyan con arreglo a proyectos que hubiesen sidoredactados o aprobados por éste, por reunir lascondiciones higiénicas, técnicas y económicas".26

21 BOMMER, 1970.22 GARCÍA; ZARAPUZ, 2005.23 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969.

24 BOMMER, 1970.25 BOVERKET, 2005, pág. 2.26 INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA, 1947.

431. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Podría decirse que la presencia pública enapoyo de los grupos de demanda con menorcapacidad de renta, se justifica en la búsquedadel efecto subsidiario. Así, sobre la VS en alquilerse ha dicho: "Pretende garantizar, a través degestores específicos o convencionales, la pro-ducción de una oferta de viviendas de alquilercomplementaria a la oferta disponible en el mer-cado. La Administración se hace cargo de unaparte del precio del alquiler, con el objeto de tenerpeso específico en el equilibrio global del merca-do de viviendas de alquiler y permitir el acceso ala vivienda a determinados segmentos de lademanda".27 La Unión Europea, en el marco de laII Conferencia sobre los Asentamientos HumanosHábitat II, celebrada en Estambul en 1996 bajo ellema "Una vivienda adecuada para todos",defiende el principio de subsidiariedad para hacerfrente a los problemas de vivienda en el ámbitode las administraciones más cercanas.

Los destinatarios de las viviendas socialesno responden a un único perfil. Se incluyen desdelos colectivos que se encuentran fuera del siste-ma o población marginal y, por tanto, muy mino-ritaria, a los grupos de demanda que encuentrandificultades más o menos severas para acceder auna vivienda digna y adecuada a través de suspropios medios. En este sentido, a finales delperiodo en Francia se observaba como las vivien-das HLM estaban ocupadas principalmente porfamilias con recursos medios, mientras que elantiguo parque privado de arrendamiento acogíaen gran parte a las familias modestas.28 Por suparte, en Alemania, donde el predominio delalquiler privado era manifiesto, vivían sobre todopequeñas familias; el 80% de los hogares uniper-sonales estaban en régimen de arrendamiento.29

La intervención pública se manifiesta básica-mente a través del apoyo financiero público. Entérminos generales se puede hablar de ayudas ala piedra y ayudas a la persona. Las primerassuponen sufragar con fondos públicos, parcial ototalmente, la construcción de las viviendas. Son,por tanto, ayudas que incentivan indirectamentela actividad del sector de la construcción.30 Sinembargo, en las segundas, la financiación vadirectamente dirigida a los hogares como pagode una parte del coste de su vivienda, bien seadel alquiler o de los reembolsos de los préstamoshipotecarios.31 Las primeras suelen suponer unmayor esfuerzo inversor y de gestión. Las segun-das, estrictamente no exigen que la vivienda,

cuyo disfrute se apoya, haya de ser objeto de nin-guna intervención constructiva. Por último, tam-bién se puede hablar de ayudas fiscales, conside-rando todas las bonificaciones y exoneracionesde carácter público en la imposición directa sobrelas personas físicas, que tienen como motivaciónel uso de una vivienda, sea en propiedad o enalquiler. Como viene siendo tradicional en el casode España, es posible combinar ambos tipos deayudas. Por ejemplo, en 1990 Francia poseía unode los sistemas de ayuda a la vivienda más com-plejos, donde coexistían ayudas directas a la per-sona y a la piedra, tanto para el acceso a lavivienda en régimen de propiedad o de alquiler,con estímulos fiscales y con la intervención en elsistema de financiación a través del poderosoinstrumento del ahorro-vivienda.32 Por su parte,Alemania contaba en la misma fecha con simila-res ayudas: a) Ayudas a la piedra, constreñidas ala construcción o adquisición de nuevas vivien-das sociales, con una superficie de entre 90 y 120m2. La ayuda se compone de préstamos a muybajo interés (1%), subvenciones al préstamohipotecario o subvenciones reembolsables coninterés diferido. b) Ayudas a la persona, biencomo subvenciones para aliviar la carga familiarpor alquiler o devolución de préstamos, biencomo apoyo al ahorro-vivienda. c) Por último,ayudas fiscales a los propietarios-ocupantes y alos arrendadores.

La promoción de la VS como criterio de cla-sificación obliga también a contemplar un pano-rama diverso. La producción de las viviendasincluye varias fases (urbanización, promoción,construcción y gestión) que pueden ser acometi-das por entidades públicas, privadas o mixtas enintervenciones que abarquen el ciclo de produc-ción completo o sólo algunas de sus fases. EnFrancia, por ejemplo, la VS depende esencial-mente de las competencias del Estado, que defi-ne el marco de la reglamentación nacional (nor-mativa, financiación y ayudas públicas, políticade arrendamientos, etc.). El Estado no es directa-mente propietario de vivienda de alquiler, y lascolectividades locales administran muy pocasviviendas.33 La vivienda social en Francia estáligada a varios organismos, previamente acredita-dos por el Estado. A finales de los ochenta losórganos que gestionan las viviendas sociales enalquiler a precio moderado o reducido (HLM) sonunas 280 Oficinas Públicas de HLM, creadas porla iniciativa local (departamentos y comunas); las

27 GHEKIERE; JACKSON, 1998.28 DURIF, 1989, pág. 59.29 HAMM, 1989, pág. 83.30 LEVENFELD, 1990, pág. 26.

31 ORTIZ ÁLVAREZ, 1993. TRILLA, 2001.32 GHEKIERE, 1991, pág. 7.33 DURIF, 1989, pág. 58.

44 Marco normativo y organizativo

Oficinas Públicas de Urbanización y Construc-ción (OPAC), que son organismos autónomos decarácter administrativo con normas propias parasu organización interna; unas 350 SociedadesAnónimas de HLM (SA d´HLM) propietarias de lamayor parte del patrimonio social;34 unas 40 Fun-daciones, Sociedades Cooperativas de HLM;Sociedades Anónimas de Crédito Inmobiliario(SACI) y cerca de 250 Sociedades de EconomíaMixta (SEM), apoyadas en la legislación HLM y desociedades anónimas, el derecho privado y lalegislación bancaria, con ánimo de lucro limita-do.35 Los organismos sociales propietarios tienenla obligación legal de ocuparse de la construc-ción, la rehabilitación y la gestión del arrenda-miento.

En Alemania hay ayudas públicas al alquiler ya las viviendas en compraventa. La promoción deviviendas se basa en la Segunda Ley de Vivienday Construcción (II WoBauG), aprobada en 1956(AVS, 1998) que obliga al Gobierno Federal(Bund), a los Estados (Länder), a los Municipios ya las mancomunidades de municipios (Gemeinde-verbände), con competencias repartidas. Enmateria de VS, la promoción y financiación de laconstrucción recae en los Länder.36 La promociónse guía por los siguientes principios: los costes deconstrucción de nuevas viviendas se reducenmediante la concesión de préstamos o subvencio-nes; las viviendas sociales se adjudican a los gru-pos de población con ingresos por debajo de lamedia. No hay posibilidad de desahucio porquemejoren las condiciones económicas de los adju-dicatarios, pero se imponen gravámenes.37

En Holanda, a lo largo de todo el siglo XX, lasinstituciones de vivienda social (Woningcorpora-ties o Housing association) son asociaciones ofundaciones reconocidas por la Administracióndedicadas a la construcción y explotación deviviendas sociales. Se encargan de ejecutar lapolítica de vivienda establecida por el GobiernoCentral, que les transfiere subvenciones y présta-mos a costa de una interferencia muy directa enla vivienda.38 Son las propietarias de las viviendassociales. Representaban a finales de los ochentael 31% del mercado (en clara progresión). Portanto, la VS no está en manos públicas directa-mente sino en estas asociaciones que mantienenla propiedad. A partir de entonces, las institucio-nes se han liberalizado y descentralizado, devi-niendo en organizaciones autónomas sin relacióndirecta con el Gobierno.39

En España, además de la actividad públicaestatal y, más recientemente, regional, hay empre-sas públicas en la escala regional y local que, enun número inferior a cincuenta, construyen princi-palmente viviendas destinadas a hogares con muybajos ingresos. La mayor o menor participaciónde los promotores privados viene determinada porla evolución del mercado libre. En los periodosalcistas la vivienda de protección queda casiexclusivamente supeditada a la acción subsidiariade los promotores públicos.

En Francia, las viviendas de alquiler socialpueden ser propiedad de los organismos devivienda HLM (un 89% del parque en 1990), perotambién existen otras viviendas de alquiler social(beneficiadas de subsidios estatales) propiedadde Sociedades de Economía Mixta (SEM) o de laSociété Centrale Immobilière de la Caisse desDépôts et Consignation (CDC), aunque ésta últimano se rige por los estatutos de las HLM, ademásde las viviendas construidas por filiales de losrecaudadores del "1% patronal", que reciben elproducto de la obligación de las empresas noagrícolas con más de diez asalariados de entregarun cierto porcentaje de su masa salarial para suposterior utilización en la concesión de préstamosa organismos sociales o a las personas que des-

34 DURIF, 1989, pág. 63.35 AVS, 1998.36 BELLINGER, 1992, pág. 126.

37 HAMM, 1989, pág. 86.38 MIDDAG, 1989, pág. 88.39 AVS, 1998.

451. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Tabla 3 Composición del parque de alquiler socialen Francia en 1990

Propietario Miles de viviendas Tantos por cientoOrganismos HLM 3.264,5 89,2• Oficinas y OPAC 1.855,0 50,7• Sociedades anónimas 1.405,0 38,4• Cooperativas 4,5 0

Otras instituciones 397,0 10,8

Total 3.661,5 100,0

Fuente: GHEKIERE, 1991

Tabla 4 Composición del parque de alquiler socialen Holanda en 1947 y 1981 (miles de viviendas)

1947 1981Administraciones locales 69 2,9% 407 5,9%Entidades de vivienda 196 8,2% 1.511 22,0%Otros 1.852 77,7% 3.023 44,1%Sin ánimo de lucro 265 11,1% 1.918 28,0%Total 2.382 100,0% 6.859 100,0%

Fuente: PRIEMUS, 1991

een adquirir una vivienda.40 Las viviendas dealquiler social se asignan directamente a través delos organismos HLM a las familias cuyos ingresosno superen un límite establecido por el Estado.

En Holanda, las viviendas construidas yexplotadas por las Housing association o por lasentidades locales constituyen el sector de lasviviendas oficiales o viviendas sociales. El millónlargo de viviendas construidas desde el final de laguerra hasta mediados de los 60, en un 90%levantadas con subvención estatal, son gestiona-das y mantenidas por dichos organismos. Junto aéstas, también los departamentos municipales devivienda gestionan aproximadamente un 8% delmercado (en clara regresión). Además, junto a lasanteriores también hay otras instituciones sinánimo de lucro (en su mayoría fundaciones) queexplotan viviendas adaptadas a determinadoscolectivos como ancianos, estudiantes y parejasjóvenes. Aparte de estos, se encuentra el sectorprivado, con un sistema propio de subvencio-nes.41

En España la VS en alquiler ha brillado por suausencia, puede decirse que la poca que existequeda dentro del ámbito exclusivamente públicoy está dirigido a los grupos sociales con situacio-nes económicas y sociales extremas. Sólo en losúltimos años comienzan a aparecer promocionespúblicas de vivienda en alquiler dirigidas general-mente a jóvenes y con un cierto carácter de solu-ción provisional.

POLÍTICA DE LA VIVIENDA EN RELACIÓN ALOS CAMBIOS DEMOGRÁFICOS YPOLÍTICOSReconocida la vivienda como un derecho básicode los ciudadanos, se hace evidente la obligaciónde los poderes públicos de implementar lasactuaciones necesarias para garantizar dichoderecho y para paliar los efectos negativos deexclusión y conflictividad social que de su insatis-facción se derivan. El conjunto de actuacionespúblicas en materia de vivienda pueden tambiénconsiderarse concordantes con la idea del Esta-do del bienestar, en la medida en que configuralas redes básicas de seguridad de las sociedadesmodernas según cuatro pilares fundamentales(vivienda, educación, sanidad y pensiones).

Así, solventadas las primeras fases de pos-guerra y de fuerte urbanización, de urgentes ymasivas necesidades, los estados han sido másintervencionistas y se han implicado más desde

el punto de vista financiero cuanto más intensa hasido la voluntad de implantar el Estado del bien-estar; por el contrario, su desactivación en lasdos últimas décadas ha hecho perder fuelle a laspolíticas de vivienda. Alemania, Francia y Holan-da que forman parte del grupo de países conmayor implantación del Estado del bienestar, per-tenecen a un modelo en el que la carga del bien-estar se reparte entre el sector público y los mer-cados libres, con los que se establecen pactospara que contribuyan como proveedores de bien-estar. En relación con la vivienda, son países conuna importante presencia de agentes mixtos ycon el predominio del alquiler, público y privado.En los países como España, con un modelo deEstado del bienestar menos desarrollado, la inter-vención es menor, fundamentalmente pública ydirigida a la población con rentas más bajas,absorbiendo la construcción la mayor parte de lasayudas.42

Como ya se ha visto, a lo largo del tiempo laintensidad de las intervenciones ha estado muycondicionada por la evolución demográfica de lademanda (en sus componentes de evoluciónnatural y, sobre todo, migratorio) y en la coyuntu-ra económica, que afecta tanto a la disponibilidadde recursos por parte del Estado como a la capa-cidad de renta de los hogares. Además de las cir-cunstancias que pueden incidir en la intensidad yen necesidades específicas, las políticas devivienda son básicamente diferenciables en fun-ción de algunos rasgos básicos: a) los recursospúblicos pueden destinarse prioritariamente a laconstrucción de viviendas, bien en promocióndirecta o con participación de agentes privados(políticas de "ayudas a la piedra") o las ayudas sedestinan directamente a los hogares, mediantesubvenciones para el pago del alquiler o de partedel coste financiero de la compra (políticas de"ayudas a las personas"); b) son también clara-mente diferenciadores los planteamientos políti-cos en razón de que apoyen más el régimen decesión en propiedad o en alquiler; y c) el papel delos agentes públicos y privados en la promocióny gestión de la actuaciones pueden marcar tam-bién diferencias relevantes en el planteamiento delas políticas de vivienda.43

Los comienzos, marcados por las perento-rias necesidades de reparación y sustitución delparque de vivienda y, posteriormente, por lastambién masivas necesidades derivadas del cre-cimiento de las grandes ciudades, obliga a una

40 DURIF, 1989, pág. 58.41 MIDDAG, 1989, PÁG. 89.

42 TRILLA, 2001, PÁG. 69. JUSTO; VELÁZQUEZ, 1991.43 JUSTO; VELÁZQUEZ, 1991.

46 Marco normativo y organizativo

intensa actividad constructora. El cambio demodelo económico y de desarrollo urbano que seproduce durante los años setenta incide tambiénen el planteamiento de las políticas de vivienda.

En Francia se frenan los programas de cons-trucción de vivienda de alquiler social y de reha-bilitación de los parques. Los fondos estatales sedesplazan hacia el sector de la propiedadmediante ayudas públicas para la construcciónde viviendas individuales en régimen de propie-dad. Se trata de hacer de Francia un país de pro-pietarios (Giscard d'Éstaing). En 1973 se funda elgrupo de reflexión Habitat et Vie Sociale (HVS)considerado como el punto de partida de las polí-ticas nacionales de desarrollo urbano-social. En1977 se produce el lanzamiento del Primer "PlanBanlieue" por el entonces Secretario de Estadiode Vivienda, Jacques Barrot. Supone redirigir lasayudas a la piedra hacia la persona, promueve elahorro-vivienda y propone también ayudas parala promoción del alquiler por el sector semi-públi-co. Por una parte, se entiende que la demanda dealojamiento estaba suficientemente cubierta conla oferta producida por la política de construcciónde vivienda durante las décadas anteriores y, porotra, los efectos de la crisis del petróleo habíanllevado al Estado a marcar como objetivo priorita-rio el apoyo a las inversiones productivas. Estasreformas producen la ralentización en los ritmosde construcción (el número de viviendas construi-das se reduce a la mitad) y una clara focalizaciónde ayudas hacia las clases bajas y la desatenciónde las clases medias.

Desaparecida la urgencia de la fuertedemanda de vivienda y superada la crisis de lossetenta, en los años 80 las políticas francesas devivienda se focalizaron en las mejoras cualitativasy en la renovación urbana atendiendo a criteriosde mejora social.44 En 1986 se liberalizan losalquileres del sector libre mediante la LeyMéhaigneire (establece el principio de libertad delpropietario para fijar el precio del contrato dearrendamiento), que sería suavizada y corregidatras las protestas urbanas45. El proceso de con-tracción de la intervención pública continuarádurante los 90 con el claro objetivo de focalizar almáximo las ayudas públicas, revisando meticulo-samente las rentas de los beneficiarios y fomen-tando la política de acceso a la propiedad conpréstamos al 0% destinados a aquellas familiascon un nivel de ingresos por encima de los valo-

res establecidos para beneficiarios de viviendassociales.

En Alemania el proceso viene marcado igual-mente por el calendario de la posguerra y la recu-peración económica. El fortísimo esfuerzo cons-tructor de los años cincuenta y sesenta, dirigido aremediar la situación de grandes déficit, "es vistotambién como factor de generación de riqueza yde integración social".46 En los setenta Alemania,con unos buenos indicadores macroeconómicos,seguía sin embargo presentando un importantedéficit de viviendas de renta barata en los núcle-os urbanos, con un cálculo estimado de 800.000hogares que carecían de vivienda además de unmillón de viviendas abocadas a la demolición, loque sin duda obliga a reconocer la permanenciadel problema de la vivienda.47 Tras la Reforma de1978 se equipara en términos de protección lavivienda usada a la nueva, se rebajan drástica-mente las subvenciones y se da prioridad a lafinanciación de la promoción para alquiler frente ala destinada a la venta.48

Durante los ochenta los programas devivienda dejan de hablar de inmigrantes y "traba-jadores visitantes" para centrarse en los refugia-dos y exiliados tras la unificación con la ex-RDA,diseñando una política de ayudas personalizada.Como la construcción no satisface la nuevademanda, los esfuerzos se concentran cada vezmás en renovar y ampliar el parque existente deviviendas en la Alemania Occidental. En la parteoriental, la situación era totalmente distinta. Másdel 40% de las viviendas fueron construidasantes de 1919 y se estima que un millón deviviendas (de las deficitarias 7 millones de vivien-das existentes) tendrán que ser derribadas,especialmente en los barrios antiguos de lasgrandes ciudades como Berlín Centro, Dresden oLeipzig.49

No es muy diferente la evolución registradaen Holanda: se dan planteamientos parecidosdurante las primeras décadas y, ya en los últimosaños del periodo analizado, un cierta moderacióndel gasto público mediante reducciones en losprogramas de nueva construcción en alquiler y lareforma en el sistema de fijación de los alquileres,que básicamente supone un aumento de la cuotaa pagar por los inquilinos y una disminución de laaportación pública. Los Países Bajos, al igual queotros muchos países europeos, se incorporan a latendencia de ir creando las condiciones para una

44 PEDALLIER, 2006.45 En España el conocido como Decreto Boyer (Decreto

2/1985) también venía a intentar liberalizar un mercado dealquiler excesivamente constreñido por la regulación de lasactualizaciones de precios y la duración de los contratos.

46 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1960, 1971b y 1974.47 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971b.48 JUSTO; VELÁZQUEZ, 1991.49 BELLINGER, 1992, pág. 121.

471. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

mayor participación de la inversión privada en elalojamiento masivo, después de años de predo-minio del sector público. De hecho, entre 1970 y1980 disminuye en un 12% la proporción deviviendas en alquiler.50 Tal y como apunta Mid-dag,51 aunque la Constitución encomienda alEstado la dotación de viviendas, la Administra-ción tiende a "regular" menos el sector para irdejándolo "en manos del mercado".

En España, durante las primeras décadas,los recursos públicos se destinan a la construc-ción de viviendas que son cedidas en régimen depropiedad y sin unos criterios sociales claros. Lasdeclaraciones políticas y programáticas defien-den básicamente garantizar una vivienda en pro-piedad para cada familia y favorecer la genera-ción del empleo a través de la construcción. Seharán viviendas más pequeñas y de peor calidadpara los que pueden pagar menos, y más gran-des y mejores para quienes pueden pagarlas. En1976, superadas las urgencias de los grandes flu-jos de demanda insatisfecha, se intenta por pri-mera vez un cambio de política dirigiendo lasayudas hacia las personas. La Ley de ViviendasSociales fracasaría por la falta de apoyo de lafinanciación privada, pero abriría una nueva etapaal establecer criterios para la participación de losagentes privados y, sobre todo, desarrolla la nor-mativa relativa a la adjudicación de las ayudas y alas características constructivas de las viviendas.

El proceso de desregulación que caracteri-zará a los años noventa remite necesariamente auna mayor presencia de la intervención privadaen la VS. También es característica de estos añosla solicitud de implicación que realizan los gobier-nos centrales hacia las organizaciones con voca-ción social, sean comunidades de futuros propie-tarios u otros grupos sin afán de lucro, poniendoa su disposición fórmulas financieras y subven-ciones públicas.

Por lo que se refiere a los regímenes decesión utilizados, puede decirse que en general, alo largo del tiempo, se ha buscado una ciertacomplementariedad entre la propiedad y el alqui-ler social. En Francia, a finales de los ochenta,existen habilitadas varias fórmulas: a) ayudas a lapiedra (préstamos para el acceso a la propiedad–PAP–, préstamos auxiliados para arrendamiento–PLA– y ayudas específicas a la mejora del hábi-tat); b) ayudas a la persona (ayuda personalizadaa la vivienda –APL–; subvenciones periódicas al

alquiler o a la propiedad –ALF–; asignacionessociales al alojamiento –ALS– y apoyo al ahorro-vivienda); c) ayudas fiscales tanto para la propie-dad como para el alquiler. En todos los casos, losencargados de la financiación son entidadespúblicas (a diferencia de los bancos hipotecariosy cajas de ahorro alemanas) como la Caja deDepósitos y Consignaciones (para el sector enalquiler) o semipúblicos como CFF (para el acce-so a la propiedad).52

En Holanda y Alemania ha sido mayor la pro-pensión al alquiler, en éste último sobre todo delsector libre. En 1988 de las 15 millones de vivien-das en alquiler, casi 10 eran propiedad de particu-lares, mientras que 5 millones estaban en manosde empresas. De éstas, 3,4 millones estaban enmanos de empresas de utilidad pública, de lasque 2,4 millones eran viviendas sociales de alqui-leres reducidos.53

Aunque se mantienen importantes propor-ciones de alquiler, desde finales de los setenta laspolíticas de vivienda de la mayor parte de los paí-ses europeos han ido evolucionando hacia la pro-piedad. Para el conjunto de Europa, la proporciónde hogares propietarios de su vivienda ha pasadode valores entre el 40 y el 50% en 1960 a estarpor encima del 65% en 1990.54 En el ReinoUnido, pionero en este proceso, se ha pasado del10% de hogares en régimen de propiedad en1914 al 65% en 1986. En Alemania en 1989 laproporción de hogares en alquiler era del 58%(una quinta parte social), solo tres puntos pordebajo de los valores de mediados de los seten-ta, siendo además ésta la forma habitual de ocu-pación en las grandes ciudades (un 89% en Ber-lín). Es el país que en mayor grado ha limitado suintervención pública en la construcción de vivien-das de alquiler, que recae sobre la empresa priva-da (con las cotas más altas de Europa) que reper-cute en la renta los costes reales de explotaciónsin gravamen para el erario público.55 A diferenciade lo que ocurre en España, los precios de alqui-ler privado son fijados de acuerdo a la ley de laoferta y la demanda, aumentando según el costede la vida.56 Este ajuste de los alquileres ha sidosocialmente posible debido a la instauración deun régimen derogatorio y temporal de Wohngeld(ayudas para la vivienda en Alemania).57

En Francia una tercera parte del parque estáen alquiler (37%) y casi la mitad corresponden aalquiler social (45% social). Por el contrario, a

50 REVISTA ESPAÑOLA DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA,1989, pág. 21.

51 MIDDAG, 1989.52 TAFFIN, 1992, pág. 83.53 HAMM, 1989, pág. 81. LEVENFELD, 1990, pág. 26.

54 LEAL, 1992.55 REVISTA ESPAÑOLA DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA,

1989, pág. 19.56 ORTIZ ÁLVAREZ, 1993, pág. 50.57 GHEKIERE; JACKSON, 1998.

48 Marco normativo y organizativo

finales del periodo, la proporción de familias pro-pietarias de viviendas había subido hasta el 54%mientras que en 1955 estaba en el 36%, es decir,casi 20 puntos en 30 años.58 La regulación, enmateria de alquiler, se mueve a finales del perio-do entre una liberalización creciente de los arren-damientos privados y el fortalecimiento del sectorpúblico, estimulando la construcción o mejora delpatrimonio en arrendamiento con subvenciones opréstamos bonificados.59 Durante el quinquenio1970-85 el aumento del la vivienda en propiedadtiene un importante desarrollo. Junto al deseo deposeer una vivienda individual, fuera de los gran-des conjuntos de viviendas alquiladas, hay quesumar la creación de instrumentos de financia-ción (ahorro vivienda y mercado hipotecario).60

En Holanda, a finales del periodo, los hoga-res en alquiler representan el 55% y más de trescuartas partes corresponden a alquiler social. Setrata de un parque inmobiliario relativamentejoven, con unas necesidades en aumento dadoslos cambios que se están produciendo en el senofamiliar así como la tendencia a la reducción delnúmero de miembros en el hogar.61

INSTRUMENTOS LEGISLATIVOSA lo largo de los cuarenta y cinco años observa-dos se han ido sucediendo normas legales conlas que en cada caso se intenta intervenir sobrediferentes pautas de comportamiento del merca-do o dotar de base jurídica suficiente las posterio-res acciones de los poderes públicos.

En 1948 se promulga en Francia una ley conel objeto de regular el incremento del precio delos alquileres. Se pretende acomodarlos a la rentade los inquilinos, queriendo con ello parar elexcesivo encarecimiento derivado de la escasez.La congelación de los alquileres no vino acompa-ñada con compensaciones a los propietarios, yestos frenaron la inversión necesaria para el man-tenimiento y la mejora de la calidad de las vivien-das con el consecuente deterioro del parque. En1949 se promulga una ley para la construcción devivienda de precio moderado (HLM), con el obje-tivo de garantizar el derecho a una vivienda digna.Son viviendas en alquiler pero, desde el principio,la necesidad de elevar los precios del alquilerpara conseguir los recursos necesarios para laconstrucción de nuevas viviendas derivaron enconflictos sociales al quedar excluidas de estasviviendas aquellas personas con menores niveles

de renta. La Ley de 15 de abril de 1953, todavíaen el contexto de la reconstrucción, persigue faci-litar la obtención de suelo, la financiación y mejo-rar las técnicas de producción. A partir de ella secrea la figura de los LOGECO (Alojamientos eco-nómicos y familiares) y se implica plenamente alCrédit Foncier de France (CFF) en la financiaciónde las ayudas a la piedra con préstamos con lagarantía del Estado. Se establece también la obli-gación de que las empresas con más de diez tra-bajadores destinen el 1% de la masa salarial a lacreación de un fondo para la VS. Esta ley suponela consolidación de la VS en alquiler con rentafijada por ley.

La construcción y gestión de las viviendaspúblicas en los años posteriores a la guerra serí-an un cuasi monopolio de los organismos públi-cos y semipúblicos HLM.62 A partir de 1955-1958, con el desarrollo de los préstamos delCrédito Inmobiliario, los promotores del sectorprivado empezaron a hacerse algo de sitio. Lafinanciación de las viviendas sociales (tres cuar-tas partes de las viviendas construidas) estabafuertemente favorecida por el poder público que,como contrapartida, las sometía a una reglamen-tación tan estricta (normativa en cuanto a super-ficies, calidad, precio final, alquileres prefijados yvigilancia de la reventa) que se distinguían perfec-tamente de las viviendas del sector libre no pro-tegido.63 Se padecen los efectos de una marcadapolarización de la vivienda hacia los extremos y,por ende, la fragmentación del mercado de lavivienda: o bien, vivienda protegida o social, anti-gua o nueva (con condiciones de financiaciónexageradamente ventajosas); o de lo contrario,vivienda libre o no protegidas casi de lujo. Laayuda financiera oficial en forma de préstamosrepresenta sólo la cuarta parte del valor de laconstrucción anual. El resto forma parte de ladenominada "aportación personal".64 Sucesiva-mente, como ya se ha descrito, se irán introdu-ciendo modificaciones legales para efectuar ajus-tes en la política de vivienda. En 1963 seestablecen las ayudas a la persona, según lascondiciones de rentas, y en 1977 se estableceránlas ayudas personalizadas a la vivienda (APL),siempre a través del CFF.

También puede considerarse como un instru-mento al servicio de la política de vivienda la Leymarco de 1957 que establece las ZUP (Zonas deUrbanización Prioritaria) en las que por primera vez

58 GHEKIERE, 1991, pág. 7.59 REVISTA ESPAÑOLA DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA,

1989, pág. 17.60 TAFFIN, 1992, pág. 83.

61 REVISTA ESPAÑOLA DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA,1989, pág. 20.

62 MESMIN, 1967.63 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969b.64 MESMIN, 1967.

491. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

se combinaba la construcción de vivienda y la cre-ación de los equipamientos públicos necesarios,además de instaurarse la financiación de la cons-trucción mediante programas de varios años.65

Estos espacios se caracterizaron por una gran uni-formidad ya que las operaciones eran realizadaspor una única empresa vinculada y un único pro-yecto. Es un paso cualitativo que supone una apro-ximación a la ordenación territorial y que establecela necesidad de garantizar la calidad residencial,más allá de la propia vivienda, en su entorno urba-no. Tras la Reforma de 1963 se producen importan-tes modificaciones en el sector de protección a lavivienda que afectan especialmente a la fiscalidadinmobiliaria y a la reglamentación de algunosaspectos de la VS. Subsisten los dos polos bási-cos: HLM y primas y préstamos a la construcción.Sin embargo, circunscribe la ayuda estatal a losmás necesitados, mediante la disminución de lostopes de recursos respecto de las HLM y el esta-blecimiento de topes de recursos para las vivien-das primadas en acceso a la propiedad.66 Se creandos instrumentos para que la financiación privadase comprometa en el largo plazo de los créditos ala vivienda: el mercado hipotecario y el sistemaahorro-vivienda. En 1967 la Ley de OrientaciónInmobiliaria como alternativa a las Zonas de Urba-nización Prioritaria, establece las Zonas de Des-arrollo Concertado (Zones d'aménagement Con-certé), que busca favorecer la concertación entrelas entidades públicas y los promotores privados,pretende también crear un instrumento de gestiónmás ágil que las ZUP, a la vez que se descentralizay se diversifica la acción urbanizadora.

En 1969 se promulga la ley que marca el ini-cio de las políticas de rehabilitación, que buscaafrontar los problemas de las viviendas insalubreslocalizadas en los centros históricos de las ciuda-des y en las zonas de infravivienda. Hay un con-junto de acciones concertadas que van desde elrealojo de las familias, facilitando su acceso a lasHLM o a nuevas viviendas construidas al efecto,al desarrollo de grandes operaciones de renova-ción de centros urbanos. También en los setentase producen medidas gubernamentales encami-nadas hacia una uniformidad del mercado de lavivienda, tanto en materia de vivienda antigua(como acabamos de ver) como nueva. En ésteúltimo caso, se adaptan las ayudas estatalesintroduciendo una nueva categoría de VS (dealquiler medio) para los grupos que sobrepasasenlos umbrales, así como la aplicación rigurosa de

las reglas de admisión al beneficio de una vivien-da HLM.67

En Alemania la trayectoria legislativa tiene unrecorrido similar. En 1950 se promulga una Prime-ra Ley de construcción de viviendas, con el obje-tivo básico de fomentar sobre todo las de tiposocial, que implica al Estado, a los Länder, a losMunicipios y a las Federaciones Municipales.Pero no son los organismos públicos quienesconstruyen las viviendas; su tarea (principio derespeto) es poner a disposición de la iniciativa pri-vada los mecanismos adecuados. La participa-ción pública se concreta a través de los mecanis-mos de financiación, fundamentalmente desdelos presupuestos del gobierno federal y de losLänder, que se aplican a la concesión de ayudasa la persona mediante préstamos a interés redu-cido. El importe del préstamo variaba según losdistintos estados y según la superficie de lavivienda, oscilando entre el 30 y el 50% del valorde la vivienda. Pero también se contó con lasposibilidades financieras del mercado de capita-les. Los bancos de crédito hipotecario, las cajasde ahorro y las sociedades de seguro concedíanpréstamos reembolsables por anualidades cons-tantes, con una duración tipo de 30 años y unimporte limitado al 35-40% del coste total deconstrucción. Por último, también se permitíanaportaciones personales del constructor particu-lar, bien en metálico o bien por el trabajo adminis-trativo y los estudios técnicos previos, si quienconstruía era un organismo de utilidad pública.Las viviendas a construir quedaban encuadradasen tres categorías: las subvencionadas con fon-dos públicos; las que disfrutaban de beneficiosfiscales; y las libres o de financiación privada.68

En 1950 y 1956 se aprobarían respectiva-mente la Primera y la Segunda Ley Federal deArrendamientos con el establecimiento de ayu-das financieras directas a los arrendatarios deviviendas públicas (subsidio de alquiler) a partirde la "renta soportable" de cada familia. A partirde 1956 se aplicaría la Segunda Ley de Construc-ción de Viviendas o Ley de Construcción deViviendas y de Hogares Familiares, cuyo objetivoera convertir en propietarios a casi dos millonesde alemanes. La ley contempla también diversasformas de financiación de la construcción de lavivienda propia con la participación del BancoAlemán de la Construcción y del Suelo, S.A. yayudas del Estado para el pago de intereses decréditos personales.

65 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969a.66 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969.

67 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971a.68 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969.

50 Marco normativo y organizativo

En 1965 se hizo necesaria una Ley Modifica-tiva de la de construcción de viviendas para incor-porar un instrumento de "evacuación forzosa" delas viviendas, con el fin de afrontar los numerososcasos de disfrute indebido que se estaban produ-ciendo, como consecuencia de incrementos derenta de los adjudicatarios, sobrevenidos con elpaso del tiempo. La idea es desalojar a los adjudi-catarios con niveles de renta por encima de loestipulado por la normativa de la VS, con objetode reutilizarlas para otros posibles demandantescon la situación de renta adecuada a la normativa.Es interesante señalar que la aplicación de estanorma produjo unos pobres resultados dadas lasdificultades prácticas de su aplicación.69 El mismoaño se aprobaría la Primera Ley de Subsidios deVivienda que regula las ayudas a los hogares enfunción de sus ingresos y la renta a pagar por elalquiler. Posteriormente, sería rectificada parcial-mente (Segunda Ley de Subsidios por Vivienda en1971) para elevar los límites de ingresos de con-cesión de subsidios de vivienda. La clave es la"declaración de la soportabilidad" o esfuerzo eco-nómico que debe hacer cada hogar, en términosde proporción sobre los ingresos, para afrontar elpago de rentas.70 De cualquier forma, a finales delos ochenta, sólo el 17,5% de todas las viviendasde alquiler estaban promovidas por el sectorpúblico, estando además reservadas a determina-dos colectivos (parado, impedidos e inmigrantes).A diferencia del alquiler privado, el alquiler públicoestaba estrictamente reglamentado.71

En Holanda, para observar los instrumentoslegislativos utilizados en la política de vivienda,conviene remontarse a la Ley de Vivienda de1901 (Housing Act), que a pesar de su antigüe-dad, sigue siendo durante todo este periodo elprincipal referente, ya que unifica aspectos degestión, ordenación, financiación y construcciónde viviendas. Esta ley se basa en subvencionespúblicas que cubren la diferencia entre el coste yel alquiler, y que proporciona alojamiento a todoel que lo solicite. Desde 1995, se han retirado lassubvenciones a las viviendas de nueva construc-ción con lo que se ha trastocado todo el panora-ma.72 A partir de su promulgación y hasta el finaldel periodo es significativo el crecimiento y eldesarrollo alcanzado por la VS en alquiler (de10.000 viviendas en 1900 a casi dos millones en1981). De hecho, las asociaciones de viviendason reconocidas por el Ministerio de la Viviendasobre la base de esta ley.

Otro importante hito legislativo es la Ley de1947 sobre el alojamiento en viviendas que, enuna clara aplicación del principio de funciónsocial de la propiedad y ante la grave situación deescasez, establece normas para una mejor y máseficaz distribución de los alojamientos entre lapoblación, y otorga capacidad al municipio parala requisa de viviendas. La Ley de Alquileres de1950, trata de proteger a los inquilinos de vivien-das y locales industriales, y establece normaspara acomodar el precio de los alquileres a loscambios de situación económica del inquilino,fijando también precios máximos para los alquile-res de las viviendas construidas con subvencio-nes. Como en Francia y Alemania, también existeuna Ley de 1950 sobre Reconstrucción, con laque se regula y promueve la reconstrucción delas zonas y edificios devastados por la guerra,prestando especial atención al impulso de laindustria de la construcción.

Tras las urgencias de la posguerra y lareconstrucción, la Ley de Vivienda de 1962 ven-dría a regular tanto las normas de edificacióncomo la construcción y la adjudicación de lasviviendas. Establece diferentes tipos de ayudaseconómicas por parte del Estado y las condicio-nes para obtenerlas. Las Asociaciones de Vivien-da sin ánimo de lucro y los municipios puedenrecibir préstamos y subvenciones anuales; losinquilinos o futuros dueños pueden obtener canti-dades globales o subvenciones anuales o garan-tía municipal en forma de préstamo; y los cons-tructores e inversores privados pueden serbeneficiarios de subvenciones anuales. La leyestablece tres tipos de subvenciones: a) Subven-ciones a las viviendas construidas, tal como esta-blecía ya la Ley de Vivienda de 1901, tienen queser viviendas destinadas al alquiler para familiascon ingresos no superiores a los de un obrerocualificado. Las subvenciones a este tipo deviviendas se concretan en ayudas o anticipos parala financiación de los gastos de adquisición delsolar y de la construcción; o bien mediante unaparticipación anual en los gastos de explotación,que puede ser considerado como una subvenciónde alquiler; b) Subvenciones otorgadas a la cons-trucción privada destinada al alquiler, que se con-creta en una prima única y en ocasiones una retri-bución anual de carácter temporal en función dela renta; c) Aunque minoritarias, también se plan-tean otras subvenciones para la construcción deviviendas y asilos para personas ancianas.73

69 BUCHER, 1967.70 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971c.71 BELLINGER, 1992, pág. 124.72 SMETS, 1996, pág. 95.

73 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969.

511. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

La Ley de Vivienda de 1965 suprime enHolanda la reglamentación de los alquileres y delos regímenes de protección de los inquilinos,coincidiendo con el momento de máximo esplen-dor de las ayudas estatales en materia de vivien-da. Más del 80% de las viviendas se beneficiabanentonces de algún tipo de ayuda estatal74 y alre-dedor del 35% de las construcciones se financia-ban íntegramente por el Estado. Además, otorgaa las asociaciones de vivienda prioridad frente alos municipios a la hora de otorgar licencias deconstrucción de viviendas sociales.75

Tres años después, se ponen en marcha lasAyudas al alquiler individualizado, que funciona-rá como suplemento para los ocupantes coningresos relativamente bajos. En total, entre 1966y 1970 se terminarán en Holanda 117.000 vivien-das, de las cuales el 83% estarían subsidiadaspor el Estado. A finales del periodo las viviendasen alquiler representan el 56%, y la mayor parteestá en manos de Asociaciones de Vivienda.

En España la tarea legislativa comienzaantes del final de la Guerra Civil con la Ley deVivienda Protegida, pero el elemento fundamen-tal será la Ley de Vivienda de Renta Limitada de1954 que establece diferentes tipos de ayudaspara favorecer la construcción de viviendas dediversas categorías. Tras la muerte de Franco,se produce un primer cambio significativo conLey de Viviendas Sociales de 1976, que suponeel intento de girar hacia una política de ayuda alas personas. No sólo se habían superado losperiodos de fuerte crecimiento sino que tambiénlos enfoques políticos se iban aproximando a loque poco después serían exigencias de unasociedad democrática. Seguramente el cambioes también el reflejo de la existencia de unasociedad más madura, en la que la oferta y lademanda podían actuar con mayor autonomía.La ley preveía subvencionar con cargo al erariopúblico una parte de los intereses a pagar porlos compradores de las viviendas protegidas.Este plan exigía la participación de las entidadesfinancieras privadas que habrían de encargarsede conceder financiación, con el respaldo delEstado, a los hogares que previamente habríanresultaban "calificados". El programa fracasópor la falta de colaboración de las entidadesfinancieras, muy reticentes a la hora de conce-der préstamos a solicitantes poco solventes, enuna época con tipos de interés al alza y en elentorno del 15%.

Además de inaugurar las ayudas a las perso-nas y el intento de involucrar a las institucionesfinancieras privadas en la política de VS, la leyincorpora normativa de diseño y calidad de laconstrucción, pone límites a la superficie de lavivienda protegida, establece precios máximos deventa y mecanismos de revalorización, y fija lamodulación de las ayudas en relación con la rentade los hogares demandantes.

PLANES Y PROGRAMAS ESPECÍFICOSA partir de los planteamientos políticos en materiade vivienda y apoyados en los instrumentos lega-les de los que se dotan los estados para alcanzarunos determinados objetivos, los planes o progra-mas vienen a concretar las políticas de VS y per-miten hacer valoraciones sobre la intensidad y lacoherencia de la voluntad política.

Como ya se ha señalado, en los años de laposguerra la acción de los estados en los paísesconsiderados estuvo demasiado condicionadapor la escasez y la exigencia de buscar solucionesde emergencia. El problema estriba en alcanzar lacapacidad de financiación y de construcción delas viviendas precisas para atender las necesida-des derivadas de la destrucción de la guerra y losincrementos demográficos en las ciudades por laredistribución espacial de la población.

Un reflejo de esta situación podrían ser losdiversos sucesos violentos que se producen enFrancia y que obligan al gobierno, bajo la presiónpopular, en 1954 a crear un fondo público destina-do a la construcción de VS que permite poner enmarcha un programa de emergencia de construc-ción de 12.000 nuevas viviendas en diferentes ciu-dades con objeto de acoger a familias y personassin hogar.76 Ya antes, en 1945 el CFF había pues-to en marcha un Programa para la mejora del hábi-tat (OPAH), con la intención de atraer el interés depropietarios arrendadores.77 Posteriormente seestablecen Programas Plurianuales de Construc-ción de Viviendas (PPL), de carácter quinquenal,destinados a la creación de 30.000 HLM anuales,que constituyeron un posicionamiento en favor dela vivienda en alquiler.78

En 1969 el Ministro de Urbanismo, Albin Cha-landon, puso en marcha un extenso programa deviviendas unifamiliares (conocidas popularmentecomo las chalandonnettes) para responder a lasnecesidades de las familias francesas. Se preten-día, de esta manera: a) favorecer el acceso a lapropiedad, b) desvincular al Estado de la financia-

74 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971a, 1971b Y 1972.75 PRIEMUS, 1991, pág. 55.

76 MINISTERE DES TRANSPORTS, 2005.77 MACLENNAN, 1987, pág. 18.78 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1968.

52 Marco normativo y organizativo

ción de la vivienda ampliando el campo de inter-vención de los bancos gracias a la puesta en mar-cha de nuevas fórmulas de créditos, y c) ofrecernuevas oportunidades para las grandes empresasde construcción por el lanzamiento de nuevosproductos que resulten rentables.

Dentro ya de las actuaciones más selectivasy subsidiarias, en 1981 se creó la Comisión Nacio-nal para el Desarrollo Social de los Barrios(CNDSQ), que puso en marcha un programa deVS con el objetivo específico de rehabilitar priori-tariamente 23 barrios previamente seleccionadospor la CNDSQ. Este plan no se centraba exclusi-vamente en aspectos constructivos, sino queatendía también la dimensión socio-económica.En noviembre de 1983 se puso en marcha ladenominada "Missión Banlieues 89", que integramás de cien actuaciones concertadas entre elEstado y los municipios, bajo el criterio de que laestética no debía estar ausente de los extrarra-dios, ni siquiera de los más desfavorecidos.

En Alemania se pone en marcha en la décadade los 70 el Programa de Construcción de Vivien-das a Largo Plazo con el objetivo de proporcionara largo plazo viviendas a bajo costo para familiasque dispongan de ingresos reducidos o de tipomedio, para las familias jóvenes, para las familiasnumerosas y para las personas ancianas. El deseoinicial es que aproximadamente el 50% de la pro-ducción anual de viviendas fueran en el futuroviviendas de tipo social. Para conseguirlo se pro-porcionó el apoyo financiero del Gobierno Federala los Länder Federales en concepto de ayuda parala construcción de viviendas a fin de mantener losritmos anuales de creación de viviendas sociales,mediante la concesión de préstamos para la cons-trucción y modernización de 50.000 viviendas poraño79, y ayudas indirectas (ventajas fiscales) odirectas (préstamos del Estado a bajo interés osubvenciones) para los inquilinos. Se tenía dere-cho a un préstamo estatal si se era usuario del sis-tema de ahorro-vivienda:80 un modelo de apoyoestatal a la vivienda de amplia difusión en el casoalemán (en manos de las Bausparkassen o Cajasde Ahorro a la Vivienda) y francés.81 Las primerasdesarrollaban su apoyo exclusivamente a travésdel denominado ahorro-vivienda. Se trata de unmodelo implantado en Alemania en los años 20como una forma de complementar la financiaciónhipotecaria de las viviendas hasta un 60% delimporte de las mismas. En definitiva, consiste enuna forma de apoyo mutuo entre los adquirentes

de vivienda. También constituye uno de los pilaresbásicos en el acceso a la propiedad en el casofrancés, donde el ahorrador no está obligado aadquirir una vivienda, sino que se puede utilizarsimplemente como una forma de inversión.82

Por su parte, Holanda ha sido tradicional-mente un arquetipo de intervención y apoyopúblico a la vivienda. Sin embargo, a finales delos ochenta se empiezan a producir cambiosimportantes. En 1990, tras la conocida comoReforma Heerma, el sector de la VS entró en unaera de reestructuración. Se permitió la autonomíafinanciera de las Asociaciones, que desde enton-ces están autorizadas a intervenir como sectorlibre. También se ha producido un intenso recortede la ayuda económica a la vivienda por parte delGobierno central, dando mayores facultades en ladefinición de la política de vivienda a las autorida-des locales (descentralización) "y haciendomayor hincapié en las decisiones independientesde los que intervienen en el mercado”.83 La políti-ca financiera en relación a la vivienda social sebasa en el denominado Fondo Central de Vivien-da (CFV), un fondo de inversión en el que colabo-ran las asociaciones de vivienda, y un Fondo deGarantía "para facilitar el acceso al mercado decapitales".84

En España, desde el Plan Nacional de Vivien-da de 1961 a 1976, podría decirse que la actividadpública en materia de vivienda ha venido siendoprogramada mediante planes estatales plurianua-les que fijan el esfuerzo financiero del Estado eintroducen especificaciones normativas que regu-lan la participación de los promotores, las carac-terísticas de las viviendas y los requisitos de losadjudicatarios, con lo que se trata de dirigir laactuación hacia determinados segmentos de lademanda. Desde la reorganización político admi-nistrativa de la Constitución, y a lo largo de losaños ochenta, se produce un proceso de transfe-rencias a las Comunidades Autónomas, quecomienzan a elaborar sus propios planes regiona-les de vivienda en coordinación y como desarrollode los del Estado.

AGENTESDurante el periodo 1945-1990 la administraciónpública en Francia, especialmente la estatal, hajugado un papel fundamental en el diseño y pues-ta en marcha de las políticas de vivienda. Aunqueen un primer momento el Estado había delegadoen la administración local la organización de ser-

79 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971b.80 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971a.81 MINISTERIO DE FOMENTO, 1997.

82 LEVENFELD, 1990, pág. 28.83 PRIEMUS, 1991, pág. 53.84 PRIEMUS, 1991, pág. 61.

531. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

vicios temporales para controlar los movimientosde oferta y demanda de viviendas, en los añosposteriores a la II Guerra Mundial, la administra-ción estatal francesa creó el Ministerio de laReconstrucción y del Urbanismo con el objetivode desarrollar la política de vivienda de formacentralizada.

A mediados de los sesenta la intervenciónestatal la realiza el Ministerio de la Construcciónque, pese a su nombre, no construye viviendas.La acción estatal se manifiesta fundamentalmen-te en: a) ayudas al constructor. Incluían présta-mos y bonificaciones de intereses especialesreservados a los organismos de HLM, además deprimas a la construcción y ayudas complementa-rias como el ahorro-crédito (sistema de créditodiferido), las ayudas sociales al empresario (parafacilitar vivienda a sus asalariados) y otras meno-res; b) ayudas al ocupante con objeto de dismi-nuir las cargas de la vivienda, bien mediante sub-sidios de vivienda en propiedad para matrimoniosjóvenes y familias con hijos a su cargo, o biensubsidios de alquiler, para las personas con esca-sos recursos; c) desgravaciones fiscales a favorde la construcción.85 La clasificación de las ayu-das del Estado en las viviendas HLM, incluían unalquiler normalizado y un sobrealquiler progresivopara aquellos que disponían de ingresos superio-res a los techos de acceso fijados; así como pro-gramas de alquiler reducido (PLR) con preciosligeramente inferiores, reservados para las fami-lias con menores ingresos.86

A raíz del proceso de descentralización decompetencias iniciado a mediados de los añosochenta, se incrementó considerablemente laparticipación de los gobiernos territoriales en laspolíticas de vivienda. Aunque no poseen compe-tencias propias, sí tienen la posibilidad de com-pletar las ayudas directas a la inversión, fijadaspor el Estado.87 En este sentido, los contratos seestablecen como figuras fundamentales de coor-dinación y cooperación entre las diferentes admi-nistraciones públicas; el ya citado "Missión Ban-lieues 89" es buen ejemplo de ello.

Al final del periodo, Francia se caracterizaríapor la intervención de un nutrido grupo de agen-tes en materia de gestión y promoción de lavivienda social, construcción y rehabilitación,repartido entre los de carácter público, controla-dos por los entes públicos de viviendas HLM, ylos de carácter privado en manos de sociedadesanónimas.88

En Alemania, desde la década de los 50 losorganismos públicos (Estado, Länder, Municipiosy Federaciones Municipales) son el principal pro-motor de las viviendas de tipo social. No constru-yen, pero facilitan la tarea a la iniciativa privada(sociedades de vivienda), asegurando una partede los medios económicos necesarios (mediantepréstamos sin interés o a bajo interés, ayudaspara hacer frente a los intereses y las amortiza-ciones o mediante subvenciones a los costes deconstrucción) a la vez que ejercen la inspección yvigilancia del espacio habitable y fijan los alquile-res. Además de estas “ayudas a la piedra”, sonlos organismos públicos quienes gestionan lasayudas a las personas de escasos recursos. LosLänder suscriben convenios con un grupo muyamplio y diverso de actores arrendadores, entrelos que se pueden contabilizar más de 1.100sociedades cooperativas, más de 500 socieda-des limitadas que pertenecen a los municipios oa grandes grupos industriales, además de socie-dades anónimas, fundaciones, asociaciones einversores institucionales o privados o simplesfamilias arrendadoras. Los Länder suelen ser losque aportan la mayor parte de los recursos finan-cieros públicos.89 Por su parte, los ayuntamientosasumen parte de las tareas administrativas, enespecial, la de asignar las VS a los sectores depoblación con menor renta, que no pueden acce-der al mercado libre. La lógica de funcionamientoes igual para la vivienda pública en alquiler quepara el importante sector privado. De ahí que ladistinción entre ambas sea ficticia.90 Hasta 1962en los proyectos de construcción de viviendassociales sólo tenían cabida las viviendas en alqui-ler, desde entonces también se incluyen lasviviendas en propiedad.91

A finales de los ochenta, la vivienda socialalemana se caracteriza por unas condiciones deacceso reguladas por ley; sólo puede ser adjudi-cada a personas con ingresos superiores a uncierto nivel, dependiendo de las ayudas y la nor-mativa; el alquiler se fija comparándolo con losalquileres de la zona en esa localidad, pudiendotener un subsidio adicional; y las viviendas socia-les disfrutan de desgravación fiscal en el impues-to sobre bienes inmuebles y en el impuesto sobreplusvalías (aunque a principios de los noventadejarán de tenerlos).92

La Constitución de los Países Bajos enco-mienda específicamente a la Administración ladotación de viviendas suficientes desde hace

85 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1969.86 MINISTERIO DE LA VIVIENDA, 1971b.87 GHEKIERE, 1991, pág. 9.88 GHEKIERE, 1991.

89 HAMM, 1991, pág. 50.90 GHEKIERE; JACKSON, 1998.91 HAMM, 1991, pág. 46.92 AVS, 1998.

54 Marco normativo y organizativo

más de un siglo. Desde la Segunda Guerra Mun-dial lo hizo por la escasez existente, pero luegoactuó intensamente por conceptos político-ideo-lógicos, por la propia construcción y por los pre-cios (en 1988 dedica el 8% de los presupuestosestatales a la vivienda). Las viviendas acogidas ala ley de vivienda, destinadas al alquiler, se finan-cian enteramente por el Gobierno Central con lospresupuestos del Estado. Es un país con unaeconomía social dominante, producto de unafuerte tributación fiscal, que justifica su notable"ayuda a la piedra" (58%) con la formación ymantenimiento de un gran parque de viviendassociales. El 12% de ayudas personales es unbuen indicador del reducido porcentaje de fami-lias con bajos ingresos.93 La intervención de laAdministración se concreta de varias formas:subvenciones a la construcción; explotación deuna parte del parque inmobiliario; concesión desubsidios individuales que tratan de disminuir lacarga del alquiler para los residentes con bajosniveles de renta, calculados a partir de la renta delinquilino y del precio del alquiler;94 control técni-co de la edificación; así como una enérgica legis-lación en materia de arrendamientos urbanos.95

Otros actores implicados en la gestión de VShasta los 90 son los municipios o entidades loca-les (casi 300), que administran en gestión directasu propio parque, y las Asociaciones de Vivienda,corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro(más de 800), sin vinculación directa con elGobierno desde los 90.96 Es importante hacer hin-capié en dos cuestiones: la primera, que la admi-nistración pública construye muy pocas casas. Elayuntamiento es un "promotor del suelo" mientrasque los edificios los promueven empresas priva-das, promotores individuales u organismos semi-públicos como las housing association; la segun-da, es que la cesión del uso del suelo por parte

del ayuntamiento ("derecho de superficie") sehace de forma condicionada, es decir, se estable-ce de antemano el número de edificios, el tamañode las parcelas, el precio del suelo urbanizado y ladensidad de la edificación.97

En España, como se ha indicado, la partici-pación de otros agentes distintos al propio Esta-do Central fue especialmente escasa. La dictadu-ra primero, y su inercia después, propician unaraquítica participación de otras entidades públi-cas o de entidades empresariales y sociales com-prometidas con la causa de la vivienda social. Entodo caso, en cada uno de los hitos legislativosdel periodo se invita a la participación de lasempresas constructoras para que colaboren en latarea de crear viviendas, pero más con la inten-ción de dinamizar la economía que con la volun-tad de solucionar el problema de la vivienda. Trasla llegada de la democracia, la Constitución sitúaen las Comunidades Autónomas las competen-cias en materia de vivienda y urbanismo. El Esta-do reduce su papel a la confección de Planes deVivienda plurianuales que establecen recursosfinancieros y regulan las condiciones de cons-trucción y adjudicación. Las nuevas administra-ciones regionales asumen las competencias de lapolítica de vivienda, que prácticamente consistenen administrar el parque público existente y eldesarrollo de los planes estatales. La puesta enmarcha de la nueva maquinaria administrativa sedeja notar en una marcada atonía de la oferta devivienda protegida durante los años ochenta. Másnovedosa es la aparición de los sindicatos Comi-siones Obreras y UGT que se constituirán enimportantes promotores de cooperativas deviviendas protegidas en compra-venta, comoalternativa ventajosa a la acción, tradicionalmen-te poco relevante y coyuntural, de empresas pro-motoras y constructoras.

93 ORTIZ ÁLVAREZ, 1993, pág. 58.94 HARST, 1987, pág. 25.95 MIDDAG, 1989, pág. 92.96 GHEKIERE; JACKSON, 1998.

97 NEEDHAM, 1993, pág.30.

551. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

1. Poder satisfacer digna y adecuadamentela necesidad de alojamiento, está reconocidocomo un derecho básico de los ciudadanos ycómo tal debe ser garantizado por los poderespúblicos. La existencia de población que nopuede solventar por sí misma, en las condicionesdel mercado, esa necesidad, dimensiona eldenominado problema de la vivienda y justifica yexige la intervención pública, que, a diferencia delo que sucede con otros derechos básicos comola educación o la sanidad, se sustenta en el prin-cipio de subsidiariedad.

2. El volumen de la demanda insatisfecha es,por regla general, consecuencia de la evoluciónsociodemográfica y económica que puede pro-ducir situaciones de escasez absoluta (insuficien-cia del número de viviendas) o relativa (ausenciade oferta adecuada y/o asequible para determi-nados segmentos de la demanda). Podría decir-se que en todas las sociedades se generan per-manentemente flujos de demanda, relativamentereducidos, estructurales, que requieren de laayuda de los poderes públicos y que, coyuntural-mente, ciertas circunstancias demográficas o demercado pueden hacer que se intensifiquen y sediversifiquen los flujos de quienes no tienencapacidad económica propia suficiente parasatisfacer su necesidad de alojamiento o han derealizar un esfuerzo económico excesivo y que,por tanto, requieren de ayuda pública en algúngrado.

3. La intervención pública se formaliza a tra-vés de las denominadas políticas de VS, queengloban un conjunto de medidas dirigidas acorregir las condiciones de la oferta de viviendao, directamente, a facilitar el acceso a la viviendaa los grupos que tienen dificultades para satisfa-cer su derecho a la vivienda en el mercado libremediante ayudas graduadas.

4. Las políticas de vivienda tienen como ele-mento común la adstricción de recursos econó-micos a cargo del erario público. La intensidaddel esfuerzo, mediada a través de la proporcióndel PIB dedicada a vivienda social (Holanda,

2,8%; Francia, 1,86%; Alemania, 1,5% y España0,6%), sintetiza la voluntad política y, a partir deello, al margen de los juicios que puedan hacersesobre la eficiencia de los procedimientos en cadacaso, ponen de manifiesto una clara debilidad departida en el caso español, justificativa de la peorsituación en la salvaguarda del derecho a lavivienda.

5. La distribución de los fondos públicosdestinados a la VS, permite perfilar los diferentestipos de políticas. Pueden ser empleados en laconstrucción directa de viviendas por los pode-res públicos o destinarse a subvencionar la cons-trucción efectuada por entidades privadas (políti-cas de “ayudas a la piedra”). También se empleanpara ayudar a los hogares a hacer frente a lospagos del alquiler o de la compra (políticas deayudas a las personas). Igualmente, pueden des-tinarse fondos públicos para el mantenimiento yla gestión del parque de vivienda pública. Junto alas ayudas directas habría que contabilizar tam-bién aquellas que suponen bonificaciones fisca-les y pueden tener una dudosa intención socialcuando, como en el caso de España, se otorgana la vivienda y de manera indiscriminada.

En España no se establecen políticas deayuda a las personas hasta finales de los seten-ta, y las exenciones fiscales, que constituyen lamayor aportación de fondos públicos, estánreservadas a la compra de vivienda y han mante-nido un carácter universal, por lo que resulta masexacto encuadrarlas dentro de la política econó-mica que como herramienta en favor de la vivien-da social.

6. Las ayudas a la compra y a la vivienda enalquiler se han utilizado también como solucio-nes complementarias, excepto en España. Lasayudas a la compra para favorecer el acceso a lavivienda son valoradas además como un factorde solidez económica y social. Pero planteandudas sobre su eficacia como instrumentos pararesolver el problema de vivienda, en la medida enque la vivienda destinataria de ayudas públicaspueda pasar con el tiempo a convertirse en una

56 Marco normativo y organizativo

EVALUACIÓN DEL PERÍODO EN RELACIÓN CON EL CASO ESPAÑOL

vivienda libre, tal como tradicionalmente ocurreen España. La existencia de un parque públicopara el alquiler social se aproxima más a la ideade un servicio público destinado a atender lasnecesidades de alojamiento, pero presenta gra-ves dificultades de conservación y de gestión.

7. Los elevados costes del mantenimiento ylos fracasos en la gestión de los grandes parquespúblicos de vivienda en alquiler han sido los prin-cipales argumentos en favor de su progresivareducción mediante la privatización, por venta alos inquilinos, como tendencia general en Euro-pa. Los nuevos ritmos de la dinámica sociode-mográfica desde mediados de los setenta acen-túa los desajustes entre tipologías de viviendas yde hogares. Se generaliza el hecho de que el par-que creado en los decenios anteriores acumuledéficit de equipamiento y conservación, en unambiente social con fuerte presencia de emigran-tes, escasez de cohesión social y concentraciónde marginalidad. Se manifiesta una gran necesi-dad de rehabilitación de un parque que en dife-rentes aspectos ha entrado en obsolescencia yque requiere de un enorme esfuerzo inversor quedifícilmente podría ser repercutido sobre losinquilinos.

8. Uno de los aspectos más claramente dife-renciadores de la situación de España con res-pecto a otros países europeos es la carencia deun parque de vivienda en alquiler. Mientras queen los países considerados se mantiene un pre-dominio del alquiler, en España a lo largo de lasegunda mitad del siglo XX, esta forma de ocu-pación de la vivienda se convierte en prácticaexcepcional. La inexistencia de una oferta diver-sa y asequible de vivienda en alquiler es un fac-tor de rigidez del mercado que, al reducir prácti-camente la oferta a la compra, endureceenormemente las condiciones de acceso a la pri-mera vivienda de los jóvenes y en los casos derupturas de hogares.

A pesar de la progresiva reducción de losparques públicos en alquiler, como tendenciageneral y quizás como proceso de ajuste a unanueva concepción más restrictiva de la idea delEstado de bienestar en Europa, todavía existe unaconsiderable oferta de vivienda social en alquiler,prácticamente inexistente en España.

9. En los diferentes países es muy importan-te y diversa la participación de agentes privadosen la implementación de las políticas de VS. Latendencia general es el incremento de la participa-ción de estos agentes que han estado presentes alo largo del tiempo en la promoción y la gestión dela vivienda en alquiler, como bien refleja el casoholandés, y que son la consecuencia necesaria dela progresiva retirada de los poderes públicos enla promoción directa de viviendas. En Españahasta principios de los ochenta ha habido unexclusivo protagonismo del Estado central ydurante los ochenta comienza un drástico peroinevitablemente lento proceso de descentraliza-ción. Durante años se producen reajustes sobrecompetencias entre el Estado y las ComunidadesAutónomas, con la consiguiente pérdida de capa-cidad operativa. El papel de agentes privados haestado prácticamente limitado a la participaciónde empresas de construcción y, sólo durante lasegunda mitad del periodo, van aflorando iniciati-vas sociales en forma de cooperativas de propie-tarios, con un especial protagonismo de los sindi-catos.

571. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Tabla 5 Estructura del régimen de tenencia devivienda en torno a 1990

ALQUILERPropiedad Privado Social Total Otros

Alemania 39,1 48,6 12,3 60,9Francia 54,3 19,7 17,1 36,8 8,9Holanda 44,0 12,0 44,0 56,0

Fuente: SEBHE, 1991

Desde que Marx y Engels estudiaron el "problemade la vivienda" en la segunda mitad del XIX,98

existe la evidencia, no siempre adecuadamenteponderada, de que se trata de un problema queresponde a factores estructurales, por más quepueda verse intensificado o, simplemente, carac-terizado en función de ciertos factores coyuntura-les. El "problema de la vivienda" es en realidad elproblema de algunos hogares que no alcanzan larenta necesaria para poder satisfacer por sí mis-mos la necesidad básica de alojamiento. El tama-ño de los grupos que padecen ese problema, susrasgos sociales, étnicos, o su localización, sonsólo características del problema.

A lo largo del tiempo, las actitudes de lospoderes públicos ante "el problema", el esfuerzofinanciero realizado, las estrategias y las herra-mientas que han ido utilizando, permiten dibujarun panorama diverso, con muchos matices queinvitan a establecer diferencias a veces muyimportantes, pero en lo sustancial el problema semanifiesta de forma común y permanente. Lospaíses con economías mas avanzadas, capacesde garantizar universalmente otros derechosbásicos como la educación o la sanidad, entreotras aportaciones para incrementar el bienestarde los ciudadanos, aún no han conseguido, sinembargo, poder garantizar el derecho subjetivo auna vivienda digna y adecuada.

Los mismos países, que en las décadasanteriores habían tenido que hacer grandesesfuerzos para atender las enormes necesidadesderivadas de los destrozos de la guerra y de losrápidos crecimientos de las ciudades durante laépoca del desarrollismo industrial, ven la conve-niencia de adaptarse al nuevo escenario que sevenía dibujando desde finales de los setenta. Eneste periodo que comienza con la década de losnoventa se va a ir configurando un nuevo panora-ma político, económico y social que tendrá unamarcada incidencia sobre las políticas de vivien-da en los principales países europeos.

Además de la creación del espacio comúnmonetario y la expansión del mercado por la

apertura hacia el Este, se va a producir una nuevaoleada inmigratoria, atraída de nuevo por unasventajas económicas y sociales comparativasevidentes.

Por otro lado, tras largos decenios de inten-sa intervención, en unas sociedades instaladasen un generalizado bienestar económico y social,en las que además adquieren poder y predica-mento los planteamientos neoliberales, comienzaa pensarse en la conveniencia de reducir la inter-vención pública99, o bien de redirigirla hacia otrosfines. Por ejemplo, en Holanda, desde mediadosde los noventa, las ayudas al propietario se hanincrementado notablemente (más de un 40% delos intereses de las hipotecas los paga el estado).Aunque por otro lado, en la actualidad siguenmanifestándose necesidades crecientes deviviendas asequibles y sociales en todos los paí-ses más avanzados y los gobiernos deben seguirsintiéndose aludidos en la responsabilidad deproveer de VS a partir de la oportuna calificacióndel uso del suelo.100

En todo caso, la Unión Europea, sin compe-tencias directas en materia de vivienda, a travésde diferentes documentos, no deja de marcarestrategias o proclamar el derecho de los ciuda-danos a una vivienda digna, la seguridad en latenencia, la igualdad de oportunidades y el acce-so a los servicios básicos.101 Ya no basta con eltradicional carácter redistributivo de las políticasde vivienda, ahora se ha de buscar también con-vertirlas en factores de cohesión social en unentorno urbano saludable.

Los países considerados en este estudio hanllegado a los últimos años del siglo XX con unaamplia experiencia de intervenciones públicas enmateria de VS que han quedado reflejadas enunos parques de vivienda diversos en todos susaspectos materiales, en su composición social yen sus formas de gestión, pero con el rasgocomún de plantear importantes exigencias derehabilitación.

El régimen de alquiler (supone un 32% delparque de viviendas de la UE), rasgo común

98 ENGELS, 1974. 99 VEER, VAN DER; SCHUILING, 2005.100 WHITEHEAD, 2006, pág. 11.101 RODRÍGUEZ, 2002.

58 Marco normativo y organizativo

TENDENCIAS A PARTIR DE 1990

característico de la VS en Europa (un 11,4% delparque de viviendas total), entra en una fase en laque va a ser cuestionado y en la que va a experi-mentar notables retrocesos, especialmente visi-bles en los parques ya existentes, que tienden aser ofrecidos en venta, para tratar de adoptarnuevas políticas más flexibles de promoción deviviendas sociales. Esto ha ocurrido incluso enHolanda, donde en los últimos años las asocia-ciones han podido vender una pequeña parte delas VS tanto para equilibrar sus presupuestos,como para alterar el régimen de tenencia y con-seguir así una mayor heterogeneidad. No es, sinembargo, una tendencia que pueda considerarseconfluyente con el modelo español, que desde elprincipio, y casi exclusivamente, ha estado volca-do hacia la propiedad. En estos países, como severá con más detalle, se trata de corregir la ante-rior trayectoria suavizando el predominio delalquiler, pero manteniendo todavía una presenciaclaramente mayoritaria. Tampoco es el modeloseguido por Alemania, Holanda y Francia. Entodos ellos está permitida la venta (controlada porel gobierno central) de las viviendas públicas asus inquilinos, pero no se ha llevado a cabo, almenos de forma intensa en ninguno de ellos(6000 viviendas de media anual en Francia en losúltimos años o el 1% de su stock en Holandadurante la última década).102 Se trataría en defini-tiva, como afirman en Cecodhas (2007), de evolu-cionar hacia un reequilibrio, un reajuste de lastendencias históricas en aras de una mayor efi-ciencia social y económica. Es muy diferente elcaso español, en el que la vivienda protegida enalquiler ha tenido siempre un cierto carácter demarginalidad.

Los intensos y dinámicos cambios sociode-mográficos, especialmente en las formas de con-vivencia, que se hacen muy diversas y cambian-tes, ganan protagonismo en el proceso. Comoafirman Merlin y Trilla,103 esta nueva dinámicademográfica está planteando algunas contradic-ciones de las nuevas políticas de vivienda que seestán aplicando en los países europeos, todavíabasadas en ocupaciones masivas de zonassuburbanas, con viviendas de superficie reduciday tendiendo cada vez más a la modalidad de pro-piedad. Las consecuencias de las transformacio-nes familiares conducen a un nuevo modelo,basado en la existencia de un hogar "atípico"(frente a la familia tradicional), que más bienreclamaría vivienda en bloque multifamiliar (no

unifamiliar), generalmente de alquiler (no en pro-piedad) y en un entorno urbano consolidado (noperiférico). Las políticas de vivienda deberíanpoder amoldarse a los dos modelos "para evitarla segregación demográfica y para no agravartodavía más la desestructuración familiar".104

Si aceptamos con Ghekiere y Jackson105

que "la producción de viviendas sociales preten-de garantizar, a través de gestores específicos oconvencionales, la producción de una oferta deviviendas públicas complementaria a la ofertadisponible en el mercado y así permitir el accesoa la vivienda a determinados segmentos de lademanda", los criterios de asignación de las VSserán tanto más "estratégicos" cuanto más clara-mente se haya definido la función de la VS; sehan de establecer con precisión los segmentosde demanda (tope de ingresos, nivel de renta,condiciones de necesidad, criterios de proximi-dad o grupos sociales definidos) y los métodosutilizados para garantizar su asignación.

En Holanda hasta los noventa (y en otros paí-ses europeos como Dinamarca, Suecia o Irlanda),la VS ha tenido carácter de utilidad pública, de loque se derivaba la ausencia de topes de ingresospara acceder al parque de viviendas sociales, sinmenoscabo de la definición de ciertos criterios deprioridad, asignación o localización.106 Desde losnoventa sí se aplican límites de ingresos familia-res. Con todo, la vivienda sigue teniendo utilidadpública, orientada a amplios segmentos de lapoblación107 y está respaldada por el parque devivienda en alquiler de mayores dimensiones deEuropa. La ausencia de limitantes hasta fechasrecientes ha propiciado que en la actualidad loshogares que residen en esos parques socialestengan un nivel de renta medio (cada vez menorcomo consecuencia de los límites), evitando elestereotipo que identifica la vivienda social conlos niveles de renta muy bajos, como ocurre enEspaña. En Francia y Alemania (desde 1956 lapolítica está basada en subsidios de viviendafederales, regionales y locales) se plantea unaconcepción intermedia, orientada históricamentea satisfacer las necesidades de vivienda de losasalariados en un sentido amplio, pero cada vezmás sesgado hacia una demanda social estricta-mente definida.

Otro rasgo fundamental a la hora de valorarla política de vivienda es el que se perfila a travésde los agentes actuantes y de sus papeles. EnEspaña no se ha conseguido salir del ámbito de

102 NIEBOER; GRUIS, 2006.103 MERLIN, 1986. TRILLA, 2001.

104 TRILLA, 2001, pág. 38.105 GHEKIERE; JACKSON, 1998.106 GHEKIERE; JACKSON, 1998.107 VEER VAN DER; SCHUILING, 2005.

591. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

la Administración Pública. La AdministraciónCentral establece las bases de financiación de lasviviendas protegidas. La Administración Autonó-mica, que cuenta con competencias exclusivasen materia de vivienda, es la encargada de la ges-tión de la política estatal. Por su parte, la Admi-nistración local tiene competencias en la promo-ción y administración de su patrimonio devivienda y suelo,108 pero hasta la fecha su papel,con carácter general, ha sido muy escaso.

En Francia, por ejemplo, la distribución decompetencias es clara, aunque en la práctica, seopera desde la cooperación entre todos los orga-nismos implicados.109 El Gobierno Central definelos objetivos, los instrumentos de intervención,las normas y los medios financieros. La ejecuciónde la política se lleva a cabo descentralizando alnivel de Provincias (aportan las garantías necesa-rias a los préstamos concedidos) y Municipios(bien a través de los permisos de obra, de planesde vivienda o como participantes en las oficinaspúblicas). Desde el año 2004 (Ley 809/2004), ydadas las diferencias regionales en el mercado dela vivienda, se han otorgado nuevas competen-cias a estructuras supramunicipales (áreas metro-politanas o mancomunidades por ejemplo). Encuanto a la financiación de las ayudas a la vivien-da proviene de varias fuentes, tanto de carácterpúblico como privado:

– En primer lugar, los fondos directos delGobierno central. Son los Prêts conventionés quese vinculan a los planes de ahorro-vivienda.

– La red HLM recibe préstamos a tipos redu-cidos de la Caisse de Depôts et Consignations(CDC), perteneciente al Estado, que se financiacon los ahorros familiares.

– Las empresas de más de diez trabajadoresestán obligadas a aportar el 0,65% (antes el 1%)de la masa salarial a la inversión en alquiler social.

– Las empresas conceden préstamos prefe-renciales a sus trabajadores para favorecer elacceso a la vivienda.

– Por último, las llamadas "tasas de los pro-pietarios", con el 2,5% de los alquileres percibi-dos y un tanto más en el caso de viviendas conmás de 15 años de antigüedad.110

En el caso de Alemania, los agentes queintervienen en la política de vivienda no han varia-do con el paso de los años. El gobierno centralestablece el marco legal general y asigna los fon-dos necesarios, los gobiernos regionales concre-tan los programas de subsidios y las entidades

locales crean sus propios programas de apoyo.Como consecuencia de las disparidades regiona-les entre el este y el oeste se han puesto en mar-cha medidas de implementación de las políticasajustadas a las realidades regionales.111 Desde elaño 2000, la simplificación del marco jurídico hatenido también un gran impacto sobre la VS y sufinanciación (tanto en alquiler como en propie-dad), fortaleciendo el papel de las entidades loca-les y la intervención del parque de vivienda priva-da.112

Los sistemas de gestión de los parquespúblicos de vivienda pueden diferenciarse113

según la intervención sea directa de la entidadlocal o regional, que es la propietaria de lasviviendas y garantiza su gestión directa; o bienuna intervención indirecta que se produce a tra-vés de estructuras autónomas que disponen deuna personalidad jurídica propia, de derechopúblico o privado, pero que están estrechamentevinculadas a la administración como ocurre enHolanda o Francia. Igualmente, en el alquilersocial se cuentan con un amplio abanico de pro-veedores, cuyo lugar más destacado lo ocupanlas asociaciones sin ánimo de lucro: sociedades,corporaciones y cooperativas de vivienda; y losayuntamientos, que paulatinamente han ido per-diendo importancia por las dificultades de finan-ciación, gestión e innovación frente a las entida-des de carácter privado.114 En España laparticipación de agentes privados en la gestiónde los parques públicos de vivienda brilla por suausencia.

En Alemania, Holanda y Francia la gestión delos parques públicos de viviendas sociales enalquiler se basan en el principio económico deque las empresas (públicas o privadas) tienen queequilibrar sus cuentas de explotación. Las rentasdeben permitir equilibrar la explotación del par-que de viviendas de un modo duradero aunquepara ello sea necesario dispensar ayudas al inqui-lino.115

En Holanda, por ejemplo, la gestión y propie-dad del 85% de la VS se encuentra en 2007 bási-camente en manos de las 568 (en 1990 había1037 mientras que en 2001 su número había des-cendido hasta las 701) corporaciones de vivien-da, asociaciones cooperativas o fundaciones sinánimo de lucro, privadas, pero bajo un férreo con-trol municipal, conocidas bajo el epígrafe genéri-co de "independent not-for-profit housing asso-ciations (HAs) o Woningcorporaties)" que en 1998

108 BILBAO; GARCÍA VALIÑAS; SUAREZ, 2006.109 MINISTÉRE DES TRANSPORTS, 2005.110 TRILLA, 2001, pág. 131.111 CECOCHAS, 2007, pág. 15.

112 AVS, 2006, pág. 7.113 GHEKIERE; JACKSON, 1998.114 TRILLA, 2001, pág. 75.115 GHEKIERE; JACKSON, 1998.

60 Marco normativo y organizativo

gestionaban un parque de 1,8 millones de vivien-das y en la actualidad supera los 2,4 millones,con un tamaño medio (algunas cuentan con másde 30.000) de más de 4600 viviendas por asocia-ción.116

Aunque es muy estrecha la colaboración y larelación entre el gobierno central, la administra-ción local y las asociaciones, los primeros depen-den de las segundas a la hora de producir (en2003 las asociaciones entregaron el 80% de lasnuevas viviendas en Ámsterdam por ejemplo),gestionar, transformar y mantener el parque deVS holandés. Por esta cualidad en Holanda no sehabla de vivienda pública y sí de VS. En la actua-lidad, la gestión de las adjudicaciones está regidopor el sistema on-line Wohningnet, por el cual elsolicitante tiene acceso a todas las viviendas dis-ponibles y puede realizar telemáticamente la soli-citud a intervalos temporales determinados (salvoen casos de urgencia donde se aceptan solicitu-des continuamente), quedando la misma en listade espera.

En Francia desde el año 1948 la puesta enmarcha de la política nacional de vivienda socialse delega a actores especializados, como son losorganismos públicos de HLM (un total de 293)que en la actualidad gestionan el 90% del parquepúblico (más de 2,1 millones de viviendas), ya seabajo la responsabilidad directa de los ayunta-mientos (57%), ya sea con compañías privadassin ánimo de lucro, constituidas como socieda-des anónimas (327), sociedades cooperativas(162), sociedades de crédito inmobiliario (107) osociedades de economía mixta (422). Los orga-nismos, sean públicos, privados o mixtos, inter-vienen en la construcción, gestión, promoción,financiación y mantenimiento de las viviendas.Como ocurría en Holanda hasta 1993, los orga-nismos HLM gozan de un tratamiento fiscal espe-cífico ya que su actividad está exenta del impues-to sobre sociedades.117

La financiación pública de la VS es respon-sabilidad del Gobierno Central que, como hemosvisto anteriormente, define el marco de la regla-mentación nacional. Las autoridades locales con-trolan la planificación urbana, como ocurre enHolanda, dentro de su área administrativa, asícomo la política de vivienda social.118 Las vivien-das HLM en Francia han estado siempre someti-das a alquileres fijados anualmente por el Estado,según áreas y regiones, y han respetado el princi-pio de contrato indefinido. Es obligatorio que

aquellas familias cuyos niveles de ingresos exce-dan de los topes establecidos para el acceso alparque de viviendas, paguen un suplemento delalquiler.119

El sector de la VS en alquiler en Alemaniahace referencia un conjunto de convenios (obliga-ciones sociales y económicas fijadas alinversor/arrendador durante un periodo de tiem-po determinado a cambio de una indemnizacióndineraria) establecidos entre los Länder o lasgrandes ciudades y una gran diversidad de inver-sores arrendadores (sociedades de viviendas quepertenecen a los municipios o a grandes gruposindustriales, sociedades cooperativas, inversoresinstitucionales, inversores privados o simplesfamilias arrendadoras). Desde la pérdida del privi-legio fiscal en 1989 estos últimos y su parque hanpasado ha regirse por las normas del alquiler pri-vado en detrimento del público. Una asociación(Bundesband deutscher Wohnungsunternehmen)agrupa a las diversas federaciones de empresasy organizaciones relacionadas con el sector de lavivienda. Actualmente la componen cerca de3.000 empresas, de las cuales 722 son públicas,1966 son cooperativas, 204 no municipales, 84privadas y 23 asociaciones eclesiásticas no coo-perativas.120

En Alemania, además de los servicios bási-cos de alquiler y mantenimiento facilitados a losinquilinos de VS también se ofrecen otros como elsuministro de servicios comunitarios (locales dereunión, por ejemplo), servicios para gruposespecíficos (ancianos, minusválidos, etc.), rea-daptación de viviendas para adecuarlas a lasnecesidades de la tercera edad o implicando alos inquilinos en la gestión del parque de vivien-das.121 Las ayudas financieras proceden de dosformas alternativas: préstamos sin interés de ori-gen público y financiación libre en el mercado pri-vado.

En Holanda, el sector de la VS de alquiler sedefine en sentido estricto por las viviendas quegozan de las ventajas de la ley sobre la viviendade 1901. Desde 1979 se estableció en Holandaun sistema de valoración de las viviendas, aplica-ble a todas las viviendas del país, basado en pun-tos para un conjunto de conceptos (superficie,habitaciones, equipamientos e infraestructuras) yuna renta por punto fijada y revisada anualmentepor el gobierno. Los alquileres que diferían de lavaloración tenían que ajustarse progresivamentemediante una nueva "armonización de rentas". El

116 VEER VAN DER; SCHUILING, 2005.117 AVS, 2001.118 AVS, 2006, pág. 16.

119 AVS, 2001.120 CECOCHAS, 2007, pág. 16.121 CECOCHAS, 2007, pág. 16.

611. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

alquiler de una VS puede ser un 30% menor queel de una de las mismas características en el mer-cado libre.

De muy diversos tamaños, las más de 500asociaciones administran el parque de viviendaen alquiler en Holanda con un estatuto específicoy con una determinada inscripción en el Ministe-rio de Vivienda que les otorga un régimen fiscalprivilegiado mediante el cual quedan exoneradasdel pago de impuestos sobre sociedades, de losimpuestos sobre permisos de construcción y delos impuestos sobre transmisión de bienes.122

Desde 1993, la independencia financiera de lasasociaciones (respondiendo a un proceso de libe-ralización descentralización impulsado por elgobierno bajo el lema "Más mercado y menosgobierno") quedó zanjada con el acuerdo de Bru-tering (1993).123 Este acuerdo se firmó por elgobierno, dos federaciones nacionales de vivien-da y la Mancomunidad de Municipios Holandeses(VNG) y sirvió para regularizar el dinero recibidopor las asociaciones y la devolución de los prés-tamos concedidos por el gobierno (una operaciónde más de 17.000 millones de euros en un soloaño). Desde entonces, estas asociaciones hanoperado como empresas sociales, y sus activida-des se apoyan en una amplia estructura degarantía independiente del Gobierno Central for-mada por el Fondo de Garantía Social de laVivienda (WSW), y del Fondo Central de la Vivien-da (CFV), una estructura administrativa que facili-ta el apoyo financiero y ayuda a los proyectos.124

Los subsidios a la construcción fueron totalmen-te abolidos, salvo para aquellos casos de renova-ción urbana.

La evolución de las asociaciones ha mostra-do su gran solvencia económica, que las llevó aadquirir nuevas obligaciones (atención al cliente,supervisión interna o gestión de la tesorería) y aseparar actividades lucrativas de las que no creanbeneficios (que están exentas de impuestos). Sufuncionamiento independiente y transparente lasha hecho diversificarse, haciendo una interpreta-ción más amplia de sus competencias (alojamien-tos para la tercera edad, desarrollo de proyectossociales, pero también inmobiliario, oficinas, cen-tros comerciales u otros similares). Tambiéndesde hace apenas dos años, las asociacionesno cuentan con exenciones fiscales (impuestoscorporativos, de transferencias, etc.) y se hanreducido drásticamente los subsidios. Son rele-vantes las fórmulas aplicadas por algunas asocia-

ciones para abaratar o suavizar el paso a la pro-piedad de parte de su patrimonio. Entre ellasestán la propiedad compartida, la propiedadsocialmente vinculada o el alquiler con opción acompra, que bien conocemos en nuestro país.125

En el campo de la VS también es de desta-car el papel activo de las entidades locales queadministran directamente un patrimonio (255.000viviendas) esencialmente construido en el perio-do de entreguerras e inmediatamente después dela 2ª Guerra Mundial. En la actualidad los ayunta-mientos ya no construyen más viviendas y el par-que va siendo transferido paulatinamente a lasasociaciones. Desde hace algunos años, las enti-dades locales de áreas con problemas económi-cos y sociales se han visto obligadas a tener unpapel más activo en los procesos de gestión delparque de viviendas social (aportación de terre-nos, concesión de subvenciones complementa-rias, etc.).126

En Alemania la administración pública seimplica mediante el control de sociedades, aso-ciaciones y cooperativas privadas, además desociedades anónimas sin ánimo de lucro y deinversores privados, personas físicas o jurídi-cas.127 En los últimos años, la política de viviendaen Alemania se centra en la evolución del merca-do, tratando de minimizar las diferencias existen-tes a nivel regional. Como afirma la AVS,128 "elobjetivo político es promover el acceso a la pro-piedad cuando se alcanza la edad de jubilación,el apoyo a las familias con bajos ingresos asig-nándoles vivienda, y la promoción de la VS y coo-perativa".

HOGARES Y PARQUE DE VIVIENDASLos hogares y las viviendas, sus números, sustipos y sus características constituyen los doselementos básicos de partida para afrontar elanálisis comparado de los problemas y de lasdiferentes situaciones en las que enmarcar lasactuaciones en materia de vivienda protegidade los diferentes países considerados. Se hacepreciso, por tanto, señalar, algunas de lasdimensiones fundamentales de los hogares(necesidad) y del parque de viviendas (oferta dealojamiento).

En primer lugar hay que recordar las limita-ciones que para establecer comparaciones signi-ficativas imponen las disparidades existentes a lahora de definir los conceptos de hogar y viviendaen los diferentes países.

122 GHEKIERE; JACKSON, 1998.123 AVS, 2001.124 AVS, 2006, pág. 21.

125 TRILLA, 2001, pág. 83.126 GHEKIERE; JACKSON, 1998.127 GHEKIERE; JACKSON, 1998.128 AVS, 2006.

62 Marco normativo y organizativo

Moviéndonos entre indicadores básicos,resulta significativo el número de viviendas porcada mil habitantes. España destaca como elpaís con mayor dotación de viviendas de todaEuropa (509,8 por mil habitantes) muy por encimade las cifras de otros países como Holanda(415,9). Esta circunstancia se intensifica en larelación de viviendas no principales (160,4 enEspaña frente a 38,1 en Alemania y 9,0 en Holan-da), consecuencia, en buena medida, del pesoque tiene el carácter turístico de buena parte delterritorio español, que es sede de segundas resi-dencias de ciudadanos de otros países.

Si nos remitimos al dato de las viviendasprincipales, la situación se invierte. Alemania(434,1) y Holanda (406,9) presentan valores clara-mente superiores al de España (349,4). A las dis-paridades geográficas y culturales entre los paí-ses nórdicos y meridionales de Europa hay queañadir ahora el diferente tamaño medio del hogaren el norte y el sur de Europa.

Los datos globales sobre la superficie mediade las viviendas indican una cierta homogenei-dad: Francia (89,6 m2), Alemania (89,7 m2) y Espa-ña (90,0 m2) presentan valores casi idénticos,mientras Holanda sobresale por un tamañomedio superior (98,0 m2). En todo caso hay quereiterar que se trata de indicadores de valormedio excesivamente sintéticos y escasamenteexpresivos. Sería necesario disponer de informa-ción en la que se tuvieran en cuenta las tipologí-as de viviendas y de hogares.129

Los datos de habitaciones por persona danuna dimensión más concreta de la densidad en eluso de la vivienda, que permite confirmar lahomogeneidad entre países.

El régimen de tenencia de la vivienda es unode los más nítidos reflejos de la política de vivien-da aplicada a lo largo del tiempo y no una conse-

129 LAMOTHE; DE LUNA, 2006, pág. 153.

631. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Tabla 6 Viviendas por mil habitantes

Total Viviendas Otrasviviendas principales viviendas

Alemania 472,2 434,1 38,1España 509,8 349,4 160,4Francia 479,2 397,5 81,7Holanda 415,9 406,9 9,0UE-15 468,4 396,0 72,4

Fuente: MARTÍNEZ et al., 2006

Tabla 8 Habitaciones* por persona y régimen detenencia de la vivienda (2001)

Total Propiedad AlquilerUE-15 2,0 2,0 1,8Alemania 1,9 2,1 1,8España 1,9 1,8 2,1Francia 2,0 2,1 1,7Holanda 2,6 2,6 2,7

* Deben incluirse: dormitorios, comedores, salones, cuartos de estar…así como trastearos,sótanos y desvanes, que teniendo 4 m2 o más y acceso desde el interior de la vivienda, seanutilizados para fines residenciales. Se excluyen cuartos de baño o aseo, cocinas, terrazas,pasillos, vestíbulos, vestidores, despensas y aquellas habitaciones de uso profesional.

Fuente: EUROSTAT, Panel de Hogares de la Unión Europea

Tabla 9 Régimen de tenencia de la vivienda según los ingresos de los hogares (2001). Porcentajes horizontales

TOTAL MENOS DE 60% (*) MÁS DEL 140% (*)Propiedad Alquiler Cesión Propiedad Alquiler Cesión Propiedad Alquiler Cesión

gratuita gratuita gratuitaUE-15 64,0 32,1 3,9 50,1 43,3 6,5 73,5 23,5 3,1Alemania 64,0 32,1 3,9 50,1 43,3 6,5 73,5 23,5 3,1España 64,0 32,1 3,9 50,1 43,3 6,5 73,5 23,5 3,1Francia 64,0 32,1 3,9 50,1 43,3 6,5 73,5 23,5 3,1Países Bajos 64,0 32,1 3,9 50,1 43,3 6,5 73,5 23,5 3,1

* En relación con el ingreso mediano.

Fuente: EUROSTAT, Panel de Hogares de la Unión Europea

Tabla 7 Superficie media de las viviendas

(m2)Alemania (2003) 89,7España (2001)* 90,0Francia (2002) 89,6Holanda (2000) 98,0

* Estimación a partir del CensoFuente: BOVERKET, 2005

cuencia de factores culturales. La distribución delparque por regímenes de cesión pone en supunto culminante la divergencia del caso español.Los elevados porcentajes de viviendas en propie-dad y la presencia testimonial del alquiler consti-tuyen el rasgo más característico a la hora dedefinir la problemática de la vivienda en España.Es interesante observar cómo Francia y Alema-nia, con niveles de PIB/cápita entre los más ele-vados de Europa cuentan con porcentajes depropietarios por debajo de la media europea. Porel contrario, España, con una renta inferior, pre-senta unas tasas de propiedad mucho másaltas.130 Igualmente, a diferencia de lo que ocurreen el resto de Europa, donde las mayores propor-ciones de vivienda en propiedad corresponden alos mayores niveles de renta, en España en losniveles de renta más bajos se mantienen las mis-mas proporciones de propietarios.

Como no podía ser de otra manera, la pro-blemática de la vivienda se manifiesta también enEspaña en que los hogares tienen que soportarunas mayores cargas financieras. Sólo un 16,5%están libres de tales cargas, mientras que en lamedia europea esa proporción se acerca al 50%,destacando nuevamente Holanda con un 76,2%.

Un aspecto muy relevante en la dinámicaactual de las políticas de vivienda en el conjuntode los países estudiados es la antigüedad de los

distintos parques de viviendas. Conviene desta-car el importante peso de las viviendas construi-das con anterioridad a 1970: alrededor del 50%del parque total en Francia, Holanda y España ydel 75% en Alemania. En Francia el 90% del par-que de viviendas sociales en alquiler ha sidoconstruido con posterioridad a 1945. Hay queseñalar también que en Francia y en España hayuna fuerte concentración espacial en las grandesciudades, coincidiendo la antigüedad y el deterio-ro del parque con la pobreza de los hogares.131

Sin duda el gasto en vivienda en relación conel PIB es un primer indicador de la intervenciónpública en materia de vivienda. Mientras que enEspaña destaca la inversión residencial con un8,8% del PIB, la inversión pública ofrece unosregistros sensiblemente menores a los de otrospaíses. En Holanda (al igual que ocurre en elReino Unido y en Suecia) los porcentajes del PIBreflejan las fuertes exigencias del mantenimientoy la gestión de un importante parque público deVS. Esta misma realidad se manifiesta, aunque deforma menos intensa en Alemania y Francia.

NUEVOS DERROTEROS DE LA POLÍTICA DE VSInevitablemente, las actuales políticas de VS ysus posibles innovaciones estarán condicionadaspor la inercia de las actuaciones realizadas en losúltimos 50 años. Aún cuando sea deseable, al

130 TRILLA, 2001, pág. 73. 131 GHEKIERE; JACKSON, 1998.

64 Marco normativo y organizativo

Tabla 10 Hogares por tipo de carga financiera* debidoa costes de la vivienda (2001). Porcentajeshorizontales

Carga elevada Carga molderada Sin cargaUE-15 17,4 35,8 46,8Alemania 14,2 44,7 41,0España 26,2 57,4 16,5Francia 14,6 27,9 57,5Holanda 3,1 20,7 76,2

* Porcentaje sobre el salario de la cuota hipotecaria calculada en cada plazo de amortizaciónsobre el MIBOR medio para un 70% del precio de una vivienda libre de 105 m2.

Fuente: EUROSTAT, Panel de Hogares de la Unión Europea

Tabla 12 Gasto público en vivienda. Porcentajes del PIB

Inversión en vivienda Inversión pública en vivienda(2007) (1996)

Alemania 5,2 1,40España 8,8 0,98Francia 4,6 1,80Holanda 6,3 3,20

Fuente: TRILLA, 2001 y ASPRIMA et al. 2007

Tabla 11 Antiguedad del parque de vivienda (2002). En porcentaje

<1919 1920-1945 1946-1970 1971-1980 1981-1990 >1990

Alemania 14,6 12,6 47,2 10,9 14,6 SD

España 8,9 4,2 33,5 24,1 13,6 15,7

Francia 19,9 13,3 18,0 26,0 10,4 12,4

Fuente: BOVERKET, 2005

igual que en otros procesos sociales, crear mar-cos de convergencia entre las políticas de losdiferentes países de la Unión Europea, lo cierto esque el peso de las estructuras jurídicas, adminis-trativas y, sobre todo, los parques de viviendaexistentes, harán difícil una adaptación homogé-nea a las nuevas situaciones sociales y económi-cas, aun cuando pueda haber, como de momen-to hay, una coincidencia generalizada de losplanteamientos neoliberales, en favor de unamenor intervención,132 de la privatización delpatrimonio público y de un creciente apoyo a lapropiedad (con algunas notables excepcionescomo Dinamarca y Suecia que no cuentan conninguna ayuda directa para la adquisición de lavivienda principal.133 Todo ello como consecuen-cia de los cambios que se vienen produciendo enla concepción del Estado del bienestar en granparte de Europa.134

El Tratado de Maastricht y los criterios deconvergencia han obligado a los países miem-bros a numerosos recortes en las asignaciones ypresupuestos públicos lo que se ha notado conmayor claridad en determinados sectores comoes el caso de las políticas de vivienda.135 Los fon-dos gubernamentales, menos abundantes, pasana ser subvenciones específicas en vez de genéri-cas, focalizándose en los grupos socioeconómi-cos más desfavorecidos. Como se afirma en lapublicación de la AVS, 2006, el objetivo de la polí-tica de vivienda cambia a "facilitar y permitir elacceso a la vivienda" en vez de "provisión de lavivienda".

La modalidad de tenencia incide de maneramuy intensa en los sistemas de financiación. Enlos países en los que predomina el alquiler social,se ha ido evolucionando desde la promoción através de fondos presupuestarios públicos a lafinanciación privada, normalmente a través desubsidios de intereses o con la garantía última delEstado. Estas reducciones en las inversionescomenzaron ya en los ochenta en países comoReino Unido o Alemania, y se han ido extendien-do, agravando los problemas de conservación delas viviendas y de segregación social.

La relación entre los volúmenes de viviendaen propiedad y en alquiler, especialmente la decarácter social, evolucionan en favor de las pri-meras. Los diferentes países tratan de buscarun mejor punto de equilibrio óptimo136 para

hacer frente a los problemas derivados de unparque excesivamente sesgado en uno u otrosentido. La gran carga financiera que han desoportar los países con mayores parques de VSse contrapone a los graves problemas de acce-so a la vivienda en aquellos países, como Espa-ña, en los que prácticamente no existe viviendaen alquiler.

En todos los países europeos las proporcio-nes de propietarios registran una tendencia alcis-ta (tanto en Holanda, como en Francia y Alemaniase producen desgravaciones fiscales de los inte-reses de los préstamos hipotecarios). Los valoresde Alemania, Francia y Holanda en 1980 eran un39%, un 47% y un 42%, respectivamente, clara-mente inferiores a los de 2001 (ver Tabla 9). Sóloen Alemania, Holanda y Suiza la ocupación enpropiedad no es la dominante.137 Además hayque contar con la incorporación de los países delEste (Hungría, Lituania o Eslovenia), con propor-ciones de propietarios incluso superiores a la deEspaña.

En Alemania el abundante parque público deviviendas perteneciente a la ex RDA ha sido des-mantelado y transferido a gestores independien-tes, sociedades de vivienda o cooperativas devivienda, en un claro proceso de privatización.Casi tres millones de viviendas pierden la titulari-dad pública y adquieren deliberadamente la titu-laridad privada con un reajuste de los precios delos alquileres gracias a la instauración ayudas a lavivienda. Para ello ha sido necesario resolver ladifícil cuestión de la propiedad de las viviendas.De acuerdo con la "Ley sobre el tratamiento deantiguas deudas de la antigua RDA" cerca de un15% del stock de viviendas públicas (situadas enlos denominados Nuevos Länder) deben privati-zarse. Como a menudo los ocupantes no estánen disposición de comprar la vivienda (a pesar delas asignaciones económicas directas estableci-das –10.000 marcos para una familia de 4 miem-bros–, aplicadas con independencia de las ayu-das fiscales establecidas por el gobierno central),ha sido necesario encontrar fórmulas cooperati-vas, sociedades de vivienda y gestores indepen-dientes. A ello habría que sumar la necesidad demodernizar otro dos tercios del stock de vivien-das, que se afronta a través de un plan especialcentrado en la concesión de créditos a muy bajointerés.138

132 SCANLON; WHITEHEAD, 2004. En el caso de Madrid, esmanifiesto el desinterés absoluto por parte de Institutode la Vivienda (IVIMA) y de la Empresa Municipal deVivienda y Suelo (EMVS) por promover, construir y ges-tionar directamente vivienda pública. UGT, 2001, pág. 15.

133 MINISTERIO DE FOMENTO, 1997, pág. 40.

134 WHITEHEAD, 2003.135 RODRÍGUEZ, 2002.136 TRILLA, 2001, pág. 54.137 WHITEHEAD, 2006, pág. 6. NORRIS; SHIELS, 2004,

pág. 5.138 AVS, 2001.

651. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

En todos los casos se puede percibir unaclara tendencia a la baja en los parques de alqui-ler, pero no así del alquiler social, que sólo dismi-nuye en Alemania. Dicha reducción se produjosobre todo tras la reforma política basada en laSegunda Ley de Vivienda, llevada a cabo en1997. Desde entonces se ha producido una signi-ficativa reducción gradual del parque de VS y delnúmero de construcciones.139 En Francia y enHolanda la proporción de alquiler social ha creci-do desde la década de los sesenta hasta laactualidad.

El descenso del alquiler privado ha sidomenos pronunciado en aquellos países (entre losque no figuraría España) que han desarrolladosubvenciones (llamadas housing allowances,wohngeld u otras). La intervención pública hasido fundamentalmente reguladora, mediante elcontrol de los alquileres, las subvenciones, losestímulos a la promoción y a la rehabilitación. Elprimero de ellos es sin duda el instrumento másutilizado. En Alemania se aplica el sistema del"alquiler comparable", fijado por las autoridadeslocales basándose en la media de viviendas aná-logas durante un periodo de 3 años (en el ámbito

público su equivalente sería el "alquiler social",determinado políticamente). En Francia, la LeyMermaz-Malandrin (1989) sirvió para equilibrarlos intereses de inquilinos y arrendadores (lasviviendas HLM han estado siempre sometidas aalquileres fijados anualmente por el Estado).

Parece oportuno tomar a Francia como pri-mer referente de los nuevos planteamientos enrelación con la política de vivienda. Desde 1997se viene consolidando una reforma en profundi-dad que persiguiendo garantizar el derecho a unavivienda digna, incluyendo el acceso a la propie-dad y favoreciendo la producción de viviendas enalquiler (tanto privadas como sociales), pretendetambién incidir sobre el derecho real de elecciónen cuanto a localización y tipología. El procesoculmina con el reconocimiento legal del derechosubjetivo a una vivienda reclamable ante los tribu-nales de justicia. Es la equiparación del derecho ala vivienda con otros ya consolidados como elderecho a la educación o el derecho a la sanidad.

La política francesa mantiene su marcadocarácter centralista. En la actualidad, su diseñoglobal es elaborado por el Estado, dejando suaplicación y gestión a los diferentes departamen-tos franceses. Las regiones no poseen compe-tencia en materia de vivienda aunque puedenaportar dotaciones presupuestarias al respecto.Las autoridades locales controlan la planificaciónurbana dentro de su límite territorial, así como lapolítica de vivienda local. Además, desde el2005, también cuentan con plena autonomíafinanciera.140

En Francia existe un complejo sistema deayudas públicas destinadas a: a) facilitar el acce-so al alquiler, tanto público como privado; b) favo-recer la rehabilitación de las viviendas a los pro-pietarios-ocupantes; y c) potenciar el acceso a lavivienda en régimen de propiedad. Junto a ello sehan implementado acciones destinadas a reducirel número de viviendas vacías.

Aparentemente no es un panorama muydiferente al que configura la política de viviendaen España. Desde la administración central selegisla para favorecer el fomento de la viviendaprotegida, para favorecer el acceso a la vivienda,en propiedad o en alquiler, y para rehabilitaraquellas que se encuentran en un estado dedegradación. Pero, del 1% de inversión en vivien-da, el 70% se destina a ayudas fiscales a la com-pra y sólo un 30% a la inversión directa en vivien-da pública.141

139 AVS, 2006, pág. 7. 140 AVS, 2006, pág. 16.141 UGT, 2001, pág. 62.

66 Marco normativo y organizativo

Tabla 13 Evolución del parque de vivienda en alquiler(% sobre parque de viviendas principales)

1960 1970 1980 1990 2003

Alemania (RFA)Alquiler social 15 22 16 13 6Alquiler privado 47 46 46 47 51Total alquiler 62 68 62 60 57

EspañaAlquiler social 2 2 2 2 1Alquiler privado 41 28 19 14 10Total alquiler 43 30 21 16 11

FranciaAlquiler social (HLM) 4 10 14 16 17Alquiler privado 33 29 26 22 21Otros alquileres* 82 18 10 9 6Total alquiler 59 57 50 47 44

HolandaAlquiler social 26 31 39 38 35Autoridades locales 12 12 9 -- --Housing associations 14 19 30 -- --Alquiler privado 41 34 17 17 12Total alquiler 67 65 56 55 47

(*) Viviendas cedidas por las empresas o de alquiler gratuito

Fuente: WHITEHEAD, 2006 y TRILLA, 2001

PROBLEMAS ACTUALES DE ACCESO A LA VSLa orientación de casi todas las políticas devivienda europeas en favor de una mayor propor-ción de propietarios, con medidas de estímulo ala compra de vivienda ha incidido en su encareci-miento y en un fuerte endeudamiento y puedeinterpretarse como un mecanismo de reducciónde las responsabilidades del Estado.

Parece que, en la mayor parte de los paíseseuropeos en las últimas décadas, el incrementodel precio de la vivienda, y del esfuerzo inversorde las familias, debe vincularse a la presión dedemanda de vivienda de compra.142 Aunque elpunto de partida pudiera ser la disminución histó-rica de las tasas de interés a escala global duran-te los últimos quince años, también existen otrosmúltiples factores que lo explicarían con mayorprecisión en cada caso. En España, además delcrecimiento económico general, habría que incor-porar el incremento de la renta de los hogares porla incorporación de la mujer a la actividad econó-mica, duplicando prácticamente la capacidad deendeudamiento familiar. Según informes delBanco Central Europeo de mayo de 2003, Espa-ña aparece a la cabeza de los países europeosque presentan un mayor crecimiento de los pre-cios reales de la vivienda, con una tasa interanualdel 10,9% en el periodo 1998-2002.143 Segúndatos publicados en The Economist en 2002,España es el país que mayor incremento de pre-cios de la vivienda ha experimentado desde 1980(726% en valor nominal y 124% en valor real).144

La liberalización de los mercados financierosha permitido la integración de los mercados resi-denciales en el sistema mundial y ha incrementa-do el volumen de los préstamos hipotecarios enprácticamente todos los países europeos. Comoconsecuencia se han producido situaciones deriesgo ante el elevado endeudamiento de lasfamilias. Kim (2004) señala que, en la Unión Euro-pea, la deuda hipotecaria pendiente representaun promedio del 39 por ciento del PIB. En Alema-nia ese porcentaje se elevaría hasta el 70%, enHolanda al 67%, en España al 31% y en Franciaal 20%. Más llamativas son aún si cabe las cifrassi hablamos en términos de endeudamiento delos hogares, lo que podría llegar a tener efectossignificativos sobre el consumo en la medida enque las familias comiencen a tener dificultadeseconómicas.145

La deficiente gestión financiera y el excesivogasto público, la mala conservación de los edifi-

cios, la segregación de ciertos colectivos (para-dos, pobres, minorías, etc.) o la escasa movilidaddemográfica, son algunos de los principales pro-blemas tradicionalmente vinculados a los par-ques públicos de VS. En ellos han fijado sus prin-cipales objetivos las actuales políticas devivienda en el marco del estado de bienestar.

Frente a las tendencias de los últimos años,sigue siendo prioritario el alquiler social, dadaslas difíciles condiciones de acceso a una viviendaen propiedad para determinados estratos socia-les (jóvenes y bajos niveles de renta) en casitodos los países europeos. Ahora bien, tal y comoseñala Trilla (2001), es preciso significar las dife-rencias existentes entre los parques públicos delos distintos países. Cuando se señala la necesi-dad de más VS en alquiler hay que subrayar que,aunque los motivos de preocupación son los mis-mos, las diferencias en la situación de partida(Francia, 17% y España, 2%) obligan a pensar enrealidades totalmente diferentes. En España, másque de intensificar la oferta se trataría de crear exnovo un tipo de oferta tan necesaria como inexis-tente.

El alquiler privado necesita también deincentivos políticos, mediante ayudas fiscales yde otro tipo, que le posicione como alternativaviable, especialmente en los países, como Espa-ña, donde su peso es insuficiente para diversificaradecuadamente la oferta. En España junto con laescasez de la oferta se ha producido un fortísimoincremento del precio de los alquileres (un 84%en la última década, frente a un 26% en Francia oun 35% en Alemania), lo que unido a la escasísi-ma presencia del alquiler público, redunda en lamayor dificultad de determinados segmentos dela población para acceder a una vivienda.146

Ya no es suficiente con el objetivo considera-do como válido durante mucho tiempo de garan-tizar una vivienda para cada hogar.147 La dinámi-ca sociodemográfica ha ido configurando unpanorama de mayor complejidad y variabilidad enel que destacan la reducción del tamaño mediodel hogar, el aumento del número de hogares uni-personales, los cambios en las pautas de eman-cipación de los jóvenes, el aumento de las convi-vencias provisionales, el alargamiento de laautonomía residencial de las personas mayores yuna fuerte y diversa demanda inmigratoria. Todoello obliga a incrementar esfuerzos dirigidos nosólo a atender un determinado volumen dedemanda, sino a satisfacer necesidades muy

142 TRILLA, 2001, pág. 105.143 GARCÍA; MATAS; RAYA; RAYMOND et al., 2006.144 RODRÍGUEZ, 2002.145 WHITEHEAD, 2006, pág. 10.

146 ASPRIMA; AFI, 2003, pág. 56.147 TRILLA, 2001, pág. 20.

671. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

diversas y cambiantes. Las políticas de viviendahan de hacerse mucho más plurales y diversaspara hacer frente además de a la necesidad dealojamiento a la exigencia de propiciar la cohe-sión social y una adecuada estructura del espaciourbano. Habrá que pensar cada vez más en laspolíticas de vivienda a la medida de diferentescolectivos como instrumento de integración.

Además de estas cuestiones, también sur-gen alrededor de la vivienda diferentes problemá-ticas específicas de cada uno de los países estu-diados. Así, por ejemplo, en Francia, en relación ala gestión del patrimonio social varios son losprincipales problemas que se pueden encontrar.El primero tiene que ver con los criterios de adju-dicación de las viviendas (composición del hogar,nivel de ingresos y lista de espera). Suelen quedarfuera del sistema las familias numerosas (casisiempre inmigrantes) con bajos ingresos porinadecuación "intencionada" (por ley este tipo defamilias no pueden residir en viviendas de reduci-das dimensiones. Los municipios construyen sóloeste tipo de viviendas y así solventan el "proble-ma" de la oferta. También es habitual que los ges-tores seleccionen a los inquilinos con niveles máselevados para evitar situaciones de impago.

En cuanto a los límites fijados de acceso, adiferencia de Holanda, una vez adjudicada lavivienda (casi dos tercios de los adjudicatarios nosupera el 60% del límite máximo fijado) el impor-te del alquiler se establece en función de losingresos familiares y evoluciona con ellos. No seecha al inquilino si rebasa los límites. Simplemen-te se le hace pagar un suplemento. El alquiler nose hereda pero no se puede obligar a un inquilinoa marcharse de una vivienda salvo conflictos gra-ves de comportamiento o impagos.

En Francia se manifiestan serios problemasen relación con la falta de heterogeneidad socialde las áreas de vivienda pública. Se ha venidointensificando una tendencia a la homogeneiza-ción (social y económica), que no había existidoen periodos anteriores cuando la población queaccedía a las viviendas HLM era de clase media.En la actualidad, la espiral de desfavorecimientoha llevado a que sea la población de clases másbajas la que vaya ocupando las viviendas vacan-tes, produciéndose un fenómeno de "empobreci-miento" notable que ha desembocado en gravesdisturbios públicos. La dificultad de estableceruna adecuada mezcla social en las áreas devivienda pública ha llevado a situaciones dispa-

res entre los municipios. Algunos han optado porintroducir viviendas privadas en zonas públicas oviceversa, mientras que otros han planteadoviviendas sociales destinadas a ciertos colecti-vos (estudiantes, hogares monoparentales oancianos) para evitar la llegada de poblacióndesfavorecida a sus municipios, realizando asíuna "trampa legal" a la obligación establecidapor ley de albergar un 20% de viviendas HLM ensu municipio.

En Holanda, los problemas de gestión públi-ca se focalizan en torno al sistema de asignaciónpor puntos (en ciudades como Rótterdam se hacambiado por el sorteo), que presenta efectossegregadores por niveles de renta y de la calidadde la vivienda. Existe un tope de ingresos (hasta30.000 !/año) para acceder a una VS. Sin embar-go, una vez que se accede ya no se vuelve a teneren cuenta (el alquiler más caro es de unos 600 !al mes y los subsidios más altos pueden llegar alos 250 !/mes). En las ayudas a los propietarios,también se ponen de manifiesto carencias por laausencia de límites en las deducciones de losintereses hipotecarios (con independencia de losingresos y del precio de la vivienda).

Los mayores conflictos se producen en elacceso de la clase media (ingresos entre 30.000 y50.000 !/año), que supera los límites económicosde la VS pero tienen grandes dificultades paraacceder al mercado libre. Las listas de esperapara acceder a una VS son lentas, pudiendo pro-longarse varios años (un primer inquilino en Áms-terdam espera 6 ó 7 años de media). También semanifiestan carencias a la hora de proceder atraslados de vivienda por cambios en el tamaño oen las condiciones familiares. A pesar de las posi-bilidades que se establecen para cambiar de resi-dencia, hay graves dificultades por el predominiode viviendas reducidas (la mayor parte son de 2dormitorios en las ciudades y de 3 en el mediorural) y por el tiempo de espera (un segundoinquilino en Ámsterdam espera 13 años demedia). Los cambios suelen suponer incrementodel alquiler (en los casos de matrimonio se puedeincrementar entre un 75 y un 200%). Toda estaregulación del sistema responde con muchas difi-cultades las rupturas de pareja.

La mayor independencia respecto a perio-dos anteriores ha llevado a las asociaciones devivienda a diversificar sus actividades llegandoincluso a invertir fuera de Holanda en atención alos jubilados holandeses.

68 Marco normativo y organizativo

A diferencia del caso francés, en Holandatodavía existe un notable heterogeneidad social,étnica, familiar e incluso en las formas de tenen-cia (caseros, alquilados y propietarios en unamisma promoción), pero sí hay homogeneidad enlos bajos ingresos y en el elevado porcentaje depersonas mayores (del orden del 50% con pers-pectivas de un 70%).

En Alemania, sobre todo en la parte occiden-tal, la fuente principal de problemática de la vivien-da es el déficit de viviendas de coste moderadocomo consecuencia de la inmigración recibidadurante los noventa y de la relajación del control dealquileres.148 Además, y como ocurre en otroscasos, en Alemania también se sufre el anclaje delas familias a la VS, a pesar de un aumento de losingresos familiares y de la superación de los límitesoriginales de acceso a la misma. Como ocurre enHolanda, también se ha establecido una tasaespecífica para estos hogares.

Alemania cuenta además con el problemaañadido de las exigencias de la reunificación y lafusión de dos mercados de vivienda de caracte-rísticas muy diferentes. En la actualidad, y comoconsecuencia de ello, se padecen importantesdiferencias regionales. Así, en los Nuevos Länder(ex RDA) predominan el exceso de oferta, los pre-cios bajos (tanto de compra como de alquiler) yuna escasa dinámica. Por el contrario, en el occi-dente el mercado es mucho más dinámico y losincrementos de la demanda son moderados.149 Elverdadero reto está en conseguir unas condicio-nes de alojamiento y de vida equitativas entreambas partes.

MEDIDAS POSITIVAS DE APOYO A LA VSPodría decirse que desde 1997 la política deayuda a la vivienda experimenta en Franciaalgunas modificaciones sustanciales acordescon los nuevos objetivos: dar una mejor res-puesta a la diversidad de las necesidades yponer en valor las viviendas vacías, mediante elStatut du bailleur prive (estatuto del arrendadorprivado) de 1999, que ofrece algunas ventajasdestacadas como la creación de una nuevamodalidad de préstamo para la construcción deviviendas sociales en alquiler, la ampliación delperiodo de amortización del préstamo (pasa de32 a 50 años), además de bajadas de los tiposde interés.150

La Ley relativa a la Solidaridad y a la Reno-vación Urbana (SRU) fue planteada con el objeto

de favorecer la heterogeneidad urbana y la diver-sificación geográfica de la VS en las ciudadesfrancesas de más de 50.000 habitantes. Se exigeun porcentaje mínimo del 20% de viviendassociales en relación al total edificado, pero estáprevisto acoger en las mismas promocioneshogares de recursos económicos diversos. Den-tro de las nuevas operaciones, el 30% de lasviviendas deberán ser ocupadas por hogares conrecursos inferiores al 60% de los límites impues-tos para acceder a las viviendas de HLM, pero el10% será accesible para los hogares que lossuperen ligeramente, con ello el total de nuevasVS se hace accesible a las dos terceras partes delos hogares franceses.151

Para movilizar el parque de alquiler privadose establecen tasas a pagar por los propietariosde viviendas que permanecen vacías por más dedos meses, cuando estén situadas en aglomera-ciones de más de 200.000 habitantes, con creci-miento de la población positivo y sea baja la ofer-ta de viviendas de alquiler en el sector privadocon respecto a la demanda existente. Las tasasvarían en función del periodo de desocupación,siendo del 10% del valor catastral durante el pri-mer año, del 12,5% durante el segundo y del15% a partir del tercero. Lo recaudado engrosalos fondos de la Agence National pour l'Ameliore-ment de l'Habitat (ANAH). Para las situaciones deacumulación de viviendas privadas vacantes seestablecen procedimientos para requisar lasviviendas.152 El Prefecto podrá requisar duranteun periodo máximo de 6 años (que podría llegar a12 si se efectúan importantes obras de rehabilita-ción) aquellos inmuebles que permanezcan vací-os más allá de 18 meses.

Son medidas claramente persuasivas com-plementadas con la intervención, como gestoresdel alquiler, de agentes de VS (organismo HLM,colectividad, sociedad de economía mixta u otroorganismo escogido por el Estado) que estable-cerá un contrato de arrendamiento con el inquili-no por un año, prorrogable hasta el plazo máximodeterminado, estableciendo a la vez una com-pensación al propietario del inmueble, en funciónde la superficie útil y una vez deducidos los gas-tos de rehabilitación y gestión. Finalizado elperiodo de requisa, el organismo que lo gestionatendrá que renegociar con el propietario u ofrecerotra vivienda al inquilino.

De manera similar, en el Reino Unido laEmpty Home Agency, como entidad sin ánimo de

148 TRILLA, 2001, pág. 161.149 CECODHAS, 2007, pág. 14.150 AVS, 2001.

151 RODRÍGUEZ, 2002152 RODRÍGUEZ, 2002.

691. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

lucro creada en 1992, se ocupa de intermediarentre los distintos implicados: propietarios deviviendas vacías, autoridades locales y asociacio-nes de vivienda (housing associations), para labúsqueda de soluciones innovadoras en relaciónal problema de la vivienda vacía.153 Las medidasdel gobierno inglés se instrumentan medianteincentivos fiscales a los propietarios privados o,en su defecto, la penalización a los propietariosque mantengan las viviendas vacías voluntaria-mente (se publica la información de las viviendasprivadas vacías).

Similares, e incluso más agresivas medidas,se llevan también a cabo en países como Suecia(se pueden llegar incluso a demoler las viviendasvacías), Dinamarca (penalizaciones a las vivien-das que estén vacías más de 6 semanas) o Italia(penalizaciones de hasta 6.000 !). Son medidastodas ellas con un alto grado de dificultad para suaplicación y sobre las que todavía es pronto parapoder valorar los resultados que puedan llegar atener.

La ley francesa de Urbanismo y Vivienda(2003) tiene entre sus objetivos fundamentalesdesarrollar el alojamiento de alquiler, tanto nuevocomo antiguo, en el centro de las ciudades, paraello se propone evitar que la degradación de losinmuebles reduzca el parque de alquiler y mejorarla calidad de los alojamientos de alquiler disponi-bles en toda Francia.

Así la Ley de Orientación y de programaciónpara la ciudad y la renovación urbana (2003), conla que se definieron modalidades de intervencióndel Estado en las zonas urbanas más sensibles,respalda la construcción de 250.000 VS de alqui-ler a lo largo de cinco años y la rehabilitación deotras 400.000. La financiación corre a cargo delEstado y de otros agentes relacionados con lavivienda y de ella se han beneficiado ya más de233 barrios y un millón de habitantes.

De acuerdo con los nuevos enfoques quepretende observar el problema de la viviendadesde unas perspectivas más amplias, la Ley deprogramación para la cohesión social (2005) sefundamenta en tres pilares principales: empleo,vivienda e igualdad de oportunidades y establecediferentes programas de actuación, fundamental-mente en materia de alojamiento social de alqui-ler, movilización del parque privado, acceso a lapropiedad, renovación urbana.

Por último, el proyecto de Ley de Engage-ment national pour le logement, completa la Ley

de Cohesión Social y hace hincapié en diferentesaspectos principales154:– Relanzar la construcción para lo cual el Estado

proporciona sus propios terrenos y los de algu-nas instituciones públicas bajo su tutela.

– Facilitar, con medidas e instrumentos financie-ros adecuados, que los ayuntamientos propor-cionen terrenos y promocionen la construcciónde viviendas.

– Dinamizar los mecanismos de financiación.– Favorecer el acceso a la propiedad.– Reforzar el acceso de todos a la vivienda.

En Francia, hay previstas una gran diversidadde ayudas a la piedra en materia de alquilersocial, con el propósito de fomentar la creaciónde VS (PLS), de incrementar las viviendas dealquiler (PLI) y o de rehabilitar las existentes(PALULOS). También existen ayudas a la piedradestinadas a propietarios-ocupantes y al alquilerprivado. Entre ellas las siguientes: las destinadasa hogares con escasos ingresos (PAS); dirigidas afacilitar el acceso a la propiedad mediante présta-mos ahorro-vivienda (PEL); subvenciones parareparaciones (PAH y ANAH); préstamos para larehabilitación siempre y cuando se mantenga elalquiler (PC y ANAH). En este último caso, lassubvenciones están destinadas a los propietariosque acepten mantener las viviendas en alquilercomo residencia principal durante diez años. En elmismo sentido estaría el "contrato de rehabilita-ción", según el cual el propietario se comprometea realizar los trabajos de mejora, mantenimiento yconservación del inmueble para alquilarlo durantela duración de un contrato mínimo de 12 años, alfinal del cual las mejoras efectuadas revierten enel propietario.

Como ya se ha comentado, las ayudas a lapromoción se encuentran en franco retroceso enla mayor parte de los países europeos, inclusocon la venta de las viviendas públicas a los inqui-linos para liberar de este modo de las cargasfinancieras al erario público. A pesar de ello, lapresión de la demanda en Alemania ha llevado auna nueva fórmula (préstamos complementarios)dirigidos a estimular el alquiler social mediante laintroducción de un mayor número de promotoressin ánimo de lucro y la flexibilización de determi-nados aspectos (duración de contratos o fijaciónde precios). Las ayudas públicas no se limitanúnicamente al alquiler sino que también afectan ala vivienda en propiedad y que junto a esta nuevafórmula también subsisten préstamos subsidia-

153 RODRÍGUEZ, 2002. 154 http://www.philippedallier.fr/article.php3?id_article=191&id_rubrique=&artsuite=14. El inquilino sólo puede ser un orga-nismo HLM, una Sociedad de Economía Mixta (SEM) ouna colectividad territorial o un organismo agregado.

70 Marco normativo y organizativo

dos, subvenciones a fondo perdido a los costesde edificación y préstamos a fondo perdido parareducir la carga financiera, que se otorgan duran-te la explotación del inmueble, después de laasignación de las viviendas a los inquilinos y conuna duración de diez ó más años.155

Las ayudas a la persona también difieren sig-nificativamente entre los diferentes países. Así, enHolanda, donde toda la financiación de la vivien-da es enteramente privada desde 1989156, las"primas de estímulo" se orientan hacia el accesoa la propiedad o al alquiler privado en función delos ingresos y condiciones de los hogares. Desde1956 existe la denominada "garantía municipal"con soporte del gobierno central, permitiendo alos adquirientes obtener préstamos de hasta el100% del valor de la vivienda. Un sistema quesería privatizado en 1995 y administrado por laStishting Waarborgfonds Eigen Woningen, dondeestarían representadas entidades públicas y pri-vadas.157

Por su parte, en Alemania, donde se hapasado de la ayuda mediante ventajas fiscalesgenerales, préstamos sin interés, primas o sub-venciones a los adquirientes o préstamos bonifi-cados a bajos tipos de interés, a establecer unprograma de subvenciones de primera vivienda,con un impacto significativo sobre el incentivopara comprar.158 Es una reforma significativa yaque desaparecen las desgravaciones fiscalespara las viviendas sociales, que pasan a recibir elmismo trato que las viviendas no protegidas.159

Complementariamente a las viviendas quereciben ayudas públicas se les imponen ciertascondiciones,160 como las relativas a los criteriosde selección de los inquilinos (límites de ingresos)o al importe de los alquileres (establecidos enbase a la llamada "renta de coste").

Tanto en Holanda como en Francia y Alema-nia (estos dos últimos con los sistemas máspotentes de Europa161 están en marcha sistemasde ahorro-vivienda que favorecen la inversióninmobiliaria y la compra de viviendas a través deintereses altos o primas en el ahorro y préstamosposteriores con intereses reducidos. En éste últi-mo, las ayudas a la persona se pueden clasificaren función de: a) si están destinadas al alquilersocial: los APL (Aide Personalisée Logement) sedestinan al pago del alquiler de viviendas priva-

das "convenidas" o no y financiadas con présta-mos por alquiler social; b) De si son ayudas des-tinadas a ocupantes-propietarios: AL (AllocationLogement). Ayudas al pago de la mensualidad (enfunción de los ingresos, del tamaño del hogar y elcoste del alquiler), bien familiar (ALF), personasmayores y trabajadores (ALS); APL (Aide Perso-nalisèe Logement). Ayudas al pago de la amorti-zación de los préstamos para la compra devivienda habitual; c) Destinadas al alquiler priva-do: AL y APL, pero en este caso solo para el par-que del alquiler privado. En definitiva se trata deun intento de homogeneizar el producto de la VSunido a unas adecuadas ayudas a la personapara asegurar la diversidad social y la fragmenta-ción de los productos ofertados.162

En materia de planes y programas en Espa-ña, la política estatal de vivienda se basa en dospilares: los incentivos fiscales a los compradoresde vivienda y, en mucha menor medida, a losarrendadores; y los planes plurianuales de vivien-da protegida. El primero de ellos supone delorden de seis o siete veces el importe de los gas-tos estatales de los planes.163 Los planes devivienda establecen actuaciones protegibles enmateria de vivienda: la promoción, adquisición ycesión en arrendamiento de viviendas de protec-ción oficial, bien públicas o privadas; la adquisi-ción a precio tasado de viviendas tanto nuevascomo usadas; la rehabilitación de edificios yviviendas; así como la financiación de actuacio-nes protegibles en materia de suelo. Tambiénincorporan condiciones de los solicitantes deayudas estatales y se plantean convenios concomunidades y entidades colaboradoras. Lasayudas que se establecen son de dos tipos: lasubsidiación de intereses de los préstamos hipo-tecarios para los adquirientes y los promotores deeste tipo de viviendas; y las subvenciones afondo perdido de un porcentaje del precio de lasviviendas, bien por la Administración central o porlas Comunidades Autónomas.

El Plan Estatal 2005/2008 (aprobado porReal Decreto 801/2005, de 1 de julio), planteacomo objetivo básico favorecer el acceso de losciudadanos a una vivienda asequible, y enfatiza lapreocupación por el fomento del régimen dealquiler, la cooperación institucional y el accesode los colectivos más desfavorecidos.

155 AVS, 2001.156 TRILLA, 2001, pág. 133.157 MINISTERIO DE FOMENTO, 1997, pág. 41.158 WHITEHEAD, 2006, pág. 8.159 AVS, 2001.

160 AVS, 2001.161 MINISTERIO DE FOMENTO, 1997, pág. 33.162 AVS, 2001.163 TINAUZ, 2006, pág. 281.

711. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

Las actuales políticas de vivienda en los paísesconsiderados son en buena medida herederasde las intervenciones realizadas a lo largo delúltimo siglo y, muy especialmente, en los últi-mos cincuenta años, pero la dinámica econó-mica y social de los últimos quince años vienemarcando cambios de enfoque, a veces con-tradictorios, en algunos de sus rasgos funda-mentales:

Desde principios de los noventa, a impul-sos de corrientes neoliberales, se extiende unavoluntad de reducir la intervención pública enmateria de vivienda con objeto de aliviar la fuer-te carga financiera soportada en épocas pasa-das. Se entiende que las enormes necesidadesde vivienda de los años de la posguerra y delperiodo de fuerte crecimiento industrial urbanoya están superadas y que ha llegado el momen-to de buscar soluciones menos gravosas y conmayor participación de entidades privadas. Sinembargo, en todos los países sigue manifes-tándose graves problemas de vivienda, aunquesean más o menos coyunturales y focalizadosen áreas concretas de los centros y de las peri-ferias de las grandes aglomeraciones urbanas.

La dilatada e intensa intervención públicaha quedado también materializada en grandesparques de VS, con el rasgo común en laactualidad de un importante deterioro físico yun cierto carácter segregador de los grupossociales menos favorecidos, con la conflictivi-dad social que de ello se deriva. En parte sonefectos derivados de los nuevos criteriosmenos intervencionistas y más estrictamentesubsidiarios. De cara al futuro inmediato estánplanteadas fuertes necesidades de rehabilita-ción y de diversificación, para atender a laobsolescencia de una parte importante del par-que residencial y para dar respuestas máscoherentes a una demanda cada vez másdiversa y cambiante.

Consecuentes con la línea de implicar a losagentes privados, son las iniciativas, más omenos formalizadas y aplicadas, de control

sobre el uso de las viviendas que llegan a laexpropiación temporal de las viviendas vacíasen aquellas zonas donde la demanda es másintensa.

Las fuertes exigencias financieras y lasdificultades de gestión, nunca resueltas deforma totalmente satisfactoria, junto con undecidido apoyo al incremento de los hogarespropietarios, son los principales vectores deuna nueva cara de la política de vivienda, quese concreta en el incremento de las medidas deestímulo a la compra de vivienda, mientras queel alquiler tanto libre como social se contrae,sin dejar por ello de representar proporcionespróximas al 50% del parque. El alquiler social,que venía creciendo desde 1960, ha quedadoen situación estacionaria en Francia (17%) ydisminuye en Holanda (35%) y Alemania (6%).En España la escasísima presencia del alquiler(11,4%), especialmente de vivienda social(2%), obliga a pensar en la imperiosa necesi-dad de un incremento de este tipo de oferta dealojamiento, para conseguir, al igual que se pre-tende en los otros países, un mercado másdiverso y equilibrado.

Un elemento fundamental en la configura-ción de todas las políticas de vivienda es elpapel jugado por diferentes agentes sociales.Es éste uno de los elementos más claramentediferenciadores de la situación actual y delpasado de la política de vivienda en España. Enlos países manejados como referencia siempreha sido muy destacado el papel de los agentesprivados en la construcción y en la gestión delos parques de viviendas, tanto en propiedadcomo en alquiler, tanto libres como sociales. Elpapel de las instituciones públicas no suele irmás allá de la disponibilidad del suelo, delapoyo financiero, del tratamiento fiscal y delmarco normativo.

Simultáneamente, pero más en el plano delas ideas, ya no se considera suficiente elcarácter redistributivo de las políticas de vivien-da, han de ser también factores de cohesión

72 Marco normativo y organizativo

VALORACIÓN FINAL DE LAS POLÍTICAS DE VSE

social en un entorno urbano saludable. En losúltimos años se viene configurando una políticaque favorece el acceso a la propiedad y la pro-ducción de viviendas en alquiler (tanto privadocomo social), que pretende avanzar en el dere-cho real de elección en cuanto a localización,regímenes de cesión y tipología. Es un proceso

de reforma que culmina con el anuncio en Fran-cia del reconocimiento legal del derecho subje-tivo (reclamable ante los tribunales de justicia) auna vivienda digna. Será, por fin, la equipara-ción legal del derecho a la vivienda con otros yaconsolidados como el derecho a la educación oel derecho a la sanidad.

731. UNA REFLEXIÓN NECESARIA

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DEUN PAISAJE URBANO RACIONAL

TIPOLOGÍA, SISTEMAS CONSTRUCTIVOS E INDUSTRIALIZACIÓN

EVOLUCIÓN TIPOLÓGICAALEMANIAFRANCIAPAÍSES BAJOS

TÉCNICAS CONSTRUCTIVAS E INSTALACIONES SOSTENIBLESANTES DE 1990INNOVACIONES CONSTRUCTIVAS EN LOS ÚLTIMOS QUINCE AÑOS

PROCESO CONTINUO DE INDUSTRIALIZACIÓNEVOLUCIÓN TRAS LA SEGUNDA GUERRA MUNDIALTENDENCIAS ACTUALES DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Este apartado reúne una serie de breves análisissiguiendo una secuencia cronológica prefijada. Serevisan estructuras residenciales de Alemania, Fran-cia y los Países Bajos, desde 1945 hasta la actuali-dad, separándolas geográficamente y según perio-dos de quince años. De cada época se escogencasos –siempre construidos– de VS relevantes, quepueden ser representativos del periodo.

En cuanto a los temas que desarrollan, seentiende por programa de la VS el conjunto de ele-mentos y relaciones que aglutina la unidad residen-cial, habitualmente dentro de una agrupación oestructura mayor. Dentro de este campo, se realizauna aproximación crítica entre arquitectónica einmobiliaria, que varía en escala desde lo urbanísti-co hasta lo doméstico.

Aún cuando la definición precisa de VS varíaen función de cada país estudiado, en la mayorparte de los casos se han escogido ejemplos enedificios de vivienda colectiva, considerando estoslos exponentes más apropiados para reflejar la con-dición de un fenómeno residencial que necesaria-mente aúna intereses particulares con otros comu-nes y generales.

El esquema que siguen todos los epígrafesincluye una introducción a las características decada periodo en los distintos países, a menudocitando otros ejemplos conocidos además de losexpuestos. A continuación, y para cada caso, seexplica la forma, el tipo y el tamaño de la agrupa-ción, el programa por piezas de una vivienda habi-tual o característica, y algunas de las relacionesmás características entre sus distintos elementos.

ALEMANIA

1945-1960La reconstrucción de las ciudades alemanas avan-za lentamente tras el fin de la Segunda GuerraMundial. Las necesidades residenciales más bási-cas se empiezan a atender de forma simple yesquemática, tanto a nivel urbanístico como encuanto a la distribución de las viviendas. En esteperiodo abundan la edificación en hilera y los blo-ques bajos o medianos (de hasta cinco alturas) sinascensor, dispuestos paralelamente entre si o bienen abanico, en ambos casos dejando zonas libreso verdes intermedias. La ayuda económica esta-dounidense (ECA) juega un papel importante en elproceso de promoción de nuevos barrios como elde Stuttgart, donde se desarrolla la intervención deHauschild y Karrer. Poco después, en esa mismaciudad pero en el distrito de Rot, Scharoun comien-za un conjunto cuyo perfil urbano y contenido tipo-lógico es ya mucho más variado. Cerrando esteperiodo, la industria de la construcción, en progre-siva recuperación comienza a cubrir las necesida-des de alojamiento.

En 1957, el barrio Hansa Viertel de Berlínacoge la exposición de vivienda Interbau. Dadosu caracter internacional, gran parte de la mues-tra se distancia del ámbito de este estudio, perotanto la fórmula de intervención, como muchas delas propuestas resultan sumamente interesantes,destacando las de Aalto, Baumgarten, Van denBroek & Bakema, y Senn en cuanto a programa ydistribución.

772. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

EVOLUCIÓN TIPOLÓGICAEMILIO ONTIVEROS

Plano de emplazamiento. Romeo y Julieta.H. Scharoun, W. Frank. Stuttgart, 1954-59.

Julieta: planta tipo, en herradura. Julieta: escalonamiento en sección.

La escueta vivienda en hilera de Hauschild yKarrer para la ECA-Siedlung de Stuttgart de 1952adopta una configuración en medios niveles, apro-vechando las diferencias de cota de la parcela paraagrupar el programa funcionalmente y sacar partidoespacial a sus reducidas dimensiones. La casasepara en sección las áreas de día y noche, dejandoel programa más público abajo con una circulaciónfluida que hace parecer la casa más amplia, y laszonas privadas encima, compartimentadas parapreservar la intimidad. Respecto a una escalera con-vencional encajada, la de medios niveles y abierta,incorpora el descansillo como superficie aprovecha-ble, y establece una continuidad funcional y visualentre pisos que enriquece las circulaciones y permi-te percibir la profundidad total de la vivienda (cuan-do no se interponen tabiques impidiéndolo). Algunosinconvenientes de este mecanismo son el aumentodel perímetro construido y la escasez de superficieshorizontales continuas, que complican la construc-ción y coartan la flexibilidad de usos.

Entre 1954 y 1959 Scharoun construye enStuttgart un conjunto de vivienda pública que cuen-ta con 186 pisos, parking en superficie, lavandería,tiendas, un bar y un restaurante. Las viviendas sedistribuyen en dos torres denominadas Romeo yJulieta: alta y puntual la primera, más baja y variableen sección la segunda. El acceso en Julieta seresuelve mediante un corredor en arco que sigue latrayectoria solar y da servicio a entre nueve y cuatropisos por rellano, de tal forma que la torre se esca-lona, perdiendo viviendas y ganando esbeltez segúncrece en altura. La planta tipo en Julieta demuestraque no es indispensable adoptar una lógica estricta-mente ortogonal para organizar jerárquica y cohe-rentemente el programa doméstico. La distribuciónramificada sitúa al vestíbulo como centro neurálgicode esta vivienda, dejando las zonas húmedas,dimensionadas estrictamente y con menor necesi-dad de luz, adyacentes a la galería de acceso. Lalibertad de las piezas crece al separarse de la entra-da y así las habitaciones adoptan formas en L, dife-renciándose espacios que permiten desarrollar acti-vidades distintas al dormir. Por su parte, al estar, elámbito más grande de la vivienda, se le dota de unasegunda orientación hacia la terraza, y su conexiónextra con el cuarto principal permite un circuito dedoble circulación que enriquece las posibilidadesvisuales y de recorridos de toda la vivienda. Sinembargo, ese mayor desarrollo de las circulaciones(junto con la ausencia de ángulos rectos) conllevaciertas restricciones a la hora de amueblar.

78 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Vivienda de 2 dormitorios. ECA Stuttgart, 1952. M. Hauschild,G. Karrer.

Vivienda de 2 dormitorios. Edificio Julieta. Stuttgart, 1954-59.H. Scharoun, W. Frank.

1960-1975En este periodo se lleva a cabo una gran expan-sión urbana en la que son características lasestructuras residenciales de gran densidad y unmarcado desarrollo en vertical. Hileras y bloquesbajos dejan paso a edificios aterrazados, bloquesde gran altura, y torres. La industria alcanza suapogeo con promociones que sobrepasan las milviviendas, dentro de extensas operaciones en lasse que construyen barrios enteros. En este contex-to coexisten dos tipos de actuaciones a nivel urba-

no. Por un lado, se heredan disposiciones esque-máticas del periodo anterior, en las que se confíaen la autonomía del bloque exento equipado. Porotro lado, ciertas intervenciones alcanzan unamayor articulación entre edificios y espacios abier-tos. En ambos casos, tal y como ocurre simultáne-amente en Francia, las actuaciones públicas confí-an en la independencia entre edificación y viario, altiempo que desdibujan la estructura discontinua ymenuda de la parcelación tradicional, en favor dela disponibilidad y la cantidad de suelo libre.

792. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Märkisches Viertel, Berlín. Fotografía del complejo: torres deaspecto diferenciado según su función.

Fotografía del complejo "Hannibal". Stuttgart, 1969-1971. Jäger, Müller y Wirth. Dos bloques de orientación E/O y un tercero N/S.

La operación de Märkisches Viertel, al nortede Berlín Oeste, se lleva a cabo desde 1964hasta 1970, bajo la dirección urbanística de Dut-mann, Heinrichs, Müller y Fleig, suponiendo untotal de 17.000 viviendas sobre 280 Ha. El con-junto de Ungers consta de 1305 viviendas agru-padas en edificios de 12 a 14 pisos en los que,los módulos de distintos usos superpuestos seperciben como torres en si mismas. Los bloquestienen tres, cuatro o cinco viviendas por planta,

de forma que alrededor del núcleo de comunica-ciones se despliegan en cruz las zonas de acce-so y servicio de cada piso. Predominan lasviviendas pequeñas y medianas, variando desdeel estudio, hasta el duplex con terraza en cubier-ta. El tipo de tres dormitorios, de unos 90 m!, seconforma como dos piezas-cajas, una de servi-cio y otra de habitaciones, unidas y articuladaspor una pieza en "L" abierta a dos orientacionesy cuyos brazos contienen el estar y el comedor.

Las dos cajas comparten una configuraciónsimilar en planta, con un pasillo lateral que daacceso a una serie de cuartos, y en el extremo lapieza principal (cocina o cuarto de padres) dis-puesta en fondo de saco. A diferencia de las doscajas compartimentadas, en cuyas superficiescerradas y opacas se practican puntualmenteventanas y puertas, el fluido espacio en ángulose encuentra totalmente abierto en las fachadas,donde comedor y estar reciben sendas terrazas;así se traduce en los alzados la configuración dela planta.

La agrupación "Hannibal", realizada a lasafueras de Stuttgart por Jäger, Müller y Wirthentre 1969 y 1971, reúne alrededor de 1140viviendas sociales en tres edificios de 22 a 24pisos de altura. Al programa residencial se aña-den terrazas, piscina cubierta, sauna y restau-rante (en azoteas), y lavanderías, cuartos comu-nitarios y guardería (en plantas bajas); todo elloinserto en un entorno de parque y zonas acuáti-cas. Dos de los bloques tienen orientación Este-Oeste y el tercero adopta la Norte-Sur. Todos losnúcleos de comunicaciones agrupan una esca-lera de un solo vuelo y dos ascensores, sirvien-do a dos o tres viviendas por nivel. Las instala-ciones, concentradas en una franja central, sonla única restricción en la configuración de las 21variaciones de viviendas ya que la estructura,perpendicular a fachada, suele alojarse en lasdivisiones entre ellas. La continuidad exterior delas terrazas contrasta con los diferentes entran-tes y salientes de las estancias. La viviendapasante de dos dormitorios tiene accesomediante un vestíbulo que se dobla en distribui-dor, independizándose así las zonas de noche ydía, tanto en circulaciones, como en vistas y rui-dos. El estar se conecta con un comedor dis-puesto como extensión de la cocina, permitien-do una doble circulación y mejorando lainteracción entre piezas. Las puertas de lashabitaciones no se enfrentan al paso a través deldistribuidor, y este, a su vez, puede cerrarse.Estos sucesivos filtros posibilitan la gradaciónde la privacidad, aunque también aumentan ladesconexión entre las dos zonas de la vivienda,haciéndola parecer menos amplia. El ancho librede crujía, de casi seis metros, permite tanto laadecuada superficie de las habitaciones, comola provisión de almacenamiento y la útil (pero nohabitual en Alemania) separación del programade aseo.

80 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Viviendas de 1, 2 y 3 dormitorios Stuttgart, 1969-71. Jäger,Müller, Wirth.

Viviendas de 1 y 3 dormitorios. Märkisches Viertel, Berlín.1964-70. O. M. Ungers.

1975-1990La crisis del petróleo provoca la disminución de laactividad en la construcción. Los esfuerzos sereconducen entonces hacia la renovación del teji-do urbano, con una creciente participación ciuda-dana. Los elevados costes de la mano de obraespecializada y la reacción frente a la escala delas soluciones del periodo anterior, restringen eluso de los prefabricados. Vuelven a emplearsemateriales tradicionales como el ladrillo, al queacompaña el desarrollo de los aislamientos térmi-cos y el recurso a galerías e invernaderos comomecanismos de control micro-climáticos. Lasfachadas incorporan a menudo influencias pos-

tmodernas, buscando en la historia formas deidentificación entre usuario y vivienda. De 1984 a1987 tiene lugar en Berlín la IBA, exposición inter-nacional de arquitectura, que recoge estascorrientes y en la que (en parte por el formato dela muestra) queda patente la disminución deltamaño y la escala de las promociones. Al final deeste periodo, suturados ya casi todos los huecosdejados por la segunda guerra mundial, prosigueel acondicionamiento del parque residencial exis-tente, al que se unen la reconversión de tejidos deotros usos, y la creación de pequeñas extensio-nes urbanas, volviendo a agrupaciones en hilera yde baja altura.

812. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Manzana 270 en Vinetaplatz, Berlín, 1977. J.P. Kleihues. Planta baja y fotografía de la fachada exterior sur durante su construcción.

Sección: entrada de la luz en invierno.

IBUS. Berlín, 1989. Planta de situación.

Fotografía de la fachada sur del edificio.

En 1977, J. P. Kleihues acaba la manzana270 de Vinetaplatz (Berlín). El conjunto, de 54 por108 metros, cuenta con 100 viviendas en cincoplantas, 143 plazas en un aparcamiento subte-rráneo, y un restaurante. Las esquinas de laagrupación tienen pasos abiertos en diagonal,dejando libre el acceso al interior de la parcela.Así, los portales tienen entrada desde la calle y elpatio. Este último, se ajardina de forma superfi-cial junto al edificio, reservándose la zona central

(sin garaje abajo) para la vegetación de mayorporte. Cada núcleo de comunicación, con esca-lera y ascensor, da acceso a dos pisos por rella-no. Las viviendas son pasantes, y cuentan coniluminación y ventilación natural en todas las pie-zas, incluyendo los servicios. Las crujías, deunos cinco metros, se adecuan tanto a las diver-sas agrupaciones de estancias que vuelcan alpatio como a las plazas de aparcamiento quequedan debajo. En la configuración general delconjunto se produce una tensión entre las carasNorte, Este y Oeste del patio, que adoptan un

criterio funcional-topológico, reservando laszonas de servicio y descanso para el interior,mientras en la cara Sur se prioriza la orientaciónsolar. Precisamente la vivienda a sur tiene, frentea otros tipos, un mayor dormitorio secundario, yuna separación clara de las zonas de noche ydía. Sin embargo, la conexión entrada-estar esmenos directa, y aumenta ineficientemente lasuperficie de distribución, de difícil destino paraotros usos. El adecuado tamaño del piso permi-te generosidad en las habitaciones y en el alma-cenamiento, pero la distribución con ausencia dedobles circulaciones, el baño ligado a la habita-ción principal y la cocina cerrada, separada decomedor y estar, reducen la versatilidad de lavivienda.

Las 31 viviendas de ahorro energético, reali-zadas en 1989 por el IBUS (Instituto de Investiga-ción Arquitectónica, Ambiental y Solar), ocupanun bloque de siete pisos de altura, con 11,5 m deprofundidad, y cuentan con jardines y terrazaspropios de los residentes, una zona verde común,y un garaje subterráneo de 16 plazas. A las dosprimeras plantas se accede directamente desdeel jardín, y al resto de pisos a través de un núcleode escalera y ascensor que se prolonga en dosgalerías por la cara norte del bloque. Los vestíbu-los, con cuartos de almacén, funcionan comozona de amortiguación térmica y dan paso a lasescaleras de comunicación interior, que, juntocon las dobles alturas ligadas a los mecanismosde captación solar, estructuran la secuenciaespacial y de circulación en las viviendas. Noobstante, los grandes huecos de instalaciones(por donde se reparte además el aire caliente)ocupan una franja central de la casa e impiden laconexión visual entre los medios pisos salvo en elhueco de la escalera. La vivienda más habitual esla de dos dormitorios, que en el caso de ser áticoincorpora terraza ajardinada con lucernario sobreel primer nivel. Esta amplitud se refuerza al poderconvertir cocina, comedor y estar en un únicoespacio mediante tabiques móviles. Sin embargo,baño y dormitorios quedan separados y a diferen-te nivel, comprometiendo así la funcionalidad.Tanto en la entrada al piso, como en el paso a lazona de las habitaciones se introduce un giro queayuda a preservar la privacidad, pero impide lapercepción de la profundidad total del inmueble;otra distribución podría aprovechar esta posibili-dad y así llevar aún más allá el ensanchamientovisual de la vivienda.

82 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Vivienda de 2 dormitorios. Planta baja.

IBUS. Ático de 2 dormitorios en 3 niveles. Berlín, 1989.

1990-2005La escasa costa y la posición septentrional, expli-can el clima alemán, contrastado y de inviernosfríos. Así, las ventanas, que a menudo se desarro-llan de suelo a techo, resultan más pequeñas quelas holandesas para evitar escapes de calor. Por elcontrario, los terrenos, en general estables, facilitanla cimentación y permiten crujías anchas, queredundan en proporciones compactas, acordes conla exigencia de una menor disipación de la energía.

Tras la década de 1970, con los sucesivosaumentos en los precios del petróleo, empiezan adesarrollarse soluciones residenciales con mejoraprovechamiento de los recursos naturales y menorconsumo de energías contaminantes que los deviviendas convencionales. A menudo las agrupacio-nes de VS restringen su número de alturas para evi-tar el ascensor, ahorrando inversión inicial, y gastosde mantenimiento y consumo energético derivados.Así, la escala pequeña de estas agrupaciones faci-lita su integración tanto en el tejido de las ciudades,como en zonas de vivienda unifamiliar. Sin embar-go, la ausencia de ascensor acarrea impedimentose incomodidades tanto para personas mayores ydiscapacitados, como a la hora de realizar tareashabituales como la subida de compra, el desplaza-miento con bebés, el traslado de muebles u objetospesados, etc. (Fig. 1).

Además de las agrupaciones de baja altura,abundan los conjuntos de VS compuestos por dosbloques unidos entre sí mediante un patio cubiertoo galería común. Este esquema suele tener orienta-ción Este-Oeste para garantizar en invierno el sole-amiento de mañana y tarde en las dos fachadaspúblicas del conjunto (Fig. 2). Como el espacio inte-rior cubierto deja pasar la luz, mantiene el calormediante un efecto invernadero, incrementando asíla eficiencia energética. Además de las prestacionesderivadas del aumento en la compacidad de la solu-ción, el cuidado en las proporciones y en el trata-miento de ese ámbito interior-exterior puede darlugar a un agradable espacio de relación (Fig. 3). Eshabitual la solución que concentra en el patio acce-sos y galerías de comunicaciones –a las que habi-tualmente vuelcan cocinas y aseos– reservandopara las habitaciones las fachadas exteriores. En lasagrupaciones de VS pequeñas, de uno y dos dormi-torios, las viviendas de menor programa ofrecen unlado al corredor o núcleo de comunicaciones (sacri-ficando la ventilación cruzada); y las unidades dedos o más dormitorios se reservan para los extre-mos o testeros (bien resueltos), con dos o tresfachadas libres (Fig. 4).

En los casos de patios abiertos, los accesosson zonas de ancho generoso, a veces inclusoseparadas del plano de fachada, que permiten pro-

832. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

1. Urbanización residencial densa. Viviendas en hilera, sin ascensor. Biesdorf Sur, Berlín, 1999. Léon Wohlhage Wernik Architekten.

cesos de apropiación por los propios vecinos conplantas, juguetes, etc. Si se mantienen cuidados,estos ámbitos contrastan con la imagen dura eimpersonal que se tiene de los corredores comunesde los grandes bloques de los años 60. Al tamaño

mucho menor de las promociones recientes, seañade el hecho de que los edificios suelen ser másbajos y colocan sus galerías volcando a patios deescala controlada. Estos espacios cuentan a menu-do con jardines y zonas de juegos para niños, y

84 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

4. Bloque de 43 viviendas de 1 a 3 dormitorios. Las unidades grandes tienen doble orientación y ocupan testeros y medianera.En muchos de los cuartos de baño se reserva un espacio para poder alojar el programa de limpieza de la ropa. Munich, 2002-2004. Meck Architeckten.

5. Agrupación de viviendas con galería y acceso a través depatios semiprivados con zonas de juegos, bicicletas, etc.Friburgo, 2001. P I A Architekten.

2. Bloque doble con patio/galería cubierto. Sección trans-versal. Munich-Reim, 1999. Karl-Heinz Röpke.

3. Bloque doble con patio cubierto Munich-Reim, 1999. Karl-Heinz Röpke.

además son transitados para acceder a las vivien-das (Fig. 5). Así se estimula la vecindad y una ciertasupervisión social en el uso y disfrute de estos luga-res semipúblicos, cuya escala controlada les evitaresultar desangelados.

Aunque más habitual que en España, es rara lamezcla de usos no residenciales en edificios con VSa no ser que la ubicación posea una relevancia des-tacada en el entorno. En el exterior de las VS predo-minan los colores claros y son frecuentes las estruc-turas y comunicaciones ligeras, metálicas o demadera, resueltas mediante uniones atornilladas.No se trata sólo de emplear materiales reciclables:los esbeltos elementos metálicos dejan pasar másluz, mientras que la madera aporta cierta calidez yuna textura agradable. Los aislamientos térmicos enfachada adquieren gran grosor y se colocan al exte-rior donde resultan más eficaces (Fig. 6)

Respecto a la distribución interior, entre las VSalemanas abundan las plantas despejadas y lógicas,con las zonas húmedas (baño y cocina) agrupadas.A diferencia de lo que ocurre en Francia u Holanda,en Alemania el programa de aseo no se suele segre-gar en distintos cuartos, y es más corriente concen-trar todos los aparatos en un solo espacio, a menu-do incorporando también el equipo de lavado (Fig.4). Esta menor compartimentación, unido a la reduc-

ción en el número de habitaciones respecto a las VSfrancesas, favorece plantas más flexibles capacesde adoptar distintas configuraciones, mediante lacombinación de esos pocos elementos (Fig. 7).

852. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

7. Agrupación de 87 viviendas, zonas comunes y comercio. Diversas posibilidades de distribución a partir de una planta. Kronsberg,Hannover, 1998-1999. Fink + Jocher.

6. Aislamiento térmico de espesor e=10 cm. Munich, 2002-2004. Meck Architeckten.

FRANCIA

1945-1960Son características de la primera época dereconstrucción, las actuaciones urbanas exten-sas, de estructura ortogonal en las que se gene-raliza el empleo del hormigón armado. Tanto en

Le Havre (1945-50) como en St. Denis-París(1946-50), la ordenación muestra cierta continui-dad con experiencias urbanísticas previas, y elarquitecto responsable es una figura consagrada.Por tanto, en estos grandes encargos prevalecela seguridad de una solvencia contrastada, frenteal riesgo de la innovación o la experimentación.

El proyecto de St. Denis, a cargo de André Lur-çat, prevé la construcción de 1200 viviendas y dota-ciones (escuela, centro cultural, comercios, oficinapostal, etc). En esta ordenación, que auna ortogo-nalidad y simetría beaux-artiana, hay una ciertaautonomía entre urbanización, parcelación y edifi-cación. Predominan los bloques lineales que noconfiguran calle en el sentido tradicional, pues enlugar de alinearse, se sitúan a distintas distanciasde las vías. En los bordes de la actuación, algunosedificios se disponen atravesados, cerrando orematando perspectivas, pero elevados para dejarpasar las calles por debajo, conformando asísecuencias de acceso al conjunto. En la Avenida delCoronel Fabién, abundan los volúmenes lineales de5 pisos y con una entreplanta destinada a trasteros.Se trata de bloques pasantes, tanto Este-Oeste(con los estares siempre a la calle principal) comoNorte-Sur. En este último caso, la cara norte alojalas escaleras, y las zonas de servicio, mientras quela fachada sur la ocupan las habitaciones y el estar.Precisamente el estar determina la distribución de lavivienda, ya que siempre cuenta con dos orientacio-nes, habitualmente enfrentadas, o en L en el casode las viviendas de extremo. Ésta última pautadetermina la secuencia de acceso a la viviendamediante un pasillo distribuidor que primero atravie-sa la zona de habitaciones y servicios para llegar alfinal al salón. La inversión de la privacidad queda

algo atenuada por la adecuada superficie de lashabitaciones y la equivalencia entre todas ellas, loque permite que puedan acoger usos distintos al dedescanso. En la vivienda tipo, de 3 dormitorios yunos 90 m2 c., la generosa longitud de fachada ase-gura la ventilación directa de todas las piezas, peroalarga también el pasillo distribuidor, aunque aquísu ancho permite incorporar estanterías, etc.

En la intervención dirigida por Auguste Perret,predominan las manzanas con bloques en L cuyoslados se alinean a las calles o a los espacios másrepresentativos. Perret adopta como base unmódulo general de 6,21 m, ancho en el que cabentanto dos habitaciones de 3 m, como un estar de 4m más la cocina y/o un baño, de 2 m. En la cons-trucción, en gran medida prefabricada, se usa unadivisión del módulo (0,69 m= 1/9 de 6,21) comomedida adecuada a la escala interior de la vivienda,carpinterías y viguetas. El complejo "Hotel de Ville"es el conjunto más representativo de la intervencióne incluye comercios y dotaciones, entre otras unteatro. La vivienda tipo de esta estructura –de unos95 m2 c.– es pasante y cuenta con tres dormitorios.Dos habitaciones se agrupan en una fachada, mien-tras que en la otra cara, el estar, la cocina y un dor-mitorio pueden comunicarse entre si mediantepaneles móviles; cuando éstos están abiertos sepuede disfrutar de un espacio del ancho entero dela vivienda. Existen distintos mecanismos que per-

86 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Planta de la actuación de Saint Denis (París), 1946-50.André Lurçat.

Fragmento del alzado a la Av. del Coronel Fabién.

Planta general de actuación. Le Havre, 1945-50. A. Perret.

La avenida principal con el Hotel du Ville a la izquierda.

miten dobles circulaciones: el baño atravesable yconectado con dos dormitorios; el armario exento ypor tanto rodeable que separa el estar de la zona–independizable– del dormitorio de hijos y el aseo;y, finalmente, la terraza que conecta cocina y estar.

1960-1975En esta segunda etapa, la construcción de vivien-das sociales se plantea como una cuestión básica-

mente cuantitativa. Se confía en la autonomía de laedificación (principalmente en la mezcla de largosbloques lineales y de torres), desligando ésta de lastradicionales pautas del urbanismo. Cobra másimportancia la liberación de suelo que su ordena-ción mediante la parcelación, o a través de laestructura del viario. Estas características, se pue-den observar tanto en el ejemplo de Les Courtille-res, como en el de Bron-Parilly.

872. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Vivienda de 3 dormitorios. Av. del Coronel Fabién.Saint Denis, 1946-50.

Vivienda de 3 dormitorios. Hotel de Ville. Le Havre, 1945-50.

Planta de actuación y fotografía aérea del bloque longitudinal curvilíneo con el parque interior. Les Coutilleres, París. E. Aillaud.

Planta de la actuación y fotografía, con el bloque lineal rectilíneo sureste a la derecha de la imagen. Bron Parilly, Lyon. R. Gagès.

Emile Aillaud dirige Les Courtilleres, que cuentacon 1142 viviendas, grupos escolares, una plaza quealoja un mercado semanal, comercios, y un centro deservicios públicos y sociales. Casi toda la vivienda seconcentra en un bloque lineal serpenteante de másde un kilómetro de longitud que encierra un parquede cuatro hectáreas, y dos grupos de torres conplanta de estrella, desperdigadas en el paisaje. Elbloque lineal –sin ascensor– tiene una altura de 5plantas sobre un cuerpo bajo destinado a trasteros,alojando en total 791 viviendas de 1 a 4 dormitorios.Por su parte, las torres son todas de 13 pisos (condos ascensores) y alojan 3 viviendas de 2 dormitoriospor planta. La construcción, industrializada, aplica lapatente Camus de paneles de hormigón con aisla-miento incorporado. Las viviendas coinciden en ladisposición, junto a la entrada, del núcleo húmedo.Cocina y cuarto de baño (sólo con ducha) se sitúanespalda con espalda compartiendo instalacionescon un retrete, adyacente, que es la única pieza sinluz ni ventilación directa. Las viviendas son todaspasantes, pero en las torres cuentan con una tercerafachada, que permite variar la posición de las venta-nas en función de la orientación. En el bloque, lascrujías paralelas a fachada albergan habitaciones, yel dormitorio principal tiene acceso independientedesde el vestíbulo, compartiendo fachada con elestar. Las viviendas pequeñas son mejores que lasmayores, ya que disponen del mismo programahigiénico y de un estar-comedor pasante que se pier-de en las viviendas de 3 y 4 dormitorios, en las queel paso a una habitación se produce a través delestar. En la torre hay una separación más definidaentre las habitaciones y el resto del programa, asícomo una mayor riqueza en los huecos de fachada yen la secuencia de entrada al edificio desde la calle.

René Gagès coordina Bron Parilly en Lyon,donde 2607 viviendas dan alojamiento a unas10.000 personas, en tres bloques longitudinalesparalelos a grandes vías de comunicación. Laszonas escolares, culturales y administrativas quedanprotegidas tras los bloques, y constituyen el nexo deunión con el tejido de vivienda unifamiliar existenteen la zona, cuya pequeña escala y textura contrastaabruptamente con la de la propuesta. La nuevaconstrucción, enteramente prefabricada, se rige porun módulo de 5.30 m de largo, 2.50 m de alto y 2.40m de ancho, cuyas combinaciones dan lugar a losdiferentes tipos de vivienda, todos de doble crujía yestructura perpendicular a fachada. Los edificios, deentre 7 y 13 plantas, tienen dos circulaciones: unahorizontal, mediante galerías en fachada cada tres

88 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Arriba, torre (uds. de 2 dormitorios). Abajo, bloque (de 1 a 4dormitorios).

Viviendas tipo: arriba de 1 y 2 dormitorios, abajo duplex de 4habitaciones.

plantas; y otra vertical, mediante núcleos de escale-ra y ascensor. El corredor da acceso directo tanto alas viviendas de 1 dormitorio, como a los duplex de4 dormitorios; mientras las escaleras sirven al restode tipos: desde el estudio, a las viviendas de 2 y 3dormitorios, que son las más numerosas. La medidade la fachada restringe las posibilidades de combi-nación, tanto en la zona de noche, entre dormitorios;como entre el estar y la cocina/baño. Por otra parte,la reducida dotación higiénica –un retrete separadode un cuarto de ducha– es la misma para todos lostipos de vivienda, resultando inadecuada para lospisos de más de 2 dormitorios (la mitad del total) ysobre todo para los duplex previstos para alojarentre 6 y 8 personas.

1975-1990Las consecuencias de la rápida y masiva produc-ción residencial de la etapa anterior concitandiversas reacciones en este periodo. Aunque, amenudo, los cambios afectan meramente a cues-tiones estilísticas o de fachada, no obstante, sereduce la cantidad de viviendas por intervención,introduciéndose así al menos cierta heterogenei-dad. Lamentablemente, en muchos casos, esteposible factor aligerante, no sólo no es aprove-chado, sino que se contrarresta añadiendo teatralgrandilocuencia a desatinos previos. Siendocaracterísticos del periodo, los ejemplos analiza-dos no se encuadran dentro de la postmoderni-dad más figurativa.

892. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Nemausus. Emplazamiento, sección transversal por duplex, y escorzo de la proa de un bloque. Nimes 1985-87. J. Nouvel.

Plano de situación, con la actuación en rojo, y fotografía del conjunto residencial. Marne-la-Valleé, París, 1974-80. Henri Ciriani.

En Marne-la-Valleé (1974-1980) Ciriani dispo-ne 300 viviendas y dotaciones en dos estructurasperpendiculares: un bloque de 180 metros alineadocon una avenida, constituyendo un "frente de urba-nización" en un entorno disperso; y un conjunto dedos piezas aterrazadas con una conexión peatonalinterior, que atraviesa el bloque lineal, conectandoavenida y entorno. La integración de estos elemen-tos en la ciudad (similar en ejemplos londinenses eitalianos) supera el esquematismo de años previos.Sin embargo, la decoración de fachada mediantetramas de cuadrados (con eco en la fenestración),así como la articulación de volúmenes en pos demonumentalización, señalan la época del proyecto

y su envejecimiento. En el bloque lineal, el núcleode comunicaciones interior (sin ventilación ni ilumi-nación directa) aloja una escalera circular y unascensor, dando acceso a cuatro unidades porplanta. Esta solución ensancha el edificioy aumen-ta su compacidad, ganándo así densidad residen-cial e inercia térmica. Sin embargo, se sacrifica ladoble orientación de muchas viviendas, y algunasquedan sólo con fachada a Norte. La unidad máshabitual del conjunto, de dos dormitorios, tiene unadistribución convencional enriquecida, mermadapor una fachada cuyos quiebros sacrifican flexibili-dad interior, limitan superficies útiles, y coartanusos. La doble circulación entre cocina, terraza yestar se entorpece en el paso a la habitación cuan-do el exterior se pliega a ocurrencias compositivas,obviando la unidad y la funcionalidad de la piezatras la fachada. Esta falsa escala sin referencia abloque, vivienda, o habitación, arruga una planta enlo demás pulcra y discreta; tópica, pero apreciableen su sencillez y limpieza.

Las 114 viviendas sociales experimentales"Nemausus" en Nimes adoptan pautas de un pro-yecto anterior de Nouvel en Saint-Ouen: sacrificiode zonas comunes cubiertas en beneficio desuperficie para viviendas, variaciones sobre el tipopasante y su sección, acabados tomados de lossectores industrial y de oficinas, y el esquema dedos bloques lineales paralelos, si bien en Nimesambos tienen 5 plantas y los garajes en semisóta-nos abiertos. El buen clima y la vida mediterráneapromueven galerías y puertas tipo garaje, permi-tiendo la apropiación del espacio próximo y la com-pleta apertura del estar al exterior. Frente a estascualidades, es incongruente la posición exenta delas escaleras comunes, bloqueando las vistas. Porotra parte, es cuestionable la reducción de costesde construcción en favor de amplitud en las vivien-das, si los inquilinos no pagan el alquiler en funcióndel precio del edificio, sino de la superficie de suspisos. Casi todos los tipos son de ancho y largoconstantes (5x11,50 m) variando en sección y dis-tribución en planta. Es característico el duplex dedos dormitorios y escalera interior paralela a facha-da; con un núcleo húmedo rodeable en planta baja,y zona de noche (dos habitaciones y baño) arriba.La galería da paso directo, sin vestíbulo, a unacocina-comedor que, por amplitud y posición,puede alojar otros usos. Tras un retrete sin lavabo yun trastero, se sitúa la escalera, en un raro espacioa doble altura sin luz natural directa, pero que, gra-cias a una ventana interior de suelo a techo en la

90 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Viviendas tipo de 1, 2 y 3 habitaciones en un segmentodel bloque lineal.

Duplex de 2 dormitorios y 93 m2.

912. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

habitación principal, consigue cierta iluminación, yque se perciba el fondo de la vivienda a través delpiso superior. En este afán por explotar la espacia-lidad doméstica, prima la continuidad visual, con eluso de puertas vidriadas y elementos industrialesde trama metálica para lograr transparencia, aveces a costa de una mayor superficie para lashabitaciones.

1990-2005Tanto histórica como geográficamente, hay unaserie de relaciones y afinidades que se establecenen mayor medida con nuestro país vecino que res-pecto a los otros casos estudiados en este trabajo.A factores climáticos y socioculturales, se añade lareferencia que Francia ha constituido y aún suponepara España en términos de política, dada su tem-prana integración en las estructuras europeas. Eneste contexto, pueden empezar a entenderse lassemejanzas entre las VS galas y las españolas,tanto en el programa inmobiliario, como en otrosaspectos.

Quizás la circunstancia más característica dela vivienda social francesa reciente sea su plenaurbanidad. En Alemania y Holanda abundan loscrecimientos suburbanos, cercanos pero separa-dos de las grandes ciudades consolidadas, porejemplo Kronsberg junto a Hannover, y las localida-des Vinex en los Paises Bajos . En Francia, sinembargo, la VS ha adquirido protagonismo en laregeneración de los tejidos históricos de grandesciudades como París (Fig. 1) y en la creación o con-solidación de nuevas zonas estratégicas como Lille(Figs. 2 y 3). En ambos casos, los edificios con VStienen un perfil y una escala ajustados a la ciudad,incluyendo usos no residenciales y superandohabitualmente la "barrera de la escalera", ese limi-te que fija la altura máxima de los edificios sinascensor entre tres y cinco pisos.

La densidad y variedad urbanas se trasladana las formas de acceso: en la VS francesa sonhabituales los bloques con corredores interioresbilaterales (pasillos con unidades a ambos lados)que sirven a viviendas con una sola orientación,normalmente Este u Oeste. También abundan losnúcleos de comunicación con 3 ó 4 viviendas pordescansillo que, en este caso, logran dos orienta-ciones enfrentadas o perpendiculares según sedispongan las unidades en los testeros o lasesquinas (Figs. 4, 5 y 6). Algunos ejemplos espe-cíficos, como el edificio para empleados de Corre-os de Philippe Gazeau (Fig. 7) y las viviendas

públicas de Yves Lion (Fig. 8), ambos en Paris, asícomo las rústicas viviendas sociales de EduardFrançois en Louviers (Fig. 9), hacen un énfasisespecial y espacial en las zonas abiertas, decarácter entre público y privado, que se ligan a losaccesos. La variedad de estos patios de entrada,zaguanes, umbrales y terrazas, situados en distin-tas disposiciones y alturas, enriquece las posibili-dades visuales y de apropiación de los vecinos dela secuencia de tránsito entre la calle y la vivienda.

Respecto a la distribución interior, las habita-ciones francesas –como las de Holanda y Alema-nia– suelen ser más amplias que las de las VSespañolas. Sin embargo, en contraste con los otrospaíses estudiados, la VS francesa apenas hace usode tabiques móviles o puertas correderas. Esta cir-cunstancia es especialmente llamativa en el casode las viviendas de un único dormitorio, que nosuelen contemplar la incorporación temporal departe de la habitación por el estar, cirunstancia quepermitiría ensanchar la vivienda visualmente. Cuan-do se pasa directamente del estar a una habitaciónsuele ser través de una puerta normal, en una situa-ción forzada por limitaciones de superficie, pero noaprovechada para ganar amplitud o flexibilidad. Deforma similar se coarta la relación entre cocina yestar, ya que habitualmente ambas piezas se sepa-ran mediante un tabique fijo, que si bien puede evi-tar la propagación de olores, también aísla a quiencocina, empobreciendo las relaciones visuales y/osociales, así como las circulaciones. Esta ausenciade paramentos móviles hace que se perciban lasVS francesas como más estancas y rígidas, aunquetambién influye la mayor proporción de hogares degran tamaño, lo que suele implicar más habitacio-nes y por tanto más particiones.

En cuanto a las piezas de aseo, se independi-zan las funciones, y el cuarto de baño (que incorpo-ra bidé) es una pieza autónoma del retrete. Sinembargo, aún separados físicamente, ambos equi-pos no se suelen desligar sino situarse adyacentespara compartir y agrupar los conductos de instala-ciones (Figs. 4, 5, 6 y 9). Esta disposición y el tama-ño del equipo de servicio permanecen práctica-mente constantes independientemente del tamañode la vivienda, de tal forma que cuanto más peque-ña es la vivienda, más ocupan relativamente laszonas de servicio respecto a la superficie total. Aveces se reserva un espacio para el equipo de lava-do en la zona de aseo corporal, lejos de los oloresdel retrete, en contraste con la solución más comúnen Alemania.

92 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

1. París, 2006. Brenac + González.

2. Lille 2005. Beal, Blanckaert, Beel.

3. Lille, 2002. Lalou + Lebec.

4. París, 2006. Brenac + González.

5. Lille 2005. Beal, Blanckaert, Beel.

6. Lille, 2002. Lalou + Lebec.

Ejemplos de edificios de vivienda social insertosen la trama urbana (Figs. 1, 2 y 3).

Ejemplos de vivienda social con predominio del accesopor corredor bilateral y separación por usos en la zonade servicios (Figs. 4, 5 y 6).

PAÍSES BAJOS

1945-1960La capitulación de los Paises Bajos ante Alemaniase produce tras el bombardeo de la ciudad de Rót-terdam, en cuya reconstrucción y expansión partici-pan muchos de los arquitectos y urbanistas de la

época aplicando algunos de los principios de loscongresos CIAM. Los crecimientos de esta y otrasciudades holandesas incorporan las modernasinquietudes locales, buscando integrar distintasescalas en el proyecto residencial urbano.

932. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

8. Villejuif, 2002. Yves Lion.

9. Louviers, 2006. Eduard François.

Ejemplos de edificios de vivienda social con secuenciasde acceso elaboradas a través de espacios semiabiertos(Figs. 7, 8 y 9).

7. París, 1995. Philippe Gazeau.

Planta de la actuación dirigida por Lotte Stam-Besse.

Fachada y portal de uno de los bloques lineales.

Planta de la actuación y vista de una calle perpendicular albulevar central. Klein Driene, Hengelo. H. Van den Broek y J.Bakema.

El desarrollo urbano de Pendrecht (1949-1952) dirigido por L. Stam-Besse, supera la esque-mática e indistinta repetición del bloque linealabierto, mediante la integración en una unidad debloques de vivienda con distintas orientaciones yalturas. La actuación, con 6134 viviendas, heredainfluencias de los CIAM, y del grupo Opbouw, y seresuelve mediante un acercamiento multiescalardesde la vivienda hasta el distrito. Así, se articulaun conjunto que –a modo de sello o patrón– serepite varias veces a lo largo de cada actuación. Laintervención, que incorpora distintas áreas verdesagrupando la mayor parte de los comercios en unaplaza central, se restringe a vivienda pública paratrabajadores. Tras más de 50 años, la edificaciónresidencial sigue siendo colectiva y estrictamentede alquiler, lo cual implica cierta segregaciónsocial. Sólo ahora empiezan a demolerse partesque se sustituyen por nuevas viviendas y equipa-mientos, incorporando la tenencia en propiedad. Elbloque de Nefkens remite a la propuesta de Vanden Broek para Vroesenlaan, con tres alturas sobreuna planta baja con trasteros y espacios de juegocubiertos pero abiertos. La vivienda de tres dormi-torios tiene dos crujías (de 3 y 4,5 m) perpendicu-lares a fachada. La zona de noche no se separa dela de día, sino que estar y dormitorio principal sedisponen juntos, mientras en la otra cara se agru-pan el resto de dormitorios, la zona de aseo y lacocina que, situada junto a la entrada, queda algolejos del estar. El vestíbulo-distribuidor (con acce-so a casi todas las piezas), la agrupación de laszonas húmedas, así como las terrazas (una porcada fachada), se incorporan y mejoran en elsiguiente ejemplo.

El proyecto Klein Driene de Van den Broek yBakema para Hengelo, aloja 662 viviendas en 12,8hectáreas y pone en práctica el principio "unidad

dentro de la diversidad" que persigue la variedadde espacios y la animación de la vida urbana delos barrios históricos, a partir de la racionalidadconstructiva, unos pocos tipos de vivienda, y unesquema sencillo de agrupamiento. Hay seisestructuras similares a lo largo de una avenidaEste-Oeste, y dos conjuntos en los extremos, paraenganchar con el tejido existente. Cada una de lasseis agrupaciones reune 101 viviendas en cuatroedificios de diversas alturas y tipologías. Estasáreas son sólo accesibles a pie, evitando así lasmolestias del tráfico motorizado.El bloque máslargo de cada conjunto aloja 30 viviendas de tresdormitorios en un volumen de tres alturas mássemisótano, con acceso mediante escaleras y dospisos por rellano. Este tipo, de 66 m! útiles y 80 m!construidos, tiene reducida al mínimo la superficieservidora: un amplio vestíbulo distribuidor da pasoa casi todas las piezas de la vivienda; mientras lacocina y la zona de aseo, junto a la entrada, libe-ran el resto de la planta. Los dormitorios ocupan lacara norte del bloque, mientras que estar, cocina yzona de aseo comparten el alzado sur con lasescaleras. En ambos fachadas, la vivienda incor-pora terrazas que permiten una doble comunica-ción: en un lado, entre los dormitorios mayor ymenor; y en el otro lado, entre el estar y la zona deservicio. En esta última zona se puede apreciar laépoca e idiosincrasia de la vivienda. Por la separa-ción del retrete y el acceso al baño a través de lacocina, se puede deducir que la pila de lavado eratambién usada para el aseo personal. Por otraparte, la distribución de este piso incorpora unapartición móvil entre el estar y el dormitorio princi-pal, que posibilita unir ambos y disponer de toda laprofundidad de la vivienda, como ya hiciera el pro-pio Van den Broek en 1934 en el proyecto De Een-dracht (Rótterdam).

94 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Viviendas de 3 dormitorios. Pendrecht, Rótterdam, 1952.H. Nefkens.

Viviendas de 3 dormitorios. Klein Driene, Hengelo,1950-58.Broek & Bakema.

1960-1975A principios de este periodo, el crecimiento eco-nómico y demográfico empuja la construcción degran cantidad de viviendas, a veces acarreandoun cierto esquematismo, al repetir fórmulas pre-viamente ensayadas, o seguir principios teóricos

independientemente del tamaño y ubicación de laactuación. La estricta separación tanto de losusos por zonas, como de los tráficos peatonalesy motorizados; así como la envergadura de laspromociones, inciden significativamente losresultados.

952. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Sección explicativa por uno de los bloques lineales de cierre.

Alzado al lago de uno de los grandes bloques de planta hexagonal.

Planta de la actuación T'Holl. Van den Broek & Bakema.

Bijlmermeer. Planta de la actuación general.

El barrio de T'Holl (1962-1972), de Bakema yVan der Broek, reúne 1007 viviendas, dos escuelasy un jardín de infancia, en 33 hectáreas, como partedel crecimiento de Eindhoven. El conjunto surge delas inquietudes de una asociación de trabajadoresde Philips y tiene financiación mixta, privada ypública. Adopta la estrategia espacial, con base enun patrón, de Pendrecht y Klein Driene, pero añade

variedad en tipos y formas de tenencia. A la VScolectiva en alquiler, se suma vivienda en propie-dad y unifamiliar. El paso al tráfico motorizado selimita, reservándose el centro del conjunto parazonas verdes y peatonales. Los elaborados espa-cios intermedios entre calle y vivienda se mantie-nen en buen estado. En el frente norte, más territo-rial que urbano, el conjunto cobra una escalamayor que se resuelve mediante vivienda socialcolectiva. Estos edificios-pantalla y torres de cincoa doce alturas recuerdan a su propio proyecto deBerlín (Hansa Viertel, 1957) pero con el corredor deacceso trasladado del interior a la fachada. En elresto de la intervención predominan las viviendasde dos pisos, más acordes con el entorno. Los 14tipos de vivienda tienen un aspecto unitario al com-partir materiales y detalles constructivos. La vivien-da de cuatro dormitorios se resuelve en tresmedios niveles; el primero se destina a las zonas dedía (estar y cocina) y los dos restantes a las denoche (habitaciones y baño). En esta distribuciónes reseñable la inclusión de un trastero interiorjunto a la entrada, la posibilidad de doble circula-ción entre estar y cocina (con pasaplatos incluido)y los usos separados en el baño del segundo nivel.Sin embargo, algunas habitaciones y baños sonpequeños, y la rígida compartimentación no apro-vecha el partido espacial que ofrece la configura-ción de la escalera.

Bijlmermeer, de Kromhout y Groet, es uno delos cuatro Pólderes al sudeste de Ámsterdam que,entre 1966 y 1969 se proyecta para alojar 100.000personas. La intervención ocupa 2500 hectáreasde las cuales 900 se destinan a uso residencial, 250a industria, 200 a dotaciones y 450 a parques; las700 restantes se reservan para desarrollos futuros.El proyecto tiene dos características básicas: laespecialización de las circulaciones, con separa-ción de flujos rodados y peatonales, y del estacio-namiento. La concentración de la vivienda en gran-des bloques de planta hexagonal, alcanzan diez uonce pisos de alto y 600 metros de largo, conextensas zonas verdes entre ellos .El acceso a lamayoría de las viviendas se produce a través de uncorredor cubierto pero abierto al exterior, al que amenudo dan no sólo la cocina y el cuarto de baño,sino también una de las habitaciones. El piso máshabitual de tres dormitorios, tiene una profundidadde 11 m (a la que se añaden terraza y corredor) yuna anchura de dos crujías de 5 y 4 m, para laszonas de noche y día respectivamente. Tanto lavivienda, como las piezas en sí mismas no son

96 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Viviendas de 3 dormitorios. Bijlmermeer, Ámsterdam, 1972.Kromhout & Groet.

Viviendas de 2/4 dormitorios. T'Holl. Eindhoven, 1972. Vanden Broek & Bakema.

pequeñas (habitaciones entre 9 y 12 m! y estar de25 m!), sin embargo, en este caso, la cantidad noredunda en calidad. Al doble vestíbulo de entrada,le sigue un amplio distribuidor (cuyo aprovecha-miento queda comprometido por las entradas a losdormitorios, zona de baño, y trastero). Estos filtrosprevios consumen una excesiva superficie, al tiem-po que su posible función como salvaguardia de laprivacidad se contradice con la exposición del dor-mitorio a los ruidos, vistas e inclemencias propiosde la estrecha galería colectiva. El trastero interior yla separación del programa de aseo aportan pres-taciones, pero también compartimentan una vivien-da que tan sólo permite una doble circulación a tra-vés de la terraza.

1975-1990Desde mediados de los años 70 se realiza unesfuerzo de mantenimiento del parque residencialexistente a resultas de la presión de la poblaciónurbana. Al principio, el proceso es meramente con-servacionista, pero más adelante se intervienesobre proyectos de vivienda de los años 20 (comoel Kiefhoek en Rótterdam) en los que el pequeñotamaño de las viviendas originales obliga a agran-darlas o unir varias entre sí hasta cumplir con están-dares mínimos. También se inicia la conversión enviviendas de edificios industriales y almacenes enantiguas zonas portuarias. En Holanda el Postmo-dernismo tiene poca incidencia frente al Estructura-lismo y las referencias al Movimiento Moderno.

972. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

La torre (izquierda) y el bloque serpenteante.

Haarlemmer Houttuinen. Planta de la actuación, sección transversal y vista de la calle interior con los portales y los balcones.

Hillekoop. Planta de la torre en abanico: seis viviendas por planta.

Haarlemmer Houttuinen es una calle céntricade Ámsterdam sobre la que, entre 1978 y 1983, serealiza una operación de renovación urbana. En ellacolaboran los arquitectos Hertzberger, Van Herk yNagelkerke, sobre un esquema común. La interven-ción restaura la continuidad en los frentes de facha-das hacia el puerto y, en lugar del habitual patio demanzana –interior y privado–, plantea una calle pea-

tonal pública de siete metros de ancho entre las dosnuevas hileras residenciales. El proyecto de Hertz-berger enriquece funcional y espacialmente estacalle con porches-terraza como umbral de lasviviendas en planta baja y primera, y con un trata-miento en detalle de las escaleras que dan accesoa las viviendas de las plantas superiores. El proyec-to consta de 30 viviendas agrupadas en una hilera

de cuatro alturas, resultado de apilar unidadesduplex, unas encima de otras. Todas las viviendasson accesibles desde la vía peatonal, en una rein-terpretación a medio camino entre la batería deaccesos y el porche de tradición holandesa quefacilita la entrada individual y directa desde la calle.La vivienda separa por niveles las zonas de día(abajo) y las de noche (arriba). La escalera y laszonas de servicio se reducen al mínimo, disponien-do abajo un retrete y arriba un cuarto de ducha. Enla planta baja, la cocina dispone de dos accesos,desde el porche y el pasillo distribuidor, además deun paso hacia el estar. Éste, a su vez cuenta conotra entrada desde el pasillo, posibilitándose así unagran variedad de circulaciones. Un inconveniente de

esta vivienda es que (excepto la cocina) las estan-cias y habitaciones son bastante pequeñas.

El proyecto de Hillekoop, Rótterdam, realizadopor Mecanoo entre 1985 y 1989, comprende 197viviendas en tres edificios, además de un centrocomunitario y locales comerciales. Los tres elemen-tos residenciales son: una torre de 18 plantas, quemarca la entrada a la zona; un bloque largo y sinuo-so de seis alturas que sigue la línea del Metro y defi-ne el espacio del conjunto; y un pequeño edificio enesquina, de tan sólo dos pisos, en relación con laspreexistencias de los alrededores. La torre, con vis-tas sobre el cercano puerto, dispone seis viviendasen una planta en forma de abanico, que remite a lastorres residenciales de Alvar Aalto en la década de1960. A diferencia de aquellas, la construcción esaqui prefabricada, y los paneles de fachada se tiñende color en lugar de mantener el blanco habitual delfinlandés. Los tipos de vivienda se reducen básica-mente a los de dos y tres dormitorios. Los pisos detres habitaciones se reservan para los extremos, ylos de dos dormitorios, más numerosos, ocupan laparte central de la planta. En la configuración devivienda más habitual, la entrada se produce por unvestíbulo-distribuidor desde el que se accede atodas las piezas. Las zonas de día y de noche seseparan en distintos lados: la cocina, en la que ape-nas se puede desayunar, cuenta con un pasaplatoshacia el estar, que se sitúa a continuación y desdeel cual se pasa a la terraza que queda en fachada,delante de las habitaciones. La zona estrictamentede servicio es adyacente al corredor de acceso ycuenta con un retrete separado, un generoso cuar-to de ducha con lavabo y otro de almacenamientode 1,5 m!. La entrada a estos cuartos (cuyas puer-tas abren hacia fuera) se produce desde un recododel distribuidor que queda frente a la entrada a losdormitorios, oculto desde la entrada. Con 10 y 16m!, las habitaciones son amplias, aunque sólo eldormitorio principal permite cambiar la orientaciónde la/s cama/s.

1990-2005Al amparo de un sofisticado sistema de asociacio-nes privadas sin ánimo de lucro, la VS neerlandesacontemporánea alcanza una calidad excepcional-mente alta y goza de una mayor diversidad que lade Alemania o Francia. La mayor parte de los edifi-cios residenciales se mantienen dentro de unosmárgenes estilístico-formales que evolucionan apartir de un continuo reciclaje de la tradición moder-na. Sin embargo, esta característica común alberga

98 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Viviendas duplex de 3 dormitorios. Ámsterdam, 1978-82.H. Hertzberger.

Vivienda de 2 dormitorios en la torre Rótterdam, 1985-89.Mecanoo.

una gran variedad en cuanto a sistemas de acceso,tipologías y plantas de viviendas.

A nivel general, el característico territorio de losPaíses Bajos y su permanente tensión con el aguainfluyen en aspectos edificatorios tales como lacimentación, el tamaño de los huecos, la imperme-abilización, etc. Los suelos –valiosos por el esfuer-zo con el que se ganan al mar– son propicios aencharcarse, proporcionando un mal asiento. Enconsecuencia, las construcciones son poco pesa-das, de crujías estrechas, y mucho fondo. Tradicio-nalmente predominan los edificios residenciales enhilera de tres a cinco alturas en los que, a diferenciade lo que ocurre en otros países, son muy valoradaslas viviendas en planta baja que disfrutan de jardín

privado. El agua atempera el clima, lluvioso peromás moderado que el de otros países de similar lati-tud. Esta circunstancia permite ventanas compara-tivamente grandes, adecuadas para aligerar lafachada e iluminar la profunda vivienda holandesa.

En cuanto al programa inmobiliario, tal y comose entiende en este trabajo, es posible identificarvarios aspectos propios y específicos de los PaísesBajos. En el acceso a las promociones sociales pre-domina la mezcla de escaleras comunes y galeríasque dan servicio a varias viviendas de forma colecti-va (Fig. 1). Sin embargo, las entradas individualizadasdesde la calle (i.e. la batería de accesos y el denomi-nado porche de La Haya) tienen un gran peso relati-vo en Holanda, como demuestran varios proyectos(Fig. 2) y la reinterpretación que de esta forma deacceso hacen algunos arquitectos foráneos (Fig. 3).

La merma en privacidad que supone un acce-so por galería a la que dan una o más habitaciones,puede obviarse, como sucede en algunos casos enlos que esos cuartos parecen no considerarsecomo dormitorios (Fig. 4), o bien superarse, comoocurre a menudo mediante la hábil superposiciónde niveles dentro de una misma vivienda. Precisa-mente la multiplicación de las soluciones en duplex

992. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

1. Edificio Atrio Galecop (144 vivs.). Acceso por galerías.Nieuwegein, 1996. Kees Christiaanse A&P.

2. Rieder 1&2 (61+87 viviendas). Entrada en batería a 4viviendas. Rótterdam, 1995. De Nijl architektenkombinatie.

3. Hollandse huisjes (238 viviendas). Reinterpretación del Porchede La Haya. La Haya, 1993. A. Siza + Geurst & Schulze.

4. Viviendas con habitación extra a galería. Pisos para ancianos.Rótterdam, 1994. Karelse Van der Meer architekten.

100 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

6. Bloque en complejo TweebosDwars. Profusión de escalerascompensadas. Rótterdam, 1993.DKV architekten.

7. Vivienda del edificio Atrio Galecop.Compartimentación de los serviciosfrente a amplitud del estar y anexos.Nieuwegein, 1996. K. Christiaanse A&P.

8. Viviendas en el edificioPiraeus. Núcleo de servicios(sin bañera). Ámsterdam, 1994.Hans Kollhoff + Christian Rapp.

(también llamadas maisonettes) constituye otro delos rasgos distintivos de las VS locales (Fig. 5).

La capacidad de conjugar varias viviendas enaltura se puede relacionar con la, ya mencionada,inquietud de permitir un acceso privado e individualdesde la calle a cada piso; pero también se puedeobservar a través de las características deformacio-nes que suelen sufrir las escaleras interiores holan-desas (Fig. 6).

Respecto a los elementos o piezas de la vivien-da conviene señalar que las normativas de algunasciudades holandesas obligan a las VS a incorporarun cuarto de almacenamiento ventilado (equivalen-te al trastero) dentro de la propia vivienda (Fig. 7). Aveces, a esta circunstancia se unen la presencia decortavientos en las soluciones de acceso por gale-ría, y la separación del equipo de aseo en cuarto debaño y retrete (a menudo dejando el WC junto a lazona de la entrada). Todo ello supone compartimen-tar la planta mediante pequeñas piezas opacas, quea menudo contrastan con la apertura y extensióndel estar. Este ámbito puede llegar a ocupar toda la

profundidad de la vivienda (Fig. 7) y si compartefachada con una habitación suele tener la posibili-dad de conectarse con esta mediante una puertacorredera (Fig. 7). La cocina a menudo se incorporaen el interior del estar, lo que implica una ventilaciónregular, pero integra la tarea de cocinar en una zonacolectiva (Fig. 7), evitando la segregada solución degénero que suele impedir que varias personassimultaneen la preparación de alimentos con otrasactividades en común. Las dotaciones de aseo sonreducidas respecto a las de las viviendas en Espa-ña; bastan un cuarto de baño y un retrete (siempreseparados) para dar servicio a tres habitaciones(Fig. 8). Es habitual que los cuartos de baño cuen-ten sólo con lavabo y ducha, resolviendo ésta a rasde suelo, prácticamente como un mero sumidero enel pavimento (Fig. 8). Esta equiparación del baño dela VS común respecto al de la vivienda para mayo-res o discapacitados supone ganar no sólo enespacio y flexibilidad, sino también en integración,puesto que está solución deja de ser especial ypuede ser usada por cualquier colectivo.

5. Viviendas en hilera, secuencia de dos duplex entrelazados La Haya, 1994. R. Uytenhaak.

ANTES DE 1990

IntroducciónDesde los aspectos exclusivamente técnicos ymateriales, que para la arquitectura son unabuena parte de su esencia, la VS constituye unapartado de importancia. El modelo presenta lassiguientes características propias:– Se desarrolla bajo la premisa de un interés

social o colectivo.– Las actuaciones suelen tener gran envergadu-

ra y ser continuas en el tiempo. No se trata portanto de un modelo casual o particular de unmomento de la historia.

– Responde a una planificación meditada y con-sensuada entre diversos agentes técnicos ysociales que crea una base teórica y legislati-va sobre la que se desarrolla el modelo.

– Existe normalmente una retroalimentación delproceso que lo perfecciona.

Bajo estos supuestos, los modelos de VSdeberían contribuir mejor que ningún otro a laevolución del modelo de vivienda y, en general,así ha sido. Autores como Habraken en Holandao Martin Wagner en Alemania han trasladado alresto de sus colegas sus reflexiones, y un exce-lente y útil resumen de las experiencias acumu-ladas en la construcción de vivienda social endistintas épocas de la Europa del siglo XX.

La VS se convierte involuntariamente en unlaboratorio que, en particular para los aspectostécnicos, aporta un gran número de soluciones yexperiencias transferibles al conjunto de la acti-vidad constructora. Cuando este proceso deperfeccionamiento del modelo se normaliza lossectores industriales, pueden a su vez crecer ycrear un sector fuerte y sólido dentro de lasestructuras económicas de un país.

Sin embargo, a lo largo del siglo XX, las téc-nicas tradicionales y las industrializadas convi-ven en la construcción de VS y, en algunos paí-ses, como España, la construcción con técnicasy materiales tradicionales aún se mantiene comola predominante.

Precisamente el caso de España es llamativoporque tras la guerra civil, el campo tecnológicopierde todo protagonismo y la construcción seestanca en las soluciones tradicionales y de másbaja tecnología. A ello se suma además la pérdi-da imparable del "buen hacer" de los oficios que-dando la técnica constructiva a merced de pro-motores y constructores que en palabras delprofesor Antonio Lopera "... consideraban lasopiniones y prescripciones del arquitecto unamera excentricidad..."1. Pero no acaba ahí la sor-presa, en los últimos veinte años la frenética acti-vidad constructiva no ha servido para situar elpaís a la cabeza de Europa en cuanto a produc-ción industrial en el campo de la construcción. Hasido más bien la importación de productos y tec-nología la que ha marcado el avance en la técni-ca constructiva en nuestro país.

Al hilo de las preguntas iniciales convienepreguntarse si la VS es percibida de maneraespecial por el usuario o el ciudadano común. Yaque se trata de un sistema basado en la raciona-lidad de un proceso y el perfeccionamiento de sumodelo físico, ¿puede arrojar como resultado unproducto alienante?.

Un diseño único, aún basado en un procesoracional, si se extiende homogéneamente, puedetraducirse en una percepción agobiante para elindividuo, que reconoce en cualquier punto delpaís el tipo de la vivienda social como un modelorepetitivo conformando un paisaje uniforme.

Esto se puede apreciar en algunas coloniasconstruidas en los periodos entreguerras. Tal esel caso de la Siemensstadt en Berlín con elespectacular bloque alargado (la muralla), obradel arquitecto Otto Bartning, o el barrio Kiefhoekde Rótterdam, que arrojan una imagen cruda, demateriales y soluciones muy rigurosas y repetiti-vas, y de comprensión solo al alcance de enten-didos. Pocos materiales de fachada, un diseñoneto y pocas singularidades constructivas sonsus características. Ahora bien, poniendo estosejemplos en su momento histórico comprendere-mos cuanto valor aportan y en que medida ayu-

1 FERNÁNDEZ-GALIANO, LOPERA, ISASI, 1989.

1012. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

TÉCNICAS CONSTUCTIVAS E INSTALACIONES SOSTENIBLESRAMÓN GÁMEZ

daron a cambiar el lúgubre panorama mental, físi-co e higiénico de muchas familias.

En la actualidad, los formatos son distintos,las viviendas poseen, mayor calidad y riqueza demateriales, incorporan mucha mayor cantidad desoluciones en vidrio, incluso coloreado y la indus-tria es capaz de solucionar geometrías complejasy variadas, eso si, a precios igual de complejospara los presupuestos que se barajan en las pro-mociones de vivienda social. Sus instalacionesson más completas y eficaces, quedando pormejorar la "sostenibilidad" del modelo. El hogarcobra un carácter casi hedonista y se valora a lamanera de los hoteles, por sus prestaciones. Elmayor o menor éxito está en no olvidar su inser-ción en una comunidad, en una trama urbana coninfraestructuras mayores a las que no sólo debeexigírsele funcionar bien.2

La construcción de la VS a partir de 1945El siglo XIX aportó grandes adelantos técnicos y,aún mejor, una visión audaz de la capacidad delhombre para, apoyado en la técnica, dominar elmedio a gran escala. Materiales básicos en la cons-trucción como el acero y el cemento pudieron serelaborados en grandes cantidades y gracias a esto,se estuvo en disposición de acometer grandes ynumerosas construcciones. La producción en seriese hizo posible, la invención del cemento como unpolvo que podía ser producido de modo continuo yalmacenado, acabó con el penoso proceso deobtención de la cal o de la producción de cementonatural, mejorando sus prestaciones y abriendonuevos horizontes al panorama de la construcción.Todo ello junto con nuevos modos y costumbresbrindaron al siglo XX un bagaje tecnológico quedemandaba ser aprovechado.

2 En su página web, el Ministerio de la Vivienda Holandés dice:"...En el tema de la vivienda, los objetivos del gobierno holan-dés pueden resumirse en: más viviendas, mejores y más ase-quibles, mayor libertad de elección para los habitantes deHolanda, uso de materiales de construcción respetuosos conel medio ambiente y un entorno seguro. También procura quelas viviendas sean de suficiente calidad. Se trata no sólo de

calidad en la construcción, sino también de calidad social yecológica. La resistencia y la duración son también un aspec-to importante de la calidad de la vivienda. Lo principal es lapersona, su vivienda y su entorno vital. Un barrio es bueno silas personas se sienten bien y seguras en él, si la infraestruc-tura es la correcta y si existen suficientes servicios en las cer-canías, como tiendas e instalaciones deportivas.

102 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Siemensstadt, Berlín.

Kiefhoek, Rótterdam.

El modelo holandés de vivienda económica dado "una vuelta".

En 1917 aparece el Instituto Alemán de Nor-malización (DIN), que de forma metodológicarecogía el estado de la ciencia en muchos cam-pos, entre ellos la construcción. Los códigos téc-nicos empiezan a desarrollarse en todos los paí-ses3 y marcarán las directrices y la estrategia dela construcción del siglo XX que desembocará enla unificación de los mismos a través de losactuales eurocódigos.

El periodo entreguerras fue un laboratoriode experimentación de la vivienda moderna, laantesala de la nueva construcción de la décadade los 50 al 80. Arquitectos, ingenieros, empre-sarios y promotores intentaron conseguir unmodelo innovador de vivienda, principalmenteen lo que se refiere al campo de la materializa-ción de la misma. Las fuentes de inspiraciónprocedían de diversos lugares, principalmentede los Estados Unidos de América donde la"cadena de montaje" era algo que fascinaba a

los industriales europeos. Martin Wagner, arqui-tecto y concejal de urbanismo de Berlín en losaños 20 tras un viaje a Nueva York escribesobre la construcción americana y la mecaniza-ción del trabajo: "La sustitución de hombres pormáquinas también ha producido grandes pro-gresos dentro de la economía de la construc-ción americana. Puede observarse especial-mente en el, todavía no demasiado habitual,sistema de construcción por medio de panelesde hormigón… El rendimiento del trabajo quenosotros conseguimos con 67 obreros lo alcan-zan allí con ocho hombres empleando máqui-nas y grúas…".4

Wagner junto con Bruno Taut, Ernst May yWalter Gropius crean una asociación para laexperimentación sobre vivienda social y en loreferente a los aspectos constructivos señalan lossiguientes principios que debe cumplir el procesoconstructivo:

3 Las normativas sobre calidad en la construcción (NEN enHolanda, NF en Francia y DIN en Alemania) han avanza-do parejas en la segunda mitad del siglo XX para conver-ger en los eurocódigos actuales. Se ocupan de la estabi-

lidad estructural, las condiciones de confort y el funcio-namiento de los edificios, interviniendo en su elaboracióndistintos sectores y agentes de la edificación.

4 WAGNER, 1925.

1032. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Construcción en acero del viaducto sobre la ría del Forth en1857.

Espacio entre viviendas en una ciudad centroeuropea deprincipios del siglo XX.

1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910

Cemento naturalCemento Pórtland

Prod

ucció

n,m

iles

deto

nela

das

Año

12

10

8

6

4

2

0

Comparación de producción de cemento Pórtland y cementonatural a finales del s XIX. Nótese el fuerte crecimiento apartir de 1900. Logo: Instituto Alemán de Normalización.

– Construcción mediante grandes paneles defácil montaje.

– El trabajo de obra debiera convertirse en un ofi-cio de taller

– El revestimiento exterior debe tener el menorcoeficiente de transmisión térmica posible

– Se debe favorecer una relación adecuada entresuperficie útil y superficie construida

– El tiempo de ejecución de cada vivienda nodebe exceder de dos semanas sea cual seanlas condiciones de trabajo en relación al clima

– Las conducciones han de tener trazados cortosy claros

La capacidad de puesta en práctica de estosprincipios fue limitada ya que el programa edifica-torio en las Siedlungen alemanas era muy ambi-cioso y la urgencia impedía demasiadas reflexio-nes y a la postre, la edificación de aquel momentose encontraba bajo el signo de la construccióntradicional.

Terminada la contienda, en 1945 el GobiernoNorteamericano invirtió una gran suma de dineroen la reconstrucción de Europa (Plan Marshall).Esta circunstancia permitió al Continente salir dela crisis, reconstruir sus industrias y sus redes decomunicaciones que, en tan solo cuatro añospasaron a situarse en mejor posición que antesde la contienda. La inversión en los distintos paí-ses obligó a la eliminación de aranceles entreellos, antesala de la futura Unión Europea, y enconsecuencia hubo una fácil transferencia de tec-nología entre los países. La rápida mejora de lacalidad de vida en Europa no nos ha abandonadohasta el momento presente.

La construcción también se vio beneficiadapor este avance en la calidad, y su progreso no

fue difícil, teniendo en cuenta que ya contaba conun moderno sustrato ideológico. Tanto la cons-trucción tradicional como la realizada con técni-cas industrializadas se vio beneficiada por la apa-rición de una moderna, potente y versátilmaquinaria, así como de nuevos materiales, quejunto a una mayor racionalización del trabajo die-ron como resultado un panorama absolutamentemoderno del proceso edificatorio. Estas son lasclaves del desarrollo tecnológico a partir de 1945.El transporte y manipulación de los materialeseran fáciles y los sistemas de fijación en obradaban gran garantía. Los pavimentos y revesti-mientos interiores habían avanzado en sus pres-taciones y enriquecido sus muestrarios. Los nue-vos materiales: adhesivos, aislamientos térmicos,nuevos vidrios, etc., hacían su aparición en elpanorama de mediados del siglo XX y se poníana disposición de la construcción de nueva plantao de la rehabilitación.

En definitiva, no se aportan nuevos concep-tos en construcción (la construcción siempre hatenido un nivel conceptual elemental desde elpunto de vista tecnológico), más bien se alcanzauna mayor musculatura técnica que permite des-arrollar sus modelos con mayor eficacia. Laestructura "Dominó", aquel modelo que Le Cor-busier propone casi treinta años antes era ya, nosólo del dominio común, sino fácilmente ejecuta-ble y manipulable.

Mientras Francia, Alemania y Holanda parti-cipan de estas circunstancias sociales y tecnoló-gicas, España queda fuera de la "orbita america-na", y con una durísima posguerra, la industria yla técnica constructiva siguieron en el ámbitomás tradicional, como ideológicamente era deesperar. La modernización llega más tarde, apartir de los años 80, y de la mano de empresasextranjeras o de la reconversión y expansión dealgunas empresas, principalmente vascas, quereorientan su mercado hacia la industria de laconstrucción.

Análisis de los elementos constructivosEn líneas generales, Alemania, Francia y Holandacomparten la necesidad de una construcción enmasa que exige sistemas prefabricados parapoder cumplir sus programas de vivienda social.Este es el denominador común que rige en lostres países si bien, a lo largo de estos años, sedesarrollan algunas características autóctonas enla construcción de cada nación.

104 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Estructura y fachadaLa estructura de muros de ladrillo de la VS evolu-ciona decididamente hacia la estructura de hormi-gón, y en menor medida, hacia la de pórticosmetálicos. La construcción en altura, cada vezmás utilizada en VS penaliza, por razones de esta-bilidad, los muros de carga de las plantas inferio-res, oponiéndose al principio antes enunciado debuscar la mejor relación entre superficie construi-da y útil. Sin embargo, en los años 50, principal-mente en Holanda, el muro de ladrillo o bloque sedesarrolla tecnológicamente incorporando mejo-ras a través del armado y encadenado de su fábri-ca. Al mismo tiempo, la estructura de muros decarga de hormigón armado resulta muy ventajosapara la construcción industrializada de viviendas,en especial el sistema de encofrado túnel, cuyorendimiento es alto.

La solución de grandes paneles prefabricadosde hormigón presenta aún debilidades, comodemuestra el inesperado accidente del edificioRonan Point (Inglaterra, 1968) en el que una explo-sión de gas en uno de los pisos provoca el colap-so de una sección completa del mismo.

La exposición internacional Interbau 57 debarrio de Hansa Viertel en Berlín pone de manifies-to la preponderancia de la estructura porticada dehormigón. Aunque en muchos casos la estructuramarca claramente la composición plástica y volu-métrica del edifico, en otros, queda relegada a unsegundo plano, siendo el cerramiento y la compo-sición de la fachada completamente autónomos.

Observando la posición de la fachada en rela-ción con la estructura se pueden distinguir lassoluciones vertiginosas que siguen llevándose acabo en nuestro país, frente a una arquitecturabien construida. Esta relación puede plantearse dedos formas: en un caso la fachada queda interrum-pida en los pasos de forjados, y estos se manifies-tan al exterior o se recubren con un revestimientocontinuo; en el otro caso, por el contrario, la facha-da, sin interrupción, cuelga de la estructura pasan-do mediante paneles por delante de los frentes deforjado.

En cada país, las normativas sobre eficienciaenergética promueven fachadas multicapa con dis-tintos niveles de exigencia según la zona climáticade que se trate. Holanda y Alemania tienen climashúmedos y fríos. Para evitar los problemas de con-densación interior y mejorar la inercia térmica, lasfachadas llevan el aislamiento en la posición másexterior posible y se ventilan mediante cámara.

1052. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Edificio Ronan Point. Londres, 1968

Van der Broek & Bakema. Torre Hansa Viertel, 1957

La industrialización mediante paneles de hor-migón (tratada en otros capítulos) es una de las téc-nicas más extendidas entre los años 60 y 70 encualquiera de los tres países. Sin embargo, las solu-ciones de fachada son muy diversas y ni siquiera sepuede caracterizar claramente la construcción encada uno de los tres países, ya que en cada uno deellos hay ejemplos muy diversos. Aún así, en líneasgenerales podemos decir que en Holanda, princi-palmente en Ámsterdam, encontramos un mayorinterés por la construcción en ladrillo, y esta opciónparece construir mejor el tejido urbano en continui-dad con la ciudad consolidada. En Alemania lassoluciones de revoco en fachada al estilo de lasantiguas Siedlung se siguen proyectando en losaños 50; sin embargo, allí surgen las soluciones defachada de la empresa Eternit, que son el origen delas fachadas ligeras ventiladas, y se puede afirmarque Alemania es, de los tres países, el que másexperimenta en materiales y técnicas constructivas.

106 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Alvar Aalto. Apartamentos Hansa Viertel, 1957

Paul Baumgarten. Apartamentos Eternit Hansa Viertel, 1957

Sistema de muros prefabricados de hormigón armado.

Huecos, balcones y escalerasLas viviendas holandesas y alemanas tienen huecosamplios en fachada, mientras en las francesas sutamaño varía dependiendo de la latitud. En muchoscasos ocupan prácticamente la totalidad del pañode fachada que corresponde a cada vivienda. Tra-tan el mismo como una carpintería en la que unaparte se hace ciega mediante paneles conveniente-mente aislados.

No existen soluciones de capialzado, noencontramos persianas enrollables interiores salvoen Francia cuando el tipo de construcción es tradi-cional y la latitud más meridional. El oscurecimientoy tratamiento de la luz se realiza a través de visilloso estores que tamizan la luz y proporcionan intimi-dad. Son más frecuentes las persianas orientablesque se localizan en el exterior.

Respecto a las carpinterías, no abundan lasventanas dobles (que eran la solución habitual en

los años 20 y 30) sino que se pasan a emplear lasde una sola hoja con diversas modalidades de giropara un control adecuado de la ventilación natural.Las soluciones son en madera y acero, que a partirde los 80 empezarán a emplear una perfileríamucho más eficaz y sofisticada. En los años 50-70los vidrios todavía no son compuestos y las pérdi-das energéticas por la ventana son grandes en rela-ción al muro, sin embargo la ganancia de solea-miento mitiga este efecto.

La solución de balcones en voladizo es muyfrecuente en estos países, sin duda buscando unmínimo espacio exterior a través del que aprove-char la escasa radiación solar. Este elemento repre-senta hoy en día un valor en cuanto a la calidad dela vivienda. Los antepechos son variados, aunqueen general se prefieren soluciones ligeras medianteenrejados o paneles metálicos. Abundan los balco-nes corridos que se extienden por la fachada, y en

1072. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Interior de la casa Schroder. G. Rietveld. Utrecht, 1931

Muestras de distintas carpinterías.

Detalle de bloques residenciales en Munich (izquierda) y en Postdam (derecha). En ambos casos, las terrazas pierden continuidadestructural, dejando pasar el aislamiento por delante del forjado.

los que las separaciones entre viviendas se realizanmediante vidrios translúcidos. Esta solución devidrio se llevará a los antepechos en los años 90 yen adelante, cuando el vidrio laminado de seguridadse haga asequible. La cerrajería suele ser metálica yde diseño sencillo.

Las soluciones técnicas modernas interrum-pen la continuidad del forjado produciendo unarotura del puente térmico entre el forjado interior yel del balcón. La situación final es una envolventeaislante continua, entre las capas internas y exter-nas del edificio. Algo que finalmente cumple lasaspiraciones de los primeros "laboratorios devivienda" de los años 20.

El bloque abierto pasante con escalera paracada dos viviendas es el más desarrollado. Perohay muchos bloques con galería central, como elcaso de la "Unidad de habitación", y también ungran número de bloques con galería exterior. Estaúltima solución, requiere un especial cuidado en elproyecto, para evitar mermar la intimidad de lasviviendas. Pese a este inconveniente, esta soluciónsigue estando vigente, ya que permite un ciertoahorro en ascensores. Por su parte, la escalerasuele ser prefabricada en hormigón armado ya quela construcción in situ es costosa.

El encuentro del edificio con el terrenoSegún se trate de un edificio fuera del casco urba-no o dentro, las plantas bajas serán viviendas oalojarán usos de comercio o de oficinas. En laarquitectura holandesa, por ejemplo, la vivienda enplanta baja es muy valorada entre otras cosas porsu acceso directo a un jardín propio. No suelenconstruirse sótanos para guardar el coche; éste seaparca en superficie, en la propia vivienda o fuerade ella. Es fácil encontrar una planta sótano dealmacén y maquinaria que aísla la planta baja de lahumedad. Si no existe sótano se organiza unasolera con cascote que evita la capilaridad y, ya enla construcción más moderna, se deja una cámarade aire como aislamiento del terreno.

Sobre la cimentación cabe señalar que, aligual que el resto de las técnicas, evoluciona fun-damentalmente gracias a la capacidad de lasmáquinas que simplifican el trabajo. Las solucio-nes más complejas de cimentación mediantepilotajes se resuelven con gran facilidad, lo queno significa con menor coste. La incorporacióndel acero en encamisados de pilotes y armadurasactivas de anclajes, ha permitido la construcciónen altura con garantía sobre terrenos difíciles.

Cubiertas y forjadosLa cubierta de la vivienda social en Francia, Ale-mania y Holanda viene caracterizada desde losaños 50 por ser plana y no manifestar al exteriorremate alguno de alero o coronación, eliminandopor completo la referencia al tradicional tejadoinclinado y a su alero, y abstrayendo al máximo elneto volumen edificado.

En su mayoría, se trata de cubiertas calientes,es decir, sin ventilación, y no transitables por lo que

108 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Esquema constructivo de balcón.

Viviendas en el oeste de Ámsterdam. La parte inferior es unaescuela.

no necesitan peto. Los casetones del ascensor y lossombreretes de los conductos de ventilación sonlos únicos elementos singulares. La impermeabiliza-ción se realiza mediante lámina asfáltica autoprote-gida o con protección de grava. Hay incluso láminasal descubierto, pues la radiación solar es escasa,pero esta solución no es adecuada.

En los años 50 podemos encontrar para elámbito de la construcción de la vivienda colectivanumerosas patentes de forjados.5 Las sobrecargasde uso previstas para calcular los mismos varían deunos países a otros y aumentan en el transcurso delos años. Así en los años 50 en Francia se asignauna sobrecarga a las viviendas de 175 kg/m2 mien-tras Alemania lo considera de 200 Kg/m2. Ademásde las soluciones tradicionales y las completamen-te prefabricadas a base de grandes paneles o enco-frados tipo túnel, existen diversas soluciones de for-jados parcialmente prefabricados que van desde lavigueta y la bovedilla más tradicionales, a los forja-dos de semilosas aligeradas o losas completas queincorporan elementos cerámicos que evitan el cieloraso y aceleran la producción, ya que tan solo nece-sitan una capa de compresión que los encadene.Los forjados de madera caen en desuso para la VSsalvo algunos casos singulares y recientes. Losmodernos forjados aseguran la protección contra elfuego y garantizan las condiciones higrotérmicas yacústicas exigibles.

InterioresLa vivienda moderna ya estaba diseñada en1925, y sus muebles ya estaban pensados porMichael Thonet en el XIX. Efectivamente, el inte-rior de la vivienda social es muy novedoso res-pecto de la vivienda del siglo precedente. Las

dotaciones y la organización interior de sus ele-mentos queda en manos de exigencias técnicas yeconómicas, lo cual, según Aldo Rossi, hará quela atención del arquitecto se dirija al "monumen-to" más que a la residencia. Efectivamente, laindustria y el diseño van aportando a la residen-cia múltiples materiales y dotaciones, en las queno siempre el arquitecto interviene. Así por ejem-plo, la manera de calefactar el hogar ya no sediseña, sino que parece responder a unos pará-metros y sistemas meramente técnicos. Veamosel panorama de esos interiores desde el punto devista constructivo. Los materiales de revestimien-to son muy variados y encontramos solucionesque van desde los revestimientos tradicionales demadera, utilizados habitualmente en espacios pri-vados, hasta las continuos de linóleo cuyo uso esmuy frecuente en escaleras y espacios comunesdel edificio.

Las divisiones interiores de la vivienda euro-pea se realizan mediante sistemas de panelesdesde los años 30. Sus cualidades de aislamien-to y estabilidad han ido mejorando, permanecien-do sus espesores en torno a los 50 milímetros.Los acabados de paredes son lisos y, mientras enlos años 50 las cocinas y baños tienen papelespintados o pinturas antihumedad, posteriormentelos revestimientos cerámicos mejoran la calidadde estos espacios. La cerámica es probablemen-te uno de los materiales que más evolución hatenido en estos últimos años.

1092. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Nefken, Stam-Besse.Viviendas en Pendrecht. 1950.

Sistema constructivo para forjados.

En los años 50 la UIA estableció las dotacionesdel interior de una vivienda, entre ellas estaba lacocina que debía estar equipada al menos con:– Un fregadero y grifo de agua fría– Un escurridor– Un conducto de humos de al menos 250 cm2

– Ventilación natural– Una superficie de trabajo a 90 cm del suelo.

Para el baño las exigencias son:– WC independiente en la vivienda– Baño y ducha con agua fria y calentador de agua.– Un baño auxiliar en casas de más de 5 dormitorios.

Los aparatos sanitarios poseen un materialmás duradero e higiénico, su limpieza es más sen-cilla y la gama de modelos y colores aparece paraotorgar al baño un lugar digno entre las piezas de lacasa. Las instalaciones hidráulicas van optimizandosu trazado y su sistema.

Las instalaciones exigibles en las viviendaseran:– Agua corriente– Electricidad– Gas o bombona de gas

El menor tamaño en superficie y altura de lasviviendas5 ha propiciado un mobiliario más ligero,reducido y fácilmente reemplazable. Los diseños degeometrías simples, modulados y carentes dedecoración, encajaron bien en un primer momentoen habitaciones infantiles, para extenderse al restodel hogar posteriormente.

Los electrodomésticos también han dejado suimpronta en el hogar a partir de la II Guerra Mundial,facilitando las tareas domésticas principalmente en ellavado y secado de ropa, así como en la conserva-ción y almacenaje de alimentos. La mayoría de ellos,ya inventados con anterioridad son, a partir de enton-ces, incorporados masivamente al hogar: frigorífico,lavadora, y aspiradora son los más característicos.

En definitiva, los adelantos técnicos; el mobi-liario, los electrodomésticos y los acabados, confi-guran un nuevo modelo de hábitat consecuente conun nuevo estilo de vida.

INNOVACIONES CONSTRUCTIVASEN LOS ÚLTIMOS QUINCE AÑOS

IntroducciónLa vivienda en estos los últimos quince años tienedos retos claros. Por un lado la conexión del hogarcon la red informática, y por otro la reducción delimpacto ambiental que supone el crecimiento delconsumo principalmente en las ciudades.

Las instalaciones del hogar y las redes desuministro, y las de recogida y tratamiento de resi-duos son las tecnologías que más han evoluciona-do en la vivienda. Sin embargo la tecnología de laconstrucción también ha incorporado nuevos mate-riales, fundamentalmente compuestos sintéticos, yla tecnología de la madera ha permitido un usomayor pero sostenible de este material tradicionalque presenta ahora muchas mejores prestaciones.

5 En la mayoría de las normativas europeas, a partir de1945, para la altura libre de planta se exige un mínimo de3,05 m en planta baja y 2,85 en el resto.

110 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

La vivienda moderna. Nótese el pavimento continuo delinóleo, los muebles ligeros y los armarios elevados sobre elsuelo para una mejor limpieza.

Cambios en las dotaciones de la vivienda de uno a otro siglo.

Por último, en lo que se refiere al aspectovisual de los edificios encontramos una gran varie-dad de soluciones formales y un mayor repertoriode materiales de los que aparecen en las viviendasde décadas precedentes. Los vidrios en fachada ylos sofisticados acabados, muchas veces de fuertecolorido, señalan el panorama de la VS de últimageneración. En este sentido, Holanda es precursorade una vivienda social con marcado carácter indivi-dual derivado de la utilización del enorme inventariode materiales y técnicas que la industria europeapone a disposición de los estudios de arquitectura.

Redes y ecotecnologíaLa conexión de la vivienda a la red informática nacióen Francia a través del sistema Minitel y fue rápida-mente eclipsada por Internet. No se trata tan solode la conexión a un sistema de información, sino deexplorar todos los campos que este sistema puedeofrecer. Desde el control energético de la vivienda,el trabajo a distancia o la gestión del hogar.

La adaptación del espacio doméstico no hasido difícil, tan solo ha sido necesario incorporarnuevas canalizaciones y registros no excesivamen-te voluminosos en el edificio. Donde si se ha hechopatente es en las redes urbanas que han sido inter-venidas en profundidad.

Por otro lado en los últimos quince años, elpanorama social y económico europeo ha cambia-do. La incorporación al tratado de nuevos países,cuyos habitantes desean por lógica equiparar susniveles de bienestar al resto, hace que en el ámbitodoméstico los consumos aumenten y el impacto enel medio, en consecuencia también.

En la cumbre de París de julio de 1972, laComunidad Europea reconoció que, en el contextode la expansión económica y la mejora de la calidadde vida, debía prestarse una atención especial al

entorno. Se creó el primer programa de acción queestableció el marco de la política medioambientalcomunitaria para el período 1973 a 1976. Este pro-grama vino seguido de la adopción de una serie dedirectivas sobre la protección de los recursos natu-rales (el aire y el agua), la lucha contra la contamina-ción sonora, la conservación de la naturaleza y lagestión de los residuos.

Tras la entrada en vigor del Tratado de la UniónEuropea en Noviembre de 1993 se desarrolló el"Tratado de Ámsterdam" con la idea de dar res-puesta a la necesidad de elaborar una políticamedioambiental europea clara y eficaz. Esta políticafijaba sus objetivos en:– Desarrollo sostenible– Lucha contra el cambio climático– Gestión de los residuos– Contaminación atmosférica– Protección y gestión de las aguas– Protección de la naturaleza y de la biodiversidad– Protección del suelo– Productos químicos– Protección civil– Molestias sonoras– Medio ambiente: cooperación con terceros países

En lo que se refiere a la actividad residencial,tanto en la construcción como en el uso de lavivienda, se van implantando diversas iniciativasque son, a mi juicio, los albores de la futura vivien-da sostenible.

Las estrategias básicas particulares se esta-blecen en los siguientes parámetros:

Eficacia energética de la vivienda a través de:– Fomentar las soluciones pasivas de insolación y

de ventilación. Ambas son estrategias bien cono-cidas por la arquitectura popular y en las que elurbanismo tiene mucho que aportar

– Mejorar la eficacia de los elementos y sistemas decontrol higrotérmico. Desarrollar soluciones cons-tructivas que eviten intercambios no deseados decalor e investigar sobre materiales y sistemas quecontrolen oportunamente ese intercambio.

– Mejorar el rendimiento de los sistemas activos ycompatibilizarlos con los de consumo de energíasrenovables.

Todas estas medidas han tendido a favore-cer el crecimiento de la Ecoindustria, sector dedi-cado a las labores antes señaladas (ver datosentre 1998 y 2007 en la siguiente tabla). Se trataen definitiva de una decisión firme de la UniónEuropea para hacer frente al deterioro del medioambiente.

1112. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Viviendas en el puerto de Ámsterdam.

En la vivienda estas medidas son incipientes ylos adelantos técnicos están aletargados en esperadel reajuste de los mercados energéticos, aprove-chando éste para mejorar la calidad del medioambiente. Se trata de no perder la calidad de vidaalcanzada, pero reducir el impacto ambiental quecausa la equiparación de esa mejora de la calidadde vida de todos los ciudadanos comunitarios. Portanto, no se puede hablar de una estrategia particu-lar de cada país, sino de una estrategia conjuntacon las particularidades de cada región o municipio.

Los antecedentes del control energético en laVS los encontramos desde el primer tercio delsiglo XX, encaminados fundamentalmente a mejo-rar el confort a través de los sistemas de calefac-ción, el aislamiento y las dotaciones del hogar(electrodomésticos). Con el paso del tiempo se haido exigiendo más al refugio que a la ropa. Hoy endía, la conjunción de la eficacia y el mal uso de lasinstalaciones puede llevar a extremos casi cómi-cos, como cuando se invierte el uso sensato delvestido dentro de la casa: el aire acondicionadofuerza a abrigarse en verano, y la calefacción a ali-gerarse de ropa en invierno. Es evidente que parallegar a estos extremos, los estándares y potenciassuministradas, como el grado de electrificación dela vivienda, han aumentado ostensiblemente.

Tratamiento del aguaEl coste del agua ha aumentado un 20% demedia en Europa a partir de 1990. Los descensosde los niveles freáticos, han propiciado que el tra-tamiento de aguas subterráneas se penalice conun impuesto de extracción, como sucede en losPaíses Bajos. Así mismo, últimamente se handesarrollado diversos sistemas innovadores parael tratamiento específico del agua de superficie.

En cualquier caso se espera que el precio delagua siga aumentando. La media de su precio esde 1,5 euros por metro cúbico (2 euros en Alema-nia y 2,5 en los Países Bajos). Por otra parte, exis-ten sistemas eficaces de reciclaje de aguas gri-ses, aunque no es obligatorio su uso. Consistenen recuperar agua de la ducha y del lavabo parareciclarla mediante unos módulos del tamaño deun frigorífico que bombean posteriormente elagua al inodoro, la lavadora o un grifo para la lim-pieza doméstica. El reciclaje puede suponer el60% del agua consumida, sin embargo, por elmomento, las campañas de ahorro junto con losaltos precios del agua, constituyen las bases parael control del consumo.

Aprovechamiento SolarEspaña es un país pionero en Europa en la utiliza-ción de energía solar en el ámbito doméstico. Sinembargo, Francia y Alemania tienen un fuertedesarrollo en la investigación de la energía solar.En concreto Alemania es el país con mayornúmero de plantas solares en su territorio. Losusos encomendados a la energía solar en lavivienda son fundamentalmente termosolarespara la calefacción y el agua caliente. La produc-ción de energía eléctrica fotovoltaica no se con-templa en viviendas.

Recogida de residuosLa recogida se realiza por camión, apareciendorecientemente sistemas neumáticos todavía nogeneralizados. La eliminación es compleja y lareutilización cara. En la actualidad se está consi-derando la posibilidad de utilizar la basura comobiocombustible en dos formas. La primera es laincineración que genera energía eléctrica median-te turbinas; éste es el caso de la planta incinera-dora de París a orillas del Sena. Esta planta seintegra arquitectónicamente con el entorno y ase-gura no emitir gases contaminantes. Por otrolado, está la producción de gas en los vertederosaprovechando la descomposición de los residuos

La ecoindustria en la UE

Sector Sobre el total ecoindustria*

Bienes de equipo 23,9Equipamiento agua 8,7Equipamiento control de la contaminación del aire 6,0Instrumentos e información 1,3Gestión de residuos 7,5Tecnología de procesos y prevención 0,4

Servicios 57,4Gestión de residuos sólidos 24,3Gestión de residuos peligrosos 4,3Consultoría e ingeniería 6,9Remediación e industria 3,1Servicios analíticos 0,8Servicios de tratamiento de aguas 18,0

Recursos 28,7Agua 16,2Recuperación de recursos 11,2Energía medioambiental 1,3

Total 110,0

* La facturación total de la ecoindustria asciende a 110.000 millones de euros.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización112

orgánicos. Desde el punto de vista doméstico, eltratamiento de la basura pasa por la separaciónde residuos. Los sistemas de trituración de basu-ras están prohibidos en muchos ayuntamientosya que exigen un sobreesfuerzo en el tratamientode las aguas residuales.

Los úlimos quince años en el modelo españolLa actividad empresarial en España en los últimosquince años es intensa, tanto en el sector de vivien-da, como en el de la edificación industrial. La tecno-logía de la que disponemos es amplia, y muchasmultinacionales del sector tienen sede en la penín-sula ibérica para atender el mercado portugués yespañol. Los cambios más señalados se encuen-tran en los sistemas de fachada que tienden a serligeros. Consecuentemente, la tecnología de lacerámica ha avanzado ofreciendo productos másatractivos. No obstante, la construcción en ladrillosigue imponiéndose al ser la más económica. Losmódulos de vivienda social que manejan algunosayuntamientos no permiten soluciones más moder-nas y singulares al estilo Holandés.

En relación precisamente al coste de lavivienda privada se produce la paradoja de que elprecio de la construcción tiene una incidencia

baja en relación al precio final de la vivienda. Seda la circunstancia de que el metro cuadrado seconstruye por 900 euros y se vende por 6.000,atribuyendo gran parte de la diferencia al preciodel suelo. La VS no se ve tan penalizada por laespeculación pero se encuentra igual de atenaza-da por el precio de la construcción como lavivienda privada, en ambos casos sin razón clara.Es seguro que el país tiene recursos para pagaruna mejor construcción, desde luego la viviendaprivada los tiene, y es un triste engaño venderlatan por encima de lo que cuesta producirla.

España es un país atrasado en lo que serefiere a la construcción, cuesta un gran esfuerzoemplear soluciones novedosas. En un principio,esta circunstancia podría atribuirse a la baja cua-lificación de la mano de obra, sin embargo, en elmomento presente cabe considerar que se tratadel acto reflejo de escoger la solución más "bara-ta" y que la ejecución sin una formación adecua-da va dejando un panorama pobre en nuestrasciudades. Además, posteriormente, las fachadasson intervenidas a voluntad, cambiadas sus con-figuraciones, incorporando instalaciones sin crite-rio alguno, dando pie a un modelo de "chabolis-mo en vertical" absolutamente irrespetuoso.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 113

EVOLUCIÓN TRAS LA SEGUNDA GUERRAMUNDIAL

Antecedentes: la industria del automóvil,las cadenas de montaje, y la prefabricaciónpesadaA principio del siglo pasado la revolución industrialiniciada en el Reino Unido a finales del siglo XVIIIestaba consolidada en Francia, Alemania y Bélgi-ca; en Estados Unidos Henry Ford había organiza-do en 1913 una "cadena de montaje" para su fábri-ca Ford Motor Company en Detroit, inspirada enlos trabajos de los mataderos de la ciudad. Fordhabía instalado cintas de ensamblaje móviles conel fin de mejorar la producción, lo que permitía alos trabajadores mantenerse en posiciones fijasrepitiendo la misma operación sobre cada chasisde automóvil, que se desplazaba por unas guíasmediante correas de transmisión. Esta combina-ción de división del trabajo con la realización deoperaciones sencillas consecutivas –en serie– lellevó a un éxito espectacular en la producción desus vehículos del modelo "T". Cada operarioactuaba sobre una pequeña parte del conjunto ycon una formación no demasiado cualificada con-seguía mayor rendimiento y mejores tiempos deproducción, había nacido el fordismo. Otro de loselementos de su éxito fue el sistema de piezasintercambiables, ya clásico por entonces en laindustria de munición de armas y en la relojera,consiguiendo con la normalización de los elemen-tos que se abaratara la producción y que tambiénse facilitaran las reparaciones posteriores.

En aquellos años la industria no había apenasalterado la forma de construir edificios, anclada enmétodos tradicionales, pero ya algunos arquitec-tos como Wright, Mies y Gropius manifestaban supreocupación por resolver esta discordancia. LeCorbusier trabajaba desde 1914 en la estructuraDomino, pensando en la rápida reconstrucción delos edificios que habían sido devastados en Bélgi-ca en pocos meses de guerra y en 1920 proyecta-ba la Maison Citrohan con modulación de todossus elementos y concebida como un automóvil,

mientras elogiaba la industria, el maquinismo y losmétodos de montaje con cintas rodantes de Ford(publicado en L'Esprit Nouveau nº2, 1921). Parecíaque había llegado el momento en que la industria ysus métodos se incorporasen a la construcción,pero fue mucho mas tarde, con la necesidadurgente de reconstrucción al final de la segundaguerra mundial, cuando empieza lo que más tardese ha llamado la primera generación de la indus-trialización.

Conviene aclarar antes de seguir que puedeexistir cierta confusión con el uso habitual de lostérminos prefabricación, industrialización y norma-lización. Aunque prefabricación ha sido el mas uti-lizado para referirse a los nuevos métodos cons-tructivos, su empleo puede resultar confuso ya quede antiguo muchos elementos se fabricaban enlugares y por personas diferentes a las encargadasde la construcción; para el propósito de este aná-lisis es mas adecuado el uso de términos comoindustrialización o racionalización, ya que implicanuna revisión general de todo el proceso, incluyen-do la prefabricación y la normalización de piezascomo métodos de trabajo. Por el contrario si ana-lizamos el escaso desarrollo de la prefabricaciónde grandes paneles en España, a menudo nosencontramos con un procedimiento alejado de loque en rigor es un sistema industrializado ya quese utiliza principalmente en su vertiente de prefa-bricación a medida o por encargo, con un costemuy superior al de la construcción tradicional, algoclaramente contradictorio con lo que se supone elobjetivo primigenio de mejora de rendimientos delos procesos industriales.

Desde los años 50 hasta finales de los 70 serealiza en Europa un enorme esfuerzo industrial enla construcción de viviendas, impulsado por lanecesidad de recuperación rápida del enorme défi-cit y por la falta de mano de obra especializada; esel momento de la prefabricación pesada que tuvoque afrontar el montaje de unas fábricas inexisten-tes y resolver los problemas de su fabricación,transporte y colocación, con una organización muyespecífica y compleja, sobretodo por los tamaños y

PROCESO CONTÍNUO DE INDUSTRIALIZACIÓNJUAN A. GONZÁLEZ CÁRCELES

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 115

pesos manejados. Se ha discutido mucho sobre laeconomía del resultado, ya que a menudo noreportaba disminuciones en los costes, incluso enlas obras de mayor volumen; la relevancia del valorde la construcción respecto al precio final del pro-ducto ha sido el aspecto mas importante, ya que elahorro en la construcción era a veces un porcenta-je muy reducido respecto al valor del producto final,en el que hay que considerar otros factores apartedel coste de construir; por eso en los países en losque el valor del suelo era mayor o era escaso, lasventajas económicas de la construcción industriali-zada disminuían.

También ha sido decisivo el coste de la manode obra y la tasa de desempleo en cada nación, queha retrasado enormemente el uso de métodosindustriales en los países con exceso de mano deobra como España. Países como Francia, Gran Bre-taña, Alemania e Italia fueron pioneros en la Europaoccidental, siendo Francia, con dos millones deviviendas destruidas y un déficit total de cuatromillones, el principal protagonista de la reconstruc-ción y poniéndose a la cabeza de las nacionesindustrializadas; allí el Estado jugó un importantepapel de impulsión, programación y control, procu-rando la centralización de medios, la participaciónactiva de todos los interesados y orientando lasdecisiones sin espíritu intervencionista.

El periodo entre 1960 y 1970 es el momentode los grandes paneles prefabricados, bien planoso en módulos tridimensionales, con una tecnolo-gía que se caracterizaba por el uso de tiposestructurales "cerrados" basada en el empleo deelementos procedentes de una única patente yque dejaban la obra terminada al unir los elemen-tos "in situ"; los elementos no eran compatiblescon otros ajenos al propio "sistema", y tampoco lonecesitaban, ya que sólo tenía que mantenerse lacoordinación entre el diseño del proyecto y el sis-tema utilizado. No se necesitaba modulaciónexcepto en las partes que estaban en contactocon elementos extraños al sistema como las car-pinterías y las instalaciones. Debido a la singulari-dad de cada obra no existía stock de elementosen las fábricas, con la excepción de los de tipopolivalente; la responsabilidad del fabricante anteel promotor era total al encargarse de la fabrica-ción, transporte, montaje y muchas veces de losacabados. Este tipo constructivo necesitaba unasseries mínimas bastante altas para que la produc-ción fuera posible en términos económicos, lo quemotivó que su mayor desarrollo se diera en luga-res con planificación centralizada propia de lospaíses socialistas.

Señala acertadamente Julián Salas1 que elgran panel es el logotipo de la primera generación

Linea de monteje del modelo T. Ford Motor Company, 1913. Estructura de la Maison Domino. Le Corbusier, 1915.

Maison Citrohan. Le Corbusier, 1920.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización116

1 SALAS y otros, 1991.

de la industrialización. Los sistemas de grandespaneles han creado unos productos muy hetero-géneos con gran variedad de formas y tamaños;los fabricados para paredes tienen una altura iguala la de entrepisos y una longitud del tamaño típicode una habitación o incluso mayor, con pesosentre los 30 y los 70 kN. Los paneles para murosexteriores son a menudo estructurales y agrupanfunciones de aislamiento y acabado dejando pre-vistos los huecos de puertas y ventanas. Muchospaneles son de una sola capa como los de los sis-temas alemanes Lenz-Seibert, Fertigbau Bochumy Jawick Massivfertighaus que tienen una capa dehormigón aligerado; los de Siporex, Hebel y Keller-bau-NOE llevan además recubrimiento exterior defibra de vidrio y empapelado directo interior; perolos sistemas de más calidad son de varias capas,dos de hormigón en los bordes y una de ais-lamiento en el centro, como los sistemas france-ses de Balency, Barets, Camus, Coignet, Estiot,Pascal y Tracoba, y los alemanes de B.N., Dessler,Dobler-Koncz, Wolf-Müller y Larsen Nielsen, esteúltimo de patente danesa.

Como variante del gran panel de hormigónmulticapa se ha usado en la Francia mediterráneael panel compuesto con la unión de capas previa-mente acabadas, terminado con paneles de pie-zas cerámicas; las patentes principales son Fiorio(mas de 100.000 viviendas hasta 1968) y Costa-magna (70.000 viviendas hasta 1970), constru-yendo más de tres millones de m2 anuales.

Las divisiones interiores, más sencillas defabricar por sus menores requerimientos de aisla-miento, son casi siempre de hormigón armadocuando tienen función estructural y se fabricancon hormigón aligerado, escayola o yeso en elresto de casos.

Acopio a pié de obra de grandes paneles de la patenteTracoba, Francia.

Detalles de unión del sistema Tracoba, Francia.

Incidencia de la prefabricación sobre una muestra sobre 1.200 obras iniciadas en Francia en 1973.

La construcción por componentes compatibles

VIVIENDAS OFICINASPrefabricación Encofrados metálicos Tradicional Prefabricación Encofrados metálicos Tradicional

Elementos de apoyo 12 % 31 % 57 % 20 % 54 % 26 %Forjados 6 % 23 % 71 % 20 % 63 % 17 %Fachadas 21 % 7 % 72 % 80 % 17 % 3 %Techos 12 % 31 % 57 % no calculadoCubiertas 0,1 % 0 % 99,9 % no calculadoTabiques 33 % 0 % 67 % 21 % 35 % 44 %Escaleras 46 % 1 % 53 % 54 % 10 % 36 %Falsos Lechos no calculado 99,5 % 0 % 0,5 %

Fuente: Bernard, Paul.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 117

Las losas de forjado se fabricaban habi-tualmente con elementos macizos de hasta 15cm de espesor, o aligerados por alvéolos conti-nuos, a menudo cilíndricos por su mayor facili-dad de fabricación continua por extrusión; esfrecuente que tengan el tamaño de una habita-ción y a veces se completaban con el hormigo-nado en obra de la capa superior y de las jun-tas. Las escaleras se prefabricaban enhormigón armado y se colocaban lo antes posi-ble para permitir el acceso a las plantas. Tam-bién se prefabricaban otros elementos comple-mentarios como los bloques técnicos y losconductos de ventilación.

Los sistemas de grandes paneles son siste-mas completos que resuelven generalmentemuros exteriores e interiores, forjados, escalerase incluso dejan previstas las canalizaciones paralas instalaciones o las dejan totalmente termina-das dentro del panel.

Ordenados alfabéticamente algunos de lossistemas más usados en Francia han sido el deBarets (mas de 25.000 viviendas hasta 1964),Camus (mas de 180.000 viviendas hasta 1970),Jules Cauvet (25.000 viviendas hasta 1968),Cebus-Bory (18.000 viviendas hasta 1968), Coig-net (40.000 viviendas hasta 1969), Estiot (mas de20.000 viviendas en Francia y otras 35.000 enotros países), Pascal (24.000 viviendas hasta1968), Predibéton, Pris Ones, Renais de Préfabri-cation, Stribick y Tracoba (mas de 10.000 vivien-das); en Alemania B.N., Dessler, Dobler-Koncz,Eiermann-Atrium-Hausgruppen, Grüen & Bilfin-ger, Grötz, Larsen-Nielsen (67.000 viviendashasta 1969) y Wolf-Müller; en Holanda el sistemaBMB con piezas cerámicas en la placa exterior,Elementum-Len con el que se han construidomas de 40.000 viviendas entre el propio país y lospaíses escandinavos y VAM (6.600 viviendashasta 1968).

Una variante a la solución con grandes pane-les ha sido la construcción con encofrados ra-cionalizados hormigonados "in situ" que tambiénacometen la construcción de todos los elemen-tos; en Francia destacan las patentes L. Foul-quier, G.T.E. y Sectra (11.000 viviendas hasta1969); en Alemania Allzwexk-Fertigbau y Keller-bau-NOE y en Holanda RBM (19.000 viviendashasta 1968).

En resumen, el total de viviendas realizadascon grandes paneles en Europa occidental fue dealgo más de un millón de viviendas hasta 1968,

de las que 530.000 lo fueron en Francia, 41.000en Alemania y 9.000 en Holanda. Las cifras hanseguido aumentando posteriormente ya que elinforme N. Rozanov ante la Comisión W19 delC.I.B calculó la pro-ducción entre 1967 y 1970 enFrancia en unas 135.000 viviendas/año y enHolanda en 11.000 viviendas/año.

Otras soluciones con paneles de menortamaño, los llamados paneles medianos, tuvieronmucho menor uso en esta etapa, al igual que laprefabricación de elementos lineales, sin embar-go en el campo de los sistemas abiertos lospaneles medianos tuvieron posteriormente unempleo mucho mayor.

El uso de los módulos tridimensionalescomenzó con los bloques sanitarios y fue mayoren la URSS y en Polonia, utilizándose a finales delos sesenta en Europa. Su utilización era lógica ala vista de las cifras de rendimiento obtenidas enla URSS sobre el número de viviendas construi-das por obrero y año: 0,9 con construcción tradi-cional, 1,6 con grandes paneles prefabricados y2,6 con módulos tridimensionales.

En los tres países estudiados las patentesmas utilizadas fueron la holandesa Bouwvliet(1967), con concesiones en Francia y Alemania,que fabricaba cajones abiertos de 2,8x5x0,8 mpara adosar en obra, la francesa Sigma con pie-zas de 5,56x2,7x2,5 m y representación en toda

Colocación de panel de varias capas con la exterior formadacon piezas cerámicas, patente BMB.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización118

Europa, la suiza Variel con piezas de 2,8x9,6x3,67y concesiones en Francia (1965), Alemania (1960)y Holanda (1964) y la francesa Combos con ele-mentos semipesados que se atornillaban en obray tenía las instalaciones incorporadas. Los pesosde los elementos de este tipo de prefabricaciónson muy importantes para su transporte y para lacolocación y varían desde los 6 kN/m2 a más de10 kN/m2 en los sistemas pesados, necesitandogrúas de hasta 350 kN. La construcción másemblemática fue la de Habitat 67 en la ExposiciónUniversal de Montreal.

Los aspectos mas desfavorables que se hanatribuido a esta primera etapa industrial han sidola masificación, obligada por la necesidad deamortizar la producción, la rigidez de las plantasy la mala resolución de algunos aspectos técni-cos y funcionales. Julián Salas2 señala la paradig-mática respuesta recibida por Lucien Kroll en losaños 60 de un importante industrial francés a lascríticas de puentes térmicos, eflorescencias ymonotonía en sus productos "vendo demasiado,no tengo tiempo para mejorar…"

Con estos sistemas se construyeron milesde viviendas con pocas variaciones, abusando delas tipologías de bloques lineales y con una rígidadistribución de tabiquerías de hormigón. Laindustrialización limitaba el diseño arquitectónicocon una tecnología utilizada sólo por rapidez yeconomía y con poco margen de modificaciones.Por otro lado la limitación económica al transpor-te de los pesados elementos prefabricados a dis-tancias superiores a unas decenas de kilómetroscondujo a una segmentación territorial en la quelas diferentes marcas protegían sus territorios,proliferando numerosos procedimientos que bus-caban su rentabilidad con la repetición máximade sus soluciones.3

También hubo algunos intentos interesan-tes de sacar todas las ventajas posibles al sis-tema, el arquitecto Emile Aillaud construyó

3.685 viviendas HLM en La Grande Borne,Grigny, al sur de París, entre 1964 y 1971, conencofrados túnel y paneles cerámicos y un cui-dadoso diseño, dedicando la disminución delprecio de la construcción a la jardinería y el pai-sajismo.

Sin embargo esta primera etapa de prefabri-cación no daba más de si y las administracionesempezaron a apoyar otras soluciones industrialescon mayor calidad, tanto técnica como composi-tiva. Desde la propia administración se criticaronlos modelos "gigantistas" de grandes bloqueslineales uniformes o altas torres –denostadascomo barra torre–, al mismo tiempo la viviendaindividual fue ganando terreno poco a poco a lacolectiva, preferida por los usuarios a pesar de noser una tipología favorecida por la administración,ya entonces preocupada por la herencia que sedejaba a las siguientes generaciones ante su granconsumo de espacio y su poca sostenibilidad; labúsqueda de mayor confort y la influencia de

Exposición Universal de Montreal, Habitat 67.

La Grande Borne, Grigny proyecto de Emile Aillaud.(fotos de mayo de 1973).

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 119

2 SALAS y otros, 1991.3 BERNARD, 1983. Original: La construction par compo-

sants compatibles, 1982.

asociaciones defensoras de la calidad ayudaron aconseguir mejoras técnicas y funcionales: aisla-miento térmico y acústico, flexibilidad del espa-cio, cuidado en la inserción en el entorno y mayorrespeto por el paisaje, también en ese sentidocolaboró el aumento de la toma de concienciaregional y local y lentamente el mercado se fuemodificando.

En la transformación coexisten entrelazadasvarias tendencias y que han sido señaladas porGérard Blanchère:4 los sistemas abiertos a la cola-boración entre distintos fabricantes, el empleo par-cial de componentes, el uso casi exclusivo decomponentes con prefabricación a medida y lossistemas de tipo mecano, todos están relaciona-dos con una colaboración mas abierta entre pro-yectistas, promotores, constructores y fabricantes,para lo que era fundamental abordar previamenteel tema de la coordinación dimensional.

Coordinación dimensionalLa coordinación dimensional ha sido necesariapara establecer un lenguaje común entre los dife-rentes agentes intervinientes. Permite estableceruna normalización de los tamaños de cada pro-ducto y que el diseñador tenga unas reglas pre-

vias para su integración en el proyecto, al mismotiempo que permite la colaboración de fabrican-tes especializados en determinados elementos,favorece el intercambio internacional y facilita elmontaje por otras empresas. En la construcciónsu arranque ha sido muy lento pero no hay dudade su interés a la vista del aumento de la produc-ción y uso de elementos normalizados.

La dificultad de su empleo estriba en un pro-blema muy sencillo: los proyectistas no pueden niquieren utilizar componentes modularles inexis-tentes y adaptan sus proyectos a los que ya exis-ten en el mercado y los fabricantes sólo producenlo que tiene suficiente demanda. La legislacióndanesa consiguió romper este círculo vicioso en1966 obligando a diseñar las viviendas de alquilercon los principios modulares de las Normas dane-sas. En 1960 el Código Nacional de Edificación deDinamarca había incluido disposiciones parafomentar en los edificios de viviendas en alquiler"patrones dimensionales que estimulen el empleode componentes constructivos, instalaciones yaccesorios normalizados". Las Ordenanzas dane-sas de edificación fueron pioneras en la normaliza-ción de medidas, en agosto de 1966 establecíanque "Las viviendas construidas para alquiler sediseñarán de acuerdo con las Normas de Modula-ción de la Edificación DS 1011.1 (Módulo básico) yDS 1011.2 (Multimódulos)". De esta forma ayuda-ban a la fabricación del mayor número posible decomponentes normalizados, y aunque no obliga-ban a su utilización tuvo un indudable éxito en eldesarrollo de los componentes.

El Módulo básico M se estableció en 100 mm,está no fue una decisión fácil ya que existían variasalternativas como el módulo usado en EE.UU de4" –101,6 mm– o el octámetro OM de Alemania de125 mm defendido por Neufert –coexistiendo conel de 100 mm para instalaciones y accesorios–.Mas tarde, en 1971, el Comité Alemán de Normaspresentó una nueva norma modular DIN 1800 conel módulo 3M igual a 300 mm. En Dinamarca seusaba el módulo de 120 mm como dimensión decoordinación de la albañilería desde 1896; pero secambió para darle un carácter internacional; juntocon el Módulo básico también existen los submó-dulos para elementos pequeños de M/2 M/4 y M/5y los módulos de diseño para piezas grandes.

Las definiciones siguientes explican de formaresumida los distintos conceptos, que han sidocomúnmente aceptados por las normalizacionesposteriores de diferentes países:

Abuso de la tipología de bloques lineales en Argenteuil ySarcelles, Francia.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización120

4 BLANCHÈRE, 1977. Original: Technologies de la cons-truction industrialisée, 1975.

– Dimensiones modulares de coordinación. Seusan para establecer el espacio previsto para ubicarun componente y la unión con otros. Acumulando ladimensión básica del elemento con la junta entreelementos se obtiene la dimensión de coordinación.

– Módulos de diseño. Tienen que ser múltiplosdel módulo básico M y se usan para el diseño delarmazón (estructuras y cerramiento), mientras queel módulo básico se usa para el diseño de los inte-riores, de lo que se llama el "edificio acabado". Enviviendas se usa 3M como dimensión horizontal y2M para la vertical. Se acoplan a las dimensiones

de coordinación de la albañilería y para dimensionarforjados, muros, escaleras y ventanas. La mayoríade países de Europa, incluso los Escandinavos,usan el módulo 3M. Como excepción Alemaniaquedó fuera del patrón ya que el módulo paraviviendas del Wohnungsbaugesellschaft "Woba" esde 625 mm que no armoniza con el sistema modu-lar internacional.

– Multimódulos preferentes. Se usan para limi-tar las variantes en tamaños grandes, por ejemploen forjados se podrían tener anchuras de 6M, 9M,12M y 15M y longitudes de 24M, 27M, 30M y 48M,

Dimensiones para albañilería según DS 1048, componentes modulares y bloques constructivos, esquemas de modulación enplanta y en malla modular espacial. Fuente NISSEN, H. Construcción industrializada y diseño modular.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 121

todos múltiplos de 3M, pero de esta manera podrí-an existir 36 componentes diferentes, demasiadospara una producción industrial racionalizada. Larecomendación DS/R 1038 establece, según lospesos, los valores recomendados para los compo-nentes aligerados del forjado. Por ejemplo la com-pañía Hojgaard & Schultz selecciona una anchurade 12M con longitudes entre 18M y 54M en interva-los de 3M; bajo pedido tiene anchuras de 6M y 15Mmas caras, ya que se realizan con moldeo y trans-porte como en un taller artesanal mecanizado. Lasdimensiones de puertas según DS 1028 tie-nen unaanchura de 7M, 8M, 9M y 10M y los componentesde cocina tienen una anchura de 4M y 6M.

En las normas hay reglas de colocación decomponentes utilizando los módulos de diseño;también se considera el hecho de que las condicio-nes técnicas de las juntas pueden obligar a despla-zamientos en relación a las líneas modulares por loque se aconseja dibujar los esquemas de coloca-ción y tener unos detalles modulares para adaptar-se correctamente. Las reglas de colocación permi-ten adaptarse con cualquier solución constructiva.Lo mismo sucede para la colocación vertical de losrevestimientos de suelo; en los casos en que haydificultad para cumplir las alturas mínimas de lasnormas existe una posible dispensa del Ministeriode la Vivienda Danés de hasta 20 mm con respectoa la altura suelo techo.

Una vez determinado el módulo, el módulo dediseño y los multimódulos preferentes las posibili-dades de trabajo son dos: diseñar sobre una mallamodular o diseñar con elementos modulares, paralo que es suficiente utilizar elementos modulados deun catálogo. Los sistemas no son excluyentes ypueden coexistir lo que favorece su implantación ypor tanto el desarrollo industrial.

La malla modular se usa principalmente para eldiseño de la estructura, los elementos modulares secolocan con los bordes coincidiendo con las líneasmodulares formando la zona modular del elemento.El elemento debe mantenerse en su zona pero haysoluciones en las que las uniones o enlaces obligana superar la zona modular, como los machihembra-dos. Otro problema puede surgir en las esquinas,que se resuelven con piezas especiales no modula-res o por desplazamiento de la malla y sus compo-nentes. Se admiten varias posibilidades y puedehacerse lo más apropiado en cada caso.

Al pasar de dos a tres dimensiones los proble-mas de unión se complican y a veces se rompe lamalla modular; en ocasiones se puede resolver con

componentes modulares de catálogo pero en lapráctica es poco posible debido a las exigencias delas juntas. También es frecuente que sea necesariala rotura de la malla, especialmente en viviendasunifamiliares. Finalmente existen de nuevo dosmétodos: diseño de la estructura sobre una mallamodular, lo que implica elementos especiales en lasesquinas, intersecciones y juntas en T y el resto deelementos se acoplan al edificio en base exclusiva-mente a sus requisitos funcionales, o diseño deledificio utilizando tantos elementos modularescomo sea posible, conectándolos en base a susrequisitos funcionales y sin emplear necesariamen-te una malla modular. En la práctica se combinanambos métodos.

La Normativa danesa es un claro ejemplo desentido común, contempla las soluciones totalmen-te modulares y admite las que no lo son, dejandoposibilidad para cualquier intervención, especial-mente compleja en el caso de las reformas o reha-bilitaciones en edificios antiguos. Supuso una supe-ración de esfuerzos anteriores demasiado rígidoscon mallas universales, impuestas reglamentaria-mente, en las que se habían puesto excesivas espe-ranzas. Por otro lado en los años 60 la coordinaciónse asociaba a los sistemas cerrados que paradóji-camente tampoco la necesitaban ya que sólo debí-an satisfacer unos códigos propios.

En Francia se publican en 1978 las "Conven-ciones Generales de Coordinación Dimensional"dentro del VII Plan Francés y con el consenso de laAsociación Constructions et Composants, –A.C.C.–que incluye a arquitectos, ingenieros, constructores,fabricantes y sindicatos. Partiendo de los resultadosdel informe finlandés BES (Beton Element System)intenta establecer un sistema progresivo de utiliza-ción de componentes. Se introduce la noción deespacio contenedor y espacio contenido, enten-diendo que una parte de la obra se inserta dentro deotra. Se distingue entre espace d'emprise o espaciomínimo necesario y espace capable, espacio capazo espacio suficiente, ambos espacios puede sermodulares o no. La A.C.C. define los conceptos dedimensión de coordinación, de nominación, dimen-sión técnica, de fabricación, efectiva, las dimensio-nes límites máxima y mínima, las desviaciones lími-tes, la posición nominal en la obra y las toleranciasde fabricación y montaje, el juego de comporta-miento y el espacio de unión. El enfoque se adaptaa la realidad de forma muy sensata reconociendode forma explícita la frecuente necesidad en la rea-lidad cotidiana de un espacio de adaptación, con

Tipología, sistemas constructivos e industrialización122

este planteamiento se promueve la introducción decomponentes modulares en espacios no modularesen la medida en que sea posible. Las intervencionesen la rehabilitación de edificios o en cualquier edifi-cio con rígidos límites geométricos, lo que por otrolado es muy habitual, pueden encajar con este plan-teamiento.

En 1978 aparece la norma Holandesa NEN2883 "coordinación modular en la vivienda" en con-tinuidad con el trabajo del Grupo SAR, StichtingArchitecten Research, formado en 1965 por diezestudios de arquitectura que compartieron unosprincipios de diseño. Es fundamental comprenderque SAR considera que la estandarización no es elobjetivo sino el resultado de una producción racio-nal y considera la coordinación como método paraconseguirlo. SAR utiliza la malla modular de forma

no coactiva sino para situar los elementos, seanmodulares o no. Utiliza el módulo de 10 cm comobásico y uno de 30 cm como preferente; utiliza unamalla de bandas de 10 y 20 cm consecutivas consiete reglas gráficas.

Los objetivos de SAR eran varios: facilitar lacooperación entre diseñadores, fabricantes, distri-buidores y promotores, permitir el uso de compo-nentes modulares, organizar el diseño haciendoposible obtener la dimensión de cada componentey su relación con el resto, modular lo mas posiblecada componente, permitir su intercambio, simplifi-car la colocación y unión y asegurar la coordinaciónentre instalaciones y equipos con el edificio. Estosprincipios son recogidos por NEN 2883 con nuevereglas, y se completan con una extensa colec-ciónde detalles constructivos para su aplicación.

Arriba las siete reglas básicas de SAR y abajo las nueve reglas de NEN 2883. Fuente SALAS, J. Alojamiento y tecnología¿Industrialización abierta?.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 123

En los 50 y 60 el objetivo de la Normalizaciónera la productividad, se consideraba un fin en lugarde ser un medio, pero gracias a eso se incrementómucho la propia producción. En los 70 se modificanlos planteamientos en la redacción de Normas yReglamentos orientándose cada vez más a la ela-boración de instrumentos de control para verificarlas exigencias técnicas.

Industrialización abiertaLa industrialización abierta es la respuesta de laindustria a la crisis iniciada en los años 70, cuandolos fabricantes intentan diversificar sus productospara adaptarse a la transformación de un sistemade demanda en el que todo se vendía por otro en elque hay que competir. Al cansancio de la opiniónpública sobre el abuso del modelo barra-torre hayque añadir el inicio de la crisis energética de 1970-73 que provoca una grave crisis económica dismi-nuyendo de 7 a 5 el número de viviendas construi-das por cada 1000 habitantes al año; por otro ladola construcción de viviendas unifamiliares llega enalgunos países al 50% del total (Francia, Holanda eInglaterra), el tamaño medio de las obras decrece,bajando mucho el número de obras de más de 200viviendas y hay que recordar que los sistemas"cerrados" se acoplan mal a esa obra dispersa, lacrisis del petróleo impulsa normativas rigurosas res-pecto al aislamiento térmico que dejan fuera amuchos sistemas de la llamada "escuela francesade grandes paneles", finalmente, el derrumbamien-to como un castillo de naipes de la torre prefabrica-da Ronan Point en Londres en 1968 influye muydesfavorablemente en la opinión pública sobreestos modelos constructivos.5 Sólo algunos fabri-cantes de grandes paneles pueden sobrevivir ofre-ciendo mejor calidad, variedad y respuesta ademandas pequeñas menores de 100 viviendas,otros fabricantes buscaron la exportación y lamayoría desaparecieron.

Ya en 1973 en Francia, muy preocupada ya porla crisis energética, se observa un cambio en la for-mación de los grandes paneles clásicos de tiposándwich con marco de unión de hormigón entrelas capas interna y externa que presentaban gravesproblemas técnicos de aislamiento por la rotura delpuente térmico. Los escandinavos ya entoncesindependizaban las caras interna y externa y enFrancia aparecen modelos semejantes con dobladoen obra de paneles independientes; otros fabrican-tes se plantean la solución de los puentes térmicoso el uso de nuevos materiales para no quedar fuera

de la normativa de ahorro de energía. Desde enton-ces se trabaja en Francia en la puesta a punto desistemas con mayor calidad y cada vez mas abier-tos con componentes provenientes de distintasempresas.

Las tecnologías de componentes, que se estu-dian de forma mas detallada en el siguiente epígra-fe, ya existían antes y resistían bien la crisis, ya quela prefabricación abierta permitía que varios fabri-cantes pudieran producir elementos para unamisma construcción y era posible la coexistencia dela construcción prefabricada con la tradicional. Unacaracterística de la tecnología de componentes quehabía que resolver es que necesita una mínimacoordinación dimensional, mayor que la necesariacon los sistemas cerrados y con mas importanciaen los sistemas en los que colaboran más fabrican-tes; se necesitaban catálogos bien estudiados decada fabricante, respetando las dimensiones consuficiente precisión y dentro de un sistema de tole-rancias previsto; también era necesario que losfabricantes tuviesen un amplio radio de acción, másgrande cuanto mas específicos sean los usos desus productos y además tenían que disponer destock para la rápida distribución.

Aunque no rebajaban los costes finales, loscomponentes se adaptaban mejor a las nuevas ten-dencias, se adecuaban mejor al creciente mercadode unifamiliares ya que el menor volumen de lasobras penalizaba las tecnologías de hormigón engrandes paneles y por otro lado el mejor cumpli-mento de la Normativas también les favorecía. EnFrancia coadyuva a la transformación industrial lapolítica de restricción de la mano de obra inmigran-te y la mejora del nivel de empleo en el sector antela seguridad de que los jóvenes franceses no volve-rían a las obras a no ser que se elevase su conside-ración social.

En 1975 ya se habla del fin de la prefabricacióna base de sistemas "cerrados" de grandes panelesy se sientan las bases de la prefabricación abiertaen la construcción a base de componentes compa-tibles, aunque por el momento sólo se aportan tra-bajos teóricos y prototipos. Al periodo de la indus-trialización abierta se le ha llamado el de la segundageneración tecnológica, basada en procedimientosmenos rígidos, mas abiertos a la coexistencia deproductos y a la utilización de componentes prefa-bricados de distinta procedencia y aptos para colo-carse en obras industrializadas o no industrializa-das, se usan de forma cada vez mas frecuente lasjuntas universales y las gamas modulares. Incluso

Tipología, sistemas constructivos e industrialización124

5 SALAS y otros, 1991.

en la actualidad se considera la mejor forma deindustrialización y es aceptada por los que opinanque la compatibilidad universal era una ilusión.Como contrapartida los sistemas abiertos requierenreglas más precisas y de mayor aceptación por pro-yectistas, constructores y fabricantes. Es una tareacompleja que se debe abordar a su escala portodas las partes implicadas.

En Francia la industrialización abierta avanzaapoyada en el VII Plan del Gobierno en el marco delPlan Constructio". A partir de 1978, con la ediciónde las Conventions de Coordination Dimensionnellepatrocinadas por la "Asociación Construcción yComponentes", ya existía el consenso necesariopara trabajar en torno a la industrialización abierta.El "Plan Construccion" invirtió entre 1971-75 eninvestigación y ayuda al desarrollo más de 200millones de francos, favoreciendo el nuevo modelocon medidas para crear las condiciones de merca-do favorables a procesos que fueran independien-tes del tamaño de las promociones, asegurando launidad técnica en la diversidad de la arquitectura,favoreciendo el desarrollo industrial compatible conla evolución de las estructuras profesionales,abriendo canales de exportación, facilitando la

racionalización, mejorando las condiciones de tra-bajo en obra y la cualificación, mejorando la calidadde las viviendas, reduciendo riesgos de error y per-mitiendo la flexibilidad y las posibles mejoras ytransformaciones posteriores. El plan coordinabalos esfuerzos de la administración, promotores, pro-yectistas, industriales, fabricantes y montadorespara conseguir un mercado de componentes com-patibles y cubría los campos tecnológicos, financie-ros, administrativos y jurídicos. El plan se reservaba4.000 viviendas al año con carácter experimental,en las que 4 grupos de expertos (clasificados encuatro áreas: estructura, cerramiento, tabiquería yequipo) contrastarían experiencias. Los trabajos secentrarían en el ensayo de los componentes y sucolocación, en la revisión de la normativa y en la delos objetivos planteados, en el análisis de la forma-ción de costes, el control de resultados globales, suinformación y su difusión.

Los sistemas de unión y el estudio de las jun-tas ha resultado uno de los temas más importantespara el desarrollo de los componentes, normalmen-te se han preferido los sistemas de montaje en secomediante soldadura, tornillos o remaches a loshúmedos con hormigones o morteros, pero en todo

Detalles de construcción de juntas y nudos.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 125

caso la uniones han de ser correctas cuidando elaislamiento acústico y el térmico, la impermeabiliza-ción, la dilatación térmica y otros aspectos, y parael correcto funcionamiento de la construcción surealización requiere mano de obra especializada ycuanto mas pequeños sean los elementos mayornúmero de juntas existirán y mas mano de obra seránecesaria. Una alternativa fue la de trabajar concélulas tridimensionales que llegaban a la obra ter-minadas minimizando las juntas necesarias en sucolocación, sin embargo no han alcanzado muchodesarrollo y han sido muy criticadas por su pocaadecuación y su rigidez en cuanto al diseño arqui-tectónico. En casos mas complejos para las juntascomo las barreras de capilaridad, rehundidos ogoterones existen intentos de su elaboración enfábrica como otro componente mas, eliminadocomplicadas formas de los cantos de paneles quelos encarecen y dejándolas listas para su montajecon uniones simples mediante remachado o solape.

A mediados de los 70 en Francia se realizó unanálisis completo del coste de las juntas constructi-vas, estudiándose la forma de los bordes de los ele-mentos prefabricados y las operaciones de moldeonecesarias, los materiales y accesorios que intervie-nen en la fábrica y en la obra y los costes de manode obra para la colocación, demostrándose que el50% del valor final se debía aplicar al coste de lasjuntas. Sin embargo el valor era similar en la cons-trucción tradicional y sólo disminuía en la prefabri-cación pesada, por su menor número.

Es también interesante el giro producido enFrancia con los forjados sustituyendo los grandespaneles prefabricados por los encofrados metálicos

con sistemas de vertido "in situ" por encofradotúnel o con mesas de encofrado, llegando a cuadri-plicarlos en numero de m2, aunque la suma deambos sólo representaba un 30% del total de laconstrucción, siendo el 70% restante ejecutado deforma tradicional; en las fachadas se usaban pane-les prefabricados en una relación de 3 a 1 respectoa los realizados con encofrado metálico pero setrata de paneles mejorados térmicamente, tiposándwich o de varias capas.

Empleo parcial de componentesEl empleo de componentes está estrechamenterelacionado con el concepto de industrializaciónabierta y la colaboración entre fabricantes; su usoen la práctica aparece de diferentes maneras, sien-do habitual un empleo parcial; existen otras posibi-lidades, que posteriormente se tratan, con uncarácter distinto, algo más cerrado a la colabora-ción, como la del uso casi exclusivo de componen-tes y la de los mecanos.

El uso de componentes de forma parcial apa-rece en estos años como una fuerte tendencia quecoexiste con la construcción tradicional. Tras la cri-sis de la prefabricación "cerrada" de grandes pane-les los constructores empiezan a utilizar gamas deproductos o componentes sueltos de manera cre-ciente; los fabricantes los presentan mediante catá-logos, habitualmente con cierta variedad de dimen-siones, lo que permite su adaptación en obramediante los sistemas de unión necesarios a juiciodel constructor, ya que generalmente el fabricanteno resuelve los detalles necesarios para su uso.

Julián Salas6 clasifica los componentes endos categorías conceptuales, componentes autó-nomos y componentes específicos; se diferencianfácilmente por el tipo de catálogo del producto, loscatálogos de los componentes autónomos al des-cribir el producto sugieren una serie de usos posi-bles, intentando ampliar su mercado al máximo.Ejemplos de productos autónomos son los table-ros y molduras de madera o de materiales sintéti-cos; las placas y láminas metálicas cortables enmúltiples formas y con uso muy variado: paraparamentos, como barrera de vapor, aisladas, detipo sándwich…; los perfiles de extrusión de hie-rro, aluminio o PVC para su uso en carpinterías,estructura y canalizaciones, con cualidades estan-cas y con rotura de puente térmico; los rollos dematerial impermeabilizante o aislarte, que sellanjuntas y se moldean en formas complejas. En laactualidad su distribución se ha extendido con

Molde para prefabricación "in situ" con encofrado tipo túnel.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización126

6 SALAS y otros, 1991.

mucha rentabilidad a las cadenas de supermerca-dos del bricolaje. También son componentes autó-nomos los ascensores, los radiadores, los apara-tos sanitarios, los equipos de cocina… y no suelenpresentar problemas de compatibilidad si se hanprevisto en el proyecto.

Los componentes específicos tienen catálo-gos muy diferentes, ya que sus elementos se colo-can según sus propias reglas, que quedan descri-tas en sus catálogos-manuales, utilizan pocoscomponentes con muchas combinaciones posi-bles. Conceptualmente heredan a escala menor lasreglas de los sistemas "cerrados" y como ejemplosse pueden citar los elementos para formación deandamios, muchas de las instalaciones de agua,calefacción y saneamiento basadas en patentes, olos componentes preparados para "vestir" el inte-rior de los armarios de obra.

El inicio de la fabricación de componentes hayque buscarlo en la necesidad de compatibi-lidadde las municiones de distinto origen para ser usa-das con las armas de fuego en el siglo XVIII. En1840 aparece un buen ejemplo con los catálogosde elementos de fundición de todo tipo, estufas,columnas, mobiliario…, el problema básico era laamortización de la inversión en la fabricación de losmoldes, que se alargaba con la proliferación demodelos; hacia 1880 las fábricas de modelos defundición cayeron en una crisis y muchas desapa-

recieron. El concepto mas problemático que sub-yace es el derivado de la ornamentación que incidenegativamente en la compatibilidad y en la adapta-ción entre modelos diferentes que comparten unamisma función, pero con formas muy distintas.

La utilización de componentes en las obrassignifica una delegación de tareas, que en lugar derealizarse por métodos tradicionales en la propiaobra se llevan a cabo en taller o fábrica, con estaoperación se suele alcanzar mayor rendimientodebido a las mejores condiciones de trabajo, mejorcualificación de los operarios, mejor reparto de fun-ciones, mejor uso de la tecnología, haciendo traba-jos que en muchas ocasiones sólo puede ser reali-zados con la limpieza y la protección del taller,como ocurre con los trabajos de carpintería, losplegados y cerrajería en general, el esmaltado, lapintura y el tratamiento de materiales plásticos porprensado, vacío o inyección; en la fábrica tambiénexiste una mejor gestión de los materiales en brutoy de los elaborados, aunque esta gestión debecontemplar los gastos de transporte, embalaje yacopio del producto elaborado. Un análisis de lasventajas de fabricación en taller frente a obra debefinalmente contemplar la amortización del coste dela construcción de la fábrica o taller.7

Las reglas naturales del mercado son muysimples, la producción de componentes es posibleen fábrica si el rendimiento mejora; además si se

Esquema de prefabricación con componentes. Fuente R.M.E. DIAMANT, MSC. Industrialised building.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 127

7 BERNARD, 1983. Original: La construction par compo-sants compatibles, 1982.

emplean materiales de mejor calidad y mas caros,para compensarlo tiene que existir mayor econo-mía en la mano de obra necesaria. Los parámetrosque importan son básicamente loscostes de mate-riales y mano de obra, y el tamaño de la serie deproducción. Respecto al tamaño de la serie el fabri-cante tenderá a un número mínimo de elementos yel usuario, o el constructor, pretenderá que existaun producto a su medida, finalmente se puedealcanzar un equilibrio satisfaciendo a las partes enla medida de las posibilidades reales de fabricacióny consumo, en definitiva del coste. Una serie conmuchas repeticiones permite una mayor inversiónprevia a la producción, que tiene que cubrir el estu-dio del producto, el procedimiento, la maquinaria yutillaje, la formación y el rodaje de los equipos y siha sido correctamente planteada saldrá al mercedoy podrá recuperar la inversión y en su caso generarbeneficio. El arranque necesita en ocasiones ciertoempuje administrativo pero que no debe ser deter-minante a la larga.

Un error habitual es pensar que las series decomponentes pequeños pueden ser mas flexibles ytener catálogos mas extensos, y las de componen-tes de mayor tamaño tienen menor flexibilidad ymayor economía. Hay otras variables de mayorimportancia como son el peso máximo que puedenmanejar uno o dos operarios, los gálibos de trans-porte hasta el interior del edificio, las característicasresistentes y las de fabricación; el ejemplo masinmediato es el tamaño de 120 cm habitual para elancho de losas de forjado, los 6 kN máximos parael manejo manual y los 240 cm de gálibo de trans-porte normal. Estas variables limitan de forma prác-tica el catálogo que cabe esperar del fabricante.

El sistema de componentes no limita la fabri-cación por el tamaño mínimo de las series. Lejosqueda la uniformidad de producción obligada porlos caminos económicos de las grúas, con blo-ques lineales de 80-100 m. Por otro lado, la adap-tación y mejora de los sistemas industriales deprefabricación se constata en el congreso Euro-prefab de 1978, con la baja del tamaño del pedidomínimo necesario para rentabilizar la producción.Para los sistemas cerrados clásicos empezaba aser rentable un volumen de unas 200 viviendas ypara sistemas de grandes paneles se podía traba-jar en muchas ocasiones con lotes de tan sólo 100viviendas.8

A partir de los 80 la industria se plantea la pro-ductividad no ligada a la repetición continua, lo quese ha llamado diversidad en la producción en

masa, utilizando procedimientos de automatiza-ción, inicialmente por fichas perforadas y despuéspor tecnologías informáticas o por máquinas dealta productividad ajustables manualmente sin gas-tos considerables por el paro de producción.

El empleo parcial de componentes es lo habi-tual en cualquier obra hoy en día: aparatos sanita-rios, puertas, ventanas, viguetas…, en obras masindustrializadas se encuentran prelosas para losforjados, escaleras prefabricadas, tabiques ligeros,módulos de instalaciones…, la ventaja del sistemaes el uso parcial, no obligado, de los componentesque interesen. Los mejor diseñados progresan yevolucionan satisfaciendo cada vez mas necesida-des y ampliando sus catálogos, los demasiado rígi-dos desaparecen al no ser que se beneficien dealgún tipo de ayuda estatal que en ocasiones hasido necesaria para arrancar un producto para elque no existían las condiciones objetivas en elmomento, pero que no deberían depender duranteun largo periodo de ese apoyo externo que primasu falta de competencia.

Uso de componentes con prefabricacióna medida. Sistemas tipo MecanoEsta tendencia es la heredera de los sistemascerrados de grandes elementos pero ahora con elobjetivo de la prefabricación por encargo a lamedida de construcciones concretas. Son siste-mas completos de componentes a demanda ypermiten una industrialización total sin mano deobra tradicional. Las variaciones que permite elfabricante suelen tener unos límites que el pro-yecto debe contemplar, no existen otras conven-ciones a respetar y las juntas entre elementosestán resueltas por el propio sistema utilizado. Suuso en viviendas es escaso pero subsiste enalbergues provisionales y situaciones en las quela rapidez prima sobre la economía.

Si se extiende el concepto de componenteespecífico a la totalidad de la construcción seentra en la categoría de lo que se ha llamado"meccanos". Los sistemas tipo "meccano" sonsistemas cerrados con su propia lógica interna yemplean componentes definidos en un catálogolimitado, combinando elementos de un solofabricante o de diferentes fabricantes asociadosy obteniendo múltiples soluciones según lascombinaciones definidas en el catálogo. Loscomponentes están muy estudiados y suelenestar disponibles. Para poder utilizar el sistemael proyecto tiene que estar concebido desde el

Tipología, sistemas constructivos e industrialización128

8 SALAS y otros, 1981.

principio con ese fin. Existen soluciones ligeraspara construcciones escolares y oficinas, y pesa-das en hormigón armado para viviendas unifami-liares. Al ser una solución rígida se impide laintervención de otros fabricantes blindándose laspatentes.

Parece obvio que con un mercado masamplio se podría escoger mejor y compartiendocomponentes se abrirían los sistemas a otrosfabricantes… y a un mayor uso; ese paso no seráfácil pero para su supervivencia parece que lossistemas tipo mecano deberían integrarse en lasreglas de los sistemas abiertos creando compo-nentes compatibles con otros mecanos, lo queobliga a respetar unas reglas del juego amplias.

Colocación de paneles prefabricados de tamaño medio.

Prelosa para la construcción del forjado

Sistemas de prefabricación tipo Mecano.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 129

TENDENCIAS ACTUALESDE LA INDUSTRIALIZACIÓNLa situación mas avanzada de los tres paísesanalizados se produce en Francia, que ha afron-tado de lleno todas las etapas de desarrollodesde sus comienzos, aprendiendo de sus erro-res y con una penetración de la industrializaciónen las obras en general elevada, aunque variablesegún la parte constructiva analizada.

Los fabricantes de grandes paneles, prota-gonistas de la primera generación de la indus-trialización, fueron los más perjudicados por lacrisis pero se fueron adaptando a las nuevascondiciones de la edificación y han ido encon-trando su lugar en la industrialización abierta porcomponentes. Los paneles son ahora de tiposándwich, con el aislamiento incorporado entrecapas de hormigón y utilizando hormigones ali-gerados con áridos o arcilla expandida. Otraopción ha sido la construcción de fachadas lige-ras no portantes, con un marco o bastidor y unparamento, e incorporando las carpinterías, conpesos de sólo 1 kN/m2. En la CEE desde 1990los grandes paneles entran en las construccio-nes como componentes, en ese sentido estánlas realizaciones de la ACC en Francia, LucienKroll en Bélgica y los seguidores de Habraken enHolanda. El Taller de Arquitectura de Bofill utilizala prefabricación de forma intensiva en Abraxascon nuevas formas decorativas, diversas textu-ras y detalles complejos, utiliza mezclas de ári-dos y combinaciones de cementos grises y blan-cos con añadidos de óxido, produciendovariedades de color del blanco al morado.9 EnFrancia se ha seguido usando el sistema de ban-ches o encofrado metálico para muros, muysimilar al sistema alemán con entramado devigas de madera y traviesas metálicas con enco-frado fenólico. Las fachadas con estructura ais-lante son de hormigón armado aisladas conpoliestireno expandido, conocidas en Franciacomo maçonnerie isolante, y hay distintas solu-ciones como bloques de poliestireno de medio ogran tamaño que se rellenan de hormigón arma-do y se enfoscan exteriormente.

Las fachadas ligeras con juntas simplificadaspueden abrir el mercado de componentes apequeñas empresas, ya que son elementos fáci-les de preparar y que pueden incorporar otroselementos como revestimientos ligeros metáli-cos, materiales plásticos de resinas sintéticas,composites, PVC, derivados fenólicos o de

poliéster, con trasdosados ligeros de cartón yesoo madera al interior; además permiten la incorpo-ración de otros elementos como pueden ser bas-tidores exteriores para paneles solares. Tambiénhay soluciones con placas de revestimiento cerá-mico en grandes piezas como alternativa a lospaneles de piezas cerámicas de ladrillo al estilotradicional, muy usadas en la zona mediterráneafrancesa.

En las particiones interiores la industrializa-ción ha entrado rápidamente, ahorrando muchamano de obra con alicatados o paneles de yesonatural o sintético de toda la altura de piso, com-ponentes con núcleo de poliestireno de pocopeso y placas de cartón yeso con fibra de vidrio yvermiculita, hormigón celular, paneles de partícu-las, revestimientos de contrachapado, enrejadosde cartón o estratificados; el menor peso condu-ce a los tabiques desmontables o móviles conuna nueva configuración espacial de la vivienda.

La construcción de los forjados ha abando-nado las grandes losas, sustituidas por prelosas ylosas armadas con hormigón celular. Desde los90 se generalizó en Francia el sistema habitual enEspaña de vigueta y bovedilla de hormigón, cerá-mica o de poliestireno y sigue siendo muy utiliza-do el sistema de encofrados metálicos conmesas o de tipo túnel.

Respecto al equipamiento la tendencia es ala agrupación de los equipamientos verticales enconductos técnicos resolviendo los empalmescon juntas deslizables, manguitos, racores espe-ciales con juntas tóricas o encajes. Se dejan tabi-ques técnicos para albergar las canalizaciones deaparatos sanitarios, situados entre cocina y bañoy aumentando su aislamiento acústico. Se inves-tiga con células tridimensionales totalmente ter-minadas y realizadas con poliéster y fibra devidrio y moldeadas en una pieza que han tenidogran implantación en Japón (las de hormigón queaun existen en Rusia han desaparecido en losdemás países). Queda sin resolver la integracióncon el resto de conducciones de todo tipo sobrelas que habrá que hacer un esfuerzo de coordina-ción y agrupamiento. La calefacción tiene distin-tos componentes como los paneles calefactoresde baja temperatura, que se integran mejor conlos muros o forjados, la calefacción eléctrica seha limitado a resolver el diseño de sus propioscomponentes, como los convectores, los suelosradiantes o los acumuladores, según las necesi-dades de ahorro energético.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización130

9 SALAS y otros, 1981.

La oferta actual de componentes cubre casitodas las tareas constructivas, basta hojear loscatálogos de carpinterías, sanitarios, cerrajerías,forjados… Los pronósticos realizados sobre suadaptación al mercado se van cumpliendo sinrequerir un cambio drástico en los métodos cons-tructivos. La industrialización ha mejorado técnica-mente muchos productos gracias al esfuerzo reali-zado por la investigación y la innovación y apoyadoen los controles de calidad propios de su funciona-miento, esto ha permitido que los elementos produ-cidos gocen de buena fama y se integren en lasconstrucciones de lujo y por extensión, gracias alabaratamiento conseguido por la producción, tam-bién en las más modestas.

Los avances no sólo se han producido en laproducción de elementos, la utilización de compo-nentes ha modificado la planificación de la obras altrasladar parte de las tareas habituales de la obra altaller o a la fábrica, pero por otra parte se ha reque-rido un esfuerzo notable en la planificación de laobra para ajustar la programación del montaje delos componentes; la dificultad intrínseca de lasconstrucciones, con su adaptación al lugar median-te las cimentaciones y las infraestructuras albergafrecuentes imprevistos, el edificio no tiene ningunasemejanza con un objeto industrial y las circunstan-cias locales en cuanto al aporte de materiales y demano de obra o las inclemencias del tiempo dificul-tan toda la planificación. La gestión de un plan detrabajo acota los desajustes todo lo posible, inten-tando el pleno empleo de equipos y personal, paraello es interesante el apoyo logístico de las herra-

mientas informáticas, para conseguir que los com-ponentes lleguen en el momento preciso, ni dema-siado pronto para evitar stocks, ni demasiado tarde;esto también depende de la red de distribución delfabricante.

También se avanza en la utilización de equipospolivalentes de operarios capaces de realizar tareasdiversificadas, se trata de que sean capaces deensamblar componentes y trabajar con semipro-ductos, siguiendo la definición utilizada por algunosautores para un estado en la elaboración de mate-riales inferior al de componente, como son los per-files extrusionados que se cortan a medida en lapropia obra. Las obras se podrían parecer a gran-des talleres industriales en las que los operariostampoco tienen que hacer de todo, ya que puedenexistir familias para ciertas actividades agrupadas:instaladores de la obra gruesa, estructura, cerra-mientos y escaleras; instaladores para tabiques,electricidad, telefonía, televisión y ventilación; insta-ladores de equipamientos sanitarios, fontanería,calefacción y gas; instaladores de acabados, reves-timientos de paredes, suelos y techos. Estas o simi-lares clasificaciones suponen un paso mas en laadecuación de la división del trabajo con la indus-trialización de la construcción.

Paul Bernard10 señala los criterios para juzgarel grado de introducción del mercado de compo-nentes en un sistema constructivo, llamado S3C(construcción por componentes compatibles):– Calidad de la "logística"– Respeto a las normativas actuales– Calidad del "material", es decir, riqueza de catálo-

Muro exterior de varias capas, la exterior con ladrillo colocado de forma tradicional. Ijburg, Holanda, 2007.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 131

10 BERNARD, 1983. Original: La construction par compo-sants compatibles, 1982.

go de los componentes y aplicación de varias tec-nologías

– Aptitud para responder a programas y sinopsisvariadas

– Ductilidad arquitectónica– Disociación entre producción y puesta en obra.– Abertura a otros fabricantes y empresas de pues-

ta en obra.– Compatibilidad.

En los últimos años Holanda ha tenido unaproducción anual de 80.000 a 100.000 viviendas,con un 78% unifamiliares y el resto de 2 a 4 alturas,por lo que la prefabricación pesada ha sido escasa,siendo mayor el uso de encofrados túnel. Desde1980 se ha discutido la filosofía llamada de openbuilding que independiza el proceso de la construc-ción en niveles de decisión, mejorando la adaptabi-lidad. En los años 90 se ha incrementado esta filo-sofía a todos los ámbitos, se trata de podermodificar las casa sin necesidad de cambiar suestructura y se conoce como IFD (industrial, flexibledesmontable); no es fácil su incorporación ya que lagente interesada en lo que está construyendo parausar de forma inmediata no tiene la necesidad deinvestigar la posibilidad de cambiar cosas en elfuturo; por otro lado, las empresas son principal-mente de tamaño pequeño o mediano y están inte-resadas por lo que pasa en el momento no en unfuturo mayor de seis meses. El envejecimiento de lapoblación ha hecho decaer la construcción nueva yse han incrementado las reformas de viviendasexistentes bajando la construcción de viviendasnuevas desde 113.000 viviendas en el año 1980hasta 73.000 en 2001; el mercado está muy satura-do con una tasa de ocupación de 2,2 personas porvivienda y también ha disminuido el tamaño mediode las promociones que en 1970 era de 200 y ahoraes de 20 a 40 viviendas.

132 Tipología, sistemas constructivos e industrialización

Componentes diversos y aspecto exterior de la construcción. Edificios de viviendas. Ijburg, Holanda, 2007.

Instalaciones de fontanería y electricidad para edificios deviviendas. Kits de saneamiento. Ijburg, Holanda, 2007.

Hay que considerar la necesidad de obras derehabilitación por la adaptación a las normativasholandesas que obligan a mejoras del aislamientoacústico de un 25% y del 100% en el aislamientotérmico, las mejoras en la eficacia de los serviciosson del orden de un 20% y se requiere además unincremento de 20 cm en la altura de techos y puer-tas de paso y un incremento del 40% en el trazadode escaleras. Se ha evaluado que la rehabilitación deedificios existentes cuesta un 30% más que la cons-trucción nueva, sin considerar los problemas deviviendas temporales, molestias y problemas en lasmedianeras del edificio rehabilitado.11 En los casosde adaptaciones complejas se suele preferir el derri-bo y nueva construcción a la reparación integral, quesólo alcanza un 10% del total de la construcción,aunque en los años 70 llegaba al 60%.

En una reciente encuesta preparada y realizadapor nuestro grupo investigador se ha detectado quelos métodos constructivos tienen un alto grado deindustrialización pero se usan los métodos tradicio-nales para los acabados. Con la solución de enco-frado túnel se hace el 80% de las viviendas y el restoutiliza paneles prefabricados con aislamiento; losmuros llevan las ventanas y puertas ya terminadasen el 50% de los casos. El uso de semilosas sólollega al 10%, y las escaleras se prefabrican en el95% de los casos. Los revestimientos de fachadasse hacen con ladrillo tradicional ya que tiene muchaaceptación entre los usuarios y en un 5% se usan

paneles prefabricados de ladrillo como un solo com-ponente. En las tabiquerías se usa el cartón yeso enun 90%. Los equipamientos de cocina están modu-lados siempre pero las instalaciones en bañosmediante bloques técnicos no han tenido muchoéxito ya que no reducen los costes lo suficiente,aunque si es frecuente utilizar kits con segmentos deinstalaciones listos para su ensamblaje.

En Alemania antes de la caída del muro se pro-ducían unas 300.000 viviendas al año con un 60%unifamiliar, pero se incrementó la construcción conla unificación distorsionando el mercado. En el año1995 se llegó a 600.000 viviendas nuevas, bajandoposteriormente hasta las 360.000 en 2001. La Ale-mania del Este trajo la herencia de los grandes blo-ques prefabricados con graves problemas técnicosy algunos en ruina con la necesidad de ser rempla-zados, aumentando la tipología de vivienda en altu-ra, pero la prefabricación de viviendas no supera el11% del total y debe aun superar la mala prensadejada por los sistemas utilizados en el Este. La pre-fabricación pesada del estado centralizado constru-yó monótonas casas de producción masiva y pocacalidad y el cambio al libre mercado convirtió en pro-pietarios a sus habitantes, hasta entonces inquilinospero con unas viviendas muy desfasadas en cuantoa los estándares europeos (especialmente de aisla-miento tér-mico) y que resulta difícil de resolver, sien-do muy complicado conseguir la necesaria coopera-ción de sus propietarios para mejorar los edificios.

11 THILLART, 2004.

1332. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Instalaciones previstas en la ejecución de las losas de forjado. Ijburg, Holanda, 2007.

Sistemas productivosLos sistemas productivos se han ido modificandodesde el sistema tradicional bajo pedido, típico delos fabricantes de fachadas, sector conocido enFrancia como de hormigón arquitectónico, hacía laproducción por lotes o tecnología de grupo, queahora alcanza el 75% de la producción de consu-mo y que con el apoyo de la robotización y la infor-mática permite una gran variedad de tipos. En laconstrucción el carácter variado de la demanda ysu relativo poco volumen se adapta bien a estaforma de producción siempre que se tenga unacorrecta organización de los lotes de componentescon una adecuada programación del ordensecuencial para no variar excesivamente el siste-ma de producción, algo factible con la programa-ción informática. También se llama tecnología degrupo pues se trata de aplicar la producción enserie a grupos de componentes similares y conse-guir artículos diferentes.12 El concepto nuevo esque la diversidad no es más cara gracias a la intro-ducción de la robotización y la informática; loscatálogos permiten variantes gracias a las modifi-caciones admisibles en el proceso industrial.

En el inicio de los procedimientos industrialessólo se contaba con el molde fijo, posterior-mentese diversificó la gama de componentes con mol-des regulares capaces de responder a series dedimensiones preferentes con costeros regulables,para llegar al molde universal de regulación auto-mática con procedimientos de fabricación conti-

nua. La automatización de los procesos industria-les ha permitido la mecanización de muchos pro-cedimientos, que a partir de la confección del pro-yecto, y con el apoyo informático, permitedespiezar los paneles necesarios y preparar losprocesos para su fabricación. Se usan sistemas decontrol automático con distintos niveles de des-arrollo, en los que hay relés y dispositivos que con-trolan temperatura, peso humedad y presión, téc-nicas de control proporcional que mantiene el nivelde producción a un ritmo estable (con intervenciónmanual y vigilancia visual), existe vigilancia y con-trol automatizado y determinación automatizadade las condiciones óptimas. Los ordenadores sonimprescindibles abarcando todas las necesidadesya que abaratan los costes instrumentales y permi-ten modificar la lógica que los dispositivos mecá-nicos no pueden controlar. La alternativa a la pro-ducción por lotes con gran variedad de tipos es elde producción de grandes series o produccióncontinua, sistema que permite demandas de granvolumen por sistemas continuos, como en el casode semiproductos cortables y plegables, cartónyeso o placas o láminas que se trocean o adaptanposteriormente. La combinación de ambos siste-mas es muy útil en la construcción. En cuanto a laconcurrencia de productos de distintos países dela UE el problema puede existir en las diferentesnormativas que afecten a la funcionalidad de cadacomponente, a los ensayos requeridos y a loslaboratorios homologados.

Esquema de prefabricación con hormigonado "in situ" tipo túnel. Fuente R.M.E. DIAMANT, MSC. Industrialised building.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización134

12 SALAS y otros, 1991.

RobotizaciónFrancia, Alemania, EE.UU y Japón han sido hastaahora los países más interesados en su desarrollo,el objetivo es mejorar la producción en tiempo ycalidad y mejorar las condiciones de trabajo elimi-nando las tareas poco cualificadas, fatigosas y peli-grosas. El CSTB "Centro Científico y Técnico de laConstrucción de Francia" señaló unos requisitosque debían resolverse para la robotización en lasobras como el de la facilidad de colocación de lasmáquinas en la obra y su movilidad dentro de ella,su manipulación para trabajos de acabados, la pre-cisión del trabajo, la fuerte interacción entre máqui-na y medio y el control de ejecución, que el obreroespecializado resuelve con su habilidad para loscasos delicados. Algunos de problemas detectadosson la introducción de brazos articulados de tipoindustrial en la construcción, su elevado peso parala carga que pueden levantar (250-900 kg levantansólo 50 kg), la falta de espacio y la necesidad deprotección del polvo y la humedad. Su manejo tam-bién debe ser mejorado ya que los equipos periféri-cos necesarios son pesados y embarazosos (unaconsola de mando pesa mas de 100 kg y se une aldsipositivo con cableados gruesos y rígidos).13

La JIRA (Japan Industrial Robots Association)ha confeccionado tablas de demanda y costeactuales en las que se nota el interés en robotizarlos oficios, especialmente los peligrosos, utilizandoadaptaciones de soluciones ya experimentadas enotros sectores como la construcción de estructurasmetálicas para atornillar, soldar y pintar; el montajey desmontaje de andamios, la compactación dehormigón, la colocación de paneles exteriores einteriores, el montaje de muros exteriores, la coloca-ción de gres-cerámica y enlucidos, la soldadura decanalizaciones, la colocación de conducciones deaire y el aislamiento de conducciones, el transporteevitando obstáculos, la colocación de revestimien-

Encofrados tipo túnel para viviendas. Ijburg, Holanda, 2007.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 135

13 SALAS y otros, 1991.

tos exteriores, la demolición por interior o por elperímetro exterior, troceando hormigón y cortandoredondos, la colocación de cargas explosivas, elvertido en encofrados y la unión de paneles norma-lizados.

La JIRA ha clasificado los robots en clases:Clase 1. Robot con múltiples funciones que

actúa con un operador.Clase 2. Robot con secuencias fijas encadena-

das y prefijadas con difícil modificación.Clase 3. Como la clase 2 pero fácil de modificar.Clase 4. Un operador realiza la tarea y la graba

el movimiento para que el robot la repita.Clase 5. El operador mueve al robot con un

programa de movimiento.Clase 6. Robot inteligente que puede integrar

el contexto y completar una tarea según los cam-bios sucedidos en su entorno.

El RIA (Robotics Institute of America) y la AFR(Association Francaise de Robotique) sólo conside-ran las clases 3 a 6 como robots y tienen su propiaclasificación:

Tipo A. Dispositivo con tele control manual.Tipo B. Dispositivo con ciclos determinados.Tipo C. Programable, servo controlado con tra-

yectorias continuas punto a punto.Tipo D. Como el C pero capaz de adquirir infor-

mación de su entorno.Habrá que esperar mas para saber cuales de

las tecnologías robotizadas se adaptan mejor a laactividad de la construcción y cual es el compromi-so entre las diferentes técnicas que mejor encajacon los sistemas de trabajo, pero por ahora pareceque la robótica es interesante en el marco del tallery la fábrica, y sólo de forma excepcional en la obrapara desarrollar trabajos que por su dificultad o peli-grosidad no puedan ser realizados por operarios.

Ladrillo colocado de forma tradicional como capa de terminación. Ijburg, Holanda, 2007.

Los 4 movimientos fundamentales de la robótica:2P Cartesiano; R2P Cilíndrico; 2RP Esférico; RRP Brazoarticulado. Cada grado de movimiento incluye los inferiores.

Puma (Programmable Universal Machine for Assembly),articulado y antropomórfico, es un robot complejo.De izda. a dcha., modelos RXPaint 130XL, RXPlastics 160 yRX270 de Stäubli y otro de la NASA preparado para su usoen realizad virtual.

Tipología, sistemas constructivos e industrialización136

Planificación y control de calidadExiste otro aspecto relacionado de forma indirec-ta con la industrialización en el que los paíseseuropeos han avanzado mucho y es en la planifi-cación previa y el control del desarrollo de laobra; los proyectos tienen ahora un desarrollodocumental considerablemente mayor que elcorrespondiente a obras tradicionales, pero inclu-so en una obra tradicional la preparación detalla-da de todos los componentes se rentabiliza inme-diatamente. La ubicación de las instalacionesdentro de los forjados solo es posible con unaplanificación detallada. Con la preparación de kitsde cañerías de abastecimiento de agua, de distri-bución de calor o de saneamiento, se ahorratiempo y se eliminan interacciones entre los dis-tintos oficios con roturas de suelos o paramentosy continuos repasos de obras ya terminadas; elplanteamiento es posible sólo si la ubicación delos elementos se ha analizado en detalle. Almismo tiempo los controles intermedios de eje-cución y de plazos de realización y entre-gacobran un aspecto sustancial que se rentabilizacon el ahorro de tiempos de ejecución.

Para la difusión internacional de componen-tes en el marco de la CEE tiene especial impor-tancia el tema de la homologación de los produc-tos y de los métodos de ensayo utilizados por loslaboratorios o empresas de control para el cum-plimiento de las normativas de cada país oregión, lo que va a requerir un esfuerzo normativoadicional que ya se ha realizado en algunos cam-pos. La facilidad de intercambio comercial, unavez asegurada la calidad del producto, permitirála disminución de costes con un mercado sinfronteras con un potencial de venta mucho máselevado de lo que hasta ahora hemos conocido.

Escaleras prefabricadas, cocinas y elementos de tabiqueríaen viviendas. Ijburg, Holanda, 2007.

Sellos de marcado:Certificado de conformidad CE;Certificados de producto ACERMI y AENOR;Certificado de Declaración Ambiental;Certificados de calidad AENOR norma ISO 9001 yde gestión medioambiental ISO 14001;Certificados de calidad LLOYD'S norma ISO 9001;Certificado EUCEB.

2. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL 137

ALEMANIA OCCIDENTALEntre 1945 y 1990 es inevitable considerar Ale-mania como dos países con regímenes políticossociales y económicos distintos, lo cual evidente-mente influye de forma decisiva en la ordenacióny desarrollo de sus ciudades.

Fue a finales del siglo XIX cuando, de mane-ra generalizada y pionera en la disciplina urbanís-tica, se vio la necesidad de controlar la utilizacióndel suelo clasificándolo en diversas categorías, loque se llevó a cabo mediante planes reguladoresde aprovechamiento del suelo, que llevaban acabo la concreción previa de los dos espaciossustantivos existentes en la ciudad: por unaparte, el espacio público, constituido por su redunitaria de calles, vías, plazas, espacios libres yzonas verdes; y, por la otra, el suelo privado,constituido por las distintas parcelas calificadascon los diferentes usos y actividades a desarrollaren los distintos tipos de edificios con los que seocupan dichas parcelas, preferentemente, comoya es bien sabido, con el uso correspondiente alas viviendas.

Mientras estas competencias de clasifica-ción del suelo se iban considerando como decarácter local, otras, como la densidad de usosdel suelo, siguieron siendo reguladas durantemucho tiempo por ordenanzas estatales genera-les que permitían altísimas densidades, de hastamil habitantes por hectárea.

Fue sólo a partir de finales de la SegundaGuerra Mundial, justo al comienzo del periodo deestudio que nos corresponde, cuando el control,por así decir, pleno de la utilización del suelomunicipal se encomendó a los planes locales.

En 1965, sin embargo, se aprobó la normativareguladora de la ordenación territorial a nivelnacional. Era mucho lo que aún quedaba por haceren la escala territorial a todos los niveles y muyparticularmente para que el planeamiento regionalllegase a cobrar el vigor que le era verdaderamen-te necesario y para que pudiese así poder jugar elcrucial papel que inmediatamente después lehabría de corresponder. Así mismo, el planeamien-

to se llegaría a institucionalizar también en supapel mixto de planificación urbanística-territorialpara que realmente sirviese de imprescindiblepieza de enlace entre el planeamiento de rangolocal, de carácter más operativo e inmediato, liga-do a los proyectos de obras de urbanización y edi-ficación, y el de índole nacional, de naturaleza másestructural y estratégica, ligada directamente a lavertiente económica y productiva.

Después de la guerra, la escasez de materia-les y de perspectivas de intervención a largoplazo dificultó a su vez, considerablemente, laacción del planeamiento y del desarrollo urbano.Sin embargo, no por ello se dejaron de hacer tam-bién esfuerzos importantes. La realidad y losresultados del desastre que acarreó la contienda,supusieron una insólita oportunidad de incorporarlos principios de La Carta de Atenas y de todo elresto del ideario del Movimiento Moderno (MM) alas nuevas formas de ubicación, parcelación,urbanización y, por último, de construcción deviviendas en las nuevas urbanizaciones. Éstassurgieron tanto sobre terrenos vírgenes periféri-cos, como sobre los que habían sufrido devasta-ciones en el centro de las ciudades. El procesoavanzó, y su reconsideración crítica dominante(que, a nuestro entender, no siempre fue ajustadaa la verdad ni acorde a los resultados objetivosque realmente se habían obtenido) no llegaríahasta principios de los años 60.

Efectivamente, también por entonces, en loscomienzos de la posguerra, se generalizaron y sellevaron a cabo, además de las intervenciones ensuelos libres periféricos, las primeras reconstruc-ciones de áreas centrales devastadas por la gue-rra. Fue en ellas donde se intentó, desde los mis-mos principios que imponía La Carta, ordenar losantiguos tejidos, conforme a los objetivos dehigienización de la ciudad tradicional, lo que prin-cipalmente se venía a lograr mediante la genera-lización del tipo de edificación abierta sin patios ya través de garantizar una red de espacios librespúblicos unitaria y funcional a la ciudad vistacomo un todo que, lógicamente, tenía que asegu-

* Este apartado se basa en WHITTICK, A. (Ed.): Enciclopediade planificación urbana.

1392. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

TEORÍA Y PLANIFICACIÓN URBANÍSTICAS *FELIPE COLAVIDAS

rar principalmente la circulación de un transportemotorizado en tan permanente como imparableaumento. Dicha nueva red urbana de espacioslibres públicos había de garantizar, desde luego,la nueva circulación rodada, pero también la pea-tonal mediante apertura de amplias zonas dedi-cadas exclusivamente a los peatones y a los ser-vicios eventuales de aparcamiento para carga ydescarga.

En cuanto a los resultados y realizaciones,pocas veces se implantaron propiamente nuevasciudades, si atendemos al sentido exacto de laexpresión, y cuando así se hizo, para intentarcompensar la falta de contenido e interés históri-co, se encargaron los proyectos de los nuevosedificios a arquitectos de especial renombre,intentado compensar, con gran calidad profesio-nal desde la que abordar la alta exigencia estéti-ca de la nueva arquitectura, la falta de acumula-ción en los nuevos tejidos residenciales depasado arquitectónico y urbano.

La renovación urbana se hizo, con todo, aescala muy limitada desde principios de siglohasta la segunda guerra mundial; y, tras la segun-da guerra mundial, las acciones de saneamientose dirigieron a su vertiente más pragmática y que-daron limitadas así durante mucho tiempo a suplirla falta de viviendas existentes.

La mayor parte de lo que se hizo posterior-mente fue una renovación que se apartó cons-cientemente de los anteriores trazados orgánicosde las calles y de las consecuentes alineacionesde los antiguos solares, sometiéndose por el con-trario a los principios de la edificación abierta pro-piciada por La Carta de Atenas y a su particularmorfología de "estructura de llenos", con unespacio público amorfo y disperso, en la que lafachadas de los edificios no coinciden, sino queresultan independientes y autónomas de las ali-neaciones públicas que conforman las calles y lasplazas.

ALEMANIA ORIENTALLos principales objetivos que se venía fijando elplaneamiento urbanístico desde el radical cambiodel sistema político y de la forma de poder fueron:la terminación de los centros industriales, la gra-dual industrialización de la agricultura y la planifi-cación óptima y homogénea, en busca de unapretendida justicia también en el ámbito territo-rial, de todo el suelo nacional y conforme a losprincipios de la economía socialista.

Con base en un acendrado optimismo haciala voluntad consciente de transformación, sepasó a declarar como áreas a reordenar ciudadesenteras, lo que venía facilitado también al contar-se con el poder omnímodo para, mediante expro-piaciones y otras formas acordes con la restric-ción paulatina de la propiedad privada, llegar aocupar todos aquellos terrenos que se considera-sen con fines urbanísticos de interés público.

Inmediatamente después de la segundaguerra mundial se comenzó también con lareconstrucción de las ciudades dañadas y devas-tadas por la guerra. Los daños en éstas fueroningentes; por ejemplo, en Berlín se destruyó el32% de las viviendas, el 79% de las camas dehospital y el 86% de los centros docentes; delmismo orden o muy semejante ocurrió en Leipzig,Dresde y Magdeburgo.

En el planeamiento urbanístico podemoshablar de tres fases distintas que se presentaroncon relativa autonomía:

De 1945 a 1955 se intentó, sobre todo, supe-rar los desastres de la guerra. Simultáneamente, ycon vista a ello, se introdujo un tipo moderno deurbanización basado en los "dieciséis principiosfundamentales del urbanismo"1 que, al hilo de losprincipios racionalistas del MM, por primera vezestablece grandes conjuntos de edificación abiertaconectados entre sí. Al amparo de estos "dieciséisprincipios" se crearon, en quince ciudades nuevas,redes de viales, plazas y áreas extensas residencia-les conforme a planos directores en los que sepodía reconocer a su vez la impronta de los princi-pios y los instrumentos más sobresalientes quehabían inspirado La Carta de Atenas. Se hicierontambién grandes sacrificios económicos y esfuer-zos disciplinares y técnicos importantes parareconstruir los más famosos complejos urbanos,que ya se presentaban obsoletos en su función denuevos nodos de centralidad y desarrollo para lareactivación de la vida económica y urbana.

De 1955 a 1966 la actividad urbanística y elsector de la edificación se caracterizaron, sobretodo, por los métodos de la construcción industria-lizada a gran escala, recogiendo en gran parte ellegado racionalista de la estandarización e indus-trialización arquitectónica. También se atendióespecialmente la necesidad de contar con formasy morfologías constructivas nítidas, con un diseñourbano protocolizado y voluntariamente adaptadoa las condiciones de una tecnología moderna quehabía de llevar a concebir nuevas estructuras y

1 Véase el apartado en este libro sobre la Stalin Alle en“Breve historia”.

140 Ordenación y morfología urbana

soluciones arquitectónicas y urbanas funcionales;y que, al tiempo, se acabarían de calificar por loscríticos de "monótonas". Por último, en este perio-do se comenzó también la construcción de nuevoscentros industriales y de las correspondientes nue-vas ciudades y ciudades dormitorio necesariaspara el funcionamiento de toda esa misma activi-dad industrial.

De 1967 en adelante, y hasta la significativa"caída del muro" en 1989, la actividad urbanísticase orientó principalmente a la renovación de loscentros urbanos, la terminación de los centros tra-dicionales de las ciudades y la adaptación de susestructuras a las nuevas condiciones de vida queestaban surgiendo a partir de los cambios socialesy de la revolución científico-técnica ya experimen-tada por el propio país tras el inexorable empujeque ejercía el contexto europeo. Algunas ciudadessiguieron también creciendo con inusitada rapidezy en las áreas agrícolas comenzaron a formarsenuevos centros de asentamiento de la poblaciónque, a su vez, y apoyados en el desarrollo de lasnuevas infraestructuras de transporte, incidían en elpaso de la ruralidad a la urbanización y en el esta-blecimiento general de la nueva ciudad territorio.

Ininterrumpidamente, durante los tres perio-dos, se reconoce como uno de los principales pro-blemas del sector de la construcción y del urbanis-mo la perentoria necesidad que existía de, dada sucreciente obsolescencia, renovar el tan cuantioso,como deficientemente creciente, stock de lasviviendas antiguas en los distintos tejidos urbanos.

Para hacernos una idea de la vitalidad dedemanda que mostraba el sector de la construc-ción de viviendas, cabe decir que las autoridadesprevieron en los años setenta la construcción detres millones de viviendas nuevas hasta el año2000. A la ciudad de Halle (que entonces contabacon 275.000 almas) se le añadió una ciudadgemela, de 110.000 habitantes, cuya construcciónse basó completamente en elementos prefabrica-dos estandarizados conforme a las nuevas formasde industrialización dominante en el país. Seemprendieron también numerosos ensanches deciudades: Rostock que tenía 100.000 habitantes alfinal de la guerra, se duplicó para 1969 y se plan-tearon nuevos ensanches al norte y al sur paraunas 20.000 almas cada uno de ellos. Erfurt, tenía200.000 habitantes en 1970 y se realizaron estu-dios urbanísticos y previsiones de suelo que habrí-an de atender a 250.000 o 300.000 habitantespara el año 2000. Todos estos ejemplos son

buena muestra de la ingente actividad que realizóel sector de la construcción y la vivienda, siemprebajo principios que resultaban también acordescon lo impulsado por el ideario racionalista.

FRANCIAEl urbanismo francés del siglo XX tiene su impron-ta teórica más destacable en las figuras pionerasemblemáticas de Eugéne Henard y Tony Garnier,en sus invenciones urbanas tecnológicas y sobretodo en la propuesta proto-moderna de ciudadindustrial que éste último realizó a partir de 1905.

Tras la primera guerra, se inició en 1919 ungran esfuerzo de reconstrucción del país que conti-nuó posteriormente desarrollándose también comoun ejercicio de especial valor e interés estético, através de nuevas ideas disciplinares que encontra-rían posteriormente en el funcionalismo urbano delos CIAM y en el racionalismo vanguardista su prin-cipal acicate y en la figura de Le Corbusier el arqui-tecto que más influyó, precisamente desde Francia,en todo el movimiento internacional.

De acuerdo al advenimiento de la economíaplanificada de libre mercado, se trataron de buscarlos instrumentos urbanísticos para dar con lamejor calidad de los servicios, siempre en búsque-da de la máxima eficiencia y, por tanto, al menorcoste relativo de equipamientos públicos y de gas-tos generales de administración.

Se buscó así una pretendida organizaciónespacial científica aplicada al organismo completode la ciudad entendida como un todo único queincluía también la región circundante, por lo que laciudad quedaba, de una u otra manera, incluida enuna visión territorial. Se daba entrada a una prime-ra aproximación de lo que posteriormente se hadado en llamar la ciudad territorio. En concordan-cia teórica con esta figura fáctica se presentan laspalabras pioneras pronunciadas en 1930 por Gas-tón Bardet respecto a que el Urbanismo como dis-ciplina había pasado a convertirse ya en un verda-dero Orberismo.

Las críticas a la organización de la vida colec-tiva que se estaba imponiendo por aquellos añosy, fundamentalmente, a sus formas urbanísticas nose hicieron esperar en el panorama urbanísticofrancés. Dichas críticas se concretaron entoncesen lo que se calificaba de ineficiencia formal y de"enorme derroche" de tiempo; lo que, a su vez,venía provocado, según esas mismas críticas, porel muy deficiente emplazamiento relativo de lasactividades productivas y residenciales.

1412. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

El 1953 se aprobó una ley para poner enmarcha las expropiaciones precisas para cambiarel modelo urbanístico y en 1958 se dio un pasoadelante al determinar las zonas de edificaciónprioritaria en las que se trataba de satisfacer lasnecesidades más perentorias detectadas y en lasque habría de desarrollarse de inmediato la urba-nización preferente.

Surgió así el planeamiento operativo para lle-var a cabo las nuevas urbanizaciones con milesde viviendas en las ciudades dormitorio. Se aco-metieron de esta manera los grandes proyectospero muchas veces con inadecuada coordinaciónde la programación.

En 1967 la Ley de Ordenación planteó unaestrategia coherente y eficaz para el uso delsuelo, tanto a nivel nacional como local, que faci-litó a su vez la dotación de los recursos públicosnecesarios para llevarla a cabo de manera realis-ta.

Se determinó que sólo recibieran ayuda eco-nómica los proyectos concebidos dentro de laestructura del planeamiento general, económico,social y de desarrollo regional.

Se pasó en aquel tiempo a aplicar los princi-pios de organización urbana y territorial conformea un Programa de Modernización que, a su vez,buscó su impulso en los principios previamenteacordados por los arquitectos del MM.

Antes de pasar a aplicar soluciones masivas,se hicieron las siguientes previsiones:– Entre 1970 y 2000, Francia habría de crecer un

cuarto de su población.– La población urbana crecería también unos 15

millones de almas.– Se triplicaría, a su vez, la población de las ocho

áreas metropolitanas.– El 60% de la población urbana se concentraría

en ciudades medias de más de 100.000 habi-tantes.

– Dado que la mayoría de las viviendas habíansido construidas antes de 1914, muchas nece-sitarían ser sustituidas en el tiempo inmediato.

– Francia debería construir doce millones deviviendas entre 1970 y 2000, lo que equivalía a400.000 por año.

La construcción moderna así prevista sehabía de caracterizar por consumir una gran can-tidad de espacio para vías, aparcamientos, servi-cios, talleres y fábricas, dado que las densidadesresultantes iban a ser bastante más bajas que laslogradas en los tejidos antiguos. Se calculaba

que utilizando 40 viv./Ha, las necesidades desuelo edificable en treinta años sería de unas10.200 Ha. por año; y eso sin contabilizar el suelopara los centros de actividad y producción quevendría a ser de unas 1.200 Ha. por año.

Se constataba también que iba a resultar deuna extrema dificultad la renovación de los cen-tros de servicios por estar éstos ya muy satura-dos.

Para abordar toda esta renovación residen-cial se postulaba un desarrollo urbano diferencia-do que rompiera con las pautas de uniformidadque se habían seguido hasta entonces. Para ello,se trataría de buscar una expansión que significa-se una densidad más elevada, que oscilara entrelas 70 y las 80 viv./ Ha., en los distritos centrales,bajando hasta las 25 o 30 viv./Ha. en los subur-bios y en las periferias de las ciudades.

También se hizo un reconocimiento explícitopara no dejar la urbanización de escala interme-dia en manos exclusivamente privadas, sino,todo lo contrario, para llegar a poner estos tejidosresidenciales y el planeamiento parcial corres-pondiente bajo la responsabilidad pública de laadministración local.

Se consideró la necesidad de garantizar unaestructura urbanística que permitiese un máximode eficiencia funcional y de preservación de la tie-rra, tanto en lo ecológico y ambiental como en lomás directamente productivo, ligado al sector pri-mario, agropecuario, y al sector servicios, recrea-tivo y turístico.

En lo referente a las grandes y nuevas exten-siones urbanas, sobre todo a través del problemasingular que planteaba la vivienda en la metrópo-li parisina, se llegaron a impulsar nuevas investi-gaciones urbanas centradas sobre todo en darcon novedosas soluciones industriales desde lasque acometer tales problemáticas mediante uninstrumental más eficiente y acorde con todasesas nuevas demandas.

Desde el punto de vista disciplinar, técnico,estético y administrativo, el sistema de planea-miento urbano y territorial francés, lógicamente,resultó ser el característico del mundo industrialavanzado: elevadas densidades de poblacióncon alojamiento en grandes bloques de pisos.

En lo referente a dicho sistema de planea-miento, se ha insistido mucho, y en eso Franciatampoco ha sido una excepción, tanto sobre larigidez de las especificaciones urbanísticas ofi-ciales como en que los tiempos y los costes

142 Ordenación y morfología urbana

masivamente impuestos por los instrumentos quehan favorecido el desarrollo de la industrializa-ción, han favorecido mucho la uniformidad y lamonotonía de los resultados ambientales y mor-fológicos.

Respecto a las ciudades y las comunidadessurgidas, los centros de las nuevas ciudades aca-baron por padecer congestión; mientras que laszonas suburbanas contaban con servicios insufi-cientes. Se dieron, principalmente, dos tipos desoluciones distintas para abordar tales problemá-ticas: la reestructuración de la ciudad y la disper-sión de su población mediante áreas nuevas yautosuficientes.

En el desarrollo del planeamiento, se recurrióa distintos medios económicos y legales según loestablecido en los planes de desarrollo económi-co y social. Se hicieron previsiones que habían deser aprobadas por el consejo de Estado previaconsulta a las autoridades locales interesadas.

En lo relativo a la renovación urbana, se cen-tró la actividad en las leyes y reglamentos, de1958-62, respecto al saneamiento y en la mejorade cascos antiguos mediante el impulso de surenovación y restauración. Se trataba de llevar soly aire a los centros históricos de las ciudadespara combatir así la pobreza y la segregaciónsocial.

Se reconoció la dificultad de la renovación,sea ésta pública o privada, ya que necesita encualquier caso gran perseverancia y una continui-dad de perspectiva en su proceso de desarrollo eintervención que no siempre es fácil de garantizara lo largo del tiempo.

Se manifestaron también los problemas queplanteaba la renovación en lo referente al desahu-cio y a la entrega de nuevos alojamientos, en loque concierne a la compleja relación con loscomerciantes allí ubicados, a la asignación de lospréstamos municipales, a la participación econó-mica de los propietarios; ya que todos ellos repre-sentaban aspectos operativos cruciales para labuena ejecución y que, por tanto, iban a tener, sinduda, gran repercusión en el proceso general dereestructuración y extensión urbana del territoriofrancés. La renovación urbana se acabó porentender como lenta y penosa, ya que el sueloadquiría precios descompensadamente caros. Esasí que a finales de 1969 se produjo en Franciauna gran acumulación de obras de renovaciónprogramadas de acuerdo al quinto plan dedesarrollo del país.

PAÍSES BAJOSEn muchas ciudades y comunidades nuevas holan-desas de principios del siglo XX influyeron las ideasy el movimiento de la ciudad jardín; surgieron asímuchos pueblos basados en la vivienda unifamiliary en los trazados orgánicos impulsados desde esemodelo de ciudad descentralizada.

Efectivamente, después de la primera guerra,se dejó sentir la influencia de la ciudad jardín ingle-sa y muchos barrios holandeses se hicieron confor-me a esta idea. La consigna dominante entoncesfue establecer una máxima concentración de laedificación futura alrededor de la ciudad o puebloexistente a la sazón y conectar de tal manera elcontinuo construido de la ciudad y el nuevo barrioque se pudiera rentabilizar hasta el límite de lo posi-ble las infraestructuras físicas existentes.

Después de un acertado debate profesional,durante el primer cuarto del siglo se abandonótotalmente la idea de construir ciudades nuevas, envista a los cálculos demográficos prospectivos dela época, que preveían un estacionamiento de lacifra de población en un futuro muy próximo. Sinembargo, tras la segunda guerra mundial los cálcu-los demográficos tuvieron que ser reconsideradosy la posibilidad de crear ciudades nuevas suscitóde nuevo la atención.

Se planteó la ciudad de Zoetermeer, para100.000 almas, conectada a las antiguas estructurasde una ciudad existente. De igual forma, se planificóLeystad, también para 100.000 almas, pero esta vezcomo ciudad plenamente autónoma y no conectadaa ningún otro núcleo de ciudad existente.

El planeamiento y la construcción de toda ciu-dad nueva correspondían legalmente a las autori-dades locales del área en cuestión, así como tam-bién era de la competencia de esa mismaadministración la coordinación entre las accionesnecesarias para la creación de la nueva urbaniza-ción y la renovación urbana de la ciudad central.

Respecto a los ensanches de ciudades, separtió de considerar fundamental la adecuación delas condiciones higiénicas y el trazado de la red deviales y del resto de los espacios públicos. Sinembargo, los ensanches de esta época fueron cali-ficados luego de morfológicamente monótonos, yde acoger unas densidades de edificación muy ele-vadas, que se apoyaban además en unos sistemasde viales que resultaban ya enteramente inadecua-dos para soportar el tráfico de entonces y que, portanto, no harían sino ver como se agravaban susdéficit con el paso del tiempo.

1432. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Muchas intervenciones residenciales se lleva-ron a partir de entonces a cabo mediante planesgenerales para la extensión de toda una ciudad. Enlas nuevas urbanizaciones se agrupaban diversastipologías de casas y de pisos. Se pusieron así tam-bién en práctica, en toda Holanda, las ideas patro-cinadas por los CIAM, como fue la construcción debloques de viviendas emplazadas en medio dezonas verdes, en lugar de manzanas cerradas.

Se rompía así, con el plan general de Cornelisvan Eesteren para Ámsterdam, con toda la tradiciónde trazado y morfología de la ciudad tradicional queaños antes había tenido su máximo exponente y supunto culminante en el plan para esa misma ciudadque había redactado Berlage en1935 y que estababasado, todo hay que decirlo, en una verdaderalabor previa, sensata y matizada, de investigaciónque se ajustó al principio de desarrollo concéntricoy estableció gran cantidad de zonas verdes.

En los años que siguieron a la segunda guerramundial ganó terreno teórico y profesional el princi-pio de la unidad vecinal. Pronto se vio, sin embargo,que se exageraba la importancia del vecindariocomo unidad social y que, por tanto, una estricta ydemasiado rigurosa aplicación del principio habríaacabado por dificultar la libre elección de los servi-cios a muchos pobladores y usuarios.

Se aumento la edificación en altura para finesresidenciales, lo que se fomentó debido a muchos ydiversos factores: industrialización, densidades,una nueva atmósfera urbana, evitar la monotonía abase exclusivamente de casas bajas. Lo que hizoque se acabase por encontrar así un equilibrio pro-porcionado. Se ha comprobado que todo ello sus-citó cuantiosas críticas de los residentes por noestar de acuerdo sus necesidades con sus deseos,lo que acabó por suscitar y propiciar métodos másdemocráticos para la redacción de los diversos pla-nes. Se llegó a la conclusión de que las preferenciasciudadanas podían así quedar integradas en losplanes mismos si los procesos de redacción de susdocumentos contenían una participación ajustadade los mismos ciudadanos.

Se fueron logrando así, mediante la integraciónde estas mejoras en el proceso de planeamiento,resultados muy positivos durante la segunda mitaddel periodo de reconstrucción de las ciudades ypueblos dañados en la contienda bélica.

En lo referente a la morfología urbana y a latipología constructiva, al principio hubo una inspira-ción excesiva en la imitación de los edificios anti-guos, pero posteriormente se produjo un urbanismo

y una arquitectura modernos de suma categoría,que ha acabado por establecerse internacional-mente como una marca holandesa.

El planeamiento como requisito previo se fueimponiendo a lo largo de todo este periodo y, unavez aceptada ya la universalidad de esta imposicióngenérica, fue el planeamiento de las zonas locales yel de las pequeñas ciudades el que fue haciéndosetan corriente como el de las grandes, para que acontinuación la Ley de Ordenación Urbanísticanacional viniera a acabar ya por imponerlo comoobligatorio.

Durante todos estos años, los urbanistasholandeses se fueron haciendo cada vez más cons-cientes de la imposibilidad de mirar hacia un plane-amiento para el futuro lejano sin llegar a cometernumerosos errores, por lo que plantearon instru-mentos de verificación temporal dentro del propioproceso de redacción del planeamiento.

En los planes más detallados, trazados parallevar adelante áreas residenciales nuevas, se hande hacer notar el dimensionado y la gran escalaempleada tanto en los edificios como en las zonascircundantes. Otras características fueron: la ampliagama de equipamientos y servicios, la adecuadaasignación y distribución del suelo y el cuidadopuesto en el impacto del tráfico sobre las áreas resi-denciales.

Es de subrayar la inadecuación de los primerosplanes, los redactados tras la guerra, en materia deviales y aparcamientos. Luego, sin embargo, se hizomucho esfuerzo por poner al día los medios públi-cos de transporte, incluso con novedosas calzadasa distintos niveles y con una atención renovada parael peatón.

Se hizo también consciente que los problemasfundamentales del planeamiento ya no puedenresolverse con la sola acción de las autoridadeslocales aisladas, sino únicamente con una acciónconcertada de todas las administraciones y agentesque intervienen en el proceso.

En cuanto a la renovación urbana, la ley de1901 no llegó a regular integralmente la renovaciónurbana y ésta se contemplo desde el exclusivoángulo de la vivienda, llevándose efectivamentehacia delante dicha renovación únicamentemediante la combinación de las medidas residen-ciales previstas en la Ley. Hubo muy pocos casosde saneamiento y renovación urbana y sólo luegose fue paulatinamente adquiriendo experiencia,pero muy tardíamente, en preparación de los planesde renovación. Se trató, a partir de entonces, de

144 Ordenación y morfología urbana

combinar en lo posible la mejora de las condicionesde las viviendas con la asignación de servicios y laoferta de espacio para mejora de la insuficiencia cir-culatoria.

Se dio, como conclusión de todo ello, por pri-mera vez, una activa participación de los ciudada-nos en la redacción de los diversos planes que seacometieron.

NATURALEZA Y CARACTERÍSTICASCOMUNES DE LAS INTERVENCIONESRESIDENCIALESCiertamente, el modelo al uso de la ciudad tradi-cional e incluso los otros modelos surgidos de lasteorías urbanísticas que nacen a impulso de sureformulación, y que constituyen precisamente laantesala del racionalismo arquitectónico: reformade poblaciones (Hausmann), Ensanches (Cerdá),ciudad beautiful (Burnaam), extensión de Ámster-dam (Berlage), El arte urbano (Camilo Sitte), La ciu-dad lineal (Arturo Soria), La ciudad jardín (Howard)… no tienen ninguno de ellos el grado de compro-miso social, de sistematización y de estandariza-ción, ni tampoco de radicalidad en su propuesta,que tuvo el MM a la hora de evaluar y enfrentarsea las nuevas demandas sociológicas y demográfi-cas que ya se manifestaban en todo Europa, y quetuvieron en los instrumentos de intervención deese mismo movimiento internacional y, paradigmá-ticamente, en las tipologías de edificación abiertapara las viviendas de masas, con las que intenta-ban dar respuesta a esas nuevas y abrumadorasdemandas residenciales, las herramientas desuma eficiencia y rapidez constructiva con las queentonces, poder dar de forma novedosa y suma-mente eficiente respuesta a las solicitudes surgi-das desde las necesidades planteadas, por ento-nes por primera vez, a semejantes y tan grandesescalas.

Tras los daños generalizados que acababande producirse en la habitabilidad del territorio euro-peo, y muy particularmente en su parque residen-cial de vivienda, daños que habían tenido lugar conocasión de la segunda guerra mundial, hubo ingen-tes esfuerzos territoriales, urbanísticos y en materiade vivienda por enfrentarse a tan descomunalescomo inusuales destrozos. Y tales esfuerzos políti-cos y administrativos encontraron precisamente, ycomo era de esperar, en el legado del MM el instru-mental urbanístico clave con que poder llevar ade-lante tal mejora de la habitabilidad europea enton-ces periclitada.

Efectivamente, La Carta de Atenas y la incor-poración universal de sus principios a las nuevasurbanizaciones, preferentemente a la creación denueva ciudad en terrenos urbanos periféricos, perotambién, como hemos visto al reseñar la actividadurbanística en los tres países, aplicada a la renova-ción radical de los tejidos urbanos centrales quehabían quedado destrozados por la contienda fue,a la vez, el faro que guió y el instrumental, indispen-sable, que hizo posible esas intervenciones.

La clave para poder articular tal respuestaestaba ciertamente ya en los contenidos por el cor-pus urbanístico de problemáticas señaladas y opor-tunidades apuntadas que tan rotunda y sintética-mente habían quedado compendiados en La Cartade Atenas. Para empezar, el instrumento de la zoni-ficación de la ciudad completa, luego tan criticada,en las cuatro funciones básicas: residencia, trabajo,ocio, y movimiento; que había de permitir formularun primer orden estructural en la ciudad y, por tanto,una claridad en la ubicación de las actividades y delnuevo crecimiento. Instrumento que, en ciertaforma, aún no ha sido superado como herramientaurbanístico, si no única sí prioritaria, con la que aco-meter semejantes problemáticas y oportunidades ala mencionada escala global.

A pesar de todas las críticas llovidas, la zonifi-cación se sigue, efectivamente, presentando hoycomo un instrumento sumamente adecuado yrepleto de virtudes para seguir dirigiendo y razonan-do el crecimiento urbano y su voluntad de estructu-rar el territorio como un proceso que debería sersiempre voluntariamente ordenado más allá de sutratamiento espontáneo; mucho más si se tratacomo en el presente de una escala de actuación, lademandada por las nuevas y abrumadoras demo-grafías de la actualidad, que nada tiene que ver yacon el crecimiento pausado de las antiguas formasorgánicas de convivencia, todas ellas basadas enun referente dominantemente agrícola de produc-ción que claramente ha perdido ya toda su impron-ta frente a las formas productivas industriales y alsector servicios como quehaceres actualizados conlos que los nuevos pobladores del territorio y la ciu-dad, o más propiamente, de la ciudad territorio seganan actualmente la vida.

Si bien, cabe matizar, que dicho instrumentode zonificación ha de emplearse no de forma mecá-nica sino de manera mucho más flexible dependien-do de las diversas escalas de actuación, territorial,urbana o de proyecto, y, por tanto, no como un tra-tamiento de actividades siempre excluyentes entre

1452. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

sí y, al cabo, meramente incompatibles, sino todo locontrario, haciendo un amplio gradiente de compa-tibilidad y suplementariedad de usos y actividadessegún los mencionados gradientes. Flexibilidad,compatibilidad y suplementariedad de usos y acti-vidad que, dicho sea de paso, tampoco estaba deltodo ausente del ideario completo de los propiosarquitectos que dirigieron e impulsaron el MM y LaCarta de Atenas y cuya falta de finura en su aplica-ción cabe más bien achacar a los tiempos tan cor-tos en que se llevaron a cabo las intervenciones, alos epígonos que muchas veces las desarrollaron yal amplio personal administrativo que puso por pri-mera vez en marcha en todo Europa la aplicaciónde ese mismo ideario para la construcción de laresidencia masiva.

Tras la zonificación, el instrumento y el elemen-to urbanístico más determinante de La Carta deAtenas, y de todo el legado urbano racionalista,quizá sea el nuevo tipo edificatorio de la llamadaconstrucción abierta concebida desde la higieniza-ción de la arquitectura, precisamente para que éstapueda ser estandarizada e industrializada: el tipoedificatorio de bloque abierto en que se intentagarantizar, por una parte, su fácil sistematizaciónindustrial y por otra las mejores condiciones higiéni-cas de ventilación y soleamiento mediante fachadasexteriores y, por tanto, con inexistencia de patiosinteriores de ventilación o, incluso, de las habitacio-nes vivideras sin ninguna ventilación ni soleamientoque habían sido hasta entonces norma común en laciudad tradicional.

La presencia mayoritaria de este tipo de edifi-cación abierta que acabó por dominar en los blo-ques de viviendas, que buscaban superar la falta dehigiene y soleamiento que se habían llegado a con-cretar como una de las principales problemáticasde la ciudad tradicional, respondió también a lavoluntad de buscar una nueva morfología construc-tiva que acabase con los patios de parcela median-te el hecho de lograr que todas las fachadas fuesenexteriores; lo que, consecuentemente, consigueunas viviendas muy bien ventiladas y soleadas, enlas que es también sumamente fácil conseguir laaireación cruzada. Dichos tipos edificatorios, con-cebidos para ser industrializados, muestran así sugran facilidad de generalización y repetición y, encierto sentido, encuentran su última razón de serpues en la promoción y en la construcción unitaria y

completa de grandes edificios, algo que contrastatambién con la forma de construcción por unidadesmenores, de edificios entre medianerías, que habíadominado en el proceso histórico de construcciónde la ciudad tradicional. Ciertamente, frente a la ciu-dad tradicional, y a su construcción dividida porunidades discretas de propiedad dentro de unamisma manzana, con sus correspondientes vivien-das entre medianeras, que se van construyendopaulatinamente en el tiempo, el bloque de edifica-ción abierta se concibe, contrariamente, para cons-truirse por un solo promotor y de una sola vez.Resulta así que estos bloques de construcción uni-taria, ofrecen la posibilidad de volver a repetirse conla máxima eficiencia hasta llegar a completar latotalidad de las muchas viviendas perseguidas encada intervención, y ello mediante la conformaciónde tejidos urbanos residenciales pautados a partirde uno o de unos pocos bloques tipo.

De todo ello cabe pues concluir que, estasconsideraciones espaciales, que han sido la basecomún a todas las críticas hechas a la teoría y losresultados de la ciudad funcional, como claramentese ve, son cuestionables. Por lo que, pasado eltiempo, no parece tan fácil seguir manteniendo,como hasta ahora se hacía, estrictamente talesvaloraciones y en los años sesenta se formularon alos efectos de la primacía del modelo tradicional deciudad sobre el de la ciudad funcional del MM; yeso tanto en lo que tiene que ver con sus propiosresultados morfológicos y fácticos como en lo querespecta a su repercusión y efectos sobre la satis-facción de las necesidades de habitabilidad y lacalidad de vida residencial de los ciudadanos. En lorelativo a todo ello, más bien parece que cabría ver,al contrario, los instrumentos, primero espontáneosy luego sistemáticamente disciplinares, que fueronsurgiendo para la construcción paulatina de la ciu-dad tradicional como instrumentos que resultan cla-ramente insuficientes e inviables a los efectos de laconstrucción de la ciudad moderna; la cual, claroestá, debe atender tanto a las nuevas demandassurgidas de las amplias demografías que paulatina-mente solicitan viviendas y, consecuentemente, alos nuevos tejidos residenciales periféricos en quelas mismas se ven, de una u otra forma, obligadasa ubicarse, como a la reposición normal y el mejo-ramiento del parque de vivienda tradicional que conel paso del tiempo se va volviendo obsoleto.

146 Ordenación y morfología urbana

FORMAS DE CRECIMIENTOLa filosofía que subyace a las operaciones liga-das al crecimiento de las ciudades no difiere sus-tancialmente en los tres países analizados. EnAlemania, Francia y Holanda el enfoque conser-vacionista ha primado sobre los crecimientosextensivos en unos términos muy similares, quecircunscriben las diferencias a aspectos másligados a la identidad nacional y, por tanto, a laretórica formal, que a los fundamentos que hansustentado la dinámica urbana en Europa a lolargo de las últimas décadas y, por tanto, a loconceptual.

Los resultados son, quizás, más enfáticos enFrancia, más creativos en Holanda y más siste-máticos en el caso alemán.

En Francia la filosofía dominante se ha basa-do en la puesta en valor de los espacios públicosy la reconquista del mobiliario urbano, la movili-dad, el transporte colectivo, la gestión de los des-plazamientos, el mallaje de la red viaria y la soli-daridad metropolitana.

En Holanda se ha optado por el consenso,las densidades altas, la unión armónica del paisa-je y la ciudad, la diversidad de las propuestas, lapreocupación formal y la minimización de lasinterferencias de las grandes autovías urbana enla ciudad.

En Alemania se ha puesto el acento en elpragmatismo, la fusión de las innovaciones tipo-lógicas con la morfología de la ciudad tradicional,la intensa participación ciudadana y la satisfac-ción de las necesidades dotacionales específicasde cada lugar.

Todas las experiencias han optado por larenovación urbana frente a la ocupación del sueloen las periferias, la creación de núcleos de nuevacentralidad, la conexión entre barrios, la viviendasocial, los criterios de sostenibilidad, la conserva-ción de la memoria del lugar y la financiaciónpública y privada de las viviendas.

De esta forma, en los tres países se han pro-ducido, con roles expresivos diferentes, formasde crecimiento similares también presentes en

España, si bien en nuestro caso, con un nivel decompromiso menor. Las operaciones invasivas enel territorio que hoy nos alarman y son tan eviden-tes, ya estaban presentes en los primeros planesgenerales de la década de los ochenta en lasperiferias de las grandes ciudades.

Estas son algunas de las operaciones que serepiten con más regularidad:

– La revitalización y dinamización de los cen-tros. Se produce como contraposición a los cre-cimientos extensivos que vacían de contenido elcorazón de las ciudades e incorporan a las peri-ferias usos intensivos generadores de centrali-dad: comercio, servicios, oficinas, ocio y equipa-mientos varios en general. Para equilibrar estatensión descentralizadora se trata de fijar la fun-ción residencial en los barrios antiguos dotándo-los de servicios que generen puestos de trabajolocales e impidan el traslado de estas actividadesa subcentros localizados en los límites de la ciu-dad Estas operaciones van, a veces, acompaña-das de demoliciones y reedificaciones más den-sas para garantizar la viabilidad económica de laoperación.

– La reutilización de edificios existentes. Suadecuación a nuevas funciones y su integraciónen la red de equipamientos públicos, es unaconstante, ya sea para recuperar un antiguo gara-je en el interior de una gran manzana y convertir-lo en una guardería, para remodelar una viejafábrica y reequiparla como centro de actividadescomunitarias o centro cultural o para rehabilitarun antiguo colegio intensificando su primitivoprograma, conservando y ampliando su primitivafunción.

– La renovación de zonas residenciales.Exige con frecuencia una mayor densificación. Larecualifiación de sectores de vivienda social ofre-ce la oportunidad de introducir en áreas identifi-cadas formalmente con una estética y una cali-dad obsoletas nuevas piezas urbanas queexploran el campo de la modernidad y abren elabanico del origen social de los futuros usuariosen barrios tradicionalmente ocupados por clases

1472. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

NUEVAS TENDENCIAS ESTRUCTURALES Y MORFOLÓGICASMª JOSÉ RODRÍGUEZ TARDUCHY

populares. La densificación en el caso de Holan-da alcanza no pocas veces las cien viviendas porhectárea.

Estas operaciones van acompañadas amenudo de demolición de edificios, rehabilita-ciones y nueva edificación, pero también denuevos usos que contribuyen a una adecuadarevitalización.

Se producen en barrios antiguos, construi-dos a veces en la posguerra de la 1ª GuerraMundial.

Cuando se trata de renovar áreas de bajadensidad, como es el caso de algún suburbiojardín, la problemática es menos traumática ymenos cara, pues el rendimiento económico dela alternativa de densificación compensa concreces la destrucción de algunas de las vivien-das primitivas, pero este caso no es sino unaexcepción.

– La recuperación de barrios en declive.Como consecuencia de la crisis energética o dela deslocalización de industrias, barrios, y en oca-siones ciudades enteras, se sumen en un proce-so de deterioro progresivo que exige la puesta enpráctica de programas fuertes que trasciendan lasimple rehabilitación. Estas acciones comple-mentan la mejora del parque de viviendas y laintroducción de usos complementarios tradicio-nales con la implantación de grandes equipa-mientos, comercio especializado y serviciossociales. Se trata de introducir estrategias demercado urbano o de competencia entre ciuda-des que atraigan nuevas inversiones de empresascapaces de propiciar el despegue económico dela ciudad. La recuperación de actividades conuna implantación tradicional en la zona suele seruna estrategia no destinada al fracaso.

– La redefinición funcional de los barrios conmonocultivo residencial o industrial. Introducenuevos usos en estructuras monofuncionales. Setrata habitualmente de operaciones de rehabilita-ción de unidades residenciales degradadas por elpaso del tiempo y la baja calidad constructiva,que se complementan con la introducción deusos terciarios, comerciales y nuevas dotaciones.Otras veces son barrios industriales, en declivepor el desplazamiento de la industria tradicional apaíses en vías de desarrollo, que afrontan surecuperación mediante la sustitución de la indus-tria primitiva por usos terciarios y comerciales,más acordes con el desarrollo de las economíasmodernas en Europa.

– La sutura de algunas rupturas mal resuel-tas entre barrios. Junto con el cosido urbano deelementos heterogéneos, articulan la relación deunos sectores con otros. Estas actuaciones sue-len ir acompañadas de la apertura de nuevas víaso la reestructuración de las existentes buscandovínculos que enlacen distintas zonas de la ciu-dad, aisladas circunstancialmente por encuentrosmal resueltos o pequeños vacíos sin ocupar.Otras veces se trata de operaciones estructuran-tes que relacionan el casco antiguo de la ciudadcon las periferias mediante la unificación de pie-zas fragmentarias y el cosido de los tejidos cir-cundantes.

– La ordenación de vacíos o intersticiosurbanos. Estas oportunidades surgen con la recu-peración de antiguos terrenos militares, instala-ciones ferroviarias u otras actividades de natura-leza similar. Suponen oportunidades de privilegiopara el desarrollo de la zona por la importanciacuantitativa del suelo libre que se incorpora almercado inmobiliario, por el efecto inducido, quese extiende a un área mucho mayor de la estric-tamente ocupada por la operación, y por la menorpresión densificatoria que la propiedad del suelo,en manos de instituciones estatales o grandesempresas vinculadas a lo público, pueden, enprincipio, generar. Un caso específico que se pre-senta con una cierta frecuencia se refiere a larecuperación de antiguas reservas de suelo des-tinadas en origen a infraestructuras viarias final-mente no ejecutadas. En otras ocasiones se tratade líneas de ferrocarril reconvertidas en corredo-res verdes. Los nuevos edificios, ahora con usosterciarios, comerciales y dotacionales, abren susfachadas sobre las antiguas zonas de protección.Menos frecuente es la incorporación de estosterrenos vacantes al sistema de espacios libresde la ciudad, pero también se produce en algunaocasión, como es el caso de la Westergasfabriek-terrein en Ámsterdam, antigua fábrica de gascuyos edificios rehabilitados se incorporan a lanueva ordenación como el resto de las preexis-tencias de la zona.

– El desarrollo de áreas de oportunidad liga-das a situaciones específicas. Así ocurrió en elcaso de la reconversión de la villa olímpica previs-ta en Ámsterdam para los juegos finalmente cele-brados en Barcelona. El desenlace de la situaciónno hizo sino adelantar en el tiempo lo que hubie-ra sido obligado, en caso de haberse producidoen Holanda los juegos, sólo unos años después.

148 Ordenación y morfología urbana

Otro caso singular es el de los docks en el interiordel IJ en Ámsterdam, con la recuperación para eldesarrollo urbano de las penínsulas artificialesconstruidas originariamente para el atraque delos barcos.

– La reconstrucción de bordes en los límitesde la ciudad. Ya sean canales, frentes de ríos ofrentes marítimos, estos elementos urbanos hanpermanecido durante décadas a espaldas de laciudad, estigmatizados por los efectos en susproximidades de la evacuación de las redes desaneamiento sin depurar. La creación de las nue-vas fachadas reconcilia a la ciudad con la presen-cia del agua y establece nuevas relaciones conlos puertos, ríos y embarcaderos, conservando elpatrimonio y regenerando las zonas más afecta-das por la nueva expansión.

– La creación de nuevas áreas de centrali-dad en las periferias. Se formula como unaforma de reequilibrar el territorio mediante laimplantación de polos de actividad aprovechan-do la existencia de áreas aún no desarrolladaspero que están dotadas de una buena accesibi-lidad real o potencial. Constituye una forma decompensar, con criterios de homogeneidad, elcrecimiento de la ciudad tradicional que no pre-senta riesgos si el ámbito ha sido correctamen-te seleccionado en función de las potencialida-des del lugar.

En todas estas propuestas la vivienda públi-ca está siempre presente. Habitualmente sólo sedetermina un porcentaje mínimo exigido; conalguna excepción, como es el caso de Holanda,donde en alguna ocasión, por el contrario, se hatratado de corregir el mercado con viviendas derenta libre, al tratarse de un país con una impor-tante y amplia tradición en el sector de la vivien-da social. Otras veces, las menos, se explicita lanecesidad de cubrir necesidades específicas deancianos, niños o jóvenes.

Desde una óptica formal, las propuestasholandesas priman la creatividad y la diversidadde las formas.

Los proyectos franceses suelen conservar elespíritu del lugar y las referencias monumentalescuando se producen en entornos de este tipo.

En los ejemplos alemanes, el pragmatismoy el orden imponen con frecuencia un mayorrespeto a las tramas preexistentes en la ciudady vienen precedidos de un análisis especial-mente riguroso de las necesidades específicasdel lugar.

ESTRUCTURA URBANAAunque la rotundidad de las tramas ortogonalesha impuesto su ley en la dinámica urbana, Alema-nia, Francia y, singularmente, Holanda han tenidoconciencia de los peligros de una traslación sim-plista de la matriz ordenadora del tejido urbano ala forma edificada. Sin renunciar a la importanciadel patrón de calles de la ciudad, han convertidolas volumetrías de las parcelas resultantes encampo de experimentación, un eficaz elemento decomposición y una estrategia de diversificación eincertidumbre frente a la previsible y rutinariacomposición de las manzanas tradicionales queevocan los ensanches originarios del siglo XIX.

Así, el hecho edificatorio deja de ser resulta-do de una relación causal derivada de la morfolo-gía de los tejidos, para convertirse en una relacióndialéctica con ella, con el sistema viario, con loscondicionantes derivados de los usos que contie-ne y con el entorno.

Aparecen de esta forma enfoques sintéticosen los que conviven la unidad de unas tramasregulares con la heterogeneidad de unos tiposedificatorios diversificados; se mezclan usos yactividades en una pluralidad de contenedores;conviven edificios altos en torres con bloqueslineales, villas, bloques en "L" o en "U" y, en algu-nos casos, la propia vivienda individual; edificiosrecientes producto de la última modernidad conotros que conservan las huellas de un tiempomás austero en su sobriedad; emergen bloquesexentos en el amplio espacio libre del movimien-to moderno junto a toda una gama de modelosindefinidos que marcan la transición de la manza-na cerrada del XIX al bloque abierto, con los mati-ces, a veces conflictivos, entre lo público, lo pri-vado, lo colectivo y lo individual.

Es decir, una forma de equilibrio entre opues-tos que aporta riqueza y diversidad, que niega lasverdades y las certezas, y aplica en cada contex-to los argumentos extraídos de las razones de supropio entorno y de su propia ubicación.

El paisaje urbano se entiende como un valora potenciar, un objetivo prioritario del diseño paracualificar la nueva imagen de los barrios con refe-rencias al entorno, a la naturaleza vegetal, al aguao a la propia edificación.

Se utilizan recursos estilísticos, se creanhitos perceptibles desde puntos estratégicos conobjeto de otorgar visibilidad a los centros, pri-mando la altura de una plaza o fomentando unamayor rotundidad de sus volúmenes.

1492. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Se explotan las arquitecturas más sofisticadas.Los edificios puerta se producen habitualmente enlos accesos a alguna plaza. Los edificios puenteconectan, sobre autopistas o arterias de tráficointenso, dos partes importantes de la ciudad, evitan-do así la rotura del tejido urbano entre las mismas.

Un principio no cuestionado es el de la conser-vación de las preexistencias, cualquiera que sea suorigen. Singularmente, los edificios con un ciertovalor se convierten en contenedores para localizarnuevos equipamientos o se reutilizan para un desti-no residencial.

Cuando los proyectos son de gran escala, des-pués de definida la estructura general se subdividenen zonas, con objeto de evitar la monotonía y pro-piciar una mayor diversidad en el tratamiento deldetalle que se deja en manos de diversos gestores,arquitectos y promotores.

La cercanía o la buena conexión con el centro ocon las arterias de tráfico que conducen a él consti-tuyen una constante en la elección de estos ámbitosde actuación. Unas buenas infraestructuras viarias yde transporte: autopistas, radiales, aeropuertos, líne-as de ferrocarril, intercambiadores, estaciones, etc.son fundamentales para el desarrollo de estas zonas,que se tratan siempre con mejoras sustanciales ensus condiciones de accesibilidad. A veces, estasmejoras se traducen en la sustitución de autovías ograndes arterias de tráfico rápido por una correcciónde la retícula de las grandes vías urbanas.

Estas actuaciones se acompañan de mejorassustanciales en el tratamiento del espacio público yde los niveles y la cualificación de los equipamien-tos como una vía inexcusable para mejorar las con-diciones de la zona y atraer a los nuevos usuarios einversores.

Algunas de las estructuras más repetidasresponden a los patrones que se describen acontinuación:

– Grandes vías centrales desarrolladas enforma de bulevares. Se atraviesan por callesortogonales que determinan una cuadrícula tra-dicional. En las penínsulas de los docks en Áms-terdam, las transversales se convierten en cana-les introduciendo el agua como un nuevoelemento de composición. Las edificaciones seadaptan en sus características de altura, volu-men, fondo edificable y alineación a las de lapropia vía a la que ofrecen su fachada, o a las delos caminos, canales y espacios libres con losque lindan. A veces estos ejes se polarizan enlos extremos, en los que se crean tensiones queintensifican los flujos en uno y otro sentido.Estos flujos refuerzan a su vez los polos y cons-tituyen la espina dorsal de la actuación.

– Corredores verdes construidos sobreantiguas vías férreas. Estos esquemas linealesson, por el contrario, muy diferentes a los bule-vares tradicionales en su configuración. Se dise-

150 Ordenación y morfología urbana

Plan Director de Dunkerque, de Richard Rogers (1996-98-99).Ejes estructurantes con forma de bulevares.

La antigua vía férrea, entre la plaza de la Bastille y el bosque de Vincennes, convertida en paseo. París (1994-1995).

ñan habitualmente con un tratamiento blandoque articula la ciudad a uno y otro lado de lasantiguas vías y, aunque los usos en los lateralespueden incorporar oficinas y comercio, las víasde acceso a estos usos son casi siempre para-lelas al corredor, que se convierte de esta formaen una vía parque de tráfico casi exclusivamen-te peatonal.

– Vías urbanas preexistentes potenciadas ydensificadas. Se refuerzan los frentes confachadas representativas y las manzanas dismi-nuyen su densidad a medida que se alejan deleje. Otras veces, por el contrario, la densidaddel eje es inferior a la de las manzanas adyacen-tes y, en alguna ocasión, se densifica el tramocentral a modo de núcleo o plaza donde seubica algún tipo de equipamiento y/o activida-des complementarias: comercio, servicios,etc.La aparición de canales de agua longitudi-nales acompañando a la calle central es una sin-gularidad del caso holandés, que no altera elesquema central, aunque lo enriquece.

– Penínsulas de los docks en Ámsterdam.Tienen una forma rectangular, alargada y estre-cha que propicia una estructura de la edificaciónparalela a los muelles con aperturas transversa-les al eje y al agua. Se acompañan de focos depolarización en los extremos, uno de los cualessuele servir de conexión con la ciudad, a menu-do mediante una vía subterránea, mientras queel otro, o los dos tienen un carácter de algunaforma monumental, con torres en altura o edifi-cios singulares.La avenida central suele estarflanqueada por algunos de los edificios antiguosrehabilitados para contener usos dotacionales,viviendas o estudios.

– Frentes de ríos, puertos o franjas frente almar. Estas operaciones ordenan el límite cerrán-dolo con fachadas y terminando el tejido urbanodel interior. A veces se conciben como balconessobre el espacio al que se abren y en ocasionesadoptan la forma de estructuras en peine confachadas perpendiculares que permiten conser-var la visión de todos los edificios sobre el espa-cio frontal o se resuelven con ejes perpendicula-res al río, puerto o mar, que funcionan comoconexión del ámbito con la ciudad, como es elcaso de De Omval, una actuación mixta de ofi-cinas y viviendas en Ámsterdam en la que sereserva la primera línea del agua para la funciónresidencial en una banda paralela al frente delcanal.

1512. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Operación urbanística De Geuzebaan, en Ámsterdam.

Recuperación de los Eastern Docklands en Ámsterdam.Planta no realizada para KNSM (arriba) y foto aérea antesde la intervención (abajo).

– Los ejes lateralizados que cierran el creci-miento en una dirección. Actúan como barreraso límites al desarrollo urbano y cierran y comple-tan los tejidos hacia el interior.

– Las plazas como origen y centro de laordenación. Aparecen habitualmente formandoun núcleo central de máxima actividad en des-arrollos organizados a partir de sistemas decalles ortogonales norte-sur y este-oeste quegeneran una trama y unas parcelas regulares.Otras veces se producen esquemas formalesmás complejos con círculos y curvas o rectasque secan el barrio compensando y equilibrandola composición con elementos de la morfologíaurbana o del paisaje.

– Las plazas como elementos de confluen-cia de vías o como rótulas en giros y encuentros.Exigen a menudo reestructurar todo el barrio enfunción de las nuevas alineaciones y de la alte-ración que se produce en las funciones delantey detrás de las nuevas fachadas. Son abiertas ocerradas en función de las características delentorno y de las formulaciones del diseñador.

– Las plazas al amparo de grandes focosde actividad. Aparecen en las inmediaciones ojunto a las estaciones de tren o metro paraaprovechar las sinergias generadas por suestratégica localización y por la densidad detráficos de todo tipo que estos focos generanen su entorno. Las expectativas de compraatraen todo tipo de actividades y singularmentelas relativas al comercio, oficinas y ocio engeneral. En ocasiones, el foco de atracción esotro: un estadio de fútbol, un mercado o un grancentro comercial.

152 Ordenación y morfología urbana

Barrio de Lanxmeer. Columborg, Paises Bajos.Ordenación HSV-Sportzplatz. Hamburgo-Rotherbaum, 1998.

Arriba. Bernhard-nocht strasse en el frente del rio Elba. Hamburgo(1990-2000).Medio. Imagen nocturna del Quaint Sainte Croix. Bordeaux (1996).Abajo. Perspectiva de De Omwal, frente al Amstel. Ámsterdam.

1532. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

Perspectiva de la propuesta de Steidle+ Asociados. Plazafrente a la editorial Gruner. Hamburgo, 1990.

Plan Bosch en Lommer, Amsterdam.

Propuesta para la nueva Schinkelplatz de Ungers y Faskel, enel área de la IBA. Berlin, 1981.

Plaza frente al centro comercial del sector central de Euralille, según la propuesta de Rem Koolhaas. Lille, 1999.

– Las diagonales. Se utilizan más como ele-mentos de relación de tráficos blandos con carri-les para bicis e itinerarios peatonales que en sufunción tradicional para el tráfico rodado, cuandose trataba de acortar las largas distancias gene-radas por la trama ortogonal en los ensanchesdecimonónicos. Suelen facilitar el acceso a equi-pamientos localizados a lo largo de su recorridoy terminan y acaban en focos de atracción enforma de plazas vinculadas a su vez a la red via-ria general.

– Las conexiones de nuevos tejidos con tra-mas existentes. Se producen en todo tipo deactuaciones de menor y gran escala y tratan deconectar los barrios nuevo y antiguo o de suturarla brecha de un vacío en el tejido preexistente. Setrata de buscar selectivamente las calles quemejor propician esa relación y utilizarlas comoelementos de conexión. A veces sufre la cohe-sión interna de la propia actuación, por lo que enocasiones se utiliza preferentemente un paseotransversal como elemento de transición.

– Los desarrollos en bloque abierto segúnlos patrones del Movimiento Moderno. Se hanensayado con éxito preferentemente en áreas denueva expansión en paisajes periféricos, en aten-ción a las consideraciones de sostenibilidad y ala escasez de los recursos de suelo.

MORFOLOGÍA URBANA Y TIPOLOGÍAEDIFICATORIALa adopción de la cuadrícula ortogonal comoesquema ordenador del espacio urbano no llevaimplícita una elección tipológica asociada. Lamanzana cuadrada o rectangular puede sersoporte de toda suerte de tipos edificatorios ensu interior, aunque la potencia visual de esamatriz ordenadora y la fuerza de su desarrollo enmuchos ensanches del XIX la vinculan con dema-siada frecuencia a la manzana cerrada.

Si bien es verdad que esto es así, singular-mente en el caso de algunas grandes ciudadescomo Berlín, no es en modo alguno una normageneral. Introducir en el mercado la variedad tipo-lógica como una estrategia de marketing comer-cial está presente en muchos otros casos. Ladiversidad en el diseño responde a veces al pro-pio pluralismo de las tendencias estilísticas delmomento, pero en otras ocasiones a la conve-niencia de establecer un diálogo con los tiposedificatorios del entorno más inmediato comomimesis, como transición o como contraste.

Eso nos permite continuar una tipología edi-licia, permitir su evolución hacia un modelo dife-rente o propiciar por oposición el reconocimientode un nuevo lugar.

Para facilitar desde el planeamiento esteobjetivo, los proyectos de gran escala se dividenen sectores asignando cada uno de ellos a unequipo distinto con distintos promotores, empre-sas constructoras y diseñadores. A su vez estossectores, una vez ordenados y definida la volu-metría de las manzanas, se trocean en lotes, aveces de un tamaño que no es superior a las 35-40 viviendas; de forma que, aunque los mismosmodelos se repitan en la zona lo hacen en distin-

154 Ordenación y morfología urbana

Maqueta de la propuesta para el sector del Grand Vireen Vaulx-en-Velin (1989-2000).

Propuesta de Bernard Huet para el barrio de la catedral.Amiens (1998-2001).

tas parcelas y a veces con distintas composicio-nes. Este propósito es muy explícito en Holandacuyas operaciones urbanísticas acostumbran aincorporar distintos estilos, distintas formas devida, tipos y tamaños de vivienda dentro delmismo sector.

La conservación de edificios preexistentes ysu rehabilitación ha sido también una constante alo largo de las dos últimas décadas, con más fre-cuencia aplicada a usos rotacionales, pero tam-bién, en ocasiones, a la vivienda. En estos casos,se producen renovaciones interiores para cons-truir servicios completos en edificios que carecí-an de ellos, para dividir pisos de gran tamaño enotros menores o para introducir usos comercialesel las plantas bajas de. A menudo las rehabilita-ciones se acompañan de demoliciones y nuevaconstrucción de otros edificios en la misma zona.

La experimentación es bien acogida por losusuarios, y no son pocos los casos en los queéstos intervienen de una u otra forma en la tomade decisiones; incluso a veces en la adaptacióndel producto entregado, acabado o inacabado, asu propia filosofía o a su modo de vida.

El número de alturas varía en función de laconfiguración morfológica del entorno o de lapropia zona ordenada, oscilando entre las 2, 3 y 4plantas de las viviendas unifamiliares o bloquesde baja altura y las casi 20 de las torres más ele-vadas. En la franja intermedia encontramos losedificios de 6-8 plantas como transición entrezonas de alturas muy divergentes.

Las alturas decrecientes hacia el exteriorpredominan sobre las inversas, que se producensólo en contadas ocasiones.

Las plantas bajas pueden tener una altura de3,5 a 4 m para favorecer la aparición de galeríasy entresuelos y una gran penetración de luz haciael interior.

Habitualmente se opera con altas densida-des, que llegan a alcanzar las 100 viv/Ha., no sólopor la mayor conciencia sostenible vigente enEuropa en relación con nuestro país, sino por exi-gencias de la propia viabilidad económica dealgunas operaciones.

Estos son algunos de los tipos edificatoriosmás comúnmente utilizados:

– Manzanas cerradas ajustadas a la alinea-ción. Se utilizan en localizaciones de morfologíapotente, con mucha frecuencia en Berlín, y optanpor una mayor densificación perimetral y unamayor liberación de espacio en su interior. Defi-

nen patios cerrados, habitualmente privados,pero que también pueden ser públicos. En esteúltimo supuesto los accesos se producen a tra-vés de edificios puerta y, si el acceso es único, nose ve excesivamente alterada la privacidad en elinterior. Las de mayores dimensiones puedenalcanzar los 200x100 m. En estos casos se atra-viesan por vías transversales y contienen en suinterior espacios libres y edificios de equipamien-to. Las fachadas deben compensar la longitudexcesiva de alguno de los frentes con un trata-miento cualitativo de las mismas. Se mantienenlas dobles orientaciones uniendo en una únicapieza salón, comedor y cocina, conservando asíla relación con la calle y con el patio interior. Osci-lan entre la 5 y las 6 alturas. La cubrición de lospatios con cristal ofrece una experiencia demayor interiorización y socialización. Es una prác-tica especialmente atractiva en países de climafrío o húmedo o para personas mayores o dismi-nuidas.

– Manzanas cerradas con retranqueos.Suponen una ruptura de orden menor en lasordenaciones de los ensanches, una forma deromper la monotonía y de ajustar las manzanas alas necesidades de la ciudad: apertura de plazas,ensanchamiento de calles frente a edificios dota-cionales, tramos de calles más anchas, etc.

– Manzanas cerradas que ajustan la nuevaedificación a otras preexistentes. Son manzanasreconstruidas en operaciones de rehabilitación encascos. Suele ocurrir que se demuelen parcial-mente las manzanas conservando algunas edifi-caciones en mejor estado o de más calidad y seredefinen los interiores. Estos casos se han repe-tido con redundancia en las operaciones berline-sas de la IBA con una notable diversidad de resul-tados: manzanas completamente cerradas,manzanas que conservan algunas aperturas conel exterior, con retranqueos en relación con la ali-neación de la calle, etc. Es decir, se produce unaauténtica reinterpretación de la manzana, conce-diendo en general una gran importancia a la rela-ción entre el interior y el exterior.

– Manzanas semicerradas. Son resultado decomposiciones de bloques lineales de distintasformas y combinaciones. Son frecuentes los blo-ques en "U" combinados con bloques linealesatravesados por itinerarios peatonales, los blo-ques con una doble "U" y los itinerarios peatona-les en el centro o los bloques en doble "L" con lositinerarios peatonales en la diagonal.

1552. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

– Manzanas compuestas. Son manzanasdivididas en unidades edificatorias diferentes:bloques lineales, torres, villas. Conforman unaestructura abierta con edificios exentos de bajaaltura, tres plantas habitualmente, y un espaciointerior libre, no privatizado, atravesado por uno ovarios pasos peatonales.

– Manzanas dentro de otra manzana. Setrata de grandes manzanas con dos bloques peri-metrales, uno interior y otro exterior, el exteriorcon acceso desde al calle y el interior desde elpatio. Entre los dos bloques se produce un espa-cio intermedio que unas veces se convierte en unpatio de luces para las fachadas que abren a él yotras, cuando es de mayores dimensiones, alber-ga pequeños jardines adscritos a los bloquesexteriores, mientras que los interiores disfrutan deun jardín común en el corazón de la parcela.

– Manzanas abiertas. Son manzanas com-puestas con edificios exentos de tipos diferentes:torres, villas bloques lineales, bloques en "L" o en"U". Conforman interiores de carácter público yescasa privacidad.

– Bloques lineales. Se ubican en paralelo conla misma orientación a la manera del MovimientoModerno o con las fachadas enfrentadas y orien-taciones opuestas dejando una franja común enel interior. La repetición del modelo genera unaalternancia de franjas edificadas y franjas verdesy largas filas de viviendas, en el segundo caso deespaldas unas a otras con jardines intermediosde una gran privacidad. Todas las viviendas tie-nen acceso desde la calle. A veces se utiliza ungran bloque lineal como remate de una fachadaurbana, en localizaciones de límites, para cerrar oproteger un espacio, etc.

– Edificios fortaleza. Son grandes edificiosen altura y profundidad, cerrados en los lateralescon edificios menores y con estrechos pasadizosintermedios de acceso al interior de la manzanacerrada así conformada. Producen grandes den-sidades e imponen una presencia rotunda en laciudad.

– Edificios puente. Saltan sobre grandes víasde comunicación como una forma de salvar laruptura que estas infraestructuras provocan en laciudad. Son edificios de una gran potencia formaly conllevan operaciones económicas de granenvergadura.

– Edificios puerta. Estos edificios surgencomo transición entre la calle y el interior de lamanzana y crean una nueva categoría de espacio

público. Permiten el acceso al interior de unamanzana, en origen cerrada, como una experien-cia nueva para al ciudad.

– Villas de media altura. Son pequeños blo-ques compactos y regulares de vivienda colecti-va que no pierden sus características ni el estilode la vivienda individual por su relación de proxi-midad con la calle y con el entorno. Tienen tres ocuatro alturas. A veces se utilizan como edificiosautónomos en unidades individuales; otras seunen en grupos de dos o más con un zócalocomún para cerrar el espacio interior. Acogenviviendas de distintos tamaños, pero más fre-cuentemente viviendas de gran tamaño.

– Hileras. Las viviendas unifamiliares ado-sadas con jardín trasero tienen una gran tradi-ción. Se utilizaron con profusión en los prime-ros tiempos del Movimiento Moderno aprincipios de la segunda década siglo XX y serecuperaron a mediados de la década de lossetenta en ese mismo siglo.Cumplen en rela-ción con la manzana la misma función que losbloques lineales a efectos de su cerramiento, sibien el número de plantas no supera en estecaso las tres.Se pueden complementar conterrazas en la cubierta.

– Torres. Son edificios compactos de basesensiblemente cuadrada y gran altura. Se usan enocasiones para enfatizar las esquinas con uncarácter simbólico, como puntos de orientación eidentificación del área en la que se ubican. Alejana sus habitantes de la calle y producen en ellos lasensación de vivir por encima de la ciudad. Cuan-do se quiere mantener la continuidad de la callese localizan sobre zócalos continuos de una, dosy hasta cinco plantas. En ese caso las plantasbajas tienen un uso comercial con tiendas, galerí-as y restaurantes y las superiores de oficinas,mientras que las torres albergan el uso residencialen pisos de tamaños diversos.

ESPACIOS PÚBLICOSLa ordenación de los espacios públicos se haapoyado en la necesidad incorporar el paisajismoal diseño de la ciudad y de asumir progresiva-mente los criterios de sostenibilidad, sin desaten-der los requerimientos funcionales a los que todoproyecto debe dar respuesta.

La red de espacios públicos asegura la con-tinuidad urbana y se diversifica en un conjunto decalles y caminos, plazas, parques y jardines queforman un sistema continuo y ligan el centro con

156 Ordenación y morfología urbana

los nuevos barrios y las periferias y éstas con elexterior.

La necesidad de constituirse en un sistema,generalmente percibida en todo tipo de ciudades,es mucho más intensa en las de mayor tamaño.

El espacio público unifica fragmentos debarrios y barrios entre sí a través de estrategiasde diseño: alineaciones arboladas a lo largo decalles y bulevares, plazas y otros espacios abier-tos que se reorganizan y adquieren un nuevo sig-nificado al integrarse en un sistema común. Asílas plazas abandonan su condición aislada paraincorporarse a la ciudad en un tejido verde queirriga los barrios.

Los flujos de las calles, además de animarlos espacios públicos, crean circulaciones entrelos centros de actividad (estaciones, centroscomerciales) y los barrios alrededor.

El paradigma de la sostenibilidad, que sedesarrolla en extensión en otro apartado, se hatraducido en una especial atención, entre otros, alos aspectos siguientes:– Atención a las condiciones climáticas de los

espacios diseñados.– Restauración de jardines y plazas y recualifica-

ción de espacios públicos en general.– Conservación de elementos de vegetación en

unidades y conjuntos existentes como memoriadel lugar y abaratamiento de los costes de eje-cución: caminos, líneas de arbolado, bosque-tes, etc.

– Recuperación de tierras y reutilización en el pro-pio barrio.

– Selección de especies vegetales adecuadas allugar.

– Incorporación de las cubiertas verdes de losedificios a los espacios públicos de la ciudad.

– Tratamiento del interior de los patios de manza-na como espacios blandos.

– Liberación de espacios libres con demolicionesy ocupación como espacios verdes de vacíosurbanos.

– Tratamiento de los pavimentos cuantitativa ycualitativamente: materiales, color, textura.

– Atención especial a los ciclos del agua: recupe-ración de aguas sucias y filtrado al terreno parael mantenimiento de los acuíferos.

– Enseñanza y publicidad de las disciplinas eco-lógicas.

Las consideraciones paisajísticas, por otraparte, han introducido en los espacios verdes,una visión de la ciudad que incorpora, con la

arquitectura de los edificios del entorno, la terce-ra dimensión y los conceptos del lleno y el vacíoconstitutivos del paisaje urbano, paisaje que seentiende como un proceso dinámico y que notiene una intención finalista, sino una voluntad deaproximación.

Se ha incorporado una alta exigencia de cali-dad en la proyectación de los espacios libres queincluye la inexcusable unidad en el mobiliariourbano reconquistado como un elemento de cua-lificación de la ciudad y que comprende fuentes,estaciones de metro, pavimentos, puentes ypapeleras, pero también los edificios dotaciona-les como piezas de referencia en el territoriocomún de los ciudadanos.

La diversificación del régimen de tenencia ydisfrute de los patios interiores de las manzanasha jugado un papel relevante en el acceso de losciudadanos a estos espacios, tradicionalmentecerrados, que se han abierto a toda una gama deposibilidades con ámbitos semi-públicos/semi-privados que han incorporado, con una ciertaconfusión en relación con su mantenimiento yuso, una enorme riqueza formal y funcional: laapertura de los interiores para usos comunitariosy su unión a través de una red de caminos que lasatraviesan. Esta expresión de las tensiones entrelo privado y lo público ha supuesto una nuevaexperiencia para los ciudadanos con interaccio-nes sociales más ricas y secuencias más variadasen el paisaje.

La larga tradición participativa de las demo-cracias europeas se ha traducido en una implica-ción recurrente de los ciudadanos afectados en lapropuesta de ideas desde el programa inicial delos trabajos para resolver las necesidades nosatisfechas por los vecinos, hasta la participaciónen los jurados para la selección de los proyectosganadores en los concursos o su implicación enel diseño y a veces en la propia ejecución de lostrabajos en estos espacios verdes.

Las calles se enriquecen con seccionesvariadas en secuencias en las que se sucedencalles tradicionales de sección simple, otras conretranqueos frente a edificios relevantes para for-mar ensanchamientos, alineaciones del arboladoque sustituyen a las de la edificación, giros conrotondas adaptados a la topografía del terreno oedificios puerta que cierran y abren los espaciosanterior y posterior.

Las plazas potencian su significado en laestructura urbana al vincularse con la ciudad a

1572. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

través de los espacios lineales que son las calles.Se constituyen en ámbitos para el encuentro,pero también para la expresión de la vida en elvecindario. Se enriquecen con actividades en lasplantas bajas de sus contornos y con la utiliza-ción parcial de las mismas como extensión enterrazas de bares y restaurantes.

La reducción de la sección del viario perime-tral, cuando éste existe, contribuye a protegerlasdel ruido, del tráfico y de la polución.

Los ejes verdes, sus ampliaciones y las gran-des franjas peatonales de comunicación entre lasdistintas zonas de la ciudad cumplen un papelestructurante y una función de conexión con losequipamientos vinculados a ellas y entre grandespiezas urbanas en sus extremos (plazas, jardineso edificios representativos). Incorporan elemen-tos relevantes del mobiliario urbano y carrilespara bicicletas.

Los pequeños parques al pie de las vivien-das de la ciudad del Movimiento Moderno hansido sustituidos por los espacios libres en el inte-rior de las parcelas y por los patios semi-abier-tos/semi-cerrados de las manzanas incorporadosa la ciudad.

Estas soluciones de la escala pequeña hanestrechado la relación con la vivienda e introduci-do una nueva forma de experimentar la ciudad.

Los parques de barrio pierden relevancia eneste contexto en favor de los grandes parquesurbanos, aunque conservan la función jerárquicade complementar el sistema de los espacioslibres.

Los grandes parques urbanos surgen alamparo de circunstancias específicas que propi-cian su creación: la renovación de una zonaindustrial obsoleta, la ocupación de un gran vacíoen el interior de la ciudad.

Se acompañan de diseños de alta calidad ysignificado e incorporan edificios preexistentesque, convenientemente rehabilitados y aplicadosa una nueva función, se integran en el parque y elbarrio.

Más episódicos e irrelevantes son los par-ques temáticos, con frecuencia acuáticos, que aveces surgen al amparo de circunstancias espe-cíficas del lugar.

INFRAESTRUCTURAS VIARIAS Y FERROVIARIASLas infraestructuras del transporte juegan unpapel fundamental en la estructuración del espa-cio urbano y en la mejora de la accesibilidad.

La reorganización de la red viaria y la mejora enel transporte público constituyen una prioridad, y lasinfraestructuras, las redes técnicas y las vías públi-cas absorben la mayor carga en las inversiones.

Buena parte de las actuaciones urbanísticasestudiadas para la realización de este trabajo incor-poran reestructuraciones del sistema de comunica-ciones en la forma de:– Fluidez de los accesos.– Doble altura para el tráfico rodado y el tráfico pea-

tonal.– Ejes estructurantes.– Arterias arboladas flanqueadas por frentes edifica-

dos.– Carriles reservados para el transporte público.– Transporte público de alta calidad, y una muy

buena relación con el centro.– Accesos directos desde los aparcamientos a los

edificios de oficinas.– Reorganización de las circulaciones y el aparca-

miento.– Circulación lenta.– Continuidad en la red de itinerarios peatonales.– Tramas de paseos arbolados.

Las estaciones de metro se integran en el teji-do urbano y se localizan en su entorno usos com-plementarios para aprovechar la densidad de tránsi-tos y el potencial de compra que generan.

Las antiguas vías de ferrocarril fuera de uso seaprovechan para eliminar la barrera entre los dosbarrios a uno y otro lado y para crear anillos verdesapoyados en nuevos usos y actividades, principal-mente terciario, vivienda y nuevos equipamientos.Más excepcionalmente se convierten en vías de trá-fico perimetrales.

Los suelos previstos para antiguas autopistasfinalmente no ejecutadas tienen el mismo destinofinal y se convierten en argumentos para grandesoperaciones de revitalización de barrios.

El objetivo de reducir el impacto de autovíasurbanas se traduce en nuevos diseños en el entor-no de las mismas, desplazamientos y alteracionesde las conexiones con el viario estructurante o sus-titución por un conjunto de grandes vías urbanascon un impacto menor.

Los anillos suavizan su diseño con la incorpo-ración de vías de servicio para regular los accesos altejido urbano adyacente y le enriquecen con laincorporación de tranvías, carriles para bicis e itine-rarios peatonales.

El tranvía, más rápido que el autobús, es unaopción que aparece con frecuencia dando cohe-

158 Ordenación y morfología urbana

rencia a la voluntad de reducir el uso del vehículoprivado. Se articula con otros medios de trans-porte colectivo en puntos de intercambio modalpara trenes, autobuses, coches, bicis y motosapoyados por aparcamientos disuasorios, aveces en ejes de conexión/estructuración conviviendas y actividades en los laterales.

Las diagonales aparecen, no como una formade reducir las distancias en el viario rodado de lastramas ortogonales, sino como un potente elemen-to de relación peatonal uniendo longitudinalmentedos extremos por una vía blanda y transversal queconecta dos lados de un barrio a cuyos lados apa-recen usos residenciales y equipamientos.

Los carriles de bicis y los itinerarios peatona-les forman parte de los planes de circulaciónacompañando a los ejes más importantes junto alos carriles de coches y tranvías, paralelos a elloso en vías ad-hoc, a veces atravesando el interiorde las manzanas.

El diseño de estas vías tiene en cuenta ladirección de los vientos y las condiciones desoleamiento. A veces son paralelos a ríos o cana-les de agua.

El perfil de las calles se rediseña en favor delos peatones considerando, bajo una nueva ópti-ca menos favorable al vehículo privado, el papelde los aparcamientos.

USOS Y EQUIPAMIENTOSLa localización de usos y dotaciones obedece aestrategias de conjunto, a la idea de asociarunos y otras para crear nuevas centralidadesalternativas al núcleo histórico de la ciudad. Sepersigue el objetivo de equilibrar el desarrollomediante la creación de ejes o polos de intensaactividad.

Las actividades vinculadas a estas expe-riencias son fundamentalmente el comercio (enejes y centros comerciales a veces ligados aestaciones de metro o ferrocarril o a puntos deintercambio modal), los centros de negocio y losusos terciarios.

Los aspectos sociales están muy presentesen los procesos de renovación de barrios: secomparten los espacios deportivos de los cole-gios con la comunidad, se propicia el aprendiza-je y la enseñanza de unos por otros en zonas conaltos índices de desempleo, los propios usuariosse incorporan a los trabajos durante el procesode construcción, se organizan equipos para elcuidado de los niños durante el horario laboral,

se crean talleres para la iniciación de los inmi-grantes en las prácticas/técnicas laborales dellugar o se organizan actividades para facilitar suintegración.

Se perfilan estrategias aceptadas universal-mente para evitar la monofuncionalidad de losespacios para oficinas, haciéndolas compartir elmismo espacio con actividades de ocio, recons-truyendo edificios dotacionales cuya demoliciónhubiera sido imprescindible, reutilizando edifica-ciones preexistentes, mezclando usos comoforma de reducir los desplazamientos vivienda-trabajo. La coexistencia de usos reduce el tráficorodado y rompe el aislamiento de la zona al pro-piciar la invasión del lugar por ciudadanos quevienen a trabajar desde otros lugares, a compraro a consumir las opciones de ocio.

Se prefiere la conformación del sistema deequipamientos en una red más tupida de unida-des de menor tamaño antes que su concentra-ción en grandes equipamientos en los barrios.

Finalmente, la alta exigencia arquitectónica yla calidad urbana de los edificios públicos ha sidouna constante facilitada por el crecimiento eco-nómico de los países de la Europa occidental. Enellos el lenguaje arquitectónico se ha incorporadocomo un elemento indisociable de la presenciainstitucional.

ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALESLos equipamientos públicos son financiados, ensu práctica totalidad, por las autoridades loca-les o regionales a las que en alguna ocasiónexcepcional se han adelantado asociacionesindependientes de padres o grupos localescomo reacción ante la escasez de algún tipo deequipamiento público. Estos grupos reaccionanen determinados países europeos con más rapi-dez y flexibilidad ante la urgencia de las necesi-dades.

Cuando se trata de operaciones de rehabili-tación de barrios antiguos, una parte de los cos-tes de la renovación se soporta a través de unamayor densificación de la zona. La pérdida decalidad que esta medida pueda suponer se com-pensa con una mejora en la cualificación de losespacios públicos y con la satisfacción de lasnecesidades específicas de equipamiento de loscolectivos más necesitados. A veces, las autori-dades locales, en una visión a largo plazo, com-pran suelo para financiar los sobrecostes socialeso para emprender acciones nuevas.

1592. CONSTRUCCIÓN Y CONFIGURACIÓN DE UN PAISAJE URBANO RACIONAL

La participación ciudadana de residentes yusuarios no se limita a iniciativas hasta aquíapuntadas, ni a la extendida intervención en laorganización y gestión de los equipamientospúblicos.

No es excepcional el caso de usuarios queintervienen en el proyecto desde su inicio recla-mados por la Administración, aportando ideas ofrenando iniciativas no compartidas por ellos. Heaquí algunos ejemplos:– Diseño de parques.– Firma de convenios con los vecinos afectados

por operaciones de remodelación (estas accio-nes generan confianza y evitan conflictos conlos vecinos).

– Gestión de centros para actividades artísticas yculturales: teatros, conciertos, fotografía, etc.

– Participación de grupos de jóvenes en la cons-trucción de centros vecinales.

– Gestión y generación de actividades solidariascomo la formación de grupos para cuidar niñosdurante el horario laboral.

– Participación en el programa de estos centros:talleres de carpintería, salas para ensayos demúsica, salas multiusos, etc.

– Programas de autoconstrucción aplicados alinterior de las viviendas, excluida la estructura yla envolvente externa del edificio, como forma

de abaratamiento de los costes para el usuarioy de identificación con el entorno. En algunaocasión los "squatters" han sido invitados aoperaciones de este tipo.

La solidaridad está con frecuencia presenteen este tipo de operaciones de una u otra formacomo en los casos siguientes:– Pisos para personas mayores, jóvenes, familias

numerosas o discapacitados.– Ayudas especiales a los inmigrantes a través de

trabajadores sociales y actividades que favore-cen su rápida integración.

– Enseñanza extraescolar a los niños por losparados y jóvenes.

– Enseñanza de oficios a los jóvenes impartidapor los trabajadores.

– Supervisión de los alumnos antes y después delas clases.

– Actividades especiales para que los inmigran-tes arraiguen en el vecindario.

Un desarrollo solidario pasa, entre otrascosas, por evitar la exclusión social, atraer a lasclases medias, dar prioridad a los habitantes dela zona y cualificar a los parados.

Otra forma de evitar la exclusión social escualificar los espacios públicos y mejorar lascondiciones de vida de las clases más desfavo-recidas.

160 Ordenación y morfología urbana

3. VISIONES CRÍTICAS

DESDE LAS DISCIPLINAS

LA FILOSOFÍA. INNOVACIÓN Y ARQUETIPO: EL RETORNO DE HEIDIDULCES Y VENENOSAS IDEOLOGÍASLA REALIDAD QUE LA UTOPÍA DEBE ELIMINARPERSPECTIVAS DE FUTUROINNOVACIÓN Y ARQUETIPOCRÍTICA DE LAS TIPOLOGÍAS FORMALESMAÑANA DE LA VIVIENDA SOCIAL, ECONÓMICA Y COLECTIVAFINAL

LA ECONOMÍA. SOCIEDAD DE BIENESTAR Y VIVIENDAESPECULACIÓNESTADO DE BIENESTARLA VIVIENDA EN ESPAÑAESPECULACIÓN Y CRISIS INMOBILIARIARETOS

EL URBANISMO Y LA ARQUITECTURA. POSIBLES ESTRATEGIASANTECEDENTESAPRENDER DE OTROS: POLÍTICA DE VS EN ALEMANIA, FRANCIA Y PAÍSES BAJOSINTEGRACIÓN Y DIVERSIDAD. OBRA NUEVA Y REHABILITACIÓNVERSATILIDAD, SERIACIÓN, INDUSTRIALIZACIÓN Y AUSTERIDADVIVIENDAS REDUCIDAS Y SERVICIOS COMUNITARIOSCONSTRUCCIÓN BIOCLIMÁTICA Y URBANISMO ECOLÓGICO

Tras la Segunda Guerra Mundial, la carencia deviviendas en Alemania era trágica y pavorosa,pero no por ello, al hablar del asunto, el princi-pal metafísico del ente perdió su altura demiras: muy por encima de tan ruinoso y antipá-tico espectáculo. La inmensa mayoría de losseres humanos nunca han podido habitar lascasas que socialmente construyen porque elSer del mercado capitalista se lo impide. EnDarmstad (1951), el profesor Martin Heideggerpronunció su famosa conferencia Construir,Habitar, Pensar, pero a lo largo de ella, en nin-gún momento, aludió a un tema tan inoportunoy prosaico como el Mercado. Entre el auditorio,nazis recolocados, promotores sin escrúpulos,poceros sin fondo y constructores sin piedad,se situaron en la línea de salida para la anárqui-ca rebatiña capitalista de la reconstrucción ale-mana. Ante gente tan elegante y culta nombrarel Sistema de Mercado hubiera sido de muymal gusto.

DULCES Y VENENOSAS IDEOLOGÍASDesde aquel año 1951, las alusiones a Heideg-ger –para todo arquitecto artista, falso arquitec-to o creador plástico postmoderno– son obliga-das muestras de “teoría” y calidad. El vacíotópico heideggeriano suele ser lugar común,vicio repetido, hábito recurrente entre los arqui-tectos más pretenciosos e ignorantes. Muchosde ellos creyendo haber encontrado allí unaontología de la arquitectura, vienen a obteneruna mayor y opaca hinchazón “intelectual” parasus escritos de mística charlatanería inmobilia-ria. Es conocida la frecuencia con que losarquitectos plásticos –cuando tratan de pasarpor pensadores– aluden acríticamente a lacélebre y aerostática conferencia dirigida allobby del ladrillo por el filósofo de los pantalo-nes cortos.

Desde entonces, toda aquella innoblepalabrería edulcorada –aquel masaje sobre eldorso voraz de arquitectos y especuladores–aprovecha cualquier oportunidad (tesis docto-

ral, artículo verboso o discurso de autopromo-ción) para hacer su aparición oscurantistadesde la Selva Negra. Adorno escribió de Hei-degger que se creía profundo pero sólo eraoscuro. Su maestro Husserl le combatió conmerecido desprecio. Sartre escribió que laatractiva obra Ser y Tiempo era incomprensible.En efecto: es cosa hermética, esotérica, oracu-lar y gótica. Hoy podemos ver también en suconferencia, que el autor se presenta como unfilósofo complejo y sencillo, si bien solo resultacomplicado y simple: el supuesto virtuoso delcontrabajo resultó ser solamente el pelma de lazambomba.

En la charla del pensador ante sus amigosde la nueva camisa parda, el bluf no es inme-diatamente visible. Por el contrario, la confe-rencia –sin abandonar el ardid de la etimologíautilizada como pensamiento– finge la vieja ycansina dialéctica “entre divinos y mortales,entre moradas y viviendas, entre sitios y luga-res, entre espacio y extensión, entre topología yálgebra, etc”. Todo ello con un brillante dogma-tismo aderezado con alguna bonita y atávicadigresión alpina. En lenguaje taurino, podría-mos decir que cargando la suerte del engañose llega al final con revoleras y chicuelinas eti-mológicas. Es allí donde el antiguo rector ultra-nazi de Friburgo saca con insidia el descabellopara decretar lo medular. Veamos su torpecoartada ante el gran crimen:

“La penuria del habitar, es más antigua quelas guerras mundiales y sus destrucciones; esmás antigua que el ascenso democrático y lasituación obrera.(...) La auténtica penuria des-cansa en la ignorancia de los hombres queantes de nada deben volver a encontrar laesencia del habitar. Antes de nada tienen queaprender a habitar. La falta o presencia de sufi-ciente suelo natal depende de que el hombreconsidere que tal falta existe o no existe. Encuanto el hombre considera la falta de suelonatal, todo el problema desaparece y con él lamiseria.”

1633. VISIONES CRÍTICAS

DESDE LA FILOSOFÍAINNOVACIÓN Y ARQUETIPO: EL RETORNO DE HEIDIANTONIO MIRANDA

Vemos una vez más, que la esencia delfascismo –esa matriz en la que nace y crece eltipejo tipo– consiste en la culpabilización de lasvíctimas. El distinguido ontólogo, con muyescaso pudor, aparece con su ideología reac-cionaria y liberal, propia de una mezquina bur-guesía apresuradamente desnazificada. En eldiscurso se intenta exculpar a la guerra o elcapital, para encubrir los negocios sucios enlos edificios menos edificantes. Es el ranciodiscurso “vitalista” que no varía desde Wagnera Heidi. Y viene a decir: “La miseria del mundono es obra histórica ni artificial, sino algoancestral, eterno, natural, inmutable. Las gue-rras y penurias no tienen responsables huma-nos: son fatalidades naturales, es decir, provo-cadas por “La Naturaleza”: como las lluviasmonzónicas, o la llegada del invierno. El propiocapitalismo es la cosa más natural e inevitabledel mundo: inocente por tanto de todos los crí-menes debidos a la fatalidad y “la naturalezahumana”.

Relativismo cómplice, esteticismo esca-pista e ideología kitsch o sentimental, constitu-yen la moral anética del célebre discurso. Portodo ello es comprensible que el ilustre rectoruniversitario termine su parlamento haciendouna llamada patriótica y esotérica para resolverel problema de la vivienda, por medio de ciertomentalismo chauvinista, nacionalista: natal.

Lo inmediato ante este discurso es califi-carlo de cínico y despiadado, pero hay en élalgo más: datos más repulsivos si cabe comoson el escepticismo cómplice, el subjetivismoevasivo, la inespecificidad social y la incohe-rencia lógica. Por su desprecio hacia la cruelrealidad económica, podemos verlo hoy comoun ejercicio elíptico de propaganda al serviciodel sistema instalado desde USA. Nietzschequería regresarnos a la caverna primigenia con-ducidos por la sicopatología de Zaratustra. Hei-degger prefiere el regreso a la cabaña conduci-dos por los arquetipos de Jung. Dos formassimilares y simétricas de barbarie.

Porque Heidegger –uno de los más aplica-dos entre los discípulos de Nietzsche– aunquecon disimulo, no deja de ser otro destructor dela civilización y la modernidad, aunque utilizalas armas de la cultura natal y el modernismoburgués retro romántico. El hijo del humildesacristán de pueblo, el seminarista agradecidoal Sistema y a sus becas, el avispado y palurdo

capataz de raíces rurales y católicas, arrasa enconsecuencia cualquier vestigio de cristianis-mo o compasión hacia los humildes. El dios deNietzsche es el junker prusiano; Heideggerentroniza además en su panteón religioso aotro dios: el SER burgués, traducido a poderburgués. En consecuencia, como asegura G.Lukacs: Schopenhauer es a Nietzsche comoHeidegger es a Hitler.

Resistir las querencias de barbarie nacio-nalista hacia la caverna medieval o la cabañaromántica implica un esfuerzo porque, comohemos visto la vivienda social europea del sigloXXI, tiene, al menos y de momento, los mismosenemigos que la del siglo XX. Tal es el retroce-so experimentado. También Hitler, tan enemigode la densidad urbana, prometió un chalecito acada alemán. Aunque cambien las mediáticas ylos nombres (vernáculo, cultural, déco, regio-nal, postmodern, etc.), la manipulación de lasconciencias permanece idéntica. Los mediosideológicos de hoy (a la vez criptofascistas yretroliberales) ya se encuentran, in nuce, dentrode Construir, Habitar, Pensar. El, para tantos,eximio pensador mantiene en sus obras unaestructura inmóvil cuyos sopotes son siemprelos mismos: subjetivismo mixtico, antimoderni-dad metafísica e irracionalismo antihumano.

LA REALIDAD QUE LA UTOPÍA DEBEELIMINAREl famoso filósofo, enemigo de la razón ilustra-da, de la industria civil, de la técnica y de la ciu-dad, elige solapadamente el paraíso paratodos: la cabaña en la montaña. Con otraspalabras, reproduce el mismo programa antiur-bano de “Sangre y Tierra” divulgado por loslogopedas hitlerianos. Contra el cosmopolitis-mo de lo urbano –de su civilidad o su moderni-dad– el prestigioso intelectual elige el retiro“aristocrático” y asocial del caido anacoreta enla Tebaida: el ensimismamiento autista y pató-geno en el ente, hasta que el Ser nos llame alas prietas filas para alistarnos aliados connuestro único destino: la muerte.

El fascismo es noumeno universal quesuele brotar como fenómeno alpino. No puedeextrañar que el Grupo Popular alemán –con sufolclore de pantalones cortos de cuero– consti-tuya una excepción europea: lleva 50 añosgobernando Baviera de modo ininterrumpido.Nosotros, lejos de las fantasías del abuelo aus-

164 Desde las disciplinas

trohúngaro, del aprisco y la cabaña alpina vea-mos algo de la casa en la realidad española:– Especulación inmobiliaria y corrupción.– Ignorancia generalizada hacia el derecho

de superficie.– Prevalencia de la vivienda como mercancía y

valor de cambio.– Ignorancia del derecho a la vivienda y

su valor de uso.– Impunidad para tantos millones de viviendas

vacías.– Realidad de la vivienda como negocio,

no como servicio.– Ahogo del derecho a la vivienda por

el beneficio privado.– Acción de la mano negra del mercado en

el precio del suelo.– Apropiación privada del suelo público.– Ausencia de viviendas públicas

para alquiler social.– Escasez financiera para rehabilitar edificios

viejos.– Atomización liberal del control

desde el Estado Central.

Tales son los aspectos esenciales del pro-blema en España: esta parcela de una Europaaún insuficiente, precisamente a causa de esamisma atomización nacionalista, egoísta yhomotética. El diseño, por sí solo, no nos ayu-dará ni un ápice para derribar toda esta miseriaética existente. Aquí, mientras en diez años elprecio de la vivienda se ha triplicado, el incre-mento salarial ha sido del 40%. Lo edificadoresultante en general ha sido: kitsch en lo for-mal, reaccionario en lo político, burgués en lofuncional, y artesanal en lo constructivo. Portodo ello, salvo por una catarsis o milagrosa ilu-minación infusa sobre el plebeyo electoradopequeño burgués, el avance colectivo, panéti-co y antikitsch se presenta problemático.

PERSPECTIVAS DE FUTUROCon todos los precedentes europeos no debeextrañarnos que pronto suframos un tipo deciudad extraña y semirrural, con densidadesmáximas de 75 viviendas por hectárea, o conalturas máximas de cuatro plantas. Como sitales máximos no fueran pantallas para ocultarel mercadeo bajo un paisaje más agreste parael suburbio invasivo. Como si esos máximos nocontuviesen un tipo de ciudad insostenible y

entrópico desde el punto de vista energético,ético y estético. Como si esos máximos noimpidieran la vitalidad y continuidad del peque-ño comercio, verdadero tejido conjuntivo de laauténtica ciudad.

Así como el paradigma del lenguaje es elhabla, el paradigma de la arquitectura es lavivienda. A Heidegger le preocupaba encontrar“lo digno de ser pensado”. Ya vamos viendo conqué consecuencias. Ante la arquitectura usadacomo negocio o espectáculo banal y venal, nos-otros por el contrario deseamos saber qué es lodigno de ser construido. Y la realidad nos res-ponde: no hay nada tan digno de ser construidocomo las viviendas sociales colectivas al serviciode los más débiles, en todo el mundo. Paraalcanzar esa dignidad debemos empezar porliberarnos de la dulce ideología o falsa concien-cia inyectada en la sociedad por “el sabio de laSelva Negra” y sus miles de acólitos inmobilia-rios. Como luego veremos, bastaría casi con irnegando, una por una, las pautas heideggeria-nas para recuperar el buen camino de la vivien-da en la modernidad civil, justa y sabia.

De ese modo, en los mejores casos, podrí-amos apartar toda vivienda de los folcloresnatales y las viejas morales burguesas. Paraello debemos liberar a las viviendas de las cul-turas locales (más de 100.000 sobre el planeta)para llevarlas a la única, necesaria y singularCivilización universal (ciudadanía UNESCO).Porque esta última –tan escasa aún– es abso-lutamente respetuosa con las condiciones geo-gráficas e históricas de todos los seres huma-nos; mientras la recíproca no se cumple. Asi,por tanto, debiéramos huir de la prestigiosahisteria mitológica, nietzschiana, folclórica,retrograda, artesanal, y medieval.

De modo coincidente deberíamos impedirconstruir viviendas tanto al arquitecto artistacon sus ocurrencias y caprichos, como alarquitecto practicón con sus rutinas de “senti-do común”. La arquitectura no es la amasadaamalgama de artes y técnicas, como piensanlos adolescentes. Por el contrario la arquitectu-ra es una investigación, una poética industrial.Es una ingeniería poética que reniega simultá-neamente de las viejas y malas artes (con suimprovisación de ventanas medievales en elcuarto de estar), y de las viejas y malas técnicas(con sus tópicas rutinas húmedas de tabiqui-llos, rasillas y bovedillas).

1653. VISIONES CRÍTICAS

INNOVACIÓN Y ARQUETIPOProyectar bien los nuevos arquetipos que senos demandan es sencillamente obtener lamejor o más propia esencia de una casa; ycomo afirman Hegel y Bloch la esencia es larealidad llegada a ser en unidad y coincidenciacon su más propia manifestación. La formacomo sentido. Desde lo mejor del pasado fun-dar una arquitectura de progreso y ciertamentemoderna, es algo que, por ejemplo, nuestrostres arquitectos más “internacionales” (los típi-cos modernistas Bofill, Calatrava y Moneo) handemostrado ignorar: los dos primeros casisiempre; el último en algunos casos.

La limpieza, exactitud, claridad, sencillez yracionalidad en los tipos de vivienda siguensiendo principios fundamentales de proyecto yconstrucción, que aún no terminan de generali-zarse. Pero no podemos olvidar que tan impor-tante como las tipologías de vivienda, es elmodelo de ciudad construida con esas vivien-das, y sobre todo, los metros cuadrados deespacio público, semipúblico, semiprivado yprivado por cada habitante. En consecuencia,la nueva dialéctica que necesitamos desarrollares la que tiene por polos la Tipología y la Topo-logía. Necesitamos pensar de modo universalpara poder actuar acertadamente de modoconcreto. Dejamos pues lo heideggeriano“natal” (a dos aguas) para la obstetricia “hemo-fílica” del nacionalismo o necionalismo o nacio-nanismo.

CRÍTICA DE LAS TIPOLOGÍAS FORMALESConviene recordar aquí, que las Tipologías–como las Estilísticas– han sido, al menosdesde el siglo XVIII, una noche de la concien-cia en la que todos los gatos son pardos. Unasy otras implican, en principio, clasicismo retro,forma previa establecida y falta de imagina-ción. O dicho de otro modo: ardid, engaño,simulación o fraude a la modernidad. Tanto losTipos Formales como los Estilos Formales –enlo que tienen de dato atemporal y estereotipa-do– constituyen una colección de velos (clási-cos o románticos) con diversos colores, cuyamisión no parece otra que la de enmascarar lamisma y vieja infamia instalada: nuestra clási-ca y romántica realidad económica y suinequidad.

Tipos Formales y Estilos Formales son pre-cisamente tópicos y prejuicios formales: opera-

dores seudocientíficos: arbitrariedad hormonal,subjetivismo precocinado. Estilos y Tipos For-males son regresivos y antimodernos porqueson moda: son los ropajes que el Sistema cam-bia continuamente para que nada cambie. Irra-cionalidad y seudohistoria.

Es así como las tipologías pueden llegar aser expresión de relativismo histórico, o deabstinencia de juicio histórico y social. Tipolo-gías y Estilos presentan, como igualmente váli-das, soluciones que incluso son contradicto-rias. Gatos pardos. Las poco fiables filosofíastipológicas de Nietzsche, Dilthey o Spengler,con el pretexto relativista de los “diferentespuntos de vista” fueron, y siguen siendo, basepara los tipos mitológicos y seudohistóricos detodos los nacionalismos, siempre infectados defascismo. Nosotros podemos usar las tipologí-as arquitectónicas, pero sabiendo que nos pue-den explotar en las manos como cualquier otrosímbolo.

Respecto de la construcción, una vez másdebe repetirse que tenemos que poner al día ydesarrollar la industria de componentes com-patibles para la vivienda colectiva. El mejorSota, aun dentro de la precariedad –contra laartesanía, el bricolage y el “diseño integral”–declaraba con acierto: No diseño ventanas; noes mi oficio. Elijo la ventana óptima entre lasque me ofrece la industria.

De nuestra madre primigenia –o materia enmarcha– nacieron hace millones de años susmejores hijos: el Espacio-Tiempo, la Energía, laLuz, la Vida, y finalmente la Razón. Tales sonlos materiales de la arquitectura antiartística opoética, de la arquitectura para la CivilizaciónÚnica a la que nos debemos. No buscamos labelleza sino que encontramos la verdad enmarcha que nace en cada buen proyecto. “Loque quiere la gente” no puede ser un dato opremisa del proyecto. Goebbels condenó lamodernidad en nombre del arte “que gusta alas gentes sencillas”: el kitsch. Por ello, losarquetipos los dejamos para el nazismo de Hei-degger o Jung y sus ingenuos discípulos.

MAÑANA DE LA VIVIENDA SOCIAL,ECONÓMICA Y COLECTIVAComo vimos más arriba basta con abrazar lateoría colectiva –o logos, o saber común orazón universal– para protegerse de las nume-rosas ideologías culturales del sentido común y

166 Desde las disciplinas

del confortable pensamiento único. Contra elmodernismo del clasicismo romántico heideg-geriano: la modernidad.

Así: la salvación vendrá de negación ennegación. La nueva vivienda colectiva, para laciudad necesaria, debe oponer:

Frente al SER (burgués),el devenir o cambio social.

Frente a la tristeza individualista,la fiesta universal.

Frente al “todo privado”,la comunidad de equipamientos.

Frente al originalismo formal,la radicalidad constructiva.

Frente a la imagen singular,la excelencia seriada.

Frente a lo singular privado,la alta calidad para todos.

Frente a la unicidad del coleccionista,la unidad poética.

Frente al formalismo,el nuevo estructuralismo marxista.

Frente a la dogmática autoritaria,la dialéctica histórica.

Frente a dogmatismos y relativismos,la acción dialógica.

Frente al racionalismo,la racionalidad científica.

Frente a la intuición “genial”,la razón dialéctica.

Frente a la opinión pública,la razón común del episteme.

Frente al capricho privado y hormonal,el saber común.

Frente al “sentido común”,la razón o saber común (logos).

Frente a la irracionalidad genialoide,la razón universal.

Frente al liberalismo criptofascista,el neosocialismo.

Frente al fascismo neoliberal,el anticapitalismo.

Frente al Modernismo (botánico),la Modernidad (mineral).

Frente a clasicismos y romanticismos,la modernidad.

Frente a los postmodernismos,la modernidad contemporánea.

Frente a los estilos,las formas auténticamente nuevas.

Frente al culto hacia el pasado,la higiene del presente.

Frente a la nostalgia retro,la esperanza de libertad.

Frente a lo novedoso o modal,lo profundamente nuevo.

Frente a la quimera fantasiosa,la utopía realizable.

Frente a la arquitectura artística:la construcción poética.

Frente al utilitarismo racionalista,la multifuncionalidad.

Frente al formalismo esteticistaun nuevo constructivismo.

Frente a lo simbólico,la autoexpresión de lo auténtico.

Frente a las cursis metáforas,las metonimias de la acción.

Frente a la imagen ornamentada,la estructura industrial.

Frente a las formas abigarradas,estructuras claras.

Frente a la figuración sentimental,la abstracción poética.

Frente a la artesanía privada,la cooperativa industrial.

Frente a piedras laminadas y ladrillos:nuevos materiales.

Frente al oropel, el acero.

Frente al tedio rural,la silenciosa libertad urbana.

Frente a la casa en el bosque,la ciudad arbolada.

Frente a la baja densidad,las densidades vitalizadoras.

Frente a las alturas pueblerinas,las alturas civiles.

En resumen: Frente a las infinitas culturas,la única Civilización universal. Frente a la ideo-logía –falsificación ilusa de la concienciapequeñoburguesa–, el proyecto –comúm parala ciudad y la vivienda– debe resistir con susmejores medios: la razón de clase, la estéticaintersubjetiva, la realidad panhumana y la pané-tica universal, es decir, resistir con la verdadcolectiva en marcha.

1673. VISIONES CRÍTICAS

FINALNo dejemos que nos engañen con el “futuromejor”. El futuro de la modernidad es ahoramismo. Los mejores arquitectos –como poetasde la materia– conciben la realidad y la verdad enel proyecto que se autoconstruye, y la materiali-zan en la obra que se autoproyecta. Mientrastanto no olvidemos que la belleza aceptable essimple consecuencia de la verdad. Como refren-da una vieja y buena definición, la belleza es elestado en que un objeto realiza perfectamente laforma que le es propia, o la idea inmanente en él.Es algo análogo a la entelequia aristotélica: per-fección del acto cumplido en la forma que le espropia a la cosa, a la casa. Del mismo modo quelas aves provienen de los reptiles o las mariposasde los gusanos, así la belleza deviene, se encuen-tra; acude sola junto a la obra poética o sin false-ar: solo los prosaicos arquitectos artísticos labuscan directamente.

Despreciamos la quimera fantasiosa y fan-tasmática de las criminales ficciones mercantiles.

Por eso mismo, necesitamos la utopía tambiénen el proyecto de vivienda social. Sin aliento utó-pico no hay proyecto de calidad. Sin la utopíaaún seguiríamos en la caverna, mordiéndonosunos a otros como “superhombres”: esos jun-kers, esas “bestias rubias” que adoraban Nietzs-che, Heidegger y Hitler. Ya lo vimos en Aus-chwitz. Desde entonces, el capital con sus dospalancas culturales (la criptofascista y la neoli-beral) ha detenido la auténtica modernidad ocivilización necesaria. Por todo ello, en el pro-yecto de vivienda, como en todo lo demás, tene-mos por delante la misión civilizadora esencial:realizar –contra las falsas modernidades omodernismos– el proyecto inacabado de laModernidad. A tal fin, necesitamos nuevas sínte-sis de selección, crítica y evolución. La dialécti-ca frente a lo instalado nos permitirá construir–en presente continuo– un mundo más justo,noble y habitable donde, contra el “maestro” deFriburgo, no haya que pensar para tener derechoa habitar.

168 Desde las disciplinas

ESPECULACIÓNDesde la Antigua Roma la vivienda ha sido objetode especulación, y casi siempre ha estado asocia-da a cambios demográficos intensos.

En la Roma Imperial aparecen tres tipologíasde vivienda como expresión de la estructura social:las familias patricias, elite con derechos exclusivospara gobernar y administrar, residían en villas; lasfamilias adineradas, los equites, construían lasdomus; y finalmente la plebe, proletarius, residía eninsulae.

Los insulae eran bloques en manzana cerradade 4 a 6 alturas, con una planta baja de uso comer-cial, artesanal o residencial. El diseño, calidad demateriales, etc. hacía que los insulae fueran edifi-cios inseguros –los incendios y derrumbamientoseran habituales- e insalubres –epidemias frecuen-tes-. Los proletarius eran inquilinos y la propiedadcorrespondía en la mayoría de los casos a losnobles patricios.

La especulación inmobiliaria incorpora, paraformar parte del mismo fenómeno, la especulacióndel suelo, y éste, a su vez, requiere las facultades deordenación del territorio, con sus infraestructuras, yde gestión del planeamiento. No olvidemos el com-ponente monopolístico del suelo en la medida quees un bien inexpansible e inmóvil. César (101 adC –44 adC) dictó una de las primeras leyes sobre orde-nación y planeamiento que se conocen, expandien-do la ciudad hacia las riberas del Tiber. Sostienenalgunos historiadores que Cicerón, gran orador yabogado, tuvo el privilegio de conocer de antema-no la citada ley, adquiriendo suelos rústicos quealcanzaron gran valor, acumulado una gran fortuna.Parece ser que la especulación del suelo fue prácti-ca común en la Roma Antigua. Recurrimos al ejem-plo de Cicerón porque reúne las dos condiciones,que a lo largo de la historia, requiere la especulacióndel suelo: primera, anticiparse a la fluctuación pre-cios, y segunda, influencia política para intervenir enel proceso normativo.

La estructura física de la ciudad tiene corres-pondencia con la estructura de poder social. LaRoma del siglo IV dC la formaban aproximadamen-

te 2.000 familias, que ocupaban los mejores espa-cios (villas y domus), y unos 4.000 edificios donderesidían en régimen de alquiler más de 1.000.000 deproletarius. El urbanismo romano, cuyos elementosdefinitorios eran cuadrículas e insulae, fue exporta-do a muchas regiones del Imperio, entre ellas a His-pania.

La Revolución Industrial, incorpora una granrevolución demográfica. En el periodo de 1750 a1850 la población en Europa pasó de 190 millonesde habitantes a 280 millones.1 Este intenso creci-miento se explica por un descenso de la tasa demortalidad, debido a mejoras en la alimentación ehigiene, avances en la medicina y aumento de latasa de natalidad.

La expansión industrial requería abundantemano de obra, retribuida con bajos salarios. A suvez, la continuidad del sistema dependía a medioplazo de la capacidad de reproducción de la clasetrabajadora. Lógicamente el ritmo de reproducciónestaba condicionado por las condiciones de vida delos trabajadores, apareciendo en primer plano lavivienda como problema. De todo ello dio buenacuenta Federico Engels en “La situación de la claseobrera en Inglaterra” (1845) y “Contribución al pro-blema de la vivienda” (1872).

Desde finales del siglo XVIII surgen iniciativaspara abordar el problema de la vivienda, en unoscasos por socialistas utópicos como Proudhon consus proyectos de reforma social. Robert Owen y su“Ciudad de armonía y cooperación” (1817) diseñabasobre 500 hectáreas viviendas unifamiliares adosa-das, escuelas, bibliotecas,…, todo el proyecto es uncanto al cooperativismo (los restos constituyen hoyel pueblo de Harmony en Indiana). Charles Fourierdiseñó un proyecto inspirado en la experiencia deOwen (1825), que liga el proyecto residencial a unafábrica. Estas propuestas tienen como hilo conduc-tor reconvertir al obrero en propietario de la vivienda,incluso planteando la abolición legal del alquiler.Frente a estos planteamientos Engels escribe en1872: “La llamada penuria de la vivienda, que repre-senta hoy un papel tan grande en la prensa, no con-siste en que la clase obrera en general viva en malas

1 Manchester entre 1750 y 1850 pasó de 12.000 a 400.000habitantes.

1693. VISIONES CRÍTICAS

DESDE LA ECONOMÍAESPECULACIÓN Y ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑAPEDRO PARRA

viviendas, superpobladas e insalubres. Esta penuriade la vivienda no es peculiar del momento presente;ni siquiera es una de las miserias propias del proleta-riado moderno a diferencia de todas las clases opri-midas del pasado; por el contrario, ha afectado deuna manera casi igual a todas las clases oprimidasde todos los tiempos. Para acabar con esta penuriade la vivienda no hay más que un medio: abolir laexplotación y la opresión de las clases laboriosas porla clase dominante. Lo que hoy se entiende porpenuria de la vivienda es la particular agravación delas malas condiciones de habitación de los obreros aconsecuencia de la afluencia repentina de la pobla-ción hacia las grandes ciudades; es el alza formida-ble de los alquileres, una mayor aglomeración deinquilinos en cada casa y, para algunos, la imposibi-lidad total de encontrar albergue. Y esta penuria dela vivienda da tanto que hablar porque no afecta sóloa la clase obrera sino igualmente a la pequeña bur-guesía.” (Contribución al problema de la vivienda).

Napoleón III instaura el llamado II Imperio yencarga a Haussmann el programa de reformas deParís (1852-1870). Es quizás una de las coyunturashistóricas en la que la especulación alcanza sumáxima expresión, y supone el ascenso de la bur-guesía, que pasa a ocupar el centro de la ciudad,desplazando para ello al proletariado hacia lossuburbios. La vieja ciudad medieval es derribada yse abren grandes avenidas y bulevares, con gran-des edificios de apartamentos ocupados por la bur-guesía. Los grandes empréstitos de la ciudad deParís para financiar el programa de reformas, for-man parte de la corrupción urbanística y financieraorganizada a gran escala por Haussmann, queincorpora la “expropiación forzosa” limitando elderecho a la propiedad privada. Aparecen losbonos como instrumentos de financiación civil agran escala, y un potente equipo técnico que dotaa París de una moderna infraestructura.

En el diseño del nuevo París se tiene presentela revolución de 1848 y el bloqueo mediante barri-cadas del centro de la ciudad de estructura medie-val. Las grandes avenidas y plazas permitirán a lasunidades de infantería y artillería operar con eficaciapara sofocar la Comuna de París de 1871.

La demolición de murallas, apertura de gran-des avenidas, etc., fue un ejemplo que siguieronotras ciudades como Londres, Bruselas, Viena,… yuna nueva estructura social con la burguesía enfase de consolidación, impulsa un nuevo reparto delespacio físico de las ciudades. El centro burguésdel París del II Imperio es el escaparate también de

una nueva estructura de poder político en la Franciadel siglo XIX.

ESTADO DE BIENESTARAunque hay antecedentes históricos de iniciativassociales en la Alemania de Bismarck en el siglo XIX,en EEUU con el presidente Roosevelt en los años30 del siglo pasado, o el Instituto de ReformasSociales a principios del siglo XX en España, pensa-mos que el Estado de bienestar, en sentido integral,debemos situarlo en la doctrina de la “demandaefectiva” de Keynes y en el “Informe Beveridge” de1941, que aconseja al Gobierno Británico la puestaen marcha de políticas sociales y, muy particular-mente, el Servicio Nacional de Salud con carácteruniversal y gratuito.

En el Estado de bienestar se concibe a lasociedad como un todo orgánico con vocación depervivencia. La pervivencia pasa por la cohesiónsocial, que a su vez implica la legitimación políticadel Estado.

Por lo tanto, el Estado de bienestar lleva implí-cito un doble pacto:

El pacto social entre sindicatos y empresas.Los sindicatos canalizan las reivindicaciones haciala negociación, sin cuestionar frontalmente el siste-ma. Las empresas admiten la discusión sobre elreparto de los resultados.

Pacto político. Consenso entre las fuerzas polí-ticas sobre un modelo de políticas sociales queimplica un gasto social, soportado sobre una políti-ca fiscal con efectos redistributivos.

¿Qué políticas sociales? En la mayor parte depaíses europeos los pilares del Estado social des-cansan sobre la salud, educación, vivienda, presta-ciones por desempleo y pensiones.

Este modelo se desarrolla desde la II GuerraMundial hasta 1973, año que la alteración brusca delos precios del petróleo provoca severos desequili-brios económicos con respuestas de ajuste de dis-tinta importancia según los países.

En política de vivienda hay iniciativas de granimportancia en los años 20 y 30 del siglo XX, enBerlín, Viena, etc., pero la política de vivienda tieneun sistemático avance en Europa con la reconstruc-ción iniciada al acabar la II Guerra Mundial. Lareconstrucción, junto a las corrientes migratorias enel interior de los países, obliga a los Estados a pro-gramar desarrollos urbanos de gran magnitud(París, Manchester o Liverpool), y las administracio-nes locales a proyectar desarrollos urbanos paraatender las necesidades de vivienda.

170 Desde las disciplinas

En estos años, la propiedad del suelo estabasubordinada al interés general en la mayor parte depaíses europeos, y el interés general lo interpreta-ban los poderes democráticos del Estado.

En este período, el acceso a la vivienda quedaincorporado, en los países de la Europa occidental,como un derecho de los ciudadanos que debenatender los poderes públicos, y como un pilar bási-co del Estado de bienestar. La vivienda forma partedel pacto político que legitima el Estado del bienes-tar, y del pacto social que fija los parámetros de lalucha reivindicativa de los sindicatos. Este períodoel historiador británico Eric Hobsbawm lo califica de“edad de oro” del Estado de bienestar.

La crisis de 1973 supone el inicio de una cier-ta revisión de las políticas sociales aplicadas en dis-tintos países, revisión que ha venido acompañadade recortes de derechos en algunos de ellos. Pos-teriores crisis económicas, así como el Tratado deMaastricht de 1993, han forzado a un redimensio-namiento del Estado, afectando al gasto social.

El Tratado de Maastricht establecía unas pau-tas de convergencia para alcanzar unos objetivosen torno a la Deuda Pública (60% PIB), Déficit Públi-co (3% PIB), Tasa de Inflación (3%), etc. que daránpaso a la Unión Monetaria a partir del 1 de enero de1999, naciendo el EURO como moneda y el BancoCentral Europeo.

Si hubiera que destacar algunos aspectos dela experiencia de los países que venimos estudian-do, en primer lugar habría que constatar que haydos planteamientos políticos a la hora de examinarla situación de las políticas sociales en la UE. Por unlado están los proyectos neoliberales de quitarderechos sociales, que rompen mallas de cobertu-ra básicas para la cohesión social, admitiendocomo algo natural el darwinismo social que elloimplica.

Por otro lado, políticas asociadas a la Izquier-da, que admitiendo reformas necesarias, conside-ran la cohesión social como un valor que no sepuede poner en riesgo. Los recortes se orientanmás a la intensidad que a la extensión de los dere-chos. Pero lo cierto es que el pacto político que a lolargo de décadas ha cohesionado a Europa estáenfermo.

La coincidencia en el tiempo de estos recortesde la sociedad de bienestar, con el derrumbamien-to de la Unión Soviética y el fin de la Guerra Fría,nos hacen pensar que, en buena medida, éstaspolíticas podrían haber formado parte del combateideológico de un mundo polarizado.

Europa estaría, por tanto, en la encrucijada dedemostrar que, ya sin modelos políticos alternati-vos, posee la madurez suficiente para dar respues-ta a las necesidades básicas de sus ciudadanos.

En materia de vivienda, constatamos que losajustes se orientan a:

1. Cambios de tendencia en la estructura detenencia de vivienda; el alquiler social reduce pesoa favor de la propiedad en algunos países. La socie-dad de “propietarios” de Sarkozy.

2. El mantenimiento de los parques de vivien-da en alquiler social es un problema no resuelto. Deahí, que en algunos países se abre camino la opciónde venta de las viviendas a sus propios inquilinos.Algunas ciudades del Este de Alemania han enaje-nado sus parques públicos de vivienda a Fondos deInversión, después de más de una década de pér-dida de población.

3. La falta de rotación de los usuarios devivienda social constituye, asimismo, un problemano resuelto. Una parte del alquiler social está ocu-pado por clases medias que se resisten a la actua-lización de sus rentas de alquiler. La falta de rota-ción ha sido uno de los argumentos más utilizadospor las administraciones de Holanda, para modificarsu política de vivienda en favor de la propiedad.

4. Se aprecian situaciones de segmentación yexclusión social en grandes áreas metropolitanasde Europa.

LA VIVIENDA EN ESPAÑAEn España, en sentido estricto, los ciudadanostenemos derechos sociales a partir de la Constitu-ción de 1978, porque a nuestro entender, los dere-chos exigen un marco de libertades políticas ysociales, de las cuales carecíamos hasta esta fecha.

La Constitución consagra el derecho a la edu-cación (artículo 47), a la Seguridad Social (artículo41), a la protección a la salud (artículo 43), a lavivienda (artículo 47) y a las pensiones (artículo 58).Pero todos estos derechos, que como decíamosforman parte de los pilares básicos del Estado debienestar, han tenido un desarrollo normativo com-pleto, y por tanto han sido asumidos por el Estadocomo una de las responsabilidades básicas de lospoderes públicos, salvo el derecho a la vivienda.

Las administraciones autonómicas tienenleyes de vivienda y planes cuatrienales que se vie-nen aplicando desde hace más de 20 años. Sinembargo, el precepto constitucional del derecho ala vivienda carece de expresión normativa comopilar básico de los derechos sociales, incorporán-

1713. VISIONES CRÍTICAS

dose al pacto social (sindicatos y empresarios) y alpacto institucional (comunidades autónomas,ayuntamientos y Gobierno), siendo las comunida-des autónomas las que las conjugan el papel fun-damental, por tener las competencias constitucio-nales en materia de vivienda y ser administraciónbisagra entre los ayuntamientos, gestores últimosdel suelo, y el Gobierno, responsable final de laspolíticas financieras destinadas a la vivienda.

Regular este derecho resulta más necesarioque hace unos años, ¿por qué? Porque el númerode ciudadanos excluidos del acceso a la viviendava en aumento.

Las políticas seguidas en España para afrontarel problema de la vivienda han confiado tradicional-mente en el mercado como instrumento capaz deregular precios y proporcionar el servicio que sedemandaba, asumiendo las políticas públicas devivienda un papel subsidiario, para “tapar huecos”,en una situación que debía ser regulada por la leyde la oferta y la demanda.

Como hemos visto, esto no ha sido así enmuchos países europeos, en los que los Estadoshan asumido la responsabilidad de proporcionaralojamiento a sus ciudadanos, de igual forma queen estos mismos países (y en España) ha asumidola responsabilidad de garantizar la educación, lasanidad, los seguros de desempleo o las pensio-nes.

Cuando, en los años noventa, en Europa hancomenzado a ajustar las políticas sociales en mate-ria de vivienda social, en España, ya desarmadasen materia de vivienda, se ha producido la crisis.Una crisis paradójica en la que coinciden el mayor

número de viviendas edificadas y la mayor impo-tencia de muchos ciudadanos para acceder a ellas.

Veamos algunos datos que ilustran esta situa-ción:

Evolución de precios de la vivienda y salariosen los últimos añosLa escalada de precios que se inicia en 1997 hadurado una década, con crecimientos anualessuperiores al 12% desde el 2002 al 2006, por con-tra, los salarios reales han evolucionado con granestabilidad. Conviene tener presente que la pro-ductividad aparente manifiesta un comportamientonegativo, poniendo en evidencia el escaso recorri-do del modelo económico.

La demanda de estos últimos años se sostie-ne sobre más de 4.500.000 empleos netos, siendouna parte sustancial el empleo femenino que apor-ta un segundo salario.

Los ocupados por hogar van de las 1,2 perso-nas en 1996 a 1,68 en el 2006. De ahí, que la evo-lución de la tasa de paro, por su correlación con lamorosidad, sea el factor más relevante para lasentidades financieras.

Los tipos de interés hipotecarios real han esta-do por debajo de la tasa de inflación entre los años2002 y 2006, coincidiendo con los años de mayorincremento de precios de la vivienda. Esta situa-ción no se debe tomar como normal. Hay que pen-sar que los tipos de interés hipotecario estén lige-ramente por encima de la tasa de inflación.

Podemos observar como el mercado semuestra incapaz de aproximar la economía real (lossalarios percibidos) con el precio de la vivienda.

172 Desde las disciplinas

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Productividad aparenteRemuneración por asalariado/ deflacor VAB

Fuente: MINISTERIO DE LA VIVIENDA

Precio de la Vivienda

Fuente: INE y MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

Índice de accesibilidadComo consecuencia de lo anterior, la capacidad delos ciudadanos de acceder a una vivienda, en épo-cas de bonanza económica, decrece a ritmo cons-tante. El segmento de población sin medios paraacceder a una vivienda ha ido en aumento estosúltimos años, con un fuerte ritmo de crecimiento deprecios de la vivienda libre y una reducción, en tér-minos relativos y absolutos, de viviendas protegidaspuestas en el mercado.

Evolución de viviendas acabadas libres yprotegidas en los últimos añosEn la expansión del sector inmobiliario la viviendaprotegida es la primera sacrificada. Efectivamente,en 1995 el 29,5% de las viviendas terminadas son

protegidas, porcentaje que alcanza el 7,5% en el2002, con 38.599 viviendas sobre un total de519.328 viviendas terminadas. En el 2006 el pesorelativo de la vivienda protegida se sitúa en el9,17% (60.358) sobre 657.990.

¿Cómo se explica que muchas comunidadesautónomas con leyes de suelo con reserva paraVPP del 30% o más, en algunos casos apenasalcance el 10% en vivienda protegida?

ESPECULACIÓN Y CRISIS INMOBILIARIALa especulación se instrumentaliza y socializa. Lasadministraciones se suman al festival especulativocon la enajenación de suelo público mediantesubastas (instalaciones militares en desuso, peni-tenciarias,…). La corriente inversora de la clasemedia se reorienta hacia productos inmobiliarios(pisos y locales comerciales), y el propietario de unavivienda, con la escalada de precios, percibe unenriquecimiento súbito, más imaginario que realdesde su condición de usuario.

Precios de vivienda en las ComunidadesAutónomas y en EuropaEl cuadro de la página siguiente puede resumir elresultado de las políticas de vivienda seguidas ennuestro país en los últimos años. A pesar de nues-tro diferencial de renta con muchos países europe-os, tanto España en su conjunto como muchascomunidades autónomas se encuentran entre lasregiones europeas en las que el precio de la vivien-da es mayor. El hecho de que el precio medio de lavivienda en Castilla La Mancha pueda ser mayorque el de Alemania, el de Andalucía mayor que el de

1733. VISIONES CRÍTICAS

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Esfuezo teórico anual sin deducciones (c)Esfuezo teórico anual con deducciones (c)

Fuente: INE y Ministerio de Trabajo y Banco de España

Medidas de accesibilidad

Viviendas terminadas por años

Austria, el de Aragón que el de Francia o el de laComunidad de Madrid mucho mayor que el delReino Unido u Holanda, debería hacernos reflexio-nar acerca de la viabilidad de un modelo social queha marginado a la vivienda de entre los derechosbásicos de los ciudadanos.

Otro factor que debemos considerar es la ines-tabilidad del marco jurídico de los últimos 15 años.Desde el Texto Refundido de Régimen de Suelo de1992, hemos tenido dos Sentencias del TribunalConstitucional (1997 y 2001), y seis Reformas conlas correspondientes adaptaciones de la legislaciónautonómica en materia de suelo y ordenación delterritorio. La proliferación de figuras como los con-venios urbanísticos, que pierden su carácter excep-cional, se explica por los vacíos jurídicos que tan amenudo se producen. También la inexistente, enunos casos, o insuficiente, en otros, ordenación delterritorio, explicaría los atropellos urbanísticoscometidos en los últimos años, y no sólo en la costadel Mediterráneo.

Ahora tenemos una nueva Ley de Régimen deSuelo, que en algunos casos obligará a la adapta-ción de la legislación de carácter autonómica. LosPlanes de Ordenación del Territorio, Urbanismo y

Medio Ambiente, competencia de las comunidadesautónomas, constituyen un elemento central paraque los ayuntamientos ejerzan sus competenciasen la elaboración de los planes urbanísticos y en laaprobación de los instrumentos de gestión.

En este marco de arquitectura jurídica, resulta-do de un pacto institucional que delimite competen-cias, contemplamos el pacto por la vivienda. Pactoque nace del artículo 47 de la Constitución y serecoge expresamente en algunos estatutos autonó-micos recientemente aprobados.

No debemos olvidar que el problema de acce-so a la vivienda del que hablamos desde hace unadécada y la actual crisis del mercado inmobiliario,son únicamente dos caras de un mismo problema:el de un derecho básico que en esencia ha sidoabandonado por el Estado, y por tanto ha sido obje-to, no de la regulación normalizada del mercado,sino de violentos ataques especulativos que hanalejado de la satisfacción de ese derecho a unagran parte de los ciudadanos.

RETOSPor tanto, es prioritario regular el artículo 47 de laConstitución que consagra el ejercicio del derechoa la vivienda. Los ayuntamientos deben certificar, apetición del ciudadano que reúna los requisitos, elderecho a la vivienda de tal manera que se conoz-ca la demanda real y su nivel de solvencia (Alema-nia). Las comunidades autónomas deberían asumiren cooperación con los ayuntamientos, medianteconsorcios o empresas públicas, el protagonismode la producción y gestión de suelo. No hay políticade vivienda pública sin instrumentos públicos degestión de suelo. La administración central deberáadecuar las partidas presupuestarias y de gasto fis-cal para apoyar el ejercicio de este derecho.

Es fundamental establecer un marco jurídico,acorde con las competencias que la Constituciónestablece, y que ya hemos enunciado. Coherente-mente, la vivienda protegida debería responder mása las necesidades reales de los ciudadanos, ymenos al papel de elemento compensatorio delciclo económico, como ha venido siendo histórica-mente en nuestro país.

¿Qué fuerzas se requieren para impulsar unapolítica de estas características? Esto sería motivode otra reflexión. En cualquier caso, es evidente quelos sindicatos deberían asumir la situación de lavivienda desde el ejercicio de un derecho básico delEstado de bienestar recogido en la Constitución de1978.

174 Desde las disciplinas

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Extremadura

Castilla La ManchaGaliciaCastilla y LeónRegión de Murcia

Comunidad ValencianaLa RiojaAsturiasAndalucía

C. Foral de NavarraCanarias

Aragón

CantabriaEspaña

BalearesCataluña

Pais VascoComunidad de Madrid

Portugal

FinlandiaAlemania

Belgica

GreciaAustria

Francia

Suecia

HolandaReino UnidoIrlanda

SuizaLuxemburgo

Fuente: MINISTERIO DE LA VIVIENDA (España) y Agencia Inmobiliaria ERA (EEUU), año 2006

Precios de la vivienda en las comunidades autónomasy en Europa

Si el problema de la vivienda en España esestructural y no coyuntural, habrá que desarro-llar medios estructurales. Para resolverlo tendre-mos que partir de una realidad ineludible comoes la economía de libre mercado de nuestrasociedad.

Es necesario ser conscientes de que cam-biar la estructura de la política de vivienda,desde un marco de subsidiaridad a los másnecesitados y de acicate a la economía general,hasta una auténtica política de vivienda queresuelva el problema de la mayoría de la pobla-ción y no ser dependiente de la política econó-mica, requiere un esfuerzo que no obtiene bene-ficios políticos mas que a medio y largo plazo. Acorto plazo existirán medidas paliativas, quedeberán quedar integradas en una estrategiageneral.

La primera cuestión es afrontar un incre-mento del P.I.B. destinado al sector de la vivien-da, que ahora es el 0,98% mientras que enHolanda es el 3,2%, en Francia el 1,80%, en Ale-mania el 1,4% y en Europa es casi el 2%.1 Peroademás en España el 70% de las subvencionesse conceden a través de desgravaciones fisca-les a la compra de cualquier vivienda y de unmismo propietario, y el 30% a inversiones direc-tas, mientras que en Europa es aproximadamen-te el contrario.

La segunda cuestión básica es desarrollarla política de la vivienda como medio para con-seguir beneficios sociales en el reequilibrio derentas, la integración social y la vida saludable,sin olvidar otros fines que van de suyo, al menospara la arquitectura y el urbanismo, como son lainnovación tipológica y constructiva, la cons-trucción de una ciudad racional y bella, y el com-promiso de hacer partícipe al sector industrial enla construcción de viviendas. Con respecto a loúltimo, una meta posible sería llegar al 60% delos elementos que constituyen la construcciónde una vivienda a través de componentes fabri-cados en la industria.

ANTECEDENTESDurante el franquismo la VS era parte de la políti-ca social del Régimen. Se trataba de proporcio-nar el mayor número posible de viviendas a lasclases más desfavorecidas y paliar el problemade las masas de inmigrantes que acudían a la ciu-dad, cercándolas con un cinturón conflictivosocialmente. Pero además también se proponíanotros objetivos, no menos importantes, comoimpulsar la economía en un momento de grandestrucción del tejido industrial y favorecer lealta-des incluso con viviendas para clases medias. Apesar de la penuria de los presupuestos en estaépoca se desarrolló una gran investigación en VSgracias a algunos arquitectos (S. Oiza, Romaní,Vázquez de Castro, Fdez. del Amo, De la Sota yFisac entre otros), y al conocimiento y tenacidadde algunos responsables de la Admnistración(Fonseca, Laguna). (Fig. 1)

En la 1ª Democracia (1976-1986), además deproducir gran cantidad de viviendas sociales, seconsiguió alcanzar una buena calidad constructi-va y dotar de equipamiento complementario a losbarrios y sus entornos. Se trató especialmente defundir los nuevos barrios con la ciudad, o comodecían sus protagonistas, “estaban contribuyen-do a construir ciudad”. Se prueban nuevos tiposedificatorios con respecto al bloque, la torre o launifamiliar de la época anterior que tienen éxito, yalgunos de ellos coinciden con la demanda priva-da que los convierten en prototipos repetibles.(Fig. 2)

A partir de 1990 aproximadamente, decae elinterés político por la VS y surge la tendenciaarquitectónica predominante de considerarlacomo elemento singular. Así se realizan algunosejemplos de gran calidad, pero perdiendo una delas características principales generadora debelleza, economía y funcionalidad como es laseriación, y en su caso la repetición armoniosa.La Administración promueve pocas viviendasdirectamente y la iniciativa privada se concentramayoritariamente en la vivienda libre. (Fig. 3).

1 TRILLA, 2001. ASPRIMA, AFI, 2007.

1753. VISIONES CRÍTICAS

DESDE EL URBANISMO Y LA ARQUITECTURAPOSIBLES ESTRATEGIASLUIS MOYA

Las cifras siguientes son muy explicativas:en 1981 se inician 12,2% de Promoción Pública,46,72% de Protección Pública y 41,1% Libres; en2002 se inician 0,3%, 7,4% y 92,3% respectiva-mente. En los gráficos siguientes podemos vercon más detalle la evolución. En el primero lasviviendas protegidas incluyen las de promociónpública, y en el segundo vemos el desglose entreprotegidas de promoción pública y privada.

Aproximadamente a partir de mediados delos años “90” se produce una cantidad ingente deviviendas privadas que en algún año llegan aalcanzar la cantidad de 800.000. Esto es conse-cuencia de una bajada espectacular del preciodel dinero, junto con una rentabilidad baja de labolsa, en un campo de cultivo abonado en Espa-ña sobre las ventajas de la compra sobre el alqui-ler. Ahora bien el enorme patrimonio construido¿reúne las condiciones de mejora de la vivienda osólo de la inversión económica?. Este interesanteestudio está pendiente de realización, peroteniendo en cuenta las prisas con las que se haconstruido, nos atrevemos a aventurar que lavivienda media construida no responde en sumayor parte a las necesidades de la población,no es innovadora arquitectónicamente, urbanísti-camente no ha contribuido a mejorar las ciudadesy no ha impulsado el sector industrial. Estos obje-tivos hubieran requerido un proceso racionaliza-dor y una política global que no ha existido enabsoluto. (Fig. 4)

La trayectoria de la política de la VS ha sidopues contraria en varios aspectos importantes ala de los países como Alemania, Francia y Holan-da. Nuestra Administración es muy intervencio-nista, pero cuenta con un bajo presupuesto, por

176 Desde las disciplinas

1. Entrevías, Madrid. Arqs.: Saez de Oiza, Alvear y Sierra.

2. Barrio de Orcasur. Proyecto de Vellés, Valdés y Velasco.

3. Torre de Martínez Lapeña y Torres en Madrid Sur.

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Viviendas libresViviendas protegidasTotal

Fuente: MINISTERIO DE FOMENTO INE, elaborado por Paniagua y Vinuesa

Evolución de las viviendas protegidas en España Evolución del número de viviendas protegidas en España

lo que opta por la fórmula en venta que no impli-ca gastos de gestión y mantenimiento, y sinembargo tiene rentabilidad política inmediata. Asíque debido a estas razones, con la democraciase sigue la misma política de venta de la viviendasocial que en el franquismo, cuyo objetivo eraprincipalmente reducir la conflictividad socialmediante las hipotecas de las familias. Desde el2005 se ha emprendido una política de alquiler,que aunque de momento no parece suficiente-mente armada, esperemos que vaya adquiriendoconsistencia.

APRENDER DE OTROS: POLÍTICA DE VSEN ALEMANIA, FRANCIA Y PAÍSES BAJOSLos países elegidos reúnen, a nuestro parecer,una característica que los hace sustancialmenteejemplares: la vivienda, es fundamentalmente unbien de uso y no de cambio, aunque evidente-mente puede ser un negocio como cualquier otro.Pero es un negocio cuando incumbe a la viviendalibre que promocionan sociedades en general desólida trayectoria, y no fruto de la improvisación yel oportunismo, o en sociedades próximas a lasfuentes de decisión política. Desde luego esimpensable en términos generales que los usua-rios o propietarios consideren que su esfuerzo enla adquisición de una vivienda tenga además unpremio en el mercado especulativo. Las VS estánpromovidas por entes públicos, mixtos o priva-dos sin afán de lucro y con control administrativode su gestión.

En los países estudiados hasta ahora, noera concebible que la vivienda de promociónpública se cediera en propiedad, y así continúasiendo en Francia. La vivienda protegida sólo semovía en el ámbito de entidades sin afán delucro, fueran cooperativas o sociedades, lascuales se iban haciendo con un patrimonio todoél en alquiler y bajo la supervisión de la Adminis-tración.

Desde los años “90” se considera, en los paí-ses mencionados, que la necesidad de viviendano es tan imperiosa como antaño; por otra partenecesitan equilibrar el presupuesto dirigiendo suinversión hacia otros sectores, con lo cual empie-za a aparecer la venta. Esta política se refiere a laspromociones nuevas y a la venta de las antiguasen alquiler (en la antigua Alemania del Este es másgeneralizable por sus peculiaridades históricas).Con la venta, no se trata tanto de obtener unbeneficio como de reducir el gasto de manteni-miento, que dada la calidad del mismo, es eleva-do. En cualquier caso podemos observar en elcuadro adjunto (en la página siguiente) que lasituación por ahora es equilibrada.

En los países estudiados se defiende laactual venta de viviendas protegidas con el argu-mento de que así se fomenta la integraciónsocial. Pero al mismo tiempo tratan de disminuirsus inconvenientes, por ejemplo con medidaslegislativas que aceleran la expropiación deviviendas vacías (en Dinamarca inician el expe-diente a los seis meses). (Fig. 5)

1773. VISIONES CRÍTICAS

4. Eje central de Sanchinarro, Madrid.

!

El alquiler social es aproximadamente un30% más bajo que el privado, aunque en Alema-nia del Este, donde hay una gran oferta de alqui-ler privado, éste se equilibra con el social. En lostres países el alquiler social se fija oficialmentecon un baremo que tiene en cuenta superficie,número de habitaciones, equipamientos, infraes-tructuras y localización en la ciudad.

Entre los elementos básicos de la necesariareforma en España, ineludiblemente tienen queestar el alquiler, la constitución del patrimonioinmobiliario, y el mantenimiento. Esta estrategiano es sencilla y además necesita tiempo, perodebe iniciarse. Para ello es imprescindible tam-bién cambiar la idea de que la compra de unavivienda siempre es mejor que el alquiler, igualque no siempre es mejor comprar un coche quecoger un taxi o utilizar el transporte público. Evi-dentemente tienen que reforzarse las normasque pueden controlar esta situación, como sonel valor del suelo, las desgravaciones fiscales,las tasas penalizadoras de la retención de losinmuebles o de las viviendas vacías, el reforza-miento de la justicia en el régimen de alquiler, yel ejercicio de derechos existentes de superficie,y tanteo y retracto, entre otras medidas.

Tener una buena cantidad de patrimoniopúblico de suelo y vivienda se ha reveladosiempre como el método más eficaz, en lospaíses de libre mercado, contra la especula-ción. El Planeamiento Urbanístico tiene meca-nismos suficientes para su adquisición gratui-ta, pero actualmente es costumbre en lasinstituciones públicas españolas enajenarlopara otros fines.

El mantenimiento es la gran asignatura pen-diente de España. No hay costumbre ni normati-va suficiente que lo exija. En los países estudia-dos aparece como una actividad tan importante ycomplementaria como la construcción, y se ledestina una parte del presupuesto, o se incluyeen el precio del alquiler.

El alquiler, el patrimonio de suelo público, ode vivienda en manos públicas o de entidades sinafán de lucro, y el mantenimiento, constituyentres acciones interrelacionadas que convierten ala vivienda en un objeto capaz de satisfacer lademanda. Esta demanda no sólo se circunscribea las clases más necesitadas, sino también a cla-ses medias, como ocurre en Holanda que cubre aun 75% de su población, o en Alemania con unporcentaje algo menor.

INTEGRACIÓN Y DIVERSIDAD.OBRA NUEVA Y REHABILITACIÓNEn relación con el párrafo anterior queremosacentuar la necesidad de concebir las promocio-nes de vivienda dentro de un concepto de diver-sidad sociológica y arquitectónica: conjuntos oedificios donde se mezclan viviendas en alquiler yen venta, públicas, protegidas y libres, de tamañopequeño, mediano y grande, y con programas deusos mixtos y compatibles con la vivienda, comodespachos, talleres, almacenes, y en cualquiercaso e imprescindiblemente, servicios comunita-rios. (Fig. 6)

178 Desde las disciplinas

5. Bloques de vivienda en la Karl Marx Allee en BerlínOriental.

Fuente: elaboración propia sobre el cuadro de WHITEHEAD, 2006 y Trilla, 2001

% SOBRE VIVIENDAS PRINCIPALESAlquiler privado Alquiler social Total

España 10 1 11Alemania 51 6 57iFrancia 21 17 +otros* 6 44Holanda 12 35 47U.E. 20,6 11,4 32

En alza En descenso * Viviendas cedidas por las empresas o de uso gratuito.

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La nueva situación de los hogares españoles, enlos que encontramos familias monoparentales,jóvenes, ancianos, emigrantes, y las múltiplesposibilidades que a su vez tiene cada grupo, nonos puede llevar a guetificar la ciudad. Por el con-trario, nos da la oportunidad para conseguir ladeseada integración y conseguir un tejido urbanoequilibrado.

La rehabilitación de viviendas de todas lasépocas, y no sólo las que tienen alrededor de 100años, es una actividad tan importante como laobra nueva en los países estudiados. Este enfo-que tiene un doble interés. En el campo arquitec-tónico se salva el patrimonio que no está protegi-do pero tiene un valor arquitectónico y constituyeparte de la ciudad.2 Por el contrario es conve-niente demoler para construir de nuevo aquellaedificación, que por muy antigua que sea, notiene interés ni condiciones suficientes de salubri-dad. Es decir, tras un estudio arquitectónicodesde la función y la forma, se recupera el patri-monio construido con las posibilidades de adap-

tación a las necesidades actuales, o se recuperanbolsas degradas de la ciudad, que sin embargotienen en su entorno buen equipamiento y trans-porte público. La rehabilitación de edificios datambién la oportunidad de introducir viviendaspequeñas que complementen a las de tamañohabitual, y que por sus dimensiones son másfáciles de introducir en contextos consolidados.Dichas viviendas pueden servir, si son en alquiler,para diversificar la oferta. (Fig. 7 y 8).

2 Léanse sobre este tema los artículos de la revista Arqui-tectura: "Demoliendo oportunidades históricas". Comi-sión de Patrimonio del COAM, nº 341; "Lutos en el

Madrid Moderno" por Javier Gª-Gutierrez Mosteiro, nº334; y "El Patrimonio y la arquitectura de valor" por LuísMoya, nº 347.

1793. VISIONES CRÍTICAS

6. Promociones pequeñas para comunidades diversas:separados, homosexuales, familias con discapacitados, etc.En Hamburgo. Arq.: Beata Huke-Schubert.

VERSATILIDAD, SERIACIÓN,INDUSTRIALIZACIÓN Y AUSTERIDADDurante el Movimiento Moderno de principiosdel siglo XX se produjo un gran avance envarios aspectos de la vivienda, entre las cua-les nos interesa en este momento destacartres por su trascendencia: seriación, industria-lización y austeridad presupuestaria. Todosellos son absolutamente vigentes. La seriaciónsurgió de la necesidad de producir una grancantidad de viviendas con el mínimo costeposible, y haciendo de la dificultad virtud, seconsiguieron conjuntos muy bellos inclusorepitiendo algunos prototipos. Van Eesteren enHolanda es uno de sus mejores representan-tes. La seriación, además de facilitar la cons-trucción, también propende a la industrializa-ción con varios efectos derivados: rapidez,montaje en la fábrica (que supone mayor per-fección), cualificación de la mano de obra,calidad en el producto, y economía si todo ellose programa adecuadamente. Por otro ladopromueve e incorpora al sector industrial den-tro de una actividad tan importante como laconstrucción. En este sentido habría que pre-guntarse cuánto se ha desarrollado la industriacon la construcción, casi artesanal, de la enor-me cantidad de viviendas construidas enEspaña de los últimos años. (Fig. 9).

La versatilidad va de la mano de los otrosaspectos considerados, pues la seriación y la

180 Desde las disciplinas

9. Proyecto de P. Oud. La belleza de la seriación para Ámsterdam.

7. Poblado de Absorción B, antes de su demolición. Arq.: A.de la Sota, 2007.

8. Proyecto del Barrio Plata y Castañar. Arq.: J. Montes, 1985(recientemente demolido).

industrialización exigen una cierta simplifica-ción de los programas inmobiliarios que sonconvenientes, tanto para las viviendas enalquiler cuyos usuarios cambian, como paralas en venta, cuyos propietarios modifican susnecesidades con el transcurso del tiempo.Precisamente para alcanzar este objetivo,existe la tendencia de proyectar viviendas coniguales criterios que para las oficinas, de talmanera que la implantación de suelos conti-nuos, la tabiquería en seco, y las instalacionesen el perímetro, junto con fachadas neutras yplanas, son cada vez más frecuentes.

Frente al dispendio de lo singular seencuentra la austeridad de la seriación. Hoydía se debe medir la calidad de una viviendapor la solidez de sus materiales y su estructu-ra, el aislamiento, el soleamiento y otrosaspectos bioclimáticos; y no tanto por los aca-bados, como se presenta frecuentemente enla publicidad para la venta. Precisamente,para combatir la tendencia comercial de darmejores acabados pero menor superficie, espor lo que volvemos a insistir en la llamadavivienda “perfectible”: aquella que se entregaal comprador con los elementos básicos, paraque sea él mismo quien la vaya completandosus acabados en función de sus posibilidadeseconómicas. En la compra, el esfuerzo iniciales siempre extraordinario, y es mejor comprarmayor superficie o volumen y calidad construi-da que acabados. El mayor espacio, es lamejor cualidad de una vivienda y el que permi-te mayor versatilidad.

VIVIENDAS REDUCIDAS Y SERVICIOSCOMUNITARIOSLas viviendas europeas actualmente tienenuna media de 90 m2 (España 90 m2, Alemania89,7 m2, Francia 89,6 m2, Holanda 98 m2) perotienden a reducir este tamaño coherentemen-te con el tamaño de los hogares. Nos parecepertinente que el Ministerio de la Vivienda deEspaña apoye a las viviendas reducidas, queserán mayoritarias, según hemos estudiado3,en los próximos años. Sin embargo, en com-pensación a la reducción del espacio privati-vo, aumentará el espacio comunitario dondese realizarán actividades que antes eran fami-liares, por ejemplo las salas grandes para lareunión, la fiesta, el juego de niños, los cuar-tos para hobbies (fotografía, carpintería, etc.),

los baños lúdicos o sanitarios (piscina, sauna,etc.), comedores, y tantos otros que puedencompartir tanto con los vecinos del edificio,como con los de otros edificios del entorno.Las legislaciones autonómicas han fijado un20% mínimo de la superficie útil de los espa-cios privativos, para espacios comunitarios,pero es de suponer que con el tiempo esteporcentaje aumentará.Por tanto una vivienda reducida de dos habi-taciones, que pueden ser indistintamenteestancia, dormitorio o lugar de trabajo, puedetener una superficie de 36 m2 útiles; si incre-mentamos el 20% mencionado de espacioscomunitarios, se obtienen 43,2 m2 útiles, locual equivale a unos a 56 m2 construidos(estableciendo una proporción reglada paralas Viviendas Protegidas de 1,3 superficieconstruida sobre superficie útil). Este cálculoelemental debe ser habitual, junto con elhecho de vender o alquilar en m2 construidospero desglosando las superficies que incluye.(Fig. 10)

Así irá surgiendo una nueva forma de vivircomunitaria armoniosa, entre la vida privada yla vida pública, para la cual requeriremos unreforzamiento educacional especialmente enlas grandes ciudades. Por otra parte, si real-mente queremos ahorrar energía y agua, ten-dremos que compartir las fuentes de produc-ción de frío y calor, y el reciclaje del agua. Losedificios también se irán domotizando en lasinstalaciones comunitarias (y no necesaria-mente en las individuales), y ello implicará unmantenimiento especializado que sólo seráabordable desde la colectividad.

En los países del norte de Europa no se haperdido tanta capacidad para vivir en comuni-dad como sin embargo ha ocurrido en la Euro-pa mediterránea. En países como Alemania uHolanda podemos contemplar la riqueza desus asociaciones, y como se destina a estas,espacios arquitectónicos significativos. En lasComunidades de vecinos es habitual la exis-tencia de patios de manzana con juegos deniños y espacios para mayores, edificio decentral térmica y lavandería, casetas paraguardar bicicletas, a veces huertos familiares,aljibe de reciclaje de agua, fabricación decompost con las basuras, y siempre una jardi-nería bien proyectada y cuidada de la que sehacen cargo colectivamente.

3 MOYA (ED.), 2007. VIVIENDA REDUCIDA. En el libro sepuede ver este tema, así como todos aquellos que guar-dan relación con la vivienda, con el animo de comprender

el fenómeno en todas sus dimensiones: política de vivien-da, urbanismo, proyecto edificatorio y construcción.

1813. VISIONES CRÍTICAS

CONSTRUCCIÓN BIOCLIMÁTICA YURBANISMO ECOLÓGICOAfortunadamente el Código Técnico de la Edi-ficación ha mejorado las condiciones biocli-máticas imprescindible en toda edificación yademás algunas Comunidades AutónomasEspañolas contribuyen económicamente a laspromociones que satisfagan determinadascondiciones en este campo. Los alemanescomienzan a distinguir entre las viviendaspasivas y las semipasivas. Las primeras, care-cen de fuentes de calor, y sólo se calientan através de ventanas o galerías con efecto inver-nadero, tal es su aislamiento. Naturalmentenecesitan un sistema de ventilación forzada

182 Desde las disciplinas

11. Bloque bioclimático en S. Fermín, Madrid, Arqts. Muelas yMateo.

12. Barrio de Kronsberg, Hannover.

10. Apartamentos para estudiantes en la Universidad Libre de Berlín.

natural o mecánica para alcanzar el nivel deconfort exigido en países tan fríos. Se ha cal-culado que su construcción cuesta un 15%más de lo habitual. Las semipasivas serían unpaso intermedio entre la pasiva y la habitual,en cuanto a su aislamiento, y con un soloradiador; su coste se calcula en un 10% másde lo habitual. (Fig. 11)

Se debe tener en cuenta que desde siem-pre la construcción en los países del norte deEuropa suele ser de mayor calidad y coherente-mente de mayor precio que en España. Esteplanteamiento tiene relación con la mayor pro-porción de viviendas en alquiler cuyo manteni-miento corre a cargo de sus promotores.

Todas estas medidas bioclimáticas para eledificio arrastran, aunque bien es verdad quecon cierto retraso también en los países men-cionados, el tratamiento de los espacios exte-riores que envuelven a la edificación. Sinembargo ya han comenzado algunos conjun-tos, como el de Kronsberg en Alemania,4 de

forma ejemplar. En los mismos se ocupan de larecogida de aguas pluviales, su almacenamien-to y depuración para nuevos usos domésticos,o para el riego, o para el enfriamiento medianteel paso forzado de aire, métodos todos ellosexperimentados y con buenos resultados. Lacaptación solar para el calentamiento del aguasanitaria ya está contemplada en nuestro C.T.E.y las placas fotovoltaicas favorecidas mediantela obligación que tienen las compañías de com-prar la producción doméstica a buen precio. Esnecesario que los proyectos prevean su ubica-ción y buena orientación, pero con la exigenciade que formen parte de una buena composi-ción, bien sobre los edificios o en los propiosespacios libres. (Fig. 12)

En fin, en nuestro país, queda un largocamino por recorrer para igualarnos a los paí-ses mencionados. El ir retrasados pero estu-diando la experiencia de los que nos adelantantiene al menos la ventaja de no perder tiempocayendo en sus errores.

4 GEOHABITATS et alt., 2002.

1833. VISIONES CRÍTICAS

DESDE LA POLÍTICA DE LOS LUGARES

ALEMANIAPERFIL DEL SECTOR ALEMÁN EN LA ACTUALIDADANTECEDENTES HISTÓRICOS HASTA LA POSTGUERRA EN 1945EL SECTOR RESIDENCIAL EN LA RFA Y SU VIGENCIA EN LA ACTUALIDADLA ESTRUCTURA DE PROPIETARIOS, NÚCLEO DE LAS POLÍTICAS RESIDENCIALESEL FACTOR RDAEL DEBATE ACTUALBibliografía específica

FRANCIALOS ASPECTOS GENERALES DEL PARQUE FRANCÉSLA CONSTITUCIÓN DEL PARQUE SOCIALLOS PROBLEMAS ACTUALESLA VIVIENDA EN ESPAÑAESPECULACIÓN Y CRISIS INMOBILIARIARETOSBibliografía específica

PAÍSES BAJOSHISTORIA RECIENTE DE LAS POLÍTICAS DE SUELO Y VIVIENDASITUACIÓN ACTUALBibliografía específica

La vivienda social alemana es una instituciónque consiste en un complejo conjunto de medi-das que fueron generadas originalmente al fun-darse la República de Weimar en 1919 y tuvie-ron su apogeo en Alemania Federal hasta lacaída del muro en 1989. Hoy, debido principal-mente a procesos económicos de carácterinternacional y de problemas demográficos anivel nacional, el debate político y profesionalha situado la VS en una posición defensiva.

El presente artículo ofrece una introducciónal campo residencial y en especial al área de lavivienda de alquiler protegida en Alemania. Pri-meramente, un breve panorama esboza el perfildel sector residencial. La introducción históricaposterior explica la evolución del sector a travésdel siglo XX, sobre todo entre 1919 y 1945. Enel siguiente apartado se explica la evolución entiempos de la República Federal anterior a lareunificación. Los apartados que siguen presen-tan elementos necesarios para entender lasituación actual: la estructura de propietarios,las implicaciones de la RDA para el sector resi-dencial federal y finalmente el debate actualacerca de las ulteriores transformaciones de laspolíticas del ramo.

PERFIL DEL SECTOR ALEMÁN EN LAACTUALIDADAlemania se caracteriza por ser un país deinquilinos. Mientras que en España los hogaresque viven en vivienda propia llegan a un 82% dela población, en Irlanda a un 77% y en GranBretaña a 69%, en Austria, Francia, los PaísesBajos y Dinamarca fluctúa entre el 58 y el 53%(FAZ 31.03.06). En Alemania, propietarios sonsólo el 45% de los hogares de la población, y enSuiza solamente 35% (NZZ 12.04.05).2 El por-centaje de inquilinos es, dentro de Alemania,más alto en las ciudades grandes y en las ciu-dades más ricas.

Dentro de Alemania Occidental, el estadomás pobre, el Sarre, es el que tiene la mayor

cantidad de propietarios. En la actualidad Ale-mania vive una baja histórica de la producciónde vivienda. La figura 1 permite apreciar comodesde la década de los 60 existe una tendenciade disminución a largo plazo, interrumpida sola-mente por dos fuertes, pero pasajeros aumen-tos a principios de la década de los 70 y en lasegunda mitad de la década de los 90. La bajaactual, estimada de largo plazo, sitúa a Alema-nia dentro de los países europeos con losmenores índices, como lo demuestra la compa-ración de datos de 2003 (Fig. 2). En 2005, sellegó a una nueva marca histórica al bajar lacantidad de viviendas construidas a 240.000.De ellas, 122.000 fueron casas unifamiliares.3

Entre 1950 y 2002 se construyeron 4,3millones de viviendas sociales en el sentidoestricto de la palabra, es decir, viviendas paracapas populares y medias bajas4 (Fig. 3). Estofue algo más que un tercio de la cantidad totalde vivienda construida en todos esos años. Laproporción, empero, bajó fuertemente: en ladécada de 1950 fueron 69% de todas las vivien-das, en los últimos 13 años solamente un 20%.Por otra parte, un distintivo de Alemania es quetras los promedios federales se esconden gran-

1 El autor agradece a Caroline Kauert, Weimar, su colabo-ración en la búsqueda y elaboración de datos.

2 Datos sobre los años 2001 ó 2003. Sobre Suiza del 2000.NZZ 12.04.05.

3 FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG 31.03.06.

4 Es decir, viviendas según el mecanismo de subsidio ErsterFörderungsweg. Este dato excluye las viviendas popularesconstruidas en tiempos de la RDA . Fuente : Gesamtver-band der Wohnungwirtschaft GdW. Wohnungswirtschaftli-che Daten und Trends 2004/2005.

1853. VISIONES CRÍTICAS

DE LA POLÍTICA DE VS EN ALEMANIA1

MAX WELCH

1949

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Vivie

ndas

,mile

s

1. Evolución cronológica de la cantidad de viviendasterminadas en Alemania.Fuente: OFICINA FEDERAL DE ESTADÍSTICAS.

des diferencias regionales. La estadística de laconstrucción de VS en 2003 (Fig. 4) demuestraque por una parte los estados federados occi-dentales económicamente más desarrollados(Renania del Norte-Westfalia, Baviera y Bade-nia-Württenberg) destacan por la cantidad devivienda que producen. Por otra parte, el esta-do federado oriental más desarrollado, Sajonia,subsidió solamente cuatro viviendas. Esta dife-rencia refleja la importancia de los Länder, losestados federados, en el sistema político ale-mán. Éstos son anteriores a la República Fede-ral, que fue fundada en 1949 por los diez esta-dos federados existentes en aquel momento. Elgobierno federal en muchos campos políticos,entre ellos el de la vivienda, sólo puede obrar encolaboración con los estados federados. Éstos,a su vez, están obligados a colaborar con losmunicipios que poseen una fuerte autonomíaurbanística. La política residencial en Alemaniase genera en esos tres niveles político-adminis-trativos. Desde 2003, el estado federal ya nosubvenciona la construcción de VS. Tambiénesta decisión fue tomada en acuerdo con losestados federados.

Aunque parezca paradójico, paralelamentea la merma de la producción residencial, la dis-ponibilidad de viviendas por persona aumenta,como lo demuestra la estadística representadaen la figura 5. Siguiendo una costumbre aúnnecesaria, esta estadística distingue tras el pro-medio federal, los promedios del territorio quedesde la inclusión del Sarre en 1955 conformóla República Federal, la Alemania Occidental, yAlemania Oriental, es decir, el territorio de Ber-

186 Desde la política de los lugares

Portugal

Finlandia

Noruega

Alemania

Eslovaquia

República Checa

Belgica

Austria

Francia

Italia

Dinamarca

Polonia

Suecia

Holanda

Hungría

Reino Unido

Suiza

5,1

5,0

4,4

4,3

4,2

4,1

4,0

3,7

3,5

2,9

2,9

2,7

2,6

2,2

5,1

5,5

6,4

España 14,0

Irlanda 17,3

2. Cantidad de viviendas terminadas por 1.000 habitantes en2003.

0 2.000 4.000 6.000 8.000

BavieraBerlín

BrandeburgoBremen

Hamburgo Hesse

Mecklemburgo-Pomerania Occidental Baja Sajonia

Renania del Norte-WestfaliaRenania-Palatinado

SarreSajonia

Sajonia-Anhalt Schleswig-Holstein

Turingia

Baden-Wurtemberg 5.0876.368

2.0371.453

2533.314

1.880523

1.40716.005

1.298185

4183

1.8222.672

4. Viviendas subvencionadas en 2003 por estados federadosen Alemania.

1992 1993 1994 1995 19971996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

540

520

500

480

460

440

420

400

Vivie

ndas

AlemaniaEstados federados nuevos y Berlín OrientalTerritorio federal hasta 1990

5. Parque de viviendas por persona en Alemania.

2,0

1,6

1,2

0,8

0,4

0

1,80

69%

36% 25%20% 20%

1,30

0,60

0,30 0,30

100

80

60

40

20

01950 - 1959 1960 - 1969 1970 - 1979 1980 - 1989 1990 - 2002

Vivie

ndas

cons

truid

asen

ella

pso,

millo

nes

Porc

enta

jede

tota

lde

vivie

ndas

Total de viviendas construidas entre 1950-2002: 4,3 millones de viviendas=37%

3. Construcción de viviendas sociales para las amplias capasde la población (1.Förderungsweg) en Alemania.

lín Oriental y de los nuevos estados federadosherederos del territorio de la República Demo-crática Alemana disuelta en 1990. La paradojaaparente aumenta si consideramos que estosnuevos estados federados, cuyo nivel económi-co es rotundamente más débil que el de losoccidentales, han experimentado un aumentobastante mayor de la cantidad de viviendas porhabitante, aunque de las 240.000 viviendasconstruidas en 2005, solamente 33.000 se ubi-can en Alemania Oriental.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS HASTALA POSGUERRA EN 1945La importancia política del sector residencial enAlemania se explica en buena parte por la mag-nitud de los problemas de la vivienda y por laimportancia que se le dio a su solución en dife-rentes fases de la historia. La tan mentadacuestión social, que sobre todo en la segundamitad del siglo XIX se convirtió en el sinónimode los problemas sociales causados por la con-junción de industrialización, capitalismo y urba-nización de Alemania, fue mayoritariamente dis-cutida como la Wohnungsfrage, la cuestiónresidencial. Los precursores de las reformassociales del siglo XX comenzaron, tras habersefundado el Segundo Reich en 1871, a estudiarla miseria como un producto de falta de higiene,de regulación publica sobre el urbanismo y depolíticas de vivienda. Sectores marcados por unconservadurismo patriarcal intentaron educarlas masas proletarias creando cooperativasautoritarias, cuya importancia cuantitativaempero fue ínfima. El inmovilismo del Imperiodel Kaiser en el campo de las políticas residen-ciales solamente comenzó a superarse durantela Primera Guerra. Ya desde 1914, al desatarsela conflagración, se fue implementando unacierta inhibición de los derechos de los propie-tarios para proteger a las familias inquilinascuyos hombres adultos estaban luchando. Perofue al constituirse la República de Weimar,como se denomina la República democrática deentreguerra (1919-1933), cuando se fundó unapolítica residencial. La República de Weimar fuefundada sobre la base de un consenso políticoentre la Socialdemocracia y los sectores reno-vados de la Gran Industria, que procurabanaumentar el poderio económico alemán a la parde elevar el estándar de vida de la clase traba-jadora. (Fig. 6)

Tres fueron las bases de la nueva políticade vivienda: los derechos de los inquilinos, laobligación de mantenimiento de la calidad y dela función residencial de la edificación y, porúltimo, la producción de la vivienda. El suminis-tro de una vivienda digna pasó a ser un ele-mento fundamental de esta concepción deEstado Social o de Bienestar.

Las famosas Siedlungen del urbanismomoderno de aquella época son la expresión nosolamente de una generación de arquitectos pre-claros, sino de un sistema de subsidio estatalpara la construcción de viviendas por mandatomunicipal. El protagonista de esta producciónedilicia es un nuevo tipo de empresa residencialque construye y posteriormente administra lasnuevas viviendas. Su denominación histórica esGemeinnützige Wohnungsbaugesellschaften oGemeinnützige Wohnungsbaugenossenschaften,sociedades o cooperativas “sin ánimo de lucro”.

5 Véase en bibliografía específica SÁINZ GUERRA, 1995.

1873. VISIONES CRÍTICAS

6. La Siedlung de los años 20 se convirtió en un símbolo delEstado social,como lo demuestra esta propaganda electoralde la Socialdemocracia que muestra la Hufeisensiedlung enBerlín.

Este tipo de empresa fue abolida en 1990, perosu concepción sigue influyendo en una parteconsiderable de la actual oferta residencial enAlemania:

• Se trata de una empresa formalmenteindependiente y de propiedad sobre todomunicipal, pero también de los sindicatos o deindustrias o de una cooperativa de la vivienda.

• Estas cooperativas o empresas estánlimitadas a actuar exclusivamente en el camporesidencial, es decir, les está prohibido actuaren otras áreas del mercado o disolver la socie-dad y apropiarse de los activos.

• Están exentas de varios impuestosempresariales, pero tienen la obligación dereinvertir todas las ganancias que superen el4% en el mismo área.

Con esto se creaba un agente altamenteespecializado en la producción y la administra-ción de viviendas interesado no en la gananciarápida, sino en una estrategia de inversión alargo plazo. Su escala de producción, general-mente la manzana o la Siedlung, el conjuntoresidencial a veces con cientos o miles dedepartamentos, lo convierte en un partidario deestrategias urbanísticas.

La Alemania nazi se caracteriza en lo refe-rente a este tema por dos elementos principa-les. Por una parte, si bien se dió gran hincapiépropagandístico a la construcción residencialde diferente tipo, los logros cuantitativos fue-ron pocos. Para agilizar la producción devivienda, se reorganizó el área sin ánimo delucro, centralizándola, y promulgando en 1937la Ley de Bien Social Habitacional, que en prin-cipio rigió hasta finales de los 80 haciendo per-durar las características distintivas recién enu-meradas.6

El segundo y principal resultado del régi-men nazi en este campo es la fuerte destruc-ción del stock edilicio por bombardeos en losúltimos años de la guerra, sobre todo en lasciudades principales. Si bien esta destrucciónfue menor que la producida por las tropas ale-manas en los países invadidos, tuvo fuertesconsecuencias en la posguerra, pues predeter-minó una imperiosa necesidad de reconstruirsobre todo viviendas. Además, la guerra pro-dujo que desde 1943 comenzaran a llegarmillones de alemanes de Prusia Oriental, Sile-sia y otras regiones que desde 1945 dejaríandefinitivamente de pertenecer a Alemania.

EL SECTOR RESIDENCIAL EN LA VIEJA RFAY SU VIGENCIA HASTA HOYLa historia de Alemania Federal está compues-ta por lo menos por dos fases: la anterior y laposterior al intermedio que significó la caída delmuro en noviembre de 1989 y la reunificaciónformal en octubre de 1990. La primera fasesuele llamarse Alemania Federal o República deBonn. Esta República tuvo en sus cuarentaaños una movida historia en cuanto al sectorresidencial. En la posguerra inmediata, una for-tísima crisis residencial, causada por la des-trucción del parque residencial y agudizada porlos varios millones de inmigrantes de Europacentral u oriental, se convirtió en uno de losprincipales problemas públicos. Ello explicaporqué al fundarse la República Federal de Ale-mania en 1949, la cuestión residencial era unode los temas principales de la agenda política.

La Alemania Occidental de posguerra des-plegó diferentes mecanismos para mitigar losproblemas residenciales, mecanismos que fue-ron adaptados paulatinamente a las necesida-des prácticas cambiantes según las políticasgenerales de desarrollo del país.

El primer tipo de medidas se refiere a laregulación de la distribución de viviendas, queen los primeros años permitió que los munici-pios pudieran obligar a propietarios o incluso ainquilinos a aceptar familias sin techo, compar-tiendo las viviendas. Estas medidas fueron dis-minuyendo significativamente ya en los años50. Hoy queda de este tipo de medidas unafranja de la oferta residencial que, a través delinstrumento de los Belegungsrechte, es decir,derechos de ocupación, permite a los munici-pios proveer de albergue digno a personasnecesitadas. Se trata de acuerdos entre elmunicipio y una empresa residencial, tradicio-nalmente sin ánimo de lucro, para ubicar a unadeterminada cantidad de personas en un tiem-po determinado. Son las empresas la que deci-den donde ubicar a los necesitados, por consi-derarse que ellas son las que mejor conocen losbarrios y sus características socio-espaciales.

El segundo tipo de medidas se refiere a laregulación de los alquileres. En una primerafase se impuso una prohibición de alza, que fuesiendo flexibilizada paulatinamente y reempla-zada por un mecanismo que combate sobretodo el alza de alquileres de los contratos yaexistentes.

6 Véase en bibliografía específica HARLANDER, 1995.

188 Desde la política de los lugares

El contrato de alquiler, regulado tradicio-nalmente por el código civil (BGB), se caracte-riza por dos elementos de gran trascendenciapara la seguridad social y la calidad urbanísti-ca del país. Uno de estos elementos es la pro-tección del status de inquilino. Éste no puedeser expulsado de su vivienda a no ser que seconvierta en una carga crónica para los veci-nos o se niegue por varios meses a pagar elalquiler. Según va cambiando su estatussocial, puede obligar al propietario a aceptar acónyuges o parejas estables. Desde la décadade los 80 fué imponiéndose el derecho de losinquilinos a obligar al propietario a aceptarparejas sin reparo en la orientación sexual. Elcontrato de alquiler además permite al inquili-no obligar al propietario a ejecutar las laboresde mantenimiento del edificio. Pese a quemuchos inquilinos nunca se percataron deeste derecho o nunca lo hicieron valer, esteelemento de la legislación ha sido una de lasbases del relativamente buen grado de mante-nimiento del parque edilicio alemán federal.

A partir de 1971, la legislación de“fomento a la renovación” introdujo un meca-nismo que permite al propietario subir elalquiler en caso de modernización, es decir,en caso de mejorar el equipamiento técnico.Tradicionalmente se trata de cambiar unaestufa a carbón por una calefacción central, oreemplazar ventanas antiguas por otras conmejor aislamiento térmico. Por regla general,el propietario puede subir el alquiler por unmonto anual correspondiente al 11% de losgastos de modernización. Es decir, al cabo denueve años el inquilino le retribuye la sumaoriginal, sin que entonces vuelva a bajar elalquiler. Los niveles de alquiler en la mayoríade las ciudades llevaron a muchos expertos aafirmar hasta la década de los 80 que el ver-dadero sector social de la vivienda era el par-que de construcción anterior a la PrimeraGuerra. Paralelamente, se fue desplegandoun sistema de ayuda residencial, Wohngeld,que permitía a los hogares de bajos ingresosfinanciar viviendas de características determi-nadas, cuya definición se orientaba por están-dares no demasiado restringidos. Haciamediados de la década de los 90, en Alema-nia Occidental casi dos millones de hogaresrecibían esta ayuda, en Alemania Orientalunos 660.000.7

La construcción de vivienda socialHay consenso en Alemania en que con la pro-ducción de viviendas presentada en la figura 3,las dos leyes de construcción de la vivienda de1950 (I.WOBauG) y de 1956 (II. WoBauG) cum-plieron su misión histórica de no solamentesolucionar el déficit residencial producto de laSegunda Guerra, sino también de permitir elacceso de una parte mayoritaria de la pobla-ción a una vivienda moderna y pagable. Impor-tante es primeramente identificar el segmentode la población a quien se dirigía la producciónde VS hasta ser abolida en 2002. La ley de1956 declara que se dará trato preferencial a laproducción de viviendas que según su tamaño,su equipamiento, su alquiler o carga financieraestén dirigidas a las amplias capas de la pobla-ción.

El objetivo de proveer de vivienda a lasamplias capas sociales se tradujo en la defini-ción de ingresos por hogar que permitió a unaparte considerable de la población adquirir elcertificado que permitía postular a una viviendasocial. La aplicación concreta de esta defini-ción, también del círculo de personas que teníaun trato de urgencia, se entregó a manos de losestados federales y de los municipios.

El sistema de financiación de la produc-ción de vivienda social nueva se componía dediferentes tipos de subsidio. El primero se refe-ría al subsidio directo de objeto, es decir, alsubsidio para un proyecto determinado, porende para el propietario en ciernes. Principal-mente, las empresas sin ánimo de lucro fueronlas principales protagonistas de este sistemade producción de VS. Esto fue cambiando en lamedida en que en los años 80, el subsidiodirecto se fue transformando en uno a travésdel sistema impositivo. Así, se intentó movilizarcapitales privados. Las consecuencias de estatransformación se exponen más abajo. Conti-nuamente, el sistema de VS fue objeto de dis-cusiones y críticas. Una de las más importan-tes fue la que se refería a los altos costospúblicos que causaba. Esta crítica apuntaba alen aquellos años creciente grupo de inversoresparticulares que solamente utilizaban el siste-ma para acceder a una propiedad inmobiliariafinanciada en gran parte por el estado a travésdel ahorro de impuestos.

Otra crítica muy difundida era que muchosinquilinos, desde el momento en que habían

7 Véase en bibliografía específica BEYME, 1999, pág. 132.

1893. VISIONES CRÍTICAS

accedido a la vivienda social, ganando en aquelmomento una cantidad que no superaba loslímites previstos, gozaban en el intertanto de uningreso bastante superior. El estado respondióintroduciendo una “tasa por ocupación equívo-ca” (Fehlbelegungsabgabe). Ésta, a su vez,despertó críticas por castigar a quienes nohabían tenido un crecimiento de sus ingresos,sino que por motivos naturales habían sufridouna disminución del número de habitantes delhogar sencillamente porque, por ejemplo, loshijos, ya adultos, se habían mudado. Otra críti-ca, que tuvo consecuencias prácticas, fue quela tasa en cuestión impulsaba a las familias declase media a mudarse, con lo que se acelera-ba la guetizacion de algunos barrios o conjun-tos residenciales. Esto produjo que la “tasa porocupación equívoca” en parte se aplicara demanera mucho más restringida y terminaraaboliéndose.

Si bien la producción de VS fue un elemen-to básico de mejora del estándar de vida de lapoblación, en cuanto a calidad arquitectónica yurbanística no hubo innovaciones que trascen-dieran. Solamente en casos especiales, comopor ejemplo la IBA Berlín de 1977 a 1987, gra-cias al empleo adicional de cuantiosos fondos ysofisticados procedimientos de gestión, se llegóa resultados que destacaran, como los de Alva-ro Siza y el equipo Bohigas, Martorell y Mackayen Berlín Südliche Friedrichstadt, por mencionara profesionales de la Península Ibérica.

La VS y la renovación urbanaLa renovación urbana adquirió en AlemaniaFederal en el curso de la década de los 70 unaimportancia política que sobrepasó la de la pro-ducción de VS nueva, la puso en crisis y ade-más afectó a sus principales agentes.

La debilitación de muchos centros urba-nos, sobre todo en grandes ciudades, llevó adesplegar un instrumentario de renovaciónurbana que hasta finales de los 70, se orientópor una política de recambio “a ras de suelo”para erigir edificios nuevos empleando general-mente los diferentes mecanismos de financia-ción de la vivienda social. La dificultad deseguir subvencionando este tipo de interven-ción urbanística y la protestas sociales a lasque dieron lugar, obligaron hacia 1980 a laadopción de políticas de renovación sensiblescomo la Behutsame Stadterneuerung en Berlín.

Este cambio de paradigma de la renova-ción urbana fue a la par con un desprestigio delurbanismo emanado del sistema de VS, y espe-cialmente, de las empresas sin ánimo de lucro.Los primeros heraldos de la crítica neoliberal alEstado social se sumaron a la crítica de secto-res de la contracultura de los ocupas y otrastendencias culturales de los albores del movi-miento verde, que denunciaban el sistema deproducción de VS arguyendo que era uniformi-zante, destructora de la naturaleza y de la ciu-dad antigua, además de que lo que se termina-ba erigiendo eran adefesios. De la crisis de ladécada de los 80, crisis económica y cultural, laVS ya no se volvería a recuperar.

LA ESTRUCTURA DE PROPIETARIOS,NÚCLEO DE LAS POLÍTICASRESIDENCIALESLos propietarios de las cerca de 39 millones deviviendas que existían en Alemania (2004), sedividen en tres grandes grupos.

Si tomamos como base de cálculo la can-tidad de unidades que poseen, el mayor grupoes el de los que habitan su propia vivienda.Este grupo cuenta con más de 15 millones deviviendas. De los restantes, que son los prota-gonistas de la vivienda de alquiler, el grupocuantitativamente mayor es el de los propieta-rios no profesionales o pequeños, que poseenen total casi 13,8 millones de viviendas. El ter-cer grupo es el de los propietarios profesiona-les, que suman casi 9,8 millones de unidades.Entre ellos se cuentan algunas entidades queapenas tienen peso estadístico, como iglesias,bancos y estamentos estatales como ayunta-mientos, estados federados o el estado federal.Las empresas privadas dedicadas principal-mente a la oferta residencial de alquiler llegansólo a unos 2,6 millones de viviendas. Las coo-perativas tienen en total 2,3 millones, lasempresas municipales 2,7 millones.

Diferente es la jerarquía si nos orientamospor la capacidad de gestión y la aptitud paraser un interlocutor susceptible para políticaspúblicas.8 Los pequeños propietarios, en sugran mayoría, no tienen la capacidad económi-ca y administrativa de reaccionar ágilmentefrente a nuevos incentivos estatales para inver-tir. Su relación con los inquilinos suele ser per-sonal, por lo que muchas veces renuncian asubir el importe del alquiler. Por otra parte,

8 Véase en bibliografía específica WELCH, GUERRA, 1992.

190 Desde la política de los lugares

muchos de ellos discriminan a minorías socia-les. Diferente es el perfil de los inversores pri-vados individuales o empresariales que, demanera sistemática, rastrean los mecanismosque les permiten aumentar sus ingresos. Surelación con el inquilino es por lo generalcomercial, su apego a la propiedad immobilia-ra rara vez se traduce en un apego al barrio.Las cooperativas y empresas municipales secaracterizan por una profesionalización de lagestión, una cercanía a la política municipal,una estrategia de inversiones a largo plazo, ypor ende una actitud frente a la propiedadinmobiliaria que considera criterios de desarro-llo urbano.

EL FACTOR RDAEl hecho de que la pugna entre los países occi-dentales y los orientales tuviera en la Alemaniadividida uno de sus principales campos de acción,influyó sobre la política residencial de ambos esta-dos alemanes. Además de cumplir la función deinfraestructura complementaria indispensablepara asegurar la presencia de mano de obra en losviejos y nuevos centros industriales de ambosestados, la vivienda se convirtió en una ostensibledemostración de la calidad de vida de ambos sis-temas. Como ningún otro país del mundo, la legi-timidad política del régimen fue buscada por laRDA en la vivienda, como uno de los principalesprogresos sociales del sistema. Los alquilereseran bajísimos, no superaban por lo común 2 o3% de los ingresos de los hogares. No se creó unsector de VS, sino que todo el parque edilicio setrató como si lo fuera. Los propietarios privadosapenas podían conseguir recursos para mantenersus viviendas de alquiler. La industrialización de laproducción residencial condujo en la RDA –talcomo en la URSS y en los otros países del siste-ma- a la proliferación de complejos residencialesde hasta 100.000 habitantes, y terminó dominan-do las políticas de desarrollo urbano. Si bien laproducción habitacional nunca llegó a alcanzar losniveles de la RFA (Fig. 7), el esfuerzo en priorizar elsector vivienda nueva impidió que se ampliara labaja tasa de renovación urbana (Fig. 8). Aunqueaquí no pueda ser explicada, cabe referir la hipó-tesis de que la tan marcada preferencia a la pro-ducción de vivienda nueva fue, por motivos urba-nísticos, económicos y también culturales, una delas causas para el desmonoramiento del sistemaen 1989.

Al caer el muro en 1989, Alemania Occi-dental velozmente traspasó programas deinversiones urbanísticas, leyes y financiacionesa Alemania Oriental para acelerar el acerca-miento entre ambos territorios. El parque resi-dencial heredado, sobre todo de viviendas ante-riores a la Primera Guerra, antiguas, en estadomalo o pésimo, y viviendas de producciónindustrial con problemas técnicos y urbanísti-cos, exigía una intervención que se hizo a partirdel mismo año 1990, y que ha sido gigantesca.

1913. VISIONES CRÍTICAS

1950 1955 1960 1965 19751970 1980

1000

800

600

400

200

0

Supe

rficie

cons

truid

apo

rmil

habi

tant

esen

m2

Alemania FederalAlemania Democrática

7. Superficie habitacional por miles de habitantes enAlemania Federal y Alemania Democrática desde 1949 hasta1981.

1945*

* datos de 1945 a 1947 estimados

19551950 1960 1965 19751970 1980

140

120

100

80

60

40

20

0

construcción de viviendas nuevasrenovación de viviendas

8. Viviendas construidas en la RDA (en miles). Datos de 1945a 1947 estimados

La cuestión residencial fue uno de los puntospolíticamente más sensibles de la reunificación,más aún por temer los habitantes orientales nopoder pagar sus alquileres cuando alcanzaranniveles occidentales.

En la década de los 90, la inmensa cantidadde inversiones dedicada a Alemania Oriental, enbuena parte se guió solamente por los benefi-cios fiscales y por la sugestión de que AlemaniaOriental entraría en un proceso de crecimientoacelerado y a largo plazo. Esto no sucedió. En elaño 2000, se supo que cerca de un millón deviviendas orientales –de un total de 7 millonesaproximadamente – estaban vacías. En algunasciudades orientales, más de un cuarto de todo elparque residencial estaba vacío en ese momen-to. Rápidamente, se constató que la mermademográfica a la par de la desestructuracióneconómica –es decir, la desindustrialización encombinación con la desagrarización y la reduc-ción del personal de las instituciones estatales yparaestatales de la RDA– no tenían solución amedio plazo, y quizás ni siquiera a largo plazo.Alemania está aprendiendo a vivir en condicio-nes de crecimiento demográfico negativo y conun tercio del territorio en estancamiento econó-mico crónico. No deja de tener consecuenciaspara la política residencial de todo el país que eltercio más pobre del territorio no padezca bajouna escasez, sino bajo un superávit de vivien-das. Esto no solamente ha significado que la VShaya sufrido una devaluación política, sino tam-bién que la sociedad ha considerado indicadorevertir dos siglos de urbanismo e implementarun programa de demolición masiva para estabi-lizar el mercado inmobiliario. El programa Stad-tumbau Ost que rige desde 2002 hasta 2009, sefinancia con 2,5 millones de euros provenientesdel Estado central, de los estados federados yde las ciudades. Su principal cometido, la demo-lición de 350.000 viviendas, se ha cumplido yaen gran parte: alrededor de 200.000 viviendas yahan desaparecido del mapa y sobre todo delmercado. La cantidad de propietarios ha aumen-tado desde la caída del muro, pero debido a lacultura social y a la falta de recursos económi-cos, la cuota de propietarios aún está lejos delpromedio occidental (Fig. 9). En Alemania Occi-dental, comienzan a aumentar las regiones quetienen índices de viviendas vacías comparablesa a las orientales. Ya existe un Programm Stad-tumbau West.

EL DEBATE ACTUALLa década en curso se caracteriza por tres aspec-tos que han transformado fundamentalmente elsector vivienda en Alemania. El primero es la transi-ción a un modelo de desarrollo que no solamenteno considera automáticamente como sinónimos elcrecimiento del parque residencial y el progresoeconómico o social, sino que ha dado un paso másallá al financiar y sistematizar el aniquilamientomasivo de viviendas. Este aspecto afecta sobretodo a Alemania Oriental.

El segundo aspecto importante es la promul-gación de una ley federal que con el nombre deWohnraumförderungsgesetz en 2001 –bajo ungobierno federal socialdemócrata y verde- consu-ma una ruptura histórica. Esta ley, ya con su nom-bre, “Ley de promoción del espacio residencial”, sedistingue de la orientación de las leyes que regíandesde la década de los 50, que se referían acordecon el término Wohnungsbaugesetz, (Ley de cons-trucción de viviendas), a la producción de viviendanueva. La ruptura no se refiere solamente a la orien-tación a administrar mejor el parque residencialexistente, sino también a la reducción oficial –encuanto a contenidos, ya se había consumado- delporcentaje de la población declarado como objetode la ley.

Hoy, ya no se trata de asegurar buenos están-dares a las amplias capas de la población, sino depreocuparse solamente de aquellos que por suspropios medios no pueden proveerse de vivienda.Otros objetivos de la ley son la mejor promoción deproyectos de construcción o remodelamiento de

192 Desde la política de los lugares

19611950 1968 1972 19801978 1982 1987 1993 1998 2002

AlemaniaTerritorio federal hasta 1990Estados federados nuevos y Berlín Oriental

50%

40%

30%

20%

10%

0%

9. Evolución de la cuota de propietarios en Alemania.

Fuente: Oficina Federal de Estadísticas.

viviendas bajo los criterios de ahorro de espacio ysuperficie, y de accesibilidad. Tanto la problemáticadel ahorro de recursos (bajo los que se considera nosolamente la superficie, sino también el uso dematerias primas y el gasto de energía), como la pro-blemática de responder de manera adecuada alcreciente porcentaje –más que creciente cantidad-de ciudadanos de edad mayor, han cobrado unaimportancia tal que supera ampliamente en la opi-nión pública y en la profesional a la que se concedeal tema de la VS tradicional.

El tercer aspecto se refiere a las crecientes difi-cultades para manejar el sector de la vivienda porparte de las instituciones públicas. Uno de los fenó-menos que aumentan estas dificultades es el fuertecontraste entre regiones de crecimiento o de pre-sunción de crecimiento, y otras de incertidumbre ofranco pesimismo frente al futuro. La relación deprecios para terrenos edificables por estados fede-rados da una idea de aquellos contrastes. Por tér-mino medio, el precio de terrenos en AlemaniaOriental equivale a un tercio del precio en AlemaniaOccidental (Fig. 10).

Tal contraste ha sido terreno abonado para lastendencias centrífugas de los estados federadosmás desarrollados como Baviera, Badenia-Würt-temberg y Renania del Norte-Palatinado, que pro-pugnan una menor redistribución fiscal entre losestados federados, y que pujan por aumentar lasautodeterminación política también en el camporesidencial. Se ha vigorizado la posición que preten-de acabar o reformular drásticamente la orientación

ya incluida en la Constitución Federal, de que elEstado debe preocuparse por ofrecer condicionesde vida comparables en todo el territorio. Esta posi-ción asume la mayor polarización social y socio-espacial como algo inevitable.

Además, se ha producido una constelación deprocesos políticos que debilitan las posibilidades deacción de políticas de VS. Uno de ellos es el hechode que, debido a la sistemática de subsidios, lasviviendas sociales y los derechos de los municipiosa albergar hogares necesitados, caducan paulatina-mente. En el caso de Berlín, ambos capítulos se hanreducido a la mitad de los valores de 1996 (Fig. 11).

El debilitamiento de las posibilidades de acciónde los municipios y de los estados federados seagudiza también por otro proceso en marcha. Lafigura 12 demuestra cuán diferentes son los parquesde viviendas de propiedad municipal. Las ciudadesorientales tienen por lo general porcentajes mayoresque las occidentales, pero hay una cierta gama devariación en ambos grupos. La Federación de ciuda-des Deutscher Städtetag aconseja disponer por lomenos de un 8% para poder llevar a cabo una polí-tica social residencial y de desarrollo urbano. El casode Dresden ha sido muy discutido, porque la ciudadvendió de una vez todas sus viviendas para pagarsus deudas. Si bien es cierto que Dresden ha solu-cionado sus problemas fiscales, la ciudad ha perdi-do su principal instrumento para influir sobre la situa-ción residencial de las partes más débiles de supoblación. En muchas ciudades se discute si no seha de seguir su ejemplo.

1933. VISIONES CRÍTICAS

Baviera

Berlín*

Brandeburgo

Bremen*

Hamburgo

Hesse

Meckl.-Pomerania OccidentalBaja Sajonia

Renania del Norte-Westf.

Renania-PalatinadoSarre

SajoniaSajonia-Anhalt

Schleswig-Holstein

Turingia

Alemania OccidentalAlemania

Alemania Oriental

Baden-Wurt.

402395

249175

139138

128104

9871

61535047

4136

120143

46

* 2005

10. Precios por terrenos construidos en Alemania. 2006,en !/m2.

Fuente: IfS

vivienda protegidavivienda social

vivienda protegida - pronósticovivienda social - pronóstico

600

500

400

300

200

100

0

Cant

idad

deviv

iend

as,m

iles

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

11. Evolución de las viviendas disponibles para albergueprotegido.

Fuente: MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO de la ciudad-estado de Berlín

Esta discusión ha tenido un fuerte alicientedebido a la aparición de capitales extranjeros, sobretodo anglosajones, que han comenzado por vez pri-mera a comprar en grandes cantidades viviendasen ciudades alemanas. La figura 13 demuestra,hasta qué punto la globalización ha afectado a partedel núcleo del estado social. Ya son 600.000, vivien-das originalmente pertenecientes al parque de tiposocial, que hoy pertenecen a accionistas anónimos,interesados sobre todo en una ganancia alta a cortoy en algunos casos medio plazo. Existen dudas alrespecto, si los instrumentos contractuales que sir-vieron para asegurar un mínimo nivel de vivienda alos sectores más débiles de la sociedad en colabo-ración con empresas municipales bastarán bajo lasnuevas condiciones. ¿Hasta qué punto se puederesistir a tal tipo de globalización?. ¿Hasta quépunto es para un Ayuntamiento de mayor provechotener un presupuesto sin deudas que un aparatoque permita defender estándares sociales?.

En Alemania, 90 años después de haberse fun-dado un sistema de VS como parte estructural deldesarrollo del país, la dimensión social esta seria-mente debilitada. Esto ocurre en momentos en queel Gobierno federal, y cada vez más gobiernos delos estados federados y de la ciudades, descubrenla necesidad de practicar políticas de desarrollo sos-tenible, en sus aspectos económicos y ecológicos.

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Periódicos:FRANKFURTER ALLEGEMEINE ZEITUNGNEUE ZÜRCHER ZEITUNG

194 Desde la política de los lugares

12. Las viviendas municipales en algunas ciudades.

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0

-100.000

-200.000

-300.000

comuna-199.000

empresasalemanas-185.000

empresasanglosajonas

600.000

empresasextranjerasde Europacontinental

38.000 otros12.000

estado federal/estado federado

-244.000

13. Saldo de grandes transacciones de viviendas entre 1999y junio de2006. Fuente: ilustración propia sobre base deBMVBS/ BMR.

Ciudad habitantes Cantidad de Cantidad de Porcentaje depor miles viviendas viviendas viviendas

en total comunales comunales

Berlin 3.387,0 1.878.538 276.092 14,7

Alemania 1.734,1 850.000 130.000 15,0

España 1.247,9 715.703 60.000 8,4

Köln 966,0 527.000 39.100 7,4

Frankfurt/M. 643,4 339.611 50.000 14,7

Dortmund 589,7 303.000 15.700 5,2

Stuttgart 589,2 292.359 19.000 6,5

Düsseldorf 572,5 325.000 1.500 0,5

Hannover 516,2 286.792 14.000 4,9

Leipzig 497,5 316.358 58.729 18,6

Dresden 483,6 287.258 0 0

Chemnitz 249,9 157.588 40.795 25,9

LOS ASPECTOS GENERALES DEL PARQUEFRANCÉSFrancia tiene 32 millones de viviendas (loge-ments) en total, incluidas las vacías y las desegunda residencia. Si nos referimos solamente alas 27 millones de viviendas principales ocupa-das, esto supone una media nacional de un pocomenos de 2 personas por vivienda en 2007.

Se conocen las características de este país:un territorio extenso a escala europea (550.000km2 sin incluir los Territorios de Ultramar (Dépar-tements et Territoires d’Outre-mer), con bajasdensidades, mucho más bajas que las de ReinoUnido, Alemania, Benelux e Italia, y en conse-cuencia, con una situación bastante parecidabajo este aspecto con la española. Sin embargo,una diferencia sustancial con España es el pesode la región capital (uno de cada seis francesesvive en Ile-de-France), diez veces mas pobladaque los conjuntos urbanos (agglomérations) quela siguen en la jerarquía (Lyon, Lille, Marseille).Bajo este criterio el país más parecido es el ReinoUnido.

Las principales características del parquepueden presentarse con estos datos (Cuadro 1).

El relativo equilibrio entre vivienda colectiva y uni-familiar llama la atención, aunque poco a pocoesta última crece en proporción: del 55% en 1983al 56,7% de hoy.

El cuadro 2 enseña que las condiciones dealojamiento van mejorandose en su globalidad,según dicen las estadísticas de confort, de super-ficie y de ocupación desde la 2ª Guerra Mundial. Elúltimo concepto llama la atención, porque lasviviendas francesas están globalmente poco ocu-padas. Este dato disimula dos hechos importantes:

– La diferencia enorme entre las grandespoblaciones, particularmente la región parisina, yel resto del territorio. Esta diferencia se reprodu-ce a la escala de cada aglomeración: las zonascentrales (ville-centre) son muy densas, mientrastanto las periferias (banlieue, péri-urbain) lo sonmucho menos. Los contrastes son mas fuertestodavía en la región capital, entre municipios yzonas, pero también entre barrios de viviendacolectiva en altura (grands ensembles) y unifami-liar (pavillons) de todas las épocas. Hay entoncesque señalar una gran diversidad de este parqueen su relación con el paisaje y el territorio, y estoa cualquier escala.

1953. VISIONES CRÍTICAS

DE LA POLÍTICA DE VS EN FRANCIALAURENT COUDROY

Cuadro 1 Repartición de la vivienda según categorías y tipo de vivienda. En millares

1984 1988 1992 1996 2002 2005 2006 2007Residencias principales 20.407 21.420 22.458 23.524 25.281 26.312 26.707 27.161Unifamiliar 11.227 11.978 12.651 13.225 14.259 14.880 15.109 15.364Colectiva 9.179 9.443 9.807 10.298 11.021 11.431 11.598 11.797

Segundas residencias 1.911 1.931 1.962 2.013 3.049 3.145 3.186 3.235Unifamiliar 998 1.007 991 949 1.891 1.978 2.011 2.048Colectiva 913 924 971 1.064 1.158 1.168 1.175 1.187

Viviendas vacantes 2.420 2.694 2.855 2.895 1.953 1.894 1.877 1.864Unifamiliar 1.577 1.690 1.753 1.766 891 895 897 901Colectiva 843 1.004 1.103 1.129 1.062 999 980 963

Total 24.738 26.045 27.275 28.432 30.282 31.351 31.770 32.260Unifamiliar 13.802 14.675 15.395 15.940 17.040 17.753 18.017 18.313Colectiva 10.936 11.371 11.880 12.491 13.242 13.598 13.753 13.947

Champ: France métropolitaine et Dom.

Fuente: INSEE

– El crecimiento de las malas condiciones dealojamiento en los últimos cinco años. En conse-cuencia el problema de la vivienda ha pasado aser de nuevo uno de los más presentes en eldebate público, después de varios años de relati-va tranquilidad. Pero no hay que despreciar laantigüedad de la cuestión.

Los datos relativos a la tenencia (Cuadro 3)permiten establecer un cierto equilibrio entrevivienda en propiedad (56%) y en alquiler (46%),así como un reparto equivalente entre viviendalibre y protegida dentro del alquiler(19%). Estaproporción no evoluciona mucho: en el año 2006,el 21% de la vivienda construida fue social (esdecir, en alquiler).

La vivienda protegida (en español) corres-ponde más o menos a lo que se llama el “loge-ment social” en Francia, cuyo parque de cuatromillones se divide a su vez en pública y privada(Empresas sociales para la vivienda). No hayque dar demasiado importancia a esta últimadistinción, ya que el parque privado de VS estamuy controlado, tanto cómo el parque de losorganismos públicos. Hay de hecho muchasimilitud entre la gestión de ambos tipos deorganismos (Offices publics d’aménagement etde construction, Sociétés anomymes d’HLM ySociétés d’économie mixte para los principa-les). Sin embargo, cada organismo tiene suclientela, su cobertura geográfica, y casi su cul-tura de la vivienda (Emmaüs; la sociedad de laSNCF; la diversidad de las sociedades parisi-nas, etc.). La multitud y la interferencia espacialde los organismos (cada organismo municipal odepartamental tiene derecho a construir en losmunicipios y departamentos limítrofes) es unelemento de complejidad que se produce demanera permanente por razones económicas ypolíticas. Las cooperativas son marginales, apesar de experiencias históricas interesantespero puntuales.

Otra gran diferencia entre el parque francés,y el parque español, es que no se considera enFrancia como “social” la vivienda en propiedad(traducir “vivienda protegida” por logementsocial puede introducir una confusión). A la dife-rencia de la forma de tenencia, se suma unadiferencia casi ontológica entre este parque y elparque “libre en propiedad”, sabiendo que exis-te también toda una gradación de situaciones.Esta filosofía es importante: la vivienda en pro-piedad no cumple con una vocación “social, ycomo se nota en los datos estadísticos dadosarriba, la diferencia destacada está entre lospropietarios y los accédants (que tienen un cré-dito en curso, lo que supone una carga fija). Evi-dentemente una gran mayoría de estos accé-dants esta ayudada por los poderes públicos,directamente o no, y en proporciones muy dis-tintas. Pero esta vivienda, cuya financiaciónpuede estar muy ayudada, no se consideracomo vivienda “social”; su estatus es intermedioentre el de inquilino y el de propietario.

Hay que insistir que hasta ahora, en Francia,una vivienda social solo puede ser en régimen dealquiler. Esto tiene muchas consecuencias. Laentidad promotora es también propietaria y ges-tora del patrimonio, y muchas veces del conjuntoresidencial (inmueble, cité, grand ensemble) almismo tiempo. Las entidades de viviendas atribu-yen la mayor parte de las viviendas a partir de laslistas de peticiones establecidas en los ayunta-mientos, pero también tienen sus propias listasque mantienen una parte importante del parquefuera del mercado. La gestión de este parque selleva a cabo en función de su personal, susempresas, sus normas, sus territorios, etc.

Este sistema tiene aspectos evidentementeanticuados, pero evoluciona también a su ritmo.El parque se moderniza también, se rehabilita, ysus moradores cambian. Sin embargo, cada vezmás se tiende a identificar una categoría de

196 Desde la política de los lugares

Cuadro 2 Algunas características del parque de viviendas principales.

1978 1984 1988 1992 1996 2002Viviendas construidas antes de 1949 (en %) 51,3 43,0 39,1 36,8 35,6 33,2Viviendas sin normas sanitarias (en %) 26,9 15,0 9,6 6,2 4,1 2,6Superficies medias por vivienda (en m2) 77 82 85 86 88 90Número de personas por vivienda 2,8 2,7 2,6 2,5 2,5 2,4Proporción de hogares que se declaran mal alojados (%) 13,4 10,2 8,9 8,1 6,0 7,2

Champ: France métropolitaine et Dom.Fuente: INSEE

“vivienda social de hecho”, para diferenciarla dela vivienda de “derecho”, que corresponde a ladefinición estricta.

LA CONSTITUCIÓN DEL PARQUE SOCIALEste proceso cumulativo –el parque social tiendeprincipalmente a aumentar, ya que se vende muypoco- empezó hace un siglo, con las leyes impor-tantes de los años precedentes a la 1ª GuerraMundial (1894, 1904, 1906, 1912).1 Durante losaños veinte, la producción de la vivienda social–llamada entonces HBM- era asumida por losmunicipios de izquierda, en las “banlieues” yalgunos departamentos como el del Sena, queincluía el municipio de París. Sin embargo muni-cipios como París, Nantes, Marsella, Lyon, etc.construyeron también su parque social. Hay queinsistir sobre el peso de la iniciativa municipal,apoyada sobre el sistema bancario para-publicopuesto en marcha al mismo tiempo (Caisse desdépôts et consignations, Crédit Foncier, organis-mos de crédito garantizados por el Estado).2 Deeste período viene la escasez de cooperativas enel panorama francés pues la doctrina republicanatrata de no favorecer la existencia de cuerposintermedios entre el ciudadano y la administra-ción pública responsable de la redistribuciónsocial. Simétricamente no hay que minorar el ori-gen privado o patronal del sistema francés. Sinembargo, el parque “patronal” heredado del sigloXIX es otra cosa, y ha sido absorbido más omenos por el “parque social” del siglo XX, cuan-do había permanecido en alquiler. Los medios

empresariales y la derecha nunca han renunciadototalmente a una política de ayuda masiva alacceso a la propiedad. Para decirlo sencillamen-te, la vivienda “social de alquiler” aparece comouna concesión histórica hecha a la izquierda.

Después de la 2ª Guerra Mundial, hay queesperar a 1950 para que el Estado ponga en pieuna política ambiciosa de construcción: la trans-formación de los HBM en HLM (la L de Loyer:alquiler, M de Modéré sustituyen a BM: Bon Mar-ché, barato), acreditación de organismos nuevospara construir y exigir el 1% patronal, y creaciónde un Ministerio de Construcción, Urbanismo yAlojamiento. La vivienda esta declarada comouna prioridad nacional durante los años de fuerteplanificación (objetivo de 500.000 viviendas poraño) y como servicio público, por el ministroEugène Claudius-Petit, amigo de Le Corbusier, ydel famoso Abbé Pierre (tras una propuesta gene-ralizada en el invierno de 1954, después de lamuerte de una mujer en la calle del centro deParís), que eran grandes figuras de la CuartaRepública (1945-1958). La producción de estasviviendas se industrializa (prefabricación), seestandariza, se masifica junto a la reconstrucciónde la 2ª Guerra Mundial, experiencia colectiva demucho alcance en la historia francesa. El sectorde la vivienda forma parte de la política económi-ca, ocupándose de acoger población procedentedel campo, realojados de los barrios urbanos enpleno hacinamientio, degradación y demolición,erradicación de las chabolas, familias jóvenes deempleados y obreros,repatriados del imperio

1 Véase en bibliografía específica GUERRAND, 1967.2 Véase en bibliografía específica AMZALLAG, 2003.

1973. VISIONES CRÍTICAS

Cuadro 3 Residencias principales según el estatuto de ocupación (%).

1984 1988 1992 1996 2002Propietarios 50,7 53,6 53,8 54,3 56,0Sin crédito en curso 26,3 27,4 30,3 32,1 35,0Con crédito (“Accédants”) 24,4 26,1 23,5 22,2 21,0

Inquilinos de un local vacío 39,0 37,2 37,7 38,1 37,9HLM (vivienda de renta limitada) 14,6 15,0 15,3 15,7 15,6Otra vivienda social 1,9 2,0 1,8 1,9 1,6Ley 1948 (alquiler bloqueado) 3,5 2,5 2,0 1,4 1,0Sector libre 19,0 17,7 18,6 19,1 19,7

Otras formas de tenencia 10,4 9,1 8,4 7,6 6,1Pisos amueblados, subarriendos 1,9 1,5 1,5 1,6 1,6Asociados a explotación agrícola /Fermiers o métayers) 0,6 0,4 0,2 0,2 0,3Alojados gratuitamente 7,9 7,2 6,7 5,8 4,2

Champ: France métropolitaine et Dom.

Fuente: INSEE

colonial, inmigrantes laborales, etc. Si la partemás famosa de esta política es la construcción delos grands ensembles (como Sarcelles, 1955-1975),o conjuntos residenciales (ZUP) que pueden alcan-zar 7.000 viviendas, también se construye muchavivienda libre con o sin ayudas. En este período elparque de viviendas protegidas crece muy rápida-mente: de 300.000 a 3.000.000.

En estos años la VS se fomenta de la mismamanera que se promueve la construcción en gene-ral. La crítica hecha al final de los años 1960 a laforma arquitectónica de estos barrios (estandardi-zación, hacinamiento residencial, aburrimiento,insuficiencia funcional), explica cómo la renovaciónde la arquitectura se hizo en Francia a partir de lavivienda social (Emile Aillaud, Jean Renaudie, gene-ración post 1968, experiencia de las Villes nouve-lles…). Pero la crítica a la cuestión formal se multi-plicará por cuestiones relativas a la financiación, lapromoción y los poblamientos segregados en gene-ral. En el año 1973, el ministro Olivier Guichard, delgabinete de Georges Pompidou, establece que laconstrucción de los grands ensembles es ilegal.Una ley importante de 1977 (Gobierno de RaymondBarre, bajo Valéry Giscard d’Estaing) sustituye lapolítica de “ayuda a la piedra” por la de “ayuda a lapersona”: se ayuda a los inquilinos estableciendoconvenios firmados entre los poderes públicos y elpropietario. Otras reformas en los años 70 restable-cen complejidad en el parque social, desarrollandotoda una gradación entre la VS y la vivienda libre.

Sobre todo, a partir del año 1970, el parqueresidencial urbano empieza de nuevo a segmentar-se. Una parte cada vez más importante de la pobla-ción no necesita nunca pasar por la VS, mientrasque otra parte no puede “escaparse” de ella.Empieza entonces el proceso de empobrecimientodel parque protegido: constitución de barrios difíci-les y verdaderos ghettos urbanos (años 80) y elvocabulario de la marginación, relegación y exclu-sión social, sustituye al de la segregación. La llega-da de la izquierda al poder en el 1981 (François Mit-terrand) explica que se hayan buscado otrassoluciones sin renunciar al principio de la VS. Apa-rece un movimiento ciudadano en estos barrios (LesMinguettes 1981, marche des “beurs” de segundageneración), bastante distinto del de los años 1965-80. La politique de la ville se pone en pie (Banlieues89, quartiers sensibles, zones franches…). Lamediatización de los acontecimientos violentosbanlieues tiene una papel importante en la estigma-tización progresiva de estos barrios. Las respuestas

al final siguen siendo las de la diversificación, y seintenta favorecer la propiedad, ayudando el acceso(política del periodo Mitterrand en los años 80). Enlos años 90 se establecen préstamos intéresantespara la inversión en viviendas de alquiler (política lle-vada por la derecha).

De todo ello resulta que cada política ha con-tribuido a diversificar el parque sin hacer desapare-cer las peculiaridades de los dos extremos (libre,HLM). El resultado es también la importancia delgasto público en vivienda en Francia: en 2002,25.000 millones de euros, lo que supone el 1,8% delPIB y el 8% del gasto de alojamiento total.3

LOS PROBLEMAS ACTUALES

La gestión y el mantenimiento del parquesocialEste problema es hoy el más importante de lostratados por el urbanismo y de la intervención delas colectividades sobre el territorio. Lo que sellama la politique de la ville es el intento de man-tener con dignidad muchos barrios con viviendapobre, y supone un gasto público importante,pues han envejecido desde los años 50-70, ynecesitan una renovación importante. Esta tareaempezó en los años 80.

El plan Borloo (ministro de la cohesión social)prevé invertir 35.000 millones en las operaciones derenovación urbana, la demolición-reconstrucción de250.000 viviendas (regla del “uno por uno”), la rehabi-litación de 400.000 viviendas y la recalificación de 157barrios. Pero parece ser una tarea sin fin: los plansbanlieue se han sucedido desde hace 20 años, sinque hayan disminuido los mecanismos segregativos,ni el malestar en estos barrios. Las cifras de demoli-ción son inferiores a las previstas, las de reconstruc-ción menores todavía. Sin embargo el Estado mantie-ne sus objetivos globales, dinamizados por la tensiónque existe sobre el mercado inmobiliario.

Después de muchos años se puede decir queesta política de recalificación, cuando se cumple,no impide que se marche la población relativamen-te acomodada o en proceso de ascensión social deestos barrios. Evidentemente el mantenimiento deviviendas de alquiler de este parque lo explica enparte, pero es una consecuencia directa de la con-cepción misma de este parque.

Una segregación urbana importanteEste punto es uno de los mas conocidos. Lasbanlieues urbanas francesas sufren de unas diná-

3 GILLI, 2006.

198 Desde la política de los lugares

micas segregativas fuertes, en las que el sistemade vivienda tiene un papel importante. La segre-gación no ha aparecido con la VS, pero a lo largodel siglo XX, éstas se han acumulado en zonasespecíficas (el 50% de la VS de un municipio sesitúa frecuentemente en las afueras de las gran-des áreas urbanas). Simétricamente el mercadolibre hacía y sigue haciendo sus mejores nego-cios en otros sectores, alejados de estos focos.Se repiten los acontecimientos (Clichy-Aulnay2005, Villiers-le-Bel 2008), con una banalizaciónde la delincuencia (mercadeos, redes mafiosas) yun comunitarismo violento. Es una contestaciónplanteada directamente a la eficacia del modelorepublicano, y llama la atención de cualquiereuropeo curioso por la coyuntura francesa.

En consecuencia, un objetivo esencial de lapolíticas territoriales es, desde lo años 90, la mezcla(mixité) social. Consiste principalmente en favorecerla coexistencia de clases sociales distintas tomandomedidas sobre la vivienda, su precio, sus caracterís-ticas generales, y también su tenencia, ya que essobre este tema donde los poderes públicos tienenla capacidad de intervención más directa. Estas polí-ticas intentan hacer vivir “ricos con pobres y pobrescon ricos”, sin embargo se llega solamente a mante-ner clases medias en los dos tipos de zonas, portanto se introducen casas unifamiliares o viviendalibre en los grands ensembles como parte de la polí-tica de renovación urbana. El plan Borloo introducecasas de bajo precio (100.000 euros), sin embargoesta fórmula no ha prosperado, y se puede lograrsolamente si el precio del suelo es prácticamentecero. En general, la construcción de VS es posiblegracias a la adquisición (compra, convenios con pro-pietarios…), o por lo menos al control público delsuelo en las operaciones urbanísticas (ZAC, conven-ciones de renovación). Evidentemente, el control delurbanismo es un elemento importante del manteni-miento de una política de vivienda intervencionista.

De está manera, la ley de urbanismo (SRU: soli-daridad y renovación urbana) adoptada en el 2002,obliga a los municipios importantes a tener el 20%de VS. Una multa a los 724 municipios que no lo res-petan sirve para construir viviendas sociales enzonas deficitarias. Esta medida parece útil (el porcen-taje de VS en estos municipios ha pasado del13,17% en 2003 al 13, 72% en 2006), pero totalmen-te insuficiente para corregir seriamente los desequili-brios. Los municipios más ricos (un ejemplo habitual,algo caricaturesco, es Neuilly-sur-Seine, al oeste deParís, que tuvo a Nicolas Sarkozy como alcalde) pre-

fieren no aplicar la ley y ser multados. A pesar de estaley pragmática, los indicadores de segregaciónmuestran ahora como las periferias francesas sesiguen partiendo en dos, y las zonas dominadas porla clases medias actúan cada vez menos como col-chón entre los dos extremos sociales.

La cuestión étnica (la diversidad) se toma pocoen cuenta. En este aspecto los barrios pobres sonya los más mezclados, pero faltan realmente esta-dísticas que lo demuestren. Por otra parte la espe-cialización étnica de ciertos barrios (magrebíes,judíos sefardíes, turcos,…) y ciertas comunidadesmás pequeñas (armenios, gitanos que llamamos“gente del viaje”, etc.) es una evidencia.

Una progresión muy rápida del “malalojamiento”La Fondation Abbé Pierre estima que existen 3,2millones de personas mal alojadas. Es una cifra alta,y el aumento esta claro desde los años 2001-2002.

Los inviernos pasados, el movimiento de los“sin techo” de París, autobautizado los Enfants deDon Quichotte (Hijos de Don Quijote), ha llamado laatención, y han obtenido como una de las últimasmedidas tomadas por Jacques Chirac, el Derecho alalojamiento exigible (DALO, 2007). Esta antigua rei-vindicación supone que cualquier persona sin aloja-miento puede recurrir contra los poderes públicos sino se le facilita el acceso a una vivienda. La leypuede plantear muchos problemas, ya que se recu-rrirá contra los ayuntamientos que ya asumen muchaVS, o contra las sociedades de promoción social quetienen dificultades para equilibrar su gestión. Cabedecir que la adopción de esta ley corresponde preci-samente a la “descentralización” de las competen-cias de alojamiento del Estado hacía los ayuntamien-tos, pues la gestión de la vivienda, llevada a cabo porel Estado desde la 2ª Guerra Mundial, esta transferi-da a los municipios (lo que supone la muerte delministerio de Equipement, transformado en MEDAD).

La VS, tal como se construye hasta hoy, noparece poder satisfacer estas necesidades de los“muy pobres”, ya que los precios suben muchodesde los años 1995. Los precios medios de lospisos son de 3.300 !/m2 (tercer trimestre 2007) fren-te a 2.800 !/m2 en el 2005. De 1998 a 2006 losalquileres han aumentado el 38%, mientras la infla-ción general es del 15,6%. En las grandes ciudadeslos precios se han duplicado en diez años, ya queestas evoluciones se acentúan más en la zonasurbanas densas. La carga para los hogares no hadejado de aumentar desde los años 80. Si el precio

1993. VISIONES CRÍTICAS

de las casas (240.000 euros por unidad), parecehaber llegado a un techo, el gobierno, que se habíadefinido como el gobierno del poder adquisitivo,está buscando medidas para limitar este alza conreferencia a la inflación y no sobre el coste de laconstrucción, como por ejemplo limitando los gas-tos de entrada en una vivienda. El gobierno quieretambién controlar las hipotecas (duración y nivel)para que no se agrave la crisis de los sobre-endeu-dados que tenemos desde los años 80.

La inadaptación de la VSLas VS están mal localizadas y son demasiadograndes para los hogares actuales formados porfamilias separadas, ancianos, jóvenes, etc. Demanera general la VS ha sido construida comouna vivienda familiar, pero ahora se trataría dediversificar la oferta con viviendas subvenciona-das para estudiantes, trabajadores temporales,minusválidos etc. Sobre este terreno, la produc-ción de vivienda evoluciona muy rápidamente.

Permite a los ayuntamientos desarrollar unapolítica propia, más compatible con los objetivosgenerales de la política local. Sin embargo, nadiequiere alojar a las grandes familias subsaharianas, oen general a los indigentes; para esto el Estadotiene un cupo preferencial. Para la gente de paso sinmedios, también el Estado tiene que intervenir confrecuencia. Existen muchos experimentos locales,como por ejemplo los pisos amueblados para losmuy pobres, que controla en ayuntamiento de París,o la construcción de los écoquartiers en el Norte deFrancia. El parque social aparece hoy inadaptado auna demanda social en rápida evolución.

La insuficiencia de la construcciónLa construcción de 400.000 viviendas por año, lacifra más alta de los últimos 30 años (desde los añossetenta oscilan entre 200.000 y 300.000, y se hapasado de 300.000 a 400.000 en los años 2000) vacon retraso respecto a las necesidades de la pobla-ción. El objetivo nacional es de realizar 500.000 poraño. La comparación con España es muy interesan-te. Parece que la economía francesa no asume demanera duradera una producción suficiente (en com-paración con la de los años 30), aunque existe unrégimen general de ayuda pública a este sector, queexplica el mantenimiento de buenas cifras de cons-trucción de VS en Francia hoy dia (21% en 2006).

Las soluciones propuestas son conocidas, y lavía elegida por el actual gobierno es favorecer elacceso a la propiedad (Sarkozy fue elegido en 2007

con el eslogan: une France de propriétaires, o“todos propietarios”); el modelo tomado fue Espa-ña, y ahora es también Bulgaria. Después de la cri-sis de las hipotecas en Estados Unidos y sus con-secuencias europeas (las subprimes), se estárevisando el objetivo, y se habla de llegar hasta un70% de viviendas en propiedad. A esto la izquierdacontesta “todos endeudedados” y defiende ladiversificación del parque residencial, ahora másquizás que la estricta VS. Sin embargo, esta es unaherencia importante, y los inquilinos ni quieren nipueden comprar las viviendas que los organismosponen en venta. Se construyeron en el año 2006,92.000 VS de las 422.000 totales.

El mal alojamiento mantiene la presión sobre elgobierno (el presidente de la Fondation Abbé Pierrefue nombrado Secretario de Estado) y se seguiránutilizando las ayudas publicas, directas o indirectas,para fomentar la construcción hasta que vuelva elcrecimiento económico. La solución propuestaactualmente es una desgravación fiscal proporcio-nada a los intereses, ya que la solución hipotecariasigue siendo marginal en Francia y los créditosinmobiliarios siguen siendo caros.

Hay una tendencia hoy en Francia a culpar a laVS de muchos problemas urbanos, sociales y étni-cos. Comparando con otros paises europeos, pare-ce que viene de su gran proporción con respecto altotal. Puede parecer de hecho responsable demuchas tendencias y de muchos desequilibrios, sinembargo la mayoría de la población no tiene sufi-cientes datos para saber qué tipo de servicio cum-ple antes de estigmatizarla. La VS se ha convertidoen un símbolo, y si su propia definición a principiosdel siglo XX se hizo en términos bastante ideológi-cos, podemos pensar que todavía el tema sigueestando muy politizado e instrumentalizado.

Se puede concluir que en Francia se esta bus-cando una nueva definición de la VS. Esta nuevadefinición forma parte de la discusiones políticasdel momento.

Bibliografía específica:AMZALLAG, M. y TAFFIN, C. Le logement social. Dexia,

POlitiques locales, 2003.ASCHER, F. Le logement en questions. L’Aube, 1995.GILLI, F. Vingt ans de dépenses publiques de logement,

Données sociales, INSEE. 2006.GUERRAND, R.H. Les origines du logement social en

France, Editions ouvrières. 1967.SEGAUD, M.; BRUN, J.; DRIANT, J.C. Dictionnaire de

l’habitat et du logement. A. Colin. Paris, 2002.

200 Desde la política de los lugares

Los Países Bajos se caracterizan por ser un paíspequeño, con 33.929 km2 de superficie (equiva-lente a un poco más de la superficie de Cataluña,y menos de la mitad de Andalucía), densamentepoblado, con una población total de 16.377.200habitantes en Julio del 2007,1 7 millones deviviendas, muy urbanizado, y ser uno de los paí-ses más industrializados del mundo.

Los condicionantes geográficos han influidode manera decisiva en el desarrollo de las carac-terísticas peculiares del sistema de planificaciónurbanística de los Países Bajos. Se trata del paíscon la mayor densidad de población de Europa(472 hab./km2), y la mayor parte del territorionacional se encuentra a una cota inferior al niveldel mar, obtenido en su mayoría mediante ladesecación de pólderes. El grado de intervenciónhumana en el territorio es altísimo, uno de losmás altos del mundo, sino el más alto. La urbani-zación de suelo es costosa y requiere importan-tes inversiones en drenaje y protección.

Además de estos condicionantes físicos, otal vez, en parte, debido a ellos, la sociedad neer-landesa ha dado históricamente mucha importan-cia a los aspectos sociales, culturales y económi-cos en el urbanismo. No sólo a la calidad delpaisaje y del medio ambiente, sino también aaspectos sociales como la accesibilidad a lavivienda. Históricamente la superación de estoscondicionantes se ha basado en un estricto con-trol de los desarrollos urbanos mediante unaintervención directa de la Administración Publicasobre el urbanismo a nivel local.

En los Países Bajos la planificación territorialva más allá del concepto instrumental de regula-ción y coordinación de las necesidades de suelode los diferentes sectores nacionales (vivienda,transporte, industria, agricultura, recreo, etc.). Ade-más, la Administración Pública ha afrontado histó-ricamente esta regulación de usos del suelomediante elementos de ordenación de carácter"activo". Sobre todo desde la Segunda GuerraMundial hasta comienzos de los años noventa, losAyuntamientos holandeses, apoyados en subven-

ciones estatales, ejecutaban casi siempre, directa-mente, la urbanización.2 A continuación vendíanlos solares resultantes a promotoras comerciales y,sobre todo, a Corporaciones de Vivienda, que,también con el apoyo de subvenciones estatales,edificaban grandes contingentes de viviendasocial. A finales de los años ochenta y comienzosde los noventa del siglo pasado se produjeroncambios que modificaron sustancialmente la inter-vención pública en el Urbanismo. El Estado centralrecortó sustancialmente las ayudas publicas, loque llevó a un proceso de progresiva privatizaciónde la ejecución del Planeamiento. Estas ayudashabían financiado durante décadas la edificaciónmasiva de viviendas sociales y la ejecución, porparte de los Ayuntamientos, de la urbanización.Como consecuencia, desde comienzos de losaños noventa se está produciendo una retiradapaulatina de la Administración Pública municipalde las tareas directas de ejecución del planeamien-to, pasando a fórmulas menos "activas" de inter-vención, basadas fundamentalmente en conveniosurbanísticos con las promotoras propietarias delsuelo. Buena parte del protagonismo reside ahoraen los agentes del mercado libre.

HISTORIA RECIENTE DE LAS POLÍTICASDE SUELO Y VIVIENDA

Situación tradicional(años '60, '70 y comienzos de los '80)Los Ayuntamientos holandeses ejecutaban masiva-mente una política activa de suelo, que consistia enadquirir los terrenos, urbanizarlos y vender los sola-res resultantes a las promotoras de la edificación.Esto ocurría tanto para los suelos destinados aindustria y oficinas, como para viviendas. Durantedecenios, los Ayuntamientos holandeses domina-ron el mercado de suelo urbanizado, gracias a queofertaban casi todo el suelo edificable. La siguientetabla, que se refiere a suelo urbanizado residencial,presenta datos que muestran el dominio casi abso-luto, desde los 60 hasta los 80, de los Ayuntamien-tos en el mercado de suelo urbanizado.

1 Véase en bibliografía específica CBS, 2007. 2 Véase en bibliografía específica WITSEN, BOSSCHER,1992.

2013. VISIONES CRÍTICAS

DE LA POLÍTICA DE VS EN LOS PAÍSES BAJOSDEMETRIO MUÑOZDEMETRIO MUÑOZ, JORIS HOEKSTRA

Sobre buena parte de estos solares, las Corpo-raciones de Viviendas (promotoras de VS sin ánimode lucro)3 y las empresas municipales de viviendaedificaban VS. En torno a un 70% o más de lasviviendas proyectadas eran VS, con un precio deventa o alquiler tasados, destinadas a compradoreso arrendatarios con ingresos medios-bajos. El Esta-do central financiaba estas VS a través de subsidiosa las Corporaciones y empresas municipales. En elperíodo de 1971 a 1984, el 81% de todas las vivien-das construidas recibieron algún tipo de ayudapública.4

El resultado de estas políticas es la existenciade un importante parque de VS de alquiler en losPaíses Bajos. A comienzos de los 90 casi 40% detodas las viviendas eran de alquiler social.5 Holandasigue siendo, al menos hasta el año 2002, el país dela Unión Europea con mayor proporción de VS dealquiler (Tabla 2).6

La VS de alquiler quedaba en propiedad delas Corporaciones de Vivienda y Empresas Munici-pales de Vivienda, que gestionaban su alquiler. Engeneral, la forma de gestión no ha cambiado sus-tancialmente desde entonces, y consiste grossomodo en lo siguiente: cada corporación o grupode corporaciones gestiona un registro, en el quese pueden inscribir aquellos que busquen unavivienda. Los criterios que las corporaciones utili-zan para seleccionar a los beneficiarios son nor-malmente una combinación de los siguientes fac-tores: ingresos, tamaño del hogar, antigüedad dealquiler (para aquellos que ya ocupen una VS),antigüedad de inscripción en la lista de espera yedad (para aquellos que quieren incorporarse alparque de viviendas sociales y no disponen devivienda independiente).

Los Ayuntamientos pueden ejercer influenciaen el reparto de viviendas a través del permiso localde residencia (woonvergunning), que tiene en cuen-ta la vinculación del candidato a la ciudad (trabaja oreside en ella). En los últimos años, se constata unatendencia de las corporaciones de vivienda (lasempresas municipales ya no existen en la actuali-dad) a coordinar las ofertas y asignación de VS enciudades, áreas metropolitanas o comarcas. Porejemplo, en el área metropolitana de Ámsterdam,donde las 15 corporaciones de VS activas en la ciu-dad y su entorno gestionan juntas la adjudicaciónde unas 204.000 viviendas sociales.

Volviendo a los resultados de las políticas desuelo y vivienda en los 60-80, los aspectos positi-vos eran evidentes y han dado fama internacional aHolanda: vivienda asequible para todos los seg-mentos sociales de la población, aceleración delproceso de emancipación (acceso a vivienda inde-pendiente para los jóvenes, familias monoparenta-les, etc), bajos costes de vivienda, y una producciónde viviendas estable y poco dependiente de lacoyuntura económica. Hasta 1990, los gastosmedios netos en vivienda de alquiler (porcentaje delos ingresos netos anuales destinados al pago delalquiler) no superaban el 20%.7 Se puede decirpues que las políticas públicas coordinadas devivienda y suelo habían logrado su objetivo deresolver el problema de accesibilidad a la vivienda.

Los aspectos negativos eran, en primerlugar, un enorme gasto de recursos públicos. Acomienzos de los años 90, un 60% de todas lasinversiones realizadas por el Ministerio de Vivien-da, Urbanismo y Medioambiente, consistían ensubvenciones a corporaciones de vivienda. Estossubsidios consistían en ayudas a la promoción y

3 El sector sin ánimo de lucro es muy importante en Holanda.Entre mediados del siglo XIX y mediados del siglo XX el paísvivió un proceso de segregación religiosa, social, política einstitucional denominado Verzuiling que provocó, entre otrascosas, que muchos equipamientos y tareas sociales (hospi-tales, casas de ancianos, educación básica, media y univer-sitaria, vivienda social, etc.) estuviesen a cargo de organiza-ciones religiosas, sociales y políticas. Dentro de este sector,las Corporaciones o Asociacines de Vivienda [Woningcorpo-

raties] ocupan un papel preponderante. Se trata de promo-toras inmobiliarias sin ánimo de lucro dedicadas fundamen-talmente a la construcción de viviendas sociales.

4 Véase bibliografía específica THOMAS & et al.,19835 Véase bibliografía específica MINISTERIO De VROM, 2007.6 Para más detalles sobre esta política activa de suelo y sus

efectos, ver bibliografía específica MUÑOZ GIELEN, 2005,págs. 21 y 32.

7 Véase bibliografía específica MINISTERIO De VROM, 2007.

202 Desde la política de los lugares

Tabla 1 Solares (suelo urbanizado) vendido para uso residencial.

Solares residenciales vendidos % Solares residenciales vendidos % Totalpor Ayuntamientos (m2) por otros (m2)

1965 8.645.000 67 4.214.000 33 12.859.0001979 12.563.000 80 3.177.000 20 15.740.0001980 12.011.000 81 2.808.000 19 14.819.0001981 11.164.000 81 2.567.000 19 13.731.0001982 11.086.000 80 2.769.000 20 13.855.0001983 11.593.000 74 4.140.000 26 15.733.000

Fuente: Elaboración propia, basada eb CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid (en NEEDHAM, 1993, pág. 92)

gestión de viviendas cuyas cuantías dependíanentre otros factores de los cambios en los alqui-leres y el precio del dinero. Estos factores, sobretodo el precio del dinero, estaban en buena medi-da fuera del control de la Administración Pública,lo que hacía impredecible la cuantía total de lasayudas públicas. A finales de los 80, estos gastoscrecieron muy significativamente (Gráficos A y B).Tanto en términos absolutos como per cápita, losgastos totales del gobierno central en viviendaaumentaron muy significativamente (de ! 2.560millones en 1985 a !3.703 en 1990; de !177 a !249 per cápita). Ésta fue una razón fundamentalque llevó a una serie de cambios de gran calado.

Un segundo aspecto negativo es que granparte de la VS de alquiler, generalmente de peque-ño tamaño, se concentró en las ciudades, y dentrode ella a menudo en barrios muy concretos. Por el

contrario, en municipios suburbanos, además deVS de alquiler, se edifico también mucha viviendasocial y no social en propiedad, de mejor calidad yen entornos generalmente menos segregadossocialmente que en las ciudades. Como conse-cuencia, gran parte de las clases medias y altasurbanas huyeron a la periferia suburbana. Por ejem-plo, ciudades como Ámsterdam y Rótterdam teníanuna oferta de viviendas bastante limitada: muchavivienda de alquiler barata, generalmente social, depequeño tamaño y situadas a menudo en un entor-no urbano degradado. Sólo una pequeña propor-ción era vivienda en propiedad (en 1990 sólo un13% del parque de viviendas en Ámsterdam). Estedesplazamiento de las clases medias y altas a lasperiferias suburbanas provocó una degradación dela base económica y social de las ciudades. Laestrecha alianza entre el gobierno central, los ayun-tamientos y las corporaciones había demostradodurante decenios su capacidad para construir grancantidad de viviendas sociales, pero había tambiénen un parque de viviendas de viviendas socialespoco equilibrado.

2033. VISIONES CRÍTICAS

Tabla 2 Porcentaje de alquiler social en los paísesde la Unión Europea.

Propiedad Alquiler Alquiler Otros*

privadoPaíses Bajos (2002) 54 35 11 0Dinamarca (2003) 51 27 18 4Suecia (2002) 38 24 22 16Austria (2001) 57 23 17 3Polonia (2002) 55 23 0 22Reino Unido (2001) 69 21 10 0Finlandia (1999) 58 17 17 8Francia (2002) 56 17 20 7República Checa (2001) 47 17 17 19Bélgica (2001) 68 7 25 0Irlanda (2003) 77 7 11 5Eslovenia (2002) 82 7 3 8Alemania (2002) 43 6 51 0Malta (1995) 74 4 22 0Italia (2001) 80 4 16 0Estonia (2000) 85 3 9 3Eslovaquia (2001) 76 4 0 20Chipre (2002) 64 0 36Portugal (2001) 76 3 21 0Lituania (2002) 87 3 8 2Luxemburgo (2001) 70 2 27 1España (2001) 81 2 10 7Letonia (2000) 60 0 40 0Grecia (2001) 80 0 20 0Hungría (2000) 87 0 10 3

Fuente: SCANION y WHITEHEAD, 2004 (Austria), NORRIS AND SHIELS, 2004 (resto de países)

4.000

3.000

2.000

1.000

0

Euro

sde

1990

,millo

nes

1970

2.281

1975

2.940

1980

2.967

1985

2.560

1990

3.703

300

200

100

0

Euro

sde

1990

,per

cápi

ta

1970

176

1975

216

1980

210

1985

177

1990

249

Gráfico A Gasto total del gobierno central neerlandésen vivienda

Gráfico B Gasto per cápita del gobierno centralneerlandés en vivienda

Fuente: Elaboración propia a partir de CBS –www.cbs.nl– y VAN DER SCHAAR, 1991

Fuente: elaboración propia a partir de CBS –www.cbs.nl– y VAN DER SCHAAR,1991

* Categoría restante, varía en función del país. Se puede tratar por ejemplo de casas ruralesvinculadas a una explotación agrícola, viviendas en cooperativa, viviendas donde no se pagaalquiler o viviendas vacías.

Nueva situación (finales '80-hoy)En 1989, el Ministerio de Vivienda, Urbanismo yMedio Ambiente aprobó el documento "Política deVivienda en los Años '90", que recibió el sobre-nombre de 'documento Heerma', en honor alSecretario de Estado de Vivienda, bajo cuya res-ponsabilidad se elaboró este documento. Con élse iniciaron una serie de reformas de calado quemodificaron todo el escenario descrito.

En primer lugar el gobierno central redujo lasayudas públicas a la urbanización pública munici-pal (destinadas a las empresas municipales desuelo) y a la promoción de VS (destinadas a lasCorporaciones de Vivienda y empresas municipa-les de vivienda). En segundo lugar, se puso puntoy final al sistema de financiación de estas ayudas,basado en préstamos del gobierno central.

En total, en 1993 las ayudas variables que elgobierno central aún les debía a corporaciones yempresas municipales de vivienda ascendía a unos35.000 millones de florines holandeses (! 15.765millones al cambio actual florín-euro). Al mismotiempo, las corporaciones y empresas municipalesde vivienda debían al gobierno central en torno a41.000 millones de florines (! 18.468 millones). Enese año el gobierno central eliminó ambas obliga-ciones, compensando la una con la otra. Es decir,el gobierno dejaría de pagar las ayudas, y a cambioles condonaba sus deudas a las corporaciones yempresas municipales de vivienda.8

La reducción de las ayudas públicas, asícomo la condonación de las ayudas y deudas pen-dientes, tuvieron como efecto una serie de cam-bios de calado:

– Excepto contadas singularidades, los Ayun-tamientos holandeses ya no urbanizan, o lo hacenconjuntamente, organizados en distintas fórmulasde colaboración público-privada, con las promoto-ras propietarias del suelo;

– Las empresas municipales de vivienda fue-ron independizadas o adquiridas por las corpora-ciones.

– Corporaciones y ex empresas municipalesse independizaron. Ya no reciben ayudas públicasy se espera de ellas que cumplan con su cometi-do apoyándose en capital propio. Eso quiere decirque la promoción de nuevas viviendas sociales hade ser financiada con los beneficios obtenidos conla gestión del parque de viviendas sociales dealquiler, con la venta de viviendas sociales dealquiler y con la promoción y venta de viviendas delibre mercado.

– A partir de entonces se produjo un vuelcoradical en la producción de vivienda nueva. Sepasó de una producción media anual de 70% deviviendas sociales y 30% de libre mercado, a unasituación inversa: desde entonces, más del 70%de las viviendas nuevas son de libre mercado.

El resultado fue un descenso del número deviviendas comisionadas por las corporaciones devivienda y las Administraciones Públicas (GráficoC). Paulatinamente se ha ido produciendo un des-censo en la construcción de viviendas de alquiler,fundamentalmente de las viviendas de alquilersocial (Gráfico D).

Es decir, el porcentaje de vivienda de alquilerbarata (en su mayoría VS) dentro del parque totalde vivienda se ha reducido, aunque sigue siendouna parte muy significativa del mismo. En 2006, elparque total de viviendas estaba compuesto porun 33,1% de alquiler social, 55,9% de propiedad y11% de alquiler privado.9 Es un descenso delalquiler social de casi siete puntos, si lo compara-mos con las arriba mencionadas cifras a comien-zos de los 90 (40% alquiler social).

Como hemos visto, las reformas respondíanfundamentalmente a un problema presupuesta-rio: por un lado recortar el gasto público, y por elotro simplificar el sistema público de ayudas a lavivienda. Un argumento de vital importancia paraapoyar estas reformas era la convicción de que, apesar de frenar la construcción de viviendassociales, se podía seguir garantizando un aloja-miento digno al alcance de todos los segmentossociales (jóvenes, estudiantes, grupos de ingre-sos bajos, etc.). Para ello se acudió al conceptode la rotación (doorstroming).

El parque de vivienda barata, gracias funda-mentalmente a la VS, era enorme, muy por encimadel porcentaje de población con bajos recursoseconómicos. Buena parte de la vivienda barataestaba pues ocupada por clases medias, arrendata-rios con mayores recursos económicos. Estosarrendatarios solían haber accedido a viviendasbaratas cuando eran jóvenes, para, con el paso delos años, subir en el escalafón social. Por ejemplo,en Ámsterdam, aún en 2001, el 60,4% de las vivien-das era barata, mientras que sólo un 37% de lapoblación pertenecía ese año a los grupos econó-micamente débiles. Así pues, parecía que buenaparte del parque de vivienda social estaba ocupadopor personas que en teoría no lo necesitaban.

Según el mencionado principio de rotación, sise ofrecía una vivienda de calidad, las clases

8 Véase bibliografía específica EKKERS, 2002, pág. 149. 9 Véase bibliografía específica MINISTERIO De VROM,2007.

204 Desde la política de los lugares

medias decidirían voluntariamente abandonar lasviviendas baratas. La idea, generalizada entre losresponsables políticos nacionales y municipales,era que sólo el mercado libre sería capaz de ofre-cer esta calidad. De este modo se crearía espaciopara alojar a los grupos de bajo nivel adquisitivorecién incorporados al mercado de la vivienda.10

Así pues, apoyándose en el principio de rota-ción, los responsables de las políticas nacionales ylocales de vivienda consideraron factible garanti-zar el acceso a la vivienda a los grupos económi-camente débiles sin necesidad de seguir constru-yendo grandes cantidades de vivienda social. Paralograr este objetivo bastaría en teoría con:

– Ofertar vivienda de calidad (libre mercado) alas clases medias: la opinión generalizada entre losresponsables políticos era que los únicos capacesde ofrecer estas viviendas de calidad eran las pro-

motoras comerciales y las propias corporacionesde vivienda, actuando en este punto como promo-toras comerciales. Esta tarea correspondía a ellas, yla Administración Pública debía retirarse.

– Mantener el parque de vivienda barata yaexistente, construyendo puntualmente nuevavivienda social para sustituir las derribadas y paragarantizar la heterogeneidad social en los barriosde nueva construcción. Esta tarea corresponderíaa las Corporaciones de Vivienda, que, gracias alcapital acumulado y la promoción y venta deviviendas de libre mercado, dispondrían de sufi-cientes medios para acometer esta relativamentemodesta tarea.

SITUACIÓN ACTUALLos resultados de las reformas pueden calificarsede agridulces. Ha habido un cambio y reordena-ción de los subsidios públicos, se ha pasado desubsidiar la urbanización y la promoción de VS, asubsidiar a los arrendatarios con bajos ingresos(a través de una subvención al alquiler, el Huur-subsidie) y a los compradores de la primeravivienda (a través de amplias posibilidades dedesgravación fiscal). El presupuesto total delMinisterio de Vivienda, Urbanismo y MedioAmbiente para 2008 es de algo más de ! 4.000millones. De ellos !2.100 están destinados a lasayudas al alquiler (huursubsidie), !920 millones aayudas a Regeneración urbana, y ! 480 millonesa integración social. El resto va a partidas meno-res. En cuanto a las desgravaciones fiscales,estas sumaban en 2005 un coste total para elMinisterio de Finanzas de !9.900 millones.

Es difícil de evaluar este aspecto del gastopúblico. Un motivo fundamental de las menciona-das reformas fue un gasto público en aumento eimprevisible. Sin embargo, en los últimos años lasmencionadas ayudas a los arrendatarios hanaumentado significativamente, y lo mismo se puededecir del coste para la hacienda pública de las des-gravaciones fiscales por compra de la vivienda. Elaumento del precio de la vivienda (ver abajo) hacontribuido decisivamente a ello: los arrendatariosnecesitados de ayudas han aumentado, y las canti-dades a desgravar por compradores de la viviendatambién.

Por otro lado, un claro reverso de la moneda esuna caída de la producción de viviendas y un aumen-to significativo de la demanda insatisfecha. La rela-ción con las mencionadas reformas es compleja y nosiempre existe unanimidad sobre su naturaleza.

10 Véase bibliografía específica GEMEENTE ÁMSTERDAM,1998.

2053. VISIONES CRÍTICAS

1995 1996 1997 1998 20001999 2001 2002 2003 2004 2005 2006

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Núm

ero

deviv

iend

asnu

evas

Comisionadas por promotoras comercialesComisionadas por corporaciones y Ad. PúblicaComisionadas por otros particulares

Viviendas alquiler socialViviendas de propiedad Viviendas alquiler privado

Núm

ero

deviv

iend

asnu

evas

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Gráfico C Número de viviendas construidas porentidad coordinadora

Gráfico D Viviendas nuevas para venta, alquilerprivado y alquiler social

Fuente: Elaboración propia, en base a CBS 2007b

Fuente: Elaboración propia a partir de CBS –www.cbs.nl– y VAN DER SCHAAR, 1991

Caída de la producción de viviendasComo se menciona algo mas arriba, es evidente quelas mencionadas reformas tuvieron como conse-cuencia una significativa disminución de la cons-trucción de VS. Lo que llama la atención es que laspromotoras comerciales no recogieron suficiente-mente el guante que les había arrojado la Adminis-tración Pública. Es decir, la caída de la construcciónde VS no fue compensada con una subida de laconstrucción de viviendas de libre mercado. Laconstrucción de viviendas ha caído en los últimosaños a niveles muy bajos, llegando en 2003 al míni-mo histórico de menos de 60.000 viviendas anual.Este es el nivel más bajo de producción desde elaño 1953, cuando el país se recuperaba de los des-trozos de la posguerra (Gráfico E). Si extrapolára-mos esta cifra proporcionalmente a la población, escomo si en España se edificasen sólo 150.000viviendas al año (que sirva de comparación: en 2006se edificaron en España unas 800.000 viviendasnuevas). Es este un fenómeno sorprendente, sobretodo porque el periodo coincidió con una época deaumentos vertiginosos de los precios de la vivienda.A mediados de los años 90 la economía comenzóun periodo de auge, el precio del dinero bajó y lasfórmulas hipotecarias comenzaron un proceso deflexibilización que hizo aumentar la capacidadadquisitiva de las familias. Desde entonces hasta2001, los precios de la vivienda han crecido muysignificativamente (Gráfico F). A partir del 2001 lasubida de precios se ha atemperado, para crecermoderadamente algo por encima de la inflación.

Mientras que la relación entre las reformas y lacaída de la producción de VS es clara para todos losexpertos, no se puede decir lo mismo de la supues-ta relación entre estas mismas reformas con la caídaen la producción de viviendas. Las explicacionesdadas a este fenómeno son diferentes y a menudocomplementarias. Una de las explicaciones es quetras la disminución de las políticas activas de suelode los Ayuntamientos, las promotoras comercialeshan ido tomando posiciones en el mercado delsuelo que aprovechan para retenerlo con intencio-nes especulativas: mantener altos los precios de lavivienda. Otro elemento clave para entender el fenó-meno es la carencia de instrumentos jurídicos quefaciliten la ejecución privada de la urbanización: lareordenación de los suelos y la financiación de laurbanización y los equipamientos públicos. Porejemplo, no existe ninguna fórmula de reparcelacióno agente urbanizador en la legislación urbanísticaholandesa, por lo que todo desarrollo urbanístico se

basa exclusivamente en convenios privados entre laAdministración Pública y los privados.11 Otra expli-cación es que las políticas de ciudad compacta delGobierno central, que se esfuerzan por concentrarbuena parte de la construcción de viviendas en laszonas urbanas existentes, hacen la urbanizaciónmucho más dificultosa y cara. Por último, queda elargumento, algo manido porque se utiliza para expli-car casi todos los males, de la burocracia de lasAdministraciones Públicas y el aumento de legisla-ción medioambiental como los factores que retrasa-rían los procesos de ejecución del Planeamiento y,por tanto, la producción de viviendas.

Aumento de la carestía y problemasde accesibilidad a la viviendaEn los últimos años ha aumentado la demanda devivienda no satisfecha, lo que quiere decir que unaparte cada vez más importante de la poblacióndesea o necesita mudarse (a su primera viviendaindependiente o a una nueva vivienda) pero no tienelos medios económicos suficientes para ello. Bienporque, aunque en teoría tenga derecho a una VS,el parque existente de vivienda social está tan soli-

11 Véase para estas dos explicaciones bibliografía especí-fica MUÑOZ GIELEN, 2006

206 Desde la política de los lugares

Núm

ero

deviv

iend

as

1950

1953

1956

1959

1962

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

0

Vivienda existente: precio medio hasta 1984 y mediano hasta 2001(fuente: NVM, elaboración NVB, en NVB 2001)Vivienda nueva: precio medio desde 1983 (BNW, en Vfom 2002)

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

Prec

iopo

rvivi

enda

,eur

os

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

Gráfico E Evolución en el número de viviendas nuevasen los Países Bajos

Gráfico F Evolución del precio de la vivienda enlos Países Bajos

Fuente: CENTRAAL BUREAU STATISTIEK (www.cbsss.nl)

citado que no ofrece una oportunidad real. Este esel caso de muchos jóvenes, inmigrantes y otros sec-tores de ingresos medios y bajos, sobre todo en lazona más poblada de Holanda, la llamada "Rands-tad" (Ámsterdam, Utrecht, Rotterdam, La Haya yotras poblaciones en el Centro-Oeste del país). Obien porque, como es el caso de parte de las clasesmedias, no tienen derecho a acceder al parque deVS por ganar por encima de un nivel determinadode ingresos, pero tampoco pueden pagar los pre-cios de las viviendas en el mercado libre.

En los mapas se representa la capacidad deadquisición de viviendas de un holandés con ingre-sos medios por provincias en 1997, 2000 y 2002.Arriba se representan las provincias en las quepodía adquirir un apartamento al precio medio enesa provincia. En 1997 podía aún comprar un apar-tamento en prácticamente todas las provincias,excepto en Ámsterdam y alrededores (provincias deHolanda-Norte y Utrecht). En 2002 ya sólo podíaadquirir un apartamento en la alejada nórdica pro-vincia de Friesland. Abajo lo mismo pero con vivien-das unifamiliares al precio medio en esa provincia.En 1997 podía aún adquirir una vivienda unifamiliar

en las alejadas y relativamente poco pobladas pro-vincias de Friesland, Groningen y Zeeland. Ya desdeel año 2000, comprar una vivienda unifamiliar erauna tarea imposible para un holandés de ingresosmedios que no dispusiese de capital adicional, noimporta en qué provincia.

El porcentaje medio de los ingresos familiaresdestinados a la vivienda está subiendo rápidamen-te. El gráfico G muestra la variación de los gastos envivienda de compradores y de arrendatarios deviviendas, en 2002 y 2006 (Gastos netos vivienda:porcentaje de los ingresos netos anuales destina-dos al pago del alquiler o la hipoteca; Gastos tota-les vivienda: porcentaje de los ingresos netos anua-les destinados al pago de los Gastos vivienda netosmás gas, electricidad, agua e impuestos locales).Las cifras muestran un importante ascenso de losgastos familiares dedicados a la vivienda, tanto decompradores como de arrendatarios. Un compra-dor medio ha pasado de gastarse en 2002 un15,1% de sus ingresos netos anuales en la hipote-ca, a gastarse un 16,1% en 2006. Los arrendatarioslo tienen peor. Mientras que en 1990 se gastaban un20% de sus ingresos netos anuales en el pago delalquiler, en 2002 se gastaban un 21,6%, y en 2006un 24,2%. de sus ingresos netos anuales. Si ade-más se tienen en cuenta los gastos añadidos (gas,electricidad, agua e impuestos locales), han aumen-tado muy significativamente en los últimos años(sobre todo gas y electricidad), el resultado es queel gasto medio en vivienda ha alcanzado cifras his-tóricas en Holanda.

Hay que tener en cuenta que estos datos serefieren a todos los arrendatarios, o sea, también aaquellos arrendatarios que habitan el parque devivienda social de alquiler que, como veíamosantes, suponía en 2006 un 33,1% del parque totalde viviendas. El esfuerzo económico para pagar lavivienda de aquellos grupos que no pueden acce-der a esta vivienda social (que son numerososahora y prácticamente inexistente hasta comienzosde los 90) es lógicamente mayor, porque tienen quebuscar en el sector privado la vivienda que alquilan.Eso quiere decir que las cifras mencionadas son unpromedio, y que para aquellos grupos que no acce-den a la vivienda social, los Gastos netos y totalesen vivienda son mucho mayores.

Una primera conclusión es que el fundamentode la nueva política de vivienda, el principio de rota-ción, no ha funcionado bien. Hay un estancamientoen la circulación dentro del parque de vivienda bara-ta. Se ha hecho evidente que el mercado libre no ha

2073. VISIONES CRÍTICAS

Gastos netos viviendaGastos totales vivienda

Porc

enta

jede

los

ingr

esos

neto

san

uale

sde

stin

ados

a...

arrendatarios2002

arrendatarios2006

compradores2002

compradores2006

40

30

20

0

Gráfico G Gastos en vivienda (alquiler y propiedad)

Gráfico H Capacidad de compra de un holandés coningresos medios por provincias*

Fuente: BUYS et al., 2007

* Arriba, apartamentos de precio medio; abajo, viviendas unifamiliares de precio medio.

Fuente: Periódico NRC, 19-20 Octubre 2002.

producido viviendas con una relación precio-calidadlo suficientemente atractiva, de modo que las clasesmedias no se han animado a 'rotar' y habitan hoydía todavía buena parte de las VS de alquiler.

Basadas en la experiencia holandesa, variasson las reflexiones a destacar, reflexiones que talvez serian de utilidad en el debate que en estosmomentos tiene lugar en España sobre la creaciónde un parque de vivienda social de alquiler.

La experiencia holandesa puede ser de interésporque ilustra la vulnerabilidad de políticas públicasde implicación directa en la producción de VS quepesen significativamente en las arcas públicas. Lafórmula concreta de financiación en el caso holan-dés (ayudas variables dependientes de la evolucióndel precio del dinero y otros factores, no todos con-trolables por la Administración Pública) no se mos-tró muy resistente a épocas de estrechez financieraen el gasto público. A pesar del amplio consensosocial y político en torno a una política de VS, elbastión de ésta política (política activa de suelo ypromoción directa de VS) cayó ante las estrechecesfinancieras del Estado holandés en los 80.

Conviene recordar que, en este punto, Españadisfruta de una ventaja relativa con respecto aHolanda. El sistema español de reparto de benefi-cios y cargas entre los propietarios del suelo, derecuperación publica de al menos un 10% del apro-vechamiento urbanístico, junto con la posibilidad,iniciada en el País Vasco a mediados de los anos 90,de incluir la vivienda de protección oficial como unacalificación específica del suelo, hacen posible laobtención de suelo gratis o a un precio lo suficiente-mente bajo como para hacer posible la edificaciónde viviendas sociales sin coste o a un precio relati-vamente bajo para la Administración Pública. Losmismos instrumentos que hacen posible la financia-ción de la VPO en propiedad sin gasto alguno parala Administración Pública, también pueden ser utili-zados, y parece ser que en la practica comienzan aserlo, para la producción de VS de alquiler.

Mecanismos de rotaciónParece plausible concluir que un parque importantede VS de alquiler, en el contexto de un mercadolibre de la vivienda caracterizado por su carestía(baja producción de viviendas, y altos precios de lamisma), no es suficiente para garantizar el acceso ala vivienda a los segmentos sociales con menoscapacidad adquisitiva. El riesgo es que las clases

medias, confrontadas con unas viviendas de libremercado de precios prohibitivos, o tan altos queadquirirlas supondría un cambio de estilo de vida,decidan seguir ocupando las VS, como es el casoen Holanda. Y ello aún cuando, por circunstanciasde la vida, han dejado de pertenecer al grupo parael que fueron pensadas.

Cabe pensar en fórmulas que limiten la estan-cia de estas clases medias, y que les estimulen a'rotar', como por ejemplo el experimento organizadopor el instituto de innovación SEV en colaboracióncon cinco corporaciones de vivienda. En este expe-rimento, que tiene lugar en estos momentos, lacuantía del alquiler depende de los ingresos delarrendatario, y puede pues cambiar si cambian losingresos.

Ahora bien, las medidas orientadas a 'echar' alas clases medias de la VS, sin ofrecerles otra alter-nativa que un mercado libre de precios prohibitivos,probablemente no contarían con suficientes apoyosen la sociedad y política españolas, además de serdiscutible su base moral. De hecho, las propuestasde medidas parecidas en Holanda son muy discuti-das, entre otras cosas porque se considera que estadistribución desequilibrada (clases medias viviendoen VS) tiene justamente efectos muy positivos por-que garantiza cierta heterogeneidad social en losbarrios y contrarresta procesos de segregaciónsocial del espacio. Es por ello que estamos conven-cidos de la necesidad de crear una oferta adecuadade viviendas en propiedad, a precios accesibles, aaquellas personas que, tras habitar viviendas socia-les durante unos años, pueden y quieren comprarseuna vivienda. Una medida como esta seria una medi-da positiva y de probable aceptación político-social.

Conviene recordar que, también en este punto,España disfruta de una ventaja relativa con respec-to a Holanda, pues en principio la VPO no le cuestanada a la Administración Publica. Los últimos acon-tecimientos en las distintas legislaciones urbanísti-cas de las CCAA del Estado español, donde gra-dualmente, y siguiendo el ejemplo pionero vasco dela ley Maturana en los 90, se han ido introduciendoporcentajes mínimos de VPO, además de la intro-ducción de un porcentaje mínimo en la nueva Leydel Suelo estatal, apuntan ya hacia un escenario demejora de la disponibilidad de vivienda en propie-dad a un precio accesible para amplias capas de lapoblación. Ahora sólo falta la vivienda social delalquiler…

208 Desde la política de los lugares

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2093. VISIONES CRÍTICAS

4. APRENDIENDO DE EUROPA

SOBRE LA REGULACIÓN

SOBRE LA EDIFICACIÓN

SOBRE LA IMPLANTACIÓN

Las siguientes conclusiones y propuestas tratan desintetizar y coordinar las conclusiones y propuestasde los capítulos anteriores, desde una visión deconjunto. Este afán destilador y unitario conllevauna cierta reinterpretación, así como la introduc-ción de una nueva jerarquía, sacrificando cuestio-nes específicas o de detalle que siempre puedenencontrarse en los capítulos correspondientes.

El orden establecido en este capítulo esbásicamente el orden de los capítulos anteriores,pero ahora se agrupan en tres grandes epígrafes.Comenzaremos con las conclusiones y propues-tas relativas a la Regulación de la Vivienda SocialEuropea, y a continuación las referentes a suImplantación en la ciudad, y a su Edificación.

SOBRE LA REGULACIÓN" El derecho a la vivienda recogida en la Declara-

ción Universal de Derechos Humanos en 1948,comienza a convertirse en un derecho subjetivoexigible ante los tribunales de justicia. Así hasido declarado por el Gobierno Francés y por laJunta de Andalucía, en el año 2007.

" Las ayudas a la vivienda en la Europa másavanzada tienden hacia la persona y hacia lainiciativa privada. Las primeras ayudan a hacerfrente a los alquileres o a los pagos de la com-pra, las segundas se dirigen a entidades sinafán de lucro. Los alquileres sociales estánregulados por ley, y las entidades se vensometidas a un control estricto.El porcentaje del P.I.B. en Europa es aproxima-damente el doble que el empleado en España(1%). Del porcentaje europeo se emplea el 70%en las ayudas mencionadas en el párrafo ante-rior y el 30% a las desgravaciones fiscales,mientras que en nuestro país es una relacióninversa, con el agravante que el 70% se centraen la compra indiscriminada de vivienda y esprácticamente inexistente en el alquiler.

" La política de vivienda ya no sólo tiene unpapel redistributivo sino que se convierte enfactor de cohesión social en un entorno urba-no saludable. La ley francesa de solidaridad

(2000) obliga a que en cada municipio existaun 20% de VS.

" En la U.E. el 32% del parque de viviendas esde alquiler, frente al 11,1% en España. Los paí-ses con P.I.B. más alto, como Francia y Alema-nia, tienen los porcentajes más altos tambiénde viviendas en alquiler, 44% y 57% respecti-vamente. Sin embargo España y los países delEste tienen los porcentajes más bajos ("Espa-ña no va bien", frase opuesta a la del Presiden-te del Gobierno conservador en los años 2000-2004, cuando deducía, de la eclosión deconstrucción y gran venta de viviendas, laprosperidad de los españoles). El umbral míni-mo para asegurar la movilidad de los hogaresse estima en un 25% de viviendas de alquiler.De ahí la importancia que puede adquirir la VSen alquiler, pues mientras en Europa es el11,4% en España no alcanzamos el 2%.

" Se parte de que el equilibrio económico de unhogar se alcanza cuando el gasto en viviendano supera el 25% de la suma de los ingresos.En España el 83,5% de los hogares tiene cargafinanciera por la adquisición de su vivienda,mientras la media en la U.E. es del 50% aproxi-madamente. El precio de una vivienda en Espa-ña depende fudamentalmente de la carga finan-ciera que esté dispuesta a soportar un hogar;los vendedores la tensan hasta alcanzar el 50%de los ingresos, mientras que en los paísesestudiados no pasan del 30%, y con anteriori-dad a 1990 se quedaba por debajo del 10%.

" La nueva política neoliberal europea afecta ala de la vivienda de tal forma que la Adminis-tración busca reducir el gasto, fomentando lacompra y vendiendo parte de su patrimonioinmueble. Considera que la situación poste-rior a la Segunda Guerra Mundial, momentoen el que se planteó el modelo, no correspon-de a la actual. Esta medida es necesarioentenderla en un contexto absolutamentediferente al español, pues en Holanda existen2,8 millones de VS y en Francia 2,4 millones.Por lo tanto, las medidas apuntadas también

2134. APRENDIENDO DE EUROPA

APRENDIENDO DE EUROPALUIS MOYA

pretenden equilibrar el alquiler social con lacompra y conseguir que los barrios se inte-gren socialmente. Dentro de esta política seincluyen medidas que eviten los efectosnegativos, como por ejemplo la del tratamien-to de las viviendas vacías. Ante esto últimoAlemania actúa a los dos meses de su cons-tatación, Dinamarca a las seis semanas. EnFrancia, la intervención consiste en una tasadel 10% el primer año, del 12,52% el segun-do, y del 15% a partir del tercero.A pesar de la nueva política de fomento a lacompra, el número de viviendas en alquilerprivado aumenta en Alemania por razones desu particular historia, en la que la parte occi-dental ha absorbido a la oriental. El alquilersocial disminuye en Alemania y Holanda; semantiene en Francia donde obtiene recursos,entre otros, del 0,65% de la masa salarial delas empresas de más de diez trabajadores, odel 2,5% de los alquileres percibidos por lospropietarios.Además las viviendas públicas se venden aentidades privadas sin ánimo de lucro, talescomo corporaciones de vivienda, asociacio-nes cooperativas o fundaciones. En Holandaexisten casi 600 de estas entidades con unamedia de 4.600 viviendas; este sistema tienemuchos años de vida y la Administración con-trola su equilibrio en las cuentas de explota-ción. También se venden viviendas públicas alos inquilinos, y en Alemania Oriental a socie-dades, especialmente anglosajonas.

" El alquiler deviene un sistema tan válido comola compra en los países que consideran lavivienda un bien de uso y no un bien de cambio.El alquiler incluye un buen mantenimiento yunos servicios de atención al equipamiento.Los contratos son de larga duración si elinquilino lo desea y las actualizaciones estánprevistas.En el caso de los alquileres sociales, la cuan-tía se fija en función de la superficie, el núme-ro de habitaciones, los equipamientos, y laubicación en la ciudad, y aparece cada año enla normativa correspondiente. Se respeta elprincipio de contrato indefinido, contrastadocon el nivel de ingresos del hogar, de tal formaque cuando éste supera la cantidad estableci-da, el inquilino paga un suplemento. El alqui-ler social en Alemania es un 30% menor queel libre.

SOBRE LA EDIFICACIÓN" En los últimos años se opta de preferencia por el

bloque más que por la vivienda unifamiliar, aun-que en países como Holanda esta última sigasiendo la mayoritaria con gran diferencia. Dentrodel bloque suele predominar el de poca altura,pues se aprecian especialmente las viviendas enplanta baja con jardín. La utilización del bloquebajo permite densificar ciudades con larga tradi-ción de unifamiliares. Con el uso del bloque bajose busca también a veces, al supresión delascensor para abaratar costes. En este caso sereservan las plantas bajas para personas mayo-res y discapacitados.

" También se usan con frecuencia los bloques desiete u ocho plantas, e incluso las torres en con-juntos unitarios o aislados. En esta tipología seconstruyen espacios comunes cubiertos congalería, que producen efectos invernadero; aho-rran energía, y al mismo tiempo acogen activida-des comunitarias con finalidades de fomentosocial. Estas galerías pueden adosarse a lasfachadas o, lo que es más frecuente, encontrar-se entre bloques, incorporando en planta bajalos accesos, escaleras y ascensores. Suelenajardinarse con especies de latitudes más cáli-das. En las plantas altas se sitúan los corredorespor los que se accede a los distribuidores dedos, cuatro y hasta seis viviendas.Esta solución, muy adecuada para climas fríos olluviosos, puede serlo también para España si secrea este espacio común como colchón térmicoprotector del calor y bien ventilado. Para ellonaturalmente es necesario cambiar el tipo decerramiento y crear un ambiente húmedo quesiempre es posible con poco consumo de agua.A este espacio común semiabierto dan frente laszonas húmedas y de almacenaje de cada vivien-da, mientras que las habitaciones de estanciadan al exterior.

" Sería más racional que España adoptara deter-minados principios proyectuales de uso comúnen Alemania, Francia y Países Bajos. Entre elloses destacable la reducción del número y super-ficie de las zonas húmedas a favor de las habi-taciones. De esta manera dichas habitaciones,cuando superan los 12 m2 de superficie, puedentener un carácter polivalente. Los cuartos debaño con frecuencia separan la cabina del retre-te del baño, en el que si no existe lavanderíacomún, se suele albergar la lavadora. El baño,sin plato de ducha sino sumidero en el suelo,

214 Sobre la regulación, edificación e implantación

permite más flexibilidad en su utilización y ade-más menor tamaño. La cocina suele incorporar-se al estar, con la posibilidad de quedar cerradamediante elementos opacos o simple veladura;el tipo de comidas actuales no suele desprenderel olor de las largas elaboraciones de antaño.

" La repercusión del precio de la construcción en elprecio de venta de una vivienda española de tipomedio es menor de un 25%; en la U.E. este valores superior al 50%, y en Alemania al 60%. Nues-tro bajo porcentaje se debe a la peor calidadunido a la enorme repercusión del valor del suelo.Es imprescindible que aumente la calidad de laconstrucción en España y crezca su durabili-dad para que el mantenimiento tenga menorcoste. Naturalmente el cambio redundaría enbeneficio de los usuarios, a costa de un mayoresfuerzo de los constructores en el procedi-miento, en la elección de una mano de obramás cualificada y por tanto en el coste. Seríatambién un beneficio para la industria y porende para la economía del país; la industriali-zación asegura calidad, y permanencia en laproducción frente a la construcción artesanalque es imprevisible.Tras el estudio realizado no se constata grandiferencia en la utilización generalizada de laconstrucción ecológica en España con respec-to a los tres países estudiados, pero en ellos esevidente la mayor calidad en cuanto a los sis-temas constructivos y materiales utilizados.Esto se traduce en mejores aislamientos yresistencia de la construcción; por ejemploAlemania persigue el objetivo de la viviendapasiva, es decir aquella que no necesita nin-gún sistema ni elemento de calefacción, aun-que su coste inicial sea un 15% superior. Lavivienda pasiva sólo necesita producir el efec-to invernadero, aislamiento absoluto y un sis-tema de ventilación forzada de forma natural.En España la normativa de la construcción esabundante y completa, probablemente supe-rior a la de los tres países estudiados, pero elgrado de cumplimiento es menor. Por ello senecesita un control más estricto, como ocurreespecialmente en Países Bajos y Alemania, yun sistema de incentivos real y no simbólico.

" En estos países la normativa de construcción ydiseño no tiene, como en España, el carácter deaplicación generalizable, ni siquiera en la VS,pues se guían por las ordenanzas municipales, yalgunas normas específicas que emanan de las

Regiones. Se puede afirmar que una parteimportante del control administrativo se confía alcriterio de sus técnicos, los cuales ejercen unafuerte influencia en la construcción de la ciudad.Por tanto nos convendría aprender a considerar,reconocer y compensar económicamente albuen técnico de la Administración, y confiarle lastareas que habitualmente llevan a cabo merossupervisores del cumplimiento de la normativa.Este procedimiento permitiría flexibilizar y diver-sificar la morfología y tipología edificatoria,mejorar el diseño de los espacios públicos, y endefinitiva enriquecer el paisaje urbano.

" Los objetivos principales de la construcción euro-pea de viviendas, se centran en la conexión deredes y en la reducción del impacto ambiental.Ello se traduce en incorporar instalaciones connuevas canalizaciones y registros, instalarsoluciones pasivas de insolación y ventilación,aumentar la eficacia de los elementos y siste-mas de control higrotérmico, y mejorar los ren-dimientos de los sistemas activos apoyándoseen energías renovables.Ha aumentado el repertorio de materiales ycomponentes industriales. Dentro de los pri-meros destacan los nuevos tipos de vidrio y demadera con compuestos sintéticos. Dentro delos segundos se está desarrollando una ecoin-dustria cuya facturación crece en progresióngeométrica.El reciclaje del agua, especialmente la llamadagris, procedente de duchas y fregaderos,puede llegar a obtener el 60% de la necesaria.Esta medida, aunque no obligatoria, es nece-saria en países cuyo precio del agua es muysuperior al español. Es de suponer que ennuestro país, con escasa pluviometría, el pre-cio se igualará o superará cuando deje de serun precio político.En cuanto al reciclado y reutilización de basu-ras, el progreso en estos países es muy supe-rior. Con ellas se produce energía eléctrica porincineración, o gas metano como consecuen-cia de su descomposición. El trasporte de resi-duos a través de sistemas neumáticos es unabuena solución para evitar el transporte concamiones que contaminan con ruidos y olores,y obstruyen el tráfico, pero su elevado precioimpide su implantación generalizada.

" Los avances más notorios en la industrializaciónde la construcción central se concentran en lospaneles ligeros de fachada, los forjados de pre-

2154. APRENDIENDO DE EUROPA

losas o losas armadas con hormigón celular, lasparticiones interiores con paneles de yeso mez-clado con diferentes materiales, y las conduc-ciones. Una gran parte de la construcción sehace con encofrado túnel, muros que incorporanpuertas y ventanas ya terminadas, y escalerasprefabricadas.La planificación de la obra adquiere mayorimportancia y permite abordar el gran proble-ma de la construcción, la interacción entre losdistintos oficios, por ejemplo mediante la ubi-cación de las instalaciones dentro de los forja-dos o en los parámetros verticales.Francia y Alemania, junto con otros paísescomo Estados Unidos y Japón, están entre losmás avanzados en la investigación de la robo-tización constructiva. Se implantan robots paralos oficios más peligrosos y para incrementarla eficacia y calidad del trabajo.La industrialización de la construcción ha supe-rado así la prefabricación pesada para pasar ala de componentes, pero es necesario que sehomologuen internacionalmente, al menos en laesfera europea, los productos, los métodos deensayo, y previamente la normativa.

SOBRE LA IMPLANTACIÓN" En los países estudiados la atención se centra

preferentemente en los tejidos urbanos consoli-dados, al contrario que en épocas pasadas contendencia a la continua expansión de nuevosterritorios. Esta tendencia tiene dos efectospositivos: evitar la invasión despilfarradora deterrenos naturales, recuperar bolsas vacías, reu-tilizar espacios con nuevos usos, o densificar ycomplementar los existentes.Todo ello a pesar de que la rehabilitación deuna vivienda puede costar tanto o más queuna vivienda nueva, y además produce moles-tias en las colindantes. En las estadísticas sepuede apreciar que desde que se ha implanta-do esta política han disminuido notoriamentelas viviendas nuevas construidas por año.

" Las intervenciones urbanísticas buscan la diversi-dad, tanto sea en terrenos con pendiente o llanos.En estos últimos, donde por facilidad de trazadoy máximo aprovechamiento se impone la reticula,se dan unos parámetros básicos que dejan, aarquitectos y promotores, libertad en la composi-ción de los volúmenes y en la mezcla de usos.Con el mismo objetivo de la diversidad, esbásico fragmentar la promoción en sectores y

estos en conjuntos de 35 a 50 viviendas. Lafragmentación morfológica no impide queexistan equipamientos y dotaciones comunes,que por economía, den servicio a conjuntosmayores; es habitual los de calefacción y aguacaliente.El tamaño reducido de las promociones permi-te más fácilmente ajustarse a la diversidadsociológica actual. Traducido al proyecto estose materializa en viviendas con proyectos a lacarta o para clientes usuarios.

" Se recupera el valor del espacio público, a la parque el comunitario. Con respecto al primero losobjetivos principales son: densidad, tensiónentre elementos polarizantes, variedad de usos,prioridad al tratamiento blando y muy cuidado,mínimo tráfico privado y aparcamiento, y mobi-liario urbano confortable. Es fundamental prestaratención al diálogo entre edificación y espaciopúblico, y en último caso adaptár la primera alsegundo.El espacio comunitario, ya sea en patio, inter-bloques, o como espacio libre conexo a cual-quier tipología, refleja un gran mantenimiento yse ocupa con usos de escala comunitaria; porejemplo edificio, o edificios, con central térmi-ca, a veces recuperación de basuras, reciclajedel agua de pluviales u otras, sala de niños,lavandería, garaje de bicicletas, y al aire libreun buen jardín, juegos de niños, huertos fami-liares y otros. Cuando las viviendas son dealquiler el mantenimiento de las instalaciones,equipamientos, y jardinería es más fácil degestionar que cuando son de propiedad, pues-to que se incluye su coste en dicho alquiler.Recordemos que esta modalidad de alquiler esla de la mitad de las viviendas en los paísesestudiados.

" La mayor ausencia de especulación del suelopermite mayor flexibilidad en la interpretación delas ordenanzas, las cuales no pretenden prefijarla forma de la edificación. Los servicios técnicosno han perdido la tradición existente desde ladécada de los 20 (con figuras como Ernst May enFranfurt o Martin Wagner en Berlín o Van Esterenen Holanda), de poder decidir por razones com-positivas y funcionales sobre la morfología y tipo-logía de la ciudad. No se trata pues de hacerexcepciones con visión parcial, sino de dar lasnormas mínimas que aseguren un paisaje urbanoy el aprovechamiento económico, y autorizar,previa presentación del proyecto, la convivencia

216 Sobre la regulación, edificación e implantación

de tipos edificatorios distintos en una mismamanzana, bloques lineales, torres, villas, y otros,en relación siempre con el espacio público.En los países estudiados se transforman fre-cuentemente los edificios existentes paramejorarlos, cambiarles de uso, y dividir lasviviendas para adaptarlas mejor a los nuevoshogares. Pero también se llevan a cabo pro-yectos de demolición y nueva construcción deáreas obsoletas que no reúnen condiciones desalubridad o construcción suficientes, espe-cialmente en Francia y Alemania.

" La población usuaria de una determinada actua-ción participa activamente en las decisiones fun-cionales de construcción o reconstrucción de unbarrio o un conjunto edificado. El sistema decooperativas, tan frecuente, ayuda a este propó-sito, así como la tendencia a construir promocio-nes de pequeño tamaño. A los nuevos inquili-nos, cuando se produce el cambio, se les suelepermitir hacer algunas modificaciones paraadaptar la vivienda. Evidentemente esto es másfácil cuanto más versátil es su vivienda, objetivoperseguido que tiene su traducción en una com-posición sencilla y una construcción de los aca-bados moldeable.

" El paisajismo se ha incorporado al proyecto delespacio público sin renunciar a su funcionalidad.Los principios básicos de la sostenibilidad sereflejan en la terminación dichos espacios paraconseguir mejores condiciones climáticas para elpropio espacio y los edificios que lo circundan.Las zonas verdes no constituyen un continuourbano, como predicaban los maestros del Movi-miento Moderno, sino un sistema continuo quepone en relación los espacios abiertos del exte-rior con los parques y espacios verdes del centrode las ciudades. Para ello se aprovechan espa-cios abandonados con usos obsoletos, comopueden ser una antigua línea de ferrocarril, unantiguo cauce, o bordes portuarios, que se pea-tonalizan y se dotan de equipamiento, al tiempoque se fomentan flujos entre polos atractivos.

" Una de las mayores inversiones en las ciudadesse aplica a la mejora o creación del transportepúblico, al tiempo que se reduce las secciones yla velocidad del tráfico rodado. Mediante eltransporte público se accede al centro, se rela-cionan las periferias, y se da vida a las zonasobsoletas recuperadas.La bicicleta se concibe como un sistema detransporte privado para distancias algo más

largas que las que realizan los peatones. Porello se incorporan franjas ciclables en las ace-ras existentes, o se suprimen líneas de aparca-miento, y se realizan trazados específicos enlas nuevas áreas. Se dotan de las medidascomplementarias para su uso, como son laposibilidad de su traslado en el transportepúblico, garajes, fijaciones seguras, y localespara cambiarse o ducharse.El tranvía es competitivo entre otros transpor-tes públicos por su economía, poca contami-nación y rapidez. La reserva de carriles espe-ciales es compatible en vías con menos tráficoprivado, y con uso de bicicletas. Las paradasse combinan con otros modos de transportepúblico o privado.Las estaciones de metro no son simplementeun agujero para acceder, sino auténticos cen-tros cívicos que relacionan el interior con elexterior, tanto compositivamente como funcio-nalmente.Es trascendente la relación de todas estasmedidas de transporte público con las vivien-das, a la hora de concebir las mismas y suentorno. Comienzan a surgir en Alemania yHolanda las asociaciones de los “sin coche”que, además de exigir un nuevo urbanismoconcebido desde esta premisa, forman coope-rativas cuyos equipamientos ocupan los espa-cios de garajes y aparcamientos. Por ello tie-nen una subvención especial.En Alemania tienen como objetivo no superarel estándar de 0,8 plazas de aparcamiento porvivienda. Simultáneamente crecen las empre-sas de alquiler temporal de vehículos, y desdeluego aumenta la idea entre familias de com-partir el coche en propiedad o alquiler.

" La diversidad perseguida en el tejido urbano vaindisolublemente unida a la coexistencia deusos. Se rompe la rígida zonificación y clasifi-cación de equipamientos entre usos privados ypúblicos, lucrativos o no. En este sentido sonmuy pocos los equipamientos que necesitancontenedores especiales, y aun en estos casosson perfectamente integrables en proximidad alos más domésticos. Adquiere más importanciapara el buen funcionamiento general, pero tam-bién para contribuir a la estética urbana, elreforzamiento de ejes y polos donde se ubi-quen los equipamientos, en lugar de intentarque sea el propio equipamiento el generadorde vida urbana.

2174. APRENDIENDO DE EUROPA

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