volumen 1 colección de análisis y debate 1 reforma...

Motor de crecimiento económico y bienestar

PresentaciónCésar Camacho

CoordinadoresAdrián Gallardo • Luz María de la Mora

Ricardo Anaya CortésFrancisco Barnés de CastroVerónica BazLeonardo BeltránMarco Antonio BernalOla Borten MoeCuauhtémoc Cárdenas Raúl CervantesJorge A. Chávez PresaPedro Ángel Contreras

Pedro Joaquín ColdwellLuis de la CalleJosé Luis Fernández ZayasAldo Flores QuirogaMichelle FossAdrián GallardoMiriam Grunstein DickterPatricio López AraujoEmilio LozoyaGustavo Madero Muñoz

Enrique Ochoa RezaRoberto Ortega LomelínJuan PardinasDavid PenchynaJesús Reyes HerolesLuis Serra BarragánEgidio Torre CantúJavier Treviño CantúMaria van der HoevenLuis Videgaray Caso

Reforma EnergéticaReforma Energética

Colección de Análisis y Debatede las Reformas del Pacto por México

Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos.

El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México.

En el presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, se analiza la necesidad de la reforma, su contenido, alcances y perspectivas. También se examina el contexto energético nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación energética de otros países; se revisa el potencial de la reforma como fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se plantean los retos de las nuevas empresas productivas del Estado, los órganos reguladores, la transparencia y rendición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo regional.

1Volumen 1

Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México

Reforma Energética

Motor de crecimiento económico y bienestarReforma Energética

César Camacho Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional

Ivonne Ortega Pacheco Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional

del Partido Revolucionario Institucional

Adrián GallardoPresidente de la Fundación Colosio, A.C.

Luis Vega AguilarSecretario de Finanzas y Administración del Comité Ejecutivo Nacional

del Partido Revolucionario Institucional

Adrián Gallardo • Luz María de la MoraCoordinadores

∏







Reforma Energética

MÉXICO • 2014

Primera edición, 2014

Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por MéxicoReforma Energética

© 2014Fundación colosio, a.c. Julio Verne No. 51 Colonia Polanco Delegación Miguel Hidalgo C.P. 11560, México, D.F. www.fundacioncolosio.mx

© 2014 Por características tipográficas y de diseño editorial Miguel Ángel Porrúa, librero-editor

Derechos reservados conforme a la leyISBN 978-607-401-920-9 voluMen 1 ISBN 978-607-401-919-3 obra coMPleta

Diseño de portada: Francisco Ortega Corral Imagen de portada: Jesús Saldívar Moreno, El Callejón del Cuajo (homenaje a Gabriel Vargas), 2011 Acrílico sobre tabla

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar pre-viamente con la autorización expresa y por escrito de la Fundación Colosio, A.C. y geMaPorrúa, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO

l ibro impreso sobre papel de fabr icac ión ecológ ica con bulk a 80 gramos

w w w. m a p o r r u a . c o m . m xAmargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.

La Reforma Energética representa un cambio histórico que acelerará

el crecimiento económico y el desarrollo de México

durante los próximos años.

EnriquE PEña niEto

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

Presentación

César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Introducción

Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Capítulo 1

Oportunidades y retos de la revolución

energética mundial

Panorama EnErgético mundial 2013

Agencia Internacional de Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

rEtos y PErsPEctivas dEl sEctor EnErgético En El mundo

Maria van der Hoeven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

la gEoPolítica dE los EnErgéticos En El mundo

Aldo Flores Quiroga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

la rEvolución EnErgética En américa dEl nortE

Javier Treviño Cantú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

EnErgía dE librE mErcado Para méxico

Michelle Foss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Contenido

8 • Contenido

Capítulo 2

Experiencias internacionales: lecciones para México

la rEforma EnErgética En méxico: las ExPEriEncias

dE arabia saudita, brasil, canadá, cuba y colombia

Juan Pardinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

gEstión y dEsafíos dE una EmPrEsa dE clasE mundial:

statoil (noruEga)

Ola Borten Moe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

ExPEriEncia dE las rEformas En El sEctor EnErgético

dEl Ecuador

Patricio López Araujo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Capítulo 3

El sector energético como pilar de desarrollo e inclusión social

la ProPuEsta dEl gobiErno fEdEral Para la rEforma

EnErgética dE méxico

Pedro Joaquín Coldwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

PEmEx, la industria PEtrolEra y la rEforma EnErgética

Emilio Lozoya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

rEforma EnErgética: la historia dEsdE El congrEso

David Penchyna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

rEforma EnErgética: ProcEso dE nEgociación

Marco Antonio Bernal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

ProPuEsta dE rEforma EnErgética

Cuauhtémoc Cárdenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

la visión dEsdE los Estados: agEnda EnErgética

dE tamauliPas

Egidio Torre Cantú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

Contenido • 9

Capítulo 4

Reforma Energética y competitividad

hacia la rEforma EnErgética

Francisco Barnés de Castro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

altErnativas Para la invErsión Privada

En El sEctor EnErgético En méxico

Miriam Grunstein Dickter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

El dEbatE sobrE la rEforma EnErgética

Luis de la Calle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Capítulo 5

Innovaciones energéticas: hacia una nueva matriz

energética

la PlanEación Para la transición EnErgética

Leonardo Beltrán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

rEnovando El futuro EnErgético dE méxico:

diagnóstico y ProPuEstas Para imPulsar las EnErgías

rEnovablEs

Verónica Baz y Luis Serra Barragán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

asPEctos tEcnológicos dE la nuEva oPción

EnErgética

José Luis Fernández Zayas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Capítulo 6

El nuevo modelo energético de México

Por fin una rEforma quE libEró las oPortunidadEs

dE méxico

Jesús Reyes Heroles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

10 • Contenido

El nuEvo marco institucional dEl sEctor EnErgético:

más quE rEforma Es una rEvolución

Jorge A. Chávez Presa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

oPortunidadEs Para divErsificar la matriz EnErgética

En méxico

Roberto Ortega Lomelín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

nuEvo régimEn fiscal En hidrocarburos

Pedro Ángel Contreras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

la rEforma dEl sEctor Eléctrico

Enrique Ochoa Reza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

Capítulo 7

Visión plural de la Reforma Energética

rEforma EnErgética: un Paso dEcisivo En favor

dE mEjorEs condicionEs dE vida Para todos los mExicanos

Enrique Peña Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425

rEforma EnErgética: un nuEvo Paradigma constitucional

Raúl Cervantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

dijimos sí a una rEforma EnErgética modErnizadora

Ricardo Anaya Cortés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437

rEforma EnErgética Para El crEcimiEnto y El biEnEstar

Enrique Peña Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

El cambio dEl Paradigma EnErgético

Pedro Joaquín Coldwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451

rEforma EnErgética: un nuEvo modElo En la rElación

EntrE la haciEnda Pública y nuEstros hidrocarburos

Luis Videgaray Caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455

la EnErgética Es la rEforma quE más transforma

César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461

rEforma EnErgética: la mayor rEforma Económica

dE los últimos 75 años

Gustavo Madero Muñoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467

El dEbatE EnErgético: siEtE cuEstionamiEntos y siEtE

rEsPuEstas

Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

Anexo

comPromisos dEl Pacto Por méxico

En matEria EnErgética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485

Presentación

César Camacho

15

Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Co-

lección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por

la Fundación Colosio, A .C ., con la colaboración del Grupo Editorial Miguel

Ángel Porrúa .

Esta colección de textos recoge, de manera plural e incluyente, la vi-

sión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y

legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el

presidente de la República, Enrique Peña Nieto, y por las principales fuer-

zas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso

inédito de diálogo y acuerdos políticos .

El propósito central de esta Colección es dejar un testimonio sobre los

principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores po-

líticos en relación con dichas reformas . Adicionalmente, con esta obra nos

proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consis-

te y qué retos y oportunidades genera para México .

La Colección incluye cinco volúmenes . El primero de ellos está dedi-

cado a la Reforma Energética; el segundo aborda la Reforma Social y

Hacendaria; el tercero se refiere a la Reforma de Telecomunicaciones

y Competencia Económica; el cuarto trata de la Reforma Educativa; y el

quinto volumen presenta la Reforma Político Electoral .

16 • César Camacho

Cada uno está integrado por una colección de ensayos escritos por

quienes fueron protagonistas de la reforma respectiva desde los ámbitos

del Gobierno Federal, los partidos políticos, el Consejo Rector del Pacto

por México y el Congreso de la Unión, así como por reconocidos acadé-

micos y especialistas nacionales e internacionales . También se han inclui-

do algunos discursos emblemáticos, en los que se expresa la visión de los

poderes públicos y de las diferentes fuerzas políticas .

El presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico

y bienestar, está integrado por siete capítulos . El capítulo 1 examina las

oportunidades y retos de la revolución energética mundial y analiza las

perspectivas del sector a nivel global, destacando la entrada de nuevos

actores y la construcción de diferentes esquemas para la gestión de los

recursos energéticos . El capítulo 2 aborda algunas lecciones relevantes

para México, a partir de las experiencias de otros países que permitieron

la participación de actores privados en el sector energético, fortaleciendo

el papel rector del Estado .

El capítulo 3 está dedicado a analizar el sector energético como pilar

de desarrollo e inclusión social . El capítulo 4 aborda la manera en que

esta reforma permitirá contar con un sector energético competitivo que

apoye el crecimiento económico, el desarrollo regional y el bienestar de

todos los mexicanos . El capítulo 5 considera la necesidad de planear el

desarrollo del sector y de poner atención a las energías renovables y a la

innovación . El capítulo 6 evalúa y examina la Reforma Constitucional en

el sector energético y sus leyes secundarias, así como las perspectivas

para el sector energético y para el país en su conjunto . Finalmente, el

capítulo 7 recoge los discursos y ponencias del presidente Enrique Peña

Nieto y de los principales actores de esta reforma, presentados en la pro-

mulgación de la Reforma Constitucional y sus leyes secundarias .

La energética es la reforma que más transforma . El nuevo marco ju-

rídico reivindica el que en su momento logró un mexicano que nos perte-

nece a todos, el presidente Lázaro Cárdenas, quien permitió a los particu-

Presentación • 17

lares participar en la industria petrolera, sin comprometer la propiedad

de la nación .

Es ésta una reforma de vocación social, porque el Estado no sólo man-

tendrá la propiedad de los hidrocarburos, sino que reafirma su rectoría

en áreas estratégicas, asegurando que la riqueza petrolera se traduzca en

bienestar para todos los mexicanos . Con ella podremos llegar hasta donde

resultaba física y figuradamente imposible, explotar nuevos combustibles

con tecnologías más limpias, haciendo que México recupere su protago-

nismo en el mercado internacional tan competido y sofisticado .

Estos cambios trascendentes garantizan que las empresas mexicanas

cuenten con combustibles suficientes y a precios que les permitan ser

competitivas . La Reforma Energética nos permitirá contar con más recur-

sos para apoyar programas sociales, educación y desarrollo, en beneficio

de la población más desprotegida . Mayores inversiones significan más

empleos e ingresos; más producción de gas y de petróleo multiplican los

recursos públicos para carreteras, hospitales, escuelas y viviendas . Dis-

minuir los costos y precios del gas y de la electricidad, significa aumentar

el poder de compra de nuestras familias .

La transparencia será uno de los pilares de la operación del sector

energético en conjunto; para ello se establecen mecanismos que impidan

decisiones discrecionales . Serán públicos los recursos que reciba el Estado

por los hidrocarburos que se extraigan, como público será el uso que se

les dé . En resumen, se fortalecerá la economía, se modernizará nuestra

planta productiva, que será más respetuosa del medio ambiente . Con esto

se consolida nuestra soberanía energética, en un clima de transparencia .

Expreso mi más amplio reconocimiento y gratitud a quienes genero-

samente colaboraron aportando sus textos para la realización de esta

publicación . También reconozco a la Fundación Colosio, A .C ., presidida

por Adrián Gallardo, la iniciativa y el trabajo para coordinar y editar estos

cinco volúmenes con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel

Porrúa .

Estoy seguro que los textos que forman parte de la presente Colección

habrán de convertirse en un referente obligado para todos aquellos inte-

resados en conocer, desde una perspectiva plural, los contenidos, alcan-

ces y beneficios de estas históricas reformas .

César Camacho

Presidente del cEn del Pri

Introducción

Adrián Gallardo

21

Una reforma para el crecimiento económico y el bienestarAdrián Gallardo*

Del Pacto Por México a la reforMa energética

El 2 de diciembre de 2012 el presidente de México, Enrique Peña Nieto, y

los dirigentes nacionales de los tres principales partidos políticos (Pri,

Pan y Prd) firmaron el Pacto por México . Con ello se abrió un ciclo histó-

rico de acuerdos políticos que hicieron posible la aprobación de reformas

constitucionales y de legislación secundaria orientadas a transformar a

México .

El Pacto por México incluyó cinco acuerdos nacionales: 1 . Sociedad de

Derechos y Libertades; 2 . Crecimiento Económico, Empleo y Competitivi-

dad; 3 . Seguridad y Justicia; 4 . Transparencia, Rendición de Cuentas y

Combate a la Corrupción; y 5 . Gobernabilidad Democrática .

Como parte de los acuerdos para el crecimiento económico, el empleo

y la competitividad se incluyeron siete compromisos específicos para con-

cretar una Reforma Energética de gran calado . El objetivo central de dicha

reforma es aprovechar responsablemente la energía como un poderoso

motor de atracción de inversiones, crecimiento económico y bienestar

para los mexicanos .

Después de un amplio y complejo proceso de trabajo técnico, debate,

diálogo político y construcción de acuerdos que se llevó a cabo desde fi-

*Presidente de la Fundación Colosio, A .C .

22 • Adrián Gallardo

nales de 2012 hasta agosto de 2014, y que involucró a una gran diversidad

de actores, se concretó la reforma legislativa más trascendente de las úl-

timas décadas . El resultado de este ejercicio fue un nuevo modelo de de-

sarrollo para el sector energético de México que abre extraordinarias

oportunidades, pero que también entraña importantes retos .

el Debate energético

Naturalmente, la discusión de la Reforma Constitucional en materia de

energía, así como el proceso de aprobación de la legislación secundaria

respectiva estuvieron marcados por un intenso debate . De un lado se

ubicaron quienes afirman que la Reforma Energética significa la entrega

del petróleo a los extranjeros, pérdida de soberanía y más corrupción” . En

contraste, hay quienes sostienen que la reforma permite aprovechar nues-

tros recursos energéticos como motor de desarrollo, fortalecer la sobera-

nía energética y asegurar mayor transparencia . ¿Quién tiene razón?

Los críticos de la reforma plantean que un monopolio público ofrece

mayores beneficios . Argumentan que durante décadas dicho modelo per-

mitió que los hidrocarburos aportaran uno de cada tres pesos del presu-

puesto federal y que bastaba con reducir los impuestos que paga Petróleos

Mexicanos (Pemex) para que ésta pueda invertir más . Desde su óptica, no

había necesidad de una Reforma Constitucional, ni razón para abrir el

sector energético a la participación privada .

Cierto, Pemex aporta mucho y opera con costos competitivos de ex-

tracción de petróleo en yacimientos convencionales . El problema es que

el llamado “petróleo fácil” se está agotando y extraer hidrocarburos de

yacimientos no convencionales (por ejemplo, de aguas profundas) resulta

mucho más costoso, requiere tecnología que no tenemos e implica mayo-

res riesgos . En 2014 Pemex invierte el triple que hace 10 años en explora-

ción y explotación de petróleo, pero produce un 25 por ciento menos . El

hecho de que en ese mismo periodo se haya incrementado el precio del

Introducción • 23

barril de petróleo de 31 a casi 100 dólares (hasta antes de la drástica re-

ducción de precios registrada a finales de 2014) evitó un problema mayor

de finanzas públicas, pero la lección es clara: el esquema de monopolio

público que concentró decisiones, inversiones y riesgos, no funcionó fren-

te a una nueva realidad que exige no sólo más inversiones, sino también

nuevas tecnologías y un modelo que permita compartir riesgos .

En ese sentido, quienes han centrado sus cuestionamientos en desca-

lificar la participación privada en este sector han dirigido sus “misiles” al

blanco equivocado . El sector privado, nacional y extranjero, participa

desde hace años en la exploración y explotación de hidrocarburos en Mé-

xico, pero lo viene haciendo con un marco jurídico rígido (contratos de

servicios) que les reporta ganancias, sin asumir riesgos . Como monopolio,

Pemex asumía todos los riesgos… y todos los quebrantos . Sin cambios en

la Constitución no era posible revertir dicha realidad .

La reforma tiene como propósito aprovechar plenamente los recursos

energéticos como palanca de crecimiento económico para mejorar las

condiciones de vida de los mexicanos . Un nuevo marco jurídico que per-

mite atraer inversiones y tecnología de punta del sector privado para maxi-

mizar la renta petrolera en favor de México, no equivale a entregar petró-

leo y gas a los extranjeros porque la nación mantiene la propiedad de los

hidrocarburos en el subsuelo, el Estado fortalece su rectoría, y no se vende

un solo tornillo de Pemex, ni de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) .

De hecho, aunque se acaba el monopolio de Pemex en la exploración y

producción de hidrocarburos, Pemex seguirá siendo un protagonista cru-

cial en la industria . Así lo confirman las asignaciones otorgadas a dicha

empresa productiva del Estado en la llamada Ronda Cero .

Sin una reforma de fondo, durante los últimos 10 años, nuestro sector

energético registró tendencias negativas: reducción en la producción de

petróleo, incremento de las importaciones de gasolina y gas, mayores cos-

tos y precios de gas y de energía eléctrica . Así, lo que debilita la soberanía,

no es una reforma que revertirá estas tendencias, sino la falta de la reforma .


Por su parte, el combate a la corrupción exige combatir la impunidad .

Requiere también atacar las causas y no sólo las manifestaciones de este

mal . Con órganos reguladores más fuertes y reglas acorde a estándares

internacionales, las cuales obligan a hacer públicos todos los contratos,

más competencia significa más transparencia .

Los priístas tenemos claro que el ser hoy la primera fuerza política,

no nos hace dueños de la verdad . Por eso, a nadie pedimos que crea en lo

que postulamos por un mero acto de fe; lo que sí pedimos es voltear a ver

los resultados que en otros países han generado reformas similares: no

exentos de dificultades, Colombia duplicó y Brasil multiplicó por tres su

producción de petróleo . Frente a los cuestionamientos cargados de adjeti-

vos, está la fuerza de los hechos .

De las reforMas legislativas a las Políticas efectivas

La aprobación de la Reforma Energética constituye un gran logro . Ello, sin

embargo, no debe dar lugar al triunfalismo . Por el contrario, hacia adelan-

te es necesario ubicar, con responsabilidad y sentido autocrítico, los retos

que significa pasar de las reformas legislativas a las políticas efectivas y

convertir las oportunidades que se generan con esta reforma, en beneficios

concretos que se sientan en la mesa y en los bolsillos de los mexicanos .

En ese sentido resulta indispensable otorgar la mayor prioridad a los

dos mayores desafíos del México actual: 1 . fortalecer el Estado de dere-

cho; y 2 . reducir la desigualdad social, combatiendo productivamente la

pobreza .

También es necesario incrementar y democratizar la productividad,

es decir, aumentar el valor de lo que producimos como medio para elevar

los ingresos y la calidad de vida de los mexicanos . Sólo así avanzaremos

hacia un México próspero e incluyente . La agenda obligada para ello in-

cluye: la expansión y modernización de la infraestructura estratégica,

particularmente en materia de puertos, aeropuertos, terminales multimo-


dales y comunicación carretera y ferroviaria, con acento en la región

Sur-Sureste; fortalecer el capital humano, con mejor cobertura y calidad

educativas y mayor vinculación de la educación y capacitación laboral con

las nuevas exigencias del aparato productivo, en un contexto global; im-

pulsar la innovación tecnológica y la investigación aplicada; promover el

desarrollo de proveeduría nacional; impulsar una política industrial acti-

va y responsable, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo

regional integral; y fortalecer la inclusión social .

En la atención de estos desafíos es fundamental transitar de la vieja

visión de gobierno entendido como comando y control, al moderno con-

cepto de gobernanza democrática, que reconoce que el mejor gobierno no

basta para superar problemas sociales complejos y que, por tanto, es in-

dispensable la participación de los diferentes actores políticos y sociales

en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas . Igualmen-

te importante es arraigar una cultura de transparencia y rendición de

cuentas en todo lo que concierne a los asuntos públicos del país, y forta-

lecer institucionalmente a las entidades federativas y municipios, pues,

como lo ha documentado el Instituto Mexicano para la Competitividad,

A .C . (imco): “…cada región del país y su respectiva autoridad pueden fre-

nar o impulsar las consecuencias positivas de los cambios estructurales“ .

De todo ello da cuenta esta obra .

conteniDo, alcances y PersPectivas De la reforMa: una visión Plural

Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, reúne ensa-

yos de quienes fueron protagonistas en la construcción de esta gran re-

forma, así como de quienes, desde el servicio público, la academia y la

investigación, analizan la necesidad de la reforma, su contenido, alcan-

ces y perspectivas . En estos textos se examina el contexto energético

nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación

energética de otros países; se analiza el potencial de la reforma como


fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se revisan los retos

de las nuevas empresas productivas del Estado, el nuevo régimen fiscal

para los hidrocarburos, los órganos reguladores, la transparencia y ren-

dición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías

renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cade-

nas globales de valor, y el desarrollo regional .

Este libro representa un testimonio de los temas y posicionamientos

que fueron objeto de discusión en el diseño y aprobación de la Reforma

Energética . Es también un documento plural que contrasta visiones y

argumentos .

Lo primero que debe destacarse es que, dentro de la pluralidad, exis-

tió un amplio consenso en torno a la necesidad de concretar una Reforma

Energética de fondo: el status quo simplemente no era una opción . Así, la

divergencia de posiciones se dio en relación a cómo modernizar el sector

energético del país .

Este volumen está integrado por siete capítulos . En el capítulo 1,

“Oportunidades y retos de la revolución energética mundial”, se documenta

que el mundo energético ha cambiado drásticamente gracias a las nuevas

tecnologías . El mapa mundial de la energía se ha transformado y se seguirá

adecuando a las nuevas tecnologías, por lo que la apertura del sector

energético en México era indispensable .

La contribución de la Agencia Internacional de Energía Atómica, así

como el artículo de Maria van der Hoeven, Directora Ejecutiva de la Agen-

cia Internacional de Energía, coinciden en señalar que la Reforma Energé-

tica en México se da en un contexto de un “nuevo orden energético global”

en el que se ha perfilado una nueva geografía de la demanda y la oferta que

se refleja ya en un reordenamiento de los flujos comerciales de petróleo

hacia los mercados asiáticos, lo que tendrá implicaciones para los esfuer-

zos de cooperación por garantizar la seguridad del suministro de petróleo .

Por su parte, Aldo Flores, Secretario General del Foro Internacional de

Energía, hace énfasis en la cooperación energética internacional actual y


los desafíos a futuro cuando, en su opinión, el cambiante escenario ener-

gético mundial obligará a “trascender los marcos de referencia del pasado

[y] construir un marco para la cooperación constructivo e incluyente”, que

acepte la interdependencia energética como una realidad y no como un

problema a enfrentar .

En este primer capítulo dos de los autores —Javier Treviño y Michelle

Foss— explican que América del Norte puede llegar a convertirse en el

principal productor de energéticos en el mundo en el futuro inmediato,

desplazando incluso al Medio Oriente . Como lo comentan ambos autores,

a futuro, Norteamérica podría dejar de importar energéticos y convertirse

en un exportador neto de petróleo, con Asia como el destino principal

para las exportaciones mexicanas de crudo . Como parte de América del

Norte, México no podía quedar fuera de la nueva geografía energética

regional pues quedar al margen habría tenido costos extremadamente

onerosos no sólo para el sector energético, sino para el sector productivo

en su conjunto, y por consecuencia para todos los mexicanos . Javier Tre-

viño destaca en su ensayo que “la revolución energética de América del

Norte, en la práctica, se ha caracterizado por estar des-integrada [donde]

la posición energética de México en el contexto de América del Norte se

ha vuelto cada vez más desfavorable para nuestro país” por no haber po-

dido ser parte de este proceso, pues la legislación que estuvo vigente du-

rante más de siete décadas ató al país de manos . Por su parte, Michelle

Foss se muestra entusiasmada con la idea de la reforma pero apunta que

ésta tomará años en madurar .

El capítulo 2, “Experiencias internacionales: lecciones para México”,

explica cómo ha sido la apertura de otros países en torno a la participa-

ción privada nacional y extranjera en el sector . La contribución de Juan

Pardinas y del Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) aporta

argumentos contundentes para entender las diferentes experiencias in-

ternacionales en el sector y la necesidad de crear condiciones de compe-

tencia para el florecimiento del sector . Países como Arabia Saudita, Brasil,


Canadá o Colombia, convirtieron su sector de hidrocarburos en “palanca

de desarrollo industrial y tecnológico” para apuntalar su competitividad .

Recopilar experiencias de países como Noruega y Ecuador, que han desa-

rrollado sus respectivas industrias a partir de diferentes modelos, contri-

buye a al conocimiento de buenas prácticas y lecciones constructivas de

los caminos que han recorrido otros países así como los retos que han

enfrentado y los resultados que han logrado . Al respecto, el Ministro de

Energía de Noruega, Ola Borten Moe, comenta que “la aventura del petró-

leo noruego no habría sido posible sin la presencia de las compañías pe-

troleras extranjeras“ . Por su parte, el Embajador del Ecuador en México,

Patricio Alfonso López Araujo, comparte la forma en la que Ecuador ha

podido aprovechar la participación privada en la exploración y explotación

de petróleo para darle dinamismo y estabilidad a su economía .

En el capítulo 3, “El sector energético como pilar de desarrollo e inclu-

sión social”, se explica en qué consistió la propuesta del Gobierno Federal

para la Reforma Energética de México en palabras del secretario de Ener-

gía, Pedro Joaquín Coldwell . También se presenta la perspectiva de Pemex

ante la Reforma Energética en el ensayo de Emilio Lozoya, Director Ge-

neral de dicha empresa . Ambos señalan que esta reforma debe llevar a un

mayor dinamismo del sector vía mayores inversiones .

En este capítulo también se han incorporado las visiones de legisla-

dores que fueron decisivos en la construcción de la reforma . El Senador

David Penchyna, presidente de la Comisión de Energía del Senado seña-

la que esta reforma es de tal magnitud que “puede ser la reforma más

importante para la economía mexicana en décadas” pues no sólo garan-

tiza la viabilidad financiera, operativa y administrativa de Pemex, sino

que también conlleva la despetrolización del presupuesto . Aborda, asi-

mismo, los retos de la competitividad y productividad de Pemex, la com-

petencia en un sector que estaba monopolizado por Ley y el aprovecha-

miento eficiente de los recursos naturales . Por su parte, el Diputado

Marco Bernal, presidente de la Comisión de Energía de la Cámara de


Diputados, quien también jugó un papel estratégico en esta reforma,

considera que el instrumento político clave en la construcción de los

consensos necesarios para la Reforma Energética fue la firma del Pacto

por México .

Igualmente, se presenta la propuesta de Reforma v alternativa plan-

teada por el Ing . Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano durante su discurso

pronunciado el 19 de agosto de 2013 . Asimismo, se ha incluido la visión

desde los estados donde el Gobernador del estado de Tamaulipas, inge-

niero Egidio Torre Cantú, expone en forma clara la forma en la que la

Agenda Energética de Tamaulipas está alineada con la Reforma Energé-

tica, a fin de optimizar las oportunidades que se abren en el sector para

promover el bienestar de la población de ese estratégico estado del Norte

de México .

El capítulo 4, “Reforma Energética y competitividad”, incluye las con-

tribuciones de expertos y académicos . Para Francisco Barnés de Castro,

México requería de una profunda reforma al marco jurídico que permi-

tiera fortalecer a Pemex con autonomía de acción, pero también con la

competencia de empresas privadas y en condiciones adecuadas que per-

mitan maximizar los beneficios para la nación . Por su parte, la Profesora

Miriam Grunstein Dickter, del Centro de Investigación y Docencia Econó-

micas (cidE) considera clave la flexibilidad contractual en México para un

verdadero desarrollo del sector . A su vez, Luis de la Calle enfatiza que la

Reforma Energética era un factor fundamental para el desarrollo de México

no sólo en el plano energético, sino en la visión que los mexicanos tene-

mos de nosotros mismos y de nuestra capacidad de crear valor en una

economía abierta .

El capítulo 5, “Innovaciones energéticas: hacia una nueva matriz

energética”, incorpora las visiones de funcionarios del Gobierno Federal

y especialistas de distintos centros de investigación . El subsecretario de

Planeación y Transición Energética, Leonardo Beltrán, señala que la Re-

forma Energética tuvo como propósito fundamental que el sector de la


energía sirva como palanca para el desarrollo del país, incorporando a

todos los mexicanos a los beneficios que derivan del acceso y consumo

de la energía . Ello implica el reto de la planeación, pues como lo explica

el subsecretario, en la medida en que se incremente la presencia de más

y nuevas empresas en el sector será indispensable definir una política

energética que contemple a todos y cada uno de los actores y establecer

“reglas claras y políticas públicas que orienten las actividades de tal

forma que interactúen de manera sostenible en el largo plazo y que per-

mita una transición hacia energías más limpias y un menor impacto

social y ambiental” .

Verónica Baz y Luis Serra, del cidac, presentan un diagnóstico integral

y propuestas concretas para impulsar las energías renovables, señalando

que “ha llegado la hora de crear las condiciones que propicien una mayor

inversión en energías renovables“ . Igualmente, José Luis Fernández Zayas

del Instituto de Investigaciones Eléctricas, destaca que en lo que toca a

energías renovables, los investigadores mexicanos están abriendo nuevos

campos de tecnología para modernizar las plantas nacionales y al mismo

tiempo conquistar nuevas alturas tecnológicas de clase internacional .

El capítulo 6, “El nuevo modelo energético de México”, examina el

resultado de la reforma . En él se incluyen las perspectivas analíticas y

críticas de lo que representa la reforma . Para Jesús Reyes Heroles, ex

Director General de Pemex, “la esencia de la reforma es que Pemex deja

de tener la exclusividad en toda la cadena productiva al tiempo que per-

mite a dicha empresa asociarse con otras conforme a sus conveniencias

financieras y operativas” . Dicho autor es cauteloso al señalar que al con-

vertir a Pemex y a cfE en “empresas productivas del Estado”, la primera

no se fortalece y difícilmente podrá competir igual que otras . De hecho,

Reyes Heroles se muestra preocupado, pues en su visión Pemex quedó

sujeta a un “presupuesto y a un programa de inversiones” que siguen

siendo parte de los presupuestos anuales del gobierno y de la deuda públi-

ca . En su opinión, tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como


el Congreso seguirán determinando niveles de actividad, programas de

mantenimiento y proyectos de inversión de Pemex, mientras que las

empresas con las cuales Pemex tendrá que competir no enfrentarán las

mismas restricciones .

Jorge Chávez Presa examina el nuevo marco institucional del sector

energético y considera que más que reforma es una revolución; valora de

manera positiva el que Pemex y cfE se hayan transformado en empresas

productivas del Estado, adoptando mejores prácticas de gobierno corpora-

tivo pues ambas empresas estarán sujetas a la misma regulación energé-

tica que las nuevas empresas de particulares .

Roberto Ortega Lomelín, de EnErgEa, comenta sobre las oportunida-

des para diversificar la matriz energética en México y explica que, como

resultado de la reforma, se creó un andamiaje institucional que constituye

un enorme reto de capacidades, armonización y coordinación de acciones

entre las instituciones actuales, las cuales deben fortalecerse, y las nuevas

instancias que deben construirse .

Dado que la Reforma Energética tendrá un impacto sustantivo sobre

el régimen fiscal en México, Pedro Ángel Contreras, Director del Centro

de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, compar-

te su visión sobre el nuevo régimen fiscal de hidrocarburos . Ofrece un

recuento del nuevo régimen fiscal vinculado a la exploración y extracción

de hidrocarburos, tanto de los impuestos como de las contraprestaciones

que estarán obligados a pagar las Empresas productivas del Estado —Pe-

mex y cfE— y los contratistas privados .

Por su parte, Enrique Ochoa, Director General de la Comisión Federal

de Electricidad, analiza la reforma del sector eléctrico para el cual la Re-

forma Energética y su legislación secundaria significan herramientas

para enfrentar los retos hacia adelante y aprovechar las oportunidades de

crecimiento en beneficio de los mexicanos .

El último capítulo, “Visión plural de la Reforma Energética”, recupera

los discursos pronunciados por el presidente de la República Enrique

Peña Nieto, el Senador Raúl Cervantes, presidente en ese momento del

Senado de la República, y el Diputado Ricardo Anaya Cortés, presidente

de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, durante el acto de

Promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, el 20

de diciembre de 2013 . También incluye los posicionamientos presentados

durante la promulgación de las leyes secundarias de la Reforma Energé-

tica el 11 de agosto de 2014, por parte del presidente Enrique Peña Nieto;

Pedro Joaquín Coldwell, secretario de Energía; Luis Videgaray Caso, se-

cretario de Hacienda y Crédito Público; César Camacho, presidente del

Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional; y de

Gustavo Madero Muñoz, presidente del Comité Ejecutivo Nacional del

Partido Acción Nacional . El libro concluye con un texto en torno a los

principales temas que alimentaron el debate energético .

Capítulo 1

Oportunidades y retos de la revolución

energética mundial

35

Panorama energético mundial 2013*Agencia Internacional de Energía

1

orientación Para un MunDo De la energía en ráPiDa transforMación

Están reescribiéndose muchos de los principios más arraigados del sector

energético . Grandes importadores están convirtiéndose en exportadores,

mientras países definidos desde hace tiempo como grandes exportadores

de energía están liderando el crecimiento de la demanda mundial . Se está

demostrando que una correcta combinación de políticas y tecnologías

puede debilitar la conexión existente entre el crecimiento económico, la

demanda de energía y las emisiones de CO2 relacionadas con la energía .

El auge del petróleo y del gas no convencionales y de las energías renova-

bles, está transformando nuestra concepción de la distribución de los re-

cursos energéticos mundiales .

Estar al tanto de las dinámicas en las que se apoyan los mercados

energéticos es esencial para aquellos responsables de la toma de decisio-

nes que pretenden reconciliar los objetivos económicos, energéticos y

medioambientales . Quienes anticipen acertadamente la evolución de la

energía mundial podrán sacar partido, mientras que quienes no lo consi-

gan correrán el riesgo de tomar decisiones equivocadas al formular sus

* La presente reproducción (World Energy Outlook 2013 . Resumen Ejecutivo) cuenta con la autorización de la International Energy Agency (aiE), a través de la Oficina de Representa-ción en México de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), del 2 de diciembre de 2013 .

36 • Agencia Internacional de Energía

políticas en materia de inversión . La edición de World Energy Outlook 2013

(Perspectivas de la Energía en el Mundo, weo-2013) examina las implicacio-

nes de diversos conjuntos de opciones para las tendencias energéticas y

climáticas hasta 2035, y ofrece orientación e información para ayudar a

los tomadores de decisiones políticas, la industria y demás actores intere-

sados en encontrar su camino en un mundo de la energía en rápida trans-

formación .

El centro de gravedad de la demanda de energía está trasladándose

decididamente hacia las economías emergentes, en particular China, In-

dia y Oriente Medio, las cuales llevan a aumentar en un tercio la utiliza-

ción mundial de la energía . En el Escenario de Nuevas Políticas, el contex-

to central de weo-2013 apunta a que China dominará el panorama en Asia

hasta que la India tome el relevo a partir de 2020 como principal motor en

el incremento de la demanda . Del mismo modo, el Sudeste Asiático emer-

ge como uno de los centros de crecimiento de la demanda (una evolución

estudiada en detalle en weo. Special Report: Southeast Asia Energy Outlook

publicado en octubre de 2013) . A principios de los años 2020, China podría

convertirse en el mayor importador de petróleo y la India podría ser el

mayor importador de carbón . Estados Unidos seguirá avanzando paulati-

namente hasta cubrir todas sus necesidades energéticas con recursos

nacionales alrededor de 2035 . Considerados conjuntamente, todos esos

cambios representan una reorientación del comercio de la energía de la

cuenca atlántica hacia la región Asia-Pacífico . Los elevados precios del

petróleo, las persistentes diferencias del precio del gas y la electricidad

entre regiones, y los crecientes déficits comerciales en productos energé-

ticos en numerosos países, harán que se preste atención a la relación

entre la energía y la economía en general . Los vínculos entre energía y

desarrollo quedarán claramente ilustrados en África donde, pese a la

abundancia de recursos, la utilización per cápita de la energía en 2035

será inferior a un tercio del promedio mundial . En la actualidad, África

concentra a cerca de la mitad de los 1,300 millones de personas que care-

Panorama energético mundial 2013 • 37

cen de acceso a la electricidad en el mundo y a una cuarta parte de los

2,600 millones que siguen recurriendo al tradicional uso de biomasa para

cocinar . Los combustibles fósiles seguirán satisfaciendo una parte pre-

ponderante de la demanda mundial de energía, lo que tiene implicaciones

para la conexión entre energía, medio ambiente y cambio climático .

Como fuente de las dos terceras partes de las emisiones mundiales de

gases de efecto invernadero, el sector de la energía será determinante

para que puedan alcanzarse o no los objetivos climáticos . Aunque se es-

tán cuestionando algunos sistemas de reducción de las emisiones de CO2,

ciertas iniciativas —tales como el Plan de Acción Climática del presidente

en Estados Unidos, el plan chino destinado a limitar la proporción del

carbón en el mix energético nacional, el debate europeo sobre los objeti-

vos energéticos y climáticos para 2030 o las conversaciones en Japón

sobre un nuevo plan energético— pueden, en potencia, limitar el creci-

miento de las emisiones de CO2 relacionadas con la energía . En nuestro

escenario central, que tiene en cuenta el efecto de las medidas ya anun-

ciadas por los gobiernos para mejorar la eficiencia energética, apoyar las

energías renovables, reducir las subvenciones a los combustibles fósiles

y, en ciertos casos, fijar un precio a las emisiones de CO2 (las emisiones

de CO2 relacionadas con la energía), subirán con todo cerca de un 20 por

ciento hasta 2035 . Esto encaminará al mundo por una senda que supon-

drá una elevación de la temperatura media a largo plazo de 3 .6°C, es decir,

muy por encima del objetivo de 2°C acordado internacionalmente .

¿Quién Posee la energía Para coMPetir?

Las abultadas diferencias del precio de la energía entre regiones han sus-

citado el debate sobre el papel de la energía en la promoción o frustración

del crecimiento económico . El barril de crudo Brent ha promediado 110

dólares en términos reales desde 2011, un periodo ininterrumpido de ele-

vados precios sin parangón en la historia del mercado del petróleo . Al con-


trario de los precios del crudo que son relativamente uniformes en todo

el mundo, los precios de otros combustibles se han visto sometidos a

significativas variaciones en función de las regiones . A pesar de que las

diferencias en el precio del gas se han acortado en relación con los ex-

traordinarios niveles registrados a mediados de 2012, el gas natural en

Estados Unidos aún se vende a un tercio de los precios de importación de

Europa y a un quinto de los de Japón .

Los precios de la electricidad también varían, ya que por ejemplo, el

consumidor industrial medio japonés o europeo paga más del doble por

ella que sus homólogos estadounidenses, e incluso la industria de China

abona casi dos veces más que el nivel de Estados Unidos .

En la mayoría de los sectores y de los países, la energía es un compo-

nente relativamente secundario en el cálculo de competitividad, pero el

gasto energético puede revestir la máxima importancia en las industrias

con gran consumo energético, como plantas químicas, de aluminio, ce-

mento, acereras, papel, vidrio o refinación de petróleo, especialmente si

los bienes producidos se comercializan a escala internacional . Los secto-

res con un alto consumo de energía representan en el mundo una quinta

parte del valor añadido industrial, una cuarta parte del empleo industrial

y el 70 por ciento de la utilización industrial de energía .

Las variaciones en el precio de la energía afectarán sin duda a la com-

petitividad industrial, incidiendo en las decisiones de inversión y las es-

trategias empresariales . Aunque las diferencias regionales del precio del

gas natural se reducen en nuestro escenario central, éstas seguirán sien-

do amplias hasta 2035 y, en la mayoría de los casos, persistirán las dife-

rencias de precios de la electricidad . En numerosas economías emergen-

tes, particularmente en Asia, el fuerte aumento de la demanda interna de

bienes intensivos en energía provocará un rápido incremento de la pro-

ducción de éstos (acompañado de la expansión de sus exportaciones) .

Pero el costo relativo de la energía desempeñará un papel más decisivo en

la configuración de los acontecimientos en el resto del mundo . Los Esta-


dos Unidos ven un ligero incremento en su porción de exportaciones

mundiales de bienes intensivos en energía, proporcionando la más clara

indicación de la conexión entre precios relativamente bajos de la energía

y los prospectos para la industria . Por el contrario, la Unión Europea y

Japón sufren un fuerte descenso en su porción de exportaciones, perdien-

do entre ambos un tercio de su actual parte del mercado .

en busca De un iMPulso energético Para la econoMía

Los países pueden amortiguar el impacto de los elevados precios promo-

viendo mercados de energía más eficientes, competitivos e interconecta-

dos . Las diferencias de costo entre los diversos mercados regionales del

gas podrían seguir recortándose si se avanzara más rápidamente hacia

un mercado mundial del gas . Tal y como se examina en el Caso de Con-

vergencia de los Precios del Gas, esto exigiría la flexibilización de la actual

rigidez de las estructuras de contratación del gas natural licuado (gnl) y

de los mecanismos de precios indexados al del petróleo, y se vería insti-

gado por reformas más rápidas del mercado del gas en la región Asia-Pa-

cífico y las exportaciones de gnl desde Norteamérica (y una disminución

de los gastos de licuefacción y transporte del gnl) . En ciertas regiones,

notablemente en China, partes de América Latina e incluso partes de

Europa, existe igualmente la posibilidad de reproducir, a menor escala, el

éxito de Estados Unidos en el desarrollo de sus recursos de gas no con-

vencional, aunque reina la incertidumbre sobre la calidad de los recursos,

el costo de producción y, en algunos países, la aceptación pública de su

explotación .

Existe un interés renovado por la eficiencia energética, capaz de apor-

tar beneficios que irán mucho más allá de la mejora de la competitividad .

Entre las políticas más notables introducidas durante el último año, cabe

destacar las medidas centradas en la mejora de la eficiencia de los edificios

en Europa, de los vehículos de motor en Norteamérica y de los acondicio-


nadores de aire en parte de Oriente Medio, así como la reforma de los

precios de la energía en China y la India . A la vez que rebajan el costo

para la industria, las medidas de eficiencia mitigan la incidencia de los

precios de la energía en los presupuestos de los hogares (la proporción de

la energía en el gasto de los hogares ha alcanzado niveles muy altos en la

Unión Europea) y en los déficits de importación (igualmente, la parte de

las importaciones de energía en el Pib japonés se ha disparado) . Pero dista

mucho de explotarse plenamente el potencial de la eficiencia energética:

en nuestro escenario central, las dos terceras partes de su potencial eco-

nómico permanecerán sin explotar . Es preciso actuar para derribar las

diversas barreras que obstaculizan la inversión en eficiencia energética,

lo que incluye eliminar progresivamente las subvenciones a los combus-

tibles fósiles que se estima aumentaron hasta los us$544 mil millones en

todo el mundo en 2012 .

Mejorar la competitividad energética no significa disminuir los esfuer-

zos por luchar contra el cambio climático . El informe weo Special Report:

Redrawing the Energy-Climate Map (Perspectivas de la energía en el mun-

do, informe especial: Dibujando un nuevo mapa energía-clima), publicado

en junio de 2013, señaló cuatro medidas pragmáticas: 1 . Mejorar la efi-

ciencia, 2 . Limitar la construcción y el uso de las centrales de carbón

menos eficientes, 3 . Minimizar las emisiones de metano derivadas de la

exploración-producción de petróleo y gas, y 4 . Reformar las subvenciones

a los combustibles fósiles que podrían frenar el aumento de emisiones

para 2020 sin perjudicar el crecimiento económico .

Este conjunto de medidas vendría a completar las tendencias ya pre-

vistas en nuestro escenario central, en concreto, el aumento del despliegue

de las tecnologías renovables . Con todo, los gobiernos deberán estar aten-

tos al diseño de las subvenciones destinadas a las tecnologías renovables,

que sobrepasaron los 100 mil millones de dólares en 2012 y alcanzarán los

220 mil millones de dólares en 2035 . A medida que las energías renovables

se tornen cada vez más competitivas por méritos propios, resultará impor-


tante que los sistemas de subvenciones posibiliten las múltiples ventajas

de las fuentes de energía de bajas emisiones de CO2 sin trasladar una

carga excesiva a quienes cubren los costos adicionales . Un acuerdo inter-

nacional sobre el cambio climático cuidadosamente elaborado puede con-

tribuir a garantizar que las industrias con bajo consumo energético no se

enfrenten a una competencia desigual por parte de los países que no ac-

túan de tal forma, ya que luchan resueltamente por limitar sus emisiones .

el Petróleo ligero De forMaciones coMPactas se increMenta en los PróxiMos Diez años, Pero no resuelve el reto en el largo Plazo

La capacidad de la tecnología para liberar nuevos tipos de recursos como

el petróleo ligero de formaciones compactas (Plfc) y los yacimientos de

aguas ultra profundas, y para mejorar las tasas de recuperación de los ya-

cimientos existentes, está haciendo subir las estimaciones sobre la cantidad

de petróleo que queda por producir . Pero esto no implica que el mundo se

encuentre en la cúspide de una nueva era de abundancia de petróleo . Un

precio del petróleo que sube constantemente hasta alcanzar los 128 dó-

lares/barril (en dólares de 2012) en 2035 justifica que se exploten esos

nuevos recursos, aunque ningún país logre reproducir el nivel de éxito con

el Plfc que está convirtiendo a Estados Unidos en el mayor productor mun-

dial de petróleo . El ascenso del petróleo no convencional (incluido el Plfc)

y de líquidos de gas natural cubrirá la creciente brecha entre la demanda

mundial de petróleo, que crecerá cerca de 14 millones de barriles diarios

de petróleo (bdp) hasta alcanzar los 101 millones bdp en 2035, y la produc-

ción de crudo convencional que descenderá ligeramente a 65 millones bdp .

Oriente Medio, la única gran fuente de petróleo de bajo costo, perma-

nece en el centro de las predicciones de petróleo a largo plazo . El papel

de los países de la oPEP para saciar la sed de petróleo del mundo se redu-

cirá temporalmente durante los próximos 10 años debido al aumento de

la producción en Estados Unidos, de las arenas petrolíferas en Canadá,


de la producción en aguas profundas de Brasil y de los líquidos de gas

natural en todo el mundo . Pero, a mediados de los años 2020, comenzará

a decaer la producción de los países no pertenecientes a la oPEP y los paí-

ses de Oriente Medio aportarán la mayor parte del aumento de la oferta

mundial . En general, las compañías petroleras estatales y los gobiernos

que las albergan controlarán un 80 por ciento de las reservas de petróleo

probadas y probables del mundo .

La necesidad de compensar el descenso de la producción de los yaci-

mientos petrolíferos existentes es el mayor motor de la inversión en ex-

ploración-producción hasta 2035 . Nuestro análisis de más de 1,600 yaci-

mientos confirma que, una vez alcanzado el pico de producción, puede

esperarse que, en promedio, un yacimiento convencional registre un

descenso anual de la producción del 6 por ciento . Aunque esta cifra varía

en función del tipo de yacimiento, implica que la producción de crudo

convencional de los yacimientos existentes habrá caído más de 40 millo-

nes bdp para 2035 . Entre las otras fuentes de petróleo, la mayoría de los

campos no convencionales dependen en gran medida de la continua per-

foración para prevenir rápidos declives en la producción del yacimiento .

De los 790 mil millones de barriles de producción total necesarios para

responder a nuestra estimación de la demanda hasta 2035, más de la mi-

tad se destinará únicamente a compensar la caída de su producción .

La demanda de movilidad y de productos petroquímicos mantiene la

utilización del petróleo en ascenso hasta 2035, aunque la velocidad del

alza va disminuyendo . Se acelerará el descenso de la utilización del petró-

leo en los países de la ocdE . China sobrepasará a Estados Unidos como

mayor consumidor mundial de petróleo y el consumo de petróleo de

Oriente Medio superará al de la Unión Europea, en ambos casos alrede-

dor de 2030 . El cambio de la geografía de la demanda será aún más mar-

cado cuando la India se transforme en la mayor fuente del aumento de la

demanda de petróleo en el mundo después de 2020 . Hacia 2035, el consu-

mo de petróleo se concentrará en sólo dos sectores: el transporte y la


petroquímica . La demanda de petróleo para el transporte crecerá un 25

por ciento hasta alcanzar 59 millones bdp, con un tercio de ese aumento

que estará destinado al transporte de mercancías por carretera en Asia .

En petroquímica, Oriente Medio, China y Norteamérica contribuirán a

impulsar la utilización mundial de petróleo como materia prima hasta los

14 millones bdp . Los elevados precios alentarán la mejora de la eficiencia

y debilitarán la posición del petróleo allí donde existan ya otras opciones,

de forma que los biocombustibles y el gas natural ganarán cierto terreno

como combustibles para el transporte .

la gran Migración De la refinación y coMercio De Petróleo

Los cambios radicales en la composición de la oferta y la demanda de

petróleo enfrentan a los refinadores del mundo a un conjunto de desa-

fíos cada vez más complejo, y no todos ellos están bien equipados para

sobrevivir . La mayor producción de líquidos de gas natural, biocombus-

tibles y tecnologías de producción de hidrocarburos líquidos a partir del

carbón o gas natural supone que una parte más significativa de los

combustibles líquidos llega a los consumidores sin tener que pasar por

el sistema de refinación . Sin embargo, los refinadores tendrán que in-

vertir para responder a un brusco aumento de la demanda de diésel de

más de 5 millones bdp, es decir, prácticamente el triple del incremento

de la utilización de gasolina . El desplazamiento del consumo de petró-

leo hacia Asia y Oriente Medio se acompañará de una ampliación con-

tinua de la capacidad de refinación en esas regiones, pero, en numero-

sos países de la ocdE, el descenso de la demanda y la competencia en

los mercados de exportación de productos intensificarán la presión por

recortar capacidad .

El desplazamiento del consumo de petróleo hacia Oriente Medio y Asia

se acompañará de una ampliación continua de la capacidad de refinación

en esas regiones, pero en numerosos países de la ocdE el descenso de la


demanda y la competencia en los mercados de exportación de productos

intensificarán la presión por recortar su capacidad .

En el periodo que va hasta 2035, se calcula que corren peligro casi 10

millones bdp de la capacidad de refinación mundial, con las refinerías de

los países de la ocdE, especialmente en Europa, entre las más vulnerables .

La nueva geografía de la demanda y la oferta implica una reordena-

ción de los flujos comerciales de petróleo hacia los mercados asiáticos,

con implicaciones para los esfuerzos de cooperación por garantizar la

seguridad del suministro de petróleo . La necesidad de Norteamérica de

importar crudo habrá desaparecido prácticamente hacia 2035, y la región

se convertirá en gran exportador de productos petrolíferos . Asia será el

centro incuestionable del comercio mundial de petróleo, ya que la región

atraerá —a través de un determinado número de rutas estratégicas de

transporte— una creciente proporción del crudo disponible . Las entradas

en Asia no solo provendrán de Oriente Medio (donde las exportaciones

totales de crudo empezarán a no poder responder a las necesidades de

importación de Asia), sino también de Rusia, la zona del mar Caspio, Áfri-

ca, América Latina y Canadá . La nueva capacidad de refinación orientada

a la exportación de Oriente Medio eleva la posibilidad de que los productos

petrolíferos ganen mayor presencia en el comercio mundial en lugar del

crudo, pero gran parte de esa nueva capacidad servirá al final para satis-

facer la creciente demanda interna de la propia región .

el sector eléctrico se aDaPta a una nueva viDa con energía eólica y solar

Las energías renovables representan casi la mitad del incremento de la

generación eléctrica mundial hasta 2035, y las fuentes variables —eólica

y solar fotovoltaica— constituyen hasta el 45 por ciento de la expansión

en renovables . China registrará el mayor incremento absoluto de la gene-

ración procedente de fuentes renovables, más que el de la Unión Europea,


Estados Unidos y Japón juntos . En algunos mercados, la creciente propor-

ción de las energías renovables variables en el sector eléctrico suscita

profundas interrogantes sobre el diseño del mercado y la aptitud de éste

para garantizar una inversión adecuada y la fiabilidad del suministro a

largo plazo . El ascenso de la generación eléctrica a partir de fuentes reno-

vables llevará hasta el 30 por ciento la proporción de éstas en el mix eléc-

trico mundial, adelantando al gas natural en los próximos años y alcan-

zando prácticamente al carbón como primera fuente para la producción

de electricidad en 2035 . Pese a la desaceleración en el ritmo actual de

construcción de centrales nucleares debido a la revisión de las normas de

seguridad, la producción nuclear acabará creciendo dos tercios, encabe-

zada por China, Corea, India y Rusia . Un amplio despliegue de la tecnolo-

gía de captura y almacenamiento de carbono (cac) puede ser una forma

de acelerar la reducción prevista de la intensidad de las emisiones de CO2

del sector eléctrico, pero en nuestras proyecciones, para 2035, sólo 1 por

ciento de las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles

estará equipado con dicha tecnología .

aunQue en Diferente ProPorción, los asPectos econóMicos y las MeDiDas Políticas son esenciales Para el futuro Del carbón y Del gas

El carbón sigue siendo una opción más barata que el gas para generar

electricidad en numerosas regiones, pero las políticas destinadas a mejo-

rar la eficiencia, atajar la contaminación local del aire y mitigar el cambio

climático serán decisivas para determinar sus prospectivas a largo plazo .

Las distintas decisiones que China adopte en política energética para li-

mitar la proporción del carbón en el uso total de su energía cobrarán es-

pecial importancia, ya que consume tanto carbón como el resto del mun-

do junto . En nuestro escenario central, la demanda mundial de carbón

aumenta un 17 por ciento hasta 2035; las dos terceras partes de dicho

aumento ocurrirán para 2020 . La utilización de carbón decrecerá en los


países de la ocdE, pero, por el contrario, se expandirá en los países no

pertenecientes a la Organización —básicamente, en India, China y el Su-

deste Asiático—, a pesar de que en China se estabilizará alrededor de

2025 . India, Indonesia y China representarán el 90 por ciento del incre-

mento de la producción de carbón . La demanda para exportaciones hará

que Australia sea el único país de la ocdE en experimentar un aumento

sustancial de la producción .

Las condiciones del mercado varían claramente entre las diversas re-

giones del mundo, pero la flexibilidad y las ventajas medioambientales del

gas natural en comparación con otros combustibles fósiles lo sitúan en

posición de prosperar a largo plazo . El incremento será mayor en los mer-

cados emergentes, notablemente en Oriente Medio, y en China donde la

utilización del gas se habrá cuadruplicado para 2035 . Pero, en la Unión

Europea, el gas permanecerá encajonado entre la creciente presencia de

las energías renovables y su débil posición competitiva con el carbón en el

sector eléctrico, por lo que el consumo tendrá dificultad para recobrar los

niveles de 2010 . Norteamérica seguirá gozando de una gran producción de

gas no convencional, y una pequeña, pero significativa parte de éste, ten-

drá salida hacia otros mercados en forma de gnl, lo que contribuirá —jun-

to con otras explotaciones convencionales y no convencionales en África

Oriental, China, Australia y otros lugares— a diversificar la oferta mundial

de gas . Las nuevas conexiones entre los mercados inducirán cambios en

la forma de fijar el precio del gas y conducirán, entre otros, a una adopción

más generalizada de la fijación de precios con referencia a hubs .

brasil, País Puntero en aguas ProfunDas y energía con bajas eMisiones

Brasil, el país de especial interés para weo en 2013, está destinado a con-

vertirse en uno de los principales exportadores de petróleo y uno de los

líderes mundiales en la producción de energía . Gracias principalmente a


una serie de recientes descubrimientos offshore, la producción de petróleo

de Brasil se triplica hasta alcanzar los 6 millones bdp en 2035, lo que su-

pondrá un tercio del incremento neto de la producción mundial de pe-

tróleo y convertirá a Brasil en el sexto mayor productor del mundo . La

producción de gas natural será más de cinco veces mayor que la actual,

lo suficiente para cubrir todas las necesidades nacionales del país hacia

2030 a pesar de que éstas crecen significativamente . El incremento de la

producción de petróleo y de gas dependen de la explotación en aguas

profundas (muy compleja técnicamente y con elevadas necesidades de

capital) y de unas exigencias de inversión en exploración-producción su-

periores tanto a las de Oriente Medio como a las de Rusia . Gran parte de

esta inversión tendrá que proceder de Petrobras, la compañía petrolera

estatal, cuya encomienda de abrir yacimientos estratégicos supone una

carga pesada en su capacidad para desplegar recursos eficazmente a lo

largo de todo un programa de inversiones vasto y variado . Los compromi-

sos contraídos para proveerse de los bienes y servicios en el mercado

brasileño añaden presión a una cadena de suministro ya muy tensa .

En la abundancia y la diversidad de los recursos energéticos de Brasil,

se basa el incremento del 80 por ciento en el uso de energía en el país,

incluida la consecución del acceso universal a la electricidad . El alza del

consumo estará impulsada por las necesidades energéticas de una clase

media en auge, lo que dará lugar a un fuerte aumento de la demanda de

combustibles para el transporte y a que se duplique el consumo de electri-

cidad . Para satisfacer esta demanda será necesario invertir oportunamen-

te sustanciales cantidades en todo el sistema energético (90 mil millones

de dólares por año en promedio) . El sistema de subastas de nueva capaci-

dad de generación de electricidad y de transmisión es vital para atraer

nuevo capital al sector eléctrico y reducir la presión sobre los precios que

repercuten en el consumidor final . De igual modo, desarrollar un mercado

del gas que funcione bien y atraiga a nuevos actores podría contribuir a

incrementar la inversión y a mejorar la posición competitiva de la industria

brasileña . Además, una mayor atención a la política de eficiencia energéti-

ca aliviaría posibles tensiones en un sistema energético en rápido creci-

miento .

Las emisiones de CO2 del sector energético brasileño continúan entre

las más bajas del mundo en términos relativos, a pesar de la mayor dis-

ponibilidad y utilización de combustibles fósiles . Brasil es ya uno de los

líderes mundiales en energías renovables y se prevé que prácticamente

duplique su producción de energías renovables de ahora a 2035, lo que

seguirá suponiendo el 43 por ciento del mix energético nacional . La ener-

gía hidráulica continuará siendo la piedra angular del sector eléctrico,

aunque la dependencia de este tipo de energía se reducirá, en parte debi-

do a la lejanía y a la sensibilidad ambiental de gran parte de los recursos

por desarrollar, muchos de los cuales se hallan en la región amazónica .

Entre las fuentes que acrecentarán su presencia en el mix energético,

cabe destacar la energía eólica onshore que ya está demostrando ser com-

petitiva, además del gas natural y la electricidad generada a partir de

bioenergía .

En el sector del transporte, Brasil ya es el segundo productor mundial

de biocombustibles y su producción, principalmente etanol derivado de la

caña, será más de tres veces mayor . Las áreas de cultivo posibles son más

que suficientes para absorber este incremento sin tener que invadir áreas

sensibles desde el punto de vista medioambiental . Hacia 2035, los biocom-

bustibles brasileños satisfarán casi un tercio de la demanda nacional de

combustible para el transporte por carretera y sus exportaciones netas

representarán aproximadamente el 40 por ciento del comercio mundial

de biocombustibles .

49

Retos y perspectivas del sector energético en el mundo1Maria van der Hoeven*

En el mes de noviembre de 2013, la Agencia Internacional de Energía (aiE)

dio a conocer el documento Perspectivas de la Energía en el Mundo 2013

(World Energy Outlook 2013 -weo 2013) . Este documento es la publicación

más importante de la aiE . Su objetivo principal es proporcionar a los res-

ponsables de la elaboración de las políticas públicas los análisis y la orien-

tación necesarios para construir juicios acerca del futuro energético, así

como facilitar información para la toma de decisiones responsable .

En 2013, su lanzamiento coincidió con las negociaciones de Naciones

Unidas sobre cambio climático en Varsovia para evaluar los avances de

las políticas climáticas —haciendo que muchas de las conclusiones del

wEo fuesen particularmente oportunas . Tal y como la aiE ha indicado en

varias ocasiones, las emisiones de gases invernadero —de las cuales dos

tercios provienen del sector energético— aún se encuentran en un rumbo

peligroso . De continuar por ese camino, el mundo no podrá acercarse a

la meta acordada internacionalmente para limitar el incremento de la

temperatura global a 2° C . Aunque se hace necesaria una acción urgente

en materia de cambio climático, no es el único tema del sector energético

que requiere soluciones de largo plazo . Una proporción significativa de la

población mundial, alrededor de 1,300 millones de personas, carecen de

acceso a la energía moderna —la forma más básica de seguridad energética .

*Directora ejecutiva de la Agencia Internacional de Energía .

50 • Maria van der Hoeven

Además, los altos precios de los energéticos continúan creando dificulta-

des económicas alrededor del mundo, e impactan severamente en la

competitividad económica de algunos sectores . Los precios del crudo han

promediado los 100 dólares por barril desde 2011, haciendo que este pro-

longado periodo de precios altos no tenga paralelo en la historia del mer-

cado petrolero . A más de cinco años del inicio de la peor recesión econó-

mica desde la década de 1930, la recuperación continúa siendo frágil y los

riesgos de una desaceleración persisten . En pocas palabras, el clásico

“trilema energético” de lograr de manera simultánea la seguridad, la sus-

tentabilidad y la prosperidad económica es más relevante que nunca .

El weo-2013, como otros análisis de la aiE, destaca diferentes elementos

de este trilema —y ofrece una guía para entenderlo . Por ejemplo, los cons-

tantes cambios en el mapa del petróleo tienen implicaciones significativas

para la seguridad energética; de manera similar, los cambios en el merca-

do global del gas impactan en los asuntos de la competitividad y del bien-

estar económico . Al final, la eficiencia prueba ser un elemento importante

para mitigar las presiones sobre la seguridad y la prosperidad, mientras

que al mismo tiempo juega un rol importante en mantener al mundo en el

camino hacia el cumplimiento de sus objetivos sobre sustentabilidad .

los Patrones caMbiantes De la ProDucción y el consuMo De Petróleo

El petróleo es el energético clave en el weo-2013, y el análisis de la aiE da

a conocer importantes cambios en ese sector . El año pasado escribimos

que los desarrollos en América del Norte ayudaban a redibujar el mapa

energético mundial . De hecho, muchos de los cambios destacados en el

análisis se han vuelto más rápidos y más pronunciados desde el año pa-

sado . La tecnología y los precios altos están desbloqueando nuevas fuen-

tes de petróleo —y por supuesto, de gas— que previamente sepensaba que

estaban fuera del alcance . Aun así, mientras la producción no convencio-

nal puede ayudar a conducirnos a una “era de oro” del gas, no debemos

Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 51

de sobreestimar el potencial del petróleo no convencional para proveer a

una era de abundancia petrolera . Nueva oferta de petróleo no convencio-

nal, como el petróleo ligero de formaciones compactas en América del

Norte y las arenas petrolíferas, reducirán una parte del suministro de la

oPEP durante los próximos diez años . Otras nuevas fuentes también con-

tribuirán a esta reducción, como los líquidos de gas natural y los recursos

de aguas profundas en alta mar de Brasil . A pesar de ello, el Medio Orien-

te seguirá siendo la fuente más grande de petróleo a bajo costo, y se espera

que vuelva a retomar su papel como la fuente clave en el crecimiento de

la oferta de petróleo a partir de mediados de la década de 2020 .

Aun así, todas las nuevas fuentes de petróleo serán cruciales para sa-

tisfacer un incremento de 14 por ciento en la demanda global hacia el año

2035 . El crecimiento de esta demanda será como el crecimiento general de

la demanda de petróleo: geográficamente desigual . Mientras que la deman-

da apenas cambia o cae entre los países de la ocdE, ésta se mueve cada vez

más hacia Asia . Pero dentro de Asia el balance cambia . En la década de

2020, India y el Sudeste Asiático llevarán la delantera en el aumento del

consumo, y el Medio Oriente será una de las regiones de mayor consumo .

Una de las consecuencias de estos cambios es una cadena global de

suministro de productos transformados . Nuevas mega refinerías —de paí-

ses no pertenecientes a la ocdE— están desafiando a la economía de refi-

nación de la ocdE, por lo menos más allá de Estados Unidos . Su expansión

está acelerando la globalización del mercado de productos transformados,

particularmente en el caso de las refinerías dirigidas a la exportación .

Con ello viene no sólo el beneficio de una flexibilidad mayor en este tipo

de mercado, sino también una cadena de suministro más grande, mayor

dependencia en las reservas para satisfacer la demanda, disminución en

la visibilidad de los niveles de inventario, incremento de los riesgos de

interrupción, reducción de la transparencia del mercado y, posiblemente,

mayor variación de precios entre mercados clave y también entre los picos

estacionales y los puntos más bajos de la demanda .


El reporte Mercado del Petróleo en el Mediano Plazo 2013, publicado en

mayo por la aiE, ofrece proyecciones a 2018 . Como los incrementos en la

capacidad de refinación son pronosticados para aumentar más rápida-

mente que la demanda mundial en el mediano plazo, se espera que la

persistencia del exceso de esa capacidad repercuta en los márgenes de

refinación y afecte seriamente a las refinerías menos eficientes y más

viejas del mundo . La proporción de la mejora general se incrementará del

11 por ciento en 2012 al 47 por ciento en 2018, mientras las nuevas refi-

nerías se enfocan principalmente en el procesamiento de crudo pesado,

especialmente proveniente del Medio Oriente y América Latina . La capa-

cidad de expansión en Asia y el Medio Oriente, sin embargo, representan

dos estrategias de inversión diferentes . Mientras que la capacidad de de-

sarrollo asiático está dirigida a incrementar rápidamente la demanda

doméstica, los exportadores de Medio Oriente (principalmente en conjun-

to con los refinadores de la ocdE o con las compañías chinas, principal-

mente en Arabia Saudita) están escalando la cadena de valor y expandién-

dose a los productos y petroquímicos .

Esto ha puesto a los refinadores de la ocdE —en particular a los euro-

peos— en una situación delicada . Anta la baja demanda, regulaciones más

estrictas y el envejecimiento del capital social, estos refinadores no tienen

más opción que incrementar su competitividad a través de la reestructu-

ración y la consolidación . El sector refinador en América —perteneciente

a la ocdE— está sufriendo una reestructura completa, con cada distrito

regional intentando optimizar sus tipos de crudo, desde el petróleo ligero

doméstico hasta el petróleo pesado de importación . Las perspectivas, y los

altos y sostenidos márgenes de crecimiento continuo, inducen a los refi-

nadores en Estados Unidos a invertir en refinación de conversión profun-

da y en el procesamiento de petróleo ligero . Recientes desarrollos en Es-

paña y Portugal, demuestran que la inversión en unidades de conversión

profunda podría de hecho representar una alternativa rentable ante los

cierres de pozos . A pesar de los esfuerzos, la sobrecapacidad existente


está obligando a estos cierres, los cuales se han venido observando desde

2008 . Durante ese periodo, 15 refinerías europeas con una capacidad total

de 1 .7 millones de barriles por día han cerrado sus puertas, y se espera

que cierren más en los años venideros . Las refinadoras japonesas cerra-

rán con alrededor de 800 mil barriles por día, de acuerdo con las regula-

ciones gubernamentales dirigidas a incrementar los rendimientos de

conversión .

Mirando hacia el 2035, el wEo 2013 muestra que el sector de refinación

experimenta turbulencias continuas, entre la disminución de la demanda

de la ocdE y el crecimiento de la demanda en Asia . Las perspectivas para

Estados Unidos son mejoradas por el incremento en la disponibilidad de

crudo local, pero los beneficios para las refinadoras varían por ubicación

debido a nuevas fuentes de suministro y a las limitaciones de infraestruc-

tura . La necesidad de Norteamérica de importar crudo habrá desapareci-

do prácticamente hacia 2035, y la región se convertirá en gran exportador de

productos petrolíferos . Por otro lado, las dificultades europeas de media-

no plazo se agravarán hacia 2035, por la disminución de la producción de

crudo local (particularmente del Mar del Norte), por la demanda de pro-

ducto que está fuertemente orientada al diésel y a la desaparición de los

mercados de exportación de gasolina .

Para los países no pertenecientes a la ocdE, las perspectivas revelan

nuevas tendencias . Los aumentos en la capacidad de refinación se enfo-

carán principalmente en impulsar las exportaciones de productos petro-

líferos para cubrir la demanda doméstica, ya que la demanda regional

crecerá hacia 2035 . Asia emergerá como el centro indiscutible del comer-

cio mundial de petróleo, ya que atraerá una creciente proporción de crudo

disponible, no sólo del Medio Oriente sino también de Rusia, África, Amé-

rica Latina y Canadá . Adiciones masivas a la capacidad de refinación no

serán suficientes para cubrir la demanda regional, y se prevé que tanto

China como India se convertirán en importadores de productos petrolí-

feros en 2035 .


Diferenciales De Precio y coMPetitiviDaD

El petróleo no está solo . Los patrones de demanda y de oferta están

cambiando a través del espectro de los combustibles . La conexión entre

la demanda y la oferta son los precios de la energía que se han conver-

tido en un asunto de intenso debate político —especialmente en térmi-

nos de la afectación a la competitividad . Los altos precios de la energía

han puesto mucha presión sobre el gasto de las familias y sobre las

facturas de importación, pero también han generado demanda —y res-

puestas del lado de la oferta—, particularmente allí dónde los precios

son altamente variables .

El gas es un primer ejemplo . Ha habido una ampliación sustancial de

la brecha entre los precios del gas natural en Estados Unidos, Europa y

Asia, con algunos efectos importantes sobre la competitividad relativa .

Los precios de gas en Europa son tres veces mayores que en Estados

Unidos, y en Japón pueden ser hasta cinco veces mayores que los precios

estadounidenses . El mercado del gas y las reformas a los precios, particu-

larmente en la región de Asia-Pacífico, así como en las exportaciones de

gas natural licuado (lng) de América del Norte y otras regiones, pueden

estimular el relajamiento de las rigideces en los contratos y los precios

—proceso que avanzará en las próximas décadas .

Los contratos de largo plazo de precios indexados al petróleo conti-

núan dominando el comercio internacional del gas, a pesar del hecho de

que el gas y el petróleo son malos sustitutos . Y mientras los contratos de

largo plazo puedan proporcionar seguridad a la demanda para los pro-

yectos más costosos, también hacen al mercado del gas menos líquido,

flexible e integrado . La mayoría de los suministros de gas natural licua-

do seguirán el mismo camino, pero una creciente e importante cantidad

no lo hará . Los contratos al contado de América del Norte, y las re-ex-

portaciones secundarias europeas y en otras regiones, jugarán un cre-

ciente e importante papel . En el caso de Asia, estos suministros flexibles


pueden proporcionar liquidez a los centros de distribución en desarrollo

de dicha región .1

El asunto de los precios del gas es acaloradamente discutido, pero la

forma en que el mercado del gas se está desarrollando refuerza los argu-

mentos para alejarse de los precios indexados al petróleo . El argumento

histórico para dicha práctica ha girado alrededor de la sustitución física

entre los dos combustibles . Todo esto ha desaparecido en los Estados

Unidos y Europa, mientras que en Asia todavía hay una significativa ge-

neración de electricidad a partir de petróleo . Sin embargo, los altos precios

están sacando a éste fuera del sector eléctrico y concentrándolo en la

transportación, dónde el petróleo es casi totalmente dominante . Como

resultado, la demanda de gas y petróleo se desvinculan cada vez más en

Asia, lo que desalienta esta lógica particular por los precios indexados al

petróleo . No son sólo los mecanismos de precios los que hacen a los con-

tratos inflexibles, sino que también los contratos tradicionales contienen

cláusulas de destino que prohíben la reventa . Estas restricciones eran

lógicas cuando los actores del mercado estaban limitados y donde la po-

sibilidad de perder ventas en el mercado individual imponía mayores

riesgos de inversión . Aun así, la industria del gas natural licuado está

madurando con jugadores más grandes, mientras las grandes compañías

petroleras le dan al gas mayor importancia dentro de su portafolio de

productos . Adicionalmente, las reservas de gas están creciendo gracias a

las técnicas no convencionales de extracción así como a nuevos descubri-

mientos convencionales .

La creación de un marco de política pública que conduzca a un mer-

cado de gas más integrado y flexible en Asia requerirá de:

1 International Energy Agency . (2013) . Desarrollando un centro de comercio de gas natural en Asia . International Energy Agency .


• dar acceso a las terceras partes con un regulador independiente en-

cargado de establecer las tarifas, así como de incrementar la compe-

tencia y la desregulación de los precios al por mayor,

• accesibilidad vía acceso no discriminatorio a los ductos, y disponibili-

dad de capacidad en estas redes,

• y —sólo en las últimas etapas— el desarrollo de mercados de futuros y

al contado .

Los desarrollos en Asia y un eventual movimiento hacia un mercado

global del gas, podrían reducir de manera significativa los diferenciales

del precio del gas hacia 2035, con efectos en cadena para diferenciales

similares en los precios de la electricidad . Sin embargo, esos diferenciales

mientras se reducen, persistirán, y un precio global del gas no está en el

horizonte . De hecho, las condiciones que vemos hoy reflejan un problema

estructural, no un fenómeno aislado .

liDianDo con las DisPariDaDes De Precio y la sustentabiliDaD: el caso Para la eficiencia

En la mayoría de los sectores y en la mayoría de los países, la energía es

una parte relativamente menor del cálculo de la competitividad . Sin embar-

go, los costos de la energía pueden ser de importancia crucial para las in-

dustrias de uso intensivo de energía, como las industrias químicas, de

aluminio, de cemento, hierro, acero, papel, vidrio y refinadoras de petróleo,

particularmente donde los bienes terminados son comerciados internacio-

nalmente . Nos enfocamos en estos sectores para el análisis wEo, para ob-

servar cómo la energía puede influenciar el panorama de la competitividad .

Se encontró que en muchas economías emergentes, particularmente

en Asia, el fuerte crecimiento en la demanda doméstica de bienes prove-

nientes de industrias de uso intensivo de energía, favorece un ligero in-

cremento en su producción, acompañado de una expansión de las expor-


taciones . En Estados Unidos, los costos relativamente bajos de la energía

ayudarán a generar un incremento en la porción estadounidense de ex-

portaciones globales de bienes provenientes de industrias de uso intensivo

de energía hacia 2035 .

En contraste, la Unión Europea y Japón, con precios relativamente

altos de energía, experimentarán agudas disminuciones de 10 y 3 por

ciento respectivamente . Esto sugiere que, al menos entre las economías

de la ocdE, las variaciones en los precios de la energía tienen un claro

potencial para influenciar decisiones de inversión y las estrategias de las

compañías en estos sectores .

Los formuladores de políticas públicas tienen maneras de reducir el

impacto de los precios altos en todos los sectores de la economía, promo-

viendo mercados energéticos más eficientes, competitivos e interconecta-

dos . Sin embargo, para adaptarse a los altos precios de la energía en el

largo plazo, es clave mejorar la eficiencia energética de la economía . Altos

precios de energía no tienen por qué significar altos costos de energía, si

ésta se usa de manera eficiente .

El weo-2013 destaca la importancia de aprovechar las ganancias po-

tenciales de la eficiencia para mantener la competitividad . Sin embargo, la

eficiencia también será clave para lograr los objetivos de sustentabilidad

en el corto y largo plazos .

El sector energético es crucial a la hora de determinar si los objetivos de

cambio climático se cumplirán o no . El reporte más reciente del Panel Inter-

nacional de Cambio Climático desarrolla la idea de un presupuesto de car-

bono, una cantidad de CO2 que podemos permitirnos emitir, para tener una

posibilidad del 50 por ciento de limitar el incremento a 2 °C en la tempera-

tura global en el largo plazo . Más de la mitad de este presupuesto de carbón

ya ha sido usado . Las emisiones que proyectamos hacia 2035 —sin el amplio

despliegue de ccs (captura y almacenamiento de carbono) y en ausencia de

políticas climáticas más robustas— utilizarán gran parte del resto . De hecho,

todo el presupuesto será usado hasta poco después de 2035 .


Las acciones intensivas deben comenzar hoy . Aunque en las próxi-

mas pláticas sobre cambio climático de Naciones Unidas —que se darán

en París en 2015— se intentará acordar un marco de largo plazo, la im-

plementación efectiva de las medidas tomará al menos 5 años . Sin embar-

go, para 2020 se espera que las emisiones de gases invernadero relacio-

nadas con la energía llegarán a ser cuatro giga toneladas mayor al nivel

que permitiría alcanzar la meta de los 2 °C . El documento Perspectivas de

la Energía en el Mundo 2013 Reporte Especial “Redibujando el Mapa Ener-

gético”, presenta un conjunto de cuatro acciones de políticas que pueden

proporcionar reducciones significativas de emisiones para 2020 y pueden

ayudar a mantener la puerta abierta para alcanzar la meta de los 2°C .

Estas incluyen adoptar medidas de eficiencia energética por objetivos;

reducir las emisiones de metano particularmente a través de la quema;

limitar las plantas eléctricas de carbón menos eficientes; y la eliminación

gradual de los subsidios a los combustibles fósiles . Críticamente, estas

medidas pueden ser implementadas a un costo neto cero . Comprenden

enfoques demostrables y viables, sin comprometer la seguridad energéti-

ca y sin depender de nueva tecnología .

Los recientes esfuerzos para mejorar la eficiencia, tanto en las econo-

mías de la ocdE como en las economías emergentes, han sido loables . Aun

así, dos tercios del potencial económico de la eficiencia energética perma-

necerá sin cambios hacia 2035, a menos de que las barreras al mercado,

como los subsidios al consumo de energía, sean superadas .

reforManDo los subsiDios al consuMo De coMbustibles fósiles: un coMProMiso Del g20

La cooperación multilateral para apoyar las reformas al subsidio de com-

bustibles fósiles ha continuado construyéndose durante el año pasado . Ya

han pasado cuatro años desde que los líderes del G20 y el aPEc se com-

prometieron a eliminar de manera gradual los subsidios ineficientes a los


combustibles fósiles que alientan el consumo irresponsable, y que ascen-

dieron a un total de alrededor de 54 mil 400 millones de dólares en 2012 .

Aún falta mucho por hacer para cumplir estos compromisos, sin embargo,

muchos países han introducido reformas dirigidas a reducir subsidios,

mientras que los países del G20 han comenzado a realizar evaluaciones

—voluntarias y entre pares— de los subsidios y los esfuerzos de refor-

mas . En iniciativas más recientes, un panel de alto nivel que entregó sus

resultados a la Secretaría General de Naciones Unidas ha recomendado

que el objetivo de lograr energía sustentable debe ser incorporado en la

Agenda de Desarrollo post-2015, la cual sustituirá a los Objetivos de De-

sarrollo del Milenio, y que este objetivo debe incorporar la eliminación

progresiva de los subsidios a los combustibles fósiles .

Un número importante de reformas para reducir o eliminar de mane-

ra gradual los subsidios a los combustibles fósiles han sido anunciadas el

año pasado, aumentando significativamente el impulso que se le había

venido dando a este asunto en los últimos años . Salvo un importante in-

cremento en los precios internacionales o en el consumo, estas reformas

—si resultan ser duraderas— nos llevarán a una reducción en el costo

económico de los subsidios a los combustibles fósiles, y en el daño am-

biental asociado . Los factores económicos se han convertido en el motor

principal de los movimientos para reformar los subsidios a los combusti-

bles fósiles, ya que el incremento en el consumo y los altos precios de la

energía han incrementado el costo general de los subsidios entre 2011 y

2012, a pesar de que las reformas se llevaron a cabo y a pesar de que se

convirtieron en una carga financiera insostenible, en muchos casos .

No obstante el reciente dinamismo de las reformas globales de subsi-

dios, mirando hacia atrás, el índice de intensidad de carbono de la aiE

revela una imagen clara e inquietante: aún con los desarrollos tecnológi-

cos y los esfuerzos internacionales, la intensidad del carbono relacionada con

un suministro de energía global apenas ha cambiado en los últimos 20

años . En esta evaluación relativamente sombría del progreso global hacia


un sistema energético más limpio y más diversificado, una de las cuestio-

nes más importantes es el desarrollo de energías renovables .

energías renovables: la necesiDaD De Políticas De largo Plazo

El rápido crecimiento de las energías renovables continúa superando las

expectativas, ya que los conductores de los mercados de electricidad re-

novables permanecen robustos a pesar de las dificultades económicas . El

desarrollo se está esparciendo alrededor del mundo, y las tecnologías

están compitiendo cada vez más por sus propios méritos y en un crecien-

te número de circunstancias . Esto es particularmente evidente en las

economías emergentes, dónde el desarrollo de energías renovables es

impulsado por el rápido crecimiento de la demanda, por la necesidad de

diversificación energética, por las preocupaciones de la contaminación

local, así como por las nuevas oportunidades de desarrollo económico .

La energía hidroeléctrica y geotérmica en áreas con buenas fuentes ya

son competitivas frente a las nuevas centrales eléctricas de combustibles

fósiles . Plantas de bioenergía a gran escala también son competitivas de-

pendiendo de los precios y la disponibilidad de las materias primas, mien-

tras que la combustión conjunta de biomasa en centrales eléctricas de

carbón y gas se ha incrementado . El costo normalizado para otras energías

renovables generalmente permanece más alto que la nueva generación de

combustibles fósiles; como tales, esas fuentes requieren frecuentemente

del apoyo de políticas públicas para permanecer económicamente atracti-

vas . Sin embargo, las tecnologías más dinámicas —energía eólica y los

paneles solares fotovoltaicos— han alcanzado competitividad —o se están

acercando— en un buen número de mercados sin incentivos a la genera-

ción de energías .

Mientras que la generación de energía eléctrica renovable se expande,

se espera que supere a la de gas natural y duplique la de origen nuclear

para 2016, convirtiéndose en la segunda fuente más importante de elec-


tricidad, sólo después del carbón . Globalmente, se estima que la genera-

ción de energías renovables crecerá en un 25 por ciento de la generación

bruta de energía en 2018, frente al 20 por ciento de 2011 . Sin embargo,

esto no deja lugar para la condescendencia gubernamental: las nuevas

inversiones globales en energías renovables (eólica, solar, biocombusti-

bles, biomasa y residuos, geotérmica, mareomotriz y las pequeñas cen-

trales hidroeléctricas) se redujeron a 244 mil millones de dólares en

2012, desde 2011 se redujo 12 por ciento . Esa reducción anual fue la pri-

mera desde 2009, cuando la inversión en biocombustibles se desaceleró .

La desaceleración de la inversión refleja una mezcla de incertidumbre y

toma de decisiones intermitentes de política pública en regiones clave .

Generalmente, la incertidumbre en políticas públicas representa la

barrera más grande para la confianza del inversionista en energías reno-

vables . Muchos tipos de esta energía ya no requieren altos incentivos

económicos,pero sí necesitan políticas públicas de largo plazo que conti-

núen proporcionando un mercado predecible y confiable, y un marco re-

gulatorio compatible con los objetivos sociales . Para los mercados y tec-

nologías de electricidad renovable maduros, el reto es que los gobiernos

mantengan el impulso al mismo tiempo que optimicen los costos de

apoyo y la maximización de los beneficios a los consumidores y a la so-

ciedad, así como para permitir la integración del sistema de cuotas más

altas de energías renovables variables como la energía eólica y fotovoltaica .

Para mercados y tecnologías menos desarrolladas, las estrategias deben

enfocarse en estimular las primeras etapas de desarrollo .

el iMPerativo De la cooPeración

En suma, la revolución no convencional del sector petrolero y el gas es

sólo una parte del cambiante mapa energético . Sin embargo, esos cambios

serán críticos para lograr la seguridad energética satisfaciendo la deman-

da creciente . Al mismo tiempo, los patrones cambiantes están afectando

la competitividad relativa y el desarrollo del mercado . Los mercados efi-

cientes e interconectados serán claves para enfrentar los diferenciales de

precios, pero la eficiencia energética será crucial para mantener la compe-

titividad en un mundo de altos y variables precios energéticos . Es la efi-

ciencia, ya sea en la forma de demanda reducida o plantas más eficientes,

o señales de precios adecuadas, la que jugará un rol importante en lograr

un sistema energético sustentable .

Están surgiendo grandes cambios en el mundo de la energía en res-

puesta a los cambios en el crecimiento económico, en los esfuerzos de

descarbonización y avances tecnológicos . Para que los tomadores de deci-

siones puedan reconciliar los objetivos económicos, de seguridad energé-

tica y medioambientales, deberán estar atentos a las dinámicas en el co-

razón del mercado energético . Tenemos las herramientas para lidiar con

esos profundos cambios en el mercado .

Enfrentar retos económicos y medioambientales comunes requerirá la

cooperación energética internacional al más alto nivel, así como mandatos

robustos para las estructuras de gobernanza global energéticas . La aiE

está en el centro de la política energética global, con la misión central de

garantizar la seguridad energética internacional, mientras que contribuye

a la sustentabilidad y la prosperidad económicas —pero para mantener esa

posición necesita llegar más allá de la membresía tradicional . Es por esa

razón que estamos en discusiones para profundizar nuestros vínculos con

las principales economías de energía que no forman parte de la aiE .

Para poder lograr la seguridad energética será necesaria una acción

decisiva tanto en el corto como en el largo plazo y en estrecha cooperación

internacional .

63

La geopolítica de los energéticos en el mundoAldo Flores Quiroga*

Una nueva geografía de los hidrocarburos se ha configurado en las últi-

mas décadas, la cual representa un cambio de juego —otro más— para el

sector energético mundial . Es discernible en el comportamiento actual y

las perspectivas para la demanda y oferta de petróleo y gas, en la estruc-

tura de precios de estos combustibles entre los principales mercados

internacionales, en la reorientación intercontinental de los flujos de comer-

cio e inversión en el sector petrolero, en la participación de las distintas

fuentes de energía dentro de la matriz energética mundial, por mencionar

sólo algunos aspectos . Las iniciativas de cooperación internacional empie-

zan ya a reflejar esta nueva realidad, que bien puede derivar en un arreglo

distinto para la gobernanza energética internacional . Las siguientes líneas

describen en términos generales la evolución reciente de estos cambios y

algunas de sus implicaciones .

Del lado de la demanda, el cambio más significativo es el desplaza-

miento del motor de consumo de hidrocarburos al este del Canal de Suez

y en general fuera de la ocdE . Si bien los miembros de la ocdE represen-

tan un poco más de la mitad del total de 90 millones de barriles diarios

de petróleo consumidos hoy en el mundo,1 la sustitución de hidrocarbu-

ros por otras fuentes de energía, como la nuclear, sumada a avances en

* Secretario General del Foro Internacional de Energía .1 Las cifras de producción y consumo citadas en este artículo provienen del Statistical

Review of World Energy 2013 .

64 • Aldo Flores Quiroga

eficiencia energética en esos países, y al rápido crecimiento de las econo-

mías emergentes, ha convertido a Asia en la principal fuente de nueva

demanda . Mientras en Europa el consumo de petróleo ha disminuido

cerca de dos millones de barriles diarios (mbd) en los últimos cuarenta

años, en Asia-Pacífico ha aumentado casi 22 mbd y en el Golfo Pérsico 7

mbd más . China sola representa cerca 10 mbd de este aumento . Su deman-

da incluye al consumo propio y al dedicado para el enorme movimiento de

flotas terrestres, marinas y aéreas que transportan bienes desde esta re-

gión a las del resto del mundo y viceversa .

En África y América Latina el consumo aumentó en el mismo periodo

aproximadamente 6 millones de barriles diarios, y su potencial de creci-

miento es alto si sus economías sostienen el desempeño de años recien-

tes . Pero la tarea apremiante en casi toda África y en algunas zonas de

América Latina es ampliar la cobertura de servicios modernos de energía .

Del ritmo con que lo logren dependerá también la tasa de expansión de su

consumo energético .

Del lado de la oferta, llaman la atención, por un lado, la mayor disper-

sión regional de las fuentes importantes de petróleo y gas y, por el otro,

las expectativas de un aumento en la producción mundial mayor al visto

en la última década . Aún cuando los países del Golfo Pérsico y Rusia per-

manecen como la principal fuente de reservas y producción, regiones que

aportaban menos a la producción global o parecían haber dejado sus

mejores años atrás, son ahora atractivos focos de desarrollo del sector .

Esto ha sido posible gracias a avances tecnológicos que rindieron frutos

en las últimas dos décadas y que facilitaron el acceso a hidrocarburos en

aguas profundas, en formaciones geológicas de rocas de baja porosidad y

en yacimientos maduros . Hoy es común hablar de nueva producción pro-

veniente de las costas atlánticas de África y Sudamérica, el Golfo de

México, el Mar Caspio y el Océano Índico, así como del potencial para la

costa este del Mediterráneo y el Ártico . En conjunto, en los últimos

cuarenta años los países no miembros de la ocdE han agregado 27 de

La geopolítica de los energéticos en el mundo • 65

los 32 mbd adicionales de oferta en el mercado . Y aunque todavía sor-

prende por su relativa novedad, es común también referirse al rápido

aumento de la producción de shale gas y tight oil en Norteamérica, cono-

cidos como petróleo y gas no convencionales; o al potencial de Asia,

Sudamérica y Europa en este mismo rubro .

Las expectativas de un aumento en la producción mundial contrastan

con las de tan sólo seis años atrás, cuando predominaba la visión fatalis-

ta de que el mundo había llegado, o se acercaba, a la cima de su capacidad

de encontrar y desarrollar reservas . Un argumento común era que basta-

ba con mirar a la ausencia de grandes hallazgos petroleros en las últimas

tres décadas y a la creciente complejidad y costo de los proyectos recien-

tes para aceptar que el futuro de la producción era poco promisorio . La

escasez sería la nueva norma . Desde la revolución del petróleo y gas no

convencionales, las expectativas han virado al otro extremo . Hay quie-

nes anticipan una abundancia virtualmente inagotable, entusiasmados

con argumentos que recuerdan a la “exuberancia irracional” del merca-

do financiero . Bajo este escenario, sobrarán hidrocarburos por aún más

décadas o siglos a los inicialmente esperados . El desenlace seguramente

se ubicará entre ambos extremos .

Como es de esperar, los precios internacionales de los hidrocarburos

han respondido a estos cambios de oferta y demanda . En Norteamérica,

el petróleo y el gas son más baratos que en Europa debido al rápido cre-

cimiento de su producción en comparación con su consumo, especialmen-

te en Estados Unidos . En Asia, donde el consumo ha crecido más rápido

que la oferta, el costo del gas supera al de Norteamérica . Los precios en

Europa y el resto del mundo se sitúan en un punto intermedio .

Es casi seguro que este diferencial interregional de precios disminuya

o desaparezca para el mercado de petróleo, cuya integración a nivel mun-

dial es mucho mayor que la del mercado de gas . Pero para que esto ocurra,

es preciso concluir obras de infraestructura —ductos principalmente—

que permitan llevar petróleo ligero barato a las costas de Norteamérica


para que después sea exportado por buques tanque a Europa y Asia .

Mientras tanto, el precio del wti, principal marcador del petróleo en Nor-

teamérica, permanecerá por debajo del Brent, el referente más utilizado

en el resto del mundo .

El mismo principio aplica para el gas, salvo que la convergencia de

precios tomará más tiempo porque la infraestructura para su comerciali-

zación intercontinental es más cara y compleja . En términos simples,

para exportar petróleo entre regiones basta con cargarlo en un barco y

llevarlo a donde se requiere . Pero para exportar gas es preciso invertir en

su licuefacción, transporte, regasificación, almacenamiento, distribución,

sin mencionar el trabajo para permitir su uso en la generación de electri-

cidad o la industria, sus dos clientes principales . Estas dificultades para

aprovechar las oportunidades de arbitraje explican en buena medida que

actualmente la diferencia porcentual entre el costo del gas en Japón y

Estados Unidos, el más caro y el más barato respectivamente, llegue a

más de 400 por ciento, mientras que la correspondiente al petróleo, entre

el Brent y wti, sea de aproximadamente 13 por ciento .

Con este cambio en los precios de hidrocarburos cambia también el

atractivo de otras fuentes de energía . Tomando ventaja de su menor precio,

los generadores de electricidad de Norteamérica, especialmente en Estados

Unidos, han comenzado a usar más gas que carbón, liberando este último

para otros usos, incluida su exportación . Los generadores de Europa han

aprovechado este excedente norteamericano que empuja el precio del car-

bón a la baja y consumen más carbón que gas . En Asia, donde el carbón es

abundante, como en China, este efecto se magnifica en principio, pero el

crecimiento de la demanda energética es tal que el consumo de todas las

fuentes sigue en aumento . En Japón aplica una excepción: el consumo de

gas ha aumentado a pesar de su elevado costo en respuesta al cierre o sus-

pensión de centrales nucleares por el accidente de Fukushima .

Una pregunta abierta es, si la cobertura geográfica de los menores pre-

cios del gas se extiende más allá de Estados Unidos ¿cuál será el uso del


gas natural, cuyas emisiones de gas invernadero son menores que las del

petróleo, con respecto a las energías renovables? ¿Las complementará,

aportando el respaldo para resolver el inconveniente de la intermitencia de,

digamos, la energía eólica o solar, o las sustituirá? La respuesta es tecnoló-

gica y económica y determinará, junto a los factores descritos anteriormente,

hasta dónde llegue el reajuste en la matriz energética del mundo .

Una transformación de esta magnitud plantea nuevas oportunidades

y desafíos para la cooperación energética internacional . Algunas oportu-

nidades son nuevas desde el punto de vista práctico más que del concep-

tual . En Asia es hoy más realista pensar en proyectos para una mayor

integración del mercado de gas regional, basada en interconexiones a

través de ductos desde Kazajistán y Rusia hasta China, desde Azerbaiyán

hacia Turquía, o desde Myanmar hacia los países miembros de asEan,

incluyendo a países intermedios o de tránsito . También es sensato pensar

en una intensificación de los lazos energéticos a través del transporte

marítimo entre el Golfo Pérsico y África con el este de Asia, sobre todo si

Estados Unidos empieza a comprar menos petróleo de los primeros . Y si

Canadá, Estados Unidos y Australia comienzan a exportar volúmenes

considerables de gas, la integración energética de la Cuenca del Pacífico

podría competir con la de Medio Oriente y el este asiático .

Algo similar podría decirse de Sudamérica, donde el proyecto de inte-

gración regional a través de un gran sistema de ductos se ha planteado en

repetidas ocasiones, pero la economía se ha revelado como un obstáculo

infranqueable . También podría plantearse una integración más profunda

en Norteamérica, que contribuiría a la expansión del sector manufacturero .

Bajo este escenario, la competitividad norteamericana mejoraría respecto

a la asiática y serviría como imán para la atracción de inversiones . Que

esto es factible empieza ya a notarse en las conversaciones sobre el sistema

mundial de comercio . Algunos observadores sugieren que ha aumentado

la probabilidad de que a los cambios en la competitividad regional sigan

presiones proteccionistas .


Por supuesto, integraciones regionales de este tipo difícilmente están

a la vuelta de la esquina . Los desafíos de tender ductos a largas distan-

cias, que cruzan fronteras nacionales, realidades políticas y reglas de

inversión distintas, terrenos variables, climas contrastantes y demás

complicaciones no son uniformes y son tomados en cuenta por las com-

pañías antes de emprender proyectos de costos tan elevados . Para apre-

ciar la relevancia de estos factores basta con mirar más allá de conside-

raciones económicas, que no son menores, y prestar atención a la

perenne tarea de proteger las rutas del comercio de hidrocarburos, te-

rrestre o marítimo . El libre tránsito de petróleo y gas por los canales de

Suez y Panamá, por el Bósforo, y por los estrechos de Hormuz, Bab El-

Mandab, Malaca y Dinamarca es un asunto de prioridad mundial . Los

países involucrados en su protección son potencias globales con la capa-

cidad de proyectar su fuerza militar en varias regiones a la vez, como

Estados Unidos, o soberanos en el territorio por donde cruzan barcos y

ductos, como Egipto, Irán, Omán, Yemen, Turquía, Georgia, Ucrania,

Dinamarca, Malasia, Indonesia, Panamá, entre otros . Si este tránsito no

está garantizado, puede ponerse en jaque a las economías de una región

o a la de todo el mundo .

Este tema cobró renovado interés como resultado del embargo im-

puesto a Irán con el propósito de detener su programa nuclear . Corrió la

especulación de que Irán podría responder con cerrar el estrecho de Hor-

muz, por el que cruzan 17 millones de barriles diarios, poco menos de la

cuarta parte de la producción mundial . Por supuesto, esto no ocurrió,

pero puso en evidencia que, en última instancia, la seguridad del sumi-

nistro depende de acontecimientos que afectan a toda la cadena de valor

del sector energético, incluido el transporte de combustibles . El gobierno

de Estados Unidos ha dicho que, aún con la reducción de sus importacio-

nes desde el Golfo Pérsico, continuará comprometido con la protección de

esta ruta comercial . Más de uno se pregunta, sin embargo, si China em-

pezará a asumir parte de esta responsabilidad .


Otras oportunidades involucran la reestructuración de mercados co-

mo consecuencia del cambio en el patrón interregional de precios . En Asia

y Europa, donde el diferencial de precios de gas frente a Norteamérica

genera tanta insatisfacción como la falta de fuentes de suministro más

diversas, la atención está puesta en flexibilizar el mercado . Los principa-

les consumidores asiáticos —Japón, Corea, China, India— y muchos eu-

ropeos desean migrar del sistema actual de contratos de largo plazo indi-

zados al precio del petróleo hacia otro basado en mercados spot, como el

de Norteamérica o Europa occidental . El supuesto es que esto les permi-

tirá contar con una base de oferentes más diversa, cuya competencia

presionará los precios hacia la convergencia interregional .

Para Asia, más que para Europa, donde hay un mercado intrarregio-

nal de gas más establecido, esto significa actuar en varios frentes . Una

opción es invertir en infraestructura para que un mayor número de

productores y consumidores acudan al mismo lugar a realizar sus ope-

raciones de compra-venta, como ocurre con el mercado de Henry Hub de

Estados Unidos o el nbP de Reino Unido . Las propuestas bajo análisis in-

cluyen como posibles sitios a Singapur, Corea, China y Japón . Otra opción

es crear un grupo de compradores, cuyo poder conjunto sirva para pre-

sionar los precios a la baja . Otra más es comprar activos de gas en el ex-

terior, cuyo control estaría directamente en manos de una empresa de

estos países consumidores .

Los productores, en su mayoría de Medio Oriente, Norte de África,

Rusia y las ex-repúblicas soviéticas, discrepan fuertemente de esta pro-

puesta . Advierten que, dados sus altos costos de capital y su largo tiempo

de maduración, las inversiones en el sector de gas requieren de certidum-

bre de largo plazo, que los mercados spot fuera de Estados Unidos difícil-

mente aportarían . Y si los compradores empiezan a incentivar la produc-

ción de más regiones, puede darse un escenario de “mentalidad de

manada”, en el que muchas inversiones se materialicen al mismo tiempo,

aumentando la oferta a tal grado que el precio se desplome . Los rendimien-


tos de las inversiones cuantiosas se esfumarían, desmotivando más inver-

siones a futuro . Desde esta óptica, un cambio en el sistema de precios

para el gas tendría consecuencias adversas para su suministro estable .

La atención al proceso de formación de precios también está en el

centro de los esfuerzos recientes por mejorar el funcionamiento del mer-

cado petrolero, especialmente a la luz de la creciente interacción entre los

mercados físico y financiero de este combustible . Es claro que esta inte-

racción no es el resultado de la nueva geografía de los hidrocarburos, sino

del desarrollo de los mercados de futuros y de la expansión en el uso de

plataformas electrónicas para comprar y vender activos financieros, que

convirtieron al petróleo en un activo de inversión más . Pero la experiencia

de 2008, cuando el precio del petróleo escaló continuamente hasta ubicar-

se en 147 dólares por barril a comienzos del verano para luego desplomar-

se en unos cuantos meses a cerca de 30 dólares, y cuando, en un sólo día,

el precio del petróleo aumentó 10 dólares por barril, sentó dudas sobre la

forma en que el mercado financiero procesa la información proveniente

del mercado físico y viceversa . Entonces pocos reconocieron el potencial

de crecimiento del petróleo no convencional en Estados Unidos . En su

lugar, las apuestas respecto a una escasez creciente en el mercado mun-

dial cobraron popularidad, apoyadas en el hecho de que el petróleo fácil

se había terminado y la nueva producción tendría que provenir de proyec-

tos costosos en aguas profundas . Los acontecimientos de los años subse-

cuentes han seguido el curso opuesto .

En vista de esta experiencia, los miembros del G20, el Foro Interna-

cional de Energía (fiE), la Agencia Internacional de Energía (aiE), la Orga-

nización de Países Exportadores de Petróleo (oPEP) y las otras organizacio-

nes que participan en la Joint Organizations Data Initiative (jodi) han

intensificado su trabajo para el desenvolvimiento ordenado y eficiente del

mercado petrolero . El foco de atención de esta cooperación es, por un lado,

la forma en que se reportan los precios de las transacciones en el merca-

do físico, que son un insumo para muchos otros contratos de compra-


venta físicos y financieros y, por el otro, el aumento en la transparencia

de los datos en los mercados de petróleo y gas —producción, consumo,

exportaciones, importaciones, inventarios . Si las agencias que reportan

los precios de las operaciones de compra-venta transmiten información

distorsionada —por cualquier motivo—, y si falta información sobre el

comportamiento de inventarios, es muy difícil discernir la razón de los

movimientos de los precios . Quienes aspiran a manipular el mercado

gozan así de ventajas injustificadas .

En el G20 la atención está además puesta en los subsidios a la gasoli-

na, que enmascaran su verdadero costo y alientan un consumo excesivo .

De eliminarse este beneficio, el uso de este combustible sería más racional

y disminuirían las emisiones de gases que contribuyen al calentamiento

global . El potencial de este último efecto, combinado con la promesa de

una mayor diversificación de la matriz energética mundial, juega un papel

en la ausencia de crítica a los subsidios a las energías renovables .

Ahora bien, independientemente de que la nueva geografía energética

abra oportunidades para poner en marcha procesos de integración ener-

gética regional o mejorar el sistema de formación de precios, subyace una

realidad del lado de la oferta cuya influencia es creciente y que continua-

rá determinando la forma en que evolucione la producción en práctica-

mente todas las regiones: fuera de la ocdE, las empresas dominantes en

los mercados de petróleo y gas son nacionales . Son las que, por sí solas

o asociadas con empresas privadas internacionales, han contribuido en

gran medida a elevar la producción mundial, aún cuando sea debatible si

debieron o pudieron elevarla más . Controlan 90 por ciento de las reser-

vas y de la producción mundial de ambos combustibles . El futuro de la

oferta dependerá en gran medida del desempeño de empresas como Sau-

di Aramco, Kuwait Petroleum, Qatar Gas, Sonatrach, Sonangol, Petro-

moc, Gazprom, Rosneft, Pemex, yPf, Statoil, Petrobras, cnoc, sinoPEc y

otras tantas . Algunas de ellas, notablemente la noruega y las chinas, han

emprendido aventuras de inversión fuera de sus fronteras, dando origen


a las empresas petroleras nacionales-internacionales . Pero casi todas

están concentradas en trabajos dentro de sus fronteras . De la forma en

que cooperen con las empresas internacionales y de servicios dependerá

el desenvolvimiento de la producción y, por extensión, de la seguridad

energética mundial .

Mirando hacia el futuro, uno de los grandes desafíos de la cooperación

energética internacional será trascender los marcos de referencia del pa-

sado . A la fecha, el modelo de gobernanza internacional es un entramado

de instituciones y acuerdos regionales o bilaterales diseñados para un

mundo menos complejo que el actual pero quizá más polarizado . Las or-

ganizaciones internacionales más conocidas, como la oPEP y la aiE, fueron

creadas durante la Guerra Fría para representar los intereses de bloques

de productores y compradores respectivamente, con instrumentos espe-

cíficos y misiones contrapuestas . Para los miembros de la oPEP, fundada

en 1960, tanto la estabilidad como el nivel del precio del petróleo es prio-

ritaria, y para ello coordinan sus decisiones de producción, no siempre

con éxito . Para los miembros de la aiE, que pertenecen a la ocdE y fue

fundada en 1974, la prioridad de origen fue contrarrestar la repetición de

un embargo petrolero como el instrumentado por la oPEP en 1973-1974,

pero la más amplia es coordinar la liberación de reservas estratégicas en

caso de una interrupción en los flujos de oferta mundiales .

Dados estos objetivos contrastantes no es extraño que la relación en-

tre estos dos bloques haya sido difícil desde los setentas . Un reflejo de

esta compleja interacción se aprecia en el lenguaje utilizado por consumi-

dores y productores en los foros internacionales . Los consumidores exi-

gen seguridad de suministro —o seguridad de oferta— y precios accesi-

bles, mientras los productores exigen seguridad de compra —o seguridad

de demanda— y precios que sostengan sus presupuestos nacionales y

proyectos de inversión . Estas posiciones divergentes también tienen un

eco en las prospectivas energéticas mundiales que cada una publica

anualmente, en las que plantean escenarios para la demanda y la oferta


a 20 o 25 años aproximadamente . En general, la aiE tiende a estimar un

crecimiento de la demanda mundial mayor que la oPEP . La implicación es

que para la aiE los requerimientos de inversión y producción a nivel mun-

dial son mayores que para la oPEP .

El asunto es que, como lo enfatiza la descripción anterior, el centro de

la demanda ya no está en la ocdE, y aunque la oPEP controla un tercio de la

producción mundial, buena parte de la nueva producción se genera en

países que nos son sus miembros . Más aún, la dicotomía productores-

consumidores es menos precisa que antes . Algunos grandes consumido-

res han sido grandes productores en todo ese tiempo, como Estados

Unidos, y muchos grandes productores comienzan a ser grandes consu-

midores también, como los países del Golfo Pérsico . Mantener un esque-

ma de cooperación internacional que implícita o explícitamente convierte

a productores y consumidores en rivales más que en socios es cada vez

menos útil, sobre todo en un mundo donde la bipolaridad ha comenzado

a ceder ante la multipolaridad o, cuando menos, a un esquema de influen-

cia en el mercado energético más distribuido que antes .

En otros términos, una nueva geografía energética, sumada a una

nueva distribución de influencia en el mercado energético —que lleva

aparejado el control de reservas y producción por empresas nacionales—

y a una nueva distribución del poder regional, requiere de un sistema de

gobernanza más adecuado a la realidad del siglo xxi y menos condiciona-

do por la del siglo xx . Sin duda, es preciso conservar las lecciones apren-

didas de los shocks de oferta de 1973-1974 y 1979-1980, de la sobreoferta

y desplome de precios de 1985-1986 y 1998, de la amenaza continua de

interrupción de suministro causada por acontecimientos geopolíticos,

como la invasión de Irak a Kuwait en 1990, o del shock de demanda deri-

vado del rápido crecimiento económico en Asia . Pero también es necesa-

rio construir un marco para la cooperación constructivo e incluyente, que

parta de la aceptación de la interdependencia energética en lugar de com-

batirla, y que se adapte más rápido a los desconocidos cambios por venir .


Los primeros pasos en esta dirección fueron dados como respuesta

a la Guerra del Golfo Pérsico y a la disolución de la Unión Soviética . La

Guerra del Golfo de 1990 significó el retiro casi inmediato del mercado

de 4 .5 millones de barriles diarios de petróleo e hizo evidente que, dada

la magnitud del problema, cualquier respuesta que involucrara solo a la

oPEP o a la aiE sería insuficiente . De ahí el lanzamiento del diálogo pro-

ductores-consumidores en 1991, entendido inicialmente como el diálogo

aiE-oPEP, que derivó en la fundación del Foro Internacional de Energía en

2003, en el que participan países de creciente influencia que no son

miembros de estas organizaciones, como los Brasil, China, India, México

y Rusia . La disolución de la Unión Soviética en 1991, en efecto el fin de la

Guerra Fría, abrió la oportunidad para pensar distinto las relaciones

energéticas de Europa, desde Portugal hasta Rusia . La actividad política

asociada resultó en la negociación del Tratado de la Carta Energética,

concluida en 1994, un instrumento vinculante para promover los merca-

dos energéticos abiertos al que se han adherido países europeos y las

ex-repúblicas soviéticas .

Otros mecanismos han surgido en la última década con el objetivo

primordial de atender la agenda energía-medio ambiente . Destaca la muy

joven Agencia Internacional de las Energías Renovables (irEna, por sus

siglas en inglés), cuya membresía es muy diversa . Su contribución a los

avances en el despliegue a gran escala de energías más limpias aún está

por verse, pero su potencial es amplio .

El fiE, la Carta Energética e irEna son ejemplos de esquemas de coo-

peración multilateral relativamente nuevos y más incluyentes que sus

predecesores . Ninguno posee las atribuciones o el poder de la oPEP y la

aiE, en tanto no toman decisiones que afectan directamente la oferta de

hidrocarburos . Cuando mucho, influyen en ellas de manera indirecta . No

obstante, su representatividad es un activo para encauzar la cooperación

en un mundo energético interdependiente, multipolar y digital, en el que

la construcción de confianza será una tarea más compleja, el regionalis-

mo abierto deberá cobrar más importancia y los mecanismos de coopera-

ción flexibles y de responsabilidad distribuida serán más necesarios .

La realidad emergente de la gobernanza energética internacional es

que no tiene centro de gravedad ni jerarquías definidas . Cada organiza-

ción cumple con una misión complementaria, en ocasiones yuxtapuesta .

En esto se asemeja a la era del internet, con sus múltiples centros de go-

bierno y nodos de información redundantes . Es poco probable que la

nueva geografía de los hidrocarburos cambie esta situación . Quizá así

deba ser: gobernanza plural para un mundo energético plural, y seguri-

dad energética al alcance de todos .

77

La revolución energética en América del NorteJavier Treviño Cantú*

el caMbiante MaPa geo-estratégico De la energía

En la última década, de manera imprevista el panorama energético global

ha dado un giro radical . De una nueva crisis por supuestamente estar a

punto de alcanzar el tope máximo de producción mundial (el llamado peak

oil, en inglés),1 hemos pasado a una etapa distinta, donde la creciente capa-

cidad de accesar y explotar en forma rentable recursos no-convencionales

está replanteando muchos de los viejos supuestos en una industria que

siempre se ha caracterizado por su dinamismo .2

De acuerdo con los más recientes escenarios desarrollados por la Agen-

cia Internacional de Energía, mientras que la demanda mundial de petróleo

crecerá en unos 14 millones de barriles diarios (mmbd), para superar en

total los 100 mmbd en el año 2035, la producción de crudo convencional

disminuirá en aproximadamente 40 mbd en este mismo periodo .3 Lo que

*El autor fungió como Diputado Federal por el estado de Nuevo León (Pri), secretario de la Comisión de Energía y secretario de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura (2012-2015) cuando escribió este artículo . Actualmente se desempeña como Subsecretario de Planeación y Evaluación Educativa en la Secretaría de Educación Pública . Ha sido Subsecretario de Relaciones Exteriores, Oficial Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretario General de Gobierno del estado de Nuevo León .

1Yergin, D . (2011) . “There Will Be Oil . 2014” . The Wall Street Journal. Sitio web: http://on .wsj .com/1f3a8yO

2Yergin, D . (Noviembre 27, 2013) . “Power in 2030: The Roads we May Take” . The New York Times . Sitio web: http://nyti .ms/18AlrtJ

3International Energy Agency . (Noviembre, 2013) . World Energy Outlook . Energy Agen-cy . Sitio web: http://bit .ly/cfxyxd

78 • Javier Treviño Cantú

permitirá compensar este desequilibrio son, precisamente, las fuentes no-

convencionales . Y, en este terreno, dos terceras partes de lo que constituye

en su totalidad la región de América del Norte se han colocado a la delantera .

La revolución energética en América del Norte, desafortunadamente

para nosotros los mexicanos, no ha sido equilibrada . Por una parte, tanto

los Estados Unidos como Canadá han contado con los marcos normati-

vos, las condiciones de mercado, y los recursos tecnológicos y financieros

requeridos para traducir sus recursos no-convencionales en una crecien-

te riqueza energética y en una mayor competitividad económica . Por la

otra parte, en este mismo lapso de tiempo, México en cambio ha visto

declinar su plataforma de producción petrolera, su capacidad de produc-

ción de gas natural ha permanecido estancada, y los abundantes recursos

energéticos no-convencionales con los que potencialmente podríamos

contar hasta ahora han permanecido improductivos en el subsuelo, sin

ser explotados con eficacia y responsabilidad en beneficio de la actual

sociedad mexicana y las generaciones futuras .

Peor aún, la dirección tradicional de los flujos energéticos en América

del Norte en cierta medida se ha revertido, con un balance por demás des-

favorable para México: ahora, a la vez que exportamos menos petróleo

crudo a nuestro mercado “natural” de los Estados Unidos,4 importamos

desde ese mismo mercado más gas natural y más productos petrolíferos,5

incluyendo prácticamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte del

diesel que se consumen al año en nuestro país,6 así como el 65 por ciento

de los productos petroquímicos y 70 por ciento de los fertilizantes .7

4Pemex . (2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/1bpgoff

5Pemex (2013) . Volumen de las importaciones de productos petrolíferos, gas natural y petro-químicos . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/1gQ2dph

6Lajous, A . (Noviembre 29, 2013) . “La reforma petrolera mexicana y su contexto exter-no” . Nexos . Sitio web: http://bit .ly/1bNHjrq

7EfE/cnn-Expansión . (Noviembre 28, 2013) . “El modelo energético es aberrante: cnh” . EfE/cnn-Expansión . Sitio web: http://bit .ly/1bNHjrq

La revolución energética en América del Norte • 79

Esto representa ya no sólo una importante pérdida de competitividad

económica a nivel internacional y un peligro manifiesto de seguridad ener-

gética . En realidad, debe considerarse como un grave riesgo de seguridad

nacional, por la vulnerabilidad que significa depender del exterior para el

abasto de insumos que necesariamente deben calificarse como estratégicos .

En pocas palabras, como atinadamente lo apuntó un reciente reporte

del Instituto Mexicano para la Competitividad, “mientras el resto del mundo

se movía en dirección del pragmatismo, nuestro país se quedó anclado en

un modelo altamente restrictivo“ . Lo más grave ha sido que, como conse-

cuencia, “mientras México se durmió en sus laureles, nos cambiaron el

mapa . Hoy tenemos que enfrentar un nuevo orden energético global“ .8

estaDos uniDos: la nueva suPerPotencia energética

Al igual que en muchos otros ámbitos,9 el panorama energético de América

del Norte no está plenamente integrado . Como ocurre en los planos de la

migración, la seguridad, e incluso a pesar de la existencia desde hace ya

dos décadas del Tratado de Libre Comercio que une a los tres países, en

lugar de un enfoque trilateral en materia Energética,10 la realidad muestra

la preeminencia de los Estados Unidos y el desarrollo de relaciones clara-

mente diferenciadas, tanto con Canadá por un lado como con México por

el otro . La revolución energética de América del Norte, en la práctica, se

ha caracterizado por estar desintegrada .

En 2012, los Estados Unidos sobrepasaron a Rusia para ubicarse como

el segundo productor mundial de petróleo crudo, con más de 11 mmbd,11

8Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) . (Julio, 2013) . “Nos cambiaron el ma-pa: México ante la revolución energética del siglo xxi” . imco . Sitio web: http://bit .ly/1d1t921

9Council on Foreing Relations . (Mayo, 2005) . “Building a North American Community” . Council on Foreing Relations . Sitio web: http://on .cfr .org/1bmmNb8

10Dukert, J . M . (Octubre, 2005) . “North American Energy: At Long Last, One Conti-nent” . csis . Sitio web: http://bit .ly/196mZiy

11US Energy Information Administration (Eia) (2014) . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1dXhZRu .


y se espera que pudiera rebasar a Arabia Saudita para colocarse como el

número uno en el año 2016 .12 Igualmente, se ha convertido en el primer

productor mundial de gas, mientras que es el máximo productor de pro-

ductos petrolíferos y el segundo exportador mundial de los mismos .13

Lo más impactante, quizás, ha sido la velocidad del dramático cambio

que ha tenido lugar .14 Tan sólo en los últimos seis años, la producción

estadounidense de gas natural ha crecido en 26 por ciento . En particular,

el gas “shale” ha pasado de representar menos del 7 por ciento de su pro-

ducción total a sumar un 40 por ciento . Tan sólo en 2012, la producción

de petróleo crudo se elevó en 1 .16 mmbd . Además, debido a este incremen-

to sustancial en su producción y al impacto de diversas políticas públicas

para incrementar la eficiencia energética en numerosas áreas, incluyendo

el kilometraje por litro de combustible para vehículos, las importaciones

petroleras de los Estados Unidos se han reducido de un máximo histórico

en 2006 de 13 .4 mmbd a menos de 7 mmbd para finales de 2012 .15

En el corto plazo se anticipa que esta tendencia se mantenga e incluso

se acelere . La Agencia de Información sobre Energía del gobierno de los

Estados Unidos considera que en 2014 se añadirá 1 mmbd adicional de

crudo a la producción estadounidense . La mayor parte de este incremen-

to provendría del petróleo de lutitas extraído en las formaciones de

Bakken, en los estados de Dakota del Norte y Montana; y las de Eagle Ford

y Permian, en Texas . Por su parte, la producción en los yacimientos ma-

rinos del Golfo de México estarían promediando una producción de 1 .2

mmbd en 2013, y de 1 .3 mbd en 2014 .16

12Reuters . (Noviembre 12, 2013) . US to Surpass Saudi Arabia as Oil Top Producer by 2016-iea . Reuters . Sitio web: http://reut .rs/18LbEXa

13International Energy Agency (iEa) . (2013) . Key World Energy Statistics . iEa . Sitio web: http://bit .ly/19n59V5

14Yergin, D . (Junio 3, 2013) . “The Globalization of Energy Demand” . cnbc . Sitio web: http://cnb .cx/1e4d9BZ

15Morse, E . L . (Febrero, 2013) . Energy 2020: Independence Day . Sitio web: http://citi .us/1jvREtF

16US Energy Information Administration (Eia) . Short-Tem Energy Outlook, Eia .


En síntesis, los Estados Unidos podrían estar no sólo en camino de

volverse autosuficientes en materia Energética,17 sino también de trans-

formarse en uno de los principales países exportadores de gas e, incluso,

de petróleo crudo .18 Esto, ante todo, implicaría un profundo reacomodo

del escenario geopolítico,19 fortaleciendo el imperante poderío estadouni-

dense frente a sus principales rivales y competidores en el plano interna-

cional, en especial China20 y Rusia .21 Mientras que, al mismo tiempo, la

creciente capacidad estadounidense abriría nuevas opciones estratégicas

de abastecimiento energético para algunos de sus principales aliados,

entre ellos los países de la Unión Europea,22 Japón23 y, por supuesto,

México y su otro socio comercial norteamericano: Canadá .

canaDá: el gigante bituMinoso

Canadá es un país con recursos energéticos equivalentes a su gigantesca

dimensión territorial .24 Su enorme capacidad de generación hidroeléctrica le

permite satisfacer la mayor parte de los requerimientos domésticos en este

rubro y, además, con una producción total de crudo estimada en 4 .26 mbd

en 2013,25 es el principal productor mundial de petróleo no-convencional

17Morse, E . L . (Febrero, 2013) . Op. cit .18Clayton, B . (Julio 8, 2013) . The Case for Allowing us Crude Oil Exports . Council on Fo-

reing Relations . Sitio web: http://on .cfr .org/1bNWSzh19Bremmer, I . & Hersch, K . A . (Mayo 22, 2013) . “When America Stops Importing Ener-

gy” . The New York Times . Sitio web: http://nyti .ms/J3Eea620The Wall Street Journal . (Octubre 10, 2013) . “Middle East Oils Fuels Fresh us-China

Tensions” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://onwsj .com/1f4OGth21US Congressional Research Service . (Agosto 20, 2013) . Europe’s Energy Security: Op-

tions and Challenges to Natural Gas Supply Diversification . US Congressional Research Servi-ce . Sitio web: http://bit .ly/1jw5Anx

22European Parliament . (Abril, 2013) . The Shale Gas “Revolution” in the US: Global Implications, Options for the EU . European Parliament . Sitio web: http://bit .ly/1d1AajK

23Japan Times Editorial . (Junio 3, 2013) . “Shale Oil Revolution Touches Japan” . Japan Times Editorial . Sitio web: http://bit .ly/IXnr9i

24US Energy Information Administration (Eia) (2012) . Canada Full Report . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/IzAhdp

25US Energy Information Administration (Eia) . Short-Tem Energy Outlook, Eia .


extraído de arenas bituminosas que se ubican prácticamente en su totalidad

en la provincia de Alberta . De hecho, el 90 por ciento de sus reservas petro-

leras potenciales están constituidas por este tipo de energético .26

Adicionalmente, debido a que la formación shale de Bakken en los

Estados Unidos se extiende a las provincias canadienses de Saskatchewan

y Manitoba, en lo que ellos denominan la cuenca de Williston, ya se están

desarrollando campos para la extracción de petróleo de lutitas . Las cifras

a 2012 son relativamente modestas, con una producción cercana a los 328

mil barriles diarios, equivalentes a un 10 por ciento de su producción to-

tal, pero con un potencial de recuperación que lo ubica en el décimo lugar

a nivel mundial y en el quinto para gas shale .27

Actualmente, Canadá exporta la totalidad de su excedente de petróleo

crudo a los Estados Unidos . En 2012 este flujo alcanzó los 2 .6 mmbd de

hidrocarburos líquidos, “cifra tres y media veces superior a la de México“ .28

Esto, al igual que para nuestro país, representa una vulnerabilidad en

materia de seguridad energética, ante las disrupciones que ya se están

generando en el mercado por el rápido incremento en la propia produc-

ción estadounidense de crudo proveniente de los yacimientos de lutitas,29

así como un reto para diversificar su mercado de exportación hacia Asia .30

Sin embargo, a diferencia de México y como muestra de la falta de una

plena integración norteamericana en este campo,31 los sectores energéticos

de Canadá y los Estados Unidos están altamente integrados por regulacio-

26Canada National Energy Board . (Diciembre, 2013) . Canada s Energy Future 2013 . Ca-nada National Energy Board . Sitio web: http://bit .ly/1knf8ig

27US Energy Information Administration (Eia) . (Junio, 2013) . Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1hCDmIc

28Lajous, A . (Junio, 2013) . “El futuro nos alcanzó . Notas sobre el cambio energético de Norteamérica” . Nexos . Sitio web: http://bit .ly/1bu2iO6

29The Wall Street Journal . (Diciembre 5, 2013) . “US Oil Prices Fall Sharply as Gut Forms on Gulf Coast” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://on .wsj .com/18nZtNB

30Canada National Energy Board . (Diciembre, 2013) . Op. cit .31Barnes, J . (Abril 29, 2011) . Oil and us-Mexico Bilateral Relations . Baker Institute . Sitio

web: http://bit .ly/1cje7n7


nes afines y una extensa infraestructura que facilita su conectividad . De

hecho, diversos reportes indican que estos dos países “conforman el mer-

cado energético más integrado del mundo”, con un intercambio comercial

anual en esta materia que superó los 100 mil millones de dólares en 2011 .32

De acuerdo con la Agencia de Información de Energía estadouniden-

se, Canadá es el principal proveedor de petróleo crudo de los Estados

Unidos, con un 25 por ciento de sus importaciones totales, así como una

importante fuente de gas natural, mientras que Canadá es un importante

mercado para los productos petrolíferos que exportan los Estados Unidos .

Sus sistemas de generación y distribución de electricidad están altamente

interconectados y para 2011 los Estados Unidos eran un importador neto

de electricidad desde Canadá .33

México: un gran Potencial a la esPera De la reforMa energética

Los diagnósticos sobre el panorama energético de nuestro país son de so-

bra conocidos .34 Por una parte, como señala la Estrategia Nacional de Energía

2012-2027, en los últimos años “se han multiplicado las inversiones en acti-

vidades exploratorias (de nuevos yacimientos petroleros), las cuales han

permitido revertir la declinación natural de la producción y alcanzar un

nivel de restitución de reservas probadas superior al 100 por ciento; se ha

fomentado la diversificación del sector a través de nuevas regulaciones que

incentivan la participación de las energías renovables; se han reconfigura-

do refinerías a lo largo del país; y se ha comenzado un importante progra-

ma de expansión del sistema de transporte de gas natural en el país“ .35

32US Energy Information Administration (Eia) . (Noviembre 26, 2012) . The United States and Canada share the World´s most Significant Energy Trade . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1d3BHWq

33Idem .34US Energy Information Administration (Eia) . (octubre 17, 2012) . Mexico Full Report .

Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/18T7KLZ35Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Estrategia nacional de energía 2013-2027 . sEnEr .

Sitio web: http://bit .ly/1faqBBm


A enero del año pasado, el volumen de las reservas totales de hidro-

carburos en México fue de 43 .8 mil mbd de petróleo crudo, del cual 31 .5

por ciento correspondió a reservas probadas, 28 .2 por ciento a reservas

probables y 40 .3 por ciento a reservas posibles . Las reservas de aceite

representaron 69 .8 por ciento del total de hidrocarburos . La tasa de res-

titución de reservas probadas fue de 101 .1 por ciento, compensando con

ello cada barril producido en 2011 . Así mismo, las reservas probadas de

hidrocarburos tuvieron una vida promedio (es decir, la relación reserva-

producción) de 10 .2 años .36

Además, la Agencia de Información de Energía de los Estados Unidos

ubica a México como el sexto país con mayores reservas técnicamente

recuperables de gas shale, sólo detrás —aparte de China, Argentina y

Argelia— precisamente de los Estados Unidos y Canadá, y como el octavo

para petróleo de lutitas .37 De hecho, dicha Agencia considera que estos

recursos son potencialmente mayores a nuestras reservas probadas de

energéticos convencionales . Igualmente, algunas estimaciones muestran

que las reservas potenciales de petróleo en las aguas profundas del Golfo

de México, en la zona contigua a la que compartimos con los Estados

Unidos,38 podrían alcanzar los 29 mil mbd .39

Sin embargo, como lo indica la misma Estrategia Nacional de Energía,

“de 2000 a 2011, el consumo de energía en el país creció a un promedio

anual de 2 .08 por ciento, tasa superior a la que presentó el Producto Inter-

no Bruto (Pib), cuyo crecimiento anual fue de 1 .82 por ciento . Por su parte,

la producción de energía primaria disminuyó a una tasa anual de 0 .3 por

ciento . De continuar estas tendencias, tanto en consumo como en produc-

36Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Prospectiva de petróleo crudo 2012-2016 . sEnEr . Sitio web: http://bit .ly/1iR0KDB

37US Energy Information Administration (Eia) . (Junio, 2013) . Op. cit .38US Department of State . (Mayo 2, 2013) . us-Mexico Transboundary Hydrocarbons

Agreement . Department of State . Sitio web: http://1 .usa .gov/1aTn4IS39Reuters . (Agosto 9, 2013) . Mexico Energy Reform to Target Deep Water-Lawmarker . Re-

uters . Sitio web: http://reut .rs/1kqexMU


ción de energía, para el 2020 México se convertiría en un país estructu-

ralmente deficitario en energía .

En particular, y a pesar de una inversión histórica, entre 2003 y 2012

nuestras reservas probadas de petróleo crudo disminuyeron 31 .2 por ciento,

al pasar de 20 mil mmbd a 13 .8 mil mmbd, mientras que las reservas proba-

bles disminuyeron en 27 .2 por ciento, pasando de prácticamente 17 mil mmbd

a 12 .3 mil mmbd .40 Igualmente, de un nivel máximo de producción de crudo

cercano a los 3 .4 mmbd en 2004,41 la cifra se redujo a 2 .5 mmbd en 2012 .42

Por su parte, la producción de gas natural se ha estancado, al pasar

de promediar cerca de 7 millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) entre

2008 y 2011, para reducirse a 6 .3 mmpcd en 2012 .43 A su vez, el volumen

de las exportaciones de petróleo crudo ha disminuido en los últimos

años, de 1 .4 mmbd en 2008, a 1 .2 mmbd en 2012,44 mientras que el volu-

men de las importaciones de productos petrolíferos, gas natural y petro-

químicos, ha aumentado sostenidamente, pasando de 552 mbd en 2008

a 669 mbd en 2012 .45

En resumidas cuentas, lo que esto significa es que la posición energé-

tica de México en el contexto de América del Norte se ha vuelto cada vez

más desfavorable para nuestro país . Los Estados Unidos, con su creciente

capacidad de aprovechar sus recursos no-convencionales, está despla-

zando tanto las importaciones que hacía de gas natural provenientes de

Canadá, como las de petróleo crudo desde México . Por si esto fuera poco,

las posibilidades de que se concrete la construcción del oleoducto cana-

diense Keystone XL, para llevar a las refinerías del Golfo de México un

40Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Estrategia nacional de energía 2013-2027 . Op.cit.41Morales, C . (2012) . Pemex: exploración, explotación y sustitución de reservas . Sitio web:

http://bit .ly/18j87is42Pemex . (Octubre, 2013) . Producción de hidrocarburos líquidos . Pemex . Sitio web: http://

bit .ly/1ferOru43Pemex . (Octubre, 2013) . Producción de gas natural . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/IMGEu44Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Pemex . Sitio

web: http://bit .ly/1bpgoff45Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las importaciones de productos petrolíferos, gas

natural y petroquímicos . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/IMGEu


crudo pesado parecido en sus cualidades al “Maya” de México, amenaza-

rían con reducir aún más nuestro mercado “natural” de exportación .46

En cambio —como ya se señaló anteriormente—, nosotros depende-

mos cada vez más de las importaciones de gas estadounidense y de pro-

ductos petrolíferos estratégicos, incluyendo prácticamente la mitad de las

gasolinas y un tercio del diesel que se consumen en el país . Y, por si lo

anterior tampoco fuera suficiente, una serie de situaciones ha comenzado

a generar una renovada incertidumbre respecto al precio internacional

del petróleo . Factores como el acuerdo tentativo sobre el programa nu-

clear de Irán, que le permitiría reintegrarse al mercado petrolero mundial,47

las crecientes divisiones al interior de la oPEP48 y, sobre todo, el aumento

vertiginoso de la producción estadounidense,49 podrían apuntar eventual-

mente a una disminución significativa en el nivel de los precios interna-

cionales del barril de crudo . Y, junto con ello, la capacidad de nuestro país

para sostener un presupuesto federal que aún depende en una tercera

parte de los ingresos petroleros, se podría ver gravemente afectada .

A este marco norteamericano marcadamente desequilibrado a favor

de nuestros vecinos y socios comerciales, habría que añadir el impacto de

los respectivos precios de los energéticos en la competitividad económica

de los distintos países de la región, en particular por la gigantesca dife-

rencia que existe entre los costos para la industria, el transporte y los

hogares, del gas que se consume en los Estados Unidos y en México . Tan

sólo como un ejemplo, según algunos cálculos recientes, “las tarifas eléc-

tricas industriales en México son 70 por ciento más altas que las compa-

rables de Estados Unidos y las comerciales 90 por ciento mayores“ .50

46Winkley, B . (Diciembre 9, 2013) . “Mexican Energy Reform Comes whit Caveats” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://on .wsj .com/18jaxh0

47abc News . (Noviembre 26, 2013) . How the Iran Deal Impacts Gas Prices . abc News . Sitio web: http://on .wsj .com/18jaxh0

48Stratfor . (Diciembre 4, 2013) . The Future of opec . Stratfor . Sitio web: http://bit .ly/1ayQi9x49 The Wall Street Journal . (Diciembre 5, 2013) . Op. cit .50Téllez, L . (Diciembre 6, 2013) . “Energía y competitividad” . En Reforma .


México y los Estados Unidos han pasado en los últimos años de ser

meros socios comerciales a integrar sus economías y sus cadenas produc-

tivas en una forma cada vez más profunda .51 Esto, sumado a cuestiones

como el aumento del costo de la mano de obra en China, podría generar

un resurgimiento de México como una de las principales plataformas

manufactureras a nivel mundial . Sin embargo, debido a la gigantesca ven-

taja competitiva que significan los menores precios de los energéticos en

el vecino país del norte, en realidad el renacimiento manufacturero de

Norteamérica ya está ocurriendo desde hace un par de años, pero en los

Estados Unidos .52

los retos PenDientes

Independientemente de la forma final que tome la Reforma Energética en

nuestro país, los retos para nuestro país de cara a su inclusión de facto en

el espacio energético de América del Norte serían, en términos muy am-

plios, al menos cuatro:

Primero, asegurar que dicha Reforma Energética se traduzca en el

corto y mediano plazos en un aumento de la capacidad con que contamos

para aprovechar de manera eficaz todos nuestros recursos energéticos,

tanto los convencionales como los no-convencionales, para satisfacer en

forma oportuna la demanda interna y evitar que a corto plazo nos convir-

tamos en un país netamente deficitario en materia de energía .

El horizonte de tiempo dentro de la industria energética para cualquier

tipo de proyecto es extenso, pero en especial para los relacionados con la

exploración y extracción de hidrocarburos a grandes profundidades mari-

nas, como las del Golfo de México, al igual que con los yacimientos de gas

51Wilson, Ch . (Noviembre, 2011) . Working Together: Economic Ties Between the United States and Mexico . Mexico Institute, Woodrow Wilson International Center for Scholars . Sitio web: http://bit .ly/1ku2Fcw

52 bcg . (Agosto 25, 2011) . Made in America, Again . bcg . Sitio web: http://on .bcg .com/19dgvRR


shale y petróleo de lutitas . Por ello, antes que nada, México tendría que

enfocarse en elevar su propia plataforma de producción energética .

Segundo, ante la incertidumbre53 en la capacidad que el nivel de pro-

ducción de gas natural en los Estados Unidos se mantenga en los elevados

niveles que ha alcanzado en años recientes, y que con ello los precios se

mantengan igualmente bajos, México debe aprovechar al máximo su cer-

canía geográfica para acceder a este recurso en condiciones preferentes .54

La creciente demanda internacional y el enorme diferencial de precios

entre los mercados norteamericano, europeo y asiático,55 harán más

atractiva la exportación de gas hacia donde generen el mayor rendimiento

posible, poniendo en riesgo el abasto destinado a nuestro país .

Esto exige avanzar con la mayor rapidez posible en la construcción de

gasoductos transfronterizos . Como han señalado reconocidos expertos, si

bien la Reforma Energética de 1995 facilitó la inversión privada en este

rubro,56 no se puso en práctica en toda su extensión, por lo que su efecto

práctico fue muy limitado .57 Esto, entre muchos otros factores, es una de las

razones para que en México se haya experimentado un desabasto de gas,

particularmente para el sector industrial, reduciendo con ello nuestra com-

petitividad internacional .

Tercero, ante las perspectivas de un mayor desplazamiento del mer-

cado estadounidense para las exportaciones de crudo pesado mexicano

—por razones ya mencionadas con anterioridad— sería necesario desa-

rrollar esfuerzos mucho más agresivos para diversificar dichas exporta-

ciones, especialmente hacia los mercados asiáticos . Si bien los volúmenes

53US Energy Information Administration (Eia) . (Abril , 2013) . Annual Energy Outlook 2013 . Eia . Sitio web: http: //1 .usa .gov/1gndcZT

54Crooks, E . (Diciembre 2, 2013) . “Revolution in Shale Transforms Market” . Financial Times, special report on the future of nafta . Sitio web: http://on .ft .com/1iUtDPj

55Solana, J . (Noviembre 20, 2013) . The Shale s Revolution Global Footprint . Proyect Syn-dicate . Sitio web: http://bit .ly/1bvKQbd

56Morales, I . (Abril, 2011) . The Energy Factor in Mexico-US Relations . Baker Institute . Sitio web: http://bit .ly/1fi8NEx

57Lajous, A . (Junio, 2013) . “El futuro nos alcanzó” . Op. cit.

de petróleo crudo enviados a esa región del mundo han aumentado al

pasar de 35 mbd en 2008 a 85 mbd en 2012,58 como porcentaje del total

exportado, sigue siendo demasiado reducido como para compensar la

caída en nuestro mercado históricamente primordial .

Y, cuarto, ante el riesgo que presupone para nuestra seguridad ener-

gética la dependencia de un sólo mercado para las importaciones de pro-

ductos petrolíferos con carácter estratégico, sería necesario enfocarse en

todas las medidas necesarias para elevar nuestra producción nacional de

tales productos —ya sea abriendo a la participación privada la refinación,

distribución y comercialización de productos como las gasolinas y el die-

sel, o explorando otras opciones comerciales en condiciones competiti-

vas—, o bien realizar un esfuerzo igualmente agresivo para diversificar

nuestras fuentes de abastecimiento .

En conclusión, México cuenta con los recursos energéticos potenciales

para incorporarse de lleno a la revolución energética de América del Norte

que está transformando el panorama geopolítico y replanteando los viejos

paradigmas del sector . La reforma transformadora en la materia que está

gestándose gracias al liderazgo del presidente Enrique Peña Nieto, al espa-

cio de interlocución entre los principales partidos políticos y el gobierno

federal que ha significado el Pacto por México, y a la capacidad de la LXII

Legislatura del Congreso de la Unión para traducir esa voluntad política en

nuevas leyes y las adecuaciones apropiadas a nuestro marco constitucional,

con seguridad permitirán sentar nuevas bases sobre las que nuestro país

deberá rearticular su política energética frente nuestros socios comerciales

norteamericanos, tanto de los Estados Unidos como de Canadá .

58Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Op . cit .

91

Energía de libre mercado para México1 Michelle Foss*

El viejo México es ya una nación de jóvenes . Estando de pie en el Zócalo

durante un festejo nacional, uno sólo tiene que voltear alrededor para

darse cuenta de una característica demográfica clave: en relación con

otras naciones industrializadas similares, México es joven y es muy pro-

bable que permanezca así durante este siglo . Y es una juventud inquieta

como la de otros países; conectada a las redes sociales, globalizada, infor-

mada, siguiendo las tendencias de la moda y la música, y ahora incluso

liderando algunas marcas globales . Esta juventud puede convertirse en el

motor del crecimiento y del desarrollo, a diferencia de otros catalizadores

que posee el país . Sin embargo, un dato grave: egresan 80 mil graduados

de ingeniería cada año y la mayoría de ellos “maneja taxis” para sobre

vivir, eso da cuenta de una realidad que debió, y logró, contribuir a impulsar

una Reforma Energética histórica (véase gráfica 1) .

¿Cómo es que esta fuente de 80 mil talentos puede ser utilizada para

mejorar la economía y la sociedad mexicanas? Se espera que sumergidos

en los esfuerzos de la reforma, particularmente en la conversión de Pemex

y cfE en “empresas productivas” y, mientras los operadores y proveedores

de servicios, mexicanos y extranjeros, comiencen a invertir, asociarse, y

construir y operar capitales en el país, se construyan fuentes de talento a

* Jefa de Economía Energética y Directora de Programa, Oficina del Centro de Geología Económica para la Economía Energética, Universidad de Texas, Austin .

92 • Michelle Foss

partir de la fuerza laboral local, incluyendo a la juventud mexicana . Esto

se asume desde el punto de vista lógico y práctico de los inversionistas

potenciales .

Los trabajadores expatriados son caros; los trabajadores locales son

más rentables y son un vehículo poderoso para contribuir con los objeti-

vos de desarrollo económico del país anfitrión (siempre y cuando la fuer-

za laboral local pueda ser educada) . Pero será un camino largo y arduo .

Tan sólo la transición de Pemex y cfE llevará años, y tal vez se requerirán

de una o dos generaciones para la transición en la fuerza de trabajo pro-

fesional . Al final, estas transiciones implicarán cambios profundos en la

cultura administrativa y laboral, así como una evolución en las prácticas

para que realmente favorezcan estrategias y tácticas vigorosas, y comer-

cialmente coherentes . Por otro lado, deberán desarrollarse e implemen-

tarse reglas y regulaciones, obligaciones de transparencia, así como las

mejores prácticas internacionales . Asimismo, la protección y la seguridad

Gráfica 1 Población mexicana de edad mediana, comparada con regiones más desarrolladas

0

10

20

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100

30

40

50

60Mexico

Regiónes más desarrolladas

Fuente: División de Población de Naciones Unidas .

Energía de libre mercado para México • 93

—no sólo de los sistemas sino de toda la sociedad civil mexicana— debe

de proveerse y asegurarse . Todo esto es sólo la punta del iceberg . Toda la

infraestructura —redes de caminos primarios y secundarios, fuentes de

agua, puertos, telecomunicaciones, aeropuertos, sistemas de educación

en todos los niveles, y mucho más— debe estar a la altura de las circuns-

tancias . Un sector energético moderno, de clase mundial, al que México

parece aspirar, no puede funcionar —como ninguna otra industria lo

haría— sin una infraestructura e instituciones igualmente modernas y de

clase mundial .

Mientras tanto, México necesita un vehículo para lograr un sector

energético de libre empresa . En muchos aspectos, ya con la reforma en

marcha, México y su liderazgo han tratado de abarcar más de lo que pue-

den (esto, diciéndolo amablemente) . En el intento por buscar formas para

relajar el modelo económico estatocéntrico, los tecnócratas del sector

energético en México necesitarán enfocar todos sus esfuerzos y energías en

lograr que la estructura política se comporte como es requerido para

mantener el ritmo, cumplir con los plazos y objetivos de la reforma y tener

una oportunidad de éxito una vez que arranque el proceso de licitaciones .

La pregunta es entonces: ¿cómo pueden adelantarse algunos aspectos

del desarrollo del sector energético para comenzar a crear valor lo antes

posible para la economía y la sociedad mexicanas? En pocas palabras:

¿México puede beneficiarse, experimentando dentro del marco de la refor-

ma, fórmulas que atraigan flujos de capital, tecnología y conocimiento

técnico mientras se les da forma a las piezas más grandes? Uno de los

objetivos —muy discutido por cierto— es tratar de extraer recursos de los

yacimientos “no convencionales”, de lutitas (shale) . De hecho, los países

ricos en este tipo de recursos están buscando replicar las demostraciones

y pruebas de concepto presenciadas en Estados Unidos y Canadá . Sin em-

bargo (nosotros) jamás hubiésemos tenido éxito sin una fuerte dosis de

capital privado e ingenio . Ello será sumamente importante, dado que nues-

tras operaciones en ubicaciones “no convencionales” se están moviendo a


la siguiente fase . No será fácil, pero México puede atraer algunos de los

mismos beneficios del sector privado, si se permite que ello ocurra . Una

forma de hacerlo sería delimitando las operaciones de México en yacimien-

tos no convencionales, y abrirlas a los participantes mexicanos y extran-

jeros sin requerir la participación de Pemex (véanse gráficas 2 y 3) .

Es fácil preocuparse acerca de cómo se desarrollará la “libre empre-

sa” en el sector energético mexicano de una manera que permita real-

mente mejorar la economía y beneficiar a toda la relación transfronteriza .

Uno tiene que comenzar asumiendo que alguna forma de libre empresa

es deseable y esperada . Dada la estructura de la iniciativa de reforma,

no es claro cómo emergerá la libre empresa en el sector energético . Ob-

viamente, las disposiciones contractuales tendrán que ser claras y trans-

Gráfica 2 Renacimiento de la producción de petróleo crudo de Estados Unidos

0

Enero

1990

Mar

zo 1

991

May

o 19

92

Julio

199

3

Sep.

199

4

Nov. 1

995

Enero

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zo 1

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o 19

99

Julio

200

0

Sep.

200

1

Nov. 2

002

Enero

2004

Mar

zo 2

005

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o 20

06

Julio

200

7

Sep.

200

8

Nov. 2

009

Enero

2011

Mar

zo 2

012

May

o 20

13

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000M

iles

de b

arri

les

Producción en campos de los Estados Unidos

Producción en campos del Medio Oeste

Producción en campos de la costa del Golfo con excepeción dela pltaforma continental exterior federal

Plataforma continental exterior federal Producción en campos de la costa del Golfo

Pico en aguas Golfo de México

Nuevos no convencionales: PADD 2 (bakken)y PADD 3 (oeste de Texas, Eagle Ford y Barnett)

Fuente: Elaboración propia con datos de la Administración de Información de Energía de los EEUU .


parentes . Los inversionistas más grandes, las compañías petroleras in-

ternacionales o cPis, tendrán mucho qué decir en ese aspecto, cuando

lleguen las oportunidades más grandes y demandadas en altamar . Un

objetivo muy simple será evitar que ante el lanzamiento de una primera

ronda de ofertas nadie se presente a la misma porque los términos y las

condiciones no estén a la altura del entorno competitivo internacional

para la exploración y producción de gas y petróleo en altamar . Es fácil

imaginar a las jóvenes agencias mexicanas y los departamentos ministe-

riales completamente abrumados tratando de resolver el lenguaje y los

términos de todas las diferentes modalidades de contratos y las oportu-

nidades bajo consideración (terrestres, altamar, etcétera), al grado que las

metas y objetivos generales se perderían de vista . Cuando se presente

Gráfica 3 Producción estadounidense de gas natural por tipo

Plataforma continental exterior del Golfo de México

Otros(convencional)

CBM – metano de capas de carbónTX

PA

LA

Otras lutitas en EEUU

-

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

30,000,000

Mill

ones

de

pies

cú

bico

s

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Estimaciones del autor basadas en aiE Estados Unidos, y otros datos . ocs = Plata-forma Continental Exterior; cmb=metano de capas de carbón .


cualquier caso de corrupción, vendrá la prueba de fuego para las obliga-

ciones de transparencia . Sin embargo, la corrupción puede evolucionar

de muchas formas diferentes . Los términos de los contratos no necesa-

riamente la impedirán y probablemente podrían agravarla . La honestidad

en los negocios y en los asuntos de gobierno son cuestiones de ética,

cultura y tradición .

México le está apostando a una estrategia bastante compleja en una

situación ya de por sí complicada . El país posee varias oportunidades en

el petróleo y el gas con diferentes combinaciones de riesgo/recompensa .

Incluso con algunas variaciones, sería posible construir un régimen en el

que se incluyan diferentes tipos de operaciones . Por ejemplo, un régimen

de licencias podría ser implementado en todo el país con variaciones tan-

to en las disposiciones para regalías e impuestos como en la participación

de Pemex en proyectos de mayor riesgo en alta mar . Las regalías pueden

ser bajas para prevenir impactos regresivos en los campos más pequeños

y marginales; asimismo, pueden ser progresivas para que las operaciones

más riesgosas se pongan a prueba y, posteriormente al demostrar que van

a la alza, comiencen a producir los rendimientos esperados . En principio,

el tipo de contrato utilizado puede ser el mismo . Los acuerdos de opera-

ción conjunta pueden reflejar diferentes entornos y regímenes entre

socios, incluyendo a Pemex . Será difícil construir diferentes contratos con

diferentes términos y condiciones para todas las cuencas . En esta etapa

del proceso, muchos gobiernos habrán terminado por contratar costosos

consultores, o habrán replanteado sus objetivos de política interna sin

lograr sus metas establecidas .

Muchos de los involucrados en las primeras conversaciones y discu-

siones acerca de la reforma en México expresaron la idea de que la explo-

ración y la extracción en tierra puede acotarse y ser sacada del dominio

de Pemex . Una cosa acerca de las operaciones en formaciones compactas

(shale) es que las industrias de Estados Unidos y Canadá saben muy bien

que se trata de una empresa sumamente difícil si se le carga a una com-


pañía ya de por sí con sobrecarga . Entre la población mundial de la indus-

tria del petróleo, Pemex es una gran compañía con sobrecarga (aunque

esto debería ser reducido cuando la compañía se comercialice y las obli-

gaciones sociales sean absorbidas de otras formas) . Como una entidad

productiva, Pemex se enfrenta a los mismos dilemas que cualquier otra

empresa petrolera .

En la industria petrolera global, el acceso y la adaptación a la tecnología

pueden moverse con mucha rapidez a través del conjunto de relaciones

entre empresas operadoras . Sin embargo, dentro del negocio del shale, los

avances han sido particularmente rápidos en Estados Unidos y Canadá .

Esto, en parte, ha sido provocado por la necesidad de lograr rápidamente

una reducción de los costos, la optimización de los flujos de producción y

resolver problemas críticos de operación, incluyendo cuestiones de salud,

seguridad y medio ambiente . Los proveedores de servicios se encuentran

muy motivados al observar que varios operadores se mantienen en el ne-

gocio del shale en América del Norte y alrededor del mundo, por lo que

constantemente buscan mejoras para todo, desde la detección de sistemas

de fractura locales hasta problemas sobre suministro y gestión de agua

para la perforación y terminación de pozos . Seguramente, las compañías

operadoras están pendientes de las soluciones tecnológicas y están invir-

tiendo una cierta cantidad en investigación y desarrollo . El modelo de ne-

gocios se está volviendo cada vez más claro: grandes compañías están

participando efectivamente en las operaciones no convencionales en Amé-

rica del Norte, invirtiendo en especialistas más pequeños y más baratos .

La comunidad financiera energética se ha visto bastante hábil al proveer

de capital a las operaciones tipo shale, así como a las de otros tipos de for-

maciones compactas . Los proveedores de capital actúan como una impor-

tante fuente de disciplina para los productores . En ese sentido, uno de los

elementos más detectados y discutidos es el conseguir que los productores

logren mejores resultados y ganancias si desean seguir aprovechando

fuentes de financiación externa (ya sea de capital o deuda) .


Si el objetivo de las operaciones de México en recursos de formaciones

compactas es el gas natural, y las perforaciones se harán en lugares de

gas seco (sin el beneficio de líquidos más valiosos los gastos generales se

vuelven un asunto importante justo ahora y en el futuro inmediato), los

líquidos serán esenciales para amortizar el gasto de capital y los costos

de operación . Acotando las cuencas terrestres y facilitando la competen-

cia abierta, se puede crear un campo fértil para las compañías mexicanas

para que logren estar a la altura de las circunstancias, adquirir conoci-

miento y acelerar las mejores prácticas que las compañías están en pro-

ceso de perfeccionar, para optimizar los resultados de perforación en

Estados Unidos y Canadá .

Incluso para los vecinos de México en el norte, nada de esto es per-

fecto —quienes están en el negocio del shale luchan por optimizar sus

pozos y campos, alejarse de los costos, y por mantenerse en la senda de

la tecnología . Por el otro lado, fuera de las grandes CPIs, pequeñas y me-

dianas empresas (“independientes” típicamente sin segmentos de downs-

tream, refinación y marketing) se encuentran limitadas por el capital . To-

dos los involucrados en el negocio del shale están tratando de retener al

personal especializado y experimentado —los recursos humanos para

operaciones de petróleo y gas no convencional son extremadamente va-

liosos . La salud, seguridad y medio ambiente son temas delicados . Estos

pueden subir los costos generales rápidamente, por lo que deben ser cui-

dadosamente diseñados y manejados . Los estilos en las prácticas y mane-

jos de estos tres temas pueden ser bastante diferentes entre las compa-

ñías, impactando en los regímenes de asociación .

A pesar de todas las complicaciones mencionadas anteriormente, y de

las experiencias de todos los países que luchan por averiguar cómo atraer

y retener la actividad y la capacidad del petróleo y gas no convencional,

México es único . Si se le permite, podría atraer y beneficiarse casi inmedia-

tamente de la libre empresa, y de los emprendedores del shale en tierra por

su ubicación geográfica . Estar cerca de Texas, puede ser de hecho muy útil .


Un flujo transfronterizo en el sur, de expertos y dinero para las ope-

raciones shale puede ser apoyado y acelerado por los intereses mexicanos .

México ya tiene empresas locales que están familiarizadas con los esce-

narios estadounidenses y canadienses, en virtud de una inversión tem-

prana y de asociación de empresas en otros países . En México existen

pequeños, pero no insignificantes, clústeres de conocimiento acerca de

operaciones y exploraciones no convencionales en tierra, que podrían

expandirse rápidamente . Un flujo transfronterizo de expertise y dinero

podría incluir servicios de proceso, otra área que debería ser acotada y

sacada del dominio de Pemex . Una consideración con respecto a las ope-

raciones no convencionales, es que el éxito genera demanda de infraes-

tructura . Los retrasos en la construcción de capacidades de proceso en

las operaciones shale de Canadá y Estados Unidos —que van desde los

sistemas de recolección y tuberías hasta fraccionamiento, almacenamien-

to y otros requisitos— han creado trastornos agudos y han contribuido al

colapso de las ganancias . Nuevamente las compañías mexicanas con in-

versionistas y experiencia han observado estos patrones, y muchas ideas

están surgiendo acerca de cómo facilitar la extensión de los servicios de

proceso y habilidades comerciales relacionadas hacia México . Existe una

gran cantidad de socios comerciales, inversionistas y propietarios poten-

ciales, especialmente en el norte de México . Se necesitarán construir e

implementar regulaciones fuertes, pero una vez más, México tiene acceso

a la experiencia de los gobiernos nacionales, estatales e incluso locales,

de Estados Unidos y Canadá . De hecho, los gobiernos estatales de México

tendrán que jugar un papel clave en asegurar un enforno fuerte y estable

dentro de sus jurisdicciones —logrando además— otro avance sumamen-

te necesario para el país —un poco de descentralización en la forma en

que el Estado funciona y una posible base para la distribución de algunos

beneficios de la actividad . Esta parecería ser una sugerencia osada, pero

en muchos aspectos las actividades ilícitas en algunos estados de México

son un resultado directo de las debilidades institucionales en estas juris-


dicciones, que a su vez son consecuencia de la “mano pesada” y el dominio

histórico del Estado .

Un régimen coherente, rico y dinámico para las operaciones no con-

vencionales en alta mar, deberá recorrer un largo camino para absorber

a los talentos mexicanos . Ello implicará no sólo al empleo técnico y pro-

fesional para operar y dar servicios a las compañías y los proveedores de

procesos, sino también al área financiera, de gestión del riesgo, de activi-

dades comerciales y otros negocios relacionados .

Un enfoque diferente para las operaciones shale en altamar podría pro-

ducir consecuencias secundarias que den resultados más competitivos y

eficientes que lo que se obtendría con costosos contratos de perforación con

Pemex . De esa forma, las compañías operadoras (productoras) con licen-

cias para shale estarían sumamente motivadas para lograr resultados ren-

tables . Igual que sus hermanos en Estados Unidos y Canadá, los operado-

res shale en México seguramente estarían financiados externamente, y los

proveedores de capital, junto con los accionistas —si las empresas produc-

toras cotizan en la Bolsa— tendrán pocas ganas de ver que su financia-

miento se disipó en programas y estrategias de perforación mal planeadas .

Con respecto a la porción de beneficio económico de carácter nacional,

la precaución debe ser la regla . El contenido de las políticas nacionales o

locales es la palanca más comúnmente usada para exhibir las oportunida-

des y beneficios económicos de la industria del petróleo y el gas . Sin em-

bargo, estas políticas están plagadas de dificultades . Cualquier evaluación

justa de alguna experiencia internacional demostrará poco o nulo éxito, a

pesar de las voces que puedan ser contrarias . Los imperativos políticos y

filosóficos son obvios . Pese a todo, el nivel local es comúnmente la fuente

más grande de corrupción, ineficiencia y otro tipo de distorsiones . Las

compañías de petróleo nacionales como Pemex generalmente tienen res-

ponsabilidades especiales con respecto a las obligaciones locales . Estas

obligaciones son ampliamente vistas como vehículos a través de los cuales

se cumplen las metas de las políticas nacionales . Sin embargo, si un país


no está preparado para cumplir objetivos locales agresivos, cualquier nú-

mero de calamidades pueden caer sobre el país y especialmente sobre las

compañías nacionales de petróleo . Las reglas locales implican, entre otros

males, perturbaciones monetarias; impulsan el aumento de costos y de la

inflación, incluyendo los servicios y bienes de consumo, y crean opacidad

en formas que socavan los criterios de transparencia .

Enfatizar las obligaciones nacionales como la solución a los beneficios

de desarrollo económico pone demasiada carga en las industrias extrac-

tivas . Los recursos naturales y este tipo de industrias, notablemente cícli-

cas, son frecuentemente negocios de “auge y caída” .

Las compañías que quieran operar en México deberán tener los incen-

tivos necesarios para construir una fuerza de trabajo local . México llega-

rá más lejos dando la bienvenida a la actividad empresarial en todos los

ámbitos, relajando las reglas tanto para la creación de empresas como

para el comercio de los servicios de energía, alentando a los proveedores

a traer su capital, y asegurando el Estado de derecho en los contratos

comerciales, entre otras cuestiones . Incluso los programas de investiga-

ción universitarios grandes y costosos (usualmente incorporados en las

políticas nacionales) que están incrustados en los contratos de suministro

o incluidos en los fondos de estabilización proveen poco valor para los

países anfitriones .

La energía de libre empresa para México puede tener beneficios netos

para la sociedad mexicana más allá de “los 80 mil graduados de ingeniería

cada año” . Requerirá de acciones valientes por parte de los líderes políti-

cos y del sector energético de México, pero podría ayudar a asegurar el

lugar del joven México-Viejo en el mundo .

anexo

¿Qué tan bien está funcionando México en su conjunto? Una versión de

la historia puede ser contada a través de tres cuadros . Primero, el creci-


miento del Pib de México es comparable con sus pares de los mercados

emergentes (se usará este mismo grupo en todo) . Segundo, las tendencias

del país a lo largo del extremo inferior con sus pares en el inb . Tercero,

México se ubica por encima del extremo superior de su grupo de pares

en inversión extranjera directa (recientemente se reportaron 35 mil millo-

nes de dólares para 2013, aunque fue resultado de una transacción impor-

Gráfica 4 Crecimiento del ingreso nacional bruto, pocentaje, 1961-2012

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%Mexico

Máximo de 10 mercados emergentes

Mínimo de 10 mercados emergentes

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

Ingreso nacional bruto, cambio anual . Base de Datos del Banco Mundial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Tur-quía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . ) . Inicio de la serie de datos de los si-guientes países: China desde 1979, Nigeria desde 1982, Turquía desde 1988, Viet Nam desde 1990, Rusia desde 1991 . El Banco Mundial define al inb (antes gnP o producto nacional bruto) como “es la suma del valor agregado por todos los productores residentes más todos los impues-tos a los productos (menos los subsidios) no incluidos en la valuación del producto más las en-tradas netas de ingreso primario (remuneración de empleados e ingreso por propiedad) del ex-terior” En términos simples, inb es el Pib más el ingreso recibido del exterior . Calculado como una medida ponderada .


tante), pero no tiene el mismo desempeño de los países con índices de IED

más altos, en flujos netos como porcentaje del producto interno bruto . El

acceso al suministro de energía e infraestructura y los efectos multiplica-

dores asociados con la inversión privada en el sector energético, impone

costos, restricciones y oportunidades perdidas que podrían aumentar el

rendimiento competitivo de México (véanse gráficas 4, 5 y 6)

Gráfica 5 IED flujos netos (Datos en USD a precios actuales)

-$10,000

-$5,000

$0

$5,000

$10,000

$15,000

$20,000

$25,000

$30,000

$35,000

Mill

ones

México



1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

Inversión extranjera directa . Base de Datos del Banco Mundial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Turquía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . Inicio de la serie de datos de los siguientes países: México, Sudáfrica, Nigeria, Colombia, Viet Nam desde 1970; Turquía desde 1974; Brasil, India desde 1975; Indonesia desde 1981; China desde 1982; Viet Nam desde 1985; Rusia desde 1992 . El Banco Mundial define la iEd como “la entrada neta de de inversiones para obtener un control de gestión duradero (por lo general, un 10 por ciento o más de las acciones que confieren derecho de voto) de una empresa que funciona en un país que no es el del inversionista . Es la suma del capital accionario, la reinversión de las ganancias, otras formas de capital a largo plazo y capital a corto plazo, tal como se describe en la balanza de pagos” .

Gráfica 6 Flujos netos de iEd como porcentaje del Pib

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

México



Inversión Extranjera Directa en flujos netos como porcentaje del Pib . Datos del Banco Mun-dial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Turquía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . Inicio de la serie de datos de los siguientes países: México, Sudáfrica, Nigeria, Colombia desde 1970; Turquía desde 1974; Brasil, India desde 1975; Indonesia desde 1981; China desde 1982; Viet Nam desde 1985; Rusia desde 1992 El Banco Mundial define a la iEd como “la entrada neta de inversiones para obtener un control de gestión duradero (por lo general un 10 por ciento o más de las accio-nes que confieren derecho de voto) de una empresa que funciona en un país que no es el del inversionista . Es la suma del capital accionario, la reinversión de las ganancias, otras formas de capital a largo plazo y capital a corto plazo, tal como se describe en la balanza de pagos” .

Capítulo 2

Experiencias internacionales:lecciones para México

107

La Reforma Energética en México: las experiencias de Arabia Saudita, Brasil, Canadá, Cuba y Colombia*

1 Juan Pardinas**

¿De quiénes podemos aprender?

• Las experiencias internacionales demuestran que no hay un modelo

único para desarrollar eficazmente el sector de hidrocarburos .

• Otros países han diseñado un marco institucional que les permite

maximizar el aprovechamiento de sus recursos no renovables, apoyán-

dose en distintos operadores, sin perder la propiedad de su riqueza

energética .

• Los diseños institucionales varían en cuanto al nivel de competencia y

de apertura a la participación privada en las diferentes etapas de la

cadena de valor (upstream y downstream) .

• En la mayoría de los países seleccionados existen entes reguladores,

independientes de los agentes operadores de la industria .

• Estos operadores ayudan a los Estados a reducir el riesgo asociado con

las actividades petroleras y la inversión que requieren hacer para el

desarrollo y explotación de sus recursos .

*Este artículo reproduce parcialmente el capítulo 2 “Las lecciones para México” publi-cado en imco (2013) 1ª ed . Nos cambiaron el mapa: México ante la revolución energética del siglo xx. Indice de Competitividad Internacional. México, imco pp . 35-68 . Se incluye en esta obra con permiso del autor .

** Director General del Instituto Mexicano para la Competitividad .

108 • Juan Pardinas

• En general, el grado de competencia en el sector de hidrocarburos de-

pende del riesgo y las necesidades de inversión asociadas a cada con-

texto geológico .

• México es el único país del mundo dónde una empresa 100 por ciento

estatal ostenta el monopolio de toda la cadena de valor de los hidrocar-

buros .

Arabia Saudita

• Cuenta con enormes reservas probadas y yacimientos de bajo, o mode-

rado, grado de complejidad técnica .

• Tiene mucho petróleo fácil de extraer con costos de producción bajos,

por lo que tiene sentido que el Estado asuma la totalidad del riesgo .

• El Estado reserva para sus empresas estatales la exploración y produc-

ción de hidrocarburos, pero permite la inversión privada en el resto de

la cadena de valor (refinación y petroquímica) .

Cuba

• Al margen de cuestiones ideológicas, el gobierno cubano reconoce que

para maximizar el valor de su renta petrolera requiere de la inversión

y talento que ofrecen operadores internacionales .

• El Estado se ha asociado con diferentes operadores internacionales de

capital público y privado a través de contratos de riesgo .

Brasil

• En la década de los noventa, Petrobras se abrió a la inversión extranje-

ra . Con esta decisión, despegó en términos de producción y valor de

mercado .

• El gran descubrimiento de recursos en el Pré-Sal (2005) en Brasil, ha

derivado en una serie de políticas que han revertido las prácticas de

competencia para el sector .

La Reforma Energética en México • 109

• Esta decisión ha desatado el debate sobre qué tanto se pone en riesgo,

no sólo la sostenibilidad financiera de Petrobras, sino también el de-

sarrollo de otras industrias domésticas .

• En la fase de downstream se permite la competencia abierta .

Colombia

• Es un ejemplo de flexibilidad institucional y de un marco regulatorio

claro para la atracción de inversión, tanto local como internacional .

• Las decisiones de política energética han llevado al país a convertirse

en un exportador neto de crudo .

• El arreglo institucional colombiano ha impulsado la formación de em-

presas nacionales privadas que se han convertido en una fuente de

crecimiento, generación de empleos, desarrollo industrial y recursos

para el fisco .

Canadá

• Es un país privilegiado por su potencial energético . Dispone de las ter-

ceras reservas probadas de crudo más grandes del mundo, después de

Arabia Saudita y Venezuela .

• El sector petrolero canadiense es de los más abiertos en el mundo . Se

caracteriza por la robusta jurisdicción de las provincias sobre sus re-

cursos energéticos y por su integración logística y comercial con EUA .

• Posee 70 por ciento de las reservas mundiales de arenas bituminosas .

Estos recursos son depósitos saturados de un petróleo muy viscoso,

por su forma no se perforan tradicionalmente sino que se excavan co-

mo si fuera un mineral .

• Canadá ha sabido diseñar su marco institucional de tal forma que la

explotación de sus recursos no convencionales —las arenas bitumino-

sas— sea rentable en el contexto actual .


estrategias Para exPlotar la riQueza Petrolera

México puede aprender mucho sobre el desarrollo del sector petrolero a

nivel internacional . Varios países en el mundo han emprendido diferentes

caminos para aprovechar los recursos provenientes de los hidrocarburos .

En este capítulo se narran historias de cómo otros Estados han diseñado

un marco institucional que maximiza el aprovechamiento de sus recursos

no renovables, apoyándose en otros operadores pero sin perder la propie-

dad de su riqueza energética . Los ejemplos seleccionados ayudan a ilustrar

la diversidad de arreglos institucionales y el efecto que tienen sobre la

capacidad de maximizar el valor de la renta y atraer inversión y talento .

Asimismo, los ejemplos seleccionados ayudan a identificar la diferencia

entre el dueño de los recursos (el Estado) y las entidades que los explotan

(operadores) . Las experiencias internacionales demuestran que no hay un

modelo único para administrar eficientemente el sector . Por ello, el propósi-

to de esta sección es analizar distintas experiencias que proporcionen lec-

ciones valiosas para reformar el sector de hidrocarburos en nuestro país .

Cada estudio de caso se divide en tres secciones: diseño institucional

con actividades de upstream y actividades de downstream . El diseño insti-

tucional describe la organización del sector, la presencia de reguladores

independientes, la estructura de las empresas petroleras estatales y los ins-

trumentos que sirven para maximizar el valor de la renta petrolera . Las

actividades de upstream son aquellas de exploración y producción de pe-

tróleo y gas, siendo ésta la primera fase de la cadena productiva de hidro-

carburos . Las actividades de midstream se refieren a logística y transpor-

te de crudo, gas sin proceso y refinados, mientras que las actividades de

downstream son aquellas que continúan la fase productiva, refiriéndose a

refinación de crudo y procesamiento de gas natural y comercialización de

petrolíferos y petroquímicos . Para efectos prácticos, en este análisis el uso

del término downstream incluye el midstream.

El mayor valor agregado del sector se encuentra en las actividades de

upstream . Por ello, en cada país se establecen arreglos institucionales ca-


paces de aprovechar al máximo las rentas generadas en dicha fase, sin

dejar de lado al resto de la cadena productiva . Para tomar esta decisión,

los gobiernos enfrentan dos alternativas: tener un mayor control del sec-

tor asumiendo mayor riesgo y necesidades de inversión, o bien, permitir

la entrada de otros jugadores para reducir el riesgo y no tener que asumir las

necesidades de inversión . Estas opciones marcan un espectro de posibi-

lidades y, como veremos más adelante, la elección de cada país dependerá

de sus propias circunstancias .

Los casos de estudio corresponden a Arabia Saudita, Cuba, Brasil,

Colombia y Canadá . Estos países han reformado sus sectores de hidro-

carburos para generar prosperidad, fortalecer las finanzas del erario pú-

blico e impulsar su desarrollo económico . Los casos se presentan según

el nivel de apertura de cada sector, de los casos más restrictivos hasta los

más abiertos .

arabia sauDita: la abunDancia Del Petróleo fácil

Panorama general

Arabia Saudita posee las segundas reservas probadas de petróleo con-

vencional más grandes1 (después de Venezuela) .2 A 2011, las reservas

saudí árabes de crudo eran de 265 mil millones de barriles,3 18 por

ciento del total mundial y 19 veces las reservas probadas de México .4 En

1 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Share of Word Crude Oil Reserves 2011 . oPEc. Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/data_graphs/330 .htm

2 Sobre este punto existe controversia, pues algunas instituciones ni analistas consi-deran que las reservas probadas de Venezuela han sido sobre-estimadas por el gobierno venezolano . Por ejemplo, la Agencia de Información de Energía de EUA y el Oil and Gas Journal consideran que las reservas probadas a 2011 de Venezuela eran de 211 mil millo-nes de barriles, y no 298 mil millones como el gobierno ha reportado . Si se consideran estos números, Arabia Saudita seguiría teniendo las reservas probadas más grandes del mundo .

3 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Saudi Arabia Overview . Eia . Sitio web: http://www .eia .gov/countries/analysi-sbriefs/Saudi_Arabia/Saudi_arabia .pdf

4 Pemex . (Marzo 19, 2013) . Palabras del presidente de la República, Enrique Peña Nieto, en Conmemoración del 75 Aniversario de la Expropiación Petrolera . Recuperado de Pemex . Sitio web:http://www .pemex .com/index .cfm?action=news§ionID=-8&catID=42&-contentID=28272


reservas de gas natural, Arabia Saudita ocupa el quinto lugar mundial,

después de Rusia, Irán, Qatar y EUA .5 En cuanto a la producción de

crudo, en 2011 Arabia Saudita ocupaba el segundo lugar global,6 sólo

detrás de Rusia .7

Si consideramos los hidrocarburos totales (petróleo crudo, gas natu-

ral líquido, condensados, compuestos generados por la refinación y otros

líquidos incluyendo biocombustibles), Arabia Saudita ocupa el primer lu-

gar tanto en producción como en exportación, superando ligeramente a

EUA y Rusia .8

Diseño institucional

Arabia Saudita tiene un modelo de sector de hidrocarburos basado en una

empresa monopólica que es 100 por ciento estatal, Saudi Aramco . Esta

empresa está integrada verticalmente y participa en toda la cadena de

valor . Saudi Aramco se creó en 1933, como una empresa privada, a partir

de un consorcio entre el gobierno saudí y una empresa norteamericana .

Sin embargo, conforme las reservas y la producción de crudo fueron au-

mentando, el gobierno saudí fue adquiriendo un porcentaje mayor hasta

quedarse con su totalidad en 1980 .

El Estado saudí cuenta con dos instituciones claves para ejercer su rec-

toría sobre el sector de petróleo y gas . La primera es el Consejo Supremo de

Petróleo y Minerales . El consejo es responsable de la política del sector, en

términos generales, así como de la planeación estratégica de Saudi Aramco .

5 US Energy Information Administration (Eia). (2013) . Op. cit.6 El volumen de producción de crudo de Arabia Saudita fluctúa frecuentemente debido

a la revisión de cuotas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (oPEP) y a decisiones internas del gobierno saudí árabe y de la empresa estatal de petróleos, Saudi Aramco . Por lo tanto, y debido a la cercanía entre los niveles de producción de Arabia Sau-dita y EUA, desde 2012 es común que en algunos meses este último país rebase al primero .

7 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Annual Statistical Bullettin 2012. opec Members Facts and Figures 2011 . oPEc. Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/statistic_files_project/media/downloads/p-ublications/ASB2012 .pdf

8US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Op. cit.


El consejo se compone de miembros de la familia real, ejecutivos de Saudi

Aramco y ministros del gobierno . La otra institución es el Ministerio del

Petróleo y Recursos Minerales . El ministerio se encarga de la planeación y

regulación del sector, incluyendo la industria petroquímica .9

Saudi Aramco explotó eficazmente las reservas saudíes de crudo sin

necesidad de asociarse con otras empresas a través de contratos de pro-

ducción compartida o de riesgo . De hecho, estos tipos de contratos están

prohibidos por la legislación saudí vigente . El Estado extrae de la riqueza

del subsuelo exclusivamente a través de su empresa estatal . No obstante,

el mercado de gas natural empieza a abrirse paulatinamente a la inversión

extranjera para la exploración en la zona del Rub al-Jali, así como para la

distribución de gas .10

El sector petrolero domina la economía saudí árabe . En 2011, este

sector representó 58 por ciento del Pib .11 Por otra parte, las finanzas públi-

cas dependen casi exclusivamente de los ingresos petroleros . Estos signi-

ficaron el 95 por ciento de los ingresos presupuestales totales en 2011 .

Por otra parte, las exportaciones de petróleo equivalen a 87 por ciento

de las exportaciones totales saudí árabes .12 Esto demuestra que Arabia

Saudita no ha logrado diversificar su economía: los sectores manufactu-

rero (sin considerar la refinación de petróleo) y de servicios apenas con-

tribuyen 8 por ciento y 34 por ciento del Pib, respectivamente .13 Es eviden-

te que el sector petrolero fortalece tanto los ingresos del gobierno saudí,

como a la economía de ese país .

El régimen fiscal saudí para la extracción de petróleo y gas natural con-

siste en un impuesto corporativo a una tasa de 85 por ciento, comparada

9 Idem .10 Idem .11 Saudi Arabian Monetary Agency . (2012) . Forty Eight Annual Report: The Lates Eco-

nomic Developments . Saudi Arabian Monetary Agency . Sitio web: http://www .sama .gov .sa/sites/samaen/Report Statistics/Report StatisticsLib/5600_R_Annual_En_48_2013_02_19 .pdf

12 Idem.13 Idem .


con el gravamen de 20 por ciento a otras actividades .14 La inversión en cam-

pos de gas natural implica un impuesto de 35 por ciento . Las regalías son

variables, sin embargo no existe información sobre el rango de sus tasas .

Actividades en upstream

La industria petrolera saudí está dominada por Saudi Aramco . Esta firma

produce 95 por ciento del crudo saudí . El restante 5 por ciento lo producen

otras empresas estatales .15 Saudi Aramco es la mayor empresa petrolera

del mundo en términos tanto de producción como de reservas .16 También

ocupa el primer lugar mundial en exportación de líquidos de gas natural

(lgn), y el octavo lugar en capacidad de refinación .17 En exploración y

producción de petróleo, Saudi Aramco operara como monopolio .

La importancia de Arabia Saudita en el mercado global de hidrocarbu-

ros también deriva de su rol como líder de facto de la Organización de

Países Exportadores de Petróleo (oPEP) .18 La oPEP es un cártel de 12 países

petroleros19 que concentran 81 por ciento de las reservas probadas globa-

les de petróleo20 y que actualmente produce alrededor de 43 por ciento del

petróleo mundial .21 El liderazgo de Arabia Saudita al interior de la oPEP le

14 Tax Foundation . (2011) . Treating Royalties to Governments as the Taxes They Are . Tax Foun-dation . Sitio web: http://taxfoundation .org/blog/treatin-royalties-governments-taxes-they-are

15 Michigan State University . (2011) . Saudi Arabia: Economy . Global Edge . Sitio web: http://globaledge .msu .edu/countiries/saudi-arabia/economy

16 Saudi Aramco . (2013) . At a Glance . Saudi Aramco . Sitio web: http://saudiaramco .com/en / home/our -company/our -h istory0 .html#our -company %257C%252Fen%252F-home%252Four-company%252Fat-a-glance .basejax .html

17 Saudi Aramco . (2012) . Annual Review 2011 . Sitio web: http://saudiaramco .com/con-tent/dam/Publications/An-nual%20Review/AnnualReview2012/201AnnualReview_EN .pdf

18 The Wall Street Journal . (Marzo 13, 2013) . “Energy Journal: oPEc Acknowledges US Oil Threat” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://blogs y .wsj .com/marketbeat/2013/03/13/energy-journa-opecacknowledges- u-s-oil-threat/

19 Estos países son Irán, Kuwait, Arabia Saudita, Venezuela, Catar, Indonesia, Libia, los Emiratos Árabes Unidos, Argelia, Nigeria, Ecuador, Gabón y Angola .

20 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . opec Shar of the Word Crude Oil Reserves 2011 . oPEc . Sitio web: http:// www .opec .org/opec_web/en/-data_graphs/330 .htm

21 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Annual Statistical Bulletin 2012. opec Members’ Facts and Figures 2011 . oPEc . Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/ ASB2012 .pdf


permite jugar un rol crucial para equilibrar la oferta y la demanda en el

mercado global de hidrocarburos .22

Al analizar el modelo de Arabia Saudita, es muy importante tener en

cuenta que es un caso especial por dos razones . La primera es que tiene

enormes reservas probadas de crudo, sólo por debajo de Venezuela . La

segunda son las características de las reservas, ya que una parte consi-

derable de ellas corresponde a yacimientos de bajo o moderado grado de

complejidad técnica . Un ejemplo es el megayacimiento de Ghawar, el más

grande del mundo, con 88 mil millones de barriles de crudo .23

Esto quiere decir que Arabia Saudita aún tiene mucho petróleo “fácil”,

que puede ser extraído a un costo unitario relativamente bajo . Por ejem-

plo, expertos estiman que el costo de producir un barril de crudo en Ara-

bia Saudita es de entre 2 y 3 dólares, uno de los más bajos del mundo .24

En contraste, el costo de producción de un barril de las arenas bitumino-

sas, o tar sands, de Alberta, Canadá es de aproximadamente 60 dólares .25

Actividades en downstream

En las actividades relacionadas con refinación y petroquímica, la paraes-

tatal saudí está facultada para asociarse con terceros en proyectos espe-

cíficos . En refinación, Saudi Aramco opera de manera exclusiva cuatro

refinerías en Arabia Saudita que representan el 25 por ciento de su capa-

cidad de refinación .26 Otras tres refinerías saudí árabes operan como

consorcios ( joint ventures) que la paraestatal posee y opera de manera con-

junta con otras empresas: posee 37 .5 por ciento de la refinería saudí de

22 Michigan State University . (2011) . Op. cit.23 Kemp, J . (Noviembre 9, 2012) . “Is Bakken Set to Rival Ghawar?” . Reuters . Sitio web:

http://www .reuters .com/article/2012/11/09/us-column-kemp-usoil-bakken-idUS-BRE8A 816H20121109

24 bbc Business News . (Noviembre 8, 2011) . The Cost of Petrol and Oil: How it Breaks Down . bbc Business News . Sitio web: http://www .bb .co .uk/news/business-15462923

25Idem.26 Ras Tanura, Riyadh, Jiddah y Yanbu


Petro Rabigh y 50 por ciento de las refinerías de Samref y Sasref .27 En el

extranjero, Saudi Aramco posee una participación (a través de sus filiales)

en cuatro refinerías constituidas como consorcios . La capacidad de refi-

nación que Saudi Aramco tiene a través de los consorcios representa 75

por ciento de su capacidad total de refinación .

En petroquímica, Saudi Aramco ha comenzado a asociarse con otras

empresas para proyectos específicos . En particular, en 2011 la paraestatal

saudí creó un consorcio con la norteamericana Dow Chemical para cons-

truir un complejo petroquímico en la ciudad de Jubail . En esa misma

ciudad está en construcción, desde 2008, un importante complejo petro-

químico y de refinación a través de un consorcio con la firma francesa

Total . Saudi Aramco también está desarrollando un complejo petroquími-

co como parte del consorcio con Sumitomo Chemical, una firma privada

japonesa .28 Asimismo, está en negociaciones un posible proyecto con la

empresa china Sinopec para construir una refinería en Yanbu .29 Estos

proyectos muestran que los joint-ventures (o consorcios) son una de las

líneas estratégicas de Saudi Aramco para realizar inversiones que am-

plíen su capacidad petroquímica y de refinación .

Conclusión

El diseño institucional del sector de upstream saudí responde tanto a las

características geológicas de baja complejidad, como al tamaño de los

yacimientos en su territorio . Éstos le permiten tener costos de producción

mucho menores que la mayoría de los países productores de petróleo . Por

lo tanto, al controlar los precios a través de la oPEP, extraen y maximizan

en mayor medida el valor de la renta petrolera de sus recursos .

27 Saudi Aramco . (2012) . Annual Review 2011 . Saudi Aramco . Sitio web: http://www .saudi-ar-amco . com/content/dam/Publications/Annual%20Review/AnnualReview2011/AR2011En-1 .pdf

28 Idem .29 Idem .


El sector de hidrocarburos en Arabia Saudita es similar al de México

en varios aspectos: ambos son países productores y exportadores de cru-

do, y cuentan con empresas paraestatales monopólicas de exploración y

producción que no pueden asociarse con terceros en las actividades de

upstream . Sin embargo, la diferencia fundamental entre los dos países

—en la primera fase de la cadena productiva— es que la nación árabe

cuenta con abundantes yacimientos de petróleo fácil, de baja complejidad

técnica y bajos costos de producción .

Sin embargo, Saudi Aramco sí puede asociarse con otras empresas en

el resto de la cadena de valor (downstream), tanto dentro como fuera de

Arabia Saudita, mientras que Pemex no puede hacerlo en territorio mexi-

cano . Además, Saudi Aramco ha llevado a cabo una estrategia de interna-

cionalización, pues cuenta con subsidiarias en 16 países .

cuba: su relación con las oPeraDoras Petroleras internacionales

Panorama general

Al igual que la mayoría de los países caribeños,30 Cuba es un importador

neto de petróleo . La mayor parte de su consumo doméstico se abastece a

través de un convenio de cooperación con Venezuela .31 No obstante, su

posición geopolítica y la manera en que el gobierno ha decidido desarro-

llar los yacimientos petroleros en su territorio, lo hacen un caso intere-

sante para México .

30 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Caribbean . Analysis Briefs . US Eia . Sitio web: http://www .eia .gov/cabs/Caribbean/Full .html

31 Este convenio, firmado desde 2000, implica que Venezuela envíe 100 mil barriles diarios de crudo y a cambio Cuba provea 50 mil médicos, entrenadores deportivos, técnicos agrícolas y otros profesionales de la isla . A la fecha de elaboración de este documento y en medio del proceso de transición que actualmente atraviesa Venezuela por la muerte de Hugo Chávez, Héctor Capriles, candidato de oposición, ha sugerido el término de dicho convenio . Véase más en: http://www .eluniversal .com .mx/notas/911072 .html


La isla está localizada en una zona estratégica en la producción de

hidrocarburos del continente americano . Cuba y su zona económica ex-

clusiva32 están a las puertas de uno de los mayores consumidores e im-

portadores de petróleo del mundo (EUA), país que podría convertirse en

exportador por sus reservas de lutitas . El servicio geológico de EUA (US

Geological Service) advierte que el potencial de la cuenca norte cubana

oscila entre 4 .6 y 9 .3 mil millones de barriles de crudo y entre 9 .8 y 21 .8

billones de pies cúbicos de gas natural .33 Además, se estima que 59 por

ciento de la capacidad de refinación de petróleo del hemisferio está ubica-

da dentro de las cuencas del Golfo de México y el Mar Caribe .34


En el sector de hidrocarburos cubano participan principalmente el Minis-

terio de Energía y Minas, encargado de dictar la política en materia petro-

lera, eléctrica y minera, y la empresa estatal cuPEt (Unión Cubana de

Petróleo) .35 La empresa está controlada al 100 por ciento por el Estado

cubano e integra las actividades petroleras de exploración y producción,

refinación, y comercialización .

Para la participación de terceros (empresas operadoras), Cuba cuenta

con dos modalidades de esquemas contractuales:36

a) Contratos de producción incrementada o producción mejorada: asociación

de capital para el incremento de la producción en yacimientos existen-

32 La zona económica exclusiva cubana comprende 112 mil km² del Golfo de México . 33 US Geological Survey . (Febrero, 2005) . Assesment of Undiscovered Oil and Gas Resources

of the North Cuba Basin, 2004 . Adapted by the Congressional Research Service .34 Piñón, J . (2011) . Oportunidades para Cuba en la transformación de los hidrocarburos 35 cuPEt es la entidad estatal cubana que integra las actividades petroleras de prospec-

ción, exploración, refinación, comercialización .36 March, J . M . (1998) . “La inversion extranjera en Cuba: localización por actividades

productivas . En March, J . y Sánchez, A . (eds .) . Transición económica en perspectiva . Valencia: Universitat de Valencia .


tes . El objetivo de estos contratos es modernizar la tecnología y méto-

dos empleados en los yacimientos descubiertos antes de 1990 .

b) Contratos de riesgo: estos contratos se instrumentan a través de la em-

presa cuPEt . La empresa estatal está autorizada para asociarse con

operadoras petroleras internacionales para explorar y explotar hidro-

carburos . La operadora extranjera aporta capital, tecnología y know-

how a cambio del 50 por ciento de la producción . Esta puede ser vendi-

da a cuPEt como prioritaria o exportarse .37

En el caso del régimen fiscal, la información disponible sobre los

beneficios fiscales que obtiene el Estado cubano vía los contratos de

riesgo es muy limitada . Sólo se sabe que el gobierno ha establecido

esquemas flexibles para la atracción de inversión . Las ganancias netas

anuales de las transacciones realizadas en Cuba tienen un impuesto del

30 por ciento . El porcentaje de la producción para recuperación de los

costos debe ser negociado con base en el potencial y las características

de cada bloque . A diferencia de la mayoría de los países productores de

petróleo, en el régimen fiscal cubano no se contempla el pago de rega-

lías (royalties), ni bonos de entrada o de asignación .38 De hecho, el Esta-

do cubano establece el mismo esquema fiscal a las compañías petrole-

ras que a las de otros sectores, es decir, no reclama una renta .


Pese al embargo económico impuesto a la isla por EUA y la ideología del

régimen, desde inicios de la década de 2000 el gobierno cubano decidió

abrirse al capital privado internacional . En 2003, la entonces hispano-ar-

gentina Repsol yPf39 tomó la decisión de explorar en aguas profundas en

37 De la Vega, A . (Junio, 2007) . “La frontera olvidada: México y Cuba en el Golfo” . Ener-gía a Debate, iv (20), pp . 8-14 . Sitio web: www .energíaadebate .com .mx/Articulos/ junio-2007/la_frontera .htm

38 Idem. 39 Repsol yPf operó entre 1999 y 2012 . Fue una empresa energética global del sector de

los hidrocarburos, desarrollando actividades de exploración, producción, refinación, mar-


Cuba .40 A finales de julio del 2004, el grupo petrolero anunció que el re-

sultado no era favorable . A través del primer pozo exploratorio perforado

en el área, con un costo superior los 25 millones de dólares, sólo se en-

contró un yacimiento de crudo de baja calidad no comercializable .

Posteriormente, en 2006 el gobierno cubano instrumentó un plan de

extracción de petróleo y gas mucho más ambicioso . A partir de este pro-

grama, el gobierno empezó a celebrar diversos contratos con operadoras

internacionales . Entre las ventajas de apoyarse en terceros están el incre-

mento de actividades exploratorias, el ahorro de recursos al gobierno y la

disminución de riesgos .

La asignación de bloques exploratorios a partir de 2005 se dio a través

del esquema de contratos de riesgo . De este modo, para fines de explora-

ción petrolera y asignación de bloques, el país se dividió en 43 bloques en

la franja Costera Noroccidental, que comprende principalmente las pro-

vincias de la Habana y Matanzas . De los 43 bloques de esta zona, 11 ya

fueron asignados . A su vez, la zona económica exclusiva se dividió en 59

bloques, de los cuales se han asignado 23 . Para finales de 2012, 5 bloques

más se encontraban en negociación . Actualmente, cinco empresas extran-

jeras realizan actividades de exploración en la franja costera norocciden-

tal cubana y diez empresas realizan estas actividades en la Zona Econó-

mica Exclusiva de Cuba en el Golfo de México .

En términos de la producción, la información disponible refleja que

únicamente la canadiense Sherrit International participa actualmente

junto con cuPEt en la producción nacional de crudo . En 2010, esta opera-

keting y nuevas energías en todo el mundo . Su sede social se encontraba en Madrid, y co-tizaba en la bolsa de Martín y el Ibex . Tras la nacionalización de y yPf por el gobierno ar-gentino, que aconteció en mayo de 2002, Repsol continuó su actividad como subsidiaria de la anterior en cotizaciones y operaciones, manteniendo los mismos activos excepto los propios de yPf .

40 Para ello, Repsol yPf contrató a una de las mayores plataformas de perforación petro-lera del mundo: la plataforma semisumergible Eirik Raude, propiedad de la empresa No-ruega Ocean Rig, diseñada para aguas ultra profundas y construida en los Estados Unidos, comenzó a perforar a un costo de 195 mil dólares por día .


dora produjo 22 por ciento del total nacional, es decir 11 .3 mbd, mientras

que el resto estuvo en manos de la petrolera cubana, 38 .87 mbd . Es decir,

pese a las múltiples asignaciones de bloques, la mayoría de ellos se en-

cuentran en etapa exploratoria y de levantamiento de información . Se

espera que en los próximos años la información disponible sobre los re-

cursos prospectivos se materialice en operaciones exitosas de extracción

de crudo .


Otra de las alianzas que existe en la isla, se ha logrado en términos de

refinación . La mayor parte de la producción petrolera de Cuba es crudo

pesado, con altos grados de azufre .41 Cuba no cuenta con la tecnología

para procesar crudo con alto porcentaje de azufre en sus cuatro refine-

rías .42 Las refinerías capaces de procesar este tipo de petróleo son de muy

alta tecnología, y pertenecen en su gran mayoría a empresas norteameri-

canas que no pueden invertir en Cuba .

Por esta razón, en 2005 se constituyó la empresa Pdv-cuPEt entre los

gobiernos de Cuba y Venezuela, para impulsar la puesta en operación de

la Refinería de Cienfuegos . El compromiso fue el procesamiento de 60 mil

barriles de crudo proveniente de Venezuela, adicionales a los volúmenes

que actualmente reciben . Esta compañía está controlada en 51 por ciento

por el gobierno cubano y en 49 por ciento por el gobierno venezolano .

En el caso de la distribución de gasolina, la empresa cuPEt tiene una

subsidiaria llamada cubalub-Empresa Nacional de Lubricantes encarga-

da de las operaciones de ventas al por menor .

41 El crudo cubano presenta alto contenido de azufre (3 .0-5 .05%) y entre 10-18°aPi . La medida de grados aPi es una medida de cuánto pesa un producto de petróleo en relación al agua . Si el producto de petróleo es más liviano que el agua y flota sobre el agua, su grado aPi es mayor de 10 . Un crudo ligero oscila entre 31 .1 y 39° aPi . Los productos de petróleo que tienen un grado aPi menor que 10 son más pesados que el agua .

42 Cerejio, M . (2004) . “Cuba: Crisis energética” . Revista Guaracabuya . Sitio web: http:// www .amigospais-guaracabuya .org/oagmc237 .php


Conclusión

En la política energética, el gobierno cubano actúa con pragmatismo para

maximizar el valor de su renta petrolera, lo cual requiere de la inversión

y el talento que le ofrecen operadores internacionales . El régimen político

ha tomado decisiones económicas para satisfacer las necesidades de esta

nación caribeña al abrir oportunidades a la inversión privada internacio-

nal . La experiencia cubana indica que la visión de su gobierno es muy

diferente a la que ha prevalecido en México . La propiedad de los hidrocar-

buros no está vinculada con la intervención exclusiva del Estado en su

exploración y explotación, a través de un monopolio estatal . Por el contra-

rio, Cuba ha dado cabida a diferentes empresas internacionales con capa-

cidad técnica y conocimiento, ha diversificado de esta manera el riesgo, y

ha buscado con ello un mejor aprovechamiento de sus recursos .

brasil

Panorama general

En 2009, Brasil se ubicó como el noveno productor de petróleo a nivel

mundial . Su producción ha mostrado un crecimiento sostenido en los úl-

timos años, al alcanzar 2 mmbd en 2010 . Más aún, se ha reportado que

Brasil tiene reservas probadas de aceite por 13 .9 mmbd, con lo que es el

segundo país con más petróleo en Sudamérica, después de Venezuela .43

La mayoría de estas reservas se encuentran en las cuencas costa afuera

(offshore) de Campos y Santos, situadas en la costa sudeste del país .44

A su vez, Brasil tiene una gran dotación de gas natural . Se estima que

sus reservas probadas de gas son de 423 mil millones de metros cúbicos .45

Sin embargo, la producción de este hidrocarburo ha crecido lentamente

43 Swiss Business Hub Brazil . (2011) . The Brazilian Oil and Gas Sector . Swiss Business Hub Brazil . Sitio web: http://www .osec .ch

44 US Energy Information Administration (Eia). (2012) . Análisis de Brasil . Eia . Sitio web: http .//www .eia .gov/countries/cab . cfm?fips=BR

45 Swiss Bussiness Hub Brazil . (2011) . Op. cit.


por dos razones: la falta de infraestructura para transportar el gas y los

bajos precios domésticos que desincentivan su producción .46


Brasil ha pasado por múltiples procesos de reforma que explican el de-

sarrollo del sector petrolero . La primera de ellas se dio en noviembre

de 1995, bajo el mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso . Con

la Reforma Constitucional (Enmienda No .9 para reformar partes del artículo

177) se creó un nuevo marco legal para la administración del monopolio

estatal en los hidrocarburos . Hasta entonces, la Constitución de 1988 y la

Ley 2 .004 (1953) le daban a Petrobras los derechos exclusivos de todas las

actividades petroleras .

Petrobras (Petróleo Brasilero) es la empresa estatal de hidrocarburos

de Brasil . Ésta se creó en 1953 como un monopolio estatal . Tras la refor-

ma de 1995 se abrió a la inversión extranjera, y actualmente es la séptima

compañía de energía más grande del mundo, con presencia en 25 países .

Es una empresa de energía integrada con actividades en toda la cadena

productiva de petróleo y gas, así como en la generación de biocombusti-

bles y otras energías alternativas .

El diseño institucional que se generó a partir de esta primera ola de

reformas estableció diferentes agencias involucradas en las actividades

del sector . Por una parte, el Ministerio de Minas y Energía junto con el

Consejo Nacional de Política Energética tienen la responsabilidad de esta-

blecer la estrategia y dictar la política energética del país . Por otro lado,

resalta la creación de una nueva agencia regulatoria, la Agencia Nacional

de Petróleo (anP) . Esta agencia es la encargada de promover la regulación,

la contratación —a través de contratos de concesión— y la fiscalización

de las actividades económicas integradas a la industria de petróleo, gas

natural y biocombustibles . Además, tiene la atribución de transferir los

46 US Energy Information Administration (Eia). (2012) . Op. cit.


recursos de los hidrocarburos a empresas privadas y a Petrobras, depen-

diendo de la actividad específica . Este cambio constitucional inició la

etapa moderna de la industria petrolera brasileña .

Bajo este nuevo esquema, Petrobras dejó de ser un monopolio estatal y

tuvo que adaptarse rápidamente a la competencia . Como consecuencia de

ello, en 1996 Petrobras tuvo que transferir todos los datos no confidenciales

(incluyendo datos sísmicos y geofísicos) a la anP .47 La agencia, a su vez,

puso la información a disposición del público a través de su banco de datos .

Otro cambio importante fue la apertura de Petrobras a la inversión

privada bajo la premisa de que el Estado mantendría la mayoría de los

votos en la compañía . En esta privatización parcial,48 Petrobras puso en el

mercado 28 .48 por ciento de sus acciones con derecho a voto (poco más

del 16 por ciento del total de acciones de la compañía), recaudando en el

mercado doméstico y en bolsas internacionales un monto superior a los

4 mil millones de dólares .49

A partir de su apertura, las decisiones de la empresa recaen en un

Consejo de Administración conformado por ministros de Estado y repre-

sentantes de los accionistas minoritarios . Este órgano es de naturaleza

colegiada y autónoma dentro de sus prerrogativas y responsabilidades, en

forma de la Ley y del Estatuto Social . El Consejo está compuesto por nue-

ve miembros, elegidos en Asamblea General Ordinaria para un mandato

de un año pero con posibilidad de reelección . De los nueve miembros,

siete son representantes del accionista controlador, uno es representante

47 Agencia Nacional del Petróleo . (Septiembre, 2007) . “Prospects for Investments in the Brazilian Oil and Gas Industry”, The Exploration and Production Databank BDEP . Recuperado de la presentación de la Agencia Nacional del Petróleo . Sitio web: http://www .brasil-rounds .gov .br/ arquivos/Seminario_Tecnico_R9/Roadshow_London/Presentacao_Paulo_Alexan-dreBDEP_ London .pdf

48 Desde 2000 Petrobras cotiza en la bolsa de Nueva York (nysE) .49 Center for Energy Economics, University of Texas at Austin . (2006) . Brazil’s Restruc-

turing of The Oil and Gas Industry, Case Study . Recuperado de Center for Energy Economics, University of Texas at Austin . Sitio web: http://www .beg .utexas .edu/ energyecon/new-era/case_studies/Brazil_Restructuring_of_the_Oi-l_Gas_Industry .pdf


de los accionistas minoritarios titulares de acciones ordinarias y otro es

representante de los accionistas titulares de acciones preferentes .

La apertura derivó en un nuevo esquema fiscal: en agosto de 1997 se

establecieron nuevos instrumentos para canalizar los ingresos del sector

petrolero hacia el Estado brasileño .50

Otro cambio, producto de la reforma de 1995, fue la inclusión de Bras-

petro, el brazo internacional de la empresa, a la estructura formal de Pe-

trobras . Los buenos resultados fueron inmediatos . Otras compañías y

consorcios internacionales empezaron a invitar a Petrobras a participar

en diferentes proyectos alrededor del mundo, ya fuera como operador o

como socio no activo . Este tipo de ofrecimientos se dio a cambio de aso-

ciaciones, vía concesiones en las prometedoras costas brasileñas .

Si bien, previo a la apertura, Petrobras contaba con una fortaleza tec-

nológica considerable, ésta estaba enfocada únicamente en ciertas áreas .

Este nuevo modelo de internacionalización catapultó sus capacidades

tecnológicas —principalmente en exploración de aguas profundas— que

la llevaron a alcanzar la autosuficiencia petrolera en 2006 y al descubri-

miento de los recursos de Pré-Sal, hidrocarburos que se ubican debajo de

una extensa capa de sal, a una profundidad de 7 mil metros .51

En plena euforia petrolera por los recursos del Pré-Sal, el entonces

presidente Luis Inácio Lula da Silva cambió el modelo que había fortaleci-

do a Petrobras y en su conjunto a todo el sector petrolero brasileño . En

lugar de seguir con un modelo de contratos de concesión, se optó por

contratos de producción compartida, con especificaciones de contenido

nacional, y con Petrobras al frente de todo el proceso de desarrollo .

En 2010 el gobierno creó una nueva entidad estatal, Pré-Sal Petróleo

S .A . (PPsa) . Esta entidad, que no es un operador, posee todos los yacimien-

tos de Pré-Sal, administra los recursos explotados y puede vetar proyec-

50 Ley 9 .478, de 6 de agosto de 1997 .51 Petrobras . Operations in the Pre-Salt . Petrobras . Sitio web: http://www .petrobras .com .

br/en/ energy-and-technology/sources-of-energy/oil/presalt/


tos si no son compatibles con el interés nacional . Con el nuevo régimen,

el gobierno impuso que Petrobras fuese parte del consorcio ganador con

una participación no menor al 30 por ciento .

El gobierno incrementó su posición dentro de Petrobras al pasar de 40

por ciento a 48 por ciento del capital social . Al ser una empresa pública,

Petrobras está sujeta a las reglas de la Comisión de Valores de Brasil (cvb)

y de la Bolsa de Valores, Mercaderías y Futuros (BM & F Bovespa) . En el

extranjero, cumple con las normas de la Securities and Exchange Commis-

sion (sEc) y la Bolsa de Valores de Nueva York (nysE), Latibex de la Bolsa

de Valores de Madrid, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y la Comisión

Nacional de Valores (cnv) en Argentina .

Sin embargo, como resultado de los cambios en las decisiones de la

política energética en el régimen de Lula, el valor de las acciones de Petro-

bras se ha desplomado desde 2006 .

La interferencia gubernamental no sólo se ha limitado a Petrobras,

sino a sus socios, proveedores, e incluso a otras áreas de la economía

brasileña . En un afán de impulsar el sector de servicios petroleros domés-

tico, la administración de Lula impulsó participaciones obligatorias de la

industria nacional en todos los proyectos de Pré-Sal, la cual no estaba

preparada para absorber la cantidad y calidad de trabajo requerido .


Como se explicó líneas arriba, a finales de la década de los noventa los

derechos de exploración y producción (E&P) en Brasil empezaron a otor-

garse por concesiones a través de licitación pública, organizada por la anP .

A Petrobras se le otorgaron los derechos por todos los campos producti-

vos hasta agosto de 1998 . Toda área que no se hubiese puesto en produc-

ción, automáticamente quedaría en la jurisdicción de la anP . Este proceso

de asignación previo a la participación privada es lo que comúnmente se

conoce como la Ronda Cero de Brasil .


Como resultado de estos cambios regulatorios, otras compañías pe-

troleras nacionales e internacionales empezaron a tener un rol cada vez

más relevante . Entre estos operadores se puede listar a Shell, Chevron,

bg, Statoil, Repsol, ogx y hrt o&g, entre otras . Cabe destacar que, a pesar

de que la inversión extranjera está permitida, en 2010 Petrobras fue res-

ponsable de 91 .2 por ciento de la producción nacional de crudo .52

En el caso de descubrimientos del Pré-Sal en 2010, se estableció un

régimen especial basado en contratos de producción compartida . En ellos

se establece que Petrobras debe participar como operador en todos los

proyectos con al menos el 30 por ciento .

Como resultado de la política energética nacionalista y proteccionista

del presidente Lula, Petrobras ha tenido que retirarse53 de algunos proyec-

tos ambiciosos en el ámbito internacional .54 Se ha tenido que concentrar

en el desarrollo del Pré-Sal, operar sola y sin compartir el riesgo . Esta

decisión del gobierno federal repercutió en las ganancias: en el segundo

trimestre de 2012 Petrobras reportó pérdidas por 665 millones de dólares .

Fue el primer reporte trimestral de números rojos desde 1999 .

Las decisiones antes descritas también redujeron las oportunidades

para ampliar el conocimiento y la experiencia de Petrobras en otras áreas

y tecnologías . El resultado ha sido la baja en la producción de hidrocarbu-

ros de esa empresa en los últimos seis años, especialmente de aceite .


Al igual que en las actividades de upstream, Petrobras domina las activi-

dades de downstream en Brasil . El país cuenta con una capacidad de refi-

nación de 1 .9 mmbd dividida en 13 refinerías, de las cuales Petrobras

opera 11 . Debido a la creciente demanda interna de energéticos, Brasil

52 Idem .53 The Economist . (Noviembre 1, 2012) . “The Perils of Petrobras” . The Economist . Sitio

web: http://www .economist . com/news/americas/215666-45-how-gra%C3%A7a-foster-plans-get-brazilsoil- giant-back-perils-petrobras

54 Sólo quedaron activos bajo riesgo, como el de México, en Burgos .


planea expandir su capacidad de refinación en los próximos años . Desta-

ca la construcción de las plantas Abreu y Lima, planeadas como una

asociación estratégica ( joint venture) con Petróleos de Venezuela (Pdv-sa),

las cuales serán capaces de procesar petróleo pesado .55

La construcción de las nuevas refinerías ha sido una de las decisiones

más costosas para el gobierno . Ambas se instalaron en la región noreste

de Pernambuco, completamente alejadas de los mercados a los que esta-

ban destinadas a atender . El proyecto original, concebido en 2005 y apro-

bado en 2009, proyectaba un costo de 5 mil millones de dólares . Este

presupuesto se ajustó en 2010 a 12 mil millones de dólares por el aumen-

to en los precios del acero . Hoy, los sobrecostos entre materiales y retraso

en la entrega de equipo y maquinaria (en su mayoría producidos o manu-

facturados en Brasil), superan los 20 mil millones de dólares . Se espera

que las dos refinerías entren en operación a mediados de 2014 .56

Con respecto al transporte de gas, Petrobras opera el sistema domés-

tico de gas natural . Dicho sistema cuenta con más de 6,400 kilómetros de

gasoductos, la mayoría de ellos ubicados en el sudeste y noreste del país .

Hasta 2010, los sistemas no estaban interconectados, entorpeciendo el

desarrollo de la producción y el consumo de este hidrocarburo .57

En cuanto a la comercialización de combustible, en Brasil existe un

mercado competido en el que participan operadores nacionales e interna-

cionales . Las más de 39 mil estaciones de servicio están operadas por

empresas como Shell, Chevron, Esso, Alesat y Bandeira Branca .58

55 US Energy Information Administration (Eia) . (2012) . Análisis de Brasil . Eia Sitio web: http://www .eia .gov/countries7cab . cfm?fips=BR

56 Coimbra, L ., Jeb, B . (Agosto 29, 2012) . “UPDATE 2-Petrobras Rushes to Meet Fuel Demand as Coasts Soar” . Reuters . Sitio web: http://www .reuters .com/article/2012/08/29/petrobras- refining-idUSL2E8JTB6P20120829

57 Idem .58 Agencia Nacional do Petróleo Gás Natural e Bicombustíves (anP) . (2012) . Anúario Es-

tadístico Brasileiro do Petróleo, Río de Janeiro: anP


Conclusión

Petrobras ha pasado de ser un ejemplo exitoso para explotar sus recursos

a uno menos flexible con resultados económicos y financieros desfavora-

bles . A pesar de que destaca por sus capacidades tecnológicas y de cono-

cimiento, se encuentra en una complicada situación financiera derivada

de las decisiones políticas a las que ha estado sujeta . Este caso resulta

relevante para México puesto que pone en evidencia cómo políticas pro-

teccionistas pueden limitar el potencial de extracción de un país, dismi-

nuyendo no sólo la competitividad del sector sino la de toda la economía .

coloMbia: un MoDelo De regulación efectiva

Panorama general

Colombia no es una potencia global en materia de hidrocarburos: ocupa

la posición 26 en producción de crudo59 y la 33 en exportación .60 Sin em-

bargo, de no haber sido por el cambio en la política de hidrocarburos en

2003, hoy Colombia sería un importador neto de petróleo . El cambio ins-

titucional clarificó las reglas del juego y creó un marco regulatorio más

favorable para atraer inversión y talento al sector . Los resultados se pare-

cen a lo que necesita México: un aumento constante de la actividad de

exploración y producción de crudo y gas .


En Colombia siempre se ha permitido la participación de operadores

privados en todos los eslabones de la cadena de valor (upstream y

downstream) . Los recursos minerales son propiedad de la nación y el

Estado sólo puede autorizar contratos temporales de explotación . Des-

59 cia World Factbook .(2010) . Sitio Web: http://www .cia .gov/library/publictions7the-word-factbook/rankorder/2173-rank .html

60 Idem.


de principios del siglo xx se comenzaron a otorgar concesiones en las

que el Estado recibía regalías correspondientes al 11 por ciento de la

producción .61 Éstas tenían una duración de 50 años, a partir de los

cuales todos los bienes e instalaciones pasaban a ser propiedad nacio-

nal . En 1951 se creó la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol)

para ocuparse de los campos en los que los operadores privados per-

dían sus concesiones .

A partir de 1969 se sustituyeron las concesiones por contratos de

asociación o de producción compartida .62 En ellos, Ecopetrol comenzó a

tener un papel más activo . Los operadores eran responsables de los

gastos y riesgos de exploración . Ecopetrol participaba con 50 por ciento

en las inversiones necesarias para la explotación durante 25 años y re-

cibía 50 por ciento de la producción después de regalías (cercanas a 20

por ciento) .63

En 1983 se descubrió el yacimiento Cañón Limón, considerado el

más importante dentro del país en la segunda mitad del siglo xx, el cual

convirtió a Colombia en un país exportador de crudo . Debido a este auge,

surgió la percepción de que el país se convertiría en un gran país petrolero

como Venezuela, lo que generó presión social y política para renegociar

los contratos y aumentar el government take.64

Para hacer caso a estas presiones, en 1989 el gobierno comenzó a

limitar la participación de terceros y a bajar los rendimientos de éstos

en los contratos . Con regalías variables a la producción y con un es-

quema de distribución que resultó en menores rendimientos por

producción,65 las empresas privadas comenzaron a retirarse de la ex-

61 Ecopetrol . (2011) . “Ecopetrol: Energía limpia para el futuro” . Ecopetrol . Sitio web: http://www . ecopetrol .com .co/especiale-s/Libro60anios/esp/cap10-2 .htm

62 Idem .63 Idem .64 Idem .65 Técnicamente el factor R se calculaba a través del cual se calculaba la distribución

entre el socio y Ecopetrol empezó a disminuir . El factor R se basa en un cociente que rela-ción a los ingresos y los gastos del inversionista . Obtenido en: http://www .minhacienda .


plotación del subsuelo colombiano . Esto se dio en un momento en el

que más de 40 por ciento del territorio colombiano estaba ocupado por

la guerrilla .

En consecuencia, a partir de la década de los noventa, la actividad

exploradora comenzó a declinar . Colombia pasó de tener 73 pozos explo-

rados en 1988 a únicamente 11 pozos en 1996, siendo este último año el

más crítico .66 Lo anterior llevó a una reducción del 30 por ciento en la

producción de petróleo entre 1996 y 2002,67 ocasionando que la inversión

en el país se redujera también de manera importante . En 2002 se proyectó

que este escenario crítico podría ocasionar que el país pasara de ser

exportador a importador de crudo en 2007 .68

El sector petrolero necesitaba un esquema que generara más incen-

tivos para los inversionistas nacionales y extranjeros . En 2003 se rees-

tructuró el sector de hidrocarburos colombiano . Se creó la Agencia

Nacional de Hidrocarburos (anh) y Ecopetrol S .A . fue constituida como

una compañía mixta con 88 por ciento de sus acciones en propiedad

del Estado .

La Agencia Nacional de Hidrocarburos (anh) se creó con la finalidad

de hacer más competitiva a Ecopetrol . De este modo, Ecopetrol seguiría

funcionando como empresa petrolera y las funciones de regulación se

traspasarían al interior de la Agencia . Para lograr lo anterior, la anh

adquirió tareas de organismo rector y regulador de la política de hidro-

carburos . Entre sus principales funciones se encuentran:69

gov .co/portal/pageportal/HomeMinhacienda/politicafiscal/NotasFiscales/Boletinescoyun-tura/BCF%20-%2002%20-%202003_US .PDF

66Asociación Colombiana del Petróleo . (Diciembre, 2003) . Situación actual y alternativas de reactivación del sector petrolero. Asociación Colombiana del Petróleo . Sitio web: http://acp .com .co/assets/documents/ asuntos%20economicos/exploracion%20y%produccion/-situa-cion_alternativas2003 .pdf

67Idem .68Idem .69Asociación Nacional de Hidrocarburos . (2011). La anh, sus funciones . Recuperado de

Asociación Nacional de Hidrocarburos . Sitio web: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=13


• Identificar y evaluar el potencial de hidrocarburos en el país (reservas) .

• Estructurar los estudios e investigaciones en las áreas de geología y

geofísica para generar nuevo conocimiento sobre las cuencas sedimen-

tarias de hidrocarburos de Colombia .

• Planear y optimizar el aprovechamiento de los hidrocarburos y generar

interés exploratorio y de inversión .

• Diseñar, promover, negociar, celebrar y administrar los contratos y

convenios de exploración y explotación .

• Apoyar en la formulación de la política gubernamental en materia de

hidrocarburos .

• Recaudar y transferir las regalías y compensaciones monetarias por la

explotación de hidrocarburos al Sistema General de Regalías .

• Fijar los volúmenes de producción de petróleo concesionado que los

operadores deben vender para la refinación interna, al igual que el pre-

cio al que debe ser vendido .

Tras la reestructuración del sector en 2003, Ecopetrol transfirió la facul-

tad de evaluar las reservas del país a la anh . Además, la agencia actualmen-

te tiene la facultad de poner a disposición de otras empresas operadoras el

conocimiento geológico de las cuencas sedimentarias del país . La difusión

para fomentar la inversión en exploración se realiza a través del sitio web de

la agencia, utilizando como instrumento el banco de información petrolera .70

Antes de la restructuración del sector, Ecopetrol desempeñaba la fun-

ción de juez y parte . Fungía como la reguladora del sector y a la vez ope-

raba como empresa petrolera del Estado, lo cual dificultaba sus operacio-

nes . El papel de petrolera estatal con la función de financiar las actividades

del Estado colombiano limitaba su crecimiento, puesto que los excedentes de

explotación no los podía invertir en su expansión .71 Esta condición es muy

similar a lo que ocurre actualmente con Pemex .

70 Ver más en sitio web de la anh: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=10171 Ecopetrol . (2011) . Op cit.


Actualmente, la empresa está dedicada exclusivamente a las activida-

des de la industria, y puede asociarse y competir con empresas privadas

para la exploración y explotación del recurso . En 2007, Ecopetrol se con-

virtió en una empresa mixta al colocar a disposición del público inversio-

nista 12 por ciento de su capital, a través de ventas de mostrador de accio-

nes a ciudadanos, con un monto limitado . El restante 88 por ciento

pertenece al Estado, aunque un 8 por ciento adicional de las acciones de la

empresa están por privatizarse . Las acciones cotizan en la Bolsa de Valores

de Colombia y sus adrs72 están inscritos en las bolsas de valores de Nueva

York y Toronto .73

Ecopetrol es la única empresa petrolera verticalmente integrada en

Colombia . Con esta estructura opera en los siguientes segmentos de la

cadena de producción: exploración y producción, transporte y logística,

refinación y petroquímica, ventas, y mercadeo de crudo .74 La compañía

también cuenta con inversiones en Brasil, EUA y Perú .75 Las inversiones

en bienes de capital (caPEx) de más de 80 mil millones de dólares se con-

centra en la producción (60 por ciento), seguido por exploración (25 por

ciento), refinería (7 por ciento), transporte (5 por ciento), otros (2 por cien-

to) y biocombustibles (1 por ciento) .76

Otra de las medidas de reestructuración fue que la toma de decisiones

de la empresa se separó de la política . A pesar de ser una empresa estatal,

ésta cuenta con una Junta Directiva formada por nueve miembros elegi-

72 American Depositary Receipt Shares, por sus siglas en inglés .73 Ecopetrol . (2012) . “Accionistas, Bolsa de Valores” . Ecopetrol . Sitio web: http://www .

ecopetrol .com .co/contenido .as-px?catID?=543&conID=7734974 El grupo corporativo tiene acciones en las siguientes compañías: Exploración y

producción: Hocol (100%), Savia (50%), Equion (51%), Ecopetrol América (100%), Ecopetrol Perú (100%) y Ecopetrol Brasil (100%); Transporte: odl (65%), odc (73%), Oleoducto Bicen-tenario (56%), Ocensa (73%) y Cenit (100%); Refinería: Reficar (100%) y Propilco (100%); Biocombustibles: Ecodiesel (50%) y Bioenergía (91%) . Ecopetrol (2013), Company Fact Sheet . Obtenido en: http://www .ecopetro .com .co/documentos/76916_Fact_sheet_Ecope trol_New_design_V5 .pdf

75 Idem .76 Idem .


dos por la Asamblea General de Accionistas en los términos establecidos

en los Estatutos Sociales . Aunque el Ministro de Hacienda y Crédito Pú-

blico, el Ministro de Minas y Energía y el Director de Planeación Nacional

forman parte de la Junta, ellos no son los únicos encargados de la toma

de decisiones .

La Junta cuenta con un representante de accionistas minoritarios y

un representante de los departamentos productores de hidrocarburos,

además de otros miembros independientes .77 Esta junta directiva es

similar al Consejo de Administración de Pemex . Sin embargo, una dife-

rencia clave radica en que en el caso colombiano la Junta y la empresa

no son parte del presupuesto, mientras que en México sí . Por otro lado,

Colombia tiene representantes de accionistas independientes, cosa que

en México tampoco sucede .

En Colombia, los ingresos provenientes de los recursos petroleros

se distribuyen a través del Sistema General de Regalías78 que al igual

que el sector petrolero, fue reformado en 2011 .79 Antes de su reestruc-

turación, el sistema devolvía 80 por ciento de las regalías a los departa-

mentos productores80 de recursos no renovables y 20 por ciento se re-

distribuía entre los que no participaban en esta actividad . La reforma

de 2011 tuvo como fin aumentar la equidad en la distribución de los

ingresos, con el objetivo que para 2015 los departamentos productores

sólo reciban directamente 20 por ciento de los recursos y el 80 por

77 Ecopetrol . (2012) . “Informe de funcionamiento de la junta directiva y sus comités” . Ecopetrol . Sitio web: http://www .ecopetrol .com .co/documentos/79805_Informe_de_Fucio-namiento_ Junta_Directiva_Gesti%C3%B3n_2012 .pdf

78 Este sistema está conformado por los recursos provenientes de recursos minerales . Estos recursos no forman parte del presupuesto nacional y se destinan a proyectos de desarrollo económico, social y ambiental . Véase más en: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=10

79 Departamento Nacional de Planeación . (Abril, 2012) . Sistema general de regalías . De-partamento Nacional de Planeación . Sitio web: http://portalterritorial .gov .co/apc-aa-files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f31 5c/Regalias_DNP .pdf

80 Vale la pena aclarar que el Estado colombiano es un Estado unitario, y sus divisiones territoriales no son estados-son departamentos, nombre que implica que son sus divisiones territoriales del Estado colombiano .


ciento restante se reparta entre todos a través de fondos . Las regalías

se invierten a través del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el

Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensación Regional .

Además, se designa un monto para ahorro a través del Fondo de Ahorro

Pensional Territorial y el Fondo de Ahorro y Estabilización . Por último,

se invierte hasta 2 por ciento de las regalías en cartografía y explora-

ción de yacimientos petroleros .

Con la creación de la anh también cambió la forma en la que se otor-

gan los derechos de explotación . Se eliminaron los contratos de asocia-

ción y se reemplazaron por dos tipos de contratos de concesión: los con-

tratos de exploración y producción (E&P) y los contratos de evaluación

técnica (tEa) .

Los E&P son contratos de seis años prorrogables para la exploración,

dos años prorrogables para evaluación, y 24 años prorrogables para ex-

plotación . El operador es responsable de la producción y el dueño de ésta,

menos regalías y pagos por uso del subsuelo . Las regalías son escalona-

das según la productividad del campo explotado, estimadas en 5 por

ciento para campos de hasta 5 mil barriles diarios de petróleo crudo

equivalente (mbdpce), hasta 25 por ciento en campos mayores de 600

mbdpce . Además, el operador se compromete a pagos adicionales de 30

por ciento de los ingresos reales en exceso cuando la producción supere

los 5 millones de barriles y el precio del West Texas Intermediate (wti)

supere un precio base de referencia .81

Los tEa tienen como objetivo la evaluación del potencial hidrocarbu-

rífero de un área . Estos consisten en un permiso con un máximo de du-

ración de 24 meses, con la posibilidad de obtener un contrato E&P en el

área estudiada al presentar un proyecto exploratorio .82

81 López, E . et al . (2012) . “La economía petrolera en Colombia” . Borradores de economía, núm . 692, p . 50 .

82 Ibidem, p . 30 .


Desde 2007, la licitación se realiza por medio de rondas en las que se

adjudican las áreas explotadas . Éstas tienen como objeto asignar áreas

determinadas para la exploración y explotación de los hidrocarburos .

Para ello, la anh selecciona las propuestas más favorables .83 Hasta 2010,

se habían asignado 188 bloques84 a través de estas rondas .85

Las rondas ofrecen tres tipos de bloques . Los Tipo 1 (o mini ronda)

que son bloques de E&P para cuencas maduras, los Tipo 2 o bloques con

prospectiva pero sin mucha información, y los bloques Tipo 3 que cuentan

con poca información y mayor riesgo, destinados a contratos tEa .86


En términos de producción de petróleo, Ecopetrol es la empresa colom-

biana más importante . Domina la industria nacional con más de 343,174

bpdc (barriles promedio día calendario), que representan 36 por ciento de

la producción .87 Su producción de crudo creció más de 240 por ciento

entre 2004 y 2012 .88

El desarrollo del sector de hidrocarburos en Colombia ha contribuido al

buen desempeño de la economía, que creció 1 .7 por ciento en 2009 (en el

83 Para poder presentar una propuesta, los interesados deben comprar un paquete de información, en caso de obtener el bloque, éstos no deben pagar una cuota o bono de asig-nación . Obtenido en: http://www .rondacolombia2012 .com/-images/Instructivo_Compra_Paquetes_de_informacion_ronda_2012_2 .pdf y http://www .rondacolombia2012 .com/ima-ges-/presentaciones/contrato_e_p .pdf

84 Zamora, A . (Julio, 2010) . Rendición de cuentas. Sector minero energético . Agencia Na-cional de Hidrocarburos . Sitio web: http://www .minminas .gov .co/minmi nas/downloads/UserFiles/File/OLGA%20BAQUERO/AHN-VILLAVICEN-CIO .pdf

85 En diciembre de 2012 concluyó la Ronda Colombia 2012 . Según el sitio oficial de la ANH se dictaron 51 resoluciones de adjudicación . Véase más en: http://www .rondacolom-bia2012-com/index .php/17-noticia-lanzam

86 aacP Hidrocarburos . (2012) . Edición núm . 1 . acP Hidrocarburos . Sitio web: http://www .acp .com .co/assets/ documents/Asuntos%20-Publicos/comunicaciones/Publicacio-nes/Revista%20ACP .pdf

87 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Informe estadístico petrolero . Aso-ciación Colombiana del Petróleo . Sitio web: http://www .acp .com .co/index .php?option=com_k2&view=item&id=12:infor me-estad%C3%ADstico-petrolero&Itemid=67

88 Idem .


contexto de la crisis financiera global), 4 por ciento en 2010 y 6 por ciento en

2011 . Lo anterior a pesar de la importante apreciación del peso colombiano

en los últimos años, en buena medida atribuible a la exportación de petróleo .

Por otra parte, el éxito de Ecopetrol se refleja también en los mercados

de valores . En el caso de Ecopetrol, en la oferta pública inicial en la Bolsa de

Bogotá de noviembre de 2007, obtuvo 2,800 millones de dólares . Las ac-

ciones subieron más de 100 por ciento desde que empezó a cotizar en la

bolsa, mientras que las acciones de Petrobras tan sólo han aumentado en

30 por ciento desde 2004, con una tendencia decreciente desde 2010 .

El nuevo modelo ha sido un éxito para Colombia . Entre 2005 y 2011

la producción de crudo aumentó 73 por ciento, el número de pozos explo-

rados pasó de 35 a 127 y la actividad de levantamiento sísmico se duplicó

en el mismo periodo .89 Las reglas claras de juego, la forma de adjudicar

los distintos bloques según su tipo y las distintas modalidades de contra-

tos han atraído a empresas de distintos tamaños . Las empresas pequeñas

encuentran oportunidades en campos pequeños que aunque no generen

grandes economías de escala, tienen un marco regulatorio y fiscal atrac-

tivo para invertir en esa escala .90 Por otra parte, las grandes compañías

petroleras se enfocan en campos con mayores prospectivas .91

En 2010, 48 compañías participaron en la producción de crudo en

Colombia92 y cerca de 150 participaron en toda la cadena de valor .93 La

inversión extranjera directa en el sector pasó de 278 millones de dólares

en 2004 a 5,083 millones de dólares en 2011 .94 En este periodo surgieron

empresas privadas como Pacific Rubiales y Canacol .95 Pacific Rubiales

es la compañía petrolera privada más grande de América Latina y la se-

89 Idem. 90 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Colombia’s Energy Re-

naissance . Americas Society Council of the Americas . Sitio web: http://www .as-coa .org/sites/default/files/ColombiasEnergyRe naissance .pdf

91 Idem . 92 Asociación Colombiana del Pétroleo . (Marzo, 2012) . Op. cit. 93 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Op. cit.94 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Op. cit.95 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Op. cit.


gunda empresa productora de petróleo en Colombia96 con 22 por ciento de

la producción total .97 También tiene operaciones en Perú y Guatemala .

A pesar de no ser uno de los países más atractivos en reservas petro-

leras, el sector de hidrocarburos colombiano se ha convertido en uno de

los más dinámicos de la región . Esto se refleja en tasas de crecimiento

anuales mayores a 15 por ciento desde el 2008,98 y en los mayores ingre-

sos fiscales petroleros . Según cifras oficiales, los ingresos petroleros del

sector representaron 2 .56 por ciento del Pib y 16 .72 por ciento de los in-

gresos del gobierno en 2011 . Ello implica un crecimiento de 260 por cien-

to desde 2004, año posterior al cambio en la política energética .99

Este dinamismo se refleja también en la Bolsa de Valores de Bogotá .

De 89 empresas colombianas registradas en abril de 2013, 14 provienen

del sector hidrocarburos, 50 por ciento están calificadas con una liquidez

alta100 y la mitad restante con una liquidez baja .101 Asimismo, desde 2010

seis empresas energéticas estadounidenses también cotizan en la Bolsa

Colombiana: Anadarko Petroleum Corporation, Chevron Corporation,

ExxonMobil Corporation, Gran Terra Energy Inc ., Murphy Oil Corpora-

tion y Schlumberger NV .102

Por otra parte, el papel de la anh como regulador que determina reglas

claras que aplican por igual a todas las compañías, ha sido un detonante

96 Bajo el nombre de Meta Petroleum Limited y Pacific Stratus Limited97 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Op. cit.98Cabrales, O . (Marzo, 2012) . La política petrolera gurnmental. 99 Cálculo imco con información de: Agencia Nacional de Hidrocarburos . anh en Datos,

Estados Financieros, Participación estatal de la renta, Asociación Colombiana de Petróleo; Banco de la República de Colombia, Series Estadísticas-Producción, Salarios y Empleo y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo .

100 Canacol Energy ltd, Ecopetrol S .A ., Empresa de Energía de Bogotá S .A . E .S .P ., Inter-conexión Eléctrica S .A E .S .P ., Isagen S .A E .S .P ., Petrominerales ltd, Pacific Rubiales Energy Corp .

101 Biomax Combustibles S .A ., Empresa de Energía del Pacífico S .A E .S .P ., Gas Natural S .A E .S .P ., Proenergía Internacional S .A ., Promigas S .A E .S .P ., Sociedad de Inversiones de Energía .

102 Infovalmer (2013) . Boletín Informativo de acciones . Valoración a 30 de abril de 2013 . Entidad vigilada por la superintendencia fiscal de Colombia . Información proporcionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores .


tanto de la inversión como de la exploración y de la producción . Ecopetrol

continúa siendo la empresa líder en el país y se ha fortalecido a consecuen-

cia de los cambios en el sector . Las regalías provenientes del sector han

aumentado constantemente desde su reestructuración (entre 2004 y 2011

se incrementaron 219 por ciento en términos reales) .103 Las actividades de

exploración que actualmente se realizan, permitirán que Colombia conti-

núe siendo un país exportador de crudo y autosuficiente en energía .


En este segmento de la cadena participan operadores públicos y privados

especializados . En el caso del transporte, Colombia tiene seis oleoductos104

que llevan la producción de crudo hacia las refinerías para consumo inter-

no y cuatro de ellos están conectados a terminales de exportación hacia el

Caribe .105 En diciembre de 2010, Ecopetrol anunció la asociación con un con-

sorcio internacional para desarrollar el Oleoducto Bicentenario . El consor-

cio está formado por siete compañías productoras de crudo: Ecopetro

S .A ., Pacific Rubiales Energy, Petrominerales Colombia Ldt ., Holocol S .A .,

Canacol Energy S .A ., Vetra Exploración y Producción S .A .S, y Grupo C&C

Energy (Barbados) Ltd . Este proyecto se inició debido al aumento en la

producción de crudo del país con la expectativa de aumentar, en una pri-

mera fase, la capacidad de transporte de crudo en 600 mil bd .106

La refinación y sus actividades relacionadas están bajo el control es-

tatal a través de Ecopetrol . Los precios de los refinados son regulados por

103 Idem. 104 Estos ductos son: Ocensa, Caño Limón-Coveñas, Oleoducto del Alto Magdalena

(oam), Oleoducto de Colombia (odc), Oleoducto de los Llanos Orientales (odl), Oleoducto Transandino . Información obtenida de Memorando de Información . Corficolombiana Ban-ca de Inversión, Bogotá, Diciembre 2011 . Obtenido en: http://www .bicentenario .com .co/single .php?id_int_single=18&idsingle=2

105 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Ficha de análisis Colombia . Eia. Sitio web: http://www .ei .gov/countries/ cab .cfm?fips=CO

106 Proyecto Oleoducto Bicentenario Petróleo por Colombia . Sitio web: http://www .bi-centenario .com .co-/index .php?idsingle=13&id_int_single=0


el Ministerio de Minas,107 mientras que la anh regula el precio al cual se

debe vender el crudo de concesión destinado a la refinación para uso dentro

del país .108 El código de petróleos da prioridad al abastecimiento del mer-

cado interno de refinados y una vez cumplido este requisito los producto-

res pueden exportar .109 Los principales refinados obtenidos en Colombia

son gasolinas, derivados medios y combustóleo (fuel-oil) . De acuerdo con

la aiE, en 2012 Colombia registró una capacidad de refinación de 290,850

bd a través de las cinco refinerías en manos de Ecopetrol .110 La planta de

Cartagena anteriormente pertenecía a la operadora Glencore Internatio-

nal . Sin embargo, en 2009 Ecopetrol compró el 100 por ciento de la refi-

nería, con lo cual hoy controla totalmente esta fase de la cadena . La deci-

sión de Ecopetrol se debió a que Glencore no pudo conseguir

financiamiento para la ampliación de la refinería debido a la crisis econó-

mica de 2008, la caída de los precios internacionales del crudo y la baja

calificación crediticia de la propia Glencore . Por ello, Ecopetrol tomó en

sus manos el proyecto .111

Conclusión

Colombia tiene sin duda un modelo de sector de hidrocarburos flexible,

dinámico y que está diseñado para permitirle al Estado maximizar el

valor de la renta petrolera, mayoritariamente en el upstream . En los últi-

mos años se han logrado ver los resultados de este arreglo institucional .

La decisión de política energética de invitar a múltiples empresas a parti-

cipar y poner el capital en manos de ciudadanos e inversionistas, se ha

107 Ministerio de Minas . (2013) . Sitio Web: http://www . Anh .gov .co/mme/108 Asociación Nacional de Hidrocarburos . (2013) . Sitio Web: http:// www .anh .gov .co/

esIindex .php?id=13109 López, E . et al. (2012) . “La economía petrolera en Colombia” . Borradores de economía,

núm 692, pp . 51-52 .110 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Op. cit .111 Portafolio . (Agosto 2, 2012) . Ampliación de Reficar se encareció por la planta de pro-

pileno . Portafolio . Sitio web: http://www .portafolio .co/negocios/ampliación-reficar-se-enca-recio-planta- propileno


traducido en un esquema muy virtuoso de crecimiento de reservas, pro-

ducción y capacidades tecnológicas .

canaDá: un MercaDo abierto en auge

Panorama general

El sector de hidrocarburos canadiense es uno de los más abiertos en el

mundo . Las provincias tienen jurisdicción total sobre sus recursos ener-

géticos y dictan su propia estrategia de integración logística y comercial

con EUA .

Canadá es un país privilegiado en cuanto potencial energético . Dispo-

ne de las terceras reservas probadas de crudo más grandes del mundo,

después de Arabia Saudita y Venezuela . Actualmente, Canadá es el sexto

productor de petróleo a nivel mundial, con una producción de 3,592

mbd .112 Canadá posee además 70 por ciento de las reservas mundiales de

arenas bituminosas (depósitos saturados de un petróleo muy viscoso que

por su forma no se perforan tradicionalmente sino que se excava como si

fuera un mineral) .113

La producción de crudo ha crecido consistentemente desde 1999 .114

Canadá ha logrado reemplazar la caída en la producción de los campos

tradicionales con los recursos obtenidos en las áreas bituminosas y en la

producción en campos marítimos . Canadá es exportador neto de crudo, y

lo seguirá siendo durante décadas, por el vasto potencial de las arenas

bituminosas y una demanda nacional relativamente modesta (la pobla-

ción del país es de sólo 35 millones de personas, menos de un tercio de la

112 Central Intelligence Agency (cia) . (2012) . cia World Factbook . cia. Sitio web: htps://www .cia .gov/library/publications/ the-world-factbook/rankorder/2241rank .html?countryName=Canada&countryCode =ca®ionCode=noa&rank7#ca

113 World Energy Resources . (2010) . Survey of Energy Resources . World Energy Resources . Sitio web: http:// www .worldenergy .org/publications-/2010/survey-of-energy-resources-2010

114International Energy Agency (iEa) . (2010) . Oil and Gas Security: Canada . Recuperado de iEa. Sitio web: http://www .iea .org/publications/ freepublications/publication-/canada_2010 .pdf


de México) .115 Actualmente, 60 por ciento del petróleo canadiense es ex-

portado, en su mayoría a EUA .

Canadá es el mayor proveedor tanto de crudo como de gas natural de

EUA: en 2012 las importaciones de crudo y gas canadiense representaron

28 y 90 por ciento, respectivamente, del total de las importaciones esta-

dounidenses de estos recursos, mientras que las importaciones mexica-

nas de crudo representan únicamente 9 por ciento .116


Las provincias canadienses son las encargadas de regular la explotación de

los recursos dentro de su territorio . La provincia de Alberta genera 75 por

ciento de la producción de hidrocarburos . Prácticamente todas las reservas

de arenas bituminosas se encuentran dentro de sus límites geográficos .

En Alberta, los recursos no renovables son administrados por el Mi-

nisterio de Energía de Alberta, que es la entidad que otorga los permisos

de extracción . También administra y monitorea la eficiencia fiscal y el

sistema de regalías . Asimismo, promueve la inversión en el sector, la efi-

ciencia energética y la conservación ambiental dentro de la provincia .

Además, para complementar el trabajo del ministerio, cuenta con la Junta

de Conservación de Recursos Energéticos, un tribunal creado para regu-

lar dichos recursos y asegurar que los acuerdos sean de interés público .117

Las compañías petroleras —los operadores— pagan impuestos a los

gobiernos en los tres niveles: federal, provincial y municipal . Sin embar-

go, las regalías se pagan solamente a nivel provincial .

En 1997, Alberta diseñó un esquema de regalías para incentivar la

inversión en arenas bituminosas, que son fáciles de localizar pero que

resultan mucho más caras de explotar que un yacimiento de petróleo

115 Idem .116 International Energy Agency (iEa). Sitio Web: http://www .eia .gov/dnav/pet/pet_mo-

ve_impcus_a2_nus_ep00_im0_mbbl_m .htm117 Obtenido en: http://www .ercb .ca/about-us/who-we-are


convencional .118 El esquema se reformó nuevamente en 2009 para atraer

inversión en exploración y desarrollo de métodos alternativos de recupe-

ración de petróleo, eliminando los programas especiales para fuentes no

convencionales .119 Las regalías toman en cuenta los costos y riesgos de

cada tipo de producción para atraer mayores volúmenes de inversión .120

En 2011, las regalías provenientes de las arenas bituminosas represen-

taron más de 50 por ciento de los ingresos totales por regalías . En años

recientes, las arenas bituminosas se han convertido en la principal fuente

de ingresos por regalías en Alberta . En una década, su contribución

pasó de ser marginal a representar casi 60 por ciento del total de regalías .

Al igual que en el esquema de regalías, las estructuras contractuales

y los esquemas de asignación de bloques los define cada provincia . En

Alberta se realizan ofertas públicas multianuales para arrendar tierras

delimitadas .121 También se puede aplicar para obtener un permiso de ex-

ploración, con duración de cinco años, que en caso de resultar exitoso

puede convertirse en contrato de arrendamiento .122 Existe otra modalidad

para adquirir contratos y permisos sobre la tierra, a través de compras

directas de derechos que aplican para pequeños pedazos de tierra en los

que no se tiene que participar en la oferta pública ya mencionada .123

La política energética de Canadá se define por la división de poder

entre las provincias y el gobierno federal . Las provincias son dueñas de

todos los recursos naturales dentro de sus límites geográficos, y por lo

tanto son responsables de su conservación, desarrollo y administración .

118 Alberta Energy, Price Waterhouse Coopers . (2009) . Alberta’s Royalty System. Jurisdic-tional Comparison . Recuperado de Alberta Energy, Price Waterhouse Coopers . Sitio web: http://www .energy .alberta .ca/Org/pdfs/Royalty_Juris diction .pdf

119 Idem .120 Idem .121 Alberta Energy . (2009) . Alberta Oil Tenure Guideline . Alberta Energy . Sitio web: http://

www .energy .aberta . ca/-OilSands/pdfs/GDE_OST_Ch3 .pdf122 Idem .123 Idem .


El gobierno federal se encarga de los asuntos relacionados con el co-

mercio internacional, la relación entre provincias, los recursos ubicados

en tierras federales y las tierras del norte, la producción en campos marí-

timos, y de políticas de interés nacional .

Otro factor que define la política canadiense es su orientación de mer-

cado . Canadá no cuenta con ninguna empresa estatal en el sector . Para

participar en el sector, las empresas operadoras deben cumplir con una

de las siguientes condiciones: estar constituidas en Canadá, que 50 por

ciento de la compañía pertenezca a un individuo o empresa canadiense, o

que las acciones se ubiquen en alguna bolsa de valores canadiense,

donde los ciudadanos puedan participar en el financiamiento o la propie-

dad de la empresa .124

Actualmente, más de 100 empresas operadoras participan en el sec-

tor .125 Las más importantes, en cuanto a ingresos brutos y producción, son

Suncor Energy (con 472,721 bd), Canadian Natural Resources Limited

(con 389,053 bd), Imperial Oil Limited (con 255,00 bd), Talisman Energy

(con 178 mil bd) y Husky Energy (con 211,300 bd) . Cada una registró ven-

tas superiores a 7 mil millones de dólares canadienses en 2011 (aproxi-

madamente la misma cantidad en dólares americanos) .126


La extracción y producción de hidrocarburos se ha convertido en un imán

de inversión —local y extranjera— en Canadá, siendo este el sector que

más inversión recibe . Tan sólo en 2011 se registraron flujos de inversión

directa por 51 mil millones de dólares . En los últimos diez años, el desa-

rrollo de las arenas bituminosas en Alberta ha atraído el interés de inver-

sionistas y los flujos de capital han crecido a la par de la producción . En

124Obtenido en: http://laws-lois .justice .gc .ca/eng/regulations/C .R .C .,_c_1518/page-13 .html125 Pwc . (2012) . Pipelines, Politics and Price . Pwc . Sitio web: http://www .pwc .com/en_CA/

ca/energy-utilities/publications/-pwc-candaian-report .2012-05-31-en .pdf126 Idem .


2011 Canadá producía 3 mmbd, de los cuales poco más de la mitad pro-

venía de las arenas bituminosas . Sin embargo, se espera que para 2025 la

producción proveniente de las arenas bituminosas sea de 4 .4 mmbd, y

que para 2030 supere los 5 millones .127

Entre los países con mayor potencial de hidrocarburos Canadá es,

junto con EUA, quien cuenta con el sector más abierto . Se estima que

sólo 20 por ciento de las reservas mundiales de hidrocarburos se encuen-

tran totalmente abiertas a la inversión del sector privado . Pero de esas

reservas abiertas a la inversión privada, 55 por ciento pertenecen a las

arenas bituminosas canadienses .128 En otras palabras, Canadá posee

las mayores reservas de crudo accesibles a empresas operadoras priva-

das de todo el mundo .


De igual forma que en las actividades de upstream, el sector de refinación,

transporte y petroquímica pertenece a empresas privadas . El sector de

refinación ha reducido su capacidad en las últimas décadas . En 1970, Ca-

nadá contaba con 40 refinerías . Para 2007 solamente operaban 19, con

una capacidad de refinación cercana a 1,948 mbd .129

Canadá cuenta con un pujante sector de transporte y distribución de

hidrocarburos que opera los ductos que transportan el crudo a EUA, y es

el principal proveedor de crudo y gas natural a ese país . El 97 por ciento

de las exportaciones de crudo canadiense se dirigen a EUA, principalmen-

te a través de cuatro ductos privados: Keystone, Enbridge, Express y

Trans Mountain . Con excepción de Trans Mountain, que se dirige a la

costa canadiense (para exportar vía marítima),130 los ductos conectan

Alberta con EUA .

127 Obtenido en: http://www .capp .ca/getdoc .aspx?Docld=209546&DT=NTV128 Obtenido en: http://www .oilsandstoday .ca/EnergyEconEnviron/Pages/EnergySe-

curity .aspx129 Obtenido en: http://www .nrcan .gc .ca/sources/infraestructure/1607130 Obtenido en: http://www .capp .ca/getdoc .aspx?DocID=209479


Para atender las proyecciones de producción proveniente de las are-

nas bituminosas, en mayo de 2012, la empresa TransCanada le propuso

al gobierno estadounidense construir un ducto llamado Keystone XL . Con

1,897 kilómetros de longitud, y un diámetro de 36 pulgadas, este ducto

conectaría Hardisty, Alberta con Steele City, Nebraska, donde se conecta-

ría con otros ductos para llevar crudo hasta el golfo de México .131 El costo

del proyecto es de más de 5 mil millones de dólares, considerado el mayor

proyecto de infraestructura actualmente en EUA . El ducto tendrá capaci-

dad para transportar 830 mil barriles al día a las refinerías del centro de

EUA y del Golfo de México .132 Con el proyecto se podría reducir en 40 por

ciento la dependencia americana del petróleo venezolano y del Medio

Oriente .133 Además del Keystone XL, se espera la construcción de dos

nuevos ductos para transportar el crudo proveniente de las arenas bitu-

minosas: Northern Gateway (2019) que va de Alberta a la costa oeste ca-

nadiense para exportar vía marítima a Asia, y la expansión de tmx (2017)

dentro de Estados Unidos .134 El downstream en Canadá promueve la crea-

ción no sólo de un sistema de transporte y distribución de hidrocarburos

eficiente sino un mercado eficiente de productos refinados en beneficio de

la economía canadiense .

Conclusión

De los países incluidos en este estudio, Canadá es el que tiene el sector de

hidrocarburos más abierto . El nivel de apertura del marco institucional

canadiense responde a sus características geológicas, al objetivo de maxi-

mizar el valor de la renta petrolera y la creación de mercados eficientes

131 Al momento de escribir este reporte, junio de 2013, la Casa Blanca aún no otorgaba el permiso de construcción del oleoducto de Keystone .

132 Obtenido en: http://keystone-xl .com/about/the-project/133 Canadian Energy Research Institute . (2012) . Pacific Access: Overview of Transportation

Options . Canadian Energy Research Institute . Sitio web: http://www .ceri .ca/images/sto-ries/2012-02-07_Pacific_Access_ Overview_of_Transportation_Options .pdf

134 Idem .


de hidrocarburos y productos derivados de éstos . En un contexto político

muy distinto al mexicano, Canadá diseñó un marco institucional capaz de

atraer inversión, talento y tecnología que genera recursos que llegan a los

diferentes niveles de gobierno .

lecciones Para México, conclusiones generales

Los casos descritos en este capítulo muestran como otros países han di-

señado distintos marcos institucionales que les permiten maximizar el

aprovechamiento de sus recursos no renovables . A través de dichos mar-

cos, estos países han logrado cumplir con objetivos como la maximiza-

ción del valor de la renta petrolera, garantizar la seguridad energética y la

creación de mercados eficientes de hidrocarburos y productos refinados .

El común denominador ha sido el establecimiento de regímenes fiscales

flexibles para atraer inversión y talento, así como diseños regulatorios

para evitar la intervención de la lógica política en el sector de hidrocarbu-

ros, principalmente en Canadá y Colombia .

La mayoría de los países analizados ha convertido su sector de hidro-

carburos en una palanca de desarrollo industrial y tecnológico que for-

talece su competitividad . Lograr el objetivo de seguridad energética y una

mayor competitividad de los países, depende de si el marco institucional

promueve la creación tanto de mercados eficientes para productos refi-

nados como de sistemas completos de transporte y distribución de hidro-

carburos .

El mecanismo más comúnmente utilizado para cumplir con los obje-

tivos anteriores es la participación de operadores privados . Éstos le ayu-

dan a los Estados a reducir el riesgo asociado con las actividades petrole-

ras y la inversión que requieren hacer para el desarrollo y explotación de

sus recursos . El grado de competencia del sector de hidrocarburos, en

general, depende del riesgo y las necesidades de inversión asociados a

cada contexto geológico . Únicamente en países como Arabia Saudita, que

cuenta con grandes yacimientos de fácil extracción, tiene sentido que el

Estado asuma la mayor parte del riesgo .

A excepción de Canadá, en todos los países estudiados la nación es la

dueña de los hidrocarburos . En contraste, en ninguno (excepto en México)

la empresa estatal es la única con la facultad de explorar, extraer y proce-

sar estos hidrocarburos . Los países seleccionados con empresas naciona-

les, noc, tienen esquemas en los que éstas conviven con operadores priva-

dos . En estos casos, las noc se han beneficiado y fortalecido a partir de la

convivencia en términos de capacidad operativa y tecnológica . Es decir, sin

debilitar a sus empresas estatales, los países han permitido la participa-

ción de distintos operadores para la explotación de sus recursos .

Por su parte, a excepción de Cuba, las empresas estatales aquí referi-

das (Saudi Aramco, Petrobras y Ecopetrol) se caracterizan por participar

en proyectos más allá de las fronteras de sus territorios nacionales . Estos

operadores estatales han emprendido proyectos de exploración y produc-

ción en EUA y Canadá, una de las regiones más dinámicas del mundo en

los últimos años .

En el imco creemos que la dirección correcta para México es transitar

hacia un esquema más congruente con las características de sus reservas

y con el contexto internacional en el que compite por inversión y talento .

La lección es clara: el país necesita un cambio de visión y nuevas reglas

que permitan explotar y aprovechar el potencial de hidrocarburos en

beneficio de las generaciones presentes y futuras de mexicanos . La com-

petencia y la flexibilidad en el diseño institucional del sector de hidrocar-

buros son elementos esenciales para convertirlo en un motor de la com-

petitividad del país .

149

Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial: Statoil (Noruega)

1 Ola Borten Moe*

la inDustria Más granDe De noruega2

En este documento se hace una breve reseña de lo que podríamos llamar

“el modelo noruego de energía” . Las actividades petroleras han sido cru-

ciales para el crecimiento financiero de Noruega y para la financiación de

su Estado de bienestar . Durante más de 40 años, la extracción de petróleo

ha añadido alrededor de us$1,560 billones al Producto Interno Bruto (Pib)

de Noruega . En 2012, el sector petrolero representó más del 23 por ciento de

la riqueza total generada por las actividades económicas del país . Los

ingresos del sector petrolero constituyen el 30 por ciento de los ingresos

del Estado .

Desde el inicio de las actividades petroleras en la plataforma continen-

tal noruega, se han invertido grandes cantidades en exploración, desarrollo

de los campos, infraestructura de transporte y en las instalaciones en

tierra . Las inversiones en 2012 ascendieron a casi 29 por ciento de las

inversiones de capital fijo total del país .

* Ministro de Energía de Noruega .1Este documento está basado en el discurso “La experiencia de Noruega en el sector

de Petróleo y Gas” ofrecido por el Ministro de Energía de Noruega durante su visita a México . Seminario en México, 8 de mayo de 2013 . http://www .regjeringen .no/nb/dokumen-tarkiv/stoltenberg-ii/oed/taler-og-artikler/2013/the-norwegian-experience-in-the-oil-and- .html?regj_oss=5&id=726975 .

1

150 • Ola Borten Moe

En 2012, el sector petrolero representó poco más de la mitad del valor

de las exportaciones de Noruega y la exportación de productos derivados del

petróleo ascendió a más de us$104 mil millones (600 mil millones de co-

ronas noruegas) .

La industria del petróleo y del gas ha generado puestos de trabajo y ha

promovido la actividad económica en todo el país . Más de 200 mil puestos de

trabajo están relacionados con la industria del petróleo . Esto es mucho en un

país tan pequeño como Noruega, con tan sólo 5 millones de habitantes .

A la par de los descubrimientos de hidrocarburos, es importante en-

contrar soluciones óptimas para su desarrollo socioeconómico y también

para su operación; los efectos dominó de la actividad petrolera, a nivel

local y regional, son importantes .

En general, existe un muy amplio consenso político sobre la política

petrolera noruega; esto crea estabilidad en el sistema, que es de vital im-

portancia, por decir lo menos, para la competitividad de la plataforma

continental noruega .

el gas y Petróleo noruegos

Les voy a ofrecer una fotografía instantánea de la industria de petróleo y

gas de Noruega:

• Hemos tenido actividades desde 1965 .

• Contamos con 77 campos de producción .

• La producción de líquidos en 2012 fue de 1 .9 millones de barriles por día .

• Las ventas de gas en 2012 alcanzaron 114 .8 millones de metros cúbicos .

• Tenemos el sistema más grande del mundo de gasoductos de alta pre-

sión en alta mar; éste consta de más de 8 mil kilómetros de tuberías

con puntos de llegada en 4 países de Europa .

• Actualmente 54 empresas son titulares de licencias en la plataforma

continental noruega .

Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 151

• Vemos un alto nivel de exploración; en 2012 se perforaron 42 pozos .

• El nivel de inversión de 2012 fue de us$30 mil millones (172 .5 billones

de coronas noruegas); su punto más alto .

• Hemos explotado algo más del 40 por ciento de nuestros recursos; al-

rededor de 20 por ciento aún está por descubrirse .

Noruega se enfrenta al reto de la caída de su producción petrolera .

Hemos tenido una caída considerable de la producción de petróleo en los

últimos 10-15 años . Hoy en día nuestra producción de petróleo es casi la

mitad de lo que era en 2001 .

Sin embargo, ha habido un aumento en la producción de gas . Esto ha

compensado parte de la caída en la producción de petróleo; en consecuen-

cia, la producción global de la plataforma continental noruega ha tenido

solamente una pequeña disminución .

Hoy en día somos el séptimo exportador más grande de petróleo y

líquidos, y el tercer mayor exportador de gas en el mundo .

la energía renovable en noruega

Quisiera también señalar que Noruega es un gran productor de energía

renovable . En primer lugar está la energía hidroeléctrica . Noruega es el

sexto mayor productor de energía hidroeléctrica en el mundo; su capaci-

dad asciende a 30 mil megavatios (mw) y la producción anual de energía

hidroeléctrica, en promedio, es de 125 teravatios-hora (twh) . Noruega

genera, junto con Islandia, la mayor parte de la producción de energía

renovable en Europa . Casi toda la producción de electricidad proviene de

fuentes renovables de energía . La producción de energía renovable au-

mentará en los próximos años . Noruega aumentará la cuota de energía

renovable, en el consumo total de energía de 60 por ciento actual, a un

67 .5 por ciento en 2020, aproximadamente .


la organización Del estaDo en el sector Petrolero

Ahora paso a ofrecer un breve resumen de cómo está organizado el sector

petrolero en Noruega . La responsabilidad general recae en el Ministerio

de Petróleo y Energía . Hay, sin embargo, varios otros ministerios involu-

crados, así como direcciones y otras entidades . Esta división en torno a

responsabilidades es única, y se organiza de la siguiente manera:

1 . La Dirección de Petróleo de Noruega es nuestro brazo técnico, y nos

proporciona el apoyo principal relacionado con las estimaciones de

recursos, la geología y los asuntos de ingeniería .

2 . Por su parte, Gassco es responsable del transporte de gas de la platafor-

ma continental noruega . Es el gestor de una red independiente a la red

de gasoductos .

3. Petoro es una sociedad anónima propiedad del gobierno (más adelante

se ofrecen más detalles) .

En Noruega, los Ministerios suelen tener la responsabilidad general

de un sector, con órganos técnicos subyacentes que los apoyan en su

trabajo . El Ministerio de Medio Ambiente es el encargado de controlar y

regular las emisiones en el mar y el aire . El Ministerio de Trabajo está a

cargo de la salud, seguridad y medio ambiente de los trabajadores (hsE),

y el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros tiene a su cargo emergencias

por derrames de petróleo y prevención .

Por su parte, la función del Ministerio de Finanzas es doble . En primer

lugar, es responsable de la recaudación de impuestos de la industria petro-

lera . En segundo lugar, se encarga del gasto total de los ingresos del petróleo

en el presupuesto fiscal y de la gestión del Fondo de Pensiones del Gobierno .

Después de Macondo vimos un gran interés de los Estados Unidos por

la forma en que hemos organizado el sector . Algunos de los cambios que

se introdujeron en Estados Unidos después de Macondo estaban en con-

sonancia con el sistema noruego .


Política De Petróleo

Desde sus inicios, el principio general que rige a la industria del petróleo

y gas en Noruega ha sido que los recursos petroleros sean administrados

en beneficio de la sociedad noruega en su conjunto . En línea con esto, el

derecho de los depósitos de petróleo submarinos recae en el Estado . Son

nuestros recursos y las empresas obtienen la propiedad de éstos cuando

pasan a la parte superior del proceso . Las empresas cuentan con pleno

derecho a disponer de los recursos de capital . Nuestra compensación está

asegurada a través del sistema de impuestos y algunas de las inversiones

directas del Estado . El objetivo es maximizar la creación de valor a través

del sistema de concesión de licencias, gestión de recursos, el desarrollo

industrial y la investigación y el desarrollo .

Tenemos un fuerte enfoque en salud, seguridad y medio ambiente .

Esta es la base de toda la actividad . Las autoridades y la población deben

ser capaces de confiar en que las actividades petroleras se llevan a cabo

de una manera segura y sostenible . Esta es una parte importante del ma-

nejo de la licencia que se da a las empresas para operar .

PrinciPios clave Del sisteMa De gestión De recursos De noruega

Además de los temas ya mencionados también hay algunos otros ejes

rectores que se relacionan con nuestra gestión de recursos .

En primer lugar, la industria necesita de condiciones fundamentales

que formulen incentivos comerciales aceptables . Los inversionistas en el

negocio del petróleo y el gas se enfrentan a enormes incertidumbres . Por

lo tanto, la falta de certeza acerca de los términos y la estabilidad contrac-

tual debe minimizarse .

La previsibilidad y la transparencia son importantes para las empre-

sas involucradas . Así que incluso con una participación relativamente

importante del gobierno en el esquema total, Noruega es competitiva de-

bido a su base de recursos y condiciones institucionales estables .


En segundo lugar, la claridad de los diferentes roles del Estado en el

sector petrolero es crucial . Cosechamos la renta económica de los recur-

sos petroleros a través de los Intereses Financieros Directos del Estado

(sdfi), y también somos el regulador . Además, el Estado tiene intereses de

propiedad en Statoil, que cotiza en las bolsas de Nueva York y Oslo . El

papel del Estado como propietario de Statoil debe ser y estar separado de

la gestión de recursos .

En tercer lugar, se ha trabajado activamente para atraer a empresas con

competencia y experiencia internacional . La aventura del petróleo noruego

no habría sido posible sin la presencia de las compañías petroleras extran-

jeras . Cuando comenzó la aventura -a finales de la década de los sesenta y

principios de los años setenta- Noruega no poseía ninguna experiencia

nacional en su condición de país anfitrión para la licitación de la explotación

de su petróleo y gas . Atraer a las compañías petroleras internacionales

debió ser a la vez una estrategia necesaria y exitosa . Mediante el uso de la

plataforma continental noruega como un laboratorio para el desarrollo

tecnológico, se ha creado una industria de suministro de Noruega . Esta

industria está actualmente compitiendo con éxito en todo el mundo .

En cuarto lugar, el control nacional es crucial . Para lograr esto, un

servicio civil bien educado y bien informado es necesario, en combinación

con la participación del gobierno, para el éxito en cada paso de las activi-

dades petroleras . Voy a explicar esto en detalle un poco más .

nuestras PrinciPales activiDaDes

Como se puede ver, el control nacional está asegurado en todas las fases

de las actividades del petróleo y gas en la plataforma continental noruega .

• Antes de la apertura de nuevas áreas de la plataforma continental no-

ruega para la actividad petrolera, se realiza una evaluación estratégica

del impacto y una consulta pública; el Parlamento toma la decisión final .


• Antes de otorgar las licencias de producción hay una consulta pública

acerca de los campos que se licitarán .

• El gobierno también aprueba los planes de desarrollo y las operaciones

de los yacimientos de petróleo y gas . Las evaluaciones de impacto se

deben publicar y aquí también se lleva a cabo una consulta pública .

• Para gasoductos y otras instalaciones, el gobierno aprueba los planes

para su instalación y operación; y de nuevo hay evaluaciones de impac-

to y consultas públicas .

• Cuando se desmantelan los campos y sus instalaciones, el gobierno

aprueba los planes de desmantelamiento y una vez más hay evaluacio-

nes de impacto y una consulta pública .

Permítanme subrayar que todas las consultas públicas involucran el

diálogo tanto con los ministerios competentes y organismos gubernamen-

tales, como con cualquier otra persona interesada .

la aPertura graDual De nuevas áreas

No se permite la actividad petrolera hasta que la zona se haya abierto

formalmente para las actividades petroleras .

Hemos abierto poco a poco y con prudencia nuevas áreas para la ac-

tividad petrolera desde 1965 . Primero abrimos en el sur del Mar del Norte

y luego nos hemos movido gradualmente hacia el norte, y se han abierto

nuevas áreas para la actividad petrolera en el Mar de Noruega y el Mar de

Barents . La última vez que el Parlamento decidió abrir una nueva área fue

en 1994 . La apertura de nuevas áreas se ha hecho paso a paso .

En la actualidad, tenemos dos procesos de apertura en curso:

1 . Recientemente, el Gobierno recomendó una apertura de la parte sur-

oriental del Mar de Barents . Esto fue posible después de un acuerdo de

delimitación Noruego-Ruso en 2010 .


2 . El gobierno también está trabajando en la apertura de la zona alrededor

de la isla de Jan Mayen en el mar de Noruega .

Al hacerlo de esta manera obtenemos el conocimiento geológico, la

experiencia y los avances tecnológicos antes de pasar a nuevas áreas .

el sisteMa De licencias De noruega

Unas palabras acerca de nuestro sistema de licencias:

El sistema de licencias de Noruega no es un sistema basado en subas-

tas sino un sistema discrecional . Utilizamos las empresas petroleras co-

mo “agentes” para crear valores dentro de nuestro marco . Como es el

caso en nuestros procesos de apertura, la apertura gradual de las áreas y

la exploración son palabras clave en nuestro sistema de licencias . Tene-

mos dos rondas de licencias diferentes . En las zonas fronterizas —donde

la exploración por etapas es importante— utilizamos las denominadas

rondas numeradas; ahora estamos trabajando en la ronda 22 .

ronDa De licencias

En áreas maduras —donde la geología es bien conocida— licitamos a las

empresas más competentes para participar en las llamadas rondas de la

aPa . En áreas maduras no hay necesidad de utilizar la exploración por

etapas, ya que la geología es bien conocida . En estas áreas es importante

encontrar y producir los recursos antes de que la infraestructura existen-

te se agote .

Antes de que una ronda numerada se anuncie, hay un proceso de

nominación . En este proceso las empresas petroleras nominan los blo-

ques de exploración y explotación que encuentran interesantes . Se hace

una evaluación de sus candidaturas y, con base en los resultados, sugeri-

mos un anuncio por bloques .


La licitación se somete a una audiencia pública antes de que el gobier-

no tome una decisión acerca de los bloques en que pueden concursar las

empresas .

Sobre la base de los resultados a las solicitudes de las empresas indi-

viduales o de un grupo de empresas, las autoridades les otorgan las licen-

cias de exploración o producción .

Una licencia confiere el derecho exclusivo de la exploración, perfora-

ción y producción de petróleo en el área asignada .

El titular de la licencia se convierte en el dueño de su parte proporcio-

nal del petróleo producido .

la Política De concesión De licencias: coMPetir y colaborar

La concesión de licencias de producción de hidrocarburos se basa en:

• El conocimiento geológico del campo

• El conocimiento tecnológico

• La fortaleza financiera

• La experiencia con la empresa petrolera

Las compañías petroleras compiten por adjudicarse las licencias . Las

adjudicaciones no se otorgan de forma discriminatoria . No discrimina-

mos empresas . No discriminamos entre empresas noruegas ni extranje-

ras . Premiamos a las empresas con las mejores competencias, siempre y

cuando cumplan con los requisitos . Este es un sistema que ha demostra-

do ser muy exitoso .

Es importante saber que se cuenta con una pluralidad de ideas, de

controles y de equilibrios internos para otorgar una licencia de produc-

ción . Por lo tanto, otorgamos una licencia a un grupo de empresas, y nos

aseguramos de que cada empresa tenga influencia y solvencia real en su

adjudicación .


Queremos que la empresa en su conjunto sea capaz de maximizar el

valor de su licencia de producción .

Los riesgos y la relación costo-beneficio se comparten entre los con-

cesionarios (incluido el Estado) de acuerdo con el interés de participación

en la empresa conjunta .

Como se ha mencionado, el gobierno participa a través de los sdfi .

el flujo De caja Del gobierno en la inDustria Petrolera

El Estado recibe el flujo de caja de la industria petrolera de varias fuentes .

Sin embargo, hay dos principales fuentes de captación de la renta econó-

mica: los impuestos y a través de los SDFI . Como se puede ver, el dividen-

do de Statoil (empresa pública de responsabilidad limitada) no es una

fuente importante de ingresos, pero Statoil está gravado, por supuesto .

También hay algunos ingresos de los impuestos ambientales y los

honorarios de la zona, pero son relativamente pequeños .

sisteMa noruego De tributación Petrolera

Comparto un par de comentarios acerca de nuestro sistema fiscal . Existe

una rentabilidad extraordinaria por la explotación de los recursos natu-

rales, así que el gobierno como propietario del recurso debe captar su

renta económica al gravar a las compañías petroleras . Es por eso que te-

nemos una tasa especial de 50 por ciento sobre la producción petrolera,

además de la tasa de impuesto a las sociedades (corporativo) normal del

28 por ciento .

Los ingresos de las empresas se calculan con base en un precio de

referencia que el Ministerio de Petróleo y Energía fija para las diferentes

calidades de petróleo . Con el precio de referencia, se evita el problema de

la fijación de precios internos en las empresas multilaterales .


Nuestro sistema fiscal es neutral: los proyectos que son rentables

antes de impuestos también lo son después de éstos . Esto significa que las

empresas pueden deducir todos los costos al mismo ritmo que se gravan

sus ingresos a través del impuesto de ganancias netas .

El sistema tributario ha sido estable durante muchos años, dando

predictibilidad a las compañías petroleras .

El sistema tributario se basa en el perfil económico de cada compañía

petrolera . No existe una delimitación ni consolidación por integración

global entre los concesionarios .

No ofrecemos bonos por la firma de un contrato y no se prevén rega-

lías . Las inversiones se amortizan a una tasa elevada cada seis años .

Existe un aumento contra el impuesto especial: 22 por ciento sobre las

inversiones . Las pérdidas pueden ser prorrogadas con interés .

La neutralidad implica que el Gobierno y la sociedad tienen el mismo

incentivo para maximizar el valor . Se podría decir que el sistema fiscal del

Estado es un compañero de esperanza en todas las licencias .

En 2005 se introdujo un sistema donde las empresas pueden recibir

el déficit de los impuestos generados desde la exploración, pagados anual-

mente . Esto sólo tiene un costo marginal para el Estado, pero resuelve la

necesidad de efectivo para las empresas en la fase de exploración .

intereses financieros Directos Del estaDo (sDfi)

El Gobierno posee acciones directamente en los campos de petróleo y gas,

oleoductos y plantas terrestres . Se trata de un sistema de flujo de caja; no

es una entidad legal . Es parte del presupuesto fiscal .

Petoro es una empresa social de responsabilidad limitada . El Ministe-

rio de Petróleo y Energía es el dueño de Petoro, mientras que el Ministerio

de Finanzas es el dueño de los sdfi en cartera .

Petoro maneja los ingresos y los costos como cualquier otra compañía

con licencia .


Los sdfi se financian a través de los presupuestos del Estado . El flujo de

caja neto de la cartera de los sdfi se transfiere al Fondo de Pensiones del

Gobierno . El valor estimado de los sdfi en cartera es hoy de 200 mil millo-

nes de dólares .

Ya he mencionado Petoro . Como ustedes saben, ésta es una empre-

sa 100 por ciento propiedad del Gobierno, como sociedad de responsa-

bilidad limitada . El Ministerio de Hacienda es propietario y encargado

de negocios de la cartera de ésta . Petoro es relativamente pequeña y

tiene cerca de 70 empleados . No existen dividendos u obligación tribu-

taria, y Petoro no es una operadora . El Ministerio de Energía paga a

Petoro a través de nuestro presupuesto . Petoro no aplica para nuevas

licencias . El Ministerio de Petróleo y Energía es responsable de mante-

ner los sdfi compartidos, y es desde donde queremos obtener una renta

económica adicional .

Statoil es una empresa pública de responsabilidad limitada . Actual-

mente recibe un trato como cualquier otra empresa en la plataforma con-

tinental noruega . No tiene un trato preferencial en la ncs . Participa en

igualdad de circunstancias con las petroleras por licencias de exploración

y producción, y paga impuestos como las demás empresas .

Los dividendos procedentes de Statoil son parte de la participación del

Gobierno . El Ministerio de Petróleo y Energía actúa únicamente como

propietario .

Statoil se estableció como una empresa nacional de petróleo en 1972 .

En 2001 fue privatizada y cotiza en las bolsas de valores de Oslo y Nueva

York . El Gobierno tiene una participación de 67 por ciento en Statoil . El

Ministerio de Petróleo y Energía actúa como accionista de la siguiente

manera: participa en la Junta General o Asamblea, y da seguimiento a las

entregas, los resultados financieros y operativos, y los dividendos de la

estrategia . Hay reuniones trimestrales uno auno con la gerencia de Statoil .

El Ministerio está representado en el comité de nombramientos, el cual


propone a los miembros para la junta no ejecutiva y para el conjunto de

las empresas .

el fonDo De Pensiones Del gobierno y la regla fiscal

El Government Pension Fund Global (gPfg) fue establecido en 1990 y la

primera transferencia al fondo se llevó a cabo en 1996; el Norges Bank

Investment Management gestiona el fondo a nombre del Ministerio de

Hacienda . El Ministerio de Hacienda es propietario del fondo y proporcio-

na las directrices .

El Fondo fue creado para maniobrar en la política fiscal si los pre-

cios del petróleo caen o los contratos se ven afectados . También sirvió

como una herramienta para gestionar los desafíos financieros de una

población que envejece, al constatar una caída esperada en los ingresos

petroleros .

El Fondo es una parte integral del presupuesto fiscal anual del Gobier-

no . Su entrada de capital se compone de todos los ingresos petroleros del

Gobierno . La llamada regla de gasto implica que no más del 4 por ciento

de la rentabilidad del Fondo se gastará con el tiempo en el presupuesto

nacional anual . Esta regla fue establecida por primera vez en 2001 .

El capital se invierte en el extranjero para evitar el sobrecalentamien-

to de la economía noruega y para protegerlo de los efectos de las fluctua-

ciones del precio del petróleo . El fondo mantiene 60 por ciento de sus ac-

tivos en renta variable, de 35 por ciento a 40 por ciento en renta fija y

hasta 5 por ciento en el sector inmobiliario .

En 2012, las transferencias a este Fondo ascendieron a más de 47 mil

millones de dólares (nok 270 mil millones) . A finales de 2012, el Fondo fue

valorado en 660 mil millones de dólares (nok 3,816 millones de dólares),

lo que corresponde a más de 130 mil dólares (nok 750 .00) para cada ciu-

dadano noruego .


Pioneros en logros

En Noruega, el sector de hidrocarburos también ha generado una gran

cantidad de petróleo y gas y una industria de servicios . La industria ha

sido un gran éxito con un crecimiento sensacional, y se ha desarrollado sin

que la gente realmente se percate de ello .

De acuerdo con la empresa noruega Rystad Energy, la parte del mer-

cado global compartido es cercana a 80 por ciento en los equipos de per-

foración y 50 por ciento en equipos sísmicos y submarinos . No está mal

para una nación de 5 millones de habitantes . .

Tenemos 40 años de experiencia en la resolución de los retos en la

plataforma continental noruega . La exploración y la explotación nos lo

han estado exigiendo . Los campos han estado a menudo en aguas profun-

das, o localizados en zonas remotas sin infraestructura en el lugar .

El desarrollo tecnológico ha sido necesario para hacer que los campos

sean económicamente sustentables o posibles para su viabilidad . Y la

historia continúa . Estamos haciendo cosas que no habríamos soñado ha-

ce 20 años . Gracias a este trabajo, la industria noruega ha desarrollado

tecnología de punta: los sistemas de producción submarinos, de compre-

sión submarina y flujo multifásico a través de largas distancias y en aguas

profundas, son ejemplos .

Los últimos avances tecnológicos hacen el desarrollo de Snøhvit y

Ormen Lange posible . El campo de gas Snøhvit en el Mar de Barents fue

descubierto en 1984, y el campo no habría sido rentable sin una solución

submarina y un flujo multifásico . Otro paso adelante en materia de tecno-

logía es el proyecto de compresión submarina Åsgard .

Cuanto más cerca de la compresión está un pozo, mayor serán su

eficiencia y sus niveles de producción . Otros campos en la plataforma

continental noruega están planeando recibir pruebas de tecnología y ca-

lificaciones similares a las practicadas en Åsgard .


El compromiso y la interacción entre las empresas petroleras, la in-

dustria y las instituciones de investigación, han sido fundamentales en la

búsqueda de soluciones a los retos tecnológicos .

Estoy muy orgulloso de la forma en que estos jugadores han colabo-

rado y están trayendo tecnología de clase mundial, así como soluciones

tecnológicas para el mercado .

El hecho de que tenemos múltiples entornos, y la competencia entre

los actores, es importante . Esto debe continuar .

Esto también se refleja en el éxito internacional de las empresas norue-

gas . Vemos que la industria submarina noruega se está expandiendo en el

mercado global, por ejemplo, a países como Australia, Angola y Brasil .

el suMinistro y servicio De la inDustria noruega De hoy

La oferta y servicios de la industria de Noruega ha sido un gran éxito con

un crecimiento sensacional . Hoy en día es la industria más importante de

del país después de la venta de petróleo . La facturación total supera los

us$60 mil millones (360 mrd nok) .

un coMProMiso Paralelo y activo

Como se ha mencionado, hemos visto una caída en la producción de pe-

tróleo y éste es uno de nuestros principales retos . Nuestra estrategia para

mejorar la producción futura se presentó en un Libro Blanco en 2011 .

En Noruega tenemos un amplio consenso sobre la forma de gestionar

los recursos petroleros . La política, el marco y el sistema fiscal, se han

mantenido estables y predecibles durante décadas .

El nivel de actividad constante se debe mantener, con el fin de lograr

el objetivo de la gestión a largo plazo y la creación de valor a partir de los

recursos petroleros . Esta mejor manera de facilitar un compromiso para-

lelo y activo se da a través de cuatro áreas:


1 . Incrementar la recuperación de los campos existentes . Una parte sig-

nificativa de la producción que se espera en los próximos diez años

provendrá de los campos y los descubrimientos comprobados . Medidas

para mejorar la recuperación de campos maduros son urgentes .

2 . Tenemos que desarrollar descubrimientos comerciales . Muchos de los

descubrimientos actuales son pequeños . Tiene que utilizarse la infraes-

tructura existente y se debe desarrollar de forma rápida con el fin de

ser rentable . La mayoría de los candidatos a explotación se puede de-

sarrollar con una plantilla de submarinos conectados a la infraestruc-

tura existente .

3 . Continuamos la exploración activa de la superficie abierta, tanto en

áreas maduras como de frontera .

4 . Estamos implementando procesos de apertura para las partes del Sures-

te del Mar de Barents y de la isla de Jan Mayen, como se ha mencionado .

Planes integraDos De gestión

Permítanme darles un par de comentarios sobre nuestros planes de ges-

tión integrada . Hemos integrado los planes de gestión para todos los ma-

res de Noruega, tres en total (mar de Barents, mar del Norte y Mar de

Groenlandia) . Los planes de gestión integrados proporcionan un marco

para la industria petrolera y se presentan como Libros Blancos del Parla-

mento; se basan en hechos y se actualizan cada cuatro años .

Estos planes de gestión son importantes, ya que proporcionan una

base para la convivencia entre las industrias, el medio ambiente y la ges-

tión de los recursos naturales . Proporcionan un marco estable para la

industria petrolera, y por lo tanto son importantes para asegurar la pre-

visibilidad para la industria (una de las piedras angulares de “el modelo

noruego”) .

Creo que uno de los principales éxitos del modelo noruego ha sido una

combinación de control nacional de los recursos y un sistema abierto in-

vitando a las empresas extranjeras a participar . El principio general desde

el inicio, ha sido que los recursos petroleros serán administrados en be-

neficio de la sociedad noruega en su conjunto .

Que los recursos naturales se utilicen en beneficio de la población de

Noruega en una perspectiva a largo plazo es, a su vez, importante para la

legitimidad de toda la industria .

Nuestro sistema ha generado una enorme riqueza para Noruega y nos

ha puesto en una situación financiera muy cómoda . A través de la regla

de gasto -donde todos los ingresos del petróleo van al Fondo de Pensiones

y sólo el 4 por ciento de este fondo se pone en el presupuesto nacional-

hemos evitado la “enfermedad holandesa” (las consecuencias dañinas de

un súbito incremento en los ingresos de un país) . De esta manera, los

recursos del petróleo y gas no se convierten en una maldición para la

nación sino por el contrario, en una bendición .

167

Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador

wwPatricio López Araujo*

un Poco De historia

El “aceite de piedra” o petróleo, material conocido por el hombre desde

tiempos inmemoriales, empieza a ser objeto de especial atracción a prin-

cipios del siglo xx con la aparición de la industria automovilística y la

necesidad, cada vez mayor, de contar con combustibles eficientes para su

desarrollo . La Revolución Industrial en marcha empieza a requerir de más

combustibles y la Primera Guerra Mundial llega con demandas específicas

en este rubro .

En la Península de Santa Elena, frente al Golfo de Guayaquil, se des-

cubre, en el año 1924, el primer pozo petrolero en territorio ecuatoriano,

descubrimiento efectuado por la compañía Anglo Ecuadorian Oilfields

Ltd ., con una producción de 1,226 barriles diarios . En la región oriental

se inician los trabajos de exploración en 1921 pero, por diversas circuns-

tancias, cuarenta y seis años más tarde el consorcio Texaco-Gulf perfora

en 1967 el primer pozo productivo, el Lago Agrio 1 . Dos años más tarde

siguieron los pozos denominados Sacha y Shushufindi .

En junio de 1972 se crea la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana

(cEPE) y dos años más tarde esta compra el 25 por ciento de las acciones

del consorcio Texaco-Gulf, con lo que se crea un nuevo consorcio: cEPE-

Texaco-Gulf . Tres años más tarde, en junio de 1973, el Ecuador ingresa a

* Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Ecuador en México .

168 • Patricio López Araujo

la oPEP, con lo que mejora la capacidad de negociación del Estado frente a las

compañías transnacionales, especialmente por los recursos y la asisten-

cia técnica que recibe; pero, en 1993, luego de 19 años de membresía, el

Gobierno en turno decide el retiro del Ecuador de la organización a la que

tan sólo retornará una vez instalado en el sillón presidencial el Economis-

ta Rafael Correa Delgado en 2007 .

En 1976, ante una serie de irregularidades que realiza la empresa

Gulf, cEPE adquiere sus acciones y se convierte en el accionista más im-

portante del consorcio . Posteriormente, cEPE adquiere todo el paquete

accionario de Texaco y pasa a tener el control absoluto de la actividad

petrolera en el Ecuador . En 1989, cEPE se convierte en la Empresa Estatal

Petróleos del Ecuador (PEtroEcuador) .

la situación Del Petróleo en el ecuaDor antes De las reforMas

Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que desde el inicio de la activi-

dad petrolera ecuatoriana la legislación estuvo dirigida a favorecer a las

compañías transnacionales, a las que se les garantizaba un altísimo por-

centaje de utilidades . El tratamiento que recibía el Estado, dueño del recur-

so, frente al que se le otorgaba a la empresa foránea que lo explotaba era,

por decir lo menos, no sólo injusto, sino aberrante .

Es interesante analizar cómo la afirmación anterior encuentra susten-

to desde los primeros contratos suscritos por el Estado ecuatoriano con

la empresa Texaco, allá por los años setenta del siglo pasado, hasta que

se producen las reformas de julio de 2010 . En aquellos contratos, el Esta-

do recibía tan sólo unas cuantas regalías por la explotación de su petróleo,

sin contar con capacidad para controlar y regular las actuaciones u omi-

siones de la empresa en su relación con la comunidad o en el cumplimien-

to de sus responsabilidades ambientales .

Aunque deprimente, resulta aleccionador recordar también el contra-

to que el Estado mantenía con la empresa Occidental, popularmente co-

Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 169

nocida como oxy, mediante el cual esta última explotaba el bloque 15 en

la Amazonía ecuatoriana . En ese periodo, en el que se alcanzaron precios

récord para el crudo a nivel mundial, el contrato establecía ganancias

para el Estado de tan sólo uno por ciento de diferencial del precio; es decir,

algo monstruosamente injusto para los intereses nacionales . En 2006 se

declaró la caducidad de ese contrato, por grave incumplimiento del mismo

por parte de la compañía, al haber transferido a la empresa aEc, filial de

la canadiense Encana, los derechos del campo (40 por ciento de su parti-

cipación) sin autorización del Estado, algo que estaba expresamente pro-

hibido en el mencionado instrumento .

Cuando asume el poder el presidente Rafael Correa Delgado en enero

de 2007, la situación con las compañías petroleras tomó otro cariz . El

presidente, en una de sus primeras intervenciones sobre el tema, mani-

festó que todos los contratos debían ser revisados para cambiar su natu-

raleza contractual a otra que no perjudicara a los ecuatorianos .

El 20 de octubre de 2008, luego de que termina su trabajo la Asamblea

Nacional Constituyente, la nueva Carta Magna es aprobada mediante re-

feréndum y publicada en el Registro Oficial . Allí se especifica, en su ar-

tículo 408, que

Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Esta-

do los recursos naturales no renovables y, en general, los productos

del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, sustancias

cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuen-

tren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas

marítimas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el es-

pectro radioeléctrico . Estos bienes sólo podrán ser explotados en es-

tricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la

Constitución . El Estado participará en los beneficios del aprovecha-

miento de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la

empresa que los explota .


La disposición constitucional transcrita chocaba con la realidad de los

contratos petroleros vigentes no sólo porque no existía el mecanismo

jurídico que permitiera obligar a las empresas a cambiar su modelo con-

tractual sino, además, porque Petroproducción, la rama de Petroecuador

dedicada a la exploración y explotación de hidrocarburos, tenía una capa-

cidad operativa cada vez más deficiente . De allí la necesidad urgente de

reformar la Ley de Hidrocarburos . En efecto, en julio de 2010 entra en

vigencia la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos .

Concomitantemente, se crea la Empresa Pública Petroamazonas me-

diante la absorción de la Gerencia de Exploración y Producción de EP Pe-

troecuador, la Gerencia de Gas Natural y la Coordinación de Aviación,

amparado con la promulgación del Decreto Ejecutivo 1351-A . Con ello,

desde el 2 de enero de 2013, Petroamazonas tiene a su cargo la operación de

16 bloques petroleros en el Oriente ecuatoriano, 3 bloques en la Costa,

contando con las operaciones off shore de producción de gas natural en el

Campo Amistad en el Golfo de Guayaquil .

Desde enero de 2013 cuenta con un petróleo original en sitio, PoEs,

total de 13,946 mmbls y reservas remanentes totales de 1,609 millones de

barriles (mmbls) . Petroamazonas EP es una empresa certificada iso 9001,

iso 14001 y OHsAS 18001 .

Cabe anotar que Petromazonas EP tiene patrimonio propio y autonomía

financiera, administrativa y de gestión . La Ley le faculta contratar con ter-

ceros la ejecución de obras y servicios para el desarrollo de los yacimientos

a su cargo . Está sujeta al mismo tratamiento fiscal que el resto de las em-

presas privadas que se dedican a las actividades de exploración y explota-

ción de hidrocarburos, lo que le ha permitido actuar en igualdad de condi-

ciones y de forma competitiva con otras empresas estatales y privadas .

De conformidad con la Ley de Hidrocarburos, el Estado ecuatoriano

explorará y explotará los yacimientos hidrocarburíferos en forma directa y

prioritaria, a través de las empresas públicas, o sea, a través de Petroama-

zonas EP . No obstante, en los casos en los que la Secretaría Nacional de


Hidrocarburos determine que Petroamazonas no tiene capacidad técnica

o económica para el desarrollo de las actividades de exploración y/o ex-

plotación, o establezca motivadamente la conveniencia de delegación de

dichas actividades, en forma excepcional, puede delegar a empresas pri-

vadas nacionales o internacionales de probada experiencia y capacidad

técnica y económica, a través de un proceso licitatorio y bajo las modalida-

des previstas en la Ley .

Petroamazonas puede contratar de manera directa con empresas del

sector privado, con compañías de economía mixta o con empresas esta-

tales de la comunidad internacional .

Cuando acuerda con empresas del sector privado lo hace mediante

Contrato de Obras, Bienes y Servicios Específicos (artículo 17 de la Ley de

Hidrocarburos) . Esta figura ha sido usada con éxito para la optimización

y recuperación mejorada e incremental de campos maduros y que se en-

cuentran en etapa de declinación de su producción . Estos contratos impli-

can que los inversionistas, bajo su riesgo, aportan una importante inver-

sión para incrementar la producción de dichos campos maduros, y su

retorno sólo se hace efectivo una vez que la referida producción supere la

línea base de producción establecida por el Estado .

Los informes de la Secretaría de Hidrocarburos, previo a la delegación

a la iniciativa privada, deberán contener por lo menos uno de los siguien-

tes justificativos:

1 . Que se trata de una actividad que requiere de tecnologías específicas y

personal altamente capacitado que pueden proporcionar las empresas

privadas .

2 . Que, por el monto de la inversión requerida, se justifica la necesidad de

delegar el ejercicio de la actividad a las empresas privadas .

3 . Que las actividades de exploración o explotación implican altos riesgos

geológicos o tecnológicos .


Petroamazonas puede asociarse y formar Compañías de Economía

Mixta con compañías privadas o subsidiarias de compañías estatales del

mundo . En estos casos, el socio estratégico de la empresa pública realiza-

rá las inversiones de exploración a su cuenta y riesgo .

Finalmente, lo puede también hacer con empresas estatales de la co-

munidad internacional . En este caso, la Secretaría de Hidrocarburos po-

drá determinar las áreas y actividades a ser delegadas en forma directa a

dichas empresas, las que podrán intervenir solas o asociadas entre em-

presas estatales .

Para este efecto, se considerarán empresas estatales o subsidiarias de

éstas las que fueren en su totalidad de propiedad de un país que integre

la comunidad internacional; las que cuenten con un capital mayoritario

de propiedad de un país que integre la comunidad internacional; y las que

se encuentren bajo el control y/o administración de un país que integre la

comunidad internacional .

el nuevo MoDelo De contrato

El artículo 16 de la Ley define al contrato de prestación de servicios de la

siguiente manera:

Artículo 16 . Son contratos de prestación de servicios para la exploración

y/o explotación de hidrocarburos, aquéllos en que personas jurídicas,

previa y debidamente calificadas, nacionales o extranjeras, se obligan a

realizar para con la Secretaría de Hidrocarburos, con sus propios recur-

sos económicos, servicios de exploración y/o explotación hidrocarburí-

fera, en las áreas señaladas para el efecto, invirtiendo los capitales y

utilizando los equipos, la maquinaria y la tecnología necesarios para el

cumplimiento de los servicios contratados .

Cuando existieren o cuando el prestador de servicios hubiere encon-

trado en el área objeto del contrato hidrocarburos comercialmente


explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo

neto producido y entregado al Estado en un punto de fiscalización .

Esta tarifa, que constituye el ingreso bruto de la contratista, se fijará

contractualmente tomando en cuenta un estimado de la amortización

de las inversiones, los costos y gastos, y una utilidad razonable que

tome en consideración el riesgo incurrido .

El pago de la tarifa indicada será realizado en dinero, en especie o en

forma mixta si conviniere a los intereses del Estado . El pago en especie

se podrá efectuar únicamente después de cubrir las necesidades de

consumo interno del país . El precio de hidrocarburos para el caso de

pago en especie se fijará de acuerdo con el último precio promedio

mensual de ventas externas de hidrocarburos de calidad equivalente,

realizadas por Petroecuador .

Podrá haber una tarifa adicional para privilegiar producciones prove-

nientes de actividades adicionales comprometidas por la contratista, a

fin de impulsar el descubrimiento de nuevas reservas o la implemen-

tación de nuevas técnicas para la recuperación mejorada de las reser-

vas existentes . Las contratistas garantizarán la realización de las inver-

siones comprometidas en el respectivo plan de desarrollo o plan

quinquenal .

La definición de la comercialidad de los yacimientos constará en las

bases de contratación .

El nuevo modelo de contrato de prestación de servicios contempla,

entonces, el pago de una tarifa de servicios independiente del precio del

petróleo . Además, de los ingresos provenientes de la producción corres-

pondiente al área objeto del contrato, el Estado ecuatoriano se reserva el

25 por ciento de los ingresos brutos como margen de soberanía . Del valor

remanente se cubrirán los costos de transporte y comercialización en que

incurra el Estado . Una vez realizadas estas deducciones se cubrirá la ta-

rifa por los servicios prestados . La contratista tendrá opción preferente de


compra de la producción del área del contrato, a un precio que en ningún

caso será inferior al precio de referencia; no obstante, se adjudicará a la

empresa que ofertare a un precio en mejores condiciones .

La Ley establece también que en los contratos de prestación de servi-

cios para exploración y explotación de hidrocarburos los contratistas,

como operadores, no están sujetos al pago de regalías . Y terminantemen-

te expresa que la totalidad de la producción del área del contrato es de propie-

dad del Estado .

La empresa contratista tiene además la obligación de presentar garan-

tías sobre el cumplimiento de las inversiones prometidas .

Es interesante anotar la introducción de una causal de caducidad del

contrato cuando se producen daños al medioambiente, consecuente con

disposiciones expresas de la Constitución y para subsanar una deficiencia

que, en este campo, tenía la Ley .

Efectivamente, con las reformas se añade al final del artículo 74 de la

Ley de Hidrocarburos el siguiente numeral:

14 . Provocare, por acción u omisión, daños al medio ambiente, califica-

dos por el Ministerio Sectorial; siempre que no los remediare conforme

a lo dispuesto por la autoridad competente .

Los daños ambientales que producían las compañías petroleras eran,

exclusivamente, objeto de multas y, como anota un autor, “las empresas

hacían de esto un modus operandi puesto que más barato salía pagar la

multa que establecer medidas de prevención de la contaminación” (Wilton

Guaranda) .

En este punto, uno no puede menos que recordar el inmenso daño

ambiental causado por Texaco-Chevron en la Amazonía ecuatoriana .

Texaco, que operó en Ecuador entre 1962 y 1990 y fue adquirida por Che-

vron en 2001, vertió 80 mil toneladas de residuos tóxicos en la selva

amazónica . Las pruebas de ese vertido tóxico, el más grave de la historia,

siguen todavía en la Amazonía en forma de grandes piscinas negras; y la


salud de los habitantes de esas zonas, expuestos a dicha contaminación,

sigue en peligro hasta que la empresa no efectúe la remediación . Ésta,

más bien, se ha dedicado a gastar ingentes sumas de dinero en despres-

tigiar al Ecuador en lugar de utilizarlo para remediar el daño causado

irresponsablemente a sus habitantes . De allí la novedad e importancia de

esta inclusión .

Otro aspecto que vale la pena destacar de las reformas es el relativo

a las utilidades a los trabajadores y a las comunidades que se encuentren

dentro de las áreas sobre las que trabaja la empresa contratista . Esto último

es de enorme importancia ya que si bien los trabajadores petroleros reci-

bían su participación en las utilidades, las comunidades -muchas veces

afectadas por la actividad de exploración y explotación hidrocarburíferas-

no se veían favorecidas, lo que generaba un justificado descontento . Esta

situación ha cambiado y muchas zonas de la Amazonía ecuatoriana se

han beneficiado con obras fundamentales de infraestructura que han

cambiado la vida de sus habitantes; por fin destinatarios de los planes de

desarrollo del Estado ecuatoriano .

La reforma, en este campo, dice lo siguiente:

Artículo 94 . Participación Laboral: En el caso de los trabajadores vin-

culados a la actividad hidrocarburífera, éstos recibirán el 3 por ciento

del porcentaje de utilidades y el 12 por ciento restante será pagado al

Estado, que lo destinará, única y exclusivamente, a proyectos de inver-

sión social en salud y educación, a través de los Gobiernos Autónomos

Descentralizados que se encuentren dentro de las áreas delimitadas

por cada contrato, donde se lleven a cabo las actividades hidrocarburí-

feras, en partes iguales . Dichos proyectos deberán estar armonizados

con el Plan Nacional de Desarrollo .

El dinero correspondiente al 12 por ciento destinado a proyectos de

inversión social será canalizado a los Gobiernos Autónomos Descen-

tralizados a través del Banco del Estado . Para que el Banco del Estado


efectúe los desembolsos correspondientes, los Gobiernos Autónomos

Descentralizados deberán contar con proyectos debidamente aproba-

dos por el Ministerio Sectorial correspondiente al área en que se quiera

ejecutar el proyecto .

El 23 de noviembre de 2010, el Gobierno ecuatoriano cerró la renego-

ciación de los contratos petroleros con las compañías que operan en el

país . De acuerdo con la reforma a la Ley de Hidrocarburos aprobada en

julio de ese año, esa era la fecha límite para que las grandes compañías

petroleras suscribieran los nuevos modelos contractuales, mientras que

las pequeñas o marginales podían hacerlo hasta el 23 de enero de 2011 .

En el caso de que las compañías petroleras se negaran a firmar los

nuevos contratos, el presidente Correa había ya señalado que su gobier-

no las compensará por las inversiones realizadas en Ecuador y que las

operaciones que dejaban serían absorbidas por Petroamazonas o Pe-

troecuador, las compañías petroleras estatales .

Finalmente, fueron diez compañías petroleras las que firmaron los

nuevos Contratos de Servicios mientras cuatro no lo hicieron . Las com-

pañías que rechazaron los nuevos contratos representaban en total 14 por

ciento de la producción privada de petróleo en Ecuador . Esos campos

empezaron a ser operados por Petroecuador y Petroamazonas .

El grueso de la industria petrolera de Ecuador se encuentra en la zona

norte de la Amazonía, donde se producen unos 550 mil barriles diarios de

crudo —70 por ciento de los que extrae Petroamazonas— y, el resto, com-

pañías privadas contratadas bajo la modalidad de prestación de servicios .

Hace un año se llamó a la onceava ronda petrolera, esta vez referente

a zonas ubicadas en el sur de la Amazonía, dividida en dieciséis campos

(tres de ellos para Petroamazonas) y en los que se calculaban reservas de

entre 400 y 1,600 millones de barriles de crudo . Hay que tomar en cuenta,

sin embargo, que estos bloques se encuentran lejos respecto a las infraes-

tructuras viales y petroleras .


Las reservas petroleras actuales del país podrían durar unos 20 años

más lo que justifica, obviamente, todos los esfuerzos para encontrar nue-

vos yacimientos .

“Tenemos los contratos petroleros más rigurosos del mundo, de pres-

tación de servicios, que incluyen normas rígidas sobre cuidado ambiental

y responsabilidad social”, ha manifestado el presidente Rafael Correa al

reiterar que la actividad petrolera servirá para sacar de la pobreza al país,

sobre todo, a la población amazónica marginada por siglos .1

Y las cifras le dan la razón: el saldo del sector público no financiero

mejoró en 2011 en comparación con 2010, año de las reformas . El déficit

global fue del 1 .0 por ciento del Pib comparado con 1 .6 por ciento en 2010,

mientras el déficit primario fue de 0 .2 por ciento del Pib comparado con

0 .9 por ciento en 2010 .

El aumento de los ingresos fue del 35 .8 por ciento . Los ingresos pe-

troleros se elevaron 66 .1 por ciento debido no sólo a los altos precios del

petróleo sino, también, a la transición de contratos que se llevó a cabo en

noviembre del 2010 . De allí que la contribución de las empresas públicas

no financieras subió 41 .2 por ciento .

La producción ecuatoriana de petróleo volvió a crecer después de la

baja que sufriera en 2009 y el estancamiento sufrido en 2010; 2013 termi-

nó con una producción de 550 mil barriles diarios de petróleo, frente a los

500 mil del año anterior .

Según el Banco Mundial, el crecimiento del Pib a precios constantes

es significativo . Si en 2010 el Pib creció en el Ecuador 3 .0 por ciento, para

2011 lo hizo en 7 .8 por ciento y en 2012 en 5 .1 por ciento .

De acuerdo con la misma fuente, y para tomar un sólo indicador de

desarrollo, la tasa de incidencia de la pobreza sobre el porcentaje de la

1 Correa califica de exitosa ronda petrolera pese a pocas ofertas, 03/Diciembre/2013 . http://www .hoy .com .ec/noticias-ecuador/correa-califica-de-exitosa-ronda-petrolera-pese-a-pocas-ofertas-596288 .html

población evolucionó también favorablemente: 32 .8 por ciento en 2010,

28 .6 por ciento en 2011 y 27 .3 por ciento en 2012 .

Todo esto nos lleva a pensar que las reformas en el sector energético

del Ecuador, sumadas al cambio que se está produciendo en su matriz

energética —cambio que implica depender cada vez menos de la genera-

ción de energía térmica y más de la energía renovable, fundamentalmen-

te de la generación hidroeléctrica—, permitirán al Ecuador alcanzar más

rápidamente sus metas de desarrollo y proporcionar a su población el

“buen vivir”, concepto que implica el pleno goce de sus derechos, el ejer-

cicio de sus responsabilidades, el respeto a la diversidad y la convivencia

armónica con la naturaleza .

Capítulo 3

El sector energético como pilar dedesarrollo e inclusión social

181

La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética de México

1 Pedro Joaquín Coldwell*

introDucción

En diciembre de 2012, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el

Lic . Enrique Peña Nieto, convocó a las principales fuerzas políticas del

país reunidas en el Pacto por México, con el objeto de impulsar un abani-

co de reformas constitucionales . Estas reformas tienen como fin recolocar

a México en el escenario mundial, superando rezagos y obstáculos que

han venido retrasando nuestro desarrollo . Una de estas iniciativas tras-

cendentales es la Reforma Energética .

anteceDentes

México fue forjando un modelo regulatorio en materia de energía y, par-

ticularmente, de hidrocarburos, mismo que se fraguó en tres grandes

momentos históricos:

a) La primera nacionalización del petróleo la realizaron los constituyentes

de 1917, quienes establecieron el dominio directo de la nación sobre los

hidrocarburos del subsuelo y propiciaron un régimen de concesiones

mediante el cual el sector privado podría participar en la exploración y

extracción de los hidrocarburos .

* Secretario de Energía del Gobierno de la República .

182 • Pedro Joaquín Coldwell

b) En 1938, el General Cárdenas lleva a cabo la segunda nacionalización

del petróleo en México, expropiando los bienes muebles e inmuebles de

la industria petrolera y, un año después, propone un modelo regulatorio

que era mucho más abierto del que después se fraguó .

En dicho modelo, el General Cárdenas propuso eliminar las concesio-

nes, estableciendo el sistema de contratos de utilidades compartidas y

de producción compartida para la exploración y extracción de hidrocar-

buros, manteniendo abiertas las concesiones para transporte, almace-

namiento y la transformación industrial del petróleo .

c) El modelo mexicano se cierra entre los años 1958 y 1960, con el gobier-

no del presidente Ruiz Cortines, donde se prohíben los contratos que

había establecido la reforma Cardenista, además de las concesiones en

materia industrial, de transporte y almacenamiento .

d) Con este hecho se crea un modelo mexicano donde la petrolera estatal

tenía que hacerlo todo debido a que las asociaciones estaban prohibidas

en territorio nacional y ninguna otra entidad, incluyendo Petróleos

Mexicanos (Pemex), podía explotar ni aprovechar esa riqueza . Sin em-

bargo, hacia finales del siglo xx y principios del actual, el modelo em-

pezó a acusar signos de rendimientos decrecientes . Recientemente es-

tos signos apuntaban a que si no hacíamos cambios a ese modelo la

seguridad energética del país y la competitividad económica de la na-

ción estarían en riesgo .

la iMPortancia De la reforMa energética

La producción de crudo en México ha disminuido pese a que se ha regis-

trado un crecimiento histórico de las inversiones en exploración y produc-

ción . Por ejemplo, mientras la inversión pasó de 26 mil millones de pesos

en 1997 a 288 mil millones en 2014, la producción disminuyó de 3,022

millones de barriles diarios a 2,340 millones en el mismo periodo .

La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 183

En el caso del gas natural, actualmente estamos importando alrede-

dor del 30 por ciento del que se consume en nuestro país . Por ejemplo, se

ha incrementado la demanda del gas natural al aumentar el consumo de

4,576 millones de pies cubicos diarios en 1997 a 8,009 millones en 2013,

mientras que la producción reflejó una insuficiencia al pasar de 4,467

millones de pies cúbicos diarios a 5,679 millones en el mismo periodo, lo

que propició que en 2013 las importaciones alcanzaran 29 por ciento del

consumo nacional .

En materia de gasolina, hoy en día, se está importando 46 por ciento

de la gasolina que consumimos . En productos petroquímicos, debiendo

ser México una potencia petroquímica, se importa 65 por ciento del

consumo nacional . En los últimos 9 años las pérdidas combinadas por

importación de gasolina y petroquímicos ascienden a 15 mil millones de

dólares .

Las tendencias están llevando a que, aproximadamente hacia 2018,

México se convirtiera en un país importador neto de energía, afectando

seriamente la seguridad energética de nuestro país . Estas importaciones

de gasolinas y de gas vienen principalmente de Estados Unidos, es así que

nos estábamos volviendo un país peligrosamente dependiente de energía .

Nuestro vecino del norte, que tradicionalmente había sido nuestro princi-

pal mercado, avanza de manera acelerada hacia la autosuficiencia en

materia de petróleo y gas .

En ese sentido, la competitividad económica del país se ha visto afec-

tada, principalmente, por el aumento de las tarifas eléctricas . Se calcula

que la tarifa promedio de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) es 25

por ciento superior al promedio en los Estados Unidos, y sin subsidios,

aumenta a un 73 por ciento .

El riesgo de que las empresas mexicanas o las empresas extranjeras

establecidas en México se movieran al otro lado de la frontera y con ello

los empleos, era cada vez más alto; aunado al proceso acelerado de rein-

dustrialización de Norteamérica .


Hemos sido un país de extracción de petróleo prácticamente conven-

cional; por ejemplo, el yacimiento de Cantarell nos proporcionó abundan-

tes cantidades de petróleo, casi el 60 por ciento de la producción nacional .

Sin embargo, Cantarell está declinando fuertemente .

De los recursos prospectivos de México en materia petrolera, el 76 por

ciento está en aguas profundas y ultra profundas del Golfo de México y

requieren inversiones, capital muy fuerte, tecnología de punta y recursos

no convencionales; como lo son el petróleo y el gas que hay en los campos

de lutitas en el noreste del país, en yacimientos de Chicontepec, y en la

recuperación de los campos maduros .

En materia de electricidad, actualmente el 36 por ciento de la capaci-

dad instalada pertenece a la iniciativa privada y existe un potencial inte-

resante en cogeneración por parte de Petróleos Mexicanos (Pemex) , lo

que podría agregar cerca del 6 por ciento de la capacidad total .

Nuestra red de ductos es insuficiente y eso obliga a Pemex a recurrir

a transportar las gasolinas a través de auto tanques, con mayores costos .

En consecuencia, era necesario ajustar nuestro modelo regulatorio

hacia estas nuevas realidades .

iniciativa De reforMa energética constitucional

El presidente Enrique Peña Nieto, planteó una reforma a los artículos 25,

27 y 28 constitucionales, la cual incluyó 21 disposiciones transitorias que

fijan el nuevo diseño regulatorio de la industria energética mexicana .

Principios rectores de la Reforma Energética

Los 5 principios rectores de la Reforma son los siguientes:

• Reafirmar el principio constitucional de que la propiedad de los hidro-

carburos en el subsuelo es de la nación .


• Crear libre concurrencia y competencia entre empresas del Estado y

particulares en todas las actividades, tanto en exploración y produc-

ción, transformación, logística y electricidad, en beneficio de los consu-

midores .

• Fortalecer a las empresas públicas y a los Órganos Reguladores, espe-

cíficamente a la Comisión Reguladora de Energía (crE) y a la Comisión

Nacional de Hidrocarburos (cnh), así como a la Secretaría de Energía .

• Fomentar la transparencia y la rendición de cuentas a lo largo del pro-

ceso de adjudicación y administración de los contratos inherentes a las

actividades extractivas de hidrocarburos .

• Proteger al medio ambiente y fomentar las energías limpias

Secretaría de Energía

Se fortalecerá a la Secretaría como cabeza del sector, dándole facultades

para definir la política energética, adjudicar asignaciones a Pemex, selec-

cionar áreas que podrán ser objeto de contratos para exploración y extrac-

ción de hidrocarburos, diseñará los contratos y los lineamientos técnicos

de las licitaciones que llevará a cabo la Comisión Nacional de Hidrocar-

buros en ejercicio de su autonomía y otorgará permisos para la refinación

del petróleo y el procesamiento del gas natural .

Empresas productivas del Estado

Pemex y la cfE dejarán de ser organismos públicos descentralizados para

convertirse en empresas productivas, cien por ciento propiedad del Esta-

do, las cuales gozarán de autonomía presupuestal y de gestión; asimismo,

contarán con un nuevo régimen fiscal conforme a estándares internacio-

nales . En el caso de Pemex, se simplifica el régimen fiscal el cual incluye

reducir la tasa de 71 .5 por ciento a 65 por ciento que aplica a la utilidad

neta, y el que la institución pague 90 mil millones de pesos anuales menos

en derechos .


La cfE tendrá facultades para contratar con particulares para ampliar,

modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisión, cuando lo

considere conveniente, podrá celebrar contratos con privados para mo-

dernizar las zonas de distribución y reducir pérdidas, estableciendo pagos

por resultados . En este caso, se elimina el aprovechamiento actual que se

calcula como un porcentaje de sus activos, además de que pagará Impues-

to Sobre la Renta (isr) como cualquier otra empresa .

Para ambas empresas, el Gobierno Federal podrá asumir una propor-

ción de la obligación de pago de pensiones y jubilaciones en curso, siem-

pre que en el próximo año se modifique el contrato colectivo de trabajo .

Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo

Este Fondo administrará de manera transparente el incremento de la

renta petrolera . Todos los ingresos que vengan de la actividad petrolera,

que no sean impuestos, irán a este fondo, el cual estará ubicado en el

Banco de México y será administrado por un Comité, integrado por cuatro

Consejeros independientes, propuestos por el presidente y ratificados por

el Senado de la República, el Gobernador del Banco de México, el secreta-

rio de Hacienda y el Titular de la Secretaría de Energía .

Este Fondo recibirá, administrará y distribuirá, bajo criterios de trans-

parencia, los ingresos petroleros de la nación; canalizará recursos para

ahorro de largo plazo, sistema de pensión universal, inversiones en cien-

cia, tecnología e infraestructura, para el desarrollo nacional y becas para

mexicanos de escasos recursos .

El Fondo tendrá como primer objetivo financiar hasta en un 4 .7 por

ciento del Producto Interno Bruto (Pib) del Presupuesto de Egresos de la

Federacion . El remanente se invertirá en un ahorro de largo plazo hasta

alcanzar 3 por ciento del Pib . Después de alcanzar esta meta, 60 por cien-

to del excedente se destinará a rubros específicos y el otro 40 por ciento

a ahorro de largo plazo .


Seguridad industrial y protección al medio ambiente

Se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al

Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, la cual tendrá a su cargo la

regulación para la prevención y atención de accidentes e impondrá san-

ciones en toda la industria petrolera nacional, así como del cuidado del

medio ambiente .

De esta forma, las empresas petroleras que causen daño al medio

ambiente, serán responsables por sus actos .

Gas natural

Se espera que el gas natural permita reforzar los niveles de competitividad

en nuestra planta industrial presente y futura .

México podría ser un centro de distribución y transporte de gas natu-

ral y energías limpias y, en conjunto con América del Norte, podría resul-

tar atractivo para que fabricantes asiáticos y europeos se instalen en

nuestro territorio .

El gas natural a precios competitivos redundará en la multiplicación

de la planta productiva del país, en la producción de más energía eléctrica

y, a partir de este insumo conocido como el energético de transición, será

más amigable con el medio ambiente que otros hidrocarburos .

La apertura y la competencia para la industria petroquímica, así como

para el almacenamiento, transporte y refinación de petrolíferos, disminui-

rá costos, peligros e ineficiencias y podrá desatar el crecimiento no sólo

del sector sino de los que de él dependen .

En el sector de hidrocarburos se creará el Centro Nacional de Control

del Gas Nacional (cEnagas) el cual será un organismo público descentra-

lizado que administrará, coordinará y gestionará la Red Nacional de Duc-

tos y el almacenamiento del gas natural, garantizando a todos los partici-

pantes, productores e importadores de gas, la capacidad de reserva en el

Sistema Nacional de Gasoductos .


Industria eléctrica

La reforma en materia eléctrica constituye un paradigma en la competiti-

vidad económica y representa una reforma con alcance social, pues ga-

rantiza el acceso a la energía eléctrica al mantener las obligaciones de

servicio público y establecer el acceso universal como una prioridad de la

política energética .

Se reconoce en la Constitución el derecho de los particulares de gene-

rar electricidad y de comercializarla libremente .

Para ello se creó el Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE)

como organismo público descentralizado e imparcial encargado del con-

trol operativo del Sistema Eléctrico Nacional que opera bajo reglas claras,

transparentes y equitativas, con el fin de otorgar interconexiones tanto a

generadores públicos como a privados .

En materia de generación se consolidará la apertura existente, fortale-

ciendo el marco legal para impulsar la generación distribuida en México; a

través de la legislación secundaria se reducirán las barreras de entrada

para aumentar la producción eficiente y limpia de energía y, con esto, ace-

lerar el retiro de plantas obsoletas para disminuir los costos de producción .

Las líneas de transmisión y distribución quedarán en manos del Es-

tado, la cfE seguirá administrando dichas redes, operando y dándole

mantenimiento, además hará la planeación de las redes de distribución de

manera conjunta con la Secretaría de Energía . Se impulsará un desplie-

gue acelerado de tecnologías de redes inteligentes como resultado de los

nuevos esquemas de contratación en distribución .

La reforma tiene una importante vertiente de protección y cuidado al

medio ambiente, busca incentivar el uso de energías y combustibles más

limpios, reducir las emisiones de contaminantes, eliminar obstáculos ju-

rídicos para proyectos de energías renovables, construir líneas de trans-

misión, dar acceso a créditos verdes preferenciales y crear órganos con

capacidad para regular y supervisar las actividades del sector; todo lo


cual debe dar por resultado mayores inversiones, principalmente tratán-

dose de generación de electricidad por medios renovables .

Contratos y asignaciones

En exploración y extracción, los aspectos más relevantes se refieren a los

nuevos contratos de utilidad y producción compartida así como de licen-

cias y asignaciones, estas últimas a Pemex u otra empresa productiva del

Estado . Los contratos pueden suscribirlos las empresas productivas del

Estado (EPEs) asociadas con particulares o directamente particulares .

Estarán sujetos a rescición administrativa por causa grave, así como a

arbitraje internacional, conforme a las leyes mexicanas . Se considera la

posibilidad de participación directa del Estado en tres casos: la coexisten-

cia de campos, la transferencia de tecnología y el interés económico del

Estado . Asimismo, cuando se trate de yacimientos transfronterizos, los

contratos incluirán participación directa de Pemex de al menos 20 por

ciento en tanto se certifica si la formación geológica es transfronteriza .

En los casos donde Pemex no tenga capacidad técnica, financiera o de

ejecución, se celebrarán contratos con empresas nacionales o internacio-

nales y su selección se llevará a cabo mediante licitación, donde el criterio

de adjudicación prevalecerá a favor de quien ofrezca las mejores condicio-

nes económicas para el Estado . Cabe destacar que el proceso de licitación

incluye cuatro instancias: primero, el diseño del contrato que contempla

la selección de las áreas, los lineamientos de los contratos y las condicio-

nes fiscales; segundo, el proceso licitatorio que involucra la base de datos

de información geologica, la licitación y adjudicación del contrato y la

suscripción del mismo; tercero, la aprobación del plan de desarrollo o

exploración, la autorización de exploración superficial y la administración

técnica del contrato; y cuarto, la administración de los ingresos petroleros

que se refiere a las actividades del Fondo Mexicano del Petróleo para la

Estabilización y el Desarrollo .


Órganos reguladores coordinados del sector energético

La reforma busca fortalecer la rectoría del Estado proveyéndole de los

instrumentos necesarios para implementar la política energética . Por ello,

dotará de atribuciones a los órganos reguladores en materia de costos,

acceso universal, seguridad, confiabilidad y energías limpias .

A la cnh y a la Comisión Reguladora de Energía (crE), se les otorgarán

autonomía jurídica, técnica y de gestión, además de que se les dotará de

autosuficiencia presupuestaria .

Todas las licitaciones de extracción y exploración de hidrocarburos

serán llevadas a cabo por la cnh, la cual comprenderá dentro de sus atri-

buciones: declarar a los ganadores, suscribir y administrar los respecti-

vos contratos .

Por otra parte, a la crE se le otorgarán facultades para regular el al-

macenamiento, el transporte y la distribución por ducto de productos

petrolíferos, otorgar permisos para la generación de energía y fijar tarifas

de porteo para transmisión y distribución de electricidad .

Adicionalmente, se fortalece a los citados Órganos Reguladores al

plantear una nueva integración de sus órganos de gobierno con Comisio-

nados propuestos por el presidente de la República y designados por la

Cámara de Senadores a partir de una terna, estando en sus cargos siete

años con renovación escalonada . Los acuerdos y resoluciones de los

Comisionados serán de carácter público, y éstos no podrán conocer de

asuntos en los que tengan conflicto de interés . Habrá al menos dos Comisio-

nados en las reuniones con los regulados y se generará una minuta pública,

y el proceso se guiará por un código de ética .

Transparencia

Se asegurará la transparencia y la rendición de cuentas, evitando decisio-

nes discrecionales . Por ello, se establecerá un sistema de auditorías exter-


nas para supervisar la contabilidad relacionada con los contratos de ex-

ploración y extracción .

El procedimiento de contratación se llevará a cabo a través de licita-

ciones que se definirán en sesiones públicas, transmitidas en tiempo real

por Internet . En este contexto, se otorgará el contrato a quien ofrezca el

mayor pago al Estado y el mayor compromiso de inversión .

Igualmente, se ordenará que todos los contratos tengan “cláusula de

transparencia” y reconocerá el derecho de los ciudadanos a verificar los

pagos a las empresas que deberán ser divulgados públicamente, tanto

de las contraprestaciones, las contribuciones, así como los pagos esta-

blecidos .

conteniDo nacional

Existirá igualdad de condiciones de calidad, precio y entrega . El Provee-

dor Nacional tendrá prioridad sobre el extranjero . La preferencia a empre-

sas nacionales se dará cuando ofrezcan condiciones similares de precios,

calidad y entrega oportuna . El objetivo de lo anterior, es que las asigna-

ciones y contratos alcancen un promedio mínimo de contenido nacional .

Las asignaciones y contratos deberán alcanzar gradualmente las me-

tas establecidas . Aumentará a partir de 25 por ciento en 2015, hasta 35

por ciento en 10 años .

La Secretaría de Economía creará una Unidad Especializada, la

cual definirá la metodología de medición y supervisará el cumplimien-

to del porcentaje mínimo, mientras la cnh penalizará su incumpli-

miento . Adicionalmente, se creará el Fideicomiso Público para Promo-

ver el Desarrollo de Proveedores y Contratistas Nacionales de la

Industria Energética .

conclusión

Esta reforma es la piedra angular para contar con un sector energético

acorde al siglo xxi, competitivo y eficiente, que acelere el desarrollo del

país .

La Reforma Energética tiene por objetivo beneficiar la economía de las

familias mexicanas, generar más empleos y fortalecer la soberanía nacio-

nal . Es tiempo de ir hacia adelante, de aprovechar la gran oportunidad que

tenemos de iniciar juntos una nueva y mejor etapa de nuestra historia .

193

Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética1 Emilio Lozoya*

La reforma a la Constitución en materia Energética, y más específicamen-

te, en materia petrolera, marca un hito en la historia de la industria del

gas y del petróleo en México y, por supuesto, en la de Petróleos Mexicanos .

Por primera vez en muchas décadas se han producido cambios tras-

cendentales al marco legal de la actividad, guiados no por principios ideo-

lógicos sino por una consideración práctica que puede resumirse en la

pregunta: ¿cómo pueden México y los mexicanos obtener el mayor ingre-

so posible de sus riquezas naturales?

La Reforma Energética responde esta pregunta en dos vías: por un

lado, establece que la propiedad de los recursos de hidrocarburos debe

seguir siendo de la nación (su enajenación no tendría sentido económico

a mediano plazo) y, por el otro, abre el abanico de posibilidades de explo-

tación de esos recursos para maximizar la renta en cada tipo de yacimien-

to, tomando en cuenta sus características específicas y las capacidades de

los distintos participantes actuales (Pemex) y potenciales .

Al proceder de esta manera, el Constituyente Permanente ha dotado

a la industria de un marco regulatorio competitivo que —una vez proce-

sada la legislación secundaria— dará lugar a un incremento sustancial en la

inversión en el sector, tanto por parte de Pemex que tendrá un régimen

* Director General de Pemex .

194 • Emilio Lozoya

fiscal comparable al de las empresas petroleras de otros países, como por

parte de los nuevos participantes en la industria .

Si bien el crecimiento de la inversión en la industria será gradual, la

perspectiva de mediano plazo es que alcance un nivel de más del doble de

la que Pemex realiza actualmente . Esto, por sí sólo, significaría aumentar la

inversión en más de dos puntos porcentuales del Pib con el consecuente

incremento en la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto y,

desde luego, en la tasa de crecimiento del empleo .

A Petróleos Mexicanos la Reforma Energética le presenta un gran

reto pero al mismo tiempo le ofrece los instrumentos para superarlo . Pe-

mex debe demostrar capacidad técnica y de gestión en la ronda cero de

asignación de bloques territoriales para exploración y producción, y debe-

rá enfrentar la competencia directa de otras empresas en la asignación de

bloques adicionales y en las actividades aguas abajo como refinación,

petroquímica, transporte y distribución de hidrocarburos .

Al mismo tiempo, sin embargo, la reforma transforma a Pemex en una

empresa productiva con autonomía de gestión que la libera de restriccio-

nes propias de una dependencia administrativa más que de una empresa;

la dota de un nuevo régimen de gobierno corporativo, incluyendo órganos

de control interno propios de una empresa; le permite adoptar una estruc-

tura interna más ágil y eficiente que evite duplicidades; le abre las puertas

a una gestión empresarial y meritocrática del capital humano que le per-

mita atraer y retener el talento que es crucial en la industria y, gracias al

nuevo régimen fiscal, le permite incrementar sus inversiones en función

de sus resultados .

Por otra parte, la reforma aumentará la transparencia y la rendición

de cuentas en la industria y en Petróleos Mexicanos por tres caminos:

• Las nuevas facultades de los órganos regulatorios, en particular la cnh

(que implican que Pemex deje de ser juez y parte al establecer sus prio-

Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética • 195

ridades de inversión) harán más transparente el proceso de prioriza-

ción de proyectos de Pemex .

• En segundo lugar, la reforma establece que los procesos de licitación y

asignación de bloques, lo mismo que los pagos de diverso tipo que se

hagan al amparo de los contratos con empresas privadas, sean públi-

cos .

• En tercer lugar, la participación de Pemex en asociación con empresas

líderes a nivel mundial implicará mayor transparencia y divulgación de

información .

En suma, los cambios constitucionales recién aprobados, y los que se

producirán en la legislación secundaria en los próximos meses, abren un

panorama claramente optimista . México tendrá la posibilidad de incorporar-

se a la revolución energética de América del Norte, con las consecuencias

favorables que ello implica directamente sobre la inversión, el crecimiento y

el empleo, e indirectamente al contar con una oferta abundante, creciente

y a precios competitivos de energéticos, y en particular, de gas natural .

Tenemos con la reforma la oportunidad de maximizar la riqueza que

obtenemos de los amplios recursos de hidrocarburos de nuestro subsue-

lo y con ella, relanzar el crecimiento y el desarrollo de México . Se trata de

eso, de una oportunidad . La tarea (y el reto) de los próximos años será

aprovecharla .

Con ese objetivo en mente hemos lanzado un ambicioso programa de

transformación de Petróleos Mexicanos para garantizar que la mayor

empresa de México avance hacia el objetivo estratégico de convertirse en

la empresa líder en cada mercado en el que participe .

¿Qué objetivos concretos nos hemos planteado para hacer realidad

esta visión estratégica?

El primero tiene que ver con la sustentabilidad en el tiempo de nuestra

participación en el mercado petrolero.


Tenemos que garantizar la reposición y el crecimiento de las reservas de

hidrocarburos sobre las que se basa nuestra producción . Esto implica

definir un nivel de producción óptimo, es decir, definir el nivel de produc-

ción máximo sostenible a lo largo del tiempo .

El segundo objetivo tiene que ver con la definición de los mercados objetivo

en los que queremos participar y con la definición de los mecanismos para

posicionarnos y para crecer en esos mercados.

Esto supone establecer una estrategia de comercialización integral

que rompa los compartimientos estancos que tenemos ahora y que busque

maximizar valor para Pemex independientemente del “interés” entre co-

millas de cada unidad de la empresa .

Buscamos, entonces, producir el máximo posible para colocarlo en los

mercados más rentables .

De esta manera buscamos alcanzar el tercer objetivo principal que tiene

que ver precisamente con generar valor.

En las nuevas condiciones establecidas por la Reforma Constitucional,

el criterio rector de todas las decisiones (las grandes lo mismo que las

pequeñas lo mismo al evaluar proyectos que al definir procesos) será el

de generar valor .

De aquí los siguientes dos objetivos principales .

El cuarto debe ser el de alcanzar la excelencia en el desarrollo de proyectos.

No podemos ser una petrolera líder si no somos capaces de concebir

y desarrollar nuestros proyectos en el tiempo y dentro del presupuesto

preestablecido .

De la misma forma, y este es nuestro quinto objetivo, en el terreno opera-

tivo debemos alcanzar niveles elevados de eficiencia.

Debemos ubicarnos en los primeros lugares en términos de competiti-

vidad en cada uno de los aspectos operativos relevantes, tanto en explora-

ción y producción como en la transformación industrial de los hidrocarbu-

ros . Sólo así podremos aspirar a una posición de liderazgo en los mercados .


Para alcanzar estos cinco objetivos que en resumen se refieren a qué

y cuánto producir, y a cómo desarrollar proyectos y cómo operar en lo

sustantivo de manera eficiente (todo alineado a generar valor), estamos

decididos a transformar a Petróleos Mexicanos .

Las acciones a realizar para llevar a cabo esta transformación se agrupan

en cuatro grandes vertientes. Algunas ya se han puesto en marcha, otras

están en fase de diseño y otras en etapa de implementación . Otras más

deben esperar para definir sus detalles a que se apruebe la legislación

secundaria de la Reforma .

Pero lo importante es tener claridad de rumbo y buscar que todas las

acciones estén alineadas al logro del objetivo estratégico de convertir a

Pemex en una empresa líder, en una empresa competitiva .

El primer conjunto de iniciativas prioritarias agrupa a todo lo que se re-

fiere con la necesidad de enfocar el portafolio de negocios de Pemex a las

actividades sustantivas y de alta rentabilidad .

Esto implica que en las actividades aguas arriba habremos de concen-

trarnos en ser un jugador estratégico en la exploración y producción de

hidrocarburos, con una posición relevante en el mercado mundial de

crudo y, al igual que en transformación industrial, en ofrecer productos

de calidad consistente .

Implica decir también que buscaremos el desarrollo de nuevos nego-

cios donde haya oportunidades rentables, ya sea solos o en alianza con

otras empresas, aprovechando nuestro conocimiento de la geología y de

la forma de operar en México; lo mismo que nuestro conocimiento del

mercado de hidrocarburos y productos industriales . Todo ello nos con-

vierte, sin duda, en socios atractivos, situación que deberemos aprove-

char en el proceso de generación de valor .

La segunda vertiente de acciones destinadas a transformar a Pemex es

la que agrupa los distintos aspectos de lo que será un nuevo modelo ope-

rativo para Petróleos Mexicanos .


Este nuevo modelo implica, en primer lugar, el rediseño del gobierno

corporativo de Pemex, lo cual es de hecho un imperativo planteado por la

Reforma Constitucional .

Pero además de cambiar la composición y funciones del Consejo de

Administración de la empresa, para acercarlos a lo que en general hace

cualquier otra empresa, estamos planteando también adoptar las mejores

prácticas en el tema de control interno .

Se trata de disponer de un sistema de control que garantice un grado

de seguridad razonable en el cumplimiento de los objetivos estratégicos de

Pemex .

Los objetivos de este sistema de control interno, como en cualquier empre-

sa, serán velar por la eficacia y eficiencia de los procesos, garantizar la

confiabilidad y oportunidad de la información, garantizar el cumplimiento

del marco jurídico y tener una adecuada administración de riesgos .

Además de un nuevo sistema de gobierno corporativo y un nuevo

sistema de control interno, el nuevo modelo operativo supone también un

cambio en la forma de hacer las cosas .

Por ello estamos poniendo en marcha un sistema de gestión por proce-

sos que acabe con los compartimientos de responsabilidad y que haga

más ágil la toma de decisiones en línea con las mejores prácticas de nego-

cios en la industria .

Con este modelo de gestión por procesos buscamos hacer mejor y más

rápido las cosas en las áreas de apoyo como finanzas, administración,

servicios jurídicos y suministros, con el fin de que las áreas de negocio

puedan centrarse en el objetivo de convertirnos en una empresa compe-

titiva en cada mercado en el que estemos presentes .

Dentro de esta vertiente de acciones se ubica también la transformación de

la estructura de Pemex que mencioné más arriba, guiados como en todas las

demás acciones por la búsqueda de la creación de valor,en este caso, a

través de eliminar duplicidades para reducir costos y a través del estímu-

lo que supondrá el eliminar separaciones que no tienen mucho sentido


comercial, como las que se establecen entre petroquímica básica y petro-

química, o entre refinación y petroquímica, para que nuestros equipos

adopten un verdadero enfoque de mercado .

La tercera vertiente de acciones que estamos emprendiendo tiene que

ver con la necesidad de implantar un sistema que nos permita alcanzar

la excelencia operativa .

Para ser competitivos tenemos que garantizar el uso óptimo de nues-

tros activos y el uso de la capacidad instalada en nuestras múltiples y

complejas instalaciones productivas .

Esto implica garantizar que nuestras instalaciones se utilizan de ma-

nera segura . Tener bajos niveles de seguridad no sólo es intolerable desde

el punto de vista de la obligación ética de proteger a nuestros trabajadores

sino también desde la perspectiva de maximizar el valor que obtenemos

de los activos de la empresa .

Al mismo tiempo, también debemos garantizar que los niveles de con-

fiabilidad en la operación se encuentren no sólo por encima de los están-

dares internacionales sino incluso dentro del cuartil superior entre las

empresas petroleras del mundo .

En suma, las tres vertientes que he descrito hasta aquí suponen una rein-

geniería mayor en Petróleos Mexicanos.

Supone, la primera, modificar el criterio guía de la empresa al enfocar

nuestro portafolio de negocios en las actividades sustantivas y de alta

rentabilidad; la segunda implica cambiar la forma en que está organizada

la empresa, la forma que adopta el gobierno corporativo y la manera en

que gestionamos la empresa . Y la tercera, la que se vincula a la excelencia

operativa, implica modificar de fondo la forma en que hacemos las cosas,

ya no en el aspecto administrativo sino en el terreno de la operación mis-

ma, en los campos petroleros y en las plantas industriales .

Si tenemos éxito en estas tres vertientes, seguramente habremos

avanzado un trecho importante en el camino al liderazgo, en el camino a

la competitividad, pero de ninguna manera es esto suficiente para conver-

tir a Pemex en la empresa líder en el mercado .

La competitividad de una empresa, a final de cuentas, está ligada a la

competitividad de todos y cada uno de quienes la integran, de cada traba-

jador de campo y administrativo, de cada técnico, de cada ingeniero y de

cada gerente .

Con los cambios que he descrito seguramente se irán modificando

algunos comportamientos en la dirección deseada . Pero la competitividad

supone modificar también las actitudes y, a final de cuentas, los valores

de cada individuo en la organización .

Es por ello que la cuarta vertiente de acciones que se está poniendo en

marcha para transformar a Pemex tiene que ver con la creación de una cultura

de alto desempeño, una cultura para la competitividad.

Para ello hemos comenzado a poner en práctica un sistema de gestión

del capital humano basado en el mérito y el desempeño que, por una par-

te, ofrecerá las oportunidades de ascenso y de aumento en las percepcio-

nes a quienes más contribuyan al logro de los objetivos de la organización .

Por la otra, el sistema buscará ofrecer en todo momento los medios (entre

otros la Universidad Corporativa Pemex) para que nuestros trabajadores

—lo mismo que nuestros técnicos y los mandos medios y altos— se capa-

citen y adquieran las habilidades necesarias para mejorar su desempeño .

Se trata, en suma, de un verdadero programa de transformación inte-

gral de Petróleos Mexicanos que está diseñado para enfrentar los retos

que le plantea la reforma a Pemex y para aprovechar las oportunidades y

el margen de maniobra que ha generado esta histórica reforma .

Estoy convencido que con el apoyo y la participación —con la visión y

el talento— de los petroleros podremos salir adelante . Pemex estará, co-

mo ha estado a lo largo de sus más de 76 años de historia, a la altura de

los retos que le plantea una realidad siempre cambiante .

201

Reforma Energética: la historia desde el Congreso1 David Penchyna*

La energética es una de las reformas más trascen-dentes de las últimas cinco décadas, que ayudará a México a enfrentar con éxito los retos del siglo xxi.

Presidente Enrique Peña Nieto .

Al momento de escribir esta colaboración para el esfuerzo editorial reali-

zado por la Fundación Colosio, A .C ., el Senado de la República ha proce-

sado hasta llevar al Pleno la propuesta de Reforma Energética más impor-

tante en la historia de México . Me atrevo a plantearlo porque el gran hito

de la historia en materia Energética, la expropiación de 1938, demandó la

voluntad y la visión del presidente Lázaro Cárdenas, pero no el complejo

proceso parlamentario que requiere una Reforma Constitucional en un

contexto democrático altamente competitivo, sin mayoría absoluta para el

partido gobernante desde hace quince años .

México ha atravesado una paradoja política en cuanto a los ejes que

deben normar la explotación de la riqueza energética: mientras el merca-

do global se movió en 180 grados, el Poder de la Unión, mandatado a

procesar una reforma de gran calado, fue escenario —en los últimos tres

lustros— del novísimo disenso, la alternancia, las nuevas mayorías, los

contrapesos al Poder Ejecutivo, y vale la pena reconocerlo, el inmovilismo

en asuntos estratégicos .

Así, mientras el mercado del gas se revolucionó al norte de la fron-

tera, el cortoplacismo político clausuró cualquier posibilidad de una re-

forma a fondo . Mientras las reservas caían y el petróleo fácil se acababa,

* Senador de la República por el Pri y presidente de la Comisión de Energía .

202 • David Penchyna

seguíamos debatiendo de forma dogmática el pasado y no el futuro de la

explotación de hidrocarburos . La obligada adaptación al nuevo mercado

de energéticos llegó al mismo tiempo que la natural adaptación a la de-

mocracia competitiva con alternancia federal y local, sin mayorías en las

Cámaras .

En este marco, es indudable que el Pacto por México estableció un

“piso mínimo” para el acuerdo político . Destacando entre un mar de dife-

rencias islas de oportunidad y de consenso para instrumentar reformas,

el Pacto quedará en los registros de la vida pública como un instrumento

que es por diseño tan efímero como eficaz .

la construcción De una reforMa energética

La Reforma Energética que concentró la mayor posibilidad de consenso

reúne una característica elemental: plantea modificaciones constituciona-

les relevantes . El presidente Enrique Peña Nieto presentó una iniciativa

de reforma —el Pri la hizo suya— que, sin demérito del contenido nacio-

nal, planteó una transformación profunda del sector energético desde el

texto constitucional . El Partido Acción Nacional hizo una propuesta cen-

trada en la participación de la iniciativa privada a través del esquema de

licencias, entre otras modificaciones al marco normativo . El Partido de la

Revolución Democrática planteó una serie de modificaciones a leyes re-

glamentarias que de alguna manera representan una evolución de la re-

forma de 2008 .

La coincidencia política radicó en la modificación de carácter consti-

tucional . ¿Por qué?, porque en los años del disenso político, el consenso

parlamentario alcanzó para reformas a leyes secundarias que resultaron

claramente insuficientes para los retos que enfrenta Pemex, la Comisión

Federal de Electricidad y el sector energético nacional .

Al cristalizar el acuerdo en una modificación constitucional, será ésta

la reforma más trascendente desde que la Carta Magna fuese promulgada

Reforma Energética: la historia desde el Congreso • 203

en 1917 . Más allá de hitos y apreciaciones desde dentro, ésta puede cons-

tituirse en la reforma más importante para la economía mexicana en dé-

cadas . No sólo se garantiza la viabilidad financiera, operativa y adminis-

trativa de Pemex; por primera vez se le otorga el carácter de empresa

productiva . La apuesta es por la despetrolización del presupuesto, la

competitividad y productividad de Pemex, la competencia en un sector

hasta ahora monopolizado por Ley, y el aprovechamiento eficiente de los

recursos naturales .

la reforMa energética constitucional

Los siete fundamentos del Nuevo Modelo Energético Mexicano establecen

que:

1 . Los recursos son propiedad de la nación .

2 . El Estado es rector de la política energética .

3 . El Estado es poseedor de vigorosas empresas productivas .

4 . El sector energético está abierto a la competencia .

5 . La renta petrolera se considera como palanca de la estabilidad y el

desarrollo .

6 . Es responsable con la sustentabilidad y el medio ambiente .

7 . Está obligado a la transparencia y mejores prácticas .

el estaDo es rector De la Política energética

La sEnEr establece, conduce y coordina la política energética del país .

Adjudica asignaciones (incluida la ronda cero) y establece términos para

fomentar el acceso abierto del sector eléctrico . La shcP establece las con-

diciones económicas para licitaciones y contratos . La Semarnat es respon-

sable de la regulación ambiental a través de la Agencia Nacional de Segu-

ridad Industrial y Medio Ambiente .


organisMos DesconcentraDos

1 . cnh: Da asesoría técnica a sEnEr, recopila información geológica, rea-

liza y asigna licitaciones y supervisa planes de extracción .

2 . crE: En el área de Hidrocarburos regula y otorga permisos de almace-

namiento, transporte, distribución, acceso a ductos y venta . En el área

de Electricidad: regula y otorga permisos para generación, así como

tarifas de porteo .

organisMos DescentralizaDos

cnc Gas, es operador del sistema nacional de ductos de transporte y al-

macenamiento . Recibe transferencias de Pemex (empresa productiva) .

cnc Electricidad, es operador del sistema eléctrico nacional, el mer-

cado eléctrico mayorista, el acceso a la red nacional de transmisión y

redes generales de distribución . Recibe transferencias de cfE (empresa

productiva) .

¿Qué se reforMó?

Tres artículos constitucionales: 25, 27 y 28, y 21 disposiciones transito-

rias; lo que obliga al Congreso a realizar adecuaciones a 26 leyes secun-

darias, número aproximado de leyes que serán modificadas o adecuadas

según los transitorios aprobados; la cifra final puede variar (abril de 2014) .

¿cóMo funciona el nuevo MoDelo abierto?

Hidrocarburos

La reforma abre un abanico de esquemas para que el Estado elija el que

más le conviene de acuerdo con el proyecto:


Contratos de Servicios

Acuerdo en el que se contrata a un privado para realizar una tarea espe-

cífica, por la que obtiene una remuneración previamente establecida, en

efectivo .

Contratos de Utilidad Compartida

Acuerdo en el que la utilidad (después de impuestos y después de la renta

petrolera) es dividida entre el Estado y los actores privados, a pagarse en

efectivo .

Contratos de Producción Compartida

Acuerdo en el que se asignan porcentajes de la producción (en especie)

para el Estado y para el sector privado; no limita el pago de impuestos y

de la renta .

Licencias

Acto administrativo en el que se realiza una asignación para que las par-

tes actúen por ordenanza del Estado; el pago es con transmisión onerosa

de hidrocarburos .

Electricidad

Se amplía la apertura del sistema eléctrico que se había iniciado con la

reforma de 1992, para que quedara como sigue:

Generación y distribución eléctrica

Se abre la generación y la distribución de electricidad para que los entes

privados puedan participar libremente en el mercado, bajo la tutela de la

Comisión Reguladora de Energía .


Transmisión y suministro

El Estado mantiene monopolio sobre la transmisión y el suministro de

energía eléctrica . Sin embargo, se permite que particulares financien,

instalen, mantengan, gestionen, operen o amplíen la infraestructura ne-

cesaria para ello .

Las modalidades de contratación serán establecidas en las leyes se-

cundarias .

las leyes secunDarias y los Plazos

Calendario establecido en los artículos transitorios:

• El 20 de diciembre de 2013 se promulgó la Reforma Energética Consti-

tucional .

• El 28 de febrero de 2014 se presentó la Estrategia Nacional de Energía

al Congreso de la Unión .

• El 21 de marzo concluyó la Ronda Cero donde Pemex sometió a consi-

deración de la sEnEr los campos petroleros de su interés .

• El 14 de abril es la fecha límite para la ratificación de la Estrategia Na-

cional de Energía por parte del Congreso de la Unión .

• El 17 de septiembre la cnh emitirá la resolución que la sEnEr dará a la

empresa, luego vendrán las firmas de contratos en que la cnh partici-

pará también campo por campo para iniciar con las rondas subsecuen-

tes de contrataciones con privados .

ruMbo al futuro: las reforMas secunDarias PenDientes

• Diciembre de 2014: límite para que el Congreso haga adecuaciones al

marco jurídico en temas de medio ambiente, y para establecer el régi-

men de transición a energías limpias .


• Abril de 2015: es el plazo máximo para que, por decreto, el Ejecutivo

cree el Centro Nacional de Control de Gas Natural y el Centro Nacional

de Control de Energía .

• Leyes nuevas: la ley de Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos

27 y 28 .

• Diciembre de 2015: fecha límite para que Pemex y cfE realicen la tran-

sición para convertirse en empresas productivas .

Las leyes de cnh, de crE de Pemex, de cfE, de ingresos sobre Hidro-

carburos (lish), de Energía Geotérmica, y Ley reglamentaria de la indus-

tria eléctrica .

Se consideran como leyes nuevas estos ordenamientos debido a la

magnitud y trascendencia de los cambios que deberán realizarse en ellos .

Rumbo al futuro: las reformas secundarias pendientes .

leyes a MoDificar

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

• Ley Federal de Entidades Paraestatales

• Ley General de Deuda Pública

• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

• Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público

• Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

• Ley Minera

• Ley de Coordinación Fiscal

• Ley Federal de Derechos

• Ley de Inversión Extranjera

• Ley de Asociaciones Público-Privadas

• Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables

• Ley General de Cambio Climático

• Ley de Aguas Nacionales


• Ley de Responsabilidad Ambiental

• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente

• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos

• Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía

los retos Por venir

Tenemos poco tiempo y retos muy grandes por alcanzar: generar las

leyes secundarias en materia de transparencia, consolidar la Comisión

Nacional Anticorrupción así como la Comisión Nacional de Hidrocarbu-

ros, dar integridad al Instituto Nacional Electoral y a la Comisión de

Competencia Económica, al Consejo de la Judicatura, a los Magistrados

electorales locales, promulgar las leyes secundarias en materia Energé-

tica, promulgar las leyes en Telecomunicaciones, la de Seguridad Uni-

versal, la de Energía, la de radiodifusión, la Reforma al Campo, la de la

fEPadE, el cofiPE, la Política, la de Transparencia, la de Seguridad Social

y la de Competencia .

Es necesario contar con una Reforma Energética blindada para garan-

tizar certeza jurídica . La Consulta Popular NO procede en el caso de la

Reforma Energética ya que no aplica a Reformas Constitucionales . La

única vía que existe para modificar el texto o cualquier artículo de la Cons-

titución es mediante un nuevo procedimiento de reforma Constitucional .

Con excepción del proceso de reforma Constitucional (artículo 135 cons-

titucional), no hay ningún otro medio para cambiar un artículo de la

Constitución; ni siquiera la Suprema Corte de Justicia de la nación tiene

facultad para revisar el contenido de las reformas constitucionales .

reflexiones finales: la resPonsabiliDaD De Mover a México

La Reforma Energética es también garante de soberanía . Sé que el eje

discursivo de la oposición a la reforma insistirá siempre en descalificar


cualquier propuesta en la materia con el falaz argumento de que Méxi-

co pierde soberanía si la iniciativa privada invierte y participa en la

cadena de valor de los hidrocarburos . Disiento . México defiende su

soberanía energética en tanto aumenta su capacidad de inversión, ex-

ploración, explotación, producción y procesamiento de hidrocarburos .

México defiende su soberanía al garantizar un tren de inversiones para

aumentar la capacidad de refinación y disminuir en el mediano plazo la

importación de combustibles . México defiende su soberanía al garanti-

zar que la empresa pública más importante será liberada de grilletes

fiscales que inhibieron por décadas la reinversión de utilidades y el

desarrollo tecnológico .

Como Senador de la República, puedo dar cuenta de este largo y com-

plejo proceso de encuentros y desencuentros en un asunto estratégico .

Queda claro que la ventana de oportunidad política para aprobar la Refor-

ma Energética no se abre todos los años, ni todas las décadas . México

debió transitar el desierto de la confrontación estéril y la parálisis en la

relación Ejecutivo-Legislativo, para poder valorar el brevísimo y valioso

espacio de consenso y de mayorías democráticas .

En el diario de los debates quedarán inscritas las palabras que en

este año de cambios sustantivos hemos vertido sobre este asunto toral

para la nación . Espero como mexicano, como ciudadano, como legislador

y como padre, que las generaciones que nos sucedan recuerden el año de

2013 como el momento clave en que la transición crispada pudo reencau-

zar, a través del acuerdo, el mandato transformador de la sociedad .

Hace 75 años, el General Cárdenas garantizó a través de una decisión

que la riqueza energética de México se convirtiera en motor de la prospe-

ridad y el fortalecimiento de las instituciones . Nuestro deber es apostar

por que dentro de 75 años los mexicanos del ocaso del siglo xxi recuerden

que la Soberanía que representa al pueblo de México en el Congreso, supo

—a través de la Reforma Energética— convertir la riqueza energética en

motor de prosperidad en su tiempo y circunstancia .

Orgulloso de lo que México puede y debe construir a partir de la ener-

gía, puedo decir que la LXII Legislatura habrá de ser recordada por accio-

nes y no por omisiones . Como en el largo proceso que antecedió la pre-

sentación del dictamen al Pleno, la nación tiene y tendrá siempre la palabra .

211

Reforma Energética: proceso de negociación*1 Marco Antonio Bernal**

La trascendencia de la Reforma Constitucional en materia Energética expli-

ca, en buena parte, la riqueza e intensidad de la discusión pública que tuvo

lugar a lo largo del proceso legislativo que condujo a su diseño y aproba-

ción, tanto como la relevancia de dar cuenta y reflexionar sobre las distin-

tas etapas y los principales temas de nuestra negociación parlamentaria .

Este recuento tiene especial importancia en la actualidad, muy cerca

de que se discutan las leyes secundarias correspondientes a esta reforma

y, con seguridad, encuentra el mejor espacio para realizarlo en el Reporte

cesop de la Cámara de Diputados . En primera instancia, tiene lugar un

breve recorrido por los distintos momentos en que se hicieron propuestas

de Reforma Energética en los años recientes, luego se consignan las prin-

cipales iniciativas de Ley presentadas y el proceso legislativo que involu-

cró a las dos cámaras del Congreso de la Unión; en seguida se ubican tres

aspectos cruciales del debate parlamentario en las comisiones legislativas

y, hay una reflexión sobre el significado de este proceso legislativo en el

marco de la función institucional que el Congreso desempeña hoy en

el régimen político y en la transformación nacional que vive el país .

* El presente trabajo es una reproducción de lo publicado en el rEPortE cEsoP, Conside-raciones en Torno a la Reforma Energética, núm . 72, febrero de 2014, pp . 5-8 previa autoriza-ción del autor

** Diputado Federal por el Pri, LXII Legislatura, presidente de la Comisión de Energía .

212 • Marco Antonio Bernal

Conviene empezar por el amplio debate que tuvo lugar en los años y

décadas recientes en torno al sector energético nacional, y cómo fue ocu-

pando un lugar prioritario en la agenda nacional . Los posicionamientos

de los distintos actores políticos se fueron definiendo y los diagnósticos de

distinta especie y calidad se multiplicaron, en tanto se agudizaba el decli-

ve progresivo de la producción petrolera nacional y se estrechaba el mar-

gen operativo y presupuestal de Pemex debido al esquema fiscal a que

está sujeto por la federación .

Recientemente, esta discusión cobró aún mayor relevancia a causa del

cambio geopolítico en el mercado energético regional y mundial por la

revolución energética en Estados Unidos y por la inquietante paradoja de

que México sea un importador neto de gas y gasolinas, por un lado, y por

el otro, un productor y exportador de petróleo con la cuarta reserva de

gas de lutitas .

Durante la administración del expresidente Vicente Fox, en el marco

de la primera alternancia política que atravesó el país al empezar el siglo,

se presentó una serie de reformas en materia de energía eléctrica, petró-

leo y gas natural que ubicó partes esenciales del debate contemporáneo

sin haber prosperado por una deficiente operación política al interior del

Congreso, y por la extrema polarización entre las principales fuerzas

políticas y parlamentarias hacia el final de aquel sexenio . Entre las inicia-

tivas presentadas, cabe mencionar la propuesta de liberalización del sec-

tor eléctrico en el rubro de las actividades industriales y comerciales y la

exportación de electricidad, la ampliación de las facultades de la Comisión

Reguladora de Energía y la apertura al sector privado y social de las acti-

vidades de transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos .

El siguiente punto de referencia en el debate sobre la Reforma Ener-

gética es el paquete de reformas presentado por el entonces presidente

Felipe Calderón (aprobado en octubre de 2008), el cual estableció la rees-

tructuración del gobierno corporativo de Pemex e introdujo un nuevo ré-

Reforma Energética: proceso de negociación • 213

gimen presupuestal y un esquema de control, transparencia y rendición

de cuentas, entre otros aspectos .

Aunque la discusión y aprobación de esta reforma fue precedida por

un amplio debatepúblico organizado por el Senado de la República, en el

cual se expresó una amplia diversidad de voces (que incluyó a académi-

cos, juristas, funcionarios y expertos internacionales), el resultado prácti-

co fue que el alcance de la reforma se redujo por una disputa soterrada

entre las Secretarías de Hacienda y de Energía por el control presupuestal

y operativo de Pemex, la inoperancia del esquema de consejeros profesio-

nales que se introdujo en el gobierno corporativo de Pemex y, en particular,

la limitante que significó para los posibles inversionistas y participantes

en los contratos incentivados, la vigencia de las restricciones constitucio-

nales a la participación privada en el sector de energía .

La perspectiva de una Reforma Energética integral y de un cambio de

modelo para modernizar la industria nacional y convertirla en un autén-

tico motor del crecimiento, la competitividad y el empleo, cambió de ma-

nera sustantiva con la segunda alternancia política, en 2012, y la adminis-

tración del presidente Enrique Peña Nieto .

El instrumento político clave en la construcción de los consensos ne-

cesarios para la reforma fue la suscripción del Pacto por México con las

principales fuerzas políticas nacionales y el acuerdo sobre las premi-

sas básicas de una Reforma Energética, entre las que destaca el objetivo

de convertir este sector en un motor del desarrollo y la inversión, la pre-

servación de la propiedad y el control de los hidrocarburos en manos de

la nación, transformar a Pemex en una empresa pública de carácter pro-

ductivo y eje de una cadena de proveedores nacionales, maximizar la

renta petrolera para el Estado, fortalecer la Comisión Nacional de Hidro-

carburos (cnh) como órgano regulador del sector, y desarrollar una estra-

tegia de energías renovables y ahorro de energía .

Estos principios serían recuperados más adelante con diversos alcan-

ces y matices en las iniciativas de reforma presentadas en 2013, en orden


sucesivo, por el Pan, el Ejecutivo federal y el Prd, las cuales fueron la ma-

teria prima del amplio debate público organizado por el Congreso de la

Unión que confluyó en los trabajos comenzados por la Comisión de Ener-

gía del Senado de la República, como cámara de origen de la iniciativa de

reforma, y en los cuales participaron legisladores de la comisión homólo-

ga en la Cámara de Diputados .

Uno de los puntos esenciales del proceso legislativo de la Reforma

Constitucional surgió en las comisiones, en torno a la propuesta del Pan

de introducir en los artículos transitorios de la Ley de Reforma Constitu-

cional un apartado que permitiera la inversión extranjera directa hasta del

100 por ciento en toda la cadena productiva y comercial de los hidrocar-

buros, así como en la generación y comercialización de electricidad .

Desde la perspectiva de los legisladores del grupo parlamentario del

Pri, esto resultaba innecesario por tratarse de la Constitución Política, y

advirtieron que generaría una controversia pública respecto al texto cons-

titucional que establece el dominio inalienable e imprescriptible de la na-

ción sobre los hidrocarburos (artículo 27), así como por su carácter de

áreas estratégicas (artículo 28) .

En el fondo, esta controversia también aludía a los términos de la

rectoría del Estado sobre el sector y la política energética, y a las faculta-

des y capacidades de los órganos desconcentrados de regulación del sec-

tor de energía, los cuales eran parte de los ejes de la propuesta del Ejecu-

tivo federal y que son ampliamente compartidos por los legisladores del

Partido Revolucionario Institucional (Pri) .

Al final del proceso legislativo, poco antes de que se diera a conocer

el dictamen de la Reforma Constitucional, las comisiones dictaminadoras

acordaron omitir esta referencia al capital extranjero y —para satisfacción

de varios de sus integrantes— se ratificaron y ampliaron los artículos

transitorios que garantizan la transparencia de los procesos de licitación

y adjudicación o asignación de contratos, entre los que destaca el acceso

público a éstos, la obligación de divulgar los pagos, contribuciones y con-

Reforma Energética: proceso de negociación • 215

traprestaciones que se establezcan en los contratos, así como el requisito

de incluir en los contratos el reconocimiento de que los hidrocarburos son

propiedad de la nación .

Un segundo aspecto que generó controversia al interior de las comi-

siones fue la propuesta del Partido Acción Nacional (Pan) de incluir, en los

artículos transitorios, que la Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh)

estaría obligada a considerar dentro de sus modelos de asignaciones y

contrataciones, porcentajes mínimos de contenido nacional para promo-

ver la participación de cadenas productivas nacionales y locales .

Los legisladores del Pri compartían la raíz de la propuesta como una

condición básica para que el sector energético se convirtiera en un motor

del desarrollo y la inversión, y para instrumentar una política industrial

en materia Energética . Sin embargo, se inclinaron por que fuese la Ley

secundaria y no la cnh la que estableciera “las bases y los porcentajes

mínimos de contenido nacional en la proveeduría para la asignación de

las asignaciones [sic] y contratos”, como se dispuso al final en el séptimo

transitorio, con lo que se disipó cualquier margen de discrecionalidad en

el cumplimiento de esta medida estratégica para el desarrollo nacional y

regional .

Una tercera cláusula que se introdujo en el proceso legislativo, fue la

que promovió el grupo parlamentario del Pri para garantizar el derecho

de los propietarios de predios con potencial de exploración o explotación de

hidrocarburos a recibir una contraprestación o indemnización ante la

ocupación o afectación de una superficie . La relevancia de esta propuesta

se explica por la indefensión a la que podrían estar expuestos los propie-

tarios privados o sociales, por el carácter de interés social y de orden

público que la reforma otorga a las actividades relacionadas con el sector

de hidrocarburos, y el servicio público de transmisión y distribución de

energía eléctrica .

Con el propósito de garantizar los derechos de los propietarios y, a la

vez, impulsar las actividades productivas, en el mismo artículo octavo


transitorio se definió, tras un intenso debate, la posibilidad de que coexis-

tan las actividades de minería y la explotación de hidrocarburos por par-

te del Estado o los particulares en los casos en que haya condiciones

geológicas para ello . Con lo anterior se garantizó la seguridad jurídica

tanto de los concesionarios de minería como de los propietarios de terre-

nos susceptibles de explotación y aprovechamiento por el sector de ener-

gía, y se dio plena vigencia al principio de la reforma que da certidumbre

jurídica a las inversiones .

Los elementos anteriores dan cuenta del intenso debate en las comi-

siones legislativas que condujo a la modificación y eventual aprobación de

la Reforma Constitucional en materia de energía, así como del esfuerzo

colectivo por construir un modelo mexicano para modernizar la industria

energética, crear las condiciones jurídicas y regulatorias para desarrollar

el potencial energético del país y hacer de este sector el motor de un cre-

cimiento sostenido y sustentable, así como una base esencial de la com-

petitividad del aparato productivo nacional .

No se trató de la aplicación automática de recetas exitosas a nivel in-

ternacional sino del diseño de una reforma integral basada en las mejores

prácticas, de un conjunto de opciones de contratación que resultan com-

petitivas para atraer inversión y tecnología a un mercado altamente diná-

mico, de un enfoque de seguridad energética, de sustentabilidad ambien-

tal y de aprovechamiento de la renta petrolera para el desarrollo de largo

plazo .

El modelo mexicano de desarrollo energético está definido así en los

artículos constitucionales reformados y de manera extensa en los artícu-

los transitorios de la iniciativa, lo que permite confiar en que lograremos

mantener el espíritu y la sustancia de la Reforma Constitucional en el

proceso legislativo correspondiente a las normas secundarias .

Con todo lo anterior se estará afianzando la capacidad del Poder Le-

gislativo para dotar al Ejecutivo federal de los instrumentos jurídicos in-

dispensables para elaborar las reformas necesarias y transformar al país .

En el marco de la división y el equilibrio de poderes, el Congreso y sus

órganos de deliberación plural se han fortalecido con esta experiencia de

Reforma Constitucional de largo alcance, facilitada por los acuerdos polí-

ticos que forjó el gobierno federal con oportunidad y oficio político . Esta

Reforma Constitucional demostró la funcionalidad del régimen político

para procesar los cambios legislativos indispensables para la transforma-

ción del país .

219

1 Propuesta de Reforma Energética*Cuauhtémoc Cárdenas**

Estamos reunidos hoy para reafirmar nuestra convicción patriótica, revo-

lucionaria y progresista, así como nuestra decisión de lucha, ante la ame-

naza oficial, entreguista y neoliberal, de reformas constitucionales y lega-

les, con el claro objetivo de desplazar al Estado mexicano del control y

manejo de su riqueza petrolera, puntal de su independencia económica . El

pasado día 12, el titular del Ejecutivo federal remitió al Congreso la inicia-

tiva para reformar los artículos 27 y 28 de la Constitución, en sus párrafos

sexto y cuarto respectivamente . A esto se reduce hasta ahora la propues-

ta de Reforma Energética del Ejecutivo, nada se dice de las adecuaciones

necesarias de leyes secundarias que tendrían que llevarse a cabo de

aprobarse esta iniciativa, la que no por reducida e incompleta deja de ser

atentatoria contra la soberanía y contra la soberanía y el desenvolvimien-

to autónomo de la nación .

Al presentar esta propuesta y enviarla al Congreso, el Ejecutivo ha

señalado que de aprobarse, se ofrecería a los usuarios electricidad a tari-

fas menos gravosas que las actuales, que se modificará el régimen fiscal

* Este es el texto íntegro del discurso pronunciado por el Ingeniero Cuauhtémoc Cár-denas Solórzano el 19 de agosto de 2013 en el Monumento a la Revolución, relativo a la Reforma Energética en el país . Se reprodujo con autorización del autor, y se editó para su publicación en este volumen, a partir de la versión ubicada en: http://www .ccardenass .org/index .php?view=article&catid=35%3Apronunciamientos&id=231%3Apropuesta-de-reforma-energetica&format=pdf&option=com_content&Itemid=56

** Fundador del Partido de la Revolución Democrática .

220 • Cuauhtémoc Cárdenas

al que se tiene sometido a Petróleos Mexicanos para hacerlo competitivo

(¿frente a quién?, habría que preguntarse, pues los costos de exploración,

producción y desarrollo de Pemex son actualmente menores que los de

Statoil de Noruega, ExxonMobil de EEUU, ENI de Italia, Petrobras de Brasil,

Chevron de EEUU, entre otros), que el organismo tendrá una nueva es-

tructura administrativa con un gobierno corporativo, que tendrá mayor

(desde luego no plena) autonomía de gestión (y nada se menciona de la

autonomía presupuestal), que mejorará las condiciones de transparencia

y rendición de cuentas (¿y por qué no desde ya?) y que en las compras y

proyectos de Pemex habrá mayores contenidos nacionales . Con estos

cambios, expresa el Ejecutivo, se logrará una mejor restitución de reser-

vas, la producción de crudo se elevará a 3 millones de barriles diarios en

2018 y a 3 .5 millones en 2025 y la de gas pasará de 5,700 millones de pies

cúbicos diarios a 8 mil en 2018 y a 10 mil en 2025 . Otros impulsores de la

iniciativa oficial agregan a estas supuestas bondades, que se generará

medio millón de nuevos empleos para 2018 y dos y medio millones más

para 2025, que el gas natural doméstico resultará también más barato

al consumidor y que la economía mexicana crecerá un punto porcentual

más en 2018 y 2 más en 2025 . Todos estos supuestos logros suenan a

cuentas alegres y en el mejor de los casos a buenos deseos . No hay cifra

que los sustente, ni un análisis y proyecciones serias de la economía na-

cional en los próximos años, ni un estudio del desenvolvimiento de la

industria petrolera internacional, ni menos la definición de una política

petrolera integral que requiriera de esos montos de producción, de mayo-

res o menores, en los horizontes de 2018 y 2025 .

La propuesta de reforma del sector energético que ahora se presenta

con una visión nacionalista y progresista, corresponde a la de un país que

busca el rescate y ejercicio pleno de su soberanía (no una nación que día

a día ceda soberanía y acreciente su dependencia), que cuente con una

industria energética conductora del crecimiento económico y de la indus-

trialización (no al servicio de intereses ajenos), con organismos operado-

Propuesta de Reforma Energética • 221

res (en este caso Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad)

saneados de corrupción, que operen con absoluta transparencia, eficien-

cia y eficacia .

Las reformas que se proponen se enmarcan en una política petrolera

con los objetivos siguientes:

• Prolongar lo más posible la vida de las reservas, satisfaciendo al mismo

tiempo la demanda nacional de hidrocarburos .

• Para obtener los mayores beneficios de los recursos naturales y frente

a una perspectiva de autosuficiencia a corto plazo del cliente principal

de las actuales exportaciones mexicanas de crudo, disminuir gradual-

mente, al ritmo más rápido posible, las exportaciones de este recurso,

para transformarlo industrialmente en el país .

• Desarrollar las cadenas productivas de la industria petrolera con el fin

de agregar valor a los productos, generar empleos y estimular los de-

sarrollos regionales .

• Aumentar la capacidad de refinación: de inmediato en 600 mil barriles

diarios (capacidad de refinación que de empezar ahora podría estar

disponible en 2017) e iniciar nuevas instalaciones, en 2017, con capaci-

dad del orden de 300 barriles diarios más .

• Fomentar nuevas inversiones privadas y públicas en la industria petro-

química y en la construcción de gasoductos .

• Incrementar la exploración y reposición de reservas, como mínimo de

100 por ciento de los volúmenes extraídos y exportar sólo los volúme-

nes que excedan las necesidades internas y la propia reposición .

• Crear estímulos para fomentar el uso de vehículos automotores que

no utilicen combustibles con origen en los hidrocarburos: existen ya

vehículos que utilizan baterías de hidrógeno y electricidad para su

locomoción .

• Un primer paso para disminuir el consumo de combustibles con origen

en los hidrocarburos, debiera ser la obligación de adicionar etanol a las


gasolinas en porcentajes de 10 a 15 por ciento, lo que no demanda cam-

bios en los motores de combustión interna actuales .

De manera concreta, nuestras iniciativas pretenden alcanzar los si-

guientes objetivos:

• Conceder autonomía presupuestal y de gestión de Pemex y cfe.

– Se otorga esta autonomía para ejercer los recursos aprobados en

función del Plan de Negocios de Pemex y las necesidades energéticas

del país .

– Sacar a Pemex y a la cfE del presupuesto federal y del control de la

Secretaría de Hacienda a través de transformar a Pemex y a la cfE

en empresas públicas y un nuevo gobierno corporativo para Pemex .

• Se reintegra verticalmente Pemex en una sola entidad, desapareciendo

los organismos subsidiarios .

• Reducir la carga fiscal de Pemex

– Se establece un nuevo régimen fiscal para Pemex que genere recur-

sos adicionales para inversión productiva y para revertir la descapi-

talización a la que ha estado expuesto, permitiéndole así cumplir con

sus objetivos .

• Impulsar a la transición energética

• Apoyar al desarrollo e investigación tecnológica

• Fortalecer la arquitectura institucional de sector

– La Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh) y la Comisión Regu-

ladora de Energía (crE) pasan de ser organismos desconcentrados a

organismos descentralizados, con personalidad jurídica, patrimonio

propio y autonomía de gestión, operativa y funcional .

– Se amplían las facultades de la cnh en materia de supervisión, veri-

ficación y vigilancia de Pemex .

• Dar nuevo destino de los recursos provenientes del petróleo.

– Se crea el Fondo para excedentes petroleros .

– Los ingresos excedentes que la nación obtiene de su riqueza natural,

podrán ser utilizados por resolución expresa de la Cámara de Dipu-


tados o en su caso la Comisión Permanente del Congreso, para pro-

yectos prioritarios de Pemex, el IMP y la cfE; proyectos de infraes-

tructura para el transporte masivo de personas, con el fin específico

de contribuir al ahorro de combustible y a la transición energética; y

proyectos prioritarios educativos y del sector de la salud .

La reforma a la Ley de Petróleos Mexicanos tiene como propósito con-

vertir a Pemex en una empresa pública, con autonomía presupuestal y de

gestión, y un gobierno corporativo más ágil e independiente .

Al sustraerse Pemex del control de la Secretaría de Hacienda, sus

presupuestos serán enviados cada año, directamente, al Proyecto de Pre-

supuesto de Egresos de la Federación, sin que puedan ser modificados por

Hacienda . Los proyectos de la empresa pública, al contar ya con autono-

mía presupuestal, se desvincularán de la Ley federal de presupuesto y res-

ponsabilidad hacendaria .

La transformación de Pemex pasa necesariamente por el cambio de

su régimen fiscal actual . En 2012, la producción de crudo promedió

2’548,000 barriles diarios . Las ventas totales alcanzaron ese año el máxi-

mo histórico de un billón 647 mil millones de pesos (1’647,000,000,000) .

Los impuestos pagados registraron igualmente su máximo histórico, lle-

gando a 900 mil millones de pesos .

En las pasadas dos administraciones la carga fiscal sobre utilidades

de Pemex llegó a 110 por ciento . Pemex generalmente registra ganancias

antes de impuestos, pero al aplicarle su particular y único régimen fiscal,

se generan obligadas e inducidas pérdidas contables .

El segundo párrafo, fracción primera del artículo 7 de la Ley de Ingre-

sos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, establece que “[A] cuenta

del derecho ordinario sobre hidrocarburos a que se refiere el artículo 254 de

la Ley federal de derechos, Pemex-Exploración y Producción deberá

realizar pagos diarios, incluyendo los días inhábiles, por $634’525,000


durante el año . Además, el primer día hábil de cada semana del ejercicio

fiscal deberá efectuar un pago de $4’453,880,000” .

Este régimen fiscal resulta confiscatorio y es económicamente irracio-

nal, financieramente insostenible y no tiene comparación ni nacional ni

internacional, ni en la industria petrolera ni en ninguna otra rama de la

actividad productiva . Con este régimen de pago por adelantado de impues-

tos, habría que ver quiénes son los particulares que van a celebrar con-

tratos de utilidad compartida (o despojo seguro) con el Estado, de lo que

se nos habla en la presentación de la iniciativa oficial .

Los cambios que se proponen en el régimen fiscal de Pemex toman en

cuenta la necesidad de dotar de mayores recursos de inversión a la em-

presa y también de mantener un flujo aceptable de los ingresos fiscales

que recibe Hacienda .

Así, para reducir la carga fiscal de Pemex se modificará la tasa del

derecho ordinario sobre hidrocarburos, llevándola del 71 .5 al 62 .5 por

ciento en un periodo del 2014 al 2018, modificándose al mismo tiempo el

límite del monto deducible de costos, gastos e inversiones deducibles por

barril de petróleo crudo equivalente, que pasará de 6 .50 a 8 dólares, y en

el caso del gas natural no asociado se aumenta el límite de 2 .70 a 3 dólares

por cada mil pies cúbicos .

Con el propósito de que Pemex cuente con un mayor flujo de efecti-

vo, Pemex estará pagando lo correspondiente a derechos anticipados

mensualmente y no ya diario y semanalmente . Estos cambios en el ré-

gimen fiscal de Pemex se estima le aportarán un recurso adicional de

150 mil millones de pesos en 2014, que irán aumentando anualmente

en 30 mil millones más, que sumados a los 280 mil que ha venido invir-

tiendo en los últimos años, le permitirán un manejo más desahogado de

su encomienda .

Se está igualmente proponiendo elevar el derecho para la investiga-

ción científica y tecnológica de 0 .65 a 1 por ciento del valor del petróleo

crudo y el gas natural extraídos en el año .


Con ello se incrementarán los ingresos del Instituto Mexicano del

Petróleo, cuyo Comité de investigación y desarrollo tecnológico se faculta

para emitir dictámenes que permitan estrechar la relación entre el imP y

Pemex para fomentar la adopción de tecnologías de punta, la formación de

recursos humanos y las alianzas estratégicas con instituciones de inves-

tigación científica, tanto nacionales como del exterior .

Cambia también la composición del Consejo de Administración de

Pemex . Salen de él el secretario de Hacienda y cuatro representantes más

del Ejecutivo, quedando sólo el secretario de Energía, que continúa presi-

diéndolo; salen igualmente los cinco representantes sindicales, que dejan

así de ser juez y parte . Además de su presidente, el Consejo estará inte-

grado por el Director de la Comisión Federal de Electricidad (es indispen-

sable una adecuada coordinación dentro del sector energético) y siete

consejeros profesionales, que al igual que el Director General de la em-

presa, serán designados por el jefe del Ejecutivo y ratificados por el Sena-

do de la República .

La Comisión Federal de Electricidad se establece también como una

empresa pública, con autonomía presupuestal y de gestión, mediante la

reforma de la Ley del servicio público de energía eléctrica . Su Junta de Go-

bierno se modifica: formarán parte de ella el secretario de Energía, que la

preside, y el de Economía, el Director General de Petróleos Mexicanos y

seis consejeros profesionales, que serán, al igual que el Director, nombra-

dos por el titular del Ejecutivo y ratificados por el Senado .

En el año 2008 se expidió la Ley para el Aprovechamiento de las Ener-

gías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, que al

reformarse se convertirá en la Ley de energías renovables . El objeto de esta

Ley vigente actualmente (artículo 1º) es “…regular el aprovechamiento de

fuentes de energía renovables y las tecnologías limpias para generar elec-

tricidad con fines distintos a la prestación del servicio público de energía

eléctrica, así como establecer la estrategia nacional y los instrumentos

para el financiamiento de la transición energética”.


Al regular esta Ley secundaria el aprovechamiento de recursos reno-

vables y de las tecnologías limpias para la generación de energía eléctrica

con fines distintos a la prestación del servicio público, se colocó a la estra-

tegia de transición energética, por una parte, en un espacio reducido y en

continuo riesgo de parálisis por invasión de la esfera del servicio público,

desalentándose a los sectores privados para la producción de estas ener-

gías, lo que va en contra de la lógica y las necesidades de la transición;

por la otra, contradictoriamente, en un marco regulatorio para que sean

las empresas privadas las que se hagan cargo y monopolicen el desarrollo

de las energías renovables .

En la nueva Ley de energías renovables se ha considerado pertinente

reformar la actual definición de generador, que se debe reducir, de acuer-

do a la fracción I del artículo 3° de la Ley del servicio público de energía

eléctrica, a quienes generan para autoabastecimiento, cogeneración o para

la pequeña producción .

En la Ley de energías renovables, de aprobarse, se mandata a la cfE

para que invierta y desarrolle en la producción de energías de fuentes

renovables, y se establece que la capacidad de los proyectos autorizados

a los generadores no rebase la que desarrolle la cfE, en una perspectiva

hacia el 2024, cuando se deberá estar generando al menos un 35 por cien-

to del total con energías limpias .

Con objeto de fomentar el desarrollo de estas energías por pequeños

productores y empresas del sector social, la Ley establece que la genera-

ción que produzcan sea recibida por el Sistema Eléctrico Nacional, inde-

pendientemente de las capacidades desarrolladas vía autoabastecimiento

y cogeneración .

En resumen, nuestra propuesta incluye la modificación de doce leyes

secundarias o reglamentarias y la expedición de la Ley del Fondo de Exce-

dentes Petroleros . No se plantean reformas constitucionales, porque para

los fines que se persiguen de modernizar el sector energético y lograr de


él una cada vez mayor y mejor contribución al desarrollo independiente

del país, no se consideran necesarias .

De aquí, nuestros compañeros legisladores llevarán las iniciativas

para las reformas de estos ordenamientos a la Comisión Permanente del

Congreso, la que al iniciarse el próximo periodo de sesiones ordinario, las

remitirá al Senado .

¿Por qué la iniciativa del Ejecutivo se ha reducido hasta ahora a dar a

conocer las reformas que propone de los artículos 27 y 28 de la Constitu-

ción y nada sobre leyes secundarias? ¿Por qué la campaña propagandís-

tica oficial se ha centrado en el 27 y nada se menciona del 28?

El titular del Ejecutivo, lo decía antes, en su iniciativa de Reforma

Energética se limita a plantear modificaciones a los artículos 27 y 28 cons-

titucionales . En el discurso, se hacen sólo referencias vagas a posibles

reformas de leyes secundarias . Más allá de la denominación, tampoco

señala cómo serán en la práctica los contratos de utilidad compartida . ¿Se

comparte la utilidad en dinero, se comparte en producto, se establecerán

límites a las proporciones del Estado y a las de los particulares? En un

sentido todo queda claro, en otro nada se define .

El alud propagandístico se concentra en el 27, pero la reforma más

grave, la más perjudicial, es la que derivará de la reforma al 28: con ella,

el Estado perdería la exclusividad en el manejo de las áreas estratégicas

de la industria petrolera, desde la exploración y la explotación de los yaci-

mientos (y consecuentemente el manejo y cuidado de las reservas), hasta

la transformación industrial del recurso en la refinación y petroquímica,

así como en los servicios complementarios de almacenamiento y trans-

porte .

Por más que en el medio oficial ahora no se hable de la modificación

del 28, la iniciativa deja ver con claridad meridiana la intención de despla-

zar a Petróleos Mexicanos (Pemex) de toda la cadena productiva del petró-

leo, substituyendo a este organismo, al que hasta ahora el Estado ha en-

comendado de manera exclusiva la conducción de la industria petrolera,


por particulares . Esto es, se está ante la gravísima perspectiva de que las

compañías expropiadas en 1938 vuelvan a ser las que decidan cómo se

manejan y sean las principales beneficiarias de la explotación de los yaci-

mientos de hidrocarburos mexicanos .

El cambio en el 28 constitucional cancelaría la condición de áreas

estratégicas a los hidrocarburos y a la electricidad (ni siquiera alcanzan

en esta reforma la calidad de prioritarias), abriendo la posibilidad de que

el Estado llegara a deshacerse de Petróleos Mexicanos y la Comisión Fe-

deral de Electricidad, al dejar sin materia lo establecido en el párrafo

cuarto del artículo 25 constitucional, que dice: “El sector público tendrá a

su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en

el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el

gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su

caso se establezcan” . Esto es, al no ser ya estratégicos los sectores de los

hidrocarburos y de la electricidad, los órganos que los manejan, hoy Pe-

mex y cfE, podrían, de acuerdo con la Constitución modificada, dejar de

ser de propiedad gubernamental .

Pemex y cfE, todo lo que posean, podrían ser vendidos, podrían ser

privatizados .

La iniciativa del gobierno para reformar los artículos 27 y 28 de la

Constitución, es una iniciativa privatizadora, dígase lo que se diga . Es una

iniciativa que va contra el interés general de los mexicanos . Es, sin lugar

a dudas, una iniciativa lesiva a los interesas de la nación, una iniciativa

antipatriótica .

¿Dónde pues cabe pretender sustentar esta retrógrada reforma en la

figura de Lázaro Cárdenas? Es falaz la utilización que se hace del nombre

de quien encabezó la lucha por el rescate y pleno ejercicio de la soberanía

de la nación en el siglo xx . Ofende a quienes verdaderamente se identifi-

can con sus ideas y su obra . Ofende la inteligencia y el sentido común .

Nadie más lejos de una política entreguista que Lázaro Cárdenas . Nadie


más lejos de mentir al pueblo mexicano . Nadie más lejos del oportunismo

demagógico .

Se dice que el gobierno puede contar con los votos en las Cámaras del

Congreso para sacar adelante sus iniciativas . Puede ser . Pero eso, desde

ningún punto de vista debe inmovilizarnos . Primero, el debate hay que

llevarlo a todos los foros posibles y darlo en todos los foros en que haya

oportunidad, así los organicen o convoquen nuestros adversarios políticos .

Apoyemos, desde las trincheras a las que tengamos acceso, toda ini-

ciativa y toda medida que busque frenar y echar abajo las propuestas

oficiales de reformas al 27 y 28 constitucionales . Apoyemos la consulta

que organiza Alianza Cívica, sobre reformas en materias energética y

fiscal . Nos dará, en unos cuantos días, una visión certera del sentir de la

ciudadanía en el país . Para terminar: el artículo 35 constitucional, refor-

mado el 9 de agosto del 2012, en su fracción VIII, nos dice que los ciuda-

danos mexicanos tenemos derecho a votar en las consultas populares,

que pueden ser convocadas por nosotros, por los ciudadanos, si lo hace-

mos, por lo menos, en cantidad equivalente al 2 por ciento de los inscritos

en la lista nominal de electores, que hoy seríamos 1’630,000 electores .

Como este artículo no está reglamentado por una Ley secundaria,

habría que montar el proceso a partir solamente del texto constitucional,

por lo que la consulta popular tendría que realizarse concurrente con la

próxima elección federal, el primer domingo de julio de 2015 .

Pongámonos en el escenario más desfavorable: que por mayoría, el

Congreso apruebe, con el voto en contra de los legisladores patriotas, las

reformas propuestas por el Ejecutivo de los artículos 27 y 28 constitucio-

nales . Propongámonos entonces, pero empecemos a organizarnos desde

ahora, y yo me arrogo la facultad de convocarlos, para que oportunamen-

te tengamos el millón 630 mil electores inscritos en la lista nominal, y

muchos más, que estoy seguro podemos, para presentar a las autoridades

nuestra demanda para que convoque a una consulta sobre si mantienen

vigencia o no las reformas al 27 y 28 constitucionales, consulta que ten-

dría que realizarse concurrente con la próxima elección federal que re-

nueve la Cámara de Diputados . Convoquémonos para echar para atrás las

reformas al 27 y 28, si se diera la desgracia que en este periodo legislativo

fueran aprobadas .

Lo podemos hacer y el pueblo nos va a responder .

Les digo, además, desde ahora, que dejaré otros asuntos y me lanzo

de lleno a preparar esta campaña . Sé que muchos compañeros, por todo

el país, acompañarán este esfuerzo .

Recojamos firmas por toda la República, registrando al mismo tiempo

los números de credenciales de electores y buscando notarios que lo cer-

tifiquen, para llegar oportunamente al ifE y que estrenemos el artículo 35

constitucional, reformado en agosto del 2012, con la primera consulta

popular realizada en nuestro país, apoyada en lo que dispone nuestra

Constitución, la misma que permitió la Expropiación del 18 de marzo de

1938 .

231

La visión desde los estados: Agenda Energética de Tamaulipas

1 Egidio Torre Cantú*

introDucción

La promulgación de la Reforma Constitucional, y de la legislación secun-

daria en materia Energética, abre amplias oportunidades para acelerar el

crecimiento económico y mejorar el bienestar de los mexicanos .

Así, con el liderazgo del presidente de la República, Enrique Peña Nie-

to, los mexicanos hemos sentado bases firmes para construir una nueva

etapa de prosperidad para todos; el reto ahora es lograr una implementa-

ción eficaz, lo que es tarea corresponsable de los tres órdenes de gobierno .

Sobre esa base y considerando las grandes riquezas energéticas de

Tamaulipas, en septiembre de 2014 puse a consideración de la sociedad

tamaulipeca la Agenda Energética de Tamaulipas, cuyo gran objetivo es

capitalizar las oportunidades que se abren para nuestro estado con la

Reforma Energética en favor del desarrollo de Tamaulipas y del bienestar

de todos los tamaulipecos .

Adicionalmente, con la presentación de la Agenda Energética de Ta-

maulipas reafirmamos la congruencia entre las actividades del sector

energético del estado y la política energética del Gobierno de la República .

En este ensayo describo el panorama energético internacional y su

impacto en México . También destaco las riquezas, actividades y potencial

energético de Tamaulipas a la luz de las oportunidades que genera la Re-

* Gobernador del estado de Tamaulipas .

232 • Egidio Torre Cantú

forma Energética, y propongo lo que he denominado la Agenda Energética

de Tamaulipas que incluye 10 objetivos estratégicos que constituyen una

auténtica hoja de ruta para guiar las acciones de los tamaulipecos hacia

una nueva etapa de crecimiento económico y bienestar social .

contexto energético

La Agencia Internacional de Energía, creada por la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), afirma que el consumo

de energía a nivel mundial se ha duplicado en los últimos 25 años y se

encuentra estrechamente asociado al crecimiento de la producción indus-

trial, el consumo doméstico y el transporte .1

El crecimiento económico de los países en desarrollo, su industriali-

zación y el uso intensivo del automóvil y de aparatos eléctricos, incremen-

tan significativamente la demanda energética . Las economías emergentes

serán responsables de 90 por ciento del incremento en la demanda de

energía en el próximo cuarto de siglo . La demanda de energía- en todas

sus formas- seguirá creciendo, aunque con menor participación de los

combustibles fósiles que se estima pasará de 82 por ciento en 2011 a 76

por ciento en 2035 .2

México es parte de esta dinámica de transformación en materia Ener-

gética . Las actividades económicas relacionadas con el sector energético

contribuyen con 12 .3 por ciento del Producto Interno Bruto nacional . Éstas

incluyen desde la extracción de hidrocarburos, su refinación, la genera-

ción, transmisión y distribución de energía eléctrica, hasta la fabricación

de productos derivados de la industria petroquímica . En Tamaulipas, estas

actividades aportan 20 .5 por ciento del Producto Interno Bruto estatal .

El Plan Estatal de Desarrollo Tamaulipas (PEd), 2011-2016, se alinea a

la política nacional energética a través de sus ejes Tamaulipas Sustentable

y Tamaulipas Competitivo .

1 International Energy Agency (iEa) . (2013) . World Energy Outlook 2013 . iEa. 2 Idem .

La visión desde los estados • 233

En el Tamaulipas Sustentable nos proponemos modernizar los patro-

nes de consumo de energía con impacto ecológico en esquemas de gene-

ración de energía limpia para el consumo industrial y doméstico . Busca-

mos también promover alternativas de producción de energía, eficaces y

sustentables, económica, social y ambientalmente .

En el Tamaulipas Competitivo queremos formar una fuerza laboral

calificada, vinculada a los agentes económicos con competencias técnicas

y profesionales de alta calidad pertinentes a las expectativas de producti-

vidad y competitividad de los sectores . Proponemos formar capital huma-

no en las áreas de biotecnología, agroindustria, energías alternativas,

sustentabilidad ambiental, logística y tecnología aeroespacial . Asimismo,

estamos decididos a fomentar el desarrollo económico orientado a la con-

solidación de agrupamientos industriales con impulso a la investigación

e innovación tecnológica, que fortalezca la actividad productiva con una

visión de desarrollo regional productiva .

Para lograr mejores niveles de competitividad, vamos a fortalecer el

agrupamiento industrial químico y petroquímico, y propiciaremos el es-

tablecimiento de empresas productoras de plástico en la conurbación del

sur del estado . Igualmente, buscaremos fortalecer la incorporación de los

proveedores tamaulipecos al proyecto integral de la Cuenca de Burgos .

reforMa energética

Nuestro sector energético ha crecido en los últimos años a un ritmo me-

nor que la demanda nacional . La producción de Petróleos Mexicanos

(Pemex) ha disminuido a pesar de la creciente inversión . De seguir esta

tendencia, el país estaría en vías de ser un importador neto de petróleo,

gas natural y petrolíferos . De enero de 2013 a enero de 2014, las importa-

ciones de gasolina aumentaron 26 .7 por ciento según datos del Sistema de

Información Energética de la Secretaría de Energía y Pemex .


Con la Reforma Energética emprendida por el presidente de la Repú-

blica, Lic . Peña Nieto, se reafirma que “el Estado mexicano es, y seguirá

siendo, el único dueño de las reservas petroleras, de la renta petrolera y

de Petróleos Mexicanos“ . Se estima que habrá más recursos financieros

y tecnológicos para aprovechar nuestra riqueza energética sin poner en

riesgo las finanzas públicas .3

Con la reforma se espera que la producción de gas, petróleo y electri-

cidad aumente . Esto deberá de materializarse en menores tarifas de luz y

gas y, por ende, mayor productividad y más empleo . Se busca que las fa-

milias mexicanas reciban en sus hogares los beneficios de una economía

nacional en crecimiento .4

Con la Reforma Energética, más inversiones nacionales y extranjeras

deberán de realizarse en el país . Habrá más participantes en el mercado

energético . Las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, dis-

pondrán de más energía y a menor precio . En el sector agrícola, se espera

producir más y mejores fertilizantes . Adicionalmente, el cuidado del me-

dio ambiente mejorará con la adopción de energías más limpias .5

Al tiempo que México da inicio a un nuevo futuro energético, Tamau-

lipas se prepara para este cambio transformador . Trabajamos para apro-

vechar este momento histórico y catalizar el crecimiento y desarrollo

económico del estado .

activiDaD energética en taMauliPas

Tamaulipas es uno de los estados que más aportan energía convencional

para el desarrollo económico del país . Cuenta con un gran potencial para

el desarrollo de energías renovables y el aprovechamiento de yacimientos

no convencionales .

3 Idem .4 Idem.5 Idem.


La producción energética en el estado está dividida en dos grandes

sectores: la producción de hidrocarburos y la generación de energía eléc-

trica convencional, administrados por Pemex y la Comisión Federal de

Electricidad (cfE), respectivamente .

Potencial en hidrocarburos

En el territorio tamaulipeco se encuentran dos grandes activos para la

exploración y explotación de hidrocarburos: el Activo Integral Burgos,

localizado en el Noreste de México y que comprende gran parte de la zo-

na norte del estado de Tamaulipas, así como regiones de los estados de

Nuevo León y Coahuila; y el Activo de Producción Poza Rica-Altamira, en

la provincia Tampico-Misantla, que comprende la parte sur del estado de

Tamaulipas y parte del territorio de Veracruz .

De los 52 .6 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente

estimados por Pemex como recursos prospectivos convencionales, 63 .3

por ciento se encuentra en provincias petroleras relacionadas con Tamau-

lipas: Burgos, Tampico-Misantla y Golfo de México profundo .

De las cuatro provincias petroleras donde se estiman recursos pros-

pectivos no convencionales por 60 .2 mmmbpce, tres se extienden por

Tamaulipas: Burgos y Tampico-Misantla en gran proporción, y Sabinas-

Burro Picachos en menor proporción .

Producción de energía primaria

Petróleo crudo

La producción de petróleo crudo en Tamaulipas contribuyó en 2013 con

19 .18 mil barriles diarios (mbd) . Se aprecia una tendencia positiva con un

tasa media de crecimiento anual (tmca) de 1 .59 por ciento . En la gráfica

siguiente se presenta el contenido energético de la producción de petróleo

crudo en el territorio de Tamaulipas desde 1990 a 2013, expresado en

Peta Joules (Pj) (véase grafica 1) .6

6 Un Peta Joule es igual a 1 X 1015 joules .


Gas natural

La producción de gas natural en Tamaulipas en 2013 fue de 825 .32 millo-

nes de pies cúbicos diarios (mmpcd), con una tasa media de crecimiento

anual de 7 .22 . De la producción total de gas natural del estado, el gas na-

tural no asociado contabiliza 85 por ciento, con 702 .49 mmpcd y una tasa

media de crecimiento anual de 6 .65 . El gas natural asociado representa 15

por ciento, con 122 .81 mmpcd y una tasa media de crecimiento anual de

13 .84 .

En la Planta Criogénica del Centro de Gas de Pemex, en el Complejo

Procesador de Burgos se extraen los líquidos que contiene el gas natural

para producir gas seco que se utiliza como combustible para la generación

de energía eléctrica, en la industria, o para el uso residencial .

El Activo Integral Burgos actualmente es el proyecto de gas no asocia-

do más importante en el país por su riqueza en cuanto a producción, vo-

lumen y reservas . En 2013 alcanzó una producción de 1,176 .2 millones de

pies cúbicos diarios, equivalentes a 18 .5 por ciento de la producción na-

cional de gas natural .

Gráfica 1 Producción de petróleo crudo, Tamaulipas, 1990-2013 .

50.0 -

45.0 -

40.0 -

35.0 -

30.0 -

25.0 -

20.0 -

15.0 -

10.0 -

5.0 -

0.0 -1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

24.4

2004

24.4

2005

24.432.8 32.8 28.635.5 34.6 34.734.2 33.8 34.131.129.1Producción de petróleo 32.5 33.8

2006

24.4

2007

24.4

2008

24.4

2009

24.4

2010

24.4

2011

24.4

2012

24.4

2013

24.4

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Fuente: Sistema de Información Energética, sEnEr.


Con la puesta en marcha del gasoducto Frontera-Los Ramones a fina-

les de 2015, nuestro país consolida su participación en la red de ductos de

América del Norte . En su primera fase, este gasoducto de 48 pulgadas de

diámetro abarcará 118 km que van desde Camargo, Tamaulipas, hasta

Los Ramones, Nuevo León . En su segunda fase el gasoducto continuará

de Los Ramones, Nuevo León, hasta Apaseo del Alto, Guanajuato .

Yacimientos no convencionales

En materia de yacimientos no convencionales, es decir, aquéllos que in-

cluyen los campos de lutitas, el petróleo en aguas profundas, el aceite

terciario del Golfo y la recuperación de campos maduros, Tamaulipas

tiene una participación relevante . A principios de 2010 se identificaron

cinco provincias geológicas con potencial para producir hidrocarburos

contenidos en lutitas, tres de ellas ubicadas en el estado de Tamaulipas:

Chihuahua, Sabinas-Burro-Picachos, Cuenca de Burgos, Tampico-Misantla

y Veracruz, por lo cual Pemex dio inicio a trabajos exploratorios en estas

regiones .

Por otra parte, en aguas profundas, los trabajos de exploración y ex-

plotación del proyecto Cinturón Plegado Perdido frente a costas tamauli-

pecas representan una gran reserva potencial de petróleo . El Cinturón

Plegado Perdido se ubica en el Golfo de México, en aguas profundas al sur

de la frontera marítima con Estados Unidos . En México, comprende un

área de 27,230 km2 formado por franjas de pliegues que tienen un núcleo

salino autóctono . Es una importante provincia de exploración emergente

en la que se han realizado descubrimientos de petróleo ligero mediante

perforación de pozos . El Cinturón Plegado Perdido cobra un carácter estra-

tégico para el país, ya que existe una carga extendida de hidrocarburos .

Energía Renovable

El Gobierno de Tamaulipas ha tomado como compromiso el impulso de

las energías renovables para complementar la oferta energética producida


de fuentes fósiles . Nuestro estado es una de las tres entidades con mayor

potencial de generación de energía eólica en el país, y con mayor inten-

ción de inversión y número de proyectos registrados en la temporada

abierta 2011 convocada por la Comisión Reguladora de Energía (crE) . En

enero de 2014 se tienen registrados 26 proyectos con una capacidad de

generación de 2,565 .95 mw .

En marzo de 2014 inició operaciones el primer parque eólico en Rey-

nosa con una capacidad instalada de generación de 54 mw, el cual inyecta

a la Red Eléctrica Nacional electricidad equivalente a la requerida por

37,500 casas-habitación .

La radiación solar en Tamaulipas tiene un potencial promedio de ge-

neración de 4 .8 kwh por metro cuadrado, lo cual hace factible su aprove-

chamiento económico a nivel industrial y doméstico .

La generación de electricidad bruta a nivel nacional en hidroeléctricas

fue de 26,445 Gigawatts-hora (gwh) en 2009 . De ésta, Tamaulipas generó

100 gwh que representaron el 0 .378 por ciento nacional .

La producción de leña, carbón vegetal y bagazo de caña en Tamauli-

pas, contribuyó en 2013 con 749,489 toneladas y una tasa media de creci-

miento anual de 0 .479 . La producción total de leña fue de 234 toneladas

con una tasa media de crecimiento anual de -0 .63 . La producción de car-

bón vegetal fue de 68,658 toneladas y su tasa media de crecimiento anual

de -0 .44 . La producción del bagazo de caña fue de 749,489 toneladas tmca de

0 .479 . En la producción de bioenergía se observa una tendencia positiva

entre 1993 a 2013, con una tasa media de crecimiento anual de 0 .327 .

La producción de bioenergía contenida en la biomasa fue de 6 .663 Pj

en 2013 . El contenido energético expresado en Peta Joules, estimado en la

leña, es de 0 .006 Pj, el carbón vegetal es de 0 .995 Pj, y de bagazo de caña

es de 5 .662 Pj .

Adicionalmente, Tamaulipas ocupa el primer lugar nacional en produc-

ción de sorgo y una extensa región cañera, insumos con potencial para

producir un estimado de 200 millones de litros anuales de biocombustibles .


Producción de energía secundaria

Petroquímica y producción de petrolíferos

De 2000 a 2011, la capacidad de los principales procesos de refinación en

México creció 0 .7 por ciento promedio anual . Esto implicó un aumento

en las importaciones de petrolíferos a nivel nacional, principalmente de

gasolinas, que presentó un crecimiento del 8 .6 por ciento . Los proyectos

de reconfiguración de refinerías lograron incrementar la elaboración de des-

tilados ligeros e intermedios, gracias a la instalación de trenes de aprovecha-

miento de residuales con coquización . En Tamaulipas, la Refinería Madero

experimentó una reconfiguración y modernización entre los años 2001 y

2002 .

Los sectores que más demandan petrolíferos son el de autotransporte,

principal demandante de gasolinas, diésel y turbosina; el sector eléctrico,

donde el gas natural continúa siendo el combustible de mayor uso para la

generación de electricidad, sustituye a los petrolíferos como el combustó-

leo, coque de petróleo y diésel; y el sector industrial y de explotación de

hidrocarburos, donde la demanda en este sector disminuyó debido a que

el consumo de gas natural creció en sustitución del combustóleo .

En 2013, el consumo de gas natural en la Refinería Madero fue de 49 .7

Pj y se observa una tendencia positiva; se procesaron 129 .7 miles de

barriles diarios de petróleo crudo equivalentes a 298 .78 Pj, y se produjeron

295 Pj de diferentes petrolíferos en 2013 .

El consumo histórico de petróleo en la refinería Madero presenta una

tendencia negativa con un tmca de -0 .82 por ciento entre 1993 y 2013 . Se

observan periodos donde se reduce la producción de petrolíferos por dife-

rentes factores . En el periodo entre 2001 y 2002, la reconfiguración de la

Refinería Madero reduce la producción de petrolíferos aproximadamente

en 100 Pj, y se ve afectada la producción de diésel y gasolinas . En el perio-

do 2011 se dio un cambio en el patrón de consumo debido al precio entre

las gasolinas Premium y Magna, y la estructura del parque vehicular .


La producción de gasolina Magna durante 2013 fue de 103 .28 Pj, que

representan el 99 .36 por ciento de la producción de gasolinas en la refine-

ría . La evolución del volumen de la producción histórica de gasolinas en

la Refinería Madero tiene una tendencia positiva entre 1993 y 2013, con

una tasa media de crecimiento anual de 0 .529 .

En 2013 se procesaron 7 .46 mbd de turbosina, equivalentes a 14 .84 Pj

que representan el 5 por ciento de la producción de petrolíferos .

La evolución del volumen de la producción histórica entre 1993 y 2013

de la turbosina tiene una tendencia positiva con una tasa media de creci-

miento anual de 2 .24 .

Electricidad

En lo que se refiere al sector eléctrico, en Tamaulipas operan 11 centrales

generadoras con una capacidad de 5,484 mw que lo ubica como una de las

entidades federativas con mayores cifras de generación .

En 2012, Tamaulipas fue el segundo productor de energía eléctrica a

nivel nacional con una generación de 32,958 gwh anuales, que represen-

taron el 12 .6 por ciento de la generación nacional . En 2013, según datos

registrados en el Sistema de Información Energética (siE), se generaron

33,558 gwh, lo que nos reafirma como el segundo productor nacional de

energía eléctrica .

En 2013, en Tamaulipas se consumieron 8,726 gwh equivalentes al 26

por ciento del total producido en nuestra entidad . El resto de esta energía

se suma al sistema eléctrico nacional para satisfacer la demanda de otras

entidades .

Consumo energético

El consumo energético durante 2013 fue de 520 .0 Pj . Se consumieron

310 .56 Pj de gas natural, lo que representa 64 por ciento del consumo de

energía total del estado . Las gasolinas representan un consumo de 12 por

ciento con 59 .8 Pj .


Del consumo energético total, el sector eléctrico consumió 229 .9 Pj, lo

que representa 44 por ciento del total estatal . El sector transporte consu-

me 111 .0 Pj, que representa 21 por ciento, el sector industrial consumió 13

por ciento con 65 .6 Pj, y el resto se distribuye entre los sectores petrolero,

residencial y otros .

La relación entre producción y consumo energético en Tamaulipas es

de 67 por ciento, se producen 767 .0 Pj y se consumen 520 .0 Pj .

Impacto ambiental

Este gran potencial energético que Tamaulipas comparte con el país con-

lleva un incremento en la presión ambiental y deterioro de los ecosiste-

mas, principalmente en aquellos relacionados con la obtención y consumo

de combustibles fósiles .

El sector energético de Tamaulipas, según el inventario de emisiones

de gases de efecto invernadero, contribuyó en 2012 con 17 .3 millones de

toneladas métricas (mtm) de dióxido de carbono (CO2), equivalente a 88

por ciento del total de emisiones en el estado .

Al mismo tiempo, se espera que el auge energético del estado produz-

ca un incremento poblacional, principalmente migratorio, que demandará

más y mejores servicios públicos e infraestructura urbana planeada . Las

actividades energéticas y sus efectos generan competencia en la demanda

de recursos como agua y suelo . Actualmente, el sector energético ocasio-

na impactos ambientales asociados a la fragmentación de hábitats, gene-

ración de residuos, inyección de aguas congénitas, deforestación asociada

al cambio de uso de suelo, pérdida de biodiversidad y generación de pasi-

vos ambientales, entre otros .

Capital humano para el desarrollo energético

La Población Económicamente Activa (PEa) de Tamaulipas alcanzó

1’616,000 habitantes, con una tasa de ocupación de 94 .2 por ciento al

cuarto trimestre de 2013 . Del total de la PEa ocupada, 78,820 personas


trabajan en actividades relacionadas con energía . Uno de cada 20 trabaja-

dores tamaulipecos contribuye al sector energético de Tamaulipas .

Según datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), en febrero

de 2014 en Tamaulipas había registrados 28,741 trabajadores permanentes

y eventuales urbanos, quienes se desempeñan en actividades de explora-

ción y extracción de petróleo crudo y gas natural; fabricación de productos

de hule y plástico; generación, transmisión y distribución de energía eléc-

trica; industria química y refinación de petróleo, entre otras .

La oferta educativa en materia de energía, el desarrollo de las capaci-

dades científicas y tecnológicas, y la vinculación entre empresas públicas

y privadas, inciden en la ocupación y vocación de la fuerza laboral en

Tamaulipas .

La formación y capacitación de profesionales y técnicos en áreas relacio-

nadas con el sector energético se desarrolla principalmente en las regiones

fronteriza y sur del estado . En materia de energía y áreas afines, se cuenta

con 51 carreras de licenciatura, 3 carreras de técnico superior universitario,

11 programas de maestría y 4 de doctorado . En el ciclo escolar que terminó

en 2013, la matrícula de estos programas fue de 8,182 alumnos en el estado .

El 7 .3 por ciento de los estudiantes de nivel universitario en Tamaulipas

estudia en programas relacionados con el sector energético .

Con la Reforma Energética, Tamaulipas está llamado a continuar

siendo actor fundamental en el desarrollo de la política energética de

México . Las regiones con recursos petroleros abundantes coinciden en

su gran mayoría con áreas factibles de desarrollo de energías renovables .

Esto representa una oportunidad única de sinergia energética, al impul-

sar el desarrollo equilibrado entre la explotación de sus recursos petro-

líferos y el aprovechamiento de su gran potencial en energías renovables .

agenDa energética De taMauliPas

La Agenda Energética de Tamaulipas tiene el objetivo de prever acciones,

conjuntar esfuerzos, y asegurar que las inversiones que se realicen en


este sector respeten criterios de sustentabilidad y se reflejen en un incre-

mento en la calidad de vida de los habitantes de nuestro estado .

La Agenda Energética de Tamaulipas está estructurada en tres grupos

que comprenden 10 objetivos generales . El primer grupo lo constituye el

de capital humano, desarrollo económico e integración social en el cual

prevemos alcanzar 3 objetivos: 1) Capital humano, ciencia y tecnología; 2)

Desarrollo empresarial y promoción de la inversión; y 3) Integración co-

munitaria y cohesión social . El segundo grupo se enfoca a Infraestructu-

ra, ordenamiento territorial, sustentabilidad y administración de riesgos

donde buscamos alcanzar cuatro objetivos: 1) Infraestructura estratégica,

2) Ordenamiento territorial y servicios urbanos, 3) Sustentabilidad am-

biental y 4) Protección civil y administración de riesgos . El tercer grupo

se refiere al marco institucional por medio del cual nos proponemos

lograr: 1) Diagnóstico del sector energético en Tamaulipas, 2) Marco nor-

mativo y 3) La Agencia Estatal de Energía .

A continuación detallo de manera sucinta los principales puntos de

nuestra agenda estatal de energía .

Objetivo 1. Capital humano, ciencia y tecnología

Con este objetivo buscamos impulsar la formación de capital humano,

investigación científica y desarrollo tecnológico en materia Energética .

Nos interesa fortalecer la formación de recursos humanos en estudios

técnicos y profesionales relacionados con el sector energético, y convertir

a Tamaulipas en un polo de atracción en esta área . Hemos identificado la

oferta educativa técnica y profesional en materia de energía y en carreras

de soporte al sector energético . Asimismo, hemos elaborado un diagnós-

tico de la oferta de programas educativos de formación para el trabajo,

nivel medio superior, superior y posgrado de instituciones públicas y pri-

vadas relacionadas con el sector energético, y ya hemos constatado impor-

tantes resultados . Hoy la oferta educativa total del estado, relacionada con

el sector energético, la integran 92 instituciones con 187 programas en los


diferentes niveles, con una matrícula de 25,301 alumnos que representan

9 por ciento del total de la matrícula de todos los programas .

Se imparten en el estado un total de 76 programas de nivel técnico

superior universitario, licenciaturas y posgrados relacionados con el sec-

tor energético, con una matrícula de 10,887 alumnos que corresponde a

10 por ciento del total . Egresan de estos programas del sector energético

2,104 que representan 9 por ciento del total de egresados del ciclo escolar

del estado .

Hemos desarrollado un estudio de la oferta y demanda tecnológica del

estado para las estrategias regionales de innovación de los diferentes

sectores económicos, en colaboración con la Universidad Politécnica de

Madrid . Dicho estudio enfatiza una oferta educativa insuficiente para

abastecer los requerimientos de la industria petroquímica, y la falta de

recursos humanos especializados para este sector que requiere un mayor

componente científico, tecnológico y de innovación, así como la escasa

oferta de posgrados directamente relacionados con la petroquímica . Se

identifica la necesidad de impulsar infraestructura de fomento a la inno-

vación y de un clúster en el sector petroquímico .

También hemos desarrollado un diagnóstico y propuesta de los pos-

grados más pertinentes para el desarrollo científico y tecnológico de Ta-

maulipas por medio del proyecto Fomix-Conacyt y Grupo Valora .

Nuestra propuesta consiste en actualizar la oferta educativa, técnica

y profesional, para orientarla hacia carreras afines al tema energético y

fortalecer la infraestructura educativa de las instituciones que ofrecen

carreras afines al sector energético .

También nos interesa formar especialistas y profesionales, por lo que

impulsamos el intercambio de estudiantes y profesores a través de la coo-

peración entre Universidades Tecnológicas y Politécnicas con instituciones

de Estados Unidos, Francia y Canadá, así como con Institutos Tecnológicos

en Francia, Canadá y Alemania . Lo anterior nos permitirá alinear las estra-

tegias de formación de capital humano a las acciones promulgadas por el


presidente Peña Nieto, del Programa Estratégico para la Formación de Re-

cursos Humanos en Materia de Hidrocarburos, que incluirá becas a nivel

técnico y posgrado para formar los especialistas que requerirá el creci-

miento acelerado del sector energético en los próximos años en la entidad .

Estamos trabajando para vincular a las instituciones educativas con

las empresas privadas y con las dependencias gubernamentales que ope-

ran en el sector energético, así como para promover la participación de

empresas privadas en el fortalecimiento de la infraestructura educativa,

el otorgamiento de becas y la vinculación de instituciones con empresas

para estancias de estudiantes, prácticas profesionales, cursos de capaci-

tación y servicios tecnológicos .

Las capacidades científicas y tecnológicas del estado están integradas

por Instituciones de Educación Superior y Centros de Investigación y De-

sarrollo Tecnológico con miembros certificados por el Sistema Nacional

de Investigadores, quienes desarrollan líneas y proyectos y conforman

núcleos básicos para programas de posgrado certificados .

En el estado se cuenta actualmente con tres Centros de Investigación

del Instituto Politécnico Nacional, el Centro de Investigación en Estudios

Avanzados (Cinvestav) en Ciudad Victoria, orientado a la investigación

en Tecnologías de la Información; el Centro de Biotecnología Genómica en

Reynosa; y el Centro de Investigación en Ciencia Aplicada en Tecnología

Avanzada (Cicata) en Altamira, este último enfocado a la investigación

de materiales y tecnológica láser con aplicación al sector petrolero y

energético .

Se cuenta con el Centro de Investigación en Petroquímica Secundaria

del Tecnológico Nacional de México, Campus Ciudad Madero en el Parque

Tecnia en Altamira, con líneas de investigación orientadas a nuevos polí-

meros para atender las demandas de las empresas del sector de química

y cadenas del plástico .

La Universidad Autónoma de Tamaulipas, en su unidad de Reynosa,

tiene el Ceprodes como centro de servicios tecnológicos a empresas del


sector gubernamental como Pemex y cfE, además del grupo de investiga-

ción en el sector eléctrico-electrónico . En su unidad de Tampico está el

Cidiport como Centro de Investigación en Desarrollo Portuario .

La Universidad de Tamaulipas inicia el Centro de Gestión y Transfe-

rencia Tecnológica para apoyar las necesidades de transferencia, desarro-

llo de proyectos de negocios y de nuevos empresarios, y atenderá también

los proyectos del sector energético .

Objetivo 2. Desarrollo empresarial y promoción de la inversión

Con este objetivo nos proponemos impulsar y fortalecer la cultura empre-

sarial fomentando alianzas y promoviendo las capacidades de las empresas

Tamaulipecas para la inversión en el sector energético, sus proveedurías

y servicios de apoyo, así como la promoción de la inversión nacional y

extranjera . Una vía es la vinculación de las empresas tamaulipecas con

Pemex, cfE y la Gran Industria, aprovechando el mínimo de contenido

nacional de 25 por ciento en el 2015 hasta el 35 por ciento en el 2025 .

Para ello, estamos en proceso de actualizar el mapeo de territorios, nego-

cios y segmentos de mercado asociados al sector energético, incorporando

las ventajas y beneficios conferidos por la nueva legislación en la materia .

También estamos creando un catálogo de proveedores actuales y poten-

ciales de la industria energética .

Nos interesa realizar encuentros de negocios con Pemex y cfE y la

Gran Industria, para que los empresarios tamaulipecos participen en

toda la cadena de valor en procesos tales como exploración, extracción,

procesamiento y abastecimiento de hidrocarburos y sus derivados; ge-

neración, transmisión y distribución de electricidad, así como construc-

ción, fabricación y servicios de apoyo . Realizaremos encuentros de ne-

gocios especializados en extracción, servicios de soporte, instalación y

mantenimiento de ductos, refinación y petroquímica, con sede en Rey-

nosa, Matamoros y Altamira . También lo haremos para la generación,


cogeneración, conducción, servicios de soporte e innovación, con sede

en Matamoros y Altamira .

Un elemento clave es el desarrollo de una cultura empresarial para

propiciar la transición de empresas tamaulipecas y las arraigadas en

nuestro estado, para la fabricación y suministro de insumos y servicios

para la actividad energética . Nos proponemos reorientar las incubadoras

certificadas en el estado para desarrollar empresas en materia de energía

y promover la instalación de nuevas incubadoras dedicadas a este sector y

su proveeduría . En coordinación con la industria energética y organismos

y asociaciones empresariales, impulsaremos la capacitación a las mi-

pymes tamaulipecas que requieran certificaciones, acompañamiento y/o

formación en temas de administración, comercialización, procesos de fa-

bricación e innovación, a fin de que aprovechen las oportunidades del

sector . También nos interesa la integración de clústers sectoriales para

mejorar la competitividad, productividad y la promoción de la innovación

de las empresas que los integran, conformado por el sector público, sector

productivo y el sector académico, incluyendo la investigación y el desarrollo .

Para apoyar este objetivo promoveremos compartir e intercambiar

experiencias con el sector empresarial de otros estados, que permitan

mejores prácticas y mayor aprovechamiento de las oportunidades de ne-

gocio y asociación a través de Foros Interestatales . Asimismo, buscare-

mos ampliar y difundir instrumentos de financiamiento y apoyos directos

que permitan a las empresas tamaulipecas invertir en equipamiento, in-

fraestructura, tecnología y capital de trabajo para participar como provee-

dores de las grandes empresas del sector energético .

Coordinaremos misiones comerciales a regiones líderes en el sector

energético en las que participen empresarios tamaulipecos para propiciar

coinversiones, detectar oportunidades de negocio y promover inversión,

y buscaremos participar en foros especializados de energía con ProMéxico

en los cuales podamos exponer las ventajas competitivas de nuestro esta-

do para la atracción de inversión .


El Estado puede ser un foco para atraer la instalación de empresas de

fabricación de equipos para la exploración y explotación (astilleros, metal

mecánica, plataformas marítimas, etcétera) y fabricantes de derivados del

petróleo .

Contamos con un gran potencial productivo del complejo industrial

portuario de la región sur, el cual integra 40 empresas globales que trans-

forman las materias primas para producir bienes intermedios y finales .

Objetivo 3. Integración comunitaria y cohesión social

En este rubro buscamos orientar las políticas públicas hacia la cohesión

social y el desarrollo comunitario en las localidades donde se realice la

actividad industrial energética . Nos proponemos generar esquemas de

desarrollo comunitario que impulsen a los tamaulipecos a organizarse y

a participar en la toma de decisiones relacionadas con la planeación y el

desarrollo de sus propias comunidades .

Para lograr lo anterior, nos abocaremos a la capacitación comunitaria

y el liderazgo social para la administración de los posibles impactos socio-

demográficos derivados de la actividad energética, el establecimiento de

mecanismos de responsabilidad social por parte de las empresas del sec-

tor energético en atención a los requerimientos de las comunidades en las

que operan, y realizaremos estudios del impacto sociodemográfico deri-

vado de la actividad energética .

Para Tamaulipas, el uso del suelo debe darse con equidad, por lo que

promovemos pagos justos por el uso del suelo por el establecimiento de

actividades energéticas y buscamos instrumentar mecanismos para pro-

curar la defensa de los derechos de los propietarios de la tierra .

Objetivo 4. Ordenamiento territorial y sustentabilidad

En el tema de ordenamiento territorial y sustentabilidad, proponemos

orientar el crecimiento ordenado de los centros poblacionales y desarro-


llar servicios públicos urbanos para hacer frente al impacto demográfico

que ocasione la actividad energética . Para ello estableceremos criterios de

uso, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos natura-

les en la actividad energética y optimizar el consumo energético mediante

uso de tecnologías más eficientes en los sectores productivo, público, do-

méstico y de transporte .

La planeación estratégica del territorio nos permitirá inducir el creci-

miento ordenado y sustentable en las ciudades con actividad energética .

Para ello, vamos a revisar y actualizar, en su caso, programas de ordena-

miento territorial y desarrollo urbano ante el acelerado crecimiento po-

blacional previsto, así como los programas metropolitanos de ordena-

miento territorial . También diseñaremos planes especiales de desarrollo

para regiones y polígonos prioritarios para la actividad energética .

Nos interesa generar oferta de suelo para atender las necesidades

habitacionales, de equipamiento e infraestructura, y crear reservas terri-

toriales considerando en su diseño las necesidades de vivienda, equipa-

miento, áreas verdes, vialidad e infraestructura . Vamos a promover frac-

cionamientos con la iniciativa privada bajo un ordenamiento territorial y

de prevención de riesgos, para cubrir el requerimiento de vivienda espe-

rado, además de que buscaremos incentivar el desarrollo de terrenos in-

traurbanos baldíos y subutilizados en los municipios con actividad ener-

gética: zona fronteriza y zona sur del estado .

Parte de este esfuerzo pasa por analizar la necesidad de crear nuevos

centros urbanos en las zonas de desarrollo energético, y por una efectiva

coordinación con las autoridades del estado de Texas para la actualización

e implementación del plan regional del Bajo Río Bravo .

Tenemos como prioridad ampliar la cobertura y mejorar la calidad de

los servicios de agua potable, drenaje sanitario, pluvial, saneamiento,

electrificación y alumbrado público en zonas urbanas, así como prever la

infraestructura de servicios básicos en zonas de crecimiento urbana y

creación de nuevos asentamientos humanos en los municipios con poten-


cial energético, y la construcción de equipamientos regionales de educación,

salud, seguridad, protección civil, deporte y recreación .

El ordenamiento ecológico permitirá ordenar el uso y destino del sue-

lo del estado con énfasis en las regiones con potencial energético (Progra-

ma de Ordenamiento Ecológico) . Por ello, vamos a actualizar la pro-

puesta de constitución del Fondo Ambiental Estatal considerando las

leyes secundarias de la Reforma Energética, y vamos a elaborar planes y

programas de gestión integral de residuos considerando los cambios en

la normatividad que rige al manejo de los residuos y en específico los re-

siduos de manejo especial asociados a la actividad petrolera .

Objetivo 5. Protección civil y administración de riesgos

Proteger a la población de los riesgos asociados a la actividad energética

es vital en esta agenda energética . La protección civil y la administración

de riesgos buscan fortalecer una cultura de prevención en los centros de

trabajo donde se desarrolle la actividad energética y en los espacios

públicos . El oportuno mantenimiento preventivo y correctivo será la

base para que toda situación que se advierta fuera de los parámetros

normales se pueda reparar o corregir a tiempo . Integraremos un regis-

tro estatal de las industrias de alto riesgo y estableceremos un programa

anual de inspección que incluya un proceso de autodeclaratoria con

obligatoriedad del cumplimiento de las normas en materia de seguridad

industrial y ambiental, y de manera aleatoria llevaremos a cabo inspec-

ciones en coordinación con la Secretaría del Trabajo estatal y Federal,

sEduma y Protección Civil .

Nos proponemos revisar el programa interno de protección civil, ins-

trumento de planeación circunscrito al ámbito de una dependencia, enti-

dad, institución u organismo del sector público, privado o social, el cual

se lleva a cabo en cada uno de los inmuebles correspondientes para estar

en condiciones de atender emergencias .


Para el estado de Tamaulipas, es fundamental asegurar la participa-

ción estatal en la vigilancia de las actividades energéticas con riesgo po-

tencial de afectación a los bienes de la población y a la calidad del medio

ambiente . Por ello nos proponemos establecer un convenio de coordina-

ción con la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al

Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, ansiPa .

Igualmente, buscamos implementar protocolos de respuesta inmedia-

ta —restauración de la infraestructura y saneamiento ambiental— a inci-

dentes, derrames y fugas, y ejecutar coordinadamente las acciones de

restauración y saneamiento ambiental de los mismos .

Objetivo 6. Infraestructura estratégica

Desarrollar la infraestructura necesaria para el aprovechamiento del po-

tencial energético es fundamental para maximizar los beneficios de la

Reforma Energética .

En materia de comunicaciones y transportes eficientes, proponemos

desarrollar y mejorar la infraestructura de comunicaciones y transportes

en las regiones donde se desarrollará la actividad energética . Buscamos

fortalecer los programas de conservación, modernización y ampliación de

la red carretera y de caminos en el estado, y concluir la modernización a

4 carriles de la carretera Tampico-Monterrey, ampliación de la carretera

actual tipo A2 a tipo A4 (compromiso presidencial) .

Tenemos como prioridad mejorar y construir vialidades urbanas re-

gionales y primarias para mejorar la movilidad de bienes y personas, así

como la construcción de proyectos estratégicos de vialidad regional y

metropolitana que ayuden a mejorar el flujo de materiales, suministros

y personas hacia las zonas de actividad energética .

Identificaremos rutas de transporte de bienes y personas, determi-

nando las acciones de mejoramiento y modernización de infraestructura

vial primaria de las ciudades con impacto energético .


Vamos a desarrollar infraestructura para el aprovechamiento susten-

table del agua en la zona fronteriza y el Valle de San Fernando, debido a

que la cuenca del Río Bravo se encuentra sobre concesionada . Buscare-

mos impulsar la utilización e intercambio de aguas tratadas por aguas de

primer uso para la realización de actividades agrícolas, petroleras e indus-

triales . Asimismo, vamos a promover mecanismos de cooperación inter-

nacional para financiar proyectos de inversión que aprovechen sustenta-

blemente el agua .

Vamos a reactivar el proyecto Acueducto Anzaldúas-Matamoros y a

gestionar e impulsar la modernización y tecnificación de los distritos de

riego, incluyendo la renivelación total de las superficies agrícolas para

hacer más eficiente el uso del agua .

Las mayores pérdidas en el riego agrícola son en la aplicación a nivel

parcelario, producto de la irregularidad de la topografía de los terrenos .

Un programa de nivelación permitirá rescatar importantes volúmenes de

agua y gestionar las reservas de agua en las cuencas con disponibilidad

para su exportación a cuencas vecinas deficitarias con el desarrollo de

proyectos hidráulicos .

Nos proponemos interconectar el sistema de presas con la zona co-

nurbada del sur del estado y la zona industrial, y contemplaremos los

proyectos de infraestructura de dotación de agua y drenaje para los nue-

vos crecimientos urbanos en ciudades con potencial energético .

Con respecto a la infraestructura ambiental y energías renovables,

nos proponemos impulsar, regular y controlar la infraestructura para el

manejo integral de residuos derivados de la actividad petrolera, e identifi-

car el potencial de fuentes de energía renovable en el estado . Asimismo,

vamos a elaborar el mapa energético de Tamaulipas que identifique todas

las fuentes de energía renovable y convencional factibles de aprovecha-

miento: solar, eólica, biomasa, petróleo, gas, etcétera . Vamos a instrumen-

tar proyectos de aprovechamiento de energías renovables en los sectores

público y privado .


Objetivo 7. Diagnóstico del sector energético

En primer lugar nos proponemos realizar un diagnóstico del sector ener-

gético en Tamaulipas a fin de identificar las ventajas comparativas, forta-

lezas y oportunidades en el sector energético de Tamaulipas . Vamos a

evaluar la posición del sector energético en el contexto económico nacio-

nal y estatal; investigar el número de reservas totales de hidrocarburos

estimadas para México y las que podrían tener influencia en Tamaulipas,

incluidas las reservas probadas, probables y posibles; e identificar la co-

bertura del servicio de energía eléctrica en Tamaulipas y la capacidad de

generación tanto en empresas privadas como en instalaciones de la cfE .

El mapa nos permitirá identificar el monto total de energía eléctrica

generada en México y en Tamaulipas por tipo de fuente (hidroeléctrica,

termoeléctrica, etcétera), y calcular la participación de Tamaulipas en la

producción de energía eléctrica nacional y su posición entre las entida-

des federativas . Nos proponemos investigar el costo de producción de

energía eléctrica en Tamaulipas en comparación con otras entidades, y

vamos a elaborar la matriz energética, producción de energía primaria

por tipo de fuente . Podremos identificar las reservas de hidrocarburos

y su evolución, así como analizar la demanda de energía en el contexto

nacional y en el consumo de energía eléctrica nacional y en Tamaulipas

por tipo de uso (doméstico, industrial, comercial, etcétera) y por sector

productivo .

El mapa nos permitirá calcular la participación de Tamaulipas en el

consumo eléctrico nacional . Vamos a investigar en qué medida participa

Tamaulipas como proveedor de energía eléctrica para otras entidades,

especialmente Nuevo León, e identificar los activos y las actividades que

realizan Pemex y cfE en Tamaulipas, y las políticas públicas estatales en

materia de energía .


Objetivo 8. Marco jurídico en materia de energía

Otro objetivo será analizar el marco jurídico en materia de energía con el

fin de examinar el marco legal y regulatorio federal, considerando la Re-

forma Energética y sus leyes secundarias, y las leyes relacionadas a

bioenergéticos, energías renovables y eficiencia energética .

Nos proponemos impulsar las adecuaciones necesarias al marco nor-

mativo estatal para el buen desarrollo de las actividades energéticas . Las

adecuaciones al marco normativo incluyen adecuaciones a la Ley Orgáni-

ca de la Administración Pública Estatal, o a la normatividad aplicable,

para la definición del ente responsable en la materia . Vamos a crear un

organismo público descentralizado encargado de la materia con base en

la Ley de Entidades Paraestatales e inclusive, si fuese la decisión, en el

Decreto del Ejecutivo mediante el cual se crea como unidad administrati-

va dependiente directamente de las oficinas del Gobernador, con base en

la Ley Orgánica . También proponemos incluir en las leyes de ingresos

municipales y en el Código Municipal la homologación de criterios regu-

latorios del uso de suelo, de licencias de construcción y otros permisos,

buscando la simplificación administrativa, y establecer las definiciones de

ocupación temporal y de limitación de dominio y los casos en los cuales

se procederá a dichas figuras jurídicas .

Objetivo 9. Crear la Agencia Estatal de Energía

Nos proponemos crear la Agencia Estatal de Energía para fortalecer la

coordinación entre autoridades y organismos públicos relacionados con

el tema energético, gestionar recursos y alinear políticas públicas . La

coordinación de las actividades energéticas se dará con las dependencias

estatales que participan en el desarrollo de la Agenda Energética .

Vamos a impulsar y convenir con Pemex y cfE y, en su caso, con las

empresas particulares, mecanismos de coordinación eficiente y clara bajo

condiciones de sustentabilidad, los proyectos en el estado . Vamos también

a establecer el mecanismo de coordinación con las dependencias federa-

les, y en especial con la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de

Protección al Medio Ambiente para fortalecer la participación del estado

en la vigilancia de las actividades energéticas .

Objetivo 10. Gestión de recursos y alineación de políticas públicas

En lo que toca a la gestión de recursos y alineación de políticas públicas,

vamos a buscar incrementar los ingresos estatales derivados de la activi-

dad energética . Nos proponemos gestionar recursos del Fondo Mexicano

del Petróleo y de los fondos de estabilización (fEiEf y fEiP), y formalizar la

alineación de políticas públicas estatales y federales apoyados en acuer-

dos de coordinación, teniendo como marco la Reforma Energética promo-

vida por el Gobierno de la República .

Con esta Agenda Energética, el estado de Tamaulipas estará en posi-

ción de aprovechar los beneficios de esta reforma .

Capítulo 4

Reforma Energética ycompetitividad

259

Hacia la Reforma Energética1 Francisco Barnés de Castro*

introDucción

Agradezco la invitación que se me hizo para participar en este importan-

te debate nacional sobre las reformas que requiere el sector energético,

tema de particular trascendencia para nuestro país .

En la década de los setenta, cuando se dio el auge de las grandes em-

presas petroleras nacionales, Petróleos Mexicanos, nuestro ícono nacio-

nal más notable por su dimensión y por su historia, se había constituido

en el principal impulsor de la economía .

Alrededor suyo se establecieron grandes industrias de bienes de capi-

tal, se desarrollaron empresas de servicio y se consolidaron importantes

firmas de ingeniería que generaron empleo y riqueza en el país y que

llegaron a ser orgullo nacional .

En aquellos años, países que iniciaban su actividad petrolera, como

Brasil y Noruega, buscaban aprender de las experiencias exitosas de

México para impulsar el desarrollo de sus jóvenes empresas nacionales .

Treinta años después, las restricciones con las que hemos obligado a

operar a Pemex y la falta de apertura de la economía mexicana a la com-

petencia en materia Energética, nos han llevado al desmantelamiento de

la mayoría de las empresas de bienes de capital, de ingeniería y de servi-

*Comisión Reguladora de Energía .

260 • Francisco Barnés de Castro

cios especializados, y a una reducción considerable en el nivel de integra-

ción nacional de los proyectos de la industria petrolera .

Lo más grave de todo es que Petróleos Mexicanos, ese símbolo nacio-

nal, enfrenta hoy crecientes rezagos tecnológicos y operativos, así como

serias limitaciones en su capacidad de ejecución de la cantidad y comple-

jidad de los proyectos que requiere llevar a cabo para atender las necesi-

dades del país y cumplir con su mandato constitucional .

Las restricciones operativas, financieras, presupuestales y de inver-

sión que le han sido impuestas, le impiden funcionar como empresa, le

restan eficiencia operativa y le limitan su capacidad de gestión . Los resul-

tados están a la vista .

Hoy México es quien voltea la mirada hacia Brasil y Noruega para

aprender qué es lo que estos países han sabido hacer en estos años en que

nosotros nos hemos quedado rezagados, enamorados de un paradigma

que funcionaba adecuadamente en los años setenta pero que no responde

a las necesidades del México moderno y que resulta imperativo cambiar .

liMitaciones Del ParaDigMa actual

Pemex ha sido, en todos estos años, la principal fuente de ingresos para el

fisco al precio de dejar a la empresa sin recursos de inversión para aten-

der sus obligaciones constitucionales .

En los últimos 11 años la suma de las utilidades de Pemex antes de

impuestos ha sido de 5 .3 billones de pesos de 2012 . Sin embargo, por pago

de impuestos, derechos y aprovechamientos, la empresa ha aportado al

presupuesto federal 5 .7 billones de pesos, 420 mil millones más que la

suma total de sus utilidades antes de impuestos .

En los años recientes, casi 90 por ciento del presupuesto autorizado

de inversión se ha orientado a exploración y producción de petróleo, mien-

tras que tan sólo 8 .5 por ciento se ha destinado a refinación y 2 .5 por

ciento a gas y petroquímica . A juzgar por los montos de inversión autori-

Hacia la Reforma Energética • 261

zados por el Congreso, pareciera ser que tanto el poder ejecutivo como el

legislativo han considerado que la producción de crudo es la única activi-

dad estratégica y no así el abasto nacional de combustibles, contravinien-

do, por la vía presupuestal, lo que establece la Constitución .

El gas natural se ha convertido en un recurso tan necesario para

nuestro desarrollo como deficitario . Su demanda se satisface hoy en 40

por ciento con gas importado a través de gasoductos transfronterizos y de

terminales costeras de gas licuado, y el déficit actual seguirá incremen-

tándose de manera acelerada en los próximos años .

Por no haber realizado oportunamente las inversiones necesarias

para llevar a tierra el gas producido costa afuera, en los últimos 11 años

se han quemado a la atmósfera un total acumulado de más de 2 billones

de pies cúbicos que equivale a 80 por ciento de la producción de un año y

a 16 por ciento de las reservas probadas que hoy tenemos .

En estos últimos meses, por el retraso en la instalación de plantas

separadoras de nitrógeno y por falta de infraestructura de transporte,

Pemex se ha visto obligado a reinyectar a los yacimientos o a quemar a la

atmósfera gas natural asociado con alto contenido de nitrógeno, mientras

tenemos que recurrir a la importación de gas natural licuado mucho más

caro que el gas de producción nacional para evitar las alertas críticas .

Desde hace ya varios años, la producción de combustibles líquidos ha

sido insuficiente para abastecer al mercado nacional . Durante los últimos

tres años ha sido necesario importar poco más de 46 por ciento de la de-

manda nacional de gasolina y 25 por ciento del diesel . Hoy estamos des-

tinando 62 por ciento de los ingresos derivados de la exportación de pe-

tróleo a la importación de estos combustibles .

El Sistema Nacional de Refinación ha quedado obsoleto . Las últimas

refinerías fueron construidas en los años setenta . Fueron diseñadas para

operar con crudos ligeros, con las tecnologías de los años sesenta, con cri-

terios de diseño que reflejaban las condiciones económicas de aquella épo-

ca: costos mucho más altos de capital y costos mucho más bajos de energía .


Si bien tres de nuestras refinerías han sido reconfiguradas para ope-

rar con el crudo pesado que produce actualmente Petróleos Mexicanos,

muchas de las viejas plantas quedaron sin modernizar, las reconfigura-

ciones tuvieron un costo mayor al presupuestado y su ejecución tomó

mucho más tiempo que el programado .

No es de sorprender que, mientras que las refinerías de Ecopetrol y

Petrobrás operan con márgenes de operación competitivos, nuestro Siste-

ma Nacional de Refinación opere con márgenes negativos y pierda entre

100 mil y 140 mil millones de pesos por año .

necesiDaD De un nuevo ParaDigMa

Sin dejar de reconocer la gran trascendencia de las importantes decisio-

nes que se tomaron en el siglo xx, es evidente que el paradigma vigente

ha perdido actualidad y que es necesario construir uno nuevo, acorde a

la realidad de Pemex y a los grandes cambios que han ocurrido en el en-

torno mundial desde que México nacionalizó su industria petrolera .

A estas alturas del debate, la inmensa mayoría de los mexicanos esta-

mos de acuerdo que cualquier proceso de transformación hacia un mode-

lo más eficiente de organización del sector energético necesariamente

transita por preservar a Petróleos Mexicanos como una empresa petrolera

orgullosamente nacional, con una mayor autonomía de gestión, operando

fuera del presupuesto federal, de manera trasparente y con criterios de

eficiencia comercial, como la mejor salvaguarda que tiene el Estado mexicano

para maximizar su renta petrolera .

También existe el consenso de que se requiere reforzar a los organis-

mos reguladores del Estado, a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y

a la Comisión Reguladora de Energía .

Éstas, si bien son condiciones necesarias, de ninguna manera son

suficientes .


Si mantenemos el paradigma actual de Pemex como único responsa-

ble de la producción de hidrocarburos, seguiremos enfrentando serias

limitaciones para nuestro desarrollo económico .

La renta petrolera se irá reduciendo paulatinamente ya que nuestros

principales yacimientos han alcanzado su etapa de madurez o están en

franca declinación . Para mantener los niveles actuales de producción será

necesario incrementar la producción de Chicontepec y encontrar y

desarrollar nuevos yacimientos en aguas profundas, por lo cual el Estado

mexicano deberá asumir inversiones y riesgos cada vez mayores .

Las importaciones de gas natural seguirán creciendo de manera ace-

lerada, a menos que encontremos una manera eficiente de aprovechar el

enorme potencial que tenemos de gas de lutita .

A diferencia de la producción de petróleo y de gas asociado, la produc-

ción de gas de lutita es una operación de bajos márgenes entre el costo de

producción y el valor de mercado .

En los Estados Unidos, donde se ha desarrollado esta nueva industria,

han sido las empresas pequeñas y medianas las que han mostrado tener

la flexibilidad operativa y la estructura de costos que les permite operar

de manera eficiente .

Las grandes empresas petroleras no han podido participar de manera

exitosa y, las que lo han hecho, ha sido a través de comprar a los opera-

dores más eficientes .

Petróleos Mexicanos no es la excepción . Enfrenta enormes limitantes

técnicas, económicas y organizativas para desarrollar estos yacimientos

al ritmo que sería deseable . Si le pedimos que lo haga, lo hará a un costo

elevado y, dado que opera con recursos limitados, tendrá que desatender

el desarrollo de reservas petroleras con un potencial económico mucho

más atractivo y para las que se encuentra mucho mejor capacitado .

Es falso el argumento de que permitir la participación de empresas

privadas en la producción de hidrocarburos implica la privatización de la


renta petrolera . Es falso también que esto no suceda si Petróleos Mexica-

nos es el operador único a lo largo de toda la cadena .

Para que el Estado extraiga una renta de los hidrocarburos, el opera-

dor autorizado, no importa quién sea éste, necesita encontrarlos y extraer-

los al menor costo posible, para lo cual deberá contratar los servicios de

un gran número de empresas privadas . Los hidrocarburos extraídos no

tienen valor alguno si no se colocan en el mercado por lo que, antes o

después de ser procesados, pasarán a manos privadas .

Aún bajo el modelo de licencia a un operador privado, que es el que

prevalece actualmente en la mayoría de las naciones, el operador autori-

zado no adquiere la propiedad de los hidrocarburos sin antes haberlos

localizado y extraído del subsuelo, y sin antes haberle pagado al Estado

los derechos de producción que le han sido estipulados .

Por otra parte, si la operación de Petróleos Mexicanos es ineficiente,

como lo es cuando se le impide la toma oportuna de decisiones y se le

restringe el presupuesto en la forma en que lo hemos venido haciendo, se

está privatizando una parte importante de la renta petrolera que le corres-

ponde al Estado .

La destrucción de valor y la pérdida de renta petrolera son todavía

mayores cuando le pedimos a Pemex desarrollar yacimientos de bajo

margen económico o incursionar en actividades de alto riesgo para las

cuales no cuenta con la tecnología apropiada ni la experiencia necesaria .

Lo importante no es quién extrae el petróleo sino cómo maximiza el

Estado su renta petrolera . La reforma debe establecer las condiciones

necesarias para que Pemex se transforme en una empresa eficiente y

competitiva, pero también debe dotar al Estado de la flexibilidad necesaria

para determinar, caso por caso, dependiendo de las características de

cada yacimiento y de los riesgos y costos previsibles, el instrumento más

idóneo para maximizar la renta económica .

De los diferentes modelos de participación del sector privado hoy vigen-

tes en el mundo, los de licencia o concesión son los más sencillos y transpa-


rentes en su aplicación . Son también los que le permiten al Estado maximizar

la renta económica cuando los yacimientos presentan condiciones de muy

alto riesgo, como es la exploración y explotación en aguas profundas, o cuan-

do el margen de utilidad es reducido, como es la explotación de gas de lutita .

Los modelos de riesgo compartido o de utilidad compartida son los

más adecuados para yacimientos que presentan menores riesgos y/o ma-

yores márgenes de operación, y cuya explotación requiere de recursos

tecnológicos y financieros que Pemex no tiene disponibles .

Cuando el riesgo del yacimiento es moderado, los márgenes económi-

cos son más altos y la tecnología se encuentra disponible, el mejor instru-

mento para maximizar la renta económica para el Estado seguirá siendo

Pemex, aún si éste no logra superar sus restricciones actuales .

Es importante destacar que los contratos de utilidad compartida son

los más difíciles de supervisar por parte del Estado, ya que resulta muy

difícil, si no es que imposible, auditar los verdaderos costos de produc-

ción . Y es claro que no va a haber utilidad que compartir si la empresa a

la que se le asignó el contrato es ineficiente y no genera utilidades, o si

aparenta serlo y logra salirse con la suya .

La dificultad de supervisión y, por tanto, el riesgo de fraude al Estado,

se incrementa de manera considerable cuando la explotación del yaci-

miento requiere de la perforación de un gran número de pozos, como

ocurre en la explotación del gas de lutita .

Por otra parte, es absurdo seguir argumentando que se defienden los

intereses de la nación al insistir que Petróleos Mexicanos siga siendo el

responsable único de la refinación del petróleo y de la comercialización

de sus derivados .

Aún cuando tuviera disponibles hoy todos los recursos necesarios

para ello, Pemex tardará muchos años en volver rentable la operación del

Sistema Nacional de Refinación .

Mantener el monopolio de Pemex significa que el Estado siga asumien-

do pérdidas multimillonarias en la refinación de petróleo, muy superiores

al presupuesto que destina a los programas de combate a la pobreza; nos

condena a seguir importando por muchos años los combustibles que el

país requiere a un costo creciente y con grave riesgo de un posible desa-

basto ante una contingencia imprevista; reduce la competitividad de

nuestras empresas, particularmente de aquellas con altos costos de ener-

gía, y nos impide garantizar que le entreguen al usuario la calidad y la

cantidad del producto por el que está pagando .

El nuevo paradigma del sector energético debe estar orientado a al-

canzar mayores beneficios para México y para los mexicanos; debe aten-

der a la situación actual del país y del entorno mundial y regional en el

que México se desenvuelve; debe reposicionar a nuestra industria nacio-

nal, y no sólo a la petrolera, para enfrentar los retos de hoy y del mañana .

Esto no se podrá lograr sin una profunda reforma al marco jurídico

actual que fortalezca a nuestra empresa petrolera nacional y le dé autono-

mía de acción, pero también que permita la concurrencia de empresas

privadas y establezca condiciones adecuadas que permitan maximizar, en

cada caso, los beneficios para la nación .

267

Alternativas para la inversión privada en el sector energético en México

1 Miriam Grunstein Dickter*

Esto es un hecho: México ha cambiado de modelo energético . Tras meses

de incertidumbre, el cierre de año nos convidó un panorama de hidrocar-

buros y de electricidad radicalmente distinto al conocido . Para muchos, la

reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales fue una gran sorpresa;

nunca se vaticinó que la voluntad política de “abrir” o “liberalizar” el sec-

tor contaría con los votos suficientes para abandonar un sistema estatali-

zado, lleno de intereses, e insostenible . Así, ante la sorpresa de quienes

querían la reforma y el desconcierto de quienes la rechazaban, el año

terminó esbozando un sector que desplaza a Pemex y a cfE de ser el cen-

tro de la industria, y que abren las puertas para que otros los acompañen

en todas sus actividades .

Sin embargo, esto que suena tan bien en la Constitucion tendrá que

ser concretado, cada vez con más detalle, en las leyes secundarias, en los

reglamentos, en la normatividad administrativa restante y también —muy

especialmente— en los contratos u otros instrumentos que vinculen al

Estado con los nuevos jugadores privados . Todo esto implica una reorde-

nación institucional muy vasta y profunda que hace surgir un sinfín de

incógnitas y complicaciones . Desde el punto de vista técnico, que no polí-

tico, una Reforma Constitucional puede ser llevada a cabo desde la “ocurren-

cia“ . El texto constitucional contiene algo tan vasto como un modelo

* Profesora-investigadora titular del Centro de Investigación y Docencia Económicas .

268 • Miriam Grunstein Dickter

general que podrá cumplir una serie de aspiraciones en la medida en que

su implementación sea técnicamente consistente . La gran prosa constitu-

cional que proclama cosas grandilocuentes, no vale ni siquiera el papel en

que está impresa si no la siguen leyes y reglamentos que la planten firme-

mente sobre la tierra .

Sin embargo, antes de hablar de la implementación hay una cuestión,

o varias de ellas, que debemos advertir . Antes de la Reforma Constitucio-

nal hubo una serie de preguntas que, a mi juicio, no fueron deliberadas

en los espacios públicos . Y recordemos que una reforma como ésta es una

cosa pública . La mayor parte de los mexicansos hemos entrado al nuevo

modelo, o mejor dicho, nos han metido a él, sin que hayamos entendido la

razón de la reforma .

En este orden de ideas, la pregunta central sigue siendo: ¿para qué

abrir? Las respuestas han sido múltiples y, en ocasiones, orientadas por

creencias falaces . A menudo, escuchamos argumentos y afirmaciones

como: “la producción actual es insuficiente”, “urge una reforma porque se

nos acaba el crudo”, “una caída en las reservas hará urgente una reforma”

o, incluso la cotidianamente utilizada frase: “Pemex no puede solo” . Sin

embargo, son frases tan meramente superficiales que su respuesta tam-

bién se vuelve engañosamente simple . Pero ¿qué pasaría si halláramos

otro Cantarell? ¿No habría razón para abrir? De suceder este supuesto,

tendríamos crudo suficiente; entonces, ¿sería necesario proceder con la

apertura como lo hemos hecho?

La siguiente pregunta, a la que nos topamos con la implementación,

es: “¿cómo abrir?” . Pese a que las experiencias de otros países han sido

amplias y variadas, son muchos los analistas que han señalado que los

“modelos” regulativos y transaccionales no se ajustan a la realidad mexi-

cana . En este aspecto, es necesario puntualizar que el marco institucional

y las formas de contratación petrolera están por mucho sobreestimadas

en el debate político y han opacado preguntas de sustancia . Hoy día, exis-

te un sinnúmero de combinaciones posibles en los regímenes que el Es-

Alternativas para la inversión privada • 269

tado puede adoptar para regir su política en materia de hidrocarburos y

de esta elección dependerán: el tipo de administración, el riesgo que asu-

me la empresa al contratar bajo ese modelo o bien, la división de los in-

gresos entre la empresa petrolera y el Estado . El asunto dista de ser sen-

cillo y el Gobierno mexicano deberá ser muy estratégico al diseñar las

instituciones y las modalidades de contratación disponibles para la inver-

sión privada . Sin que lo haya sido alguna vez, al menos en la historia re-

ciente, las instituciones y los contratos mexicanos deberán participar en

un mundo de competencia . Si nuestras instituciones son inmaduras, inefi-

caces o corruptas, los inversionistas serios podrían dudar antes de inver-

tir miles de millones de dólares en nuestro territorio . Si los contratos son

poco atractivos, la inversión los juzgará a la luz de otros capaces de satis-

facer más su visión de negocios . Aquí lo delicado es encontrar un punto

de equilibrio entre las expectativas del inversionista y la retribución justa

que debe recibir el Estado a cambio de sus recursos naturales .

Así, otro punto a considerar son los errores que con frecuencia come-

ten las partes al entrar en un nuevo horizonte de política petrolera . De

parte del Estado, existe el error común de abrir su industria de rodillas,

bajo un escenario de presión extrema, precios bajos y proyectos con alto

riesgo . Ello da una ventaja competitiva a las empresas, pues podrían elegir

llevar a cabo la inversión en otro país, con mejores condiciones . Si el Estado

por verse presionado accede a términos demasiado holgados a favor de las

empresas, es necesario que estemos muy conscientes de que éstos compro-

meten al Estado institucionalmente y a largo plazo; no son decisiones de un

grupo político de las que aquél se pueda apartar (al menos no jurídicamen-

te) sin costos relativos a su reputación, tanto en el aspecto jurídico como en

el económico . Estos costos pueden llegar a ser muy elevados .

Ahora bien, las empresas deben realizar un due dilligence integral que

comprenda los ámbitos jurídico, comercial, social, político y económico

del país en cuestión . En segundo término, es recomendable que las em-

presas tengan un ojo crítico pues, si una negociación se presenta dema-

270 • Miriam Grunstein Dickter

siado favorable, probablemente su desenlace no lo sea tanto . Las grandes

empresas hoy saben que es de elemental auto preservación desconfiar de

aquél que te presenta pactos demasiado generosos . Finalmente, las em-

presas deben evitar basar sus negocios en los compromisos personales y

más en pactos institucionales, los cuales son al final los que los beneficia-

rán a largo plazo .

Habiendo mencionado, en términos generales, el marco de las posi-

bles implicaciones y preguntas que nos debemos hacer sobre una apertu-

ra en el mercado de hidrocarburos, salta un tema de relevancia esencial

y que no debe pasarse de largo, pues en éstos se basan las actuaciones de

los sujetos involucrados . Me refiero a los incentivos .

Al analizar el posible desenvolvimiento de la reforma es importante

tener en cuenta que su éxito depende, en gran medida, de la alineación de

incentivos que dé el nuevo marco regulatorio entre las partes involucra-

das . Con base en lo ya mencionado se debe considerar lo siguiente: por

un lado, el tipo de régimen contractual que la reforma pretenda imponer

y, por otro lado, el riesgo que implica para las partes contratar bajo un

régimen determinado .

Para ello, baste hacer un repaso de los incentivos de las empresas

los cuales son, por lo general, más simples que los del Estado pero no menos

poderosos . Vayamos al grano, las empresas tienen una cosa muy presen-

te en mente: su ganancia y su capacidad de incidir con fuerza en los mer-

cados petroleros . Por ello, precisan instrumentos contractuales que per-

mitan satisfacerlos . Sin embargo, los instrumentos de contratación,

además de ser atractivos, deben ser sólidos y creíbles . En la medida en

que la nueva regulación consiga, no sólo proporcionarles una mayor ren-

tabilidad, sino que les garantice cierta seguridad respecto a sus inversio-

nes, estaremos hablando de una política que, efectivamente, es atractiva

para las empresas . Por otro lado, el Estado es un espécimen extraño cuyos

incentivos responden a razones varias y en ocasiones incomprensibles .

Los Estados suelen ser mucho más volubles en sus pretensiones puesto

Alternativas para la inversión privada • 271

que no siempre es la ganancia netamente económica lo que buscan . Las

razones por las que buscan inversiones que incrementen la producción

pueden estar vinculadas con una serie de fines que pueden ser coyuntu-

rales e incluso inconsistentes . ¿Para qué quiere un Estado ampliar su

producción? ¿Para obtener recursos fiscales? ¿Por presión política? ¿Para

detonar su industria? ¿Por vanidad política? Todos esos objetivos exis-

ten conjunta, o separadamente, en un mismo gobierno, lo que puede traer

consigo un régimen jurídico contradictorio y confuso . Si el Estado no tie-

ne claridad sobre lo que persigue, no podrá precisar qué instrumentos

jurídicos requiere para conseguirlo .

Los incentivos de las partes pueden ser no sólo variados sino esen-

cialmente distintos y hasta contradictorios . Para el Estado, son importan-

tes las siguientes cuestiones: asegurar el suministro nacional, captar re-

galías e impuestos por las actividades desempeñadas por las empresas, la

transferencia tecnológica, el control sobre las operaciones realizadas por

la compañía, las limitaciones a la recuperación de costos por parte del

particular, en caso de haberlos, entre otros . Contrario a lo anterior, las

prioridades de las empresas versan en los siguientes aspectos: la mayor

tasa de retorno entre las posibles, la estabilidad en los términos contrac-

tuales, los riesgos políticos aceptables, las no restricciones a las exporta-

ciones ni a los precios, los impuestos acreditables, el acceso al arbitraje

internacional en caso de controversia con el Estado, el derecho exclusivo

a explorar y producir en el área contractual (bloque) y, finalmente, las

contraprestaciones en una moneda aceptable .

La compatibilidad entre estos incentivos, aunque es viable, no es fácil

de encontrar y menos en el entorno altamente volátil de la industria pe-

trolera . Me refiero a la inestabilidad multifactorial que presenta el merca-

do de hidrocarburos, lo que provoca que aun el acuerdo más robusto se

pueda volver inestable; sin embargo, la inestabilidad no se combate con la

rigidez . Un acuerdo sumamente rígido, dentro de escenarios cambiantes,

es más propenso a romperse . La flexibilidad es especialmente importante

en un escenario de incertidumbre como el que presenta México; la evolu-

ción hacia la flexibilidad contractual es aplicable en los países productores

con campos costosos, pequeños o que requieren fuertes inversiones en

infraestructura, supuesto que se adapta al contexto de nuestro país .

Es necesario, por último, destacar que todas las cuestiones menciona-

das obedecen a un punto central e imprescindible: el marco de regulación

a implementar . Es decir, al hablar de la reforma petrolera, es necesario

hablar de una reforma que logre introducir en el orden jurídico una regu-

lación que funcione de manera sistemática, sin parches ni lagunas . Una

mala regulación podría hacer que todas las cuestiones que se menciona-

ron a lo largo de este trabajo se vieran truncadas u obstaculizadas . Una

regulación insuficiente es causa de que no sea factible la implementación

de un régimen contractual eficaz y equilibrado que tenga como eje la ali-

neación de incentivos, así como el logro de la consecución del fin último:

el éxito de la reforma y su derrama de beneficios para la sociedad mexi-

cana en su conjunto .

273

El debate sobre la Reforma Energética1 Luis de la Calle*

La Reforma Energética aprobada en el Congreso de la Unión en diciembre

de 2013 es fundamental para el desarrollo de México, no sólo en el plano

energético sino en la visión que los mexicanos tienen de sí mismos y de

su capacidad de crear valor en una economía abierta . Por su naturaleza,

los yacimientos de petróleo como Cantarell generaron para México una

importante renta que ha representado para diversos sectores productivos

(no sólo el energético) una concepción de valor económico que reside en

vender lo que se produce, en detrimento del desarrollo de una economía

moderna que descanse en producir lo que vende, entender al consumidor

e influir en sus preferencias .

En lo relativo al sector energético, la reforma es relevante tanto en la

actual coyuntura energética internacional como en el ámbito nacional .

En la primera, cabe destacar que en los últimos cinco años la realidad

energética del planeta se transformó y con ella el mapa del mundo . Esta-

dos Unidos y Canadá están liderando una profunda revolución energéti-

ca que da acceso a hidrocarburos que antes no se consideraban comer-

cial o técnicamente recuperables . Estos recursos están planteando una

acelerada transformación de procesos industriales con base en el gas

natural, la cual conlleva una importante reducción de emisiones de gases

de efecto invernadero, y que regala a la sociedad unos años más para

* Director General y socio fundador de De la Calle, Madrazo y Mancera .

274 • Luis de la Calle

seguir desarrollando fuentes renovables que sustituyan en su momento

a los hidrocarburos .

La producción de petróleo de Estados Unidos que declinó desde 9 .6

millones de barriles diarios en 1970 hasta 4 .95 en 2008, hoy está en fran-

ca recuperación, llegando ya a 7 millones y con proyecciones de alcanzar

los 10 millones antes de 2020 .1 Entre el gas natural, el petróleo, el carbón,

la energía nuclear, la biomasa y las energías renovables, Estados Unidos

satisface el 80 por ciento de su demanda con producción nacional y, en el

caso del gas natural, al precio más bajo del mundo .2

Esta revolución está obligando a los países a repensar el futuro, a re-

visar los paradigmas del pasado, a evaluar la relación entre las decisiones

de hoy y los efectos del mañana .

El modelo energético mexicano es incompatible con la visión de

desarrollo nacional necesaria para alcanzar un crecimiento económico

equitativo . Es incompatible también con las demandas de competencia,

eficacia y volumen de producción que impone el mercado internacional

actual del petróleo . Es incompatible con el derecho que tienen los mexicanos

a imaginarse distintos y construir una nueva realidad .

La propuesta del presidente Enrique Peña Nieto y la del Pan, fueron

claras en la necesidad de llevar a cabo una Reforma Energética de profun-

didad que colocara al país a la vanguardia del modelo global, y en la tam-

bién imperante necesidad de hacerlo con celeridad . Las reformas pro-

puestas, aunque perfectibles, tenían como objetivo atender los siguientes

factores:

• Lograr la adecuada inserción de México en la revolución industrial de Amé-

rica del Norte: El desarrollo tecnológico acelerado ha permitido a Esta-

dos Unidos y Canadá incrementar su producción de hidrocarburos y

1 US Energy Information Administration .2 Annual Energy Review 2012 (primary energy overview) US Energy Information Ad-

ministration http://www .eia .gov/totalenergy/data/monthly/pdf/sec1_3 .pdf

El debate sobre la Reforma Energética • 275

aproximarse con rapidez a la autonomía energética, en particular a

partir de la explotación masiva de yacimientos de gas natural y petróleo

de lutitas, aguas profundas y arenas bituminosas (llamados yacimien-

tos no convencionales) . Esta revolución energética en América del Norte

es también una nueva revolución industrial . La abundancia de insumos

de producción y la competitividad de sus precios están detonando el

regreso de la industria manufacturera a América del Norte .

México debe aprovechar la oportunidad de montarse en la nueva

industrialización de América del Norte . No hacerlo implicaría perder la

oportunidad histórica de realmente industrializarse y, además, perder

progresivamente su mercado de exportación natural de hidrocarburos .

El país que más se podría beneficiar del renacimiento industrial que

actualmente se da en Estados Unidos (propulsado por el gas natural

más barato del mundo) es, sin duda, México . Sin embargo, esto no

sucederá sin un mercado de energía competitivo que garantice a los

inversionistas las mismas condiciones que en el resto de América del

Norte . No hay opción: sin Reforma Energética México no sólo perdería

la modernización de ese sector sino que condenaría al resto de la in-

dustria a competir globalmente con una mano atada . No hay posibili-

dades de desarrollo industrial importante sin gas natural a precios y

condiciones de mercado de Texas .

• Enfrentar el adverso contexto internacional a través de la producción de

exportaciones con mayor valor agregado por unidad producida: A pesar de

la incipiente recuperación económica, el contexto internacional seguirá

siendo complejo y no muy dinámico . Para que las exportaciones mexi-

canas puedan competir con éxito en ese entorno complejo y sigan

contribuyendo al crecimiento del país, y de cada uno de sus estados, se

requiere lograr tres cosas: una, incrementar la participación de México

en el mercado de Estados Unidos (esto implica desplazar competidores, en

particular a China) . Dos, convertir a México en la plataforma de explo-

tación de América del Norte al mundo . Tres, incorporar más valor


agregado por unidad explotada . Esto implica que en la exportación de

coches el acero sea mexicano, que, en la exportación de partes de avión

y materiales de telecomunicaciones, la fibra de vidrio y sus derivados

sean mexicanos; que en la exportación de computadoras, tabletas y

celulares, la resina sea mexicana .

Nada de esto es posible sin una revolución energética en México . Sin

energéticos competitivos (y gas natural en cada uno de sus estados) el

país no puede aspirar a una mayor participación de mercado en Esta-

dos Unidos, ni a convertirse en una plataforma de exportación de Amé-

rica del Norte al mundo (no sólo de manufactura sino también de pro-

ductos del campo y agroindustriales, sobre todo a Asia), ni a realmente

incorporar valor agregado nacional por unidad exportada (acero, vidrio

y sus derivados, petroquímica, químicos, plásticos, resinas) .

En el ámbito nacional, la revolución energética debe tener la capacidad

de transformar el país en forma tal que éste pueda transitar de un sector

energético (lo que tiene actualmente) a un mercado de energía, y sólo será

tal en virtud de que sea competido y competitivo . Por ello, la reforma tenía

que ser ambiciosa . Por ello, también, su aprobación y posterior implemen-

tación implican una responsabilidad por parte de ciudadanos, autoridades

y actores económicos con el país y con ese mercado energético para el

cual la reforma es el primer paso indispensable .

Un factor importante para alcanzar la competitividad de los productos

energéticos mexicanos es tener en cuenta que la naturaleza de los yaci-

mientos nacionales también se ha transformado y se ha hecho más difícil

su exploración y explotación, por lo que resulta más costoso realizarlas .

Tras el acelerado agotamiento de Cantarell, la realidad mexicana es hoy

en día una de petróleo difícil cuya explotación sigue curvas tecnológicas

muy marcadas en áreas poco conocidas .

Sin embargo, aun con la dificultad de explotación y la disminución de

los márgenes de ganancia en yacimientos no convencionales, México tie-


ne un enorme potencial de recursos económicamente viables esperando

ser explotados . De acuerdo con cálculos de 2013 de la US Energy Informa-

tion Administration,3 el país tiene las sextas reservas de gas de lutitas

tecnológicamente recuperables más grandes del mundo (545 billones de

pies cúbicos) .

Para explotar adecuadamente estas oportunidades y revertir la ten-

dencia doméstica de desabasto e inversión ineficaz en el sector, es nece-

sario cambiar de modelo energético y construir uno nuevo que permita

alcanzar los siguientes objetivos:

1 . Aumentar significativamente la producción de petróleo y gas (multipli-

cando la capacidad de ejecución, la eficacia de gestión y la atracción de

inversión) .

2 . Mejorar la habilidad para transformarlos en electricidad, combustibles

y petroquímicos .

3 . Alcanzar los estándares de eficiencia energética que demandará el cre-

cimiento del futuro .

4 . Fortalecer la rectoría del Estado, la regulación de la industria, y el ma-

nejo responsable de los recursos y las ganancias obtenidas de ellos con

criterios de eficiencia técnica, competencia, transparencia y justicia

intergeneracional .

De estas transformaciones derivan cuatro principales retos para

México: i) seguir siendo un jugador relevante en los mercados petroleros

internacionales ii) garantizar su autonomía energética iii) maximizar el

valor de sus hidrocarburos y iv) lo más importante: pasar de tener un

sector estratégico a establecer un mercado de energía que permita la ex-

plotación industrial de México .

3 us Department of Energy . (Junio, 2013) . Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States . us Department of Energy . pp . 7 y 11 .


Uno de los primeros pasos para cumplir estos retos es entender que

el monopolio de la propiedad de la nación sobre el petróleo y gas es per-

fectamente compatible con permitir la competencia en el resto del sector

y, más aún, con la enorme responsabilidad fiduciaria que el Estado mexi-

cano tiene de ejercer la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos en

representación de todos los mexicanos, aun los por nacer .

La pregunta es cómo puede el Estado mexicano asegurar la maximi-

zación de la renta petrolera, que es la diferencia entre el precio de venta

del crudo y su costo de exploración y extracción . Esto implica vender

siempre el crudo al máximo precio posible y producirlo al menor costo

posible .

La maximización de esta renta refleja precisamente la intención de los

artículos 27 y 134 de la Constitución . El primero da a la nación el dominio

inalienable de los yacimientos y de su aprovechamiento (renta), y el se-

gundo dispone que “Los recursos económicos… se administrarán con

eficiencia, eficacia y honradez” y obliga a “asegurar al Estado las mejores

condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, opor-

tunidad y demás circunstancias pertinentes” . Así, no utilizar las mejores

tecnologías disponibles para la exploración y extracción viola el espíritu y

la letra de la Constitución .

Las propuestas de reforma eran revolucionarias en ese sentido no

tanto por el lenguaje que añadían sino por el que borraban . Del artículo

27 eliminaba la palabra “contratos” de la frase “Tratándose del petróleo y

de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales

radiactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos”, mientras que la

propuesta del Ejecutivo borraba en el artículo 28 “petróleo y los demás

hidrocarburos; petroquímica básica;… electricidad” de la lista de áreas

estratégicas del párrafo cuarto .

Estos pequeños cambios sentaban las bases para una reforma que

transformará un sector energético en un mercado de energía competitivo

que fomentará la industrialización del país . Al eliminar “contratos” del 27


y al sector de energía de las áreas estratégicas del 28, permitía establecer

las condiciones en las leyes secundarias para que Pemex y cfE no fueran la

única alternativa del Estado mexicano para explotar estos sectores .

Con estos cambios, el sector energético no sólo hubiera estado plena-

mente acorde a la Ley Federal de Competencia Económica sino que se

hubiera permitido la participación de sociedades mercantiles públicas o

privadas, o asociaciones público-privadas . Si el Estado requería desarro-

llar un nuevo yacimiento petrolero o de gas, o combinado, podría asignar

su exploración y explotación a Pemex, o a Pemex y un socio, o a un terce-

ro privado, nacional o extranjero . Un fenómeno similar se presentaría en

el caso de electricidad .

El debate en el Senado de la República tuvo como resultado que no se

eliminara al sector energético del párrafo cuarto del artículo 28 constitu-

cional . Así, para que la reforma realmente funcione y se establezca un

mercado de energía competitivo y competido, se requiere que en las leyes

secundarias se explicite que habrá total libertad para la importación, ex-

portación y comercialización doméstica de todos los productos energéti-

cos, desde crudo y gas natural hasta naftas, petroquímica básica, gasoli-

nas y otros .

Sin libertad de comercio exterior e interior (hoy en día monopolizados

por Pemex en leyes secundarias) no habrá competencia, ni especializa-

ción, ni abasto, ni precios de mercado, ni una plataforma de energía com-

petitiva para la expansión industrial . Las reformas constitucionales per-

miten, pero quizá no mandatan como lo hubiera hecho en la propuesta

original del Ejecutivo que consideraba que el sector ya no fuera estratégi-

co, la libre comercialización para lograr la competencia . Es clave que las

leyes secundarias lo hagan .

Ahora, si bien el dictamen del Senado no quitó al sector energético de

las áreas estratégicas del artículo 28, sí permitió la celebración de contra-

tos . Gracias a ello, ya no siempre Pemex decidiría qué campo explorar,

ni cómo hacerlo . No obstante, Pemex podría siempre competir por el


desarrollo de nuevos yacimientos, ya sea sola o con un socio . Esto es lo

que le garantiza al Estado la posibilidad de maximizar la renta petrolera .

La enmienda constitucional propone cuatro modalidades de contratos:

Artículo transitorio cuarto: Dentro de los ciento veinte días naturales

siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de

la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco

jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del presente Decreto,

entre ellas, regular las modalidades de contratación, que podrán ser:

de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia, para

llevar a cabo, por cuenta de la nación, las actividades de exploración y

extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o ga-

seosos, incluyendo las que puedan realizar las empresas productivas

del Estado con particulares, en términos de lo dispuesto por el artículo

27 de esta Constitución . En cada caso, el Estado definirá el modelo

contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la

nación .4

En el mismo artículo transitorio establece las modalidades de contra-

prestación que deberán ser reguladas por las leyes secundarias corres-

pondientes:

(…) La Ley establecerá las modalidades de las contraprestaciones que

pagará el Estado a sus empresas productivas o a los particulares por

virtud de las actividades de exploración y extracción del petróleo y de

los demás hidrocarburos que hagan por cuenta de la nación . Entre

otras modalidades de contraprestaciones, deberán regularse las si-

guientes: I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un por-

centaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con

4 Dictamen del Senado de la República de las comisiones unidas de Puntos Constitucio-nales, de Energía y de Estudios Legislativos, con el proyecto de decreto por el que reforman y adicionan los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos en materia de energía (p .273)


un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de produc-

ción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos

una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de

licencia, o V) cualquier combinación de las anteriores . La nación esco-

gerá la modalidad de contraprestación atendiendo siempre a maximi-

zar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de

largo plazo .5

En este sentido, uno de los cambios más importantes de la reforma es

que permite a las empresas contratadas asumir riesgos y utilidades como

parte de sus propuestas de servicios .

El éxito o fracaso de la Reforma Energética residirá, entre otros fac-

tores, en las modalidades que adquieran los contratos, en particular en lo

relacionado con la venta de primera mano del crudo extraído en la cual

hay tres opciones: la primera, que la empresa contratada entregue el pe-

tróleo a Pemex, aunque no haya sido extraído por la paraestatal, para que

Pemex lo comercialice; la segunda, que el Estado mexicano cuente con

una comercializadora; o, la tercera, que lo venda el contratista al máximo

precio posible del mercado en representación del Estado mexicano .

La primera de estas opciones es poco atractiva para la empresa con-

tratada, la cual difícilmente aceptará que Pemex se encargue de vender lo

que a ella le costó tanto extraer .

La segunda posibilidad implica que el Estado mexicano cuente con

una comercializadora fuera de Pemex . Este esquema puede también ser un

obstáculo para la atracción de inversión, incluso para la propia Pemex .

La tercera opción, que el contratista comercialice en representación

del Estado, es la que mejor alinea los intereses entre el contratista y el

propietario de los yacimientos (la nación) para maximizar la renta petro-

lera . Por otra parte, no sería una venta simple sino que desde la celebra-

ción del contrato podría especificarse que la venta sería en representación

5 Idem .


del Estado mexicano, lo que permitiría al Estado conservar ciertas prerro-

gativas en el proceso de venta, como la propiedad absoluta del producto

en caso de que no se cumplieran condiciones de venta previamente pac-

tadas en el contrato, o en el caso de que el contratista fuera declarado en

quiebra o su proceso de comercialización experimentara menoscabos que

pusieran en riesgo la venta del producto de acuerdo al principio de maxi-

mización de la renta petrolera .

Los detractores de la reforma han argumentado que ésta implica ne-

cesariamente compartir la renta petrolera con particulares e incluso con

extranjeros . Esto no es así . Con la reforma, el Estado mexicano siempre

podrá escoger a Pemex si ésta ofreciere la mejor alternativa para explorar

y explotar los yacimientos sobre los que la nación tiene dominio pleno e

inalienable . De hecho, no es sino con la reforma que se podrá cumplir con

el mandato del artículo 134 de la Constitución de “asegurar al Estado las

mejores condiciones disponibles” . Es decir, si Pemex no ofrece las mejores

condiciones y otro sí, lo apropiado es utilizar este último . Si Pemex es

siempre la mejor opción, ganará todos los contratos .

En los intensos y necesarios debates sobre la reforma ha estado au-

sente uno de sus más importantes elementos: uno de sus principales bene-

ficiarios será Pemex . Hoy se encuentra atrapada entre la camisa de fuerza

de ser estratégica, con la posibilidad de firmar sólo contratos de servicios y

estar sujeta a la pesada normatividad y burocracia públicas . El resultado

ha sido que Pemex se está convirtiendo en administradora de contratos

de servicios en los que se exagera el costo para enmascarar utilidades y

obtener pocos resultados al no haber incentivos para el éxito . Con dicho

esquema, el saber hacer de Pemex se irá erosionando inexorablemente .

Más aún; lo que más conviene a Pemex es el esquema de contratos

más liberal para que pueda acudir a los mercados financieros en las mismas

condiciones que sus competidores para sufragar su inversión y expan-

sión . Si los contratos se redactan de tal manera que el flujo de ingresos

futuros no se pueda bursatilizar o apalancar, Pemex no será competitiva .

La reforma es también clave para lograr convertir un activo que hoy

está en el subsuelo (México ha explotado cerca de un tercio, el más fácil,

de sus reservas de hidrocarburos), en activos en la superficie que apun-

talen el desarrollo nacional (infraestructura, instituciones educativas, de

salud, de impartición de justicia, fondos para años de vacas flacas, hura-

canes y terremotos) . El problema de sustentabilidad fiscal que se tiene —y

que la reciente Reforma Hacendaria no corrige— es que al precio actual

del petróleo el gobierno debería tener un superávit y no un déficit . El tema

no es tanto, como se insiste, que estén petrolizadas las finanzas públicas

sino que esté petrolizado el gasto corriente .

La Reforma Energética aprobada en diciembre de 2013 es histórica y,

con ella, México tendrá, potencialmente, precios y disponibilidad de ener-

gía eléctrica y gas natural similares a los de Texas, gracias a lo cual el

proceso de expansión industrial del país será imparable . Esto se traduci-

ría en creación de empleos, recursos fiscales, desarrollo urbano, expan-

sión de la clase media e incorporación de valor agregado nacional por

unidad exportada, mayores a los que se obtendrían sólo de una explota-

ción más exitosa de la renta petrolera .

El reto ahora es implementar la reforma correctamente y contar con

instituciones reguladoras que garanticen el tránsito a un mercado de

energía competido y competitivo, así como a la máxima renta petrolera y

su conversión a activos productivos en beneficio de la nación, es decir, de

todos los mexicanos .

Capítulo 5

Innovaciones energéticas:hacia una nueva matriz energética

287

La planeación para la transición energética1 Leonardo Beltrán*

Políticas Públicas

El enfoque de la presente Administración, plasmado en el Plan Nacional de

Desarrollo y en la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027, traza el cami-

no para fortalecer el crecimiento a través del desarrollo económico, mejo-

rando las condiciones de vida de los ciudadanos más necesitados . Tiene

como propósito fundamental que el sector de la energía sirva como palan-

ca para el desarrollo del país, y que a la par incorpore a todos los mexica-

nos en los beneficios que derivan del acceso y consumo de la energía .

México destaca a nivel mundial por ser uno de los países con las me-

tas más ambiciosas en materia de generación mediante fuentes no fósiles .

La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Finan-

ciamiento de la Transición Energética (laErftE), establece que para el año

2024 la participación de las fuentes no fósiles en la generación de electri-

cidad será del 35 por ciento . Para ello, se requiere incrementar y acelerar

la utilización de tecnologías renovables, contribuyendo al mismo tiempo

a mantener la seguridad energética y la sustentabilidad ambiental . Esto

hace necesario diversificar las fuentes de energía y disminuir la utiliza-

ción de combustibles fósiles, para reducir las emisiones de gases de efec-

to invernadero .

* Subsecretario de Planeación y Transición Energética, Secretaría de Energía .

288 • Leonardo Beltrán

Nuestro país cuenta con un importante potencial de recursos energé-

ticos renovables que, adecuadamente aprovechados, nos permitirán al-

canzar esta meta . Por ejemplo, en la mayor parte del territorio la irradia-

ción solar es de las más altas en el mundo, el doble de la que recibe

Alemania, país que ocupa el primer sitio mundialmente en capacidad

instalada de tecnología solar fotovoltaica; en el caso de la geotermia, los

mayores recursos se ubican en el denominado “Cinturón de Fuego”, loca-

lización que coloca a México como el cuarto mayor productor mundial de

geotermoelectricidad, tan sólo aprovechando aproximadamente 10 por

ciento de nuestros recursos; los ríos proveen grandes oportunidades para

la instalación de pequeñas centrales hidráulicas; los residuos urbanos y

agroforestales aún no son aprovechados en el país . Además, contamos

con regiones con masas de viento estables que son favorables para el es-

tablecimiento de centrales eólicas con altos factores de planta .

Marco regulatorio

Cumplir con la meta de generar 35 por ciento de la electricidad a partir de

fuentes no fósiles, representa un reto significativo que abarca distintos

aspectos que permitan generar las condiciones para que se materialicen

las inversiones correspondientes . Por un lado, se requiere continuar con

los esfuerzos para perfeccionar la información referente al potencial efec-

tivo aprovechable de fuentes renovables de energía que cuantifique no

sólo el recurso natural sino su viabilidad técnica y financiera . Por otra

parte, se requiere definir la política pública que incentive el desarrollo de

fuentes renovables de energía .

La composición del portafolio de generación que permita aumentar la

participación de fuentes no fósiles en la generación de electricidad puede

ser muy variada, por lo cual los montos de inversión también son diver-

sos . Un parque de generación compuesto en su mayoría por fuentes inter-

La planeación para la transición energética • 289

mitentes requerirá una gran capacidad de respaldo, lo cual implica una

inversión distinta a si se trata de capacidad de generación base .

Por el lado de la demanda se requiere un conjunto de medidas . Se

deben diseñar programas para concientizar a la población sobre el uso

eficiente de la energía, además de impulsar la normatividad que fije estánda-

res sobre el uso y aprovechamiento de la energía para lo cual el desarrollo

tecnológico jugará un papel muy importante y tendrá un impacto en las

inversiones necesarias para lograrlo . En la medida que logremos modificar

el patrón de consumo de energía, sin sacrificar nuestro confort, seguirán

acciones adicionales que tendrán repercusiones positivas en la consecu-

ción de la meta, que nos permitirán transitar hacia una economía baja en

carbono .

consenso en la elaboración De la Política Pública

El Consejo Nacional de Energía (cnE) es un órgano colegiado que tiene

como tareas principales: proponer a la Secretaría de Energía los criterios

y elementos de política energética, así como apoyarla en el diseño de pla-

neación energética a mediano y largo plazo . Fue en el seno del cnE que se

elaboró la Estrategia Nacional de Energía .

A fin de contribuir al desempeño de tareas de planeación que le com-

peten y promover la participación ciudadana, el cnE cuenta con un Foro

Consultivo donde participan, según los temas que se aborden, represen-

tantes de los poderes legislativos federal y estatal, de autoridades locales,

instituciones públicas de educación superior e investigación científica, y

de los sectores social y privado . Los comentarios que surgen del Foro se

envían al cnE para su análisis; de esta forma los documentos de política

son consensuados desde diferentes puntos de vista, incluyendo las opi-

niones de los principales expertos en la materia con el fin de construir un

proceso de planeación democrática y participativa .


El cnE es presidido por el secretario de Energía y sesiona con una pe-

riodicidad de 6 veces por año, de acuerdo con sus Reglas de Funcionamien-

to publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de julio de 2009 .

Con el objeto de dar dirección a la transición energética se están ela-

borando los Programas Especiales en el seno de los siguientes dos Con-

sejos Consultivos:

a . Consejo Consultivo para las Energías Renovables (ccEr) . En junio de

2013 quedó conformado . Con el fin de darle la mayor importancia al

tema, el secretario de Energía preside el ccEr . En este esfuerzo de tener

una planeación participativa, la primera tarea del ccEr es construir el

Programa Especial para el Aprovechamiento de las Energías Renova-

bles (PEaEr) . El ccEr decidió establecer diez grupos de trabajo para

detallar cada uno de los temas que se verán reflejados en el Programa

Especial y que por su relevancia se hace necesario dedicarles un capí-

tulo en el PEaEr . Los diez grupos de trabajo son:

1 . Seguimiento de Metas y Metodología

2 . Políticas y Marco Regulatorio

3 . Desarrollo Tecnológico y de Talento

4 . Bioenergéticos

5 . Transmisión y Distribución

6 . Servicio Público

7 . Autoabastecimiento y Exportación

8 . Cadenas de Valor

9 . Aprovechamiento Térmico

10 . Electrificación Rural y Proyectos de Sujetos Sociales

b . En el mes de octubre de 2013, en el seno del Consejo Consultivo para

el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (ccasE), se conformaron

los grupos de trabajo que generarán el Programa Nacional para el Apro-

vechamiento Sustentable de la Energía (Pronase) . El ccasE por su im-

portancia también es presidido por el secretario de Energía . Con el


mismo espíritu de planeación participativa, se crearon los siguientes

seis grupos de trabajo para construir el Pronase:

1 . Programas de Eficiencia Energética

2 . Mecanismos de Cooperación

3 . Regulación

4 . Capacidades Institucionales

5 . Cultura del Ahorro de la Energía

6 . Investigación y Desarrollo

PrinciPales acciones Para foMentar el Desarrollo De las energías renovables

Las actividades que la Secretaría de Energía (sEnEr) se encuentra desarro-

llando con la finalidad de impulsar las energías limpias, particularmente en

lo que a la Transición Energética se refiere, son todas aquellas que se

enmarcan en la laErftE .

De manera específica, como parte del proceso de planeación del Poder

Ejecutivo Federal, la laErftE en su artículo 11 establece la obligación de

la sEnEr para elaborar y coordinar la ejecución del PEaEr, el cual conten-

drá los pasos a seguir por parte del sector energético en pro de la transi-

ción energética, estableciendo las metas particulares para generación y

capacidad instalada de energías renovables con miras al cumplimiento de

la meta establecida en la Ley del 65 por ciento de la generación mediante

fuentes no fósiles para el año 2024 .

Adicionalmente, el artículo 27 de la laErftE fundamentó la creación

del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable

de la Energía, instrumento de política que continuará fungiendo como un

elemento crucial para el financiamiento de la transición energética me-

diante el impulso de proyectos de eficiencia energética así como de ener-

gía renovable .


En la presente administración se han promovido una serie de inicia-

tivas que fomentan el uso de las energías renovables, entre las cuales

destacan:

• Publicación de la Metodología para valorar externalidades asociadas

con la generación de electricidad en México, la cual establece los pasos

que deberán seguir los Suministradores para valorar sus impactos en

la economía, la sociedad, el ambiente y la salud, para las diversas tec-

nologías y fuentes de energía utilizadas (DOF: 14 de diciembre de /2012) .

Como parte del proceso de políticas públicas están en proceso de ela-

boración y/o publicación los siguientes documentos:

– Prospectivas de Energías Renovables . Tiene como objetivo comunicar a

los sectores vinculados al desarrollo de proyectos de energías renova-

bles, avances en materia de regulación y procesos administrativos así

como sobre perspectivas de desarrollo para las diferentes tecnologías .

– Inventario Nacional de Energías Renovables . Tiene como objetivo

dar a conocer el potencial de recursos renovables del país, así como

su ubicación y calidad, para difundir información al público sobre el

potencial en México de las fuentes renovables de energía .

aDaPtación al caMbio cliMático

La Ley General de Cambio Climático en sus artículos 6º y 7º establece

las atribuciones de la federación, que comprende las dependencias y

entidades correspondientes que integran la administración pública fe-

deral centralizada y paraestatal . Para el caso del sector energía, de

conformidad con las facultades que le confieren las disposiciones jurí-

dicas aplicables, tiene que desarrollar estrategias, programas y proyec-

tos integrales de adaptación al cambio climático en materia de hidrocar-

buros y energía eléctrica, además de participar en la elaboración y

actualización del atlas nacional de riesgo . En el artículo 30 fracción


XXIII de esa misma Ley, se requiere realizar diagnósticos de vulnera-

bilidad en el sector energético y desarrollar programas y estrategias

integrales de adaptación .

Pemex y cfE están actualmente desarrollando mapas de vulnerabili-

dad de instalaciones y acciones para administrar de forma efectiva el

riesgo, la incorporación de criterios ambientales y sociales desde la con-

cepción de los proyectos de inversión y con una visión estratégica de

adaptación, así como la ampliación y mantenimiento de servicios ambien-

tales por medio de proyectos de conservación .

En coordinación con el sector medio ambiente y protección civil, el

sector energía participa activamente en el desarrollo del atlas nacional de

riesgo y de las acciones que se verán reflejadas en el Programa Especial

de Cambio Climático 2013-2018, esto dentro del Grupo de Adaptación de

la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático .

reforMa energética

El 12 de agosto de 2013 el presidente de la República presentó a la Cáma-

ra de Senadores la iniciativa de Reforma Constitucional en materia de

energía que tiene los siguientes objetivos:

• Crecimiento Económico: México está llamado a aprovechar sus recur-

sos energéticos en favor de una mayor inversión y la generación de

alrededor de medio millón de empleos adicionales para 2018 y de dos

y medio millones para 2025, a partir de iniciativas que promuevan el

abasto de energía en cantidades suficientes y a costos competitivos .

• Mejora en la economía familiar: La reforma permitirá reducir el precio

de la electricidad, el gas natural, el gas licuado de petróleo así como los

fertilizantes, lo que resultará en alimentos más baratos .

• Desarrollo Incluyente: El acceso a la energía permitirá democratizar la

productividad y la calidad de vida de la población en las distintas regio-


nes del país . Además, el Estado contará con mayores recursos para

combatir la pobreza .

• Seguridad Energética: Se debe aprovechar la disponibilidad de energía

primaria en el territorio nacional para lograr la procuración continua,

diversificada y económica del suministro energético para ésta y las si-

guientes generaciones .

• Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petro-

lera y eléctrica: Dotarle de nuevas herramientas para la definición y

conducción de la política energética del país, que permitan una adecua-

da y prudente administración del patrimonio energético nacional .

• Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la in-

formación sobre la administración del patrimonio energético nacional .

• Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente: Es posible mitigar los

efectos negativos que la producción y el consumo de energías fósiles

puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor

disponibilidad de fuentes de energía más limpias .

En materia de gas y petróleo, la iniciativa de Reforma Energética propone:

1 . Retomar el artículo 27 constitucional de tal forma que diga lo que el

presidente Lázaro Cárdenas dejó escrito, palabra por palabra, después

de la expropiación petrolera .

2 . Reestructurar a Petróleos Mexicanos con el fin de dotarle de mayor

autonomía, mejor gobierno corporativo y de una organización institu-

cional que consolide su posición como organismo productivo del Esta-

do, que quedaría integrado en las subsidiarias en Exploración y Produc-

ción y en Transformación Industrial .

3 . Establecer un nuevo régimen fiscal para Pemex con condiciones simila-

res a las que hoy tienen otras compañías en el resto del mundo; esto le

permitirá ser más competitivo y contar con más recursos para inversión .


4 . Fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector

de hidrocarburos, a través del fortalecimiento institucional del Gobier-

no de la República y de sus órganos desconcentrados, la Comisión Na-

cional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía .

5 . Permitir que el Gobierno de la República otorgue contratos de utilidad

compartida a Pemex y a empresas privadas para extraer petróleo y gas .

Además, el Gobierno de la República otorgará a Pemex y a particulares,

permisos de refinación, petroquímica, transporte y almacenamiento

de petróleo, gas y sus derivados .

en Materia De Planeación y transición energética

La transformación que se propone a través de la Reforma Energética im-

plica un aumento en el número de actores que participan en las activida-

des del sector . Ello requerirá una mayor coordinación por parte de las

autoridades y de los órganos reguladores .

Actualmente, las operaciones dentro del sector se limitan a la Comi-

sión Federal de Electricidad, en cuanto al subsector eléctrico se refiere, y

a Petróleos Mexicanos, en el caso de los hidrocarburos . Este binomio ha

traído como consecuencia que el país entero dependa de dichas paraesta-

tales para alcanzar los objetivos en materia Energética; sin embargo, ante

la posibilidad de que otros actores, nacionales o extranjeros, participen en las

operaciones del sector, es indispensable que se fortalezca a la Secretaría

de Energía, en particular a la Subsecretaría de Planeación y Transición

Energética y sus órganos reguladores, no sólo en temas normativos y de

ejecución sino en capacidades para definir una política energética que

contemple a todos y cada uno de los actores .

En materia de planeación, en el contexto de una mayor cantidad de

empresas participantes, deberán establecerse reglas claras y políticas

públicas que orienten las actividades de tal forma que interactúen de ma-


nera sostenible en el largo plazo, y que permita una transición hacia

energías más limpias y un menor impacto social y ambiental .

foMento a la investigación y Desarrollo tecnológico

El Estado mexicano tiene actualmente contempladas dos herramientas

para fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico para generar

energía mediante combustibles limpios .

Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (ftease)

La laErftE, en su artículo 27, crea el ftEasE y establece que contará con

un comité técnico que emitirá las reglas para la administración, asigna-

ción y distribución de los recursos en el Fondo, con el fin de promover los

objetivos de la Estrategia Nacional para la Transición Energética y el

Aprovechamiento Sustentable de la Energía .

El ftEasE tiene como objetivo impulsar el sector energético nacional a

través de proyectos, programas y acciones encaminadas a conseguir una

mayor utilización y aprovechamiento de las fuentes de energía renovable

y las tecnologías limpias .

Fondo de Sustentabilidad Energética

El 1 de octubre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de

la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos, donde se esta-

bleció que Pemex Exploración y Producción estaría obligado al pago anual

de un derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de

energía, y que la recaudación que se genere de la aplicación de este dere-

cho se distribuirá, entre otros, al Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de

Energía-Sustentabilidad Energética (fsE) .


El Fondo no es considerado entidad de la administración pública pa-

raestatal, no posee estructura orgánica ni personal propios, y se encuen-

tra sujeto a las medidas de control que la Ley de Ciencia y Tecnología

establece .

Tiene como objetivo impulsar la investigación científica y tecnológica

aplicada, adopción, innovación, asimilación y desarrollo tecnológico en

cuatro áreas temáticas:

• Eficiencia energética

• Fuentes renovables de energía

• Uso de tecnologías limpias

• Diversificación de las fuentes primarias de energía

Dentro de los principales proyectos que apoya el fsE se pueden men-

cionar:

• Laboratorio de innovación en sustentabilidad energética: Es una convoca-

toria abierta, por tiempo indefinido, con el objetivo de impulsar la inno-

vación en tecnologías limpias y promover la colaboración entre el sector

científico-tecnológico y la industria .

• Centros Mexicanos de Innovación en Energía

Solar:

• El grupo es liderado por el Instituto de Energías Renovables de la

Universidad Nacional Autónoma de México (iEr-unam) .

• Está conformado por 88 consorciados, entre los que se encuentran

67 institutos de investigación y/o educación superior y 21 empresas,

nacionales e internacionales .

• Monto total: 461 .7 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión

hasta por 452 .8 millones de pesos y se espera que el proyecto atraiga

una inversión concurrente de al menos 8 .8 millones de pesos) .


Eólico:

• El grupo es liderado por el Instituto de Investigaciones Eléctricas

(iiE) .


21 institutos de investigación y/o educación superior y 11 empresas

(nacionales e internacionales) .

• Monto total: 322 .4 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión

hasta por 216 .3 millones de pesos y se espera que el proyecto atrae-

rá inversión concurrente por al menos 106 .1 millones de pesos) .

Geotérmico:

• El grupo es liderado por el Centro de Investigación Científica y de

Educación Superior de Ensenada, Baja California .


12 institutos de investigación y/o educación superior y 9 empresas

del país .

• Monto total: 1,183 .1 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión

hasta por 958 .5 millones de pesos y se espera que el proyecto atrae-

rá inversión concurrente por al menos 224 .5 millones de pesos) .

Fondo de Hidrocarburos

El 1 de octubre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el

decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de

la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos, donde se esta-

bleció que Pemex Exploración y Producción estaría obligado al pago anual

de un derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de

energía, y que la recaudación generada de la aplicación de este derecho se

distribuirá, entre otros, al Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-

Hidrocarburos (fh), que se crearía conforme a lo dispuesto por la Ley de

Ciencia y Tecnología .


El financiamiento está dirigido a proyectos de investigación científica

y tecnológica aplicada, orientados a la exploración, explotación y refina-

ción de hidrocarburos, la producción de petroquímicos básicos, así como

a la adopción, innovación, asimilación y desarrollo tecnológico y forma-

ción de recursos humanos especializados .

Podrán ser ejecutores de los proyectos las universidades e institucio-

nes de educación superior públicas y particulares, centros, laboratorios,

empresas públicas y privadas y demás personas que se inscriban en el

Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas

que establece la Ley, mediante concurso y bajo las modalidades que ex-

presamente determine el Comité Técnico y de Administración, con apego

a las reglas de operación del Fideicomiso .

Los principales proyectos que se han impulsado durante esta admi-

nistración son:

• Asimilación .

• Desarrollo de tecnología en diseño .

• Adquisición

• Procesado e interpretación de datos sísmicos 3d-3c con enfoque a plays

de shale gas/oil en México .

En marzo de 2013 se firmó el convenio de colaboración entre el Insti-

tuto Mexicano del Petróleo (imP) y la Compañía Mexicana de Exploracio-

nes, S .A . de C .V . (Comesa) para la exploración y evaluación de hidrocarbu-

ros en lutitas (shale gas/oil), cuya explotación en el mediano y largo plazo

podría ser un detonante para el desarrollo de Veracruz y Coahuila .

El principal objetivo del convenio es conocer los recursos prospecti-

vos de hidrocarburos en lutitas en México y sentar las bases para su fu-

tura explotación sustentable . Este proyecto de exploración de lutitas

ayudará a confirmar el potencial estimado en el país, de más de 60 mil

millones de barriles de petróleo crudo equivalente, lo cual convierte a

nuestro país, según la Energy Information Administration (Eia), en el cuarto

a nivel mundial en reservas potenciales de este tipo de hidrocarburos .

Para este Proyecto el fh asignó un monto total de 244 millones 285 mil

dólares; de este monto, un porcentaje será destinado a la investigación y

otro lo canalizará el imP para la formación de recursos humanos especia-

lizados en todas las etapas técnicas del proyecto; la vinculación con uni-

versidades mexicanas, extranjeras y consorcios de investigación orienta-

dos a exploración y desarrollo de este tipo de yacimientos .

coMentarios finales

Es indispensable adaptarnos al nuevo papel rector del Estado dentro del

sector eEnergético . Hay mucho que hacer en materia de política energética

para transitar hacia un sector sustentable en el largo plazo, el cual sea capaz

de hacer frente a los requerimientos energéticos del país de manera eficiente

y sin dañar el medio ambiente . Se requiere identificar los proyectos estraté-

gicos que son indispensables para concretar la transición energética; una vez

identificados, será posible dirigir los esfuerzos para alcanzarlos .

Asimismo, es indispensable mejorar y ampliar las capacidades y he-

rramientas de planeación . Para ello, es necesario fortalecer aspectos téc-

nicos que permitan resolver, de mejor manera, los retos que enfrentare-

mos si queremos evitar que México se convierta en un país deficitario de

energía en unos años .

En este sentido, la Subsecretaría de Planeación y Transición Energéti-

ca está desarrollando herramientas de análisis propias que le permitan

evaluar el impacto de políticas públicas y le ayuden en la toma de decisio-

nes y en la planeación de mediano y largo plazos del sector . De esta ma-

nera se podrá optimizar la oferta y demanda de energía en el país, incor-

porando aspectos relacionados con las tecnologías limpias, emisiones de

gases de efecto invernadero, investigación y desarrollo tecnológico y me-

didas de eficiencia energética, entre otros .

301

Renovando el futuro energético de México: diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables

Verónica Baz y Luis Serra Barragán*

¿DónDe estaMos?

México enfrenta una amenaza que pone en riesgo su desarrollo económico

futuro . Carecemos de insumos energéticos con precios competitivos, lo

que afecta desde la actividad industrial y comercial, hasta el abasto para

el consumo residencial y agrícola .1 Pero, a diferencia de hace décadas, hoy

hay otro objetivo: la sustentabilidad, es decir, conseguir tal desarrollo

económico sin detrimento al medio ambiente a partir de una menor emi-

sión de gases de efecto invernadero (gEi) .2

Nuestro país ha aumentado considerablemente sus emisiones de

dióxido de carbono a partir de una política de crecimiento industrial

basada en hidrocarburos . Tan sólo en el periodo de 1971 a 2010, dichas

emisiones aumentaron en 330 por ciento .3 Pero el problema que enfrenta

ahora México va más allá de consideraciones intergeneracionales y de

protección ambiental . Los efectos negativos del cambio climático son pal-

* Verónica Baz es Directora General del Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) y Luis Serra es Investigador Senior en cidac.

1 Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) . (2013) . México inseguro... Ener-géticamente: diagnóstico y propuestas para asegurar el futuro suministro nacional de energía . México: cidac . .

2 Los gases de efecto invernadero son: vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido de nitrógeno, ozono y clorofluorocarbonos .

3 International Energy Agency . (2012) . CO2 Emissions from Fuel Combustion Hiaghlights, iea Statistics . International Energy Agency, pp . 48 .

302 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán

pables y tienen un costo real: desde el año 2000, le han significado a

nuestro país pérdidas calculadas en 285,350 millones de pesos .4 Además,

aproximadamente uno de cada cinco mexicanos vive en municipios de

alta vulnerabilidad a cambios climáticos .5

Ante estas preocupaciones, se fijaron plazos6 para incrementar el

acceso a energías que no pongan en riesgo el desarrollo sustentable y que

prometan coadyuvar a la seguridad energética nacional .7 En específico,

se estableció la necesidad de realizar una transición energética8 hacia

fuentes de energía renovables9 que le permita al país desarrollar su acti-

vidad productiva de forma ininterrumpida y sustentable .

La oportunidad para fomentar dicho desarrollo sustentable reside en

generar más electricidad a partir de energías renovables, puesto que 35

por ciento de las emisiones de gEi del país provienen de dicha generación .

Sin embargo, se trata de un reto de gran magnitud . Mientras que de 1996

a 2012 México aumentó su capacidad instalada en 28 gw, para el periodo

de 2014 a 2026 tiene que aumentarla en 40 .81 gw . Este cálculo considera

que el consumo bruto de electricidad del país crecerá a una tasa anual

4 Gobierno de la República . (2013) . Estrategia nacional de cambio climático: visión 10-20-40 . México: Gobierno de la República . p . 4 .

5 Idem .6 La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de

la Transición Energética establece la meta de participación máxima de 65% de los combus-tibles fósiles en la generación de energía eléctrica para el año 2024, del 60% para 2035 y del 50% para 2050 . La Ley General de Cambio Climático establece la meta de reducir las emi-siones de gEi en 30% con respecto a la línea base para el año 2020 .

7 El Centro de Investigación para el Desarrollo, A .C . (cidac) entiende la seguridad energética como la capacidad que tiene México para acceder a los insumos energéticos de calidad y a precios competitivos necesarios para promover su crecimiento y desarrollo económico .

8 El cidac entiende la transición energética como la diversificación de la canasta ener-gética que permita a México lograr un desarrollo sustentable, esto es, que le permita eje-cutar sus actividades productivas sin detrimento al medio ambiente .

9 Las energías renovables son aquellas cuya fuente proviene de procesos o materiales naturales susceptibles de ser transformados en energía . Debido a que se regeneran de forma natural, su disponibilidad es continua . No deben ser confundidas con las energías limpias, que son las energías renovables más la energía nuclear .

Renovando el futuro energético de México • 303

promedio de 3 .97 por ciento, por lo que, para satisfacer semejante deman-

da, se requiere una inversión de 1 .34 billones de pesos .10

Responder al reto mediante una fuerte expansión en la generación de

electricidad a partir de energías renovables es factible mas no sencillo ya

que, a pesar del gran potencial con el que cuenta México para hacerlo, su

participación actual en la matriz de generación bruta de electricidad es

sólo del 18 por ciento .11 Es cierto que las energías renovables aún no re-

presentan la forma de generación de electricidad más barata disponible,

pero también es cierto que existe una serie de obstáculos que opacan sus

beneficios y limitan su potencial . Los principales impedimentos para que

nuestro país realice una transición hacia una canasta energética más di-

versificada son las siguientes:

a . Un todavía escaso conocimiento sobre las tecnologías disponibles, así

como sus respectivos beneficios y costos .

b . Una limitada infraestructura de transmisión eléctrica que impide el

suministro de electricidad producida a partir de energías renovables

con localización remota y de difícil almacenamiento .

c . Un marco regulatorio que asigna aún una ventaja competitiva a las

fuentes fósiles de energía a través de subsidios ineficientes y perversos .

d . Una oferta limitada de productos financieros para el desarrollo de pro-

yectos de energías renovables .

Veamos cada uno de estos puntos con mayor detalle .

10 Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) . (2013) . Luz a la competitividad nacional: Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano . México: cidac . p . 13 .

11 Esta cifra considera como fuente de energía renovable la generación de electricidad a partir de las grandes hidroeléctricas . Algunos expertos no consideran que tal fuente de generación tenga un impacto ambiental tan bajo como otras tecnologías .


escaso conociMiento sobre las tecnologías DisPonibles, sus beneficios y sus costos

Existe un problema información entre los usuarios de energía generada a

partir de fuentes renovables y los proveedores de las mismas . Los usuarios

no conocen los beneficios que proveen las energías renovables en el mediano

plazo, lo cual fomenta la percepción de que no es una buena inversión . Los

proveedores por lo general se enfrentan con la dificultad de convencer a

los usuarios potenciales sobre los beneficios de mediano y largo plazo

de las energías renovables, ya que las certificaciones que validan tales

beneficios y producen confianza en los usuarios son procesos largos .

Uno de los problemas más importantes en la difusión de los beneficios

de las energías renovables es que los inversionistas potenciales aún creen

que son una inversión costosa . Sin embargo, si se considera el costo por

mwh, salvo en el caso de la energía fotovoltaica, las energías renovables

ya son competitivas con otras fuentes de generación eléctrica, incluso con

los ciclos combinados de turbina de gas (ccgt, por sus siglas en inglés), cuyo

costo nivelado de energía se ha incrementado por una mayor utilización

de gas natural licuado . Para 2020, se espera que virtualmente todas las

fuentes de energía renovables sean competitivas con ccgt, y de hecho, la

generación de electricidad a partir de energía eólica será más barata aún .

Otro problema de difusión es el desconocimiento sobre la amplia ga-

ma de beneficios que las energías renovables arrojan . Los más conocidos

son una menor emisión de gEi .12 Sin embargo, otros beneficios menos

discutidos son los siguientes:13

12 Asociado a este beneficio está la posibilidad de obtener recursos adicionales para proyectos de energías renovables a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio —estable-cido bajo el marco del Protocolo de Kyoto— mediante la venta de créditos de carbono .

13 Inter-American Development Bank . (2013) . Rethinking Our Energy Future: A White Paper Renewable Energy for the 3GFLAC Regional Forum . Discussion Paper num . idb-dP-292 . Inter-American Development Bank . p . 14; Secretaría de Energía . (2009) . Energías renovables para el desarrollo sustentable en México . México: Secretaría de Energía, gtz . pp . 38-46 .


a . Un país que, al diversificar sus fuentes de energía, tiene mayor seguri-

dad energética . En México, la mayor aportación de las energías renova-

bles en generación eléctrica proviene de las hidroeléctricas . Así, si se

impulsan otras energías renovables como eólica, solar fotovoltaica o

geotérmica, la generación eléctrica a partir de renovables es menos

vulnerable a la escasez de agua .

b . Una reducción en los costos de operación y mantenimiento que permi-

ten la reasignación de recursos presupuestales hacia otras prioridades;

c . Una mayor creación de empleos . La generación de electricidad a partir

de energías renovables crea más empleos por dólar invertido que la

generación producida con tecnologías convencionales;

d . Un mayor acceso a fuentes sustentables de energía en áreas rurales,

que generalmente están situadas en los mismos lugares remotos que

las fuentes de generación eléctrica a partir de renovables;

e . Un menor rechazo social al establecimiento de plantas de producción

de electricidad con respecto a aquél de una planta de generación eléc-

trica a partir de fuentes de energía convencionales porque son menos

intrusivas y ofrecen más beneficios en materia de empleos; y,

f . Un sector dinámico y con expectativas de crecimiento . La inversión

esperada en el sector de generación de electricidad a partir de energías

renovables —a nivel mundial— se sitúa en 6 .4 billones de dólares para

el periodo 2012-2035 .14

Finalmente, el Banco Mundial señala que el desconocimiento sobre la

confiabilidad de las energías renovables, los requerimientos necesarios

para su adopción, sus beneficios y la existencia de soluciones que sean

específicas a las necesidades de los usuarios ha limitado la gama de pro-

ductos financieros especializados en energías renovables . Más importan-

te aún, esta desinformación ha permitido que las instituciones financieras

14 International Energy Agency (iEa) . (2013) . World Energy Outlook . International Energy Agency . p . 211 .


sean incapaces de traducir los beneficios energéticos de las fuentes reno-

vables en ahorro financiero .

Infraestructura de transmisión eléctrica limitada

Un obstáculo de gran magnitud para la expansión de la industria de las

energías renovables en México es que, por lo general, las fuentes están

disponibles bajo ciertas condiciones climáticas que dan lugar a su inter-

mitencia15 y, frecuentemente, están localizadas en sitios remotos . Debido

al gran reto que implica el almacenamiento de la electricidad generada a

partir de fuentes renovables,16 su pronta transmisión a los usuarios po-

tenciales se vuelve un aspecto prioritario .

La solución a la intermitencia en la disponibilidad de electricidad pro-

ducida a partir de energías renovables se desarrolló en México con la

creación del Banco de Energía por parte de la Comisión Reguladora de

Energía (crE) . Este se trata de un mecanismo de intercambio de energía

que permite la “acumulación virtual” de la energía generada en cualquier

periodo de horario y no consumida por los usuarios, de manera que pue-

da ser “entregada” en otros periodos hasta por 12 meses .17 Por consiguien-

te, este mecanismo derrumba el mito de la necesidad del almacenamiento

de la electricidad producida a partir de energías renovables o de un res-

paldo de energía fósil .

Por otro lado, algunas energías renovables pueden ser encontradas en

un amplio rango geográfico . Por ejemplo, 70 por ciento del territorio na-

15 La fotovoltaica, por ejemplo, sólo está disponible de día, mientras que la eólica sólo lo está cuando el viento sopla .

16 Diversos métodos de almacenamiento han sido explorados (v. gr . baterías de ion de litio, baterías giroscópicas, superconductores magnéticos, condensadores electroquímicos, y aire comprimido), pero sus costos prohibitivos y su ineficacia para almacenar la energía por largos periodos de tiempo, hacen aún inviable —en la mayoría de los casos— su utili-zación a nivel comercial .

17 La Comisión Federal de Electricidad (cfE) es la encargada de “almacenar” la energía . Al final de los 12 meses, cualquier permisionario puede vender a la cfE sus excedentes acumulados a un 85% de los costos totales de corto plazo .


cional cuenta con una irradiación solar de 4 .5 KW/día/m2 .18 No obstante,

otras fuentes de energía renovables como el viento, sólo son encontradas

en lugares específicos . Así, el reto es diseñar un proyecto de abasteci-

miento de electricidad a partir de energías renovables que tome en cuenta

consideraciones no solo con respecto al uso de suelo, sino también aque-

llas en relación con la red de transmisión y la integración adecuada de

plantas a pequeña escala .

De 1996 a 2012 se agregaron 28 gw de capacidad a la red de distribu-

ción de electricidad .19 Sin embargo, 78 por ciento de la infraestructura fue

financiada por el sector privado .20 Dado que la capacidad de la red del

sistema eléctrico nacional limita el potencial del sector de energías reno-

vables, se creó el esquema de temporadas abiertas, cuyo objeto es facilitar

la expansión de la red de transmisión de electricidad producida a partir

de fuentes renovables, y así facilitar una integración regional . La primera

fase de las temporadas abiertas resultó exitosa y se acordó la construcción

de 2 .16 gw de líneas de transmisión para desahogar energía de proyectos de

autoabastecimiento y producción independiente . No obstante, en la se-

gunda fase, tres de los cuatro proyectos enfrentaron serias dificultades .

El proyecto planteado en Puebla se desechó por falta de interés de los

inversionistas privados; en el caso de los proyectos en Tamaulipas y Baja

California, el proceso de la temporada abierta se vio obstaculizado debido

al desinterés de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) en tener infraes-

tructura de transmisión en la zona potencial, lo cual ha dificultado que los

inversionistas privados lleguen a un acuerdo respecto al monto de energía

que se subastará .

Otro problema adicional con los esquemas de temporadas abiertas está

relacionado con su propio diseño . La participación en el proceso exige la

presentación de una oferta sobre la capacidad de transmisión requerida

18 gtz y conuEE. (2009) . op. cit . p .41 .19 Comunicación personal, Francisco Salazar Diez de Sollano, Comisionado presidente

de la Comisión Reguladora de Energía .20 Idem .


por parte de los participantes . Una vez revisadas las ofertas, la crE selec-

ciona aquellas que impliquen mejores condiciones económicas para el

proyecto y establece plazos para la entrega de cartas de crédito que ga-

ranticen la seriedad de las ofertas . Debido a su naturaleza voluntaria —y

a problemas como el señalado en el párrafo anterior— las temporadas

abiertas son procesos con horizonte temporal lejano, lo cual produce in-

certidumbre en los inversionistas y merma su capacidad de financiamien-

to durante el proceso .

Finalmente, la Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (imErE)

y PricewaterhouseCoopers (PwC) señalan que otro factor que limita el

éxito de las temporadas abiertas es que incrementan el costo de los proyec-

tos, ya que se tiene que incorporar a la inversión inicial el desarrollo de

las redes de trasmisión hasta un punto de interconexión cercano .21

A diferencia del mito sobe el almacenamiento de la electricidad pro-

ducida a partir de energías renovables, la limitada capacidad de transmi-

sión de la red eléctrica sí presenta un reto técnico para el desarrollo de la

industria de tales tecnologías .

Marco regulatorio Que favorece a las fuentes fósiles De energía

El marco regulatorio en México ha promovido de forma parcial el desarrollo

de la generación eléctrica a partir de fuentes renovables . Sin embargo,

todavía hay barreras que entorpecen su adopción . El Banco Mundial señala

que un área de oportunidad importante radica en la eliminación de barre-

ras burocráticas para la obtención de permisos de generación eléctrica y

contratos de interconexión al sistema eléctrico nacional .22 Adicionalmente,

a pesar de que se conocen sus efectos nocivos al medio ambiente, todavía

se privilegia el consumo de fuentes fósiles de energía a través de subsidios

21 Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (imErE) y PwC . (2013) . 22 Corporación Financiera Internacional . Grupo Banco Mundial . (2012) . Estudio de mercado

del financiamiento de energías sostenibles en México . Reporte final . Corporación Financiera Inter-nacional . Grupo Banco Mundial . p . 2 .


que, además de ser regresivos y perversos, impiden una competencia en

igualdad de condiciones entre fuentes fósiles y renovables . Por último, el

marco jurídico de protección al medio ambiente es insuficiente si no existe

un sistema eficaz de monitoreo y sanciones .

Existen obstáculos que impiden una expansión más acelerada de la

industria de energías renovables en el país . En primer lugar, los contratos

de interconexión son entorpecidos por dos motivos: por un lado, los de

pequeña escala están limitados a 30kw, lo cual provee menos incentivos

al sector privado para generar más proyectos al reducir su rentabilidad;

y, por otro lado, no hay un catálogo transparente y preestablecido sobre

los requisitos técnicos que la cfE requiere para aprobar los proyectos de

interconexión, y que, por consiguiente, pueden modificarse discrecional-

mente .

En segundo lugar, existe un problema de incertidumbre en cuanto a

la determinación de los componentes de pago en los contratos de compra-

venta de energía con cfE que genera incertidumbre en los inversionistas .

En tercer lugar, no existe una metodología transparente sobre la determi-

nación de la tarifa de transmisión . Por consiguiente, el inversionista no

sabe si el costo de transmisión está realmente reflejado por la tarifa esta-

blecida por la crE .

A menudo se argumenta que los proyectos exitosos de energías reno-

vables requieren ser subsidiados . Sin embargo, de acuerdo a la Agencia

Internacional de Energía, los subsidios al consumo de combustibles fósiles

a nivel mundial ascendieron a 523 mil millones de dólares en 2011, un 30

por ciento mayor a los de 2010 .23 Mientras tanto, los subsidios a las ener-

gías renovables sólo fueron de 88 mil millones de dólares para el mismo

año . En México, los subsidios a gas licuado de petróleo (gas L .P .), electrici-

dad y gasolinas representaron de 2005 a 2011 1 .15 billones de pesos .24

23 International Energy Agency . (2012) . 24 Scott, J . (Noviembre, 2011) . “¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en

México?” En El uso y abuso de los recursos públicos. Cuaderno de debate núm. 2 . México: cidE. p . 5 .


Por último, a pesar de ser un país megadiverso,25 México cuenta con

un débil sistema normativo de protección ambiental . Aunque suena con-

tradictorio, la expansión de la industria de energías renovables impone un

reto adicional para la protección del medio ambiente en el país . Las ener-

gías renovables pueden tener un impacto negativo sobre la cantidad y ca-

lidad del agua,26 así como en la flora y fauna nacional . Por tal motivo, es

necesario que se vigilen y sancionen aquellos proyectos de energías reno-

vables que pongan en peligro el equilibrio ecológico de las zonas poten-

ciales para albergar el proyecto de acuerdo a lo establecido por la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente .

oferta liMitaDa De ProDuctos financieros

De acuerdo a la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial,

una barrera al desarrollo de las energías renovables en México está dada

por la aparente escasez de financiamiento para las inversiones en el sec-

tor . Esto a su vez es consecuencia de:

a . Falta de difusión sobre los beneficios y costos de las energías renova-

bles .

b . Falta de información sobre las distintas fuentes de financiamiento dis-

ponibles .

c . Un costo inicial de inversión por mw más alto en relación con las tec-

nologías tradicionales .

México es un país atractivo para el desarrollo de las energías renova-

bles . Sin embargo, el potencial que posee no está empatado con una inver-

sión vigorosa y —sobre todo— constante para el desarrollo de dichas

25 México es uno de los 17 países en el mundo que, con sólo 10 por ciento del territorio mundial, albergan más del 70 por ciento de la flora y fauna mundial .

26 unEsco . (2012) . World Water Development Report (wwdr4) . Cuarta edición . pp . 25-26 .


tecnologías . Nuestro país presentó la segunda tasa de crecimiento de la

inversión en energías renovables más grande del mundo en 2010, la cual

fue del 548 por ciento .27 Pero, si se considera el periodo 2007-2012, México

no aparece entre los primeros diez lugares en cuanto a crecimiento de

inversión en dicho tipo de energías .28 Adicionalmente, de 2011 a 2012,

México fue uno de tan sólo tres países que aumentaron su inversión total

en energías renovables, la cual ascendió a 2 mil millones de dólares .29 Sin

embargo, tal cifra representa sólo el 0 .74 por ciento de la inversión mun-

dial total anual . Si nuestro país es tan atractivo, ¿qué se puede hacer para

impulsar una mayor participación de las fuentes renovables en la matriz

energética?

¿Qué se PueDe hacer?

1 . Delinear y ejecutar una política de impulso a las energías renovables

que esté ligada a una política de innovación y aumento de productividad

en la industria que, además de atender las necesidades específicas de

cada tipo de tecnología, considere las ventajas comparativas de la in-

dustria nacional y distribuya los beneficios a lo largo de la cadena de

valor .

2 . Promover una mayor difusión de los beneficios y costos de las energías

renovables para: eliminar la asimetría existente entre potenciales

usuarios y proveedores de las tecnologías; reducir la incertidumbre de

los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables; y,

finalmente, promover el desarrollo de más productos financieros ade-

cuados a las necesidades de cada proyecto .

3 . Fortalecer el marco regulatorio del sector de energías renovables y, en

especial, fortalecer a los órganos reguladores . Se tiene que dotar a la

27 Renewables 2012, Global Status Report, Renewable Energy Policy Network for the 21st

Century .28 El primer lugar para el periodo fue Sudáfrica . 29 Los otros dos fueron China y Australia .

Comisión Reguladora de Energía (crE) de la facultad de determinar las

tarifas del servicio público de energía eléctrica, de manera que se refle-

jen de manera fiel y transparente los costos de la red . Asimismo, dado

que algunas tecnologías renovables ponen presión en los recursos hí-

dricos y en el uso de suelo de las zonas potenciales de los proyectos, se

deben asignar atribuciones regulatorias fuertes a la Secretaría de Me-

dio Ambiente y Recursos Naturales .

4 . Modificar el esquema de temporadas abiertas de tal manera que se esta-

blezca una figura que garantice la participación de las partes interesa-

das en el desarrollo de proyectos de creación de infraestructura para

la transmisión de electricidad producida a partir de energías renova-

bles; y, finalmente:

5 . Eliminar los subsidios a fuentes fósiles de energía, no sólo porque

son regresivos y envían las señales inadecuadas a los consumidores

de energía, sino también porque evitan la competencia en igualdad de

condiciones entre las tecnologías fósiles y las renovables .

El desarrollo económico y tecnológico del país dependerá, en buena

medida, de las decisiones que se tomen con respecto a la generación y

consumo de energía . El “reloj biológico y económico” de México indica que

ha llegado la hora de crear las condiciones que propicien una mayor in-

versión en energías renovables . Como se mencionó a lo largo del texto,

esto requiere, acciones que van, desde crear mayor certidumbre para la

inversión, hasta la eliminación de subsidios a energías fósiles . México

cuenta con todos los elementos para lograr un desarrollo sustentable en

beneficio de los mexicanos de hoy y de mañana . No caminar con mayor

velocidad en esa dirección será cada vez más costoso .

313

Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética1 José Luis Fernández Zayas*

Los enormes cambios que se vislumbran como resultado de las reformas

energéticas que se han abordado en este volumen, y en muchos otros

tratados desde diversas ópticas como la social, la económica, la de las

relaciones internacionales y de los aspectos ambientales, entre muchas

otras, dan idea de lo trascendente que es el momento que ahora vive

México . En pocos meses México dio un brinco de muchas décadas . Otra

circunstancia que necesita analizarse es la relativa al conocimiento apli-

cado a las soluciones nacionales . Sorprendentemente, la visión científica

y tecnológica de las nuevas oportunidades para el país puede eclipsar a

todas las demás . Efectivamente, si bien los cambios sociales y económicos

afectan la vida de los mexicanos de manera muy marcada en el corto

plazo, también es cierto que los cambios culturales y estratégicos más

relevantes en plazos medios y largos afectarán de manera más profunda

la vida nacional . Este ensayo es un intento por poner en relieve algunos

temas y algunas opciones relacionadas con la nueva vida nacional, que

probablemente afecten de modo radical la cultura y las costumbres como

producto de una nueva estrategia energética .

*Instituto de Investigaciones Eléctricas, sEnEr.

314 • José Luis Fernández Zayas

las terMoeléctricas antiguas Del Pacífico

Una primera probadita de la nueva circunstancia se ilustra con las viejas

y humeantes plantas termoeléctricas de ciclo abierto que tenemos en el

litoral del Pacífico, desde Chiapas hasta Sonora . Se construyeron princi-

palmente en los años setenta y ochenta para aprovechar los bajos costos

de un combustible muy sucio que Pemex producía, y ocupan lugares geo-

gráficamente magníficos que permiten enfriar los condensadores con

abundante agua de mar a un costo ambiental que entonces se calificaba

de moderado . En la década de los dos mil, éstas eran las plantas favoritas del

gobierno mexicano por su bajo costo, ya que la infraestructura física es-

taba cabalmente depreciada y el combustible lo daba Pemex bien barato .

Ese combustóleo consiste en una pequeña fracción de diésel y una impor-

tante contribución de los peores residuos de la refinación del petróleo .

Estos residuos eran basura tóxica que había que desaparecer de los regis-

tros contables, por ejemplo, quemándola .

Esa situación prevalecía al inicio de 2013 . Hoy la apreciación generali-

zada es enteramente distinta por las consideraciones ambientales y los

tratados internacionales, ya que ahora cada elemento de la ecuación eco-

nómica y ambiental es de “clase mundial” . Esas termoeléctricas son ahora

un dolor de cabeza, ampliamente documentado en foros internacionales .

La mejor manera para transformarlas en una oportunidad es “limpiar” su

proceso de combustión . Por ejemplo, ensayamos el desarrollo de quema-

dores de gas para convertir las antiguas calderas, lo que fomenta la cons-

trucción de gasoductos hasta las termoeléctricas y una cuantiosa inver-

sión . Curiosamente, no todo el mundo padece la misma circunstancia, así

que los investigadores mexicanos están abriendo nuevos campos de tec-

nología para modernizar las plantas nacionales y al mismo tiempo con-

quistar nuevas alturas tecnológicas de clase internacional . Otras opciones

en análisis descansan en la quema de carbón pulverizado o en lechos

fluidizados, lo que resultaría atractivo desde los puntos de vista económico

Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética • 315

y ambiental si se dotan, simultáneamente, de modernos esquemas de cap-

tura y almacenaje de carbón . La mejor alternativa para cada central térmi-

ca depende de diversas condiciones técnicas y de mercado, así como de los

plazos que se asignan a la reconstrucción, los flujos de dinero y demás .

Podemos ahora surtir soluciones tecnológicas a otros países con his-

torias similares generalmente en el mundo en desarrollo, o sea, donde las

economías son más pujantes .

Fue imposible prever, hace un año o casi, que esta oportunidad se

nos presentaría . Muy difícilmente se nos ocurriría que esta nueva cir-

cunstancia nos daría ventajas de clase mundial, por ejemplo, para nego-

ciar con países sudamericanos, africanos o asiáticos; o para articular

nuevos negocios de generación de energía con tecnologías que atienden

las exigencias internacionales . Sin embargo, algunas empresas mexica-

nas se posicionan ahora en la competencia internacional como resultado

de estas eventualidades . La transición energética que instrumenta la

Secretaría de Energía, probablemente sin habérselo propuesto, provoca

la gestión de una enorme cantidad de empresas competitivas en energía .

las fuentes renovables De energía

Este tema es seguramente el que más concita a la reflexión sobre la tec-

nología en el campo energético . Una buena parte de la población asocia

las formas antiguas de energía, como la combustión, con tecnologías

anticuadas, y la nueva aplicación de conocimientos con fuentes renova-

bles . Desde luego, la realidad es distinta, pues las fuentes “viejas” de

energía tienen más recursos para investigación y desarrollo por la sim-

ple razón de que tienen cadenas de valor más robustas . La salvación de

muchas fuentes renovables proviene precisamente de esta realidad, ya

que muchas empresas tradicionales de energía han prodigado enormes

cantidades de recursos en el desarrollo de fuentes limpias, en todo el

mundo, en las últimas décadas .


Una probable y afortunada circunstancia que ha propiciado el creci-

miento de las fuentes renovables frente a las tradicionales, es la conjun-

ción de las virtudes de ambas . Algunos proyectistas han favorecido un

concepto original de “plantas híbridas”, posiblemente solares con diésel,

o eólicas y ciclos combinados de gas . Para muchos observadores estas

propuestas han sido un vehículo ideal para destacar la nueva presencia

de las fuentes renovables de energía en un entorno internacional .

Entre las plantas híbridas novedosas, por las razones de la presión

política para reducir quema de combustible y abastecer cantidades crecien-

tes de la demanda energética libres de la generación de CO2, los mexicanos

tenemos el “rebombeo” de las plantas hidroeléctricas clásicas . Por ejemplo,

en las cuatro presas del Río Grijalva es posible instalar plantas eólicas que

tomen agua que ha sido energéticamente procesada por cualquiera de las

hidroeléctricas situadas corriente debajo de la cortina y la devuelvan me-

diante bombeo mecánico al embalse superior . Así se almacena una vez más

el agua en el embalse, o sea, se guarda la energía obtenida del viento en

forma de energía potencial proveniente de un ciclo de generación eólica .

También están bajo análisis otras versiones de este sistema de rebombeo

donde la energía potencial del agua almacena la energía eléctrica generada

con turbinas eólicas o de otro tipo, como las hidrocinéticas . Una opción

más es aprovechar las corrientes de marea, muy poderosas en el Mar de

Cortés, y almacenar cantidades significativas de agua marina en embalses

artificiales elevados sobre el nivel del mar en la propia península .

Se está estudiando con mucho detalle el aprovechamiento de la

corriente de algunos ríos, como el Usumacinta, que acarrea cantidades

enormes de energía hidráulica que, sin embargo, no ha podido ser contro-

lada de la manera habitual, o sea, mediante la construcción de una corti-

na o presa y la creación de un embalse . Sucede que en las regiones del

Usumacinta, posiblemente el río más caudaloso que circula en nuestro

país, se debe cuidar con esmero que no se inunde el patrimonio arqueo-

lógico y cultural, además de la riqueza ecológica que se presenta en las


regiones guatemaltecas y mexicanas aledañas a este río . Se habla así de

“presas al hilo del agua” que resultan de colocar bajo la superficie del agua

muchas turbinas axiales integradas con su propio generador eléctrico,

también llamadas turbinas “de bulbo” . Es posible generar cantidades sig-

nificativas de energía para ambos países en virtud de un nuevo tratado de

colaboración recientemente acordado, pero sin permitir que se constru-

yan presas tradicionales .

Las turbinas, para aprovechar las corrientes, pueden tener muchas

otras aplicaciones . Un grupo inversionista serio analiza la posibilidad de

hundir números importantes de estas turbinas en el Canal de Cozumel

que, a profundidades de más de veinte metros, parece tener una velocidad

elevada y sostenida todo el año . Las cifras de la generación eléctrica me-

diante turbinas axiales son tan atractivas que están empezando a justifi-

car la investigación oceanográfica de las regiones más prometedoras, lo

que augura un deseado surgimiento de las ciencias marinas (tan natura-

les y necesarias en nuestro país dado su enorme litoral) .

Ciertamente, hay formidables aplicaciones de las energías no con-

vencionales para satisfacer necesidades sociales y económicas, más allá

de las consideraciones anteriores . Este redactor es usuario cotidiano de

un calentador solar de agua para el baño personal . El calentador es un

aparato ciento por ciento mexicano que no ha cambiado significativa-

mente desde hace cuarenta años . Cualquier opción que se ha ensayado,

en hoteles y departamentos en países extranjeros, es de menor calidad

que la que se tiene en casa . Sin embargo, esta reflexión algo provinciana

sobre sistemas energéticos suele afectar poco la apreciación más gene-

ralizable sobre los aspectos científicos y tecnológicos de la energía .

los asuntos De la electrónica generalizaDa

Antes de la generalización de la electrónica en todos los sistemas de apli-

cación energética, cuando las cargas eran resistivas (focos) o inductivas


(motores), la vida era más simple . Ya no lo es más: cada lámpara tiene su

propia computadora completa con su microchip, como las lámparas ahorra-

doras, y cada motor tiene su propia electrónica, como la trituradora, la

rasuradora y la licuadora . Ni qué hablar de la televisión, los sistemas de

sonido, los teléfonos y las computadoras personales .

En este orden de ideas es de rescatar la queja generalizada de los in-

genieros electricistas de las últimas décadas, enderezada en contra de la

imponente generación de armónicas en la corriente trifásica . Las casas

habitación contienen una contaminación armónica considerable; estas

armónicas viajan a lo largo de los circuitos alimentadores provocando

pérdidas . Además, estas casas habitación tienen watthorímetros de induc-

ción a manera de medidores en la casi totalidad de los casos, por lo que

las armónicas inducirán un error adicional en el proceso de la medición .

Otra característica de los sistemas eléctricos infestados de armónicas,

además de las pérdidas reales de energía, es la posibilidad de entrar en

condiciones de falla . Las armónicas pueden fluir a través de las redes

eléctricas provocando a su paso una gran cantidad de problemas . De esta

manera se tiene que los sistemas de distribución, al nutrir circuitos ali-

mentadores de tipo residencial, comercial e industrial, traerán consigo la

propagación de las armónicas hacia las otras redes de distribución .

En algunas compañías que suministran energía eléctrica, y que han

analizado la problemática de la propagación de armónicas, han llegado a

afirmar que las armónicas son el mayor problema de la calidad de la ener-

gía eléctrica que venden . Tal es el caso, por ejemplo, de Taiwan Power

Company que maneja un sistema de subtransmisión de 69/11 .4 kV con 40

transformadores delta-estrella de 25 mva en 18 subestaciones, y la que

entre su problemática reporta daños en sus bancos de capacitores atribui-

dos a las armónicas, efectos en la corriente de neutro del transformador

y, sobre todo, lo pobre de la calidad de la energía eléctrica cuando se tiene

cierto valor de distorsión en el voltaje de sus transformadores .

Sin entrar en mayor detalle, se puede afirmar que la amenaza

que presentan los sistemas de aprovechamiento de energía eléctrica y


que resultan en la formación de armónicas en la red puede ser compleja

y costosa, pero es cada vez mejor entendida por los técnicos . Mucha de

esta información se obtiene de Comisión Federal de Electricidad y de di-

versos estudios al respecto en internet . Son más importantes ahora los

estudios de operación de redes con fuentes de energía renovables que

pueden introducir desestabilizaciones e irregularidades en las redes, aun-

que su aportación inicial sea muy pequeña . Esto se deriva de una investi-

gación preliminar de la (Universidad Autónoma de Baja California Sur,

uabcs) en la red aislada de Baja California Sur, entre Loreto y Los Cabos,

la cual no está integrada al resto del sistema nacional y está ensayando

un primer sistema solar del orden de 3 mw . Un reportaje inicial reveló que

en las primeras pruebas de conexión, al inyectar la energía de una parte

del campo solar en la red, se presentaron fallas catastróficas en dos gran-

des transformadores .

Así, puede concluirse con la afirmación de que para alcanzar las cifras

de compromiso internacional de México con fuentes alternas de energía

será necesario, por un lado, avanzar fuertemente en la recuperación y re-

potenciación de los ciclos combinados que ofrezcan así el respaldo y apoyo

en la red que los sistemas no convencionales exigen . Será también indis-

pensable trabajar en los aspectos más generales y en los más sutiles de las

redes inteligentes, que sepan también contender con los retos modernos de

la electricidad con las condiciones de la exigencia moderna . Y desde luego,

resulta muy estimulante constatar el continuo crecimiento de sistemas al-

ternos de energía, como por ejemplo, las turbinas al hilo del agua . Es justo

afirmar que México es un país altamente competitivo en el diseño y cons-

trucción, además de la operación, de este tipo de maquinaria de precisión .

algunas conclusiones

De lo antes anotado se puede extraer una gran cantidad de conclusiones

que podrían ser buena guía para el tomador de decisiones . Las más

importantes que imagino son las siguientes:

• Los procesos de planeación, desarrollo e innovación que resultarán en

el corto plazo, como consecuencia del cambio estructural mexicano,

requerirán profesionales de alta calidad y capacidad multidisciplinaria

para trabajar en equipos internacionales . Seguramente las universida-

des harían bien en reflexionar sobre estos retos estratégicos .

• Las características técnicas de las fuentes y las redes de energía, en el

futuro previsible, impulsarán sin duda un nuevo mercado de aplicacio-

nes eléctricas, diferente del actual, basado fundamentalmente en la

oferta de “energía firme” .

• Los principales retos tecnológicos anotados resultan de una reflexión

inicial cuando aún no se publican ni el Programa Especial de Ciencia,

Tecnología e Innovación de la administración actual, ni en la llamada

reglamentación o legislación secundaria . Probablemente los retos re-

sulten más complejos y mayores cuando se observen en unos años más

los cambios iniciales .

• En varios campos de la actividad económica, los cambios mexicanos

dan un nuevo aliento a nuevas industrias y nuevas actividades produc-

tivas que bien podrían darle al país nuevas oportunidades de competiti-

vidad internacional .

Capítulo 6

El nuevo modelo energético deMéxico

323

Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México

Jesús Reyes Heroles*

Desde hace años se venía señalando el grave deterioro de la situación del

sector energía de México1 Además de las deficiencias operativas de los

organismos públicos correspondientes, se agregaron disminuciones de la

producción . La de petróleo crudo disminuyó de 3,476 miles de barriles

diarios (mbd) en 2004, su máximo histórico, a 2,621 mbd en 2010, como

resultado del agotamiento del mega yacimiento Cantarell, y a 2,340 mbd

en 2014 . En materia de reservas, las perspectivas también se deterio-

ran . En mayo de 2014 Pemex informó a la Securities and Exchange Com-

mission (sEc) que en 2013 su tasa de reposición de reservas (1P) dismi-

nuyó de 104 .5 a 67 .8 por ciento . Es indispensable invertir más en

exploración y producción de hidrocarburos, sumando a la inversión de

Pemex la de particulares . Esto implica mantener, e incluso, aumentar la

inversión de Pemex, cuidando que sea en los proyectos más rentables y

sumar la inversión de los particulares (véase gráfica 1) .

* Presidente Ejecutivo de gEa y ex Director de Pemex . Agradezco a Ricardo Ibarra Gil su apoyo en la formulación e integración de estos materiales .

1Reyes Heroles, J . (2012) . “Reforma Energética y sustentabilidad” . En Visión de México para un futuro mejor . México: Centro Fox . pp . 235-306 .

324 • Jesús Reyes Heroles

Gráfica 1 Producción de petróleo crudo (miles de barriles diarios)

4,000 -

3,500 -

3,000 -

2,500 -

2,000 -

1,500 -

1,000 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3,476

2,340

Fuente: StructurA con información de Eia .

México dejó de ser autosuficiente en gas natural desde principios de

este siglo, para alcanzar un déficit de 2 .3 miles de millones de pies cúbicos

diarios (mmmpcd) en 2013 . El consumo aumentó de manera constante,

mientras que la producción alcanzó un máximo en 2010 cuando comenzó

a declinar (véase gráfica 2) .

Gráfica 2 Balance nacional de gas natural, 2000-2013

(miles de pies cúblicos diarios)

4,000 -

3,500 -

3,000 -

2,500 -

2,000 -

1,500 -

1,000 -

0 -2000

-

2001

-

2002

-

2003

-

2004

-

2005

-

2006

-

2007

-

2008

Importaciones

2,336

4,503

6,839

Producción

Consumo

-

2009

-

2010

-

2011

-

2012

-

2013*

-

Fuente: StructurA con información de sEnEr .

Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 325

La modificación de la estrategia de México en materia de hidrocarbu-

ros debe remontar muchos rezagos . Lejos quedó cuando México repre-

sentaba un papel relevante como productor de crudo, con los Estados

Unidos de América (Estados Unidos) como su principal mercado . Asimis-

mo, el país pasó de ser un prácticamente autosuficiente en gas (-0 .2

mmmpcd en 2000) a un importador sustancial (-2 .4 mmmpcd en 2013), y

con perspectivas de continuar aumentando dicho déficit . Las estimacio-

nes señalan que, de no cambiar la tendencia, México podría llegar a im-

portar 5 mmmpcd en 2020, sin considerar el efecto positivo de la reforma

para reducir esa creciente dependencia .

Debido a que no se construyeron refinerías desde 1979 y a la lentitud

e ineficiencia para reconfigurar tres de las seis refinerías, el país observó

crecientes importaciones de combustibles . Para 2012, se importó el equi-

valente a más de 50 por ciento del consumo (véase gráfica 3)

En electricidad, las deficiencias también fueron agravándose en cuan-

to a fluctuaciones de voltaje, costos de interconexión, tarifas no competi-

tivas para usuarios grandes, subsidio de tarifas para segmentos amplios

de hogares, y crecientes pérdidas de energía por causas técnicas y de

robo . El reclamo principal responde a cómo esto afectó la competitividad

del país .

Lo anterior hizo cada vez más evidente la necesidad de una Reforma

Energética amplia . Una muestra es que en 2008 se lanzó un proyecto de

reforma que, en los hechos, nació muerto, pues no consideraba cambios

constitucionales . Es hasta 2013 que el presidente Enrique Peña Nieto logra

negociar un cambio constitucional que permitió una reforma amplia del

sector, con nuevas leyes y reglamentos aprobados durante 2014 . Final-

mente, la Reforma Energética de México es una realidad y sus beneficios

se irán percibiendo con el curso del tiempo . En lo que sigue se analizan

las características, alcances e impactos previsibles de dicha reforma .


contexto internacional

La Reforma Energética se materializa justo cuando América del Norte

vive un resurgimiento en energía . Con la revolución tecnológica, produc-

to de la perforación horizontal y del “fracking”, Estados Unidos recuperó

una participación destacada como productor de hidrocarburos . Si se con-

sideran sólo crudo y líquidos, su producción aumentó 36 por ciento entre

2000 y 2013; la de Canadá 49 por ciento hasta alcanzar 4,097 miles de

barriles diarios de petróleo crudo equivalente (mbdpce), mientras que la

de México disminuyó de 3,460 a 2,908 mbdpce, esto es, 16 por ciento .

Como los tres países de América del Norte aportan 21 .3 por ciento de la

producción mundial de crudo y líquidos, los Estados Unidos se convirtie-

ron en destino preferido para inversiones en petroquímica .

En materia Energética el escenario internacional cambió de fondo .

Además de la reciente bonanza en Estados Unidos, Rusia y China se po-

sicionaron como productores de primer orden . En ese contexto, México

también perdió relevancia . Como Europa es pobre en energía, esto con-

lleva una nueva problemática geopolítica de abasto . El gas de Rusia está

ahí, disponible y a un costo competitivo, pero sujeto a las vicisitudes

geopolíticas del caso . Apenas ahora comienza a analizarse con deteni-

miento la viabilidad de que América del Norte, en esencia Estados Unidos,

se convierta en un proveedor importante, estable y confiable de gas natu-

ral licuado (lng, por sus siglas en inglés) para Europa .

Desde la perspectiva de competitividad, crecimiento y medio ambien-

te, pronto México se beneficiará de contar con una oferta casi ilimitada de

gas natural a un precio de entre 6 y 7 dólares por millar de pies cúbicos

de su vecino al norte . Por contra, Asia ha resultado afectada por la evolu-

ción y perspectivas de los mercados de energía . Perduran dudas acerca

de cuál será el rol de China en el mediano plazo . Por lo pronto, está com-

prando gas de múltiples fuentes, incluso del sureste asiático y, cada vez

más, de Rusia . En las condiciones de hoy, Rusia encuentra atractivo estre-


char sus relaciones comerciales con China, en particular en materia de

gas natural .

Es lamentable que los rezagos acumulados en la creación de una red

de gasoductos durante años, en especial durante la administración 2006-

2012, ahora dilaten que México se beneficie de la abundante oferta de gas

por parte de sus socios del tlcan .

características y alcances De la reforMa energética Mexicana

La Reforma Energética es eje central de la estrategia económica de

México para acelerar el crecimiento económico y la generación de empleo,

con base en un aumento de la inversión, pública y privada . Busca man-

tener, en lo posible, la inversión de Pemex y cfE, así como aumentar

sustancialmente la inversión de particulares en el sector . También bus-

ca mejorar la eficiencia económica, en especial vía la electricidad como

Gráfica 3 Balance nacional de combustibles, 2000-2012

(miles de barriles diarios)

900 -

800 -

700 -

600 -

500 -

400 -

300 -

200 -

100 -

0 -2000

-

2001

-

2002

-

2003

-

2004

-

2005

-

2006

-

2007

-

2008

-

2009

-

2010

-

2011

-

2012

-

Importaciones

395

416

804

Producción

Consumo

Fuente: StructurA con información de sEnEr .


insumo de la producción . En términos de metas cuantitativas, se plantea

recuperar una producción que alcance 2 .8 mmbd en 2018, y 3 .3 mmbd

en 2025 . En paralelo, busca aumentar la producción de gas natural a 8

mil millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) en 2018, y a 10,400 mmpcd

en 2025 .

sector hiDrocarburos

En materia de hidrocarburos, la esencia de la reforma es que elimina la

exclusividad de Pemex en toda la cadena productiva, desde exploración y

producción hasta la venta al menudeo . Por tanto, Pemex habrá de compe-

tir con otras empresas en exploración, producción y toda la cadena de

transformación industrial . En esas actividades concurrirá la inversión

pública y privada, nacional y extranjera . De esa manera se maximizarán

los recursos asignados al sector hidrocarburos .

No se trata de sustituir a Pemex, sino de complementar sus activida-

des con la de los particulares . La reforma también permite el booking de

reservas y contratos, es decir, reportar los beneficios esperados de asig-

naciones o contratos para efectos contables y financieros .

Un segundo cambio fundamental es que permite que Pemex se asocie

conforme a sus conveniencias financieras y operativas . El impedimento

vigente hasta 2012 constituía una aberración y una anomalía a escala

global .

Las denominadas Ronda Cero (lo que Pemex conserva para explora-

ción y producción) y Ronda Uno (lo que el Estado abre a los particulares)

sorprendieron por su profundidad y sus alcances . Es difícil identificar

algún antecedente internacional de un proceso de apertura con la varie-

dad de opciones y extensión que éste incluye .

En la Ronda Cero a Pemex le fue “bien”, pues el Gobierno Federal le

otorgó todo lo que solicitó en reservas 2P y 67 por ciento en materia de

recursos prospectivos . En principio, lo primero le permitirá, en el media-


no plazo, alcanzar una producción de 2 .5 millones de barriles diarios que

desde hace meses no logra . Lo segundo, mantener un programa de explo-

ración que logre recobrar y sostener una tasa de restitución de reservas

de 100 por ciento o más .

Estimaciones gubernamentales de la inversión adicional anual gene-

rada por esta reforma, sólo en exploración y producción, equivale a 1 .15

por ciento del Pib, que se sumará al 2 por ciento de Pemex cada año .

Para muchos, el riesgo era que las rondas cero y uno se quedaran

cortas respecto a las grandes expectativas creadas en torno a la Reforma

Energética . Eso no sucedió . Se dejó muy claro que la autoridad responsa-

ble de todo el proceso es la Secretaría de Energía, teniendo como eje a la

Subsecretaría de Hidrocarburos, y que el apoyo técnico vendrá de la Co-

misión Nacional de Hidrocarburos (cnh) . Esto reviste particular impor-

tancia, pues permitirá una rendición de cuentas estricta de quienes parti-

cipen en el proceso .

También el número de asociaciones (farm outs) que se le autorizaron

a Pemex es relevante, pues le beneficiará en términos de negocio y, al

mismo tiempo, facilitará la transparencia del proceso, pues conforme se

establece en el artículo 13 de la Ley de Hidrocarburos, éstas tendrán que

hacerse por licitación .

El reto administrativo, político y gerencial al que la administración del

presidente Peña Nieto se comprometió, es enorme . Si se contabiliza el

número de contratos requeridos para documentar la Ronda Cero y la

Ronda Uno en todos los campos que se anunciaron, se trata de cientos de

contratos en un plazo de ahora a fines de 2015 . Si a su vez se contabilizan

las horas-hombre que se requieren para cada contrato tanto de técnicos,

abogados y expertos financieros, resulta un ejercicio sin paralelo en

México, quizá sólo seguido por la negociación y documentación del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte .


sector eléctrico

En lo que toca a electricidad, la reforma ahora permite a los particulares:

• Participar en la generación de electricidad para terceros .

• Financiar, instalar, mantener, administrar, operar y expandir la infraes-

tructura de transmisión y distribución mediante contratos con cfE .

Los cambios en el sector eléctrico podrían tener un impacto más inme-

diato que en hidrocarburos . En su primera etapa, que está en curso, se ha

lanzado un amplio programa de proyectos en materia de nuevos gasoduc-

tos que permitirán importar gas de Estados Unidos, que ahora y por las próxi-

mas décadas será abundante y barato, con lo cual se reducirán las alertas

críticas . En una segunda etapa, se suprimirán diversos cuellos de botella

de gas natural en otras regiones del país . Lo anterior permitirá reducir el

costo de la electricidad para todos los usuarios, lo que, aunado a una rees-

tructuración tarifaria, eliminará el sesgo anticompetitivo para los grandes

consumidores industriales . cfE pasará de ser una compañía eléctrica a

una empresa de energía, con capacidad de participación en los mercados

clave de gas natural, ya que podrá importar y exportar gas natural .

Otro aspecto esencial de la reforma es que establece las bases para

un nuevo mercado abierto de generación que tomará un par de años pa-

ra desarrollarse . cfE mantendrá exclusividad en transmisión y distribu-

ción, pero al hacerlo podrá apoyarse en los particulares . La reforma eli-

minó barreras de entrada a la trasmisión . Si bien cfE administrará,

operará y dará mantenimiento a sus redes, podrá contratar a particula-

res para llevar a cabo el financiamiento, instalación, mantenimiento,

gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para

prestar el servicio público .

Por último, se estableció como objetivo generar 35 por ciento de la

electricidad de fuentes limpias para 2025, lo que de manera implícita su-


giere que existirán apoyos para energías renovables, aunque hoy todavía

no se conozcan .

El Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE) se transformará en

un organismo público descentralizado, y será el encargado del control

operativo del Servicio Eléctrico Nacional (sEn), de la operación del merca-

do eléctrico mayorista, y de otras facultades aún por determinar .

Como se excluyó a la generación eléctrica del concepto de servicio

público, la crE tendrá la atribución de regular y otorgar permisos de ge-

neración a particulares, así como establecer las tarifas de porteo y trans-

misión . Ahora los generadores podrán vender su energía en el mercado

eléctrico mayorista, y el cEnacE tendrá la responsabilidad de asegurar que

se despache en condiciones competitivas . La generación de energía nu-

clear permanece como actividad exclusiva del Estado .

Por último, en lo que se refiere a comercialización, se evoluciona de

un esquema de exclusividad de cfE, a un esquema mixto que contempla

la competencia entre particulares . De entrada, la legislación secundaria

prevé que los usuarios se clasifiquen en usuarios calificados y usuarios de

suministro básico . Por una parte, cfE proveerá el servicio para los usuarios

de suministro básico, con tarifas reguladas por la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público (shcP) . Por otra, los usuarios calificados podrán comprar

energía en el mercado eléctrico mayorista o a suministradores indepen-

dientes, y los precios de la energía serán negociados entre generadores,

comercializadores y los usuarios calificados .

retos Para PeMex y cfe

En términos generales, la legislación secundaria aprobada es fiel a la pro-

funda Reforma Constitucional de diciembre de 2013 .

Sin embargo, incorpora una serie de disposiciones que, en el fondo,

son contrarias a la eficiencia operativa de Petróleos Mexicanos y, por aña-

didura, de la cfE . La Reforma Energética tiene como propósito central


sumar a los recursos públicos otros de los particulares para que fluya

más inversión al sector energético . Esto presume acciones en dos senti-

dos . Primero, fortalecer a Pemex y a cfE en todos sus ámbitos, financiero,

operativo, regulatorio, etcétera . Segundo, al eliminar la exclusividad de

Pemex —y de cfE en ciertas actividades eléctricas— se requiere establecer

condiciones para que los particulares sumen recursos y esfuerzos a la

producción de energía .

Una evaluación integral de las nuevas leyes indica que éstas sientan

las bases para lograr el segundo propósito . El objetivo es que el régimen

mexicano de contratos y licencias sea competitivo con el de otros países .

Lo contrario sería un fracaso, un absurdo si se considera el alto costo

político que el gobierno, el Pri, y otros partidos han pagado para materia-

lizar una reforma de calado .

Por contra, la legislación aprobada incluye una serie de disposiciones

que no fortalecen a Pemex, pues no le otorgan mayor autonomía financie-

ra y de gestión . Esta gran deficiencia de la reforma se originó desde el

cambio constitucional mismo, que en vez de “sacar” a Pemex y cfE del

presupuesto (PEf), lo más fácil y efectivo, introdujo una nueva modalidad:

las “empresas productivas del Estado” . Al no excluir a dichos organismos/

empresas del presupuesto, quedaron sujetos a un cúmulo de disposicio-

nes y regulaciones burocráticas . Para Pemex, la situación quizá sea peor

que antes, y para cfE seguro lo es, pues le extendieron algunos controles

ineficaces que antes sólo aplicaban a Pemex .

Ejemplos de que no se fortalece a Pemex son, antes que nada, que se

le mantiene en el presupuesto; además, que se haya reintroducido un Co-

mité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios (caaos), cuya

ineficacia fue evidente desde 2008 en Pemex y que en cfE no existía . Otra

área de desesperanza son los mecanismos de control en ambas dependen-

cias, pues quedan sujetas a lo que establece la Ley Federal Anticorrupción en

Contrataciones Públicas, que implica que Pemex y cfE siguen sujetos a una

instancia externa de control, la sfP, que en principio y por compromiso


presidencial ya no existe, además de la Auditoría Superior de la Federación .

Esto es una gran desventaja respecto a empresas particulares .

Pemex quedó sujeto a un presupuesto y a un programa de inversiones

que, a su vez, tienen que encontrar cabida en los techos presupuestales y

de deuda pública que se establecen cada año . En consecuencia, la shcP

y el Congreso seguirán determinando niveles de actividad, programas de

mantenimiento y proyectos de inversión de Pemex, mientras que las em-

presas con las cuales Pemex habrá de competir enfrentan sólo las restric-

ciones que le imponen sus propias capacidades, a juicio de su Consejo de

Administración y, obviamente, de los mercados financieros .

La integración del Consejo de Administración de Pemex mejora sus-

tancialmente con la incorporación de consejeros independientes, que esta

vez no son de tiempo completo y tampoco empleados de la empresa . Sin

embargo, lamentablemente los nombramientos propuestos por el Ejecuti-

vo habrán de ser aprobados por el Senado . Otra vez se politizó el Consejo

de Administración con el riesgo de que la figura de “delegado” de los par-

tidos suplante, nuevamente, a la de “consejero independiente” .

La desconfianza de la shcP hacia Pemex, que perduró en esta reforma,

hizo que se le mantenga en el PEf, sobrerregulado, y que la shcP pueda

entrometerse en todo . Del rechazo dogmático de la derecha y de algunos

empresarios hacia la empresa pública, surgió que se le mantenga débil y

en desventaja respecto a sus nuevos competidores .

El legislativo tuvo importantes contribuciones, algunas positivas y otras

negativas, en la configuración de la reforma definitiva . Ejemplo de los prime-

ros, fue adelantar la fecha para que los particulares puedan comercializar

combustibles . Por contra, entre los segundos se encuentra la ratificación por

el Senado de consejeros independientes y la reinstalación del caaos .

Por su parte, los cambios más importantes introducidos en la Cámara

de Diputados se refieren al nuevo régimen fiscal que será aplicable a Pe-

mex . Primero, simplificaron el esquema: ahora existirán sólo tres dere-

chos, en vez de nueve como hasta hoy . Segundo, dichos conceptos comen-


zarán a ser vigentes de inmediato y no hasta que Pemex convierta sus

“asignaciones” en alguna de las modalidades de contratos que suscribirá

con el Estado mexicano . Tercero, los diputados modificaron el “cerco fis-

cal” que propuso el Ejecutivo para permitir que los resultados de todas las

actividades de exploración y producción se puedan considerar en conjunto .

Cuarto, con realismo, reclasificaron los pasivos laborales de Pemex y cfE

a deuda pública . Si bien en los hechos ya era un pasivo del sector público,

quitar esa pesada carga histórica a Pemex y cfE les ayudará a emparejar

las condiciones para competir con nuevas empresas participantes . La le-

gislación condiciona este “alivio” a que Pemex y cfE, y sus sindicatos, revi-

sen y renegocien su contrato colectivo para ajustar el esquema de pensio-

nes y jubilaciones para trabajadores activos y nuevos; asimismo, para

introducir más flexibilidad al reubicar trabajadores dentro de Pemex .

La Cámara de Diputados también resolvió bien el asunto del uso y

ocupación temporal de tierra, asunto que no es privativo de México, pues

surge en cualquier país donde la riqueza de hidrocarburos es de la nación

o de las provincias (Canadá); la excepción es Estados Unidos, donde la

propiedad del territorio superficial se extiende hacia los hidrocarburos en

el subsuelo correspondiente .

Con la legislación correspondiente a la Reforma Energética se cerró

un capítulo histórico de la operación de una democracia mexicana funcional .

asuntos PenDientes

La Reforma Energética de 2013-2014 representa un avance sin preceden-

te y un cambio fundamental para el sector y para México . Sin embargo,

ha dejado diversos asuntos pendientes, a saber:

i) ¿Cómo aumentar la capacidad financiera de Pemex bajando sus im-

puestos, obteniendo ingresos petroleros de nuevos jugadores en el

sector, y recaudación de otras fuentes distintas al petróleo?


ii) La adjudicación y manejo de cientos de contratos implicará una tarea

colosal para el gobierno . Se requieren más de 200 contratos sólo para

la Ronda Cero, Ronda Uno y las migraciones de contratos incentivados

hacia alguno de los esquemas contractuales previstos en la legislación

secundaria .

iii) Aumentar las capacidades de los órganos reguladores . Por lo pronto,

se incrementó el presupuesto de dichos órganos .

iv) Sacar a Pemex del presupuesto (PEf); en algún momento será evidente

que ésta es una medida indispensable para construir un sector de

energía sólido .

v) Eliminar la participación de la shcP en la determinación del monto de

inversión (caPEx) de Pemex .

Dado que por desgracia la reforma dejó a Pemex como parte del PEf, y

su presupuesto de inversión sujeto a la decisión de la shcP y del Congreso,

sólo una auditoría social efectiva podrá evitar que, en el corto plazo, la

producción de crudo, gas y combustibles caiga aún más .

En lo relacionado con la administración de los ingresos petroleros es

importante mencionar varios puntos . Primero: no se modifica la práctica

de utilizar recursos petroleros para sustentar el gasto público general,

por lo que el Fondo Mexicano del Petróleo no logra constituirse en un

mecanismo efectivo para ahorrar la renta petrolera . Segundo: la función

principal del Fondo Mexicano es repartir los ingresos petroleros entre

contratistas, asignatarios y el gobierno . A diferencia de otros fondos petro-

leros (por ejemplo, el noruego), su prioridad no es inducir y administrar

ahorro de largo plazo . Tercero: la legislación incluye mecanismos para

tomar los recursos de la Reserva del Fondo para cubrir las erogaciones

del PEf (previa aprobación de 2/3 partes de los diputados presentes) en

caso de “una reducción significativa en los ingresos públicos asociada a

una caída del Pib, una disminución pronunciada en el precio del petróleo,

o a una caída en la plataforma de producción de petróleo” . Cuarto: es


necesario realizar un análisis numérico para determinar si se logrará

que, vía el Fondo Mexicano del Petróleo, se logre transferir al gobierno,

por ingresos petroleros, el equivalente a 4 .7 por ciento del Pib como está

determinado en la legislación .

iMPacto MacroeconóMico De la reforMa energética

Desde su inicio, la administración del presidente Peña Nieto planteó que,

para recuperar el crecimiento económico, realizaría acciones en dos

ámbitos:

• Reformas estructurales, pendientes desde hace varios lustros

• Uso del déficit público como instrumento anticíclico

El estatus de la Reforma Energética, y el ejercicio del presupuesto

durante 2014, indica que el gobierno está actuando conforme a su plan-

teamiento inicial . En más de una década no se habían realizado reformas

estructurales del calado y de la importancia de las que se concretaron

durante 2013 y 2014 . (véase esquema 1)

De todas esas reformas la de mayor impacto positivo sobre el creci-

miento es la Reforma Energética, pues contribuirá directamente e indirec-

tamente a la expansión económica y a aumentar la eficiencia . Se estima

que las reformas estructurales aumentarán la tasa de crecimiento del Pib

en 2 .2 puntos cada año, lo que hace posible que a fines del sexenio en

curso la tasa de crecimiento se ubique entre 4 .7 por ciento y 5 .2 por cien-

to . (véase esquema 2)

Esquema 1 Reformas estructurales

1989-2000

Independencia dela SCJN 1995

Político /ElectoralIFAI ?

Laboral

TLCAN 1994

Educativa

Telecom.

Fiscal

Energética

Financiera

Autonomía del BancoCentral 1995

Reforma al sistemade pensiones 1997

Presupuestobalanceado 2006

2001-2011 2012-2013 2016-2018

Fuente: StructurA .

Esquema 2 Impacto de las reformas estructurales en la tasa de crecimiento

(porcentaje)

0.1%+ + + + =0.5% 1.3% 0.3%

Reformalaboral

Reforma de Telecom.

Reformaenergética

Reformafinanciera

Nueva tasa“natural” de crecimiento del PIB (2019)

Tasa natural“actual” de crecimiento del PIB

4.7% - 5.2%

2.5% - 3.0%

Fuente: gEa | StructurA .

339

El nuevo marco institucional del sector energético: más que reforma es una revolución

Jorge A. Chávez Presa*

El nuevo marco jurídico del sector energético, catalogado como una refor-

ma estructural por las modificaciones a la Constitución, la aprobación de

nueve leyes nuevas y los cambios a 12 leyes existentes, corresponde más

a una revolución1 que a una reforma . El hecho de transformar completa-

mente la manera de pensar y organizar los instrumentos para resolver el

problema económico de la energía y el aprovechamiento de un recurso

natural no renovable, constituye una revolución en las instituciones mexi-

canas . El nuevo marco institucional del sector energético es precisamen-

te para que el Estado mexicano, sin monopolios de Estado, recupere la

capacidad de ejercer con eficacia la rectoría .

Para ponderar la relevancia de estos cambios en el marco institucio-

nal, este texto aborda primero de dónde venimos, para después pensar

sobre los desafíos del nuevo marco institucional para ordenar y normar

el sector energético . En particular se expone que, si bien el nuevo mar-

co jurídico es más completo que el del status quo, todavía falta la prueba

del ácido que es la realidad del día a día para conocer su verdadera

eficacia .

* Director de itg consultoría en Finanzas Públicas .1 El término revolución lo uso en el sentido de un cambio profundo en las instituciones

políticas y económicas para que el Estado disponga de nuevos instrumentos para ejercer una rectoría eficaz en términos de seguridad energética y de recaudación de renta econó-mica de hidrocarburos .

340 • Jorge A. Chávez Presa

De DónDe veniMos

La expropiación de la industria petrolera en 1938 y la nacionalización

de la industria eléctrica en 1960, imprimieron en el consciente colectivo de

los mexicanos la creencia incuestionable de que el sector energético debía

estar organizado bajo el control absoluto del Estado . Con esa concepción

en mente el Estado, además de tener la propiedad exclusiva de los recur-

sos naturales en el subsuelo, también era el único propietario de los

medios de producción destinados a la extracción de hidrocarburos y a

la generación, transmisión y distribución de la electricidad . Ello llevó a la

creación de monopolios para ejercer el control y, desde adentro, regular

cada una de las actividades productivas . Cabe señalar que México no era

la excepción en el mundo; la tecnología invitaba a organizar los sectores

energéticos con monopolios de Estado o, en su caso, con monopolios pri-

vados regulados por el Estado .

En México se crearon dos organismos públicos descentralizados a los

que se les responsabilizó del sector energético . A Pemex se le encargó de

manera exclusiva la exploración y producción, transformación y distribu-

ción de los hidrocarburos, y a la cfE la generación, transmisión y la dis-

tribución de la electricidad . cfE coexistió con lo que primero fue la Com-

pañía de Luz y Fuerza del Centro, luego clfyc en liquidación, después con

el organismo público descentralizado Luz y Fuerza del Centro, hasta que

en octubre de 2009 el presidente Felipe Calderón decretó su extinción .

La decisión de mantener la propiedad de los activos con los cuales se

extraía, transformaba y distribuía los hidrocarburos, así como los relacio-

nados con la actividad para proporcionar el servicio público de energía

eléctrica, no estaba reñida con los factores geológicos ni tecnológicos . Por

el contrario, al privilegiar la naturaleza a México con un yacimiento su-

per-gigante, Cantarell, el cual por su bajo costo de producción generaba

una renta económica muy alta, reafirmaba que era congruente el control

absoluto del Estado mexicano para la exploración y producción de hidro-

El nuevo marco institucional del sector energético • 341

carburos . Pemex de hecho fue la respuesta y el medio del Estado mexica-

no para capturar la renta económica del petróleo .

En lo que toca a la electricidad, las economías crecientes a escala2 en

la generación de electricidad que ofrecían las hidroeléctricas, orgullo

de la ingeniería mexicana, representaban también una justificación para

controlar con un monopolio a la industria eléctrica, como se daba en otros

países . Incluso, las utilities, como se les denomina en Estados Unidos,

llegaron a ser monopolios privados regulados hasta que el avance tecno-

lógico permitió otras formas de organización industrial .

Sin embargo, el cambio tecnológico empezó a cambiar las circunstan-

cias; de igual forma, el entorno externo introdujo más competencia en el

contexto de la globalización . Desde la expropiación de la industria petro-

lera hasta principios de la década de los setenta, el sector de los hidrocar-

buros en México tendió a satisfacer la demanda interna . Las exportacio-

nes de petróleo no llegaron a ser lo más relevante, primero por el bloqueo

después de la expropiación, y posteriormente por el crecimiento de la

economía mexicana . En la segunda mitad de los sesenta México incluso

se convirtió en importador, lo cual pudo revertirse en la administración

del presidente Luis Echeverría con la nueva producción petrolera prove-

niente de los campos de Reforma en el sureste3 .

Una vez descubierto Cantarell y su espectacular desarrollo, México

pasó de ser autosuficiente a un exportador neto de hidrocarburos, con lo

cual cambiaba todo . Siguieron otros descubrimientos y desarrollos impor-

tantes como el de Ku-Maloob-Zaap .

En lo que respecta a la electricidad, los cambios tecnológicos adopta-

dos en otras partes del mundo permitieron mostrar las ventajas de pro-

ducir electricidad mediante la organización de un mercado con muchos

generadores, haciendo uso del gas natural como combustible en las plan-

2 Se dice que hay economías crecientes de escala cuando a medida que aumenta la escala de operación el costo marginal va reduciéndose y es menor al costo promedio .

3 Álvarez, J . (s/f) . «La empresa nacional . 1938-2005» . En Un panorama de la industria petrolera (segunda parte) . Colmex . Sitio web: http://petroleo .colmex/index .php/linea/116 .


tas de ciclos combinados . Los avances en las telecomunicaciones y los

ciclos combinados en la generación de electricidad, superaban la restricción

tecnológica de recurrir a una organización industrial monopolística para

alcanzar costos más bajos .

Aquí cabe destacar que lo que en un momento fue lo más convenien-

te y eficiente para el Estado mexicano, dejó de serlo . Los desarrollos y

avances tecnológicos, aunado al deterioro administrativo de las paraes-

tatales, volvieron obsoleto el modelo de los monopolios de Estado . A ello

hay que agregar que en materia de hidrocarburos, Pemex ya no encon-

tró nuevos yacimientos del petróleo “fácil” . Por su parte, la Comisión

Federal de Electricidad se vio imposibilitada a llevar a cabo una renova-

ción acelerada de su parque de generación y mantenerse al día con la

transmisión y distribución . A lo anterior hay que agregar que los ajustes

macroeconómicos, en aras de recuperar la estabilidad macroeconómica,

obligaron a imponer restricciones financieras y fiscales que limitaron

fuertemente la inversión en el sector energético durante el periodo que

abarca de 1983 a 1990 .

No obstante la falta de acceso a los mercados internacionaldes de

capital después de la crisis de fines de 1994, se aprobó en la legislación un

poderoso instrumento para el apalancamiento que impulsó fuertemente la

inversión en el sector energético . Este instrumento, aprobado mediante

la modificación a la Ley General de Deuda Pública y a la Ley de Presu-

puesto, Contabilidad y Gasto Público, dieron lugar a los proyectos de in-

fraestructura productiva de largo plazo . Este mecanismo, mejor conocido

por su apodo, los pidiregas (proyectos de impacto diferido en el registro

del gasto público), permitieron llevar a cabo inmensas inversiones en el

sector energético . Pese a esta ampliación sin precedente al presupuesto

de inversión, Pemex no pudo incrementar las reservas probadas . Sí pudo

incrementar de forma vertiginosa la producción de petróleo por la explo-

tación de Cantarell, pero después de llegar a su máximo en octubre de

2004, vino un descenso en la producción y las reservas probadas conti-


nuaron su caída . Además, durante este lapso Pemex no pudo satisfacer la

demanda de gas natural .

En el caso de la electricidad también se observaron severas insuficien-

cias pese a que la restricción financiera había sido superada mediante los

pidiregas. Entre los aspectos que pesaron, destaca la insuficiencia del gas

natural; la incapacidad para renovar aceleradamente el parque de gene-

ración con las tecnologías más avanzadas; y la carencia de instrumentos

para moderar el crecimiento de la demanda . De igual forma, las elevadas

pérdidas de electricidad, unas explicadas por la extinción de Luz y Fuerza,

obligaban a buscar alternativas para elevar la eficiencia de la industria

eléctrica . Es importante recordar que el país, al crecer a tasas cercanas a

5 por ciento anual, estuvo al borde de apagones generalizados durante el

periodo 1998 a 2000 dado que el margen de reserva en la capacidad de

generación estaba siendo incapaz de atender picos de demanda de electri-

cidad que caracterizan a esta actividad durante el día y a lo largo del año .

Otro aspecto a destacar para paliar el agotamiento del modelo de los

monopolios de Estado, fue que cada uno de los gobiernos en turno hizo

varias reformas que merecen mencionarse . Estos cambios se hicieron sin

modificar la cPEum .

En 1992 se modificó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

para permitir la generación privada de electricidad destinada al autocon-

sumo o para vender a cfE, no como servicio público .

En 1995 se abrió a la inversión privada el transporte, almacenamiento

y distribución del gas natural; en 1996 se crearon ad hoc para Pemex y cfE

los “pidiregas” . En 2008 se legisló para introducir los contratos incentiva-

dos y de servicios múltiples . Y por el lado fiscal, se hcieron innumerables

modificaciones a la Ley Federal de Derechos que datan de 2005 .

Pese a todos estos esfuerzos, los resultados fueron de muy baja efec-

tividad y fueron insuficientes para superar las disfuncionalidades del

sector energético . Es también importante tener presente que Pemex y cfE,

como organismos públicos descentralizados del sector público federal


paraestatal, desempeñaban papeles de autoridad . Pemex y cfE llevaban a

cabo varias funciones gubernamentales de una autoridad nacional: lleva-

ban la planeación del sector energético; formulaban, diseñaban e instru-

mentaban políticas públicas; y eran los reguladores y supervisores de sus

propias actividades . En el caso de Pemex, era también el custodio de facto

de los hidrocarburos, recurso natural no renovable . En concreto, llevaban

la medición y el control de las reservas de hidrocarburos; al Ejecutivo

Federal simplemente le informaban .

Tiene también que reconocerse que la organización industrial del

sector energético basada en monopolios inhibió el desarrollo e innovación

tecnológicos . Sendos institutos de investigación tuvieron aportaciones

muy limitadas y de alguna forma también monopolizaron la investigación .

Esta ruta seguida también inhibió la investigación y las innovaciones que

hubieran podido haber aportado las instituciones de educación superior

de todo el país .

Otra consecuencia negativa de haber tenido el sector energético orga-

nizado con monopolios fue el relativo a la proveeduría nacional . En par-

ticular, la de pequeñas y medianas empresas . Son muchos los casos en

los que la posición monopolística se prestaba para retrasar pagos a pro-

veedores, lo que ocasionó su quiebra .

En breve, el sector energético mexicano operaba de manera disfuncio-

nal . Sus dos monopolios contaban con capacidades técnicas y presupues-

tarias que superaban a las que tenían a su disposición la autoridad y regu-

ladores energéticos . Las mismas restricciones presupuestarias exacerban

conductas monopolísticas . La única forma de controlar a estos monopolios

de Estado fue a través de los límites de control financiero, presupuestario

y de la normatividad en adquisiciones y obra pública . Para lo financiero y

presupuestario, la shcP tenía los medios para imponerle y hacer cumplir

límites de endeudamiento, límites al gasto y destino de la inversión . Para

lo segundo, la Secretaría de la Función Pública (antes Secretaría de la Con-

traloría y Desarrollo Administrativo y Secretaría de la Contraloría General


de la Federación), al provocar temor por la manera de sancionar, paralizó

la actuación de los funcionarios/ejecutivos de Pemex y cfE .

En resumen, la rectoría del Estado mediante monopolios permitía

regular con menos leyes al sector energético . Sin embargo, daba lugar a

que el control fuera opaco y discrecional . El control ejercido no generó los

resultados de eficiencia . Menos aún, el marco institucional basado en

monopolios de Estado no logró ni la seguridad energética del país ni efi-

ciencias para darle competitividad a sus actividades productivas . Ya en

estos últimos años, la reducción de la producción de hidrocarburos ha

generado menos ingresos para el desarrollo nacional .

los Desafíos Del nuevo Marco institucional

Para poner en contexto y explicar el porqué de la necesidad de un nuevo

marco institucional del sector energético, conviene empezar con una re-

flexión a partir del siguiente cuestionamiento: si para una persona, em-

presa, gobierno u organización, algo le es auténticamente estratégico,

esto es, de importancia decisiva para el desarrollo de algo o para alcanzar

un resultado específico, ¿concentraría todos los riesgos en una sola ins-

tancia, en un jugador o en un actor? La respuesta más probable es que,

ante la posibilidad de falla, no se apostaría a una sola instancia . Depender

de un solo proveedor o prestador de servicios acarrea riesgos de pérdidas

gigantescas por carecer de alternativa .

Esto explica conceptualmente en gran medida el cambio más profun-

do de la revolución energética que México se ha atrevido a hacer . Con el

nuevo marco institucional se sientan las bases para que la seguridad

energética se logre a través de las Empresas Productivas de Estado en

adición a las empresas privadas nacionales y extranjeras . El Constituyen-

te Permanente acepta y reconoce que México es mucho más grande e

importante como para depender de dos monopolios para cubrir práctica-

mente todas las necesidades energéticas nacionales .


Si bien se acaban los monopolios de Estado, esto no significa que el

Estado claudique y se quede con los brazos cruzados . Todo lo contrario,

se legisla para crear nuevas instancias que permitan al Estado regular a

los particulares y a las nuevas Empresas Productivas de Estado . La idea

es aumentar la oferta de bienes y servicios energéticos que, con nuevos

participantes, diversifiquen riesgos de suministro y con ello den una ma-

yor seguridad energética para el país . En este sentido, la política energé-

tica y la regulación tendrán el desafío de procurar las condiciones y

adoptar las medidas correspondientes para que las necesidades energéti-

cas de las actividades productivas y los consumidores se satisfagan con

combustibles y suministro de electricidad oportunos, confiables, a precios

y tarifas competitivos, así como amigables con el medio ambiente .

El haber ampliado sustancialmente el marco jurídico aplicable al sec-

tor energético habla por sí mismo . Con las nueve nuevas leyes y la modi-

ficación de 12 leyes existentes se crea un marco institucional que defini-

tivamente es más completo que el anterior . Más aún, Pemex y cfE dejan

de ser juez y parte en la política de energía y en el ejercicio de la autoridad .

De hecho, ahora sí se fortalece a la Secretaría de Energía (sEnEr) con ins-

trumentos para formular y ejercer la política energética, pero especial-

mente en materia de política de hidrocarburos se le dota a la sEnEr con

poderes de decisión relevantes: podrá otorgar y modificar las asignacio-

nes para realizar la exploración y extracción de hidrocarburos; también

podrá revocar los contratos y las asignaciones . Será también la sEnEr la

que establezca el modelo de contratación correspondiente para cada área

contractual que se licite o se adjudique, y determinará los lineamientos

para la licitación de los contratos de exploración y producción . Algo fun-

damental, por primera vez se le otorgan a la Secretaría de Energía facul-

tades para sancionar incumplimiento en las asignaciones y en los contra-

tos, por citar sólo algunas .

Por su parte, la Comisión Nacional de Hidrocarburos será la respon-

sable de organizar las licitaciones, y del otorgamiento de contratos para la


exploración y extracción; también tendrá la autoridad para rescindir ad-

ministrativamente esos contratos y de sancionar en caso de no recibir

información a tiempo sobre el resultado de los trabajos de reconocimien-

to y exploración superficial, así como de la exploración y extracción de

hidrocarburos; el incumplimiento en las autorizaciones para las activida-

des de reconocimiento y exploración superficial, entre otras muchas .

También se fortalecen las sanciones que puede imponer la Comisión

Reguladora de Energía .

La información geológica, geofísica, petrofísica y petroquímica, inde-

pendientemente de quien la obtenga por las actividades de reconocimien-

to y exploración superficial, así como de exploración y extracción, perten-

ce a la nación .

Al poder participar ahora la inversión privada, y que Pemex y cfE se

transforman en Empresas Productivas de Estado, la política de energía

empezará a desligarse de las restricciones presupuestarias de la política

de las finanzas públicas .

La creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y

el Desarrollo es un paso muy importante en el nuevo marco institucional

en el manejo de los hidrocarburos . Al dotarlo de autonomía constitucio-

nal, se crea por primera vez un instrumento para administrar la renta

económica del petróleo y con ello los privilegios de la acumulación del

ahorro de largo plazo para beneficiar a las futuras generaciones . Esta

renta, que se generará mientras persistan precios muy altos y se manten-

gan los costos muy bajos, sí podrá destinarse a crear activos productivos

que permitan beneficiar a las futuras generaciones y a pagar pasivos

vinculados con el envejecimiento de la población como son las pensiones .

El espíritu de la nueva legislación y su articulado dan bases para que

las Empresas Productivas de Estado, y las comisiones como la Nacional

de Hidrocarburos y la Reguladora de Energía, se conduzcan con transpa-

rencia y rindan cuentas . La Ley de Hidrocarburos dedica un extenso ca-

pítulo a la transparencia y el combate a la corrupción .


En materia de electricidad, el nuevo marco institucional da la base

para la creación de un mercado de electricidad en el cual el Estado man-

tiene el control del sistema eléctrico nacional, la transformación y la dis-

tribución .

La transformación de Pemex y de cfE en empresas productivas del

Estado mexicano es un gran avance . Se adoptan mejores prácticas de

gobierno corporativo y con ello se amplían sus márgenes de maniobra .

Las nuevas EPE estarán sujetas a la misma regulación energética que las

nuevas empresas de particulares .

Otro avance del nuevo marco institucional lo representa la recién

creada Ley de Hidrocarburos y su espejo fiscal de Ley de Ingresos sobre

Hidrocarburos . La primera representa un gran paso para normar desde

las licitaciones, las asignaciones y los contratos, así como las actividades

relacionadas con la exploración, desarrollo y producción de hidrocarbu-

ros . La segunda es para dar transparencia y certeza al pago que deberá

hacerse al Estado mexicano de las actividades de exploración y extracción

de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y los con-

tratos .

Se establecen las cuotas contractuales, regalías, contraprestaciones,

bonos de firma y el pago de los distintos derechos: de utilidad compartida,

de extracción de hidrocarburos, exploración de hidrocarburos, impuestos

por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos . Asimismo,

la lish tiene un capítulo de transparencia y fiscalización .

Definitivamente se aprecia el empeño del Ejecutivo Federal y los legis-

ladores por crear un nuevo marco institucional moderno que adopta

mejores prácticas internacionales . No obstante este gran esfuerzo, serán

los resultados que se obtengan en el sector energético y en la recaudación

de renta económica los que en última instancia determinen la superiori-

dad del nuevo marco institucional frente al que se ha derogado . Su perti-

nencia se probará con el tiempo, y su eficacia la determinarán las autori-

dades al aplicar la Ley y los reglamentos que lleguen a expedirse . En la

aplicación del nuevo marco institucional se verá la capacidad de las auto-

ridades para que los distintos agentes ecónomicos, privados nacionales y

extranjeros, acaten la Ley y con ello se obtengan los resultados deseados

en el aumento de reservas, la extracción de hidrocarburos y en el sumi-

nistro de energía la confiable, oportuna, a precios competitivos y amigable

con el ambiente que demanda el desarrollo nacional .

351

Oportunidades para diversificar la matriz energética en México1 Roberto Ortega Lomelín*

introDucción

La Reforma Constitucional en materia Energética a los artículos 25, 27 y 28,

promulgada el 20 de diciembre de 2013, y las nueve leyes nuevas y mo-

dificaciones a doce existentes que reglamentan la Reforma Constitucio-

nal, promulgadas el 11 de agosto de 2014, constituyen un cambio radical

y de gran calado a los modelos industriales e institucionales de hidrocar-

buros y electricidad prevalecientes durante 75 y 54 años en México, res-

pectivamente . Un cambio histórico que no se anticipaba por su profundi-

dad y alcance, y que representa un nuevo paradigma, establece los

cimientos de un nuevo modelo de desarrollo para estas industrias que ten-

drá también un impacto significativo en otros sectores productivos del

país . Una Reforma Energética integral que muchos pensaban era la refor-

ma imposible .

En materia de hidrocarburos se trata, en esencia, de mantener la pro-

piedad de la nación de estos recursos en el subsuelo y la exclusividad del

Estado de su exploración y extracción, pero estas actividades ya no se lle-

varán a cabo exclusivamente a través de Pemex sino mediante un esquema

que incluye asignaciones a Pemex o a otras empresas productivas del Estado

y modalidades contractuales que posibilitan que, por cuenta de la nación,

lleven a cabo estas actividades los particulares, Pemex o asociaciones o

*Socio fundador de EnErgEa, Energía Integral .

352 • Roberto Ortega Lomelín

alianzas entre Pemex y particulares . La nación (Estado), que es la propieta-

ria de los recursos en el subsuelo, será quien asigne y contrate . En las de-

más actividades que, adicionalmente a la exploración y extracción, consti-

tuían en la legislación la “industria” para delimitar el monopolio estatal, se

abren a la participación de particulares bajo un régimen de permisos .

En materia eléctrica se establece un régimen de libre competencia

para la generación y comercialización de energía eléctrica y se posibilita

la participación de particulares, bajo modalidades contractuales, en el

servicio público de transmisión y distribución que, conjuntamente con la

planeación y el control del sistema eléctrico nacional, se mantienen como

actividades exclusivas del Estado .

Este nuevo modelo industrial requirió el diseño de un nuevo modelo

institucional tanto del Gobierno Federal como de las empresas estatales,

para lograr la política energética que se planteó desde la Reforma Consti-

tucional: lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y

gas superiores al 100 por ciento; incrementar la producción de petróleo

y gas de manera sustentable; la generación de mayores recursos fiscales

para atender prioridades sociales y de infraestructura; reducir la depen-

dencia del exterior de gas, gasolinas y petroquímicos; la disminución

gradual de los precios del gas y de la electricidad en beneficio de los ho-

gares y del aparato productivo, y la generación de empleos en el sector

energético y en otras actividades productivas .

los objetivos Del nuevo MoDelo institucional

El nuevo modelo institucional asigna y distribuye competencias, y organi-

za a las diversas instituciones gubernamentales para llevar a cabo e im-

plementar de manera eficaz el nuevo modelo de desarrollo energético,

incluyendo la transformación de las empresas estatales para actuar en un

entorno de competencia . Este nuevo modelo institucional se conformó

para lograr varios objetivos, entre los que destacan los siguientes:

Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 353

• Que la apertura sea competitiva y atraiga cuantiosas inversiones: con

un nuevo régimen fiscal, diversos modelos contractuales y medidas

para lograr certidumbre jurídica y política de los participantes .

• Que se vigorice la política energética y la Rectoría del Estado: con nue-

vos y mejores instrumentos para su implementación .

• Que existan órganos reguladores robustos: con autonomía, transpa-

rencia y capacidad .

• Que se fortalezcan las empresas estatales: al liberarlas del régimen

paraestatal, otorgarles autonomía presupuestal, contractual y adminis-

trativa, un mejor tratamiento fiscal, un más sólido y ágil gobierno cor-

porativo, la preeminencia de Pemex con asignaciones (ronda cero) y la

opción de mejorar su situación financiera con apoyo federal para cubrir

su pasivo laboral si se modifica su régimen de pensiones y jubilaciones .

• Que la captación, administración y distribución de los ingresos petro-

leros derivados de las asignaciones y contratos que celebre el Estado

para la exploración y extracción de hidrocarburos se manejen con

transparencia y con una visión estratégica .

• Que todo el proceso se maneje con transparencia y con mecanismos

eficaces de información pública, rendición de cuentas y de combate a la

corrupción .

De esta manera, la nueva legislación establece un nuevo y complejo

arreglo institucional que puede caracterizarse en relación a las funciones

y los objetivos que se han planteado obtener . Comprende la creación y

modificación de instituciones para [operar]tripular e instrumentar la re-

forma . Se ha conformado un andamiaje institucional que constituye

un enorme reto de capacidades, armonización y coordinación de acciones

entre instituciones actuales que deben fortalecerse y nuevas que deben

construirse, para ejercer diversas funciones inéditas y sin precedente en

la vida institucional de México .


características Del nuevo MoDelo

La nueva arquitectura institucional que se deriva de la nueva legislación

implica la participación de muy diversas instituciones: Secretarías de Es-

tado, órganos desconcentrados, organismos descentralizados, organis-

mos constitucionalmente autónomos como el Banco de México y la Comi-

sión Federal de Competencia, así como nuevas figuras jurídicas de

organización estatal como los órganos reguladores coordinados y las

empresas productivas del Estado . Los ejes institucionales fundamentales

serán las Secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público, la Co-

misión Nacional de Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía, la

Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección del Medio Ambien-

te del Sector de Hidrocarburos, el Centro Nacional de Control de Gas

Natural, el Centro Nacional de Control de Energía Eléctrica y el Banco de

México . A lo anterior se suma el papel que tendrá en decisiones estratégi-

cas el Congreso de la Unión, las funciones de fomento a la industria na-

cional de la Secretaría de Economía y las relacionadas con el uso y ocu-

pación superficial para proyectos de hidrocarburos que ejercerán las

Secretarías de Gobernación y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano .

A continuación se destacan doce características de este nuevo arreglo

institucional:

se fortalecen las funciones De Política y Planeación energéticas De la secretaría De energía

La Secretaría de Energía (sEnEr), como dependencia responsable de condu-

cir y coordinar la política energética del país y de ejercer los derechos de la

nación en materia de hidrocarburos, de minerales radioactivos, y del apro-

vechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para ge-

nerar, trasmitir, distribuir, comercializar y abastecer energía eléctrica, for-

talece sus funciones en materia de hidrocarburos y de energía eléctrica .


En materia de hidrocarburos, se le dota de atribuciones adicionales, en

algunas de ellas contando con el apoyo técnico de la Comisión Nacional de

Hidrocarburos (cnh) y de la Comisión Reguladora de Energía (crE), en

otras requiriendo la opinión previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público (shcP) y en otras más ejerciéndolas conjuntamente con otras de-

pendencias . De particular importancia son sus nuevas atribuciones para

establecer las políticas públicas en toda la cadena de valor que deberán ser

incorporadas en la regulación correspondiente para ejercer la rectoría

técnica en la exploración y extracción del petróleo y el gas, las orientadas

a garantizar el suministro de hidrocarburos y petrolíferos y garantizar

que las actividades y operaciones de las empresas productivas del Estado,

sus subsidiarias y filiales, no obstaculicen la competencia y el desarrollo

eficiente de los mercados, así como la política pública energética .

En materia de exploración y extracción destacan atribuciones cuyo ejer-

cicio será determinante para una instrumentación eficaz de la reforma:

• El otorgamiento, modificación y revocación de asignaciones a Pemex o

a cualquier empresa productiva del Estado .

• Resolver las solicitudes de Pemex y de las demás empresas productivas

del Estado para la migración de asignaciones a contratos para la explo-

ración y extracción .

• Aprobar la migración de una asignación a contrato, sin licitación de por

medio, de los contratos integrales de exploración y producción o con-

tratos de obra pública financiada que se encuentren vigentes a la entra-

da en vigor de la Ley, cuando así lo soliciten conjuntamente Pemex y

los contratistas .

• Aprobar y emitir el plan quinquenal de licitaciones de Áreas Contrac-

tuales .

• Seleccionar las Áreas Contractuales para las licitaciones .

• Establecer el modelo de contratación para cada Área Contractual que

se licite o se adjudique (en el caso de migración de contratos actuales


de Pemex o los solicitados por los titulares de concesiones mineras

para la exploración y extracción de gas natural contenido en la veta de

carbón mineral que estén explotando) .

• Diseñar los términos y condiciones técnicos de los contratos .

• Establecer los lineamientos técnicos de los procedimientos de licita-

ción, tanto para la selección del socio de Pemex o de la empresa pro-

ductiva del Estado de que se trate, en el caso de migración de asigna-

ciones a contratos, como para la celebración de contratos del Estado

con particulares, con Pemex o con asociaciones o alianzas de Pemex con

particulares .

• Incluir en los lineamientos técnicos para la licitación de contratos una

participación del Estado a través de Pemex, de otra empresa productiva

del Estado o de un vehículo financiero especializado, cuando el Área

Contractual coexista, a distinta profundidad, con un Área de Asignación;

cuando existan oportunidades para impulsar la transferencia de conoci-

miento y tecnología para el desarrollo de capacidades de Pemex u otra

empresa productiva del Estado (sin exceder el 30 por ciento), o cuando

se trate de proyectos que se deseen impulsar a través de un vehículo fi-

nanciero especializado del Estado (sin exceder el 30 por ciento) .

• Establecer la participación obligatoria de Pemex u otra empresa produc-

tiva del Estado en los contratos en aquellas Áreas Contractuales en la

que exista la posibilidad de encontrar yacimientos transfronterizos (de

al menos 20 por ciento) .

• Realizar, previamente a la licitación, un estudio de impacto social del

área objeto de la asignación o el contrato, en coordinación con la Secre-

taría de Gobernación y demás dependencias y entidades competentes .

• Podrá prever en las asignaciones y en los términos y condiciones que

establezca en las licitaciones, los montos o las reglas para la determi-

nación de los mismos que el contratista o asignatario deberá destinar

para el desarrollo humano y sustentable de las comunidades y locali-

dades en las que realicen sus actividades .


• Proponer al Ejecutivo Federal las Zonas de Salvaguarda en las que se

prohíba la exploración y extracción de hidrocarburos, con la opinión de

la shcP .

• Emitir los lineamientos y modelos de contrato para la adquisición, uso,

goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos para realizar las

actividades de exploración y extracción entre los titulares de dichos

bienes o derechos y los asignatarios o contratistas .

• Elaborar las metodologías, parámetros y lineamientos que podrán ser-

vir de referencia para determinar el porcentaje de los ingresos que

correspondan al asignatario o contratista en los proyectos de extrac-

ción comercial y que se pueden convenir como contraprestación con el

titular de los terrenos, bienes o derechos, por el uso, goce, afectación o,

en su caso, adquisición de los mismos, después de haber descontado

los pagos al Fondo Mexicano del Petróleo dentro del umbral de 0 .5 por

ciento al 3 por ciento en el caso de Gas Natural No Asociado, y de 0 .5

por ciento al 2 por ciento en los demás casos .

• Solicitar a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano que

dé trámite ante el Ejecutivo Federal para la constitución de una Servi-

dumbre Legal de hidrocarburos por vía administrativa, en caso de que

las partes no alcancen un acuerdo .

• Llevar a cabo los procedimientos de consulta previa para alcanzar

acuerdos o el consentimiento de las comunidades y pueblos indígenas

en los que se desarrollen proyectos de la industria de hidrocarburos, en

coordinación con la Secretaría de Gobernación y las dependencias que

correspondan, y podrá prever la participación de las empresas produc-

tivas del Estado, sus subsidiarias, filiales y particulares .

En materia de energía eléctrica se le otorgan nuevas atribuciones orien-

tadas a garantizar la eficiencia, calidad, continuidad y seguridad del Sis-

tema Eléctrico Nacional, propiciar su expansión, impulsar la inversión y


competencia, así como diversificar la matriz de generación eléctrica . En-

tre ellas destacan las siguientes:

• Establecer los términos de estricta separación legal que se requieran

para fomentar el acceso abierto y la operación eficiente del sector eléc-

trico .

• Preparar y coordinar la ejecución de los proyectos estratégicos de in-

fraestructura necesarios para cumplir con la política energética nacional .

• Formar las asociaciones o celebrar los contratos con particulares para

que lleven a cabo por cuenta de la nación, entre otros, el financiamien-

to, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la

infraestructura necesarios para prestar el Servicio Público de Transmi-

sión y Distribución de Energía Eléctrica;

• Autorizar los programas de ampliación y modernización de la Red Na-

cional de Transmisión y de las Redes Generales de Distribución que

sean sometidos por el cEnacE o por los distribuidores y solicitar cam-

bios a los mismos, escuchando la opinión que, en su caso, emita la crE;

• Revisar y, en su caso, autorizar las reglas de operación del Mercado

Eléctrico Mayorista y emitir disposiciones administrativas de carácter

general que permitan su vigilancia .

• Establecer los mecanismos, términos, plazos, criterios, bases y meto-

dologías bajo los cuales los Suministradores de Servicios Básicos ten-

drán la opción de celebrar los Contratos de Cobertura Eléctrica .

• Establecer los requisitos y criterios para la adquisición y otorgamiento

de Certificados de Energías Limpias y determinar, con la Semarnat,

otras tecnologías que se consideren Energías Limpias .

• Establecer los porcentajes mínimos y demás condiciones de contenido

nacional en la proveeduría de los contratos con particulares para pres-

tar el Servicio Público de Trasmisión y Distribución de Energía Eléctrica,

de acuerdo con la naturaleza de la contratación, la regulación tarifaria

y conforme a los tratados internacionales de los que México sea parte .


• Proponer al Ejecutivo Federal la constitución de servidumbres legales .

• También deberá llevar a cabo los procedimientos de consulta en las

comunidades y pueblos indígenas en los que se desarrollen proyectos,

en coordinación con la Secretaría de Gobernación .

En materia de energía geotérmica, la sEnEr será la autoridad responsa-

ble de aplicar e interpretar la nueva Ley para regular el reconocimiento,

exploración y explotación de recursos geotérmicos para el aprovecha-

miento de la energía térmica del subsuelo en el territorio nacional, y otor-

gar las concesiones y permisos para estos fines .

se transforMan y robustecen los actuales órganos regulaDores

La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de

Energía se convierten de organismos desconcentrados de la sEnEr en

órganos reguladores coordinados del Poder Ejecutivo, la cual es una nue-

va figura jurídica que les otorga naturaleza de dependencias de la Admi-

nistración Pública Federal Centralizada pero con personalidad jurídica

propia, autonomía técnica y de gestión, las cuales podrán disponer de los

ingresos (contribuciones y aprovechamientos) que obtengan por sus ser-

vicios: emisión y administración de los permisos, autorizaciones, asigna-

ciones y contratos, y los relacionados con el Centro Nacional de Informa-

ción de Hidrocarburos .

• La cnh es el órgano regulador a través del cual el Ejecutivo Federal

ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia

de reconocimiento, exploración y extracción de hidrocarburos, inclu-

yendo su recolección desde los puntos de producción y hasta su inte-

gración al sistema de transporte y almacenamiento . Tendrá a su cargo

el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, para lo cual Pe-

mex y el Instituto Mexicano del Petróleo le transferirán la información


con la que cuentan, así como el Servicio Geológico Mexicano sobre el

potencial gasífero asociado a yacimientos de carbón mineral .

• La crE lo hará en materia de transporte, almacenamiento, distribución,

compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al pú-

blico de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y

petroquímicos; el transporte por ductos, almacenamiento, distribución

y expendio al público de bioenergéticos; la gestión de los sistemas inte-

grados de gas natural; y la generación de electricidad, los servicios

públicos de trasmisión y distribución eléctrica, la trasmisión y distribu-

ción eléctrica que no forma parte del servicio público, y la comerciali-

zación de electricidad .

La coordinación de estos órganos reguladores con la Secretaría de

Energía y demás dependencias del Ejecutivo Federal se realizará a tra-

vés del Consejo de Coordinación del Sector Energético que estará inte-

grado por:

• El secretario de Energía, quien lo presidirá .

• Los comisionados Presidentes de los Órganos Reguladores Coordina-

dos .

• Los subsecretarios de la Secretaría de Energía .

• El Director General del Centro Nacional de Control del Gas Natural .

• El Director General del Centro Nacional de Control de Energía .

A las reuniones del Consejo de Coordinación del Sector Energético se

podrá invitar para que participen con voz, a juicio del secretario de Ener-

gía, a los titulares de otras dependencias del Ejecutivo Federal, a los titu-

lares de la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, de

la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Am-

biente del Sector de Hidrocarburos, así como de la Comisión Nacional


para el Uso Eficiente de la Energía y a los servidores públicos responsa-

bles de prevenir y, en su caso, combatir actos de corrupción .

Los Órganos Reguladores Coordinados contarán con un Órgano de

Gobierno integrado por siete comisionados, incluido su presidente . Asi-

mismo, contarán con una Secretaría Ejecutiva .

Los comisionados serán designados por periodos escalonados de sie-

te años de sucesión anual que iniciarán a partir del 1 de enero del año

correspondiente, con posibilidad de ser designados, nuevamente, por

única ocasión por un periodo igual .

Para nombrar a cada comisionado el presidente de la República some-

terá una terna a consideración de la Cámara de Senadores la cual, previa

comparecencia de las personas propuestas, designará al comisionado por

el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, dentro del

improrrogable plazo de treinta días . Si el Senado no resolviere dentro

de dicho plazo, ocupará el cargo de comisionado la persona que, dentro de

dicha terna, designe el presidente de la República .

En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la

terna propuesta, el presidente de la República someterá una nueva en los

términos del párrafo anterior . Si esta segunda terna fuere rechazada tam-

bién, ocupará el cargo de comisionado la persona que dentro de dicha

terna designe el presidente de la República .

El comisionado presidente será designado de entre la terna que para

tal efecto presente al Senado el Titular del Ejecutivo Federal .

se crea un nuevo órgano regulaDor esPecializaDo en seguriDaD inDustrial y Protección Del MeDio aMbiente Del sector De hiDrocarburos

Por una nueva Ley se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y

de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como un


órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Am-

biente y Recursos Naturales con autonomía técnica y de gestión .

Tiene por objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las

instalaciones del sector hidrocarburos a través de la regulación y super-

visión de:

• La Seguridad Industrial y Seguridad Operativa .

• Las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones .

• El control integral de los residuos y emisiones contaminantes .

Será responsable de regular a través de lineamientos, directrices,

criterios u otras disposiciones administrativas de carácter general y, en su

caso, normas oficiales mexicanas, previa opinión de la Secretaría, en ma-

teria de protección al medio ambiente y de la Secretaría de Energía, la

Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Ener-

gía en materia de Seguridad Industrial y Seguridad Operativa .

Tendrá facultades para expedir, suspender, revocar o negar las li-

cencias, autorizaciones, permisos y registros en materia de impacto y

riesgo ambiental; emisión de olores, gases o partículas a la atmósfera;

residuos peligrosos; remediación; residuos de manejo especial; planes

de manejo de residuos; cambio de usos del suelo en terrenos forestales;

y liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados para

bioremediación .

Establecerá las normas de carácter general para que los regulados

implementen sistemas de administración que prevean los estándares,

funciones, responsabilidades y encargados de la Seguridad Industrial,

Seguridad Operativa y protección al medio ambiente .

La agencia estará a cargo de un Director Ejecutivo quién será desig-

nado y removido libremente por el Titular del Ejecutivo Federal .


se crea el fonDo Mexicano Del Petróleo Para la estabilización y el Desarrollo

Se ordena la creación de este Fondo y se establecen las normas para su

constitución por parte de la shcP como fideicomitente, y su operación por

parte del Banco de México como fiduciario . Su finalidad será recibir, ad-

ministrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones

y contratos de exploración y extracción, con excepción de los impuestos .

Será el instrumento fundamental para administrar la renta petrolera .

No será considerado entidad paraestatal y será administrado por un

Comité Técnico integrado por siete miembros: tres representantes del

Estado quienes serán los secretarios de la shcP y de la sEnEr además

del Gobernador del Banco de México y cuatro miembros independientes

quienes serán nombrados por el presidente de la República con la aproba-

ción de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara

de Senadores . Los miembros independientes no tendrán el carácter de

servidores públicos, durarán en el cargo ocho años improrrogables, sus

periodos serán escalonados y deberán cumplir con requisitos de impar-

cialidad, experiencia y no haber sido servidor público de cualquier nivel

de gobierno ni haber ocupado cargos de elección popular o directivos de

partidos políticos durante los dos años anteriores al día de la designación .

No tendrán relación laboral con el Banco ni con el Fondo .

El Comité designará a un Coordinador Ejecutivo para que lleve a cabo

la administración financiera y el cálculo de las contraprestaciones de los

contratos de exploración y extracción, cuyo desempeño estará sujeto al

examen y dictamen del Contralor Interno designado por el propio Comité .

Los ingresos del Fondo serán los que reciba de los asignatarios por los

derechos de utilidad compartida y de extracción, y de los contratistas co-

mo contraprestaciones a favor del Estado (bono, cuota contractual para la

fase exploratoria, regalías y la que se determinará en los contratos a través

de la aplicación de una tasa al valor contractual de los hidrocarburos),


determinados por el volumen de producción y nivel de precios en el caso de

contratos de licencia y de producción compartida, y de la aplicación de un

porcentaje a la utilidad operativa en los casos de contratos de utilidad

compartida .

El Fondo será responsable de destinar los recursos captados para el

pago a los asignatarios y contratistas, las transferencias ordinarias en la

prelación que establece la Ley del Fondo, la administración de recursos

remanentes en la reserva del fondo para generar ahorro de largo plazo del

Gobierno Federal, incluyendo inversión en activos financieros, y las trans-

ferencias extraordinarias de recursos de la reserva en caso de que los

fondo de estabilización de los ingresos presupuestarios no alcancen a com-

pensar una disminución de ingresos o de su uso cuando sea mayor a 3 por

ciento del Producto Interno Bruto, para lo cual recomendará a la Cámara

de Diputados para su aprobación la asignación de recursos a los rubros

que se establecen en la propia Ley del Fondo .

Cabe destacar que se establecen obligaciones de transparencia e in-

formación que debe cumplir el Fondo, para lo cual no le resulta aplicable

el secreto fiduciario .

se establece un esQueMa interinstitucional Para las asignaciones y los contratos De exPloración y extracción De hiDrocarburos

Para la adjudicación de las asignaciones y la celebración de los contratos

por el Estado, para su licitación, administración y supervisión, así como

para la captación y manejo de los ingresos que se generen para el Estado,

se diseñó un esquema interinstitucional en el que participan la sEnEr, la

shcP, la cnh y el Banco de México .

• La sEnEr adjudicará las asignaciones a Pemex con el dictamen favora-

ble de la cnh, previa evaluación de las capacidades técnicas, financieras


y de ejecución para llevar a cabo de forma eficiente y competitiva la

exploración y extracción de hidrocarburos .

• La shcP, a través del Sistema de Administración Tributaria, llevará a

cabo la fiscalización de los derechos por la utilidad compartida que

deberán pagarse, mismos que se enterarán al Fondo Mexicano del

Petróleo .

• En la celebración de contratos la sEnEr establecerá el modelo de contra-

tación, con la opinión de la shcP y la cnh, así como los lineamientos

técnicos para cada proceso de licitación mientras que la shcP estable-

cerá los términos fiscales de las licitaciones y contratos, determinará

las variables de adjudicación y verificará las operaciones y registros

contables .

• La administración de los aspectos financieros la realizará el Fondo

Mexicano del Petróleo . A la cnh le corresponde realizar las licitaciones,

suscribir los contratos, administrarlos y supervisarlos en materia téc-

nica, así como aprobar los planes de exploración o de desarrollo para

su extracción y los programas anuales de inversión y operación .

La migración de una asignación a contrato tiene un proceso general y

una excepción transitoria:

• La sEnEr resuelve la solicitud de Pemex, con la asistencia técnica de la

cnh . Si Pemex opta por una asociación o alianza, la selección del socio

se realizará mediante licitación que lleve a cabo la cnh conforme a los

términos técnicos y fiscales que establezcan la sEnEr y la shcP, respec-

tivamente . La sEnEr tendrá que obtener opinión favorable de Pemex

respecto de los elementos técnicos, financieros, de ejecución y de expe-

riencia que deben reunir las personas morales que participen en la li-

citación, en tanto que la cnh solicitará su opinión en el proceso de

precalificación .


• La excepción a la licitación procede en el caso de la migración de los

contratos integrales de exploración y producción o contratos de obra

pública financiada que se encuentres vigentes a la entrada en vigor de

la Ley, cuando así lo soliciten conjuntamente Pemex y los contratistas .

La sEnEr establecerá los lineamientos técnicos y términos contractua-

les, mientras que la shcP los términos fiscales de los contratos a los

cuales se deben ajustar .

la regulación De activiDaDes De transforMación inDustrial y el coMercio exterior De hiDrocarburos y Petrolíferos se le asignan a la sener

En el nuevo modelo institucional la sEnEr será la autoridad responsable

de otorgar, modificar y revocar los permisos para el tratamiento y refina-

ción del petróleo, el procesamiento del gas natural y la exportación e im-

portación de hidrocarburos y petrolíferos, estas últimas facultades con el

apoyo de la Secretaría de Economía .

La lógica de la asignación de estas nuevas atribuciones a la sEnEr se

vincula con su responsabilidad de garantizar el suministro de hidrocar-

buros y petrolíferos en el territorio nacional .

se crea el centro nacional De control De gas natural (cenagas)

Se ordena al Ejecutivo Federal su creación como organismo público des-

centralizado, coordinado por sEnEr, para la gestión y administración in-

dependiente del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Inte-

grado de Gas Natural (transporte por ducto y de almacenamiento que se

encuentren interconectados), cuyo objeto es garantizar la continuidad y

seguridad en la prestación de estos servicios para contribuir a la continui-

dad y suministro de este energético en el territorio nacional .


• El Cenagas tendrá un doble papel: por un lado, será permisionario pa-

ra prestar los servicios de transporte por ducto y almacenamiento con

la infraestructura que adquiera y administre y que le deberá transferir

Pemex, y por el otro, será el gestor y administrador del Sistema Nacio-

nal . Los contratos de reserva de capacidad que tengan suscritos Pemex

y la cfE serán administrados y gestionados por el cEnEgas .

• El Sistema Nacional se integra por todos los sistemas a cargo de permi-

sionarios .

• La gestión y administración del Sistema Nacional se entiende como la

facultad del cEnEgas para instruir las acciones necesarias a los permi-

sionarios para que tanto la operación diaria como la de mediano y

largo plazo de sus sistemas permisionados, se realice en estricto apego

a las obligaciones de acceso abierto sin que se afecte la titularidad de

los contratos de reserva de capacidad .

• Por el doble papel que tiene, debe actuar con independencia respecto de

los permisionarios que integran el Sistema Nacional y no podrá privi-

legiar el uso de su infraestructura o la ampliación de la misma en cali-

dad de permisionario en detrimento de la infraestructura que pertenez-

ca a otros permisionarios .

• La licitación de los proyectos estratégicos, contenidos en el plan quin-

quenal de expansión del sistema que apruebe la sEnEr, los realizará el

cEnEgas conforme a las bases que apruebe la crE . La infraestructura

será desarrollada por terceros .

• Podrá convocar conjuntamente cualquier licitación, apoyado en las

empresas productivas del Estado y particulares, cuando aporten una

capacidad de demanda significativa .

• Los proyectos estratégicos se califican por la dimensión de sus ductos,

presión operativa, longitud y contribución a la redundancia y al sumi-

nistro .

• Los proyectos no estratégicos de las empresas productivas del Estado

se deberán ejecutar por terceros a través de procesos de licitación,


en los cuales éstas reservarán la capacidad que requieran para sus

operaciones .

Se deberá sujetar a la regulación de permisionario que le establezca la

crE y a las reglas de operación que esta Comisión emita para los gestores

de los sistemas integrados .

La conducción del cEnEgas estará a cargo de un Consejo de Adminis-

tración que contará al menos con tres consejeros independientes, y de un

Director General .

se crea el centro nacional De control De energía eléctrica (cenace)

Se ordena al Ejecutivo Federal su creación como organismo público des-

centralizado, sectorizado en la sEnEr, para el Control Operativo del Siste-

ma Eléctrico Nacional; la operación del Mercado Eléctrico Mayorista; y

garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la Red

Nacional de Trasmisión y las Redes Generales de Distribución . Este cen-

tro, que operaba en la cfE, se independiza y adquiere nuevas facultades

derivadas del nuevo esquema de competencia y libre concurrencia que

promueve la reforma eléctrica .

El Control Operativo del Sistema consiste en la emisión de instruccio-

nes relativas a:

• La asignación y despacho de las centrales eléctricas, de la demanda

controlable y de importación y exportación;

• La operación de la Red Nacional de Trasmisión que corresponda al

mercado mayorista, y

• La operación de las Redes Nacionales de Distribución que corresponda

al mercado eléctrico mayorista .


El mercado eléctrico mayorista es el mercado en el que generadores,

comercializadores y usuarios calificados podrán realizar transacciones

de compraventa de energía, servicios conexos, potencia y certificados de

energías limpias, entre otras, conforme a los procedimientos que se esta-

blezcan en las Reglas del Mercado .

Los usuarios calificados son aquellos cuyos centros de carga tengan

los niveles de consumo o demanda determinados por la sEnEr .

La crE emitirá las Bases del Mercado Abierto mientras que el cEnacE

las Disposiciones Operativas, que en conjunto constituyen las Reglas del

Mercado .

El cEnacE tiene facultades específicas respecto a los generadores que

representen centrales eléctricas interconectadas al Sistema Eléctrico Na-

cional, transportistas y distribuidores, comercializadores y usuarios cali-

ficados .

• Emitir instrucciones a los generadores para que operen sus centrales

eléctricas .

• Emitir instrucciones para el mantenimiento de dichas centrales eléctricas .

• Definir las características de la infraestructura requerida para la inter-

conexión de las centrales eléctricas o conexión de los centros de carga,

así como realizar o validar el cálculo de aportaciones .

• Instruir a los transportistas y distribuidores la celebración de contratos

y la realización de la interconexión o conexión .

• Celebrar con los transportistas y distribuidores los convenios que regi-

rán la prestación y facturación de los servicios de trasmisión y distribu-

ción, con base en los modelos de contrato autorizados por la crE a

propuesta del cEnacE .

• Recibir las ofertas y calcular los precios de energía eléctrica del merca-

do eléctrico mayorista .


La conducción y administración del cEnacE estará a cargo de un Con-

sejo de Administración que contará al menos con tres consejeros indepen-

dientes y un Director General .

El desempeño del cEnacE se revisará periódicamente por un comité

de evaluación constituido por la sEnEr y la crE, en el que participará un

representante de cada modalidad de participante del mercado .

se fortalecen PeMex y la cfe al transforMarse De organisMos Públicos DescentralizaDos a eMPresas ProDuctivas Del estaDo

De propiedad exclusiva y control del Gobierno Federal, con personalidad

jurídica y patrimonio propios y autonomía técnica, operativa y de gestión .

Nueva figura con carácter empresarial que no forma parte de la Adminis-

tración Pública Federal, con un régimen especial nuevo, distinto y separa-

do al aplicable a las entidades paraestatales .

El Gobierno Federal asume un nuevo papel como propietario y no

como administrador, y conlleva también una nueva concepción de las

relaciones que tendrán con la sEnEr que encabeza el sector energético .

Sus principales características son las siguientes:

• Cuentan con un régimen especial en materia de empresas productivas

subsidiarias y empresas filiales; adquisiciones, arrendamientos, servi-

cios y obras, bienes, responsabilidades, remuneraciones, presupuesto,

deuda y dividendo estatal .

• Estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas

leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos orde-

namientos tales como la normatividad que emitan sus respectivos

Consejos de Administración . En segundo término, y donde se introdu-

ce el verdadero cambio, el derecho civil y mercantil serán supletorios .

No se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagu-

nas sobre el funcionamiento de las empresas como ahora ocurre .


• Sus actividades deberán orientarse a generar valor económico y renta-

bilidad para el Estado .

• Se amplían sus objetos: en el caso de Pemex, para desarrollar fuentes

de energía distintas a las derivadas de hidrocarburos, así como la ge-

neración y comercialización de energía eléctrica; en el caso de cfE,

para la importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra

y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible .

• Se establece un nuevo modelo de gobierno corporativo con un Consejo

de Administración que se convierte en el eje de las decisiones estraté-

gicas con una nueva integración de diez miembros, cinco de ellos inde-

pendientes en el caso de Pemex y cuatro en la cfE, de tiempo parcial,

designados por el presidente de la República y ratificados por el Senado .

No tendrán el carácter de servidores públicos y durarán en su cargo

cinco años, escalonados, con posibilidad de ser nombrados nuevamen-

te por un periodo adicional . De los cinco consejeros del Gobierno Fede-

ral, tres de ellos pueden o no ser servidores públicos, los dos restantes

son los Secretarios de Energía, quien los presidirá, y el secretario

de Hacienda, únicos que pueden tener suplentes que deben ser nivel de

subsecretario .

• Para la ratificación por el Senado de los consejeros independientes, el

Ejecutivo Federal enviará la designación acompañada de la documenta-

ción que acredite el cumplimiento de los requisitos para ocupar el

cargo . La Cámara de Senadores ratificará, en su caso, mediante el voto

favorable de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la de-

signación respectiva, sin la comparecencia de la persona designada

dentro del improrrogable plazo de treinta días naturales siguientes a la

recepción del nombramiento .

Si no se alcanzaren los votos mencionados, o la Cámara de Senado-

res no resolviere dentro del plazo señalado, se entenderá rechazado el

nombramiento respectivo, en cuyo caso el Ejecutivo Federal enviará

una nueva designación a ratificación de la Cámara de Senadores en


términos del párrafo anterior . Si esta segunda designación fuere tam-

bién rechazada conforme a este párrafo, el Ejecutivo Federal hará la

designación del consejero independiente directamente . El plazo pre-

visto correrá siempre que el Senado de la República se encuentre en

sesiones .

Dentro de este nuevo modelo corporativo se establece un régimen

especial muy innovador para sus empresas productivas subsidiarias y

filiales, el cual constituye uno de los aspectos de mayor flexibilidad y de

gestión empresarial que les otorgan sus leyes .

• Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del

Estado sujetas al mismo régimen especial y a la conducción, dirección

y coordinación de Pemex o cfE, que se crean por el Consejo de Admi-

nistración para realizar las actividades que le determine, y que sus

consejos de administración se integran por no menos de cinco ni más

de siete miembros con mayoría de Pemex o cfE, pudiendo participar con

consejeros designados por sEnEr y shcP, previa aprobación del Consejo

de Administración .

• Las empresas filiales pueden ser de participación directa o indirecta en

más del cincuenta por ciento de su capital social, y tendrán la natura-

leza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de

su constitución . La sEnEr podrá designar a uno de los consejeros de sus

consejos de administración . La creación, fusión o escisión de las em-

presas filiales de participación directa debe ser autorizada por el Con-

sejo de Administración a propuesta del director General .

• La creación o participación en tales filiales sólo se aprobará cuando la

operación de la empresa filial respectiva sea sustentable, no represente

pérdidas que deban cubrirse por los ingresos generados por otras ra-

mas de negocio o divisiones de la empresa, no requiera de trasferencias

presupuestarias para su operación, que sus pasivos laborales estén


respaldados bajo esquemas sostenibles, y que se prevean las acciones

necesarias para que Pemex o la cfE puedan controlar el manejo de su

endeudamiento . Lo anterior deberá ser aprobado por el Consejo de

Administración . El secretario de Hacienda y Crédito Público podrá so-

licitar que, previo a la decisión que se adopte, se cuente con un dicta-

men de un auditor o consultor externo independiente sobre los aspec-

tos señalados .

• Las actividades de exploración y extracción las realizará Pemex a tra-

vés de empresas productivas subsidiarias cuando las realice de mane-

ra exclusiva . En los casos en que para llevarlas a cabo, en virtud de

resultar ganador en un proceso de licitación de un contrato o la migra-

ción de una asignación a contrato las pretenda realizar en asociación o

alianza, lo podrá hacer a través de empresas subsidiarias o filiales, la

participación minoritaria en otras empresas u otras formas de asocia-

ción .

• Las actividades de trasmisión y distribución de energía eléctrica las

realizará la cfE a través de empresas productivas subsidiarias . Podrán

celebrar contratos con sus empresas filiales o con particulares para

llevar a cabo el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión,

operación y ampliación de la infraestructura para prestar estos servi-

cios . En los casos que pretenda realizarlas en asociación o alianza con

terceros, lo podrá hacer mediante empresas filiales, la participación

minoritaria en otras sociedades, o las demás formas de asociación per-

mitidas .

• Las demás actividades las podrá realizar directamente a través de em-

presas filiales, empresas en las que participe minoritariamente, directa

o indirectamente, o mediante cualquier figura de alianza o asociación

permitidas .

Dentro de las funciones que ejercerá el Gobierno Federal como dueño

de las empresas se establece que entreguen un dividendo estatal anual


sobre utilidades por un monto que determinará la shcP, previa opinión del

Fondo Mexicano del Petróleo, el cual estará incluido en la Iniciativa de Ley

de Ingresos de la Federación para su aprobación por el Congreso de la

Unión quien sólo podrá revisarlo a la baja . El resto del monto que no se

entregue como dividendo será reinvertido por las empresas .

En materia presupuestal no se excluyeron del Presupuesto de Egresos

de la Federación (PEf) por lo cual, adicionalmente a otras restricciones, el

presupuesto consolidado de las empresas estará sujeto a metas de balan-

ce financiero y a un techo de gasto de servicios personales que, a propues-

ta de la shcP, apruebe el Congreso de la Unión .

En contraposición, el Congreso incorporó un incentivo muy importan-

te para que Pemex reduzca su pasivo laboral si alcanza un acuerdo que

modifique su contrato colectivo de trabajo y su Reglamento de Trabajo del

Personal de Confianza, e implemente un Programa de Austeridad en el

Gasto que conlleve en el mediano plazo a una reducción de las obligacio-

nes de pago de las pensiones y jubilaciones de la empresa . Además, las

modificaciones deberán contemplar, al menos, que las pensiones o jubila-

ciones de los trabajadores de nuevo ingreso sean financiadas bajo esque-

mas de cuentas individuales que permitan la portabilidad de derechos con

el Sistema de Ahorro para el Retiro, y que se contemple un ajuste gradual

a los parámetros para determinar las pensiones de los trabajadores acti-

vos incluyendo la edad de retiro para reflejar el cambio en la esperanza

de vida . De lograr lo anterior, el Gobierno Federal asumirá una proporción

por un monto equivalente a la reducción del pasivo laboral derivado de las

pensiones y jubilaciones en curso de pago, así como las que correspondan

a los trabajadores en activo de Petróleos Mexicanos reconocidas a la en-

trada en vigor de la Ley .

Para la cfE se establece el mismo compromiso para asumir una pro-

porción de la obligación de pago de las pensiones y jubilaciones que co-

rrespondan a sus trabajadores quienes fueron contratados hasta el 18 de

agosto de 2008, fecha en que la empresa suscribió con el sindicato un


convenio para adoptar el esquema de cuentas individuales para los traba-

jadores de nuevo ingreso . En consecuencia, para acceder a este apoyo, la

cfE debe alcanzar acuerdos para que los trabajadores en activo contrata-

dos hasta el 18 de agosto de 2008 se adhieran de manera voluntaria a

dichos esquemas de cuentas individuales .

se constituye el fiDeicoMiso Para ProMover el Desarrollo De ProveeDores y contratistas nacionales De la inDustria energética

Substituye al fideicomiso que para el mismo propósito se constituyó para

la industria petrolera estatal por mandato de la Ley de Pemex del 2008 . Su

objeto será promover el desarrollo y competitividad de proveedores y

contratistas locales y nacionales, a través de esquemas de financiamiento

y de programas de apoyo para capacitación, investigación y certificación,

con el fin de cerrar brechas de capacidad técnica y de calidad, con especial

atención a las pequeñas y medianas empresas .

Este fideicomiso será un instrumento de apoyo a las estrategias que

deberá definir la Secretaría de Economía (sE) para el fomento industrial de

cadenas productivas locales y para la inversión directa en la industria

de hidrocarburos .

Contará con un consejo consultivo, encabezado por la sE, con repre-

sentantes de la sEnEr, la cnh, la crE, académicos y representantes del sector

privado o de la industria, para apoyar en la definición de políticas, criterios

y metodologías para el diagnóstico de la oferta de productos, bienes y

servicios; la formación de cadenas productivas regionales y nacionales,

y el desarrollo del talento de los recursos humanos, la innovación y la

tecnología .

La sE establecerá la metodología para medir el contenido nacional en

la industria de hidrocarburos . El conjunto de actividades de exploración

y extracción deberá alcanzar, en promedio, al menos 35 por ciento en 2025

a partir de un aumento gradual de 25 por ciento en 2015 .


se establecen MecanisMos e instruMentos De cobertura social y Para ejecutar Proyectos De Desarrollo

Para coadyuvar con el suministro oportuno y a precios accesibles de com-

bustibles de consumo básico en zonas rurales y urbanas marginadas, la

sEnEr podrá instrumentar programas de apoyos focalizados conjunta-

mente con las Secretarías de Hacienda y Desarrollo Social .

También podrá instruir a Pemex, a las demás empresas productivas

del Estado y al Centro Nacional de Control de Gas Natural, llevar a cabo

proyectos de beneficio social y de promoción de desarrollo económico que

podrán abarcar el tratamiento y refinación de petróleo; procesamiento de

gas natural; transporte y almacenamiento de hidrocarburos o petrolí-

feros; el transporte por ducto y almacenamiento que se encuentre vincu-

lado a ductos, de petroquímicos; la distribución de gas natural o petrolí-

feros; y el expendio al público de gas natural o petrolíferos, previa opinión

favorable de la shcP . Serán financiados dentro del Presupuesto de Egresos

de la Federación que apruebe la Cámara de Diputados .

Tratándose de proyectos de infraestructura de transporte por ductos

y de almacenamiento de gas natural, la participación será a través del

Cenagas .

Para la realización de estos proyectos podrá instruir la aplicación de

mecanismos de asociación público privada .

Con el objeto de electrificar las comunidades rurales y zonas urbanas

marginadas que carecen de este servicio, la sEnEr establecerá los térmi-

nos y condiciones para que los distribuidores y suministradores de servi-

cios básicos presten el servicio a estas zonas, ejerciendo los recursos del

Fondo de Servicio Universal Eléctrico que deberá establecer con este

propósito, así como para el suministro de lámparas eficientes y el sumi-

nistro básico a usuarios finales en condiciones de marginación .

De igual manera que en el caso de suministro de combustibles, podrá

Instrumentar programas de apoyo focalizado para coadyuvar al suminis-


tro eléctrico oportuno y a precios accesibles en zonas rurales y urbanas

marginadas para grupos de usuarios de suministro básico en condiciones

económicas de vulnerabilidad, conjuntamente con las Secretarías de Ha-

cienda y Desarrollo Social .

se establecen obligaciones y MecanisMos De transParencia, inforMación y renDición De cuentas

Adicionalmente a las obligaciones de transparencia y acceso a la informa-

ción previstas en la Ley de la materia y a la Ley Federal Anticorrupción

en Contrataciones Públicas a la que estarán sujetas, se establecen obliga-

ciones de información, combate a la corrupción y rendición de cuentas

para las autoridades y las empresas del Estado .

En materia de contratos de exploración y extracción, se deberán in-

cluir cláusulas de transparencia y la shcP y el Fondo Mexicano del Petró-

leo deberán hacer pública, por medios electrónicos, información por cada

contrato y de manera agregada sobre producción, contraprestaciones a

los contratistas, ingresos al Estado, inversión, costos, gastos o deduccio-

nes improcedentes, resultados definitivos de las auditorías practicadas e

impuestos de los asignatarios y contratistas, entre otras . La shcP deberá

verificar las operaciones y registros contables de los contratos, incluso

mediante la realización de auditorías . El Fondo deberá publicar, además,

reportes de resultados y estados financieros, así como los montos de las

transferencias realizadas . Los órganos reguladores tendrán amplias fa-

cultades de verificación de asignatarios, contratistas y permisionarios en

el ámbito de sus competencias, . así como con un código de conducta pú-

blico que rija la actuación de los servidores públicos en el manejo de la

información y en su relación con los sujetos regulados .

Por lo que hace a las Empresas productivas del Estado, se establece

un nuevo esquema de vigilancia, auditoría, responsabilidades y transpa-

rencia, así como la rendición de cuentas a las que estarán sujetas .


• El Comité de Auditoría, integrado por tres consejeros independientes,

se encargará de proponer al Auditor Interno y los lineamientos en ma-

teria de vigilancia de la empresa para la aprobación del Consejo de

Administración, y dará seguimiento a la gestión de la empresa, a sus

empresas subsidiarias y filiales, y verificará el cumplimiento de planes,

programas y proyectos prioritarios . El Auditor Externo será designado

por el Consejo de Administración a propuesta del Comité de Auditoría .

Adicionalmente, se establece el sistema de control interno para preve-

nir e identificar riesgos . Lo anterior, independientemente de la fiscali-

zación que realiza la Auditoría Superior de la Federación .

• Se aplicará la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos al personal de Pemex y cfE y sus empresas produc-

tivas subsidiarias, pero su aplicación corresponderá a una Unidad de

Responsabilidades de nueva creación que dependerá de la Secretaría

de la Función Pública y que no tendrá competencia en control interno

y auditoría .

• La Ley propone ciertas excluyentes de responsabilidad para el personal

de Pemex y cfE, y sus empresas productivas subsidiarias, de actos,

omisiones o decisiones que se hayan realizado con base en la informa-

ción proporcionada por las áreas responsables en la materia o hayan

seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o

los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en am-

bos casos, con base en la información disponible al momento de la

decisión . También se establece que la Unidad de Responsabilidades

podrá abstenerse de iniciar un procedimiento o interponer una sanción

en ciertos supuestos que establecen las leyes de estas empresas .

• Estarán sujetas a las leyes aplicables en materia de trasparencia y ac-

ceso a la información, de fiscalización, rendición de cuentas y combate

a la corrupción, así como a la Ley del Mercado de Valores en cuanto a

información al público en general y disposiciones especiales orientadas

a proteger la información industrial y comercial . Adicionalmente, se

prevé un informe anual que deberá aprobar el Consejo de Administra-

ción y que, suscrito por el presidente del Consejo y el Director General

deberán presentar al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión .

Como una función del Gobierno Federal como propietario de las em-

presas, se prevé la evaluación anual sobre su desempeño y de su Consejo

de Administración y sus comités a cargo de un comisario . Para su desig-

nación, el Ejecutivo Federal solicitará al Instituto Mexicano de Ejecutivos

de Finanzas que proponga una terna de personas o firmas de reconocido

prestigio que enviará a la Cámara de Diputados . Su Junta de Coordinación

Política seleccionará a uno de los integrantes de la terna y someterá la

designación al Pleno, misma que deberá realizarse por el voto de las dos

terceras partes de los miembros presentes . El informe anual se presenta-

rá al Ejecutivo Federal y a la Cámara de Diputados .

381

Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos*Pedro Ángel Contreras**

introDucción

Derivado de la aprobación de la Reforma Energética y la consecuente evo-

lución en el régimen fiscal y de contraprestaciones que se aplicarán a los

diferentes tipos de contratos y asignaciones a partir del próximo año, se

destaca la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas de

México y la problemática que presenta este sector, asociada a la volatilidad

de los precios del petróleo, los crecientes costos de producción de hidro-

carburos y la declinación de la producción .

En ese sentido, se busca dar un panorama de los cambios aprobados

por la Reforma Energética que modifican el paradigma del sector y trans-

forman a las empresas paraestatales en Empresas productivas del Estado,

que a partir del próximo año comenzarán a competir, de manera abierta,

con distintas empresas del sector privado que inviertan en este sector al

amparo de las leyes mexicanas .

Por ello, se hace un recuento del nuevo régimen fiscal vinculado a la

exploración y extracción de hidrocarburos, tanto de los impuestos como

de las contraprestaciones que estarán obligados a pagar las Empresas

productivas del Estado y los contratistas privados .

Asimismo, este nuevo paradigma contempla la incorporación de cua-

tro nuevos modelos de contratos; los de licencias, los de producción com-

* Artículo publicado el día jueves 15 de agosto de 2013 en el periódico Reforma .**Director General del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas en la H . Cámara

de Diputados .

382 • Pedro Ángel Contreras

partida, los de utilidad compartida y los de servicios, todos ellos sujetos

al nuevo régimen de impuestos y contraprestaciones contenidos en la Ley

de Ingresos sobre Hidrocarburos .

iMPortancia De los ingresos Petroleros en las finanzas Públicas 2003-2013

Carga fiscal de Pemex

En el periodo de 2003 a 2013 el comportamiento de las ventas totales de

Pemex muestra una tendencia positiva, con excepción de 2009 y 2014

donde se aprecia un leve retroceso asociado a la crisis internacional que

afectó a todos los sectores de la economía, generando una menor deman-

da de productos energéticos . En general, el principal factor que explica el

nivel de ventas se asocia con el incremento en el precio de la Mezcla

Mexicana de Exportación que, para el periodo en comento, pasó de 24 .8 a

98 .5 dólares por barril (dpb), en ese orden, registrando un precio prome-

dio máximo en 2012 al ubicarse en 102 .0 dpb (véase grafica 1) .

Gráfica 1 Ventas de Pemex y precio de barril

(miles de millones de pesos y dólares)

24.831.1

42.753.0 61.6

84.4

57.4

72.5

101.1 102.0 98.5

625

774

929

1,06

2

1,13

6

1,32

9

1,09

0

1,28

2

1,55

8

1,64

7

1,60

8

- 0

- 20

- 40

- 60

- 80

- 100

- 120

0 -

400 -

800 -

1,200 -

1,600 -

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ventas en mmp Precio de la mezcla dólares por barril

Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .

Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 383

De acuerdo con sus estados financieros de 2003 a 2013, Pemex mues-

tra rendimientos positivos antes de descontar los impuestos de 51 .2 por

ciento del total de sus ventas; sin embargo, los impuestos en dicho perio-

do representaron en promedio 56 .1 por ciento, por lo que al descontar los

impuestos de los rendimientos de operación, los resultados de la empresa

son negativos . Es claro que la carga fiscal es el principal motivo para que

los resultados netos de Pemex sean deficitarios (véase gráfica 2) .

En este sentido, Luis Videgaray Caso, en agosto de 2013, declaró “pa-

ra que Pemex crezca, se modernice y desarrolle su verdadero potencial

como empresa del Estado, la relación entre Pemex y el fisco debe cambiar .

No podría haber una Reforma Energética exitosa sin un nuevo régimen

fiscal para Pemex .1

Otras opiniones coincidieron en la necesidad de un cambio al régimen

fiscal de Pemex, como Carlos Huerta Durán y Fluvio Ruiz Alarcón, en el

documento “Inversión Pública, Régimen Fiscal y Petrobras: los dilemas de

Pemex”, exponen que para visualizar a Pemex como un motor de desarro-

llo económico nacional, sin necesidad de hacer cambios a la Constitución,

se necesita de un Nuevo Régimen Fiscal de Pemex .

Asimismo, en diversas iniciativas como la presentada por el Partido

de la Revolución Democrática (Prd), se propone un Nuevo Régimen Fiscal

en Pemex tendiente a generar recursos adicionales para inversión pro-

ductiva .2

Javier Obregón Ruiz, en el Documento de Trabajo: La Propuesta de

Reforma Energética de Acción Nacional, manifiesta que

el régimen fiscal de Pemex debe cambiar pues se requieren de recursos eco-

nómicos adicionales para aplicar una agresiva política de inversión pública

canalizada a la exploración y producción; transformación industrial de hidro-

carburos; autosuficiencia de insumos petroquímicos y productos derivados;

1 Disponible en: http://www .alianzacivica .org .mx/consulta/ensayos/InversionPublica .pdf

2 Disponible en: http://www .prd .org .mx/documentos/propuesta_reforma_2013 .pdf


mantenimiento, comercialización, distribución, transportación, almacenamien-

to, investigación y desarrollo tecnológico e internacionalización de Pemex” .3

Para analizar la concurrencia de opiniones sobre la necesidad de mo-

dificar el régimen fiscal de Pemex, se exponen las principales caracterís-

ticas del régimen vigente hasta 2014 para con ello dar paso a la descrip-

ción del nuevo régimen aprobado por el Congreso de la Unión, tanto para

Pemex como empresa Productiva del Estado como para los inversionistas

privados, y que entrará en vigor a partir de 2015 .

Petrolización de las finanzas públicas

Los ingresos presupuestarios durante el periodo 2003-2013 pasaron de

representar 20 .8 por ciento del Pib a 23 .6 por ciento, incrementándose en

3 Disponible en: http://www .pan .org .mx/wp-content/uploads/downloads/2013/11/Do-cumento_508 .pdf

Gráfica 2 Carga fiscal de Pemex

(miles de millones de pesos)

-1,000 -

-500 -

0 -

500 -

1,000 -

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado* Rendimiento antes de impuestos Impuestos

- - - - - - - - - - -

*No incluye otros resultados integrales .Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .


2 .8 puntos porcentuales, de los cuales los ingresos petroleros incremen-

taron su participación 0 .9 puntos porcentuales del Pib, en tanto los no

petroleros aumentaron 1 .9 puntos (véase gráfica 3) .

En el periodo en estudio, los ingresos petroleros aportaron 34 .7 por

ciento en promedio al total de ingresos presupuestarios; su participación

está en función principalmente del comportamiento de los precios de re-

ferencia de la Mezcla Mexicana de Exportación, a diferencia de los ingre-

sos no petroleros, como son los tributarios, cuya evolución se liga al nivel

de la actividad económica (véanse gráficas 4 y 5)

Los ingresos petroleros han contribuido al incremento de los ingresos

públicos en México, manteniendo una aportación de poco más de una

tercera parte pero con una característica volatilidad, al estar ligados a

factores externos como el precio internacional del petróleo, lo que implica

un riesgo para la sustentabilidad del gasto público .

La problemática se magnifica al considerar dos aspectos: i) la caída en la

producción de hidrocarburos que de 2003 a 2013 cayó 23 .9 por ciento; y ii)

el incremento en el costo de producción y comercialización de los hidrocar-

buros (dato obtenido a partir de dividir el costo de ventas entre ventas tota-

les) . Es decir, cada vez se produce menos a un mayor costo (véase gráfica 6) .

Gráfica 3 Ingresos petroleros y no petroleros

(porcentajes del Pib)

6.9 7.3 7.7 8.2 7.7 8.67.2 7.3 7.6 7.6 7.8

13.913.0 12.9 13.3 14.1 14.7

16.115.0 14.9 14.9 15.8

20.8 20.4 20.6 21.5 21.823.3 23.3 22.3 22.5 22.5 23.6

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Petroleros No petroleros

Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi .


Gráfica 4 Participación de los ingresos petroleros

(estructura porcentual)

0.0 -

20.0 -

40.0 -

60.0 -

80.0 -

100.0 -

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

No petroleros

- - - - - - - - - - -

Petroleros

Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi.

Gráfica 5 Ingresos petroleros y no petroleros

(miles de millones de pesos de 2015 y variación porcentual)

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

0 -

1,000 -

2,000 -

3,000 -

4,000 -

5,000 -

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Petroleros No petroleros

Variación % Pet Variación % No Pet

Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi.


Gráfica 6 Costo de ventas y producción de hidrocarburos

(estructura porcentual y producción en miles de barriles diarios)

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

0.0 -

10.0 -

20.0 -

30.0 -

40.0 -

50.0 -

60.0 -

03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

Costo de Ventas (% del total de ventas)

Producción (Mbd)

Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .

PersPectivas y evolución Del régiMen fiscal De PeMex

Parece estar suficientemente claro que durante los últimos años se había

venido configurando un consenso entre académicos, analistas y fuerzas

políticas en el país acerca de que las cosas no iban bien en materia de

energía, y particularmente en cuanto a los aspectos relacionados con los

hidrocarburos . En consecuencia, se multiplicaron las propuestas e inicia-

tivas que buscaban modificar el estado y las tendencias que se venían

apreciando con un claro sesgo hacia el deterioro .

Quizá el rasgo más evidente de esta situación se encontró en la forma

cómo evolucionó el contenido petrolero en la composición de los ingresos

presupuestarios durante los años recientes .

Por ello, a partir de 2006 se emprendieron esfuerzos recurrentes des-

de el Ejecutivo y el Legislativo para ajustar al menos el régimen fiscal de

Pemex, sin embargo la experiencia de estos años ha evidenciado que di-

chos ajustes fueron eventualmente insuficientes (véase cuadro 1) .


Cuadro 1 Estructura de los derechos petroleros 1994-2005

Derecho sobre extracción de petróleo

52.3% Ingresos por venta de bienes y serv. menos los

costos y gastos autorizados

Derecho extraordinario sobre extracción de petróleo

25.5%

Ingresos por venta de bienes y serv. menos los costos y gastos autorizados

Derecho sobre hidrocarburos 60.8%

(Derecho de ajuste, los tres anteriores no podrán ser superiores a éste)

Derecho adicional sobre extracción de petróleo

1.1%

Ingresos por venta de bienes y serv. menos los costos y gastos autorizados

Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes de Pemex

(vigente hasta 2007)

39.2% Por la exportación de petróleo, sobre el precio que excediera al contemplado para la estimación de los Ingresos contenidos en la LIF

Estructura de los derechos petroleros 1994-2005

Periodo de 1994 a 2005

Como antecedentes inmediatos, de 1994 a 2005 el Régimen Fiscal al que

Pemex estaba sujeto integraba el pago de los Derechos a los Hidrocarbu-

ros: Extracción de petróleo, Extraordinario y Adicional sobre extracción

de petróleo; Derecho sobre hidrocarburos; el Aprovechamiento sobre

Rendimientos Excedentes (arE); además, el Impuesto sobre Rendimientos

Petroleros (irP); el Impuesto al Valor Agregado (iva); así como los Impues-

tos a la Importación y Exportación; entre otras obligaciones .

Los cambios entre 2006 y 2013

Para 2006, el Congreso de la Unión aprobó una serie de adecuaciones al

régimen fiscal destacando la eliminación del arE y el cambio del régimen de

Derechos que pasa de cuatro derechos, incluidos en la Ley de Ingresos

de la Federación, a seis nuevos derechos contenidos en el capítulo XII del

título II de la Ley Federal de Derechos .


De 2007 a la fecha, se han realizado diversas modificaciones que pre-

tendían disminuir la carga fiscal de Pemex y darle rentabilidad a proyec-

tos que tienen una alta complejidad técnica, requieren de fuertes recursos

de inversión y procesos de maduración más tardados, así como otorgar

recursos a entes reguladores y de fiscalización (véase cuadro 2) .

Cuadro 2 Cronología de las reformas al régimen fiscal en hidrocarburos

2006 2008 2009 2010 2011

Primer cambiode Régimenfiscal.

• Eliminación de derechos incluidos en la LIF

•Nuevos derechos contenidos en la LFD

Se contempló la reducción de tasas, un ajuste a la RFP

y cambio enel límitemáximo dededucciónpara el DOH

Se gravaron lospozosabandonadoso en eprocesode abandono

Se distingue alos pozos de difícil accesocon ventajasfiscales, dandotratodiferenciado alos deChicontepec yAguas profundas.

Se añaden nuevos derechos paraChicontepec yAguasprofundas,lo que implicaun menor pagopor parte dePemex.

Se unifica elrégimen para los campos dedifícil acceso yse estableceun derechodestinado a laComisiónNacional deHidrocarburos

Situación en 2014

Actualmente, Pemex está obligado a pagar a la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público (shcP) derechos sobre la extracción y exportación de hi-

drocarburos, además de tributar algunos impuestos con cargo a algunos

de sus Organismos Subsidiarios . Los impuestos con los que se gravan hoy

en día las actividades de Petróleos Mexicanos son los siguientes:

• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (iEPs) . Existen dos im-

puestos especiales a la venta final de gasolinas y diésel . El primero se

asocia a una tasa impositiva que varía mensualmente como resultado del

procedimiento establecido en la Ley que regula este impuesto . Para Pe-

mex este es un impuesto indirecto, pues lo traslada y cobra a sus clientes .


El segundo impuesto se relaciona con la aplicación de una cuota a la

venta final de estos combustibles a razón de 36 centavos por litro para

la gasolina magna, 43 .92 centavos por litro para la gasolina premium

uba y 29 .88 centavos por litro para el diésel .

• Impuesto a los Rendimientos Petroleros . Por este concepto, Petróleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios, a excepción de Pemex-Ex-

ploración y Producción, sujetarán el rendimiento neto del ejercicio a la

tasa del 30 por ciento, conforme a las disposiciones fiscales y las reglas

de carácter general expedidas por la shcP .

Por otra parte, la paraestatal está obligada a pagar derechos sobre

hidrocarburos, mismos que a la fecha tienen la siguiente estructura:

• Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos . Se aplica una tasa de 72 .5

por ciento a la diferencia entre el valor anual del petróleo crudo y gas

natural extraído en el año y las deducciones autorizadas para este

derecho .

• Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización . La tasa

estipulada es de entre 1 y 10 por ciento, en función del precio de la

mezcla mexicana de exportación y se aplica sobre el valor de la produc-

ción de crudo extraída, siempre que el valor sea superior a 22 dólares

por barril . Cuando el precio es superior a 31 dólares, la tasa aplicable

es de 10 por ciento .

• Derecho Extraordinario sobre la Exportación de Petróleo Crudo . Grava

las exportaciones de petróleo a una tasa de 13 .1 por ciento sobre la

diferencia entre el precio observado y el estimado en la Ley de Ingre-

sos . Este derecho es acreditable contra el derecho sobre hidrocarburos

para el fondo de estabilización .

• Derecho para la Investigación Científica y Tecnológica en Materia de

Energía . Grava el valor de la producción de crudo y gas natural extraí-

da en el año .


• Derecho para la Fiscalización Petrolera . Aplica una tasa de 0 .003 por

ciento sobre el valor de la producción total de crudo y gas natural ex-

traída en el año .

• Derecho Único sobre Hidrocarburos . Se calcula a una tasa que oscila

entre 37 y 57 por ciento según el rango del precio promedio de petróleo,

sobre el valor de la extracción de petróleo crudo y gas de los campos

abandonados y en proceso de abandono, sin deducciones .

• Derecho sobre Extracción de Hidrocarburos . Se determina sobre el

valor de la extracción de petróleo crudo y gas natural de los campos en

el Paleocanal de Chicontepec, marginales y de campos en aguas pro-

fundas a una tasa de 15 por ciento sobre el valor anual del petróleo

crudo y gas natural extraídos en cada campo .

• Derecho Especial sobre Hidrocarburos . Este se paga aplicando una tasa

de 30 por ciento sobre la diferencia entre el valor anual del petróleo

crudo y el gas natural extraídos en los campos Paleocanal de Chiconte-

pec, marginales y aguas profundas, incluye las deducciones permitidas .

• Derecho Adicional sobre Hidrocarburos . Se paga cuando el precio del

petróleo crudo equivalente es superior a 60 dólares, aplicando una tasa

de 52 por ciento sobre el excedente del precio multiplicado por el volu-

men de petróleo crudo equivalente extraído en cada campo .

generaliDaDes Del nuevo régiMen fiscal

Aspectos regulatorios relevantes

La Reforma Energética aprobada por el Congreso de la Unión contempla

modificaciones a la Constitución en sus artículos 25, 27 y 28, así como la

adición de 21 artículos transitorios .

Estos cambios transforman la estructura del sector de hidrocarburos

porque permiten la participación de nuevos actores en la industria, y la

modificación de la estructura y la situación legal en la que se basan las

ahora llamadas Empresas productivas del Estado . Esto abrió la puerta


para una modificación de fondo en el régimen fiscal para la exploración y

extracción de petróleo y gas natural, donde a la fecha Pemex es el más

importante protagonista .

Además de la Reforma Constitucional, el Congreso de la Unión refor-

mó 12 leyes secundarias y expidió nueve nuevas leyes, de las cuales sólo

se comentan por su relevancia en el tema, los ajustes a la Ley Federal de

Derechos que deroga el actual régimen fiscal de Pemex (que consta de

nueve derechos a la producción y exportación de hidrocarburos) y la Ley

de Petróleos Mexicanos que contempla la transformación de la paraestatal

en una Empresa Productiva del Estado .

También se aborda la creación de la Ley de Hidrocarburos y la Ley de

Ingresos sobre Hidrocarburos . Esta última tiene por objeto establecer el

régimen de ingresos que recibirá el Estado de las actividades de explora-

ción y extracción de hidrocarburos que se realicen mediante asignaciones

o contratos; la regulación de las contraprestaciones que deberán cubrirse

a los contratistas; las disposiciones en materia de administración y super-

visión de los aspectos financieros de los contratos y las obligaciones de

transparencia y rendición de cuentas respecto a los ingresos percibidos

por la actividad petrolera; además de la organización y funcionamiento

del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo

(fomPEd) que administrará los ingresos que perciba el Estado por la explo-

tación de los hidrocarburos en atención a que la Constitución sigue con-

siderando a los recursos petroleros propiedad de la nación .

Esta Ley señala que dentro de los conceptos por los que el Estado

obtendrá ingresos derivados de la actividad de exploración y extracción

de hidrocarburos, se encuentran las contraprestaciones, cuando la activi-

dad se realice al amparo de un contrato; derechos, cuando la actividad se

realice por virtud de una asignación, y el impuesto sobre la renta que

paguen los contratistas y asignatarios por la realización de sus respecti-

vas actividades .


A partir de 2015, los ingresos petroleros generados por concepto de

derechos y contraprestaciones deberán ser entregados al Fondo Mexicano

del Petroleo para la Estabilización y el Desarrollo (fomPEd), mientras que

las contribuciones (impuestos) se enterarán a la shcP .

Asignaciones y contratos

La reforma contempla que el Gobierno Federal otorgue contratos a Pemex

y empresas privadas para explorar en busca de hidrocarburos y extraer

petróleo y gas, además de contar con asignaciones directas a las Empre-

sas productivas del Estado para los mismos fines .

De esta manera, se incorporan cinco nuevos modelos de contratación .

De acuerdo con la Legislación aprobada, las modalidades de contratación

para las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los hi-

drocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, podrán ser mediante Asignacio-

nes o Contratos, ya sea de Licencias, de Producción o Utilidad Compartida

o de Servicios (véase cuadro 3) .

Cuadro 3 Nuevo paradigma para la exploración y extracción de hidrocarburos

Asignaciones

Contrato de licencia

Contrato de producción compartida

Contrato de utilidad compartida

Contrato de servicios


Asignaciones petroleras

Las asignaciones son actos jurídico-administrativos mediante los cuales

el Ejecutivo Federal podrá otorgar a un asignatario el derecho de realizar

actividades de exploración y extracción de hidrocarburos en una área

establecida para dicha asignación . Éstas sólo podrán otorgarse a Empre-

sas Productivas del Estado (Pemex) o sus empresas productivas subsidia-

rias o filiales .

La encargada de establecer y adjudicar dichas asignaciones y de se-

leccionar las áreas que serán objeto de los contratos de exploración y

producción es la Secretaría de Energía, misma que contará con la asisten-

cia de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh), la cual adjudicará las

asignaciones, revisará las solicitudes de Pemex y emitirá una resolución

estableciendo la superficie, profundidad y vigencia de las asignaciones

procedentes .

Contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos

Por su parte, los contratos para la exploración y extracción de hidrocar-

buros son actos jurídicos que suscribirá el Estado mexicano a través de

la cnh, por medio de los cuales se convendrá la exploración, la explotación

o ambas actividades en una área contractual dada y con una duración

específica . Estos contratos se podrán celebrar con particulares o con Em-

presas Productivas del Estado .

Las Licencias serán retribuidas con la “transmisión onerosa” de los

hidrocarburos que sean extraídos del subsuelo que ampare el contrato de

licencia .

Los contratos de producción compartida, son aquellos en los que el con-

tratista o empresa con la que se firme obtendrá una contraprestación por

los trabajos realizados que será cubierta con un porcentaje de la produc-

ción obtenida del área establecida por el contrato .

Los contratos de utilidad compartida contemplan que la empresa que

tenga a su cargo el contrato recibirá, como pago por la actividad explora-


toria o extractiva realizada, un porcentaje en efectivo de la utilidad gene-

rada en el campo de que se trate .

Por último, los contratos de servicios consideran un pago para el con-

tratista que se efectuará en efectivo y que tomará en cuenta, para la fija-

ción de su monto, los estándares internacionales de la industria para la

actividad que ampare dicho contrato .

En cada caso, la nación escogerá la modalidad de contrato que más le

convenga, atendiendo siempre a maximizar los ingresos y el beneficio

para el desarrollo nacional de largo plazo .

nuevo régiMen De contraPrestaciones Para las asignaciones

El cambio de paradigma del sector energético, y la consecuente entrada

de capitales privados, llevó a un cambio en el régimen fiscal al que se

encuentra sujeta Pemex . En ese sentido, se buscó un régimen acorde a las

nuevas características de la ahora llamada Empresa Productiva del Estado

para ubicarla en un rango de competitividad equivalente a la que tendrán

los inversionistas privados que participen en este nuevo sector . Cabe re-

cordar que el régimen fiscal de Pemex hoy en día se sustenta en un es-

quema de derechos que se determina sin reconocer las necesidades de

inversión de la empresa, por ello, la reforma los cambió sustituyéndolos por

una serie de contraprestaciones con la cual se pretende gravar de manera

similar a Pemex y a los nuevos integrantes del sector (véase cuadro 4) .

Las nuevas contraprestaciones (derechos) que se deberán pagar por las

asignaciones asemejan a aquellas con las que contribuirán los inversionis-

tas privados . Sin embargo, con este nuevo modelo se buscará mantener el

nivel de ingresos que hasta hoy Pemex entera al Gobierno Federal . Adicio-

nalmente, la empresa estará sujeta al Impuesto sobre la Renta, al Impues-

to por la Exploración y Extracción de Hidrocarburos y al pago de un Divi-

dendo Estatal . Los nuevos derechos que pagará Pemex son los siguientes:


El Derecho de exploración de hidrocarburos que la Empresa Productiva

del Estado pagará por las Áreas de Asignación que se encuentren en la

fase de exploración, a razón de una cuota mensual de 1,150 pesos por

kilómetro cuadrado los primeros 60 meses y de 2,750 pesos por kilómetro

cuadrado a partir del mes 61 y hasta que el proyecto entre en fase de ex-

tracción de hidrocarburos .

El Derecho de extracción de hidrocarburos que se obtendrá de la aplica-

ción de una tasa variable sobre el valor de los hidrocarburos . Para la de-

terminación de la tasa relacionada con el cálculo de este derecho se con-

siderará el precio y tipo de hidrocarburo que se trate .

Cuadro 4 Nuevo régimen fiscal de la empresa productiva del Estado . Asignaciones

Derecho Ordinario sobreHidrocarburos (84%)

Derecho Hidrocarburos para elFondo de Estabilización (12.8%)

Derecho Especial sobreHidrocarburos (0.9%)

Derecho Extracción deHidrocarburos (0.6%)

Derecho Extraordinario sobreExportación de petróleo (0.4%)

Derecho Adicional sobreHidrocarburos (84%)

Derecho para Fiscalizaciónpetrolera (0.004%)

Derecho para Fondo de investigación Científica yTecnológica (1.0%)

Derecho de exploración deHidrocarburos

Derecho de extracción dehidrocarburos

Derecho por la utilidadcompartida

ISR

Vigente

A partir de 2015EMPRESA PRODUCTIVA

DEL ESTADO

Impuesto por la exploración yextracción de hidrocarburos

Dividendo Estatal

Derecho para Regular ySupervisar exploración y explotación (0.04%)


El Derecho por la utilidad compartida gravará el valor de los hidrocar-

buros disminuido por los costos, gastos e inversiones realizadas en cada

proyecto a una tasa de 65 por ciento .

Por último, el dividendo estatal será pagado por Petróleos Mexicanos y

sus empresas productivas subsidiarias anualmente . El importe del divi-

dendo será determinado por la shcP considerando la información sobre la

situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsi-

diarias, y los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamien-

to en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, que

Pemex deberá entregar acompañado de un análisis sobre la rentabilidad

de dichas inversiones y la proyección de los estados financieros corres-

pondientes .

nuevo régiMen fiscal Para los contratos

El nuevo régimen fiscal asociado a los contratos está integrado por im-

puestos que serán pagados a la shcP y contraprestaciones que administra-

rá el fomPEd .

En todos los casos, la producción será entregada al comercializador

del Estado el cual realizará la venta de los hidrocarburos y entregará los

ingresos de la misma al fomPEd . Éste pagará las contraprestaciones al

contratista y al Estado y administrará el resto de los recursos obtenidos

de la venta de los hidrocarburos .

Las formas de tributación de los contratos tendrán los siguientes ele-

mentos comunes:

• El pago del Impuesto Sobre la Renta que gravará las utilidades al 30 por

ciento .

• El Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos,

equivalente al pago mensual de una cuota por kilómetro cuadrado de


1,500 pesos en fase de exploración y de 6 mil pesos cuando el proyecto

pase a la fase de extracción .

Los Contratos de Licencia tendrán además la obligación de pagar:

• Una cuota contractual expresada en una tarifa que será aplicada a la

superficie que cubra el contrato mientras se encuentre en la fase explo-

ratoria . La cuota ascenderá a 1,150 pesos por km2 durante los primeros

60 meses y a 2,750 pesos después del mes 61 de vigencia, siempre que

no se haya comenzado con la producción .

• Una regalía que será estimada con base en una tasa que dependerá del

tipo y precio de los hidrocarburos extraídos

• Un bono de firma que la Ley contempla como un mecanismo para ase-

gurar la seriedad de las ofertas económicas . El monto de éste se dará a

conocer en cada licitación .

• Una contraprestación que se determinará en los contratos considerando

una tasa sobre la utilidad operativa (véase cuadro 5) .

Los contratos de utilidad y de producción compartida deberán pagar

también:

• La cuota contractual .

• Una regalía .

• Una contraprestación o tasa sobre la utilidad operativa que se determi-

nará en cada contrato . Para los contratos de producción compartida

esta podrá ser en especie .

Los contratos de servicios deberán entregar la producción y a cambio

recibirán una contraprestación que deberá ser pagada en efectivo conside-

rando los estándares de la industria .


En ese sentido, los beneficiarios de contratos y asignaciones deberán

de enterar a la shcP las contribuciones (isr, Impuesto por la actividad de

exploración y extracción y dividendo estatal), mientras que las contra-

prestaciones de los contratistas (cuota contractual, regalía, contrapres-

tación y bono de firma) y de los asignatarios (derechos por utilidad

compartida, por extracción de hidrocarburos y por exploración de hidro-

carburos) deberán ser destinados al fomPEd para su administración

(véase cuadro 6) .

Cuadro 5 Nuevo régimen fiscal de empresas productivas del Estado . Contratos

Impuesto Sobre la Renta

Impuesto a la Actividad deExploración y Extracción deHidrocarburos

Cuota contractual

Regalia

Bono de firma

Contraprestación



Cuota contractual

Regalia

Contraprestación



Contraprestación en efectivo

CONTRATOS DE LICENCIA

CONTRATOS DE PRODUCCIÓN

COMPARTIDA Y DE UTILIDAD

COMPARTIDA

CONTRATOS DE SERVICIOS


consiDeraciones finales

Como se mencionó, en los años recientes los cambios al interior del sector

energético se han centrado en la posibilidad de reducir la carga fiscal de

la Paraestatal, con la finalidad de hacer más competitivas las actividades

necesarias para el desarrollo de este sector . Por ello, los verdaderos retos

de la reforma al régimen fiscal en materia de hidrocarburos que se apli-

cará a partir de 2015 se centran en la imperiosa necesidad de reducir

la carga fiscal de la empresa petrolera estatal; en la adopción de nuevos

esquemas de contratación que deberán hacer más eficiente al sector y

permitir a sus distintos integrantes enfrentar retos geológicos y económi-

cos futuros; y en un manejo eficiente de los recursos provenientes de los

hidrocarburos que ahora deberán ser administrados por el Fondo

Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo .

Gráfica 12 Ingresos públicos por contratos y asignaciones

Cuota contractual

Bono de Firma

Contraprestación

Regalía

ISR

Fondo Mexicano del Petróleo para la

Estabilización y el Desarrollo

SHCP

Asignaciones

Contratos

Contraprestaciones

Contraprestaciones

Impuestos

Impuesto sobre la Renta SHCP Impuestos

Derecho de extracción de hidrocarburos

Derecho de exploración de hidrocarburos

Dividendo Estatal

Impuesto por actividad deexploración y extracción de hidrocarburos

Impuesto por actividad de exploración y extracción de hidrocarburos

Derecho por utilidad compartida

Es evidente que con el paso del tiempo, los costos de producción han

crecido y que hoy en día los nuevos yacimientos de petróleo encontrados

muestran una mayor dificultad para su explotación; por tal motivo, la

aplicación de este nuevo régimen tiene el reto de hacer atractiva la inver-

sión en un sector que requiere de grandes capitales y que se enfrenta a

una gran volatilidad en los precios de los insumos producidos . Esto es

evidente, pues el precio del petróleo ha registrado una caída de alrededor

de 25 dólares por barril en los últimos cuatro meses .

No obstante lo anterior, la implementación del nuevo régimen comen-

zará a dar frutos una vez que la primera ronda de licitación de contratos,

que ya está en marcha, arroje los primeros contratos para la exploración

y extracción de hidrocarburos .

403

La reforma del sector eléctrico Enrique Ochoa Reza*

introDucción

La aprobación y promulgación de la Reforma Constitucional en materia

Energética y sus leyes secundarias, marca el inicio de una nueva etapa

tanto para el sector eléctrico nacional como para la Comisión Federal de

Electricidad (cfE) . Se trata de una nueva etapa de corresponsabilidad, de-

sarrollo equitativo y crecimiento sustentable .

En particular, para el sector eléctrico, la Reforma Energética y su le-

gislación secundaria significan herramientas para enfrentar los retos

hacia adelante y aprovechar las oportunidades de crecimiento en benefi-

cio de los mexicanos .

coMisión feDeral De electriciDaD

2013 fue, para la Comisión Federal de Electricidad, un año histórico: re-

gistró ventas récord de alrededor de 318,500 millones de pesos . Sin em-

bargo, también obtuvo las mayores pérdidas en su historia, de aproxima-

damente 37,500 millones de pesos .

* Director General de la Comisión Federal de Electricidad .

404 • Enrique Ochoa Reza

estaDo financiero cfe 1999-2013

Estas cifras son un claro ejemplo de los retos, pero también de las grandes

oportunidades que se deben aprovechar hacia adelante . En las ventas, se

puede observar una empresa dinámica y en crecimiento, que ha logrado

brindar cobertura eléctrica a más de 98 .2 por ciento de la población mexi-

cana, tanto en las grandes ciudades, como en las comunidades con altos

índices de marginación . Por otra parte, las pérdidas demuestran la nece-

sidad de llevar a cabo cambios profundos dentro de la empresa, a fin de

eficientar sus procesos, reducir sus costos y elevar su productividad .

Actualmente, la cfE cuenta con capacidad suficiente para satisfacer

las necesidades de energía eléctrica de un país en crecimiento . En 2014,

el punto máximo de demanda eléctrica en el país casi alcanzó los 40 mil

megawatts . Esto sucedió el 12 de junio a las 15:41 horas, precisamente

durante el partido inaugural de la Copa Mundial de Fútbol en Brasil . La

cfE cuenta con más de 54 mil megawatts de capacidad instalada para el

servicio público, lo que significa que está en condiciones de abastecer la

demanda actual y el crecimiento futuro del país .

Si México cuenta con capacidad suficiente, entonces ¿cuál es el reto

que enfrenta el sector eléctrico hacia adelante?

Esto es mejorar la calidad del servicio eléctrico que se brinda en Mé-

xico, ofreciendo energía eléctrica más limpia y de menor costo a los mexi-

canos . Para ello, se debe trabajar en tres frentes de manera simultánea:

reducir los costos de generación de energía eléctrica y disminuir las pér-

didas técnicas y no técnicas de energía en las redes de transmisión y

distribución y promover el desarrollo de energías renovables .

costos De generación De energía eléctrica

La tarifa eléctrica promedio en México es 25 por ciento superior que en Estados

Unidos . Sin tomar en cuenta los subsidios del Gobierno mexicano, la diferencia

La reforma del sector eléctrico • 405

es de 73 por ciento . Ello se debe principalmente al precio de los combustibles

que se utilizan en los proceso de generación de energía eléctrica .

‘99

$ 8,223

-$ 37,552

Resultado Neto

Ventas

Millones de pesos

Millones de pesos

$ 77,286

$ 269,682

$ 318,410

-

‘00

-

‘01

-

‘02

-

‘03

-

‘04-

05

-

06

-

07

-

‘08

-

‘09

-

‘10

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‘11

-

‘12

-

‘13

-

‘99

-

‘00

-

‘01

-

‘02

-

‘03

-

‘04

-

05

-

06

-

07

-

‘08-

‘09

-

‘10

-

‘11

-

‘12

-

‘13

-Fuente: Comisión Federal de Electricidad, Estados Financieros Consolidados, 1999-2013

coMParativo tarifas México vs. estaDos uniDos

El precio de los combustibles utilizados para generar energía eléctrica

representa 80 por ciento del costo de generación eléctrica . Esto quiere

decir que mientras más caro sea el combustible, más cara será la electri-

cidad que se genere .

En este sentido, una de las razones por los elevados costos de la ener-

gía eléctrica en México, es que 21 por ciento de la capacidad instalada en

el país aún funciona a partir del combustóleo, un energético 4 veces más

caro y 68 por ciento más contaminante que el gas natural .


Estados Unidos

Residencias dealto consumo

IndustrialComercial ServiciosPúblicos

Tarifa PromedioSin Subsidio

México

+149%

+135%

+84%

+73%

+25%

+69%

Subsidio

Fuente: Sistema de Información Energética, Administración de Información de Energía (EUA), 2012 . Tarifas de EUA convertidas a pesos a un tipo de cambio de 12 .64 pesos/dólar .

ParticiPación Porcentual De coMbustibles en caPaciDaD instalaDa 1999-2013

Ello a pesar de que México es uno de los países más ricos en reservas

de gas natural . A la fecha, es el 6to país en reservas de shale gas, o gas de

lutitas . Sin embargo, no se ha aprovechado esta gran oportunidad .

En el marco jurídico antes de la Reforma Energética, la producción de

gas natural estaba limitada a Petróleos Mexicanos (Pemex), pero, debido

al bajo precio de este energético, la empresa prefería dirigir sus inversio-

nes a proyectos más rentables de extracción de crudo de petróleo . Ello se

tradujo en un crecimiento limitado en la producción de gas natural en el

país, pasando de 4,467 millones de pies cúbicos en 1997 a 5,651 millones

de pies cúbicos en 2013 .

Por su parte, el consumo de gas natural tuvo un mayor crecimiento

en el mismo periodo, pasando de 4,576 millones de pies cúbicos diarios en

1997 a 8,007 millones de pies cúbicos en 2013 . Como resultado, México

pasó de ser un país que importaba solamente 3 por ciento de sus necesi-

dades de gas natural en 1997, a un país que tuvo que importar 30 por

ciento de su consumo en 2013 .


Participación porcentual de combustibles en la capacidad instalada en Megawatts

1999

Part

icip

ació

n p

orce

ntu

al d

e co

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les

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la

capa

cida

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stal

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

47%

27%

27%

27%

7%4%2%

21%

20%

4%3%2%1%

Gas natural

Combustóleo

Hidroeléctrica

Carbón EólicaNuclearGeotérmica

En 1999 y 2003, otras fuentes de generación representaron 0 .3% y 1% de la capacidad instalada, respectivamente .

Fuente: Registro Histórico del Proceso de Estadística de la Subdirección del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), Comisión Federal de Electricidad, 1999-2013

ProDucción, consuMo e iMPortación De gas natural 1997-2013

Este incremento en importación reflejó otro reto importante: México no

cuenta con suficiente infraestructura de transporte de gas natural para

llevar este combustible desde las regiones donde se produce hasta los

centros donde se consume .

En 2013, el Sistema Nacional de Gasoductos contaba con una longitud

de 11,342 kilómetros, lo que se tradujo en una limitada capacidad de

transporte y redundancia, además de que no atiendía a todas las Entida-

des Federativas . Para dimensionar esta cifra, cabe destacar que la Red

Nacional de Gasoductos de Estados Unidos, cuenta con 492,385 kilóme-

tros, es decir 43 veces más grande . Tan sólo el estado de Texas cuenta con

una red de más de 94,300 kilómetros de gasoductos . Esto es más de 8

veces el Sistema Nacional de Gasoductos en México .


9,000 -

8,000 -

7,000 -

6,000 -

5,000 -

4,000 -

3,000 -

2,000 -

1,000 -

0-

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

*

1997

1998

1999

- -- -- - - - - -

2,434

5,757

6,534

7,7928,191

1,258

4,576

4,467

109

-- - - - - - -

Mill

ones

de

piés

cú

bico

s di

ario

s (m

mpc

d)

Fuente: Base de Datos Institucional de Petróleos Mexicanos 1997-2014

sisteMa nacional De gasoDuctos 2013

La falta de capacidad de transporte de gas natural resultó en que entre

2012 a 2013 se presentaran 35 alertas críticas en territorio nacional, a

través de las cuales, el Estado mexicano solicitara una reducción de con-

sumo de gas natural, tanto a la industria como a la cfE, en perjuicio de la

productividad nacional y de las familias mexicanas .

Para enfrentar este gran reto, el presidente Peña Nieto presentó la Es-

trategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013 . Su objetivo fue esta-

blecer medidas de corto, mediano y largo plazo que permitieran garantizar

el suministro de gas natural en el país . En un principio, esta estrategia

implicó un aumento en las importaciones de este combustible . A mediano

y largo plazo, la respuesta está encaminada a ampliar el Sistema Nacional

de Gasoductos e incrementar la producción de gas natural en el país . Gra-

cias a estas acciones coordinadas y oportunas, la última alerta crítica fue

el 22 de junio de 2013 . Es decir, desde junio de 2013, existe suficiente gas

natural en el Sistema para atender la demanda nacional .

Como parte de este esfuerzo, la cfE y Pemex, junto con el sector pri-

vado, desarrollan 13 gasoductos y 2 estaciones de compresión, con una


inversión de 7,454 millones de dólares . La longitud conjunta de estos ga-

soductos, en territorio nacional, es de 3,818 kilómetros, lo que equivale a

34 por ciento del sistema actual de transporte de gas natural en México .

Dentro de la Estrategia, se desarrolla el Sistema Integral Norte No-

roeste, para satisfacer la creciente demanda de gas natural en estas regio-

nes del país . Este sistema se compone del gasoducto Chihuahua, así como

los gasoductos Sásabe-Guaymas, Guaymas-El Oro, El Oro Mazatlán y El

Encino-Topolobampo .

Red de gasoductos antes de la Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013

Red de gasoductos antes de la EstrategiaIntegralde Suministro de Gas Natural 2013Red de gasoductos antes de la EstrategiaIntegralde Suministro de Gas Natural 2013

Fuente: Prospectiva de Gas Natural y Gas L .P . 2013-2027, Secretaría de Energía, 2013 .

Además, la cfE, junto con el sector privado, impulsa la construcción

de 5 gasoductos adicionales con una inversión aproximada de 2 mil mi-

llones de dólares . Éstos se interconectarán al Sistema Integral Norte-No-

roeste para brindar redundancia y confiabilidad a la red en el norte del

país . Ello, facilitará el acceso al gas natural de menor costo que se produ-

ce en los estados norteamericanos de Texas y Arizona .

En total, para la construcción de estos 18 gasoductos y 2 estaciones

de compresión se invertirán alrededor 9,500 millones de dólares en la


construcción de más de 5 mil kilómetros, que equivalen a 45 por ciento

del Sistema Nacional Gasoductos .

A la fecha1, ya se ha concluido la construcción de 6 de los gasoductos

incluidos en la Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013:

Agua Dulce Frontera de 200 kilómetros; el gasoducto Chihuahua de 383

kilómetros; Los Ramones Fase I de 842 kilómetros; Tamazunchale de

229 kilómetros; Tucson-Sásabe de 97 kilómetros y el gasoducto Zacatecas

de 172 kilómetros .

exPansión Del sisteMa nacional De gasoDuctos

Pérdidas de energía

México tiene pérdidas técnicas y no técnicas de energía de alrededor de

15 por ciento a nivel nacional . Ello representa más del doble que el pro-

medio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarro-

llo Económicos (ocdE), 6 por ciento, y más de 5 veces las pérdidas en

Corea del Sur, 3 por ciento .

Fuente: Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural, Secretaría de Energía, 2013 .

1 15 de diciembre de 2014 .


PérDiDas De energía eléctrica 1980-2013

Estas pérdidas de energía se dividen en pérdidas técnicas y no técnicas .

Los altos niveles de pérdidas técnicas se deben, en gran medida, a la falta

de mantenimiento y el fin de la vida útil de las redes de transmisión y

distribución a lo largo del país . Por su parte, las pérdidas no técnicas son

resultado, generalmente, de errores de medición y facturación .

Los niveles de pérdidas de energía son diferentes para cada una de

las 16 Divisiones de Distribución de la cfE . En la División Golfo Norte, que

comprende los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, se obser-

van pérdidas de alrededor de 11 por ciento y en la División Centro Occi-

dente, que comprende los estados de Colima, Jalisco y Michoacán, se

observan pérdidas de alrededor de 6 por ciento, las menores del país y

comparables al promedio de pérdidas en los países de la ocdE .

20% -

18% -

16% -

14% -

12% -

10% -

8% -

6% -

4% -

2% -

0% -

1980

-19

81 -

1982

-19

83 -

1984

-19

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1986

-19

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1988

-19

88 -

1990

-19

91 -

1992

-19

93 -

1994

-19

95 -

1996

-19

97 -

1998

-19

99 -

2000

-20

01 -

2002

-20

03 -

2004

-20

05 -

2006

-20

07 -

2008

-20

09 -

2010

-20

11 -

2012

-20

13 -

Promedio países OCDE

Pçer

dida

s de

en

ergí

a (%

)

México

17%

15%

6%

9%

12%

Fuente: Comisión Federal de Electricidad y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), 1980–2013

Por su parte, las Divisiones del Valle de México Sur, Valle de México

Norte, Valle de México Centro y son las que presentan las mayores pérdi-

das, con 27 por ciento, 24 por ciento y 19 por ciento, respectivamente . A


pesar de los altos niveles de pérdidas en estas tres Divisiones, éstas se

han reducido considerablemente en los últimos tres años, gracias a los

esfuerzos de homologación del servicio a nivel nacional . Tan sólo la Divi-

sión del Valle de México Sur, que comprende las delegaciones de Álvaro

Obregón, Cuajimalpa, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tlá-

huac, Tlalpan, Xochimilco y 39 municipios del Estado de México, ha tenido

una reducción de 7 puntos porcentuales de pérdidas de energía en los

últimos 2 años, pasando de 34 por ciento en 2011 a 27 por ciento en 2013 .

PérDiDas De energía eléctrica Por División 2002-2013

Fuentes renovables de energía

Mejorar la calidad en el servicio no sólo significa generar energía de me-

nor costo, sino también, energía más limpia . Para ello, se deben utilizar

combustibles más limpios en los procesos de generación eléctrica .

México es un país con gran potencial renovable . Su posición geográ-

fica, vastos recursos naturales, así como sus condiciones climatológicas,

hacen del país un espacio ideal para el desarrollo de proyectos de genera-

ción de energía eléctrica a partir de la fuerza del agua, el viento, el sol y

el vapor del subsuelo .

35% -

30% -

25% -

20% -

15% -

10% -

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-

2004

-

2005

-

2006

-

2007

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2008

-

2009

-

2010

-

2011

-

2012 2013

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Valle de México Centro

Jalisco

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Golfo Norte (Monterrey)

-

2002

-

Fuente: Coordinación Comercial, Subdirección de Distribución, Comisión Federal de Elec-tricidad, 2014


Gracias a los esfuerzos que se han hecho en esta materia en los últi-

mos años, México cuenta, hoy en día, con 15,304 Megawatts (mw) de ca-

pacidad renovable instalada . Esto es 50 por ciento más capacidad que los

10,371 mw que se tenían en el país hace 15 años . Las fuentes de energía

que mayor crecimiento tuvieron en este periodo fueron la eólica que pasó

de 2 a 1,844 mw y la fotovoltaica, que pasó de 0 en 1999 a 53 en 2014 .

Sin embargo, la participación porcentual de las energías renovables

en la generación eléctrica ha decrecido en cuatro puntos porcentuales

desde 1999, pasando de 29 por ciento a 25 por ciento en 2014 . Esto quiere decir

que, a pesar de que cada vez se produce más electricidad a partir de fuen-

tes limpias, su desarrollo no ha ido a la par de otras fuentes de energía,

ni de las crecientes necesidades energéticas del país .

ParticiPación Porcentual De energías renovables 1999-2013

Para revertir esta tendencia, la cfE impulsa cada vez más proyectos de

energías renovables . Entre ellos, se encuentran la Central Hidroeléctrica

Chicoasén II en Chiapas, la Central Geotérmica Humeros III Fase A en

Puebla, la Central Geotérmica Los Azufres III Fase I y el Parque Eólico

Sureste I Fase II en Oaxaca .

29% (10,371 MW)

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1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Registro Histórico del Proceso de Estadística de la Subdirección del Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE), Comisión Federal de Electricidad, 1999-2013


Reforma Energética

La Reforma Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y promul-

gada por el presidente de la República, Enrique Peña Nieto, es una reforma

integral que supone cambios trascendentales para modernizar los secto-

res energético y eléctrico del país, para impulsar el crecimiento económi-

co y elevar la calidad de vida de los mexicanos .

A través de ella, se fortalece la rectoría del Estado sobre la planeación

estratégica del sector energético y reafirma sin lugar a dudas la propiedad

de la nación y de los mexicanos sobre los recursos naturales .

nuevo MoDelo Del sector eléctrico tras la reforMa energética

En particular, en materia eléctrica, la Reforma Energética establece las

bases de un sector eléctrico capaz de elevar la calidad del servicio y supe-

rar los retos que enfrenta el sector hacia adelante . ¿De qué manera? A

través de una mayor competencia en generación, el fortalecimiento de la

cfE, la posibilidad de contratación de particulares en las áreas de trans-

misión y distribución, así como el impulso a las energías renovables .

Competencia en generación y fortalecimiento de la cfe

Con la Reforma Energética, se promueve la competencia del sector eléc-

trico y se sientan las bases para que el sector privado pueda aportar sus

inversiones, conocimientos y experiencia al desarrollo sustentable del

sector eléctrico del país . Se eliminan las barreras de entrada para estable-

cer un nuevo modelo con múltiples generadores y acceso universal a las

redes de transmisión y distribución .

Aunque el marco jurídico antes de la reforma permitía que empresas

privadas desarrollaran proyectos de generación eléctrica, su participación

estaba limitada a esquemas de autoabastecimiento o de Productores Inde-


pendientes de Energía, contratados por la cfE para suministrarle energía

eléctrica .

Ahora, bajo el nuevo modelo, las empresas privadas podrán generar

electricidad con mayor flexibilidad, independientemente de la planeación

de la cfE, asumiendo costos y riesgos, y comercializarla en el mercado

eléctrico a través de contratos de corto plazo o en el mercado spot; a usua-

rios calificados, a través de contratos bilaterales; y al suministrador del

servicio básico, a través de subastas de contratos .

Para garantizar la imparcialidad del sistema eléctrico y el libre acceso

a las redes de transmisión y distribución, la reforma establece al Centro

Nacional de Control de Energía (cEnacE), como un organismo público

descentralizado encargado de operar el Sistema Eléctrico Nacional y el

Mercado Eléctrico Mayorista . El objetivo es contar con un sistema eléctri-

co que opere, sin conflictos de interés, bajo la premisa de que la energía

de menor costo se despacha primero, sin importar quién la genere .

De esta manera, se crean los inventivos necesarios para que los dife-

rentes participantes, generen electricidad de bajo costo .

Asimismo, con la Reforma Energética, la cfE evoluciona de ser una

empresa de electricidad a una empresa de energía, que además de brindar

servicio eléctrico, podrá comercializar gas natural con la industria nacio-

nal . Ello le abre las puertas para que pueda utilizar más gas natural en

sus procesos de generación, a fin de producir electricidad más limpia y de

menor costo, en beneficio de los mexicanos .

Además, bajo el nuevo marco jurídico, la cfE deja de ser una paraes-

tatal para convertirse en una Empresa Productiva del Estado . En este

sentido, la cfE podrá cambiar su estructura interna, consecuente al nuevo

consejo de administración, y podrá tener una estructura con subsidiarias

y filiales para la generación, transmisión y distribución de energía eléctri-

ca, así como para la comercialización de gas natural . Esto significa que

ahora contará con mayor autonomía presupuestal, operativa y de gestión,


lo que le dará una mayor flexibilidad en la toma de decisiones, para elevar

su productividad y eficiencia .

Contratación de particulares en las áreas de transmisión y distribución

La Reforma Energética establece que las áreas de transmisión y distribu-

ción permanecen estratégicas y exclusivas del Estado, pero se abren opor-

tunidades para contratar con particulares . Ello significa que el sector priva-

do podrá participar en el mantenimiento y modernización de las redes de

transmisión y distribución .

El cEnacE tendrá la responsabilidad de proponer, para aprobación de la

Secretaría de Energía, la ampliación de las redes, de forma no discriminato-

ria, a fin de que los nuevos generadores de energía, en especial, de fuentes

renovables, puedan lograr su interconexión al sistema .

La participación del sector privado en estas áreas, a través de contratos

modernos, permitirá una mayor inversión en la infraestructura de transmi-

sión y distribución, con el fin de reducir las pérdidas técnicas y no técnicas

de energía eléctrica .

Impulso a las energías renovables

La Reforma Energética es también una reforma medioambientalista, que

tiene el objetivo de fomentar el uso racional de los recursos naturales .

Con la creación de un mercado competitivo, se eliminan las barreras

que anteriormente limitaban el desarrollo de proyectos de generación de

energía renovable y se facilitará su comercialización, pues tendrán un

mayor acceso tanto al sistema eléctrico, como a los clientes que desean

consumir energías más amigables al medio ambiente .

La Reforma Energética establece que, tanto generadores como usua-

rios, deberán adquirir Certificados de Energías Limpias en proporción a

su consumo energético . Además, por primera vez en México, se expide,

en el marco de la reforma, la Ley de Energía Geotérmica, a fin de establecer


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014


reglas claras y transparentes para aprovechar el alto potencial que tiene

México en esta materia y fomentar la inversión a largo plazo de empresas

nacionales y extranjeras en el país .

Al igual que la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Energía Geotérmica

establece un mecanismo similar a la Ronda Cero de Pemex, a través del

cual la cfE podrá, en una primera instancia, elegir los campos geotérmi-

cos que quiera y tenga la capacidad de explotar, ya sea por sí sola o en

asociación con el sector privado . De esta manera, la Ley asegura que la

cfE podrá continuar con la producción de energía geotérmica en los cam-

pos donde ya cuenta con centrales o que tiene identificados por su alto

potencial de recursos geotérmicos .

Las medidas incluidas en la Reforma Energética sientan las bases

para alcanzar la meta establecida en la Ley General de Cambio Climático:

generar 35 por ciento del total de la energía eléctrica del país a partir de

fuentes limpias de energía, hacia 2024 . Además, garantizan un desarrollo

sustentable del sector energético, a fin de salvaguardar el patrimonio na-

tural de los mexicanos .

Infraestructura eléctrica y de gas natural

A fin de avanzar en la implementación de la Reforma Energética y elevar

la calidad del servicio, la cfE trabaja, junto con el sector privado, para

desarrollar proyectos de infraestructura eléctrica y de transporte de gas

natural .

Tan sólo en el segundo semestre de 2014, la cfE dio inicio a los proce-

sos de licitación de 23 proyectos estratégicos que abarcan toda la cadena

productiva, de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica .

La Asociación Civil, Transparencia Mexicana, acompaña estos procesos

para garantizar que se lleven a cabo bajo los más altos estándares de

confiabilidad y transparencia .


Entre estos proyectos se encuentran 5 gasoductos y 2 ramales, 5 cen-

trales de ciclo combinado que utilizarán gas natural para la generación de

energía eléctrica, 1 nueva central hidroeléctrica en Chiapas y la remode-

lación de una ya existente, 3 líneas de transmisión, 1 proyecto de distri-

bución y 5 paquetes de reducción de pérdidas de energía en distribución .

Estas obras de infraestructura eléctrica y de transporte de gas natural

contarán con una inversión estimada conjunta de aproximadamente

8,600 millones de dólares .

Proyectos De infraestructura eléctrica y De gas natural

De esta manera, con infraestructura de calidad, la cfE podrá elevar su

productividad, al reducir los costos de generación y disminuir las pérdi-

das técnicas y no técnicas de energía en los procesos de transmisión y

distribución .

Adicionalmente, la cfE trabaja para convertir plantas termoeléctricas

que utilizan combustóleo, para que también puedan funcionar con

gas natural . Actualmente, la cfE desarrolla 7 conversiones con inversio-

nes conjuntas de aproximadamente 200 millones de dólares . Una vez

concluidos estos proyectos, 4,600 Megawatts de capacidad instalada que

actualmente utilizan combustóleo, podrán generar energía eléctrica más

limpia y de menor costo a partir de gas natural .

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014 .


Proyectos De conversión en centrales terMoeléctricas

Conclusión

La Reforma Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y promul-

gada por el presidente de la República, Lic . Enrique Peña Nieto, es una

reforma integral que además de suponer transformaciones trascendenta-

les para la industria eléctrica mexicana, impulsa el crecimiento económi-

co y eleva la calidad de vida de los mexicanos .

Pero, ¿qué significa la Reforma Energética para el sector eléctrico, en

particular?

Para la industria eléctrica la Reforma Energética se traduce en accio-

nes concretas para promover la competencia, fortalecer el marco institu-

cional y regulatorio, promover un sector más limpio y sustentable, deto-

nar la industria eléctrica nacional, así como fomentar la transparencia y

fortalecer a la Comisión Federal de Electricidad .

Es una reforma que promueve un sector eléctrico más competitivo,

pues establece un nuevo modelo con múltiples generadores, acceso uni-

versal y operación eficiente de las redes de transmisión y distribución .

Es una reforma que fortalece el marco institucional y regulatorio del

sector eléctrico, pues establece reglas claras, procesos eficientes y un sec-

tor eléctrico más ordenado .

Es una reforma medioambientalista que promueve un sector eléctrico

más limpio y sustentable, pues impulsa la sustitución de combustóleo y diésel

por combustibles más limpios como el gas natural y las energías renovables .

Es una reforma que detona la industria eléctrica nacional, ya que pro-

mueve la creación de cadenas productivas y la generación de empleos en

territorio nacional .

Y es una reforma que fortalece a la Comisión Federal de Electricidad,

pues le brinda las herramientas que necesita para crecer y seguir contri-

buyendo al desarrollo económico y social de la nación .

Pero sobre todo, es una reforma que sienta las bases de un sector

eléctrico capaz de superar los retos hacia adelante, para seguir siendo

motor de crecimiento, en beneficio de los mexicanos .

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014 .

Capítulo 7

Visión plural de la ReformaEnergética

425

1 Reforma Energética: un paso decisivo en favor de mejores condiciones de vida para todos los mexicanos*

2 Enrique Peña Nieto**

Señoras y señores:

Muy buenas tardes a todas y a todos ustedes .

Señor presidente de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del

Congreso de la Unión . Señor Senador presidente de la Mesa Directiva de

la Cámara de Senadores . Señores integrantes del Gabinete Legal y Am-

pliado del Gobierno de la República . Muy distinguidos señores goberna-

dores . Muchas gracias por estar presentes en este acto tan significativo .

Señores presidentes de partidos políticos que están hoy, aquí, presen-

tes . Señores coordinadores parlamentarios de distintas expresiones polí-

ticas en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados . Muy

apreciados miembros de distintas expresiones políticas que están hoy,

aquí, presentes en este acto . Señores representantes y dirigentes del sec-

tor social y del sector privado de nuestro país .

Muy distinguidos invitados .

Señores representantes de los medios de comunicación .


En uso de las facultades que me otorga la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, este día, teniendo como referencia este acto

* Discurso ofrecido durante la promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, Palacio Nacional, 20 de diciembre de 2013 . Archivo temático del presidente de México 2012-2018 . Recuperado de palabradeepn .com/2013/12/20/promulgacion-de-la-re-forma-energetica/ el 20 de noviembre de 2014 .

** Presidente de los Estados Unidos Mexicanos .

426 • Enrique Peña Nieto

la presencia de todas y de todos ustedes, he promulgado la Reforma Cons-

titucional en Materia Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y la

mayoría de las legislaturas estatales .

A la brevedad, presentaré las Iniciativas de reforma a las leyes secun-

darias, que invariablemente mantendrán el espíritu audaz y de vanguardia

de la Reforma Energética .

Reconozco a los Senadores y Diputados Federales de la LXII Legisla-

tura, así como a los integrantes de las legislaturas locales, por decir sí, a

una reforma histórica, fundamental para el futuro de los mexicanos .

Una reforma que iniciará una nueva etapa para el desarrollo del país .

Los felicito, además, por haber demostrado que sí se puede transfor-

mar a México en democracia y que sí se pueden hacer cambios de fondo

por la vía institucional.

Con responsabilidad y civilidad política, y un minucioso trabajo legislati-

vo, lograron concretar un marco jurídico de avanzada que convertirá a nues-

tro sector energético en una auténtica fuente de crecimiento económico .

La energética es una de las reformas más trascendentes de las últimas

cinco décadas, que ayudará a México a enfrentar con éxito los retos del

siglo xxi .

Es una reforma que mantiene y asegura la propiedad de la nación

sobre Pemex, cfE, los hidrocarburos y la renta petrolera; al tiempo que

abre nuevas oportunidades para el país .

Con esta reforma, Pemex y cfE se fortalecen y modernizan .

Serán empresas productivas del Estado, eficientes, con capacidad y fle-

xibilidad necesarias para cumplir su misión en beneficio de toda la socie-

dad mexicana .

Los trabajadores de estos dos pilares de la economía nacional pueden

estar seguros de que sus derechos laborales están salvaguardados y se-

rán plenamente respetados .

Para quienes trabajan en el sector energético, la reforma significará

más y mejores opciones de desarrollo laboral y profesional .

Reforma Energética: un paso decisivo • 427

el sector energético abierto a la coMPetencia

Es una reforma transformadora, que moderniza el marco constitucional

para abrir el sector energético a la inversión, a la tecnología y a la compe-

tencia, permitiendo que el país cuente con más energía a menores costos .

Con esta reforma se fortalecerá la soberanía nacional y se incremen-

tará la seguridad energética de México .

Con esta decisión podremos explotar en beneficio de los mexicanos

los abundantes yacimientos de hidrocarburos que hasta ahora no han

sido rentables para Pemex o a los que aún no tenemos acceso, como los

que están en aguas profundas o en las lutitas, como el shale gas .

Con la reforma, el país contará con más recursos financieros del sec-

tor privado y tecnologías de punta, para aprovechar sus vastos recursos

energéticos sin endeudar al país .

lograreMos la restitución De reservas

Gracias a la reforma, aumentaremos la producción de petróleo y gas, y

lograremos tasas de restitución de reservas probadas superiores al 100

por ciento.

Pero, lo más importante, la reforma permitirá que México crezca más

rápido, generando oportunidades de desarrollo y empleo para cientos de

miles de mexicanos.

La Reforma Energética elevará la productividad y competitividad de

toda la economía nacional . Las empresas, especialmente las pequeñas y

medianas, que son las que generan el mayor empleo, tendrán más energía

y a menor precio; serán más rentables, y podrán expandirse y contratar

a más personas .

Destaca el impulso que la reforma brinda al contenido local y nacio-

nal . Las empresas mexicanas serán parte crucial de la cadena productiva

e industrial del sector energético .


La oferta de trabajo especializado crecerá y habrá más oportunidades

laborales para los ingenieros y técnicos, formados en las universidades de

nuestro país .

Otro aspecto de la mayor importancia de la Reforma Energética es que

apoyará la economía de las familias mexicanas, al reducir el costo de la

luz y el gas . Esto significa que tendrá beneficios directos en los hogares

del país .

¿Cómo se logrará esto?

Con más inversión .

Se podrá extraer más gas y éste será más barato para los mexicanos .

A la vez, se podrá utilizar ese gas para generar electricidad a un costo

menor, haciendo con ello que baje el recibo de la luz .

Además, la reforma contribuirá a tener mejores precios de alimentos .

Al haber mayor abasto de petroquímicos, se podrán producir más fertili-

zantes en México, apoyando la reactivación del campo y la producción

alimentaria .

energéticos Más liMPios

Otro punto medular es que la reforma nos ayudará a producir energéticos

más limpios y a tener más responsabilidad con el medio ambiente .

Asimismo, se establecen mecanismos para facilitar el despliegue de

las energías renovables y la cogeneración .

De esta manera, la Reforma Energética nos ayudará a reducir la emi-

sión de gases de efecto invernadero, en concordancia con los objetivos de

la Ley General de Cambio Climático.

La reforma incluye una visión de largo plazo, al establecer el Fondo

Mexicano del Petróleo para la estabilización y el desarrollo . Este instru-

mento financiero tendrá la misión de recibir, administrar y distribuir la

renta petrolera, pensando en el presente y el futuro de México .

Reforma Energética: un paso decisivo • 429

Su prioridad será acumular recursos para las próximas generaciones

y para que el país pueda hacer frente a coyunturas difíciles .

Al mismo tiempo, el fondo promoverá el desarrollo nacional, a través del

financiamiento de proyectos en ciencia, tecnología e innovación, infraes-

tructura, becas, energías renovables y un sistema universal de pensiones .

Esto quiere decir que se va a proteger y cuidar la riqueza y el patrimo-

nio de los mexicanos .

Los ingresos que se obtengan de un recurso no renovable, como lo es

el petróleo, se invertirán en nuevas fuentes generadoras de riqueza, como

son precisamente la educación, la ciencia y la tecnología, la infraestructu-

ra y el ahorro público.

En el sector energético habrá mayor transparencia y rendición de

cuentas . Por ejemplo, en cuestión de exploración y extracción de petróleo

y gas natural, cualquier contrato que otorgue el Estado podrá ser consul-

tado por la ciudadanía y ser sujeto de auditoría .

La reforma fortalece a los órganos reguladores del Estado, como la

Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Ener-

gía, dotándolos de personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de

gestión, así como suficiencia presupuestaria .

En suma, por todos sus beneficios la Reforma Energética es un paso

decisivo, en favor de mejores condiciones de vida para todos los mexicanos .


Al asumir la Presidencia de la República dije que las naciones más

desarrolladas en algún momento de su historia decidieron dar un gran

paso .

Este año, los mexicanos hemos decidido superar mitos y tabúes para

dar un gran paso hacia el futuro . A través de sus instituciones democrá-

ticas, México se ha pronunciado en favor del cambio y la transformación .

Con esta reforma mandamos una clara y contundente señal de que

México se está transformando en el siglo xxi para bien de todos los mexi-

canos . Así se percibe ya en el exterior .


Por ejemplo, el día de ayer una institución líder de información sobre

mercados financieros, Standard and Poor’s, elevó la calificación de la deu-

da soberana mexicana . Entre sus consideraciones destacó el parteaguas

que representa para nuestro país la Reforma Energética, que refuerza las

expectativas de crecimiento de México en el mediano plazo .

Este análisis refrenda la confianza que existe en las perspectivas de

la economía mexicana y el impacto favorable de las reformas transfor-

madoras .

Comienza así una nueva historia para nuestro país . Hemos abierto las

puertas de un futuro mejor para todos .

la reforMa fortalece la soberanía nacional

La Reforma Energética beneficiará a los hogares, creará empleos y forta-

lecerá la soberanía nacional .

Es tiempo de que los recursos energéticos del país sean un factor real

de crecimiento, que se sienta y se note en la vida cotidiana de nuestra po-

blación .

Estoy convencido de que todas las reformas aprobadas por los legis-

ladores del país marcarán un nuevo capítulo en la historia de México . Un

capítulo de cambios y transformaciones para bien de todos los mexicanos .

Reitero mi mayor reconocimiento y felicitación a todos los sectores: al

Congreso de la Unión, a las legislaturas locales y a todas las fuerzas políti-

cas del país, que realmente han hecho y han desplegado un gran esfuerzo

en armonía y en civilidad política, para darle a México una plataforma

mucho más sólida para el crecimiento y desarrollo social y económico de

México .

Mi mayor reconocimiento y felicitación .

Y en esta fecha, quiero expresar, desde aquí, mi felicitación a todos los

mexicanos, que pueden tener certeza de que, a través de los cambios y

transformaciones que se han hecho al andamiaje institucional de nuestro

país, 2014 habrá de deparar mayor prosperidad y mayor desarrollo en

beneficio de todos los mexicanos .

Muchas felicidades .

433

1 Reforma Energética: un nuevo paradigma constitucional*

2 Raúl Cervantes**

Buenas tardes a todas y a todos .

Señor presidente de la República . Miembros del gabinete . Señores gober-

nadores . Senadoras, senadores . Diputados federales, diputadas federales .

Hoy estamos en una revisión de un nuevo paradigma constitucional

a punto de promulgarse; sin duda, en mi visión, el más importante que se

ha vivido las últimas décadas y me explico .

Si extrajéramos el contenido constitucional que ya se aprobó por la

Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la mayoría de los con-

gresos locales, tendrían cinco principios, lo que rige el pensamiento cons-

titucional inscrito en el capítulo económico de nuestra Constitución: fi-

nanciar al desarrollo, seguridad energética, eficiencia energética, interés

público y diversificación de riesgo .

¿A qué se refieren estos principios? Nunca había habido un mandato

específico en nuestra Constitución para qué querían los mexicanos su

petróleo, su gas y su electricidad . Hoy sí lo sabemos . Financiar el desarro-

llo es un elemento sustancial del crecimiento económico que tiene como

* Discurso ofrecido durante la promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, Palacio Nacional, 20 de diciembre de 2013 . Archivo temático del presidente de México 2012-2018 . Recuperado de: http://comunicacion .senado .gob .mx/index .php/infor-macion/versiones/10426-discurso-del-presidente-del-senado-raul-cervantes-en-promulga-cion-de-reforma-energetica .html

** Presidente del Senado (Pri), 1 de septiembre de 2013 al 31 de agosto de 2014 .

434 • Raúl Cervantes

traducción, siempre, elevar el nivel económico y de vida de los mexicanos

y las mexicanas .

Sin seguridad energética no puede haber un desarrollo del crecimien-

to porque la industria no está clara sobre el marco sobre el cual va a ge-

nerar riqueza; sin tener una transición energética de avanzar y respetar

los tratados internacionales; y la visión del Estado mexicano dentro y

fuera del país sobre cada vez utilizar menos los hidrocarburos en el me-

diano y largo plazo, tener muy claro la diversificación de los riesgos .

La industria petrolera cambió hace varias décadas, pero sustancial-

mente en los últimos veinte años . No es una industria específica que tiene

que ver con un tema de producción solamente, sino tiene que ver con un

tema de valor en la diversificación de ese riesgo .

México no tenía diversificado el riesgo y, por lo tanto, la construcción

de una rectoría del Estado en ese capítulo económico con una visión es-

pecífica sobre lo que significa hoy el nuevo paradigma del concepto estra-

tégico del Estado, y cómo coadyuva sobre las reglas de la rectoría el par-

ticular siempre en nombre y cuenta del Estado mexicano .

Si estas cinco cosas suceden en la electricidad, en el gas y en el petró-

leo, sin duda tendremos un crecimiento económico; esta última Reforma

Energética se va aunando y se va encadenando a las que ya se han venido

dando durante el último año de visión de lo que necesita México por par-

te de todos los grupos políticos, de todos los agentes económicos y de los

diferentes partidos representados en los congresos .

No se podía entender una Reforma Energética que va a tener mayor

inversión y que va a tener reglas calaras tanto al exterior como al interior

si no se entendiera también una reforma laboral donde se tuviera claro la

flexibilidad de la contratación pero también empleos que den ingresos y

formalidad y, por lo tanto, una consecuencia mejor para la vida de los

mexicanos .

Pero tampoco se entendería la de educación sin la oportunidad espe-

cífica que brinda el crecimiento de la industria petrolera, la del gas, la

energética, si no se estuviera haciendo también una reforma en la que se

garantice una mejor educación a todos los mexicanos como ciudadanos

globales dentro del territorio nacional .

¿Podríamos entender la Reforma Energética sin transparencia y sin

los órganos de anticorrupción? No . Sistemas de rendición de cuentas ha-

cia el ciudadano que tengan claro el acceso al manejo de los recursos

públicos y en el caso concreto de las asignaciones de los diferentes tipos

de contrato, utilidad compartida o producción compartida, o licencia .

La visión del Senado de la República, la visión que se ha venido con-

catenando en el Congreso de la Unión, de iniciativas que se han mandado

desde el ejecutivo federal y otras construidas desde el congreso, represen-

tan una visión de integralidad del paradigma constitucional y legal que

quiere impulsar a México hacia delante, que significa tener los eficientes

principios de mejora de vida de los mexicanos y que nuestras riquezas

sean explotadas de la mejor forma para que todos vivamos mejor .

Mil gracias .

437

1 Dijimos sí a una Reforma Energética modernizadora*2 Ricardo Anaya Cortés**

Lic . Enrique Peña Nieto, presidente de los Estados Unidos Mexicanos;

Senador Raúl Cervantes Andrade, presidente de la Cámara de Senadores;

Compañeras y compañeros legisladores;

Señoras y señores coordinadores de los grupos parlamentarios;

Señoras y señores, integrantes del gabinete del Gobierno de la República;

Señoras y señores gobernadores;


La realidad nos alcanzó . Hoy ya todos lo sabemos . Se agotó el petróleo

fácil y barato . Importamos la mitad de la gasolina, importamos la mitad

del gas que consume nuestra industria .

Mientras que nuestros vecinos del norte hoy cuentan con más de 30

mil pozos activos de gas de lutitas, en el último año nosotros apenas per-

foramos siete .

Cuba y China, gobernadas por el Partido Comunista, han abierto su

industria a la competencia . La izquierda en Brasil cuenta casi con dos

décadas de exitosa apertura a la inversión privada, al tiempo que nuestro

modelo de monopolio público está agotado .

* Discurso pronunciado durante la promulgación de la Reforma Energética en Palacio Nacional . México, D .F . a 20 de diciembre de 2013 . http://www .tallapolitica .com .mx/?p= 184800

** Presidente de la Mesa Directiva de la H . Cámara de Diputados (Pan) . 1 de septiembre de 2013 al 6 de agosto del 2014 .

438 • Ricardo Anaya Cortés

Entendimos que no tenemos lo que queremos, y por eso, con actitud

resuelta nos hemos dispuesto a hacer lo que debemos para alcanzar lo

que queremos .

Pemex seguirá siendo la gran empresa 100 por ciento propiedad del

Estado mexicano; el gas y el petróleo seguirán siendo propiedad exclusiva

de la nación, pero dijimos “sí” a una Reforma Energética modernizadora,

porque somos parte de una nueva generación que sabe que es el cambio

y no el temor, lo que hace que avance el mundo .

Una nueva generación que entiende que, como dice Octavio Paz, la

realidad es mucho más rica y cambiante que los dogmas y los mitos que

a veces pretenden contenerla .

Una nueva generación que reconoce que nuestra historia está llena de

significado . La conocemos y la respetamos, pero no olvidamos que hace-

mos historia todos los días con las decisiones que tomamos .

Que nadie se confunda: la reforma que hemos aprobado ha cumplido

con todos los plazos y requisitos que establece nuestra Constitución y las

leyes que protestamos cumplir .

La Reforma Energética es constitucional y el mundo entero ha voltea-

do su mirada hacia nuestro país .

Dice una regla de oro en el alpinismo que cuando se ha alcanzado la

cumbre el festejo desmedido es muy peligroso, porque el oxígeno es esca-

so y nuestro país conoce de festejos de fin de año que se han convertido

en pesadilla de año nuevo .

Sigamos audaces pero prudentes, con los pies bien puestos en la tie-

rra, construyendo el México moderno y de oportunidades con el que todos

soñamos .

Tenemos dos grandes retos por delante . Primero, la aplicación de un

modelo de transparencia que le cierre las puertas a la corrupción .

Con la misma convicción con la que aprobamos esta reforma, con esa

misma convicción hoy debemos todos decir, nada en secreto, nada turbio,

nada opaco, de otra manera la reforma sólo habría servido para hondar

Dijimos sí a una Reforma Energética modernizadora • 439

las brechas de desigualdad y para que unos cuantos amasen fortuna sin

beneficio para la nación .

Y segundo, la implementación . El reto ahora es hacer realidad la re-

forma y la historia sólo confirmará que hicimos lo correcto cuando la

Reforma Energética se traduzca de manera concreta en inversión produc-

tiva, crecimiento económico, generación de empleos, soberanía energética

y disminución en el precio de los combustibles, empezando por el precio

de la luz .

Habremos triunfado cuando la reforma se traduzca en que mejore la

calidad de vida de las mexicanas y los mexicanos .

Señor presidente, señoras y señores:

Hemos demostrado que el Congreso de la Unión reúne adversarios

políticos, sí, pero para que emanen acuerdos, que en el eje de la teoría po-

lítica se encuentra el correcto entendimiento entre el Poder Legislativo y

el Poder Ejecutivo .

Entendimiento que no es ni la obstrucción de ayer ni la subordinación

de antes de ayer; entendimiento que es como hoy, colaboración en lo

correcto . En este Congreso plural se ha demostrado que ser oposición no

significa ser obstrucción .

Mantengo la firme convicción de que esta Legislatura, y reconozco a

todos los integrantes aquí presentes, ha escrito una de las páginas más

brillantes en el historia del Congreso mexicano .

Hemos deliberado y hemos acordado, hemos discutido y nos hemos

encontrado; en tan sólo unos meses logramos las reformas que habían

sido postergadas por décadas: telecomunicaciones, educativa, financiera,

política-electoral y, por supuesto, la Reforma Energética .

Yo no tengo duda y ustedes tampoco deben tenerla, vienen tiempos

mejores para nuestro país, porque el futuro le pertenece a los que se atre-

ven a cambiar .

Y en estas extraordinarias fechas de convivencia con la familia podre-

mos mirar a nuestros hijos a los ojos con plenitud interior, con la plenitud

que da el deber cumplido . Muchas felicidades y que viva México .

441

1 Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar*2 Enrique Peña Nieto**

Señoras y señores .

Muy buenas tardes a todas y a todos ustedes .

Quiero saludar al señor presidente de la Mesa Directiva del Senado de

la República y presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la

Unión .

Al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados .

A los señores integrantes del gabinete legal y ampliado del Gobierno

de la República .

A los señores gobernadores, que agradezco su presencia en este acto

de importante trascendencia para el país .

A los señores y muy distinguidos dirigentes nacionales de los partidos

políticos aquí presentes: del Partido Acción Nacional, del Partido Revolu-

cionario Institucional, del Partido Verde y del Partido Nueva Alianza .

Quiero saludar con reconocimiento y gratitud por la gran conducción

que han realizado de las bancadas que ustedes coordinan, a los señores

coordinadores parlamentarios en el Senado de la República y en la Cáma-

ra de Diputados .

* Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/

** Presidente de los Estados Unidos Mexicanos .


Al señor Gobernador del Banco de México .

A los señores presidentes e integrantes de las comisiones de Energía,

Estudios Legislativos, así como de Hacienda y Crédito Público .

De manera muy particular, con especial reconocimiento a las señoras

y señores legisladores federales del Senado de la República y de la Cáma-

ra de Diputados .

Gracias por estar aquí . Y gracias por su espléndido trabajo para lograr

y concretar esta importante reforma que hoy estamos promulgando .

Saludo a los señores dirigentes sindicales de organizaciones de traba-

jadores, a líderes de organismos y Cámaras empresariales .

A señores rectores y directores de instituciones de educación superior .

A señores representantes de la sociedad civil .

A servidores públicos aquí presentes .

Quiero saludar, de manera muy particular y agradezco su presencia, a

quienes han sido secretarios de Energía del Gobierno de la República, ex

directores de Comisión Federal de Electricidad y de Petróleos Mexicanos .

Muchas gracias por acompañarnos en este trascendental evento .

Señores representantes de los medios de comunicación .


En uso de las facultades que me otorga la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, este día, en un momento más, promulgaré las

leyes secundarias de la Reforma Energética .

En su conjunto, son nueve leyes nuevas y modificaciones a 12 existen-

tes que reglamentan la Reforma Constitucional en Materia Energética

promulgada aquí, en diciembre de 2013 .

Esta nueva legislación representa un cambio histórico que acelerará el

crecimiento económico y el desarrollo de México durante los próximos años .

Por ello, en primer término, reconozco el trabajo comprometido de los

diputados y senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión .

Sus contribuciones fueron fundamentales para enriquecer esta trascen-

dental reforma .

Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar • 443

A todas las y los legisladores federales, independientemente del senti-

do de su voto, les expreso mi respeto, reconocimiento y felicitación . Han

demostrado que nuestra democracia tiene la madurez y la solidez institu-

cional para procesar reformas transformadoras en favor de los mexicanos .

Muchas felicidades .

Es importante destacar que las leyes secundarias de la Reforma Ener-

gética han sido de las más analizadas y debatidas en la vida parlamentaria

de nuestro Congreso .

Tan sólo en el pleno de ambas Cámaras, el debate plural tuvo una

duración prácticamente de 170 horas . Contó con 1,350 intervenciones de

legisladores de todas las fuerzas políticas .

Concluido el proceso legislativo, hoy reafirmamos que la Reforma

Energética preserva y asegura la propiedad de la nación sobre Pemex, cfE,

los hidrocarburos en el subsuelo y la renta petrolera .

El Estado mexicano mantiene la rectoría de la industria en los proce-

sos de exploración, extracción, refinación, petroquímica, transporte y al-

macenamiento de hidrocarburos; además la Reforma Energética abre las

puertas a las inversiones privadas y a las tecnologías de punta, lo que

permitirá incrementar la producción de energéticos de forma transparen-

te, eficiente, competitiva y sustentable .

Con esta reforma podremos extraer petróleo de aguas profundas y

aprovechar mejor nuestros vastos yacimientos de lutitas para obtener gas

que nos permita generar electricidad a menor costo . A partir de ello, el país

reducirá su dependencia del exterior y garantizará su seguridad energética .

En materia eléctrica, la reforma reorganiza y abre el sector para ampliar

la oferta y llevar luz a los hogares y empresas del país a menores costos .

En suma:

La Reforma Energética establece un nuevo modelo de desarrollo y

crecimiento para nuestras industrias petrolera y eléctrica .

Para que Pemex y cfE puedan modernizarse y prosperar en este nue-

vo entorno, la reforma las convierte en empresas productivas del Estado;


es decir, siguen siendo empresas públicas, pero ahora cuentan con más

autonomía para incrementar su competitividad internacional

De esta manera, inicia una nueva era para las dos empresas más em-

blemáticas de México, donde la experiencia, capacidad y compromiso de

sus trabajadores serán fundamentales .

A todos ellos, a todos los trabajadores de Pemex y cfE, mi mayor reco-

nocimiento .

Lo más importante es que esta transformación se traducirá en bene-

ficios concretos para todas las familias . Al haber más gas y a menor costo

para generar la electricidad, así como una mayor competencia en el sector

eléctrico, gradualmente disminuirán los precios de la luz y el gas que

pagan los hogares del país .

De manera similar, los negocios también pagarán menos por la ener-

gía, especialmente las micro, pequeñas y medianas empresas . Con el

tiempo disminuirán sus costos de producción y, con ello, podrán crecer y

generar más empleos .

Al asegurar el abasto de energéticos a precios más competitivos,

México también atraerá mayores inversiones nacionales y extranjeras,

detonando así la apertura de empresas y de nuevos puestos de trabajo en

el propio sector energético y en las demás actividades productivas .

Esto es especialmente importante para los miles de jóvenes que están

decidiendo qué carrera estudiar . Sin duda, las ingenierías y las disciplinas

afines a este sector tendrán una gran demanda en los siguientes años .

La Reforma Energética también mejorará los ingresos de las familias

del campo .

Por un lado, les ofrecerá una nueva y sustantiva fuente de ingreso . En

los casos donde se produzcan energéticos en sus tierras, recibiendo una

contraprestación justa, equitativa y transparente .

Por otro lado, se reactivará la industria nacional de fertilizantes . Ello

reducirá su costo y más productores podrán aprovecharlos para obtener

mayores rendimientos en sus cosechas .


Así, aumentará también la disponibilidad de alimentos accesibles en

el país, en beneficio de todos los hogares mexicanos .

Igualmente, la reforma protegerá el patrimonio de las familias ante

eventos económicos externos, ya que el nuevo Fondo Mexicano del Petró-

leo para la Estabilización y el Desarrollo incrementará la capacidad del

Estado para hacerles frente .

La Reforma Energética también es una reforma verde, promueve el

uso de combustibles más limpios, como el gas, que es 70 por ciento menos

contaminante que el combustóleo; así como la generación de energía a

partir de fuentes renovables, como el sol, el viento o la geotermia .

De esta manera la reforma permitirá a México avanzar en el cumpli-

miento de sus compromisos globales en materia ambiental y de combate

al cambio climático .

Para asegurar que así sea, se creó la Agencia Nacional de Seguridad

Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos .

Celebro, también, que los legisladores determinaran prohibir nuevas

actividades de exploración y explotación de hidrocarburos dentro de

nuestras Áreas Naturales Protegidas .

Por todas estas razones la Reforma Energética abre una gran oportu-

nidad para México que habremos de aprovechar con una implementación

completa y rápida .

Éste es el momento de poner la Reforma Energética en acción . Las

grandes mayorías de los mexicanos puedan recibir los beneficios que trae

consigo esta reforma tan trascendental .

Con este objetivo he indicado a las diferentes áreas de gobierno ace-

lerar todas las medidas necesarias para poner en acción la Reforma Ener-

gética en favor de México .

En consecuencia, se llevarán a cabo las siguientes acciones en los

plazos que me permito señalar:

Primera acción . Hemos decidido acelerar la llamada Ronda Cero de

Petróleos Mexicanos . Este miércoles, la Secretaría de Energía presenta-


rá los resultados de la Ronda Cero, es decir, las asignaciones de las

áreas de exploración y campos de producción que conservará Petróleos

Mexicanos, Pemex .

Si bien la Reforma Constitucional permite presentar estos resultados

hasta la segunda quincena de septiembre, se ha determinado adelantar

esta definición para que Pemex tenga mayor certeza y pueda seguir pro-

duciendo gas y petróleo, así como definir sus estrategias de inversión

hacia el futuro .

Segunda acción . Iniciaremos de inmediato los trabajos de la llamada

Ronda Uno .

Para ello, también, pasado mañana, la Secretaría de Energía dará a

conocer las áreas que se incluirán en la primera ronda de licitaciones de

los nuevos contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos

previstos en la reforma .

En pocas palabras, esta misma semana se conocerá el contenido de la

Ronda Uno . Ello permitirá que los posibles inversionistas nacionales y

extranjeros puedan empezar a prepararse desde ahora para participar en

la primera ronda de licitaciones cuyas bases se publicarán en el primer

trimestre del próximo año 2015 .

Ese mismo día y en plena coordinación con la Secretaría de Energía,

Petróleos Mexicanos también dará a conocer las primeras áreas en las que

ha decidido asociarse con terceros, a fin de fortalecer sus capacidades téc-

nicas e incrementar sus niveles de producción y de restitución de reservas .

Tercera acción . Antes de que concluya este mes, emitiré los decretos

de creación del Centro Nacional de Control de Energía y del Centro Nacio-

nal de Control del Gas Natural como organismos descentralizados, secto-

rizados a la Secretaría de Energía .

Con ellos, se consolidará el mercado de energía eléctrica y el nuevo

modelo de industria de gas natural .


Cuarta acción . Este mes, también enviaré al Senado las candidaturas

de comisionados para integrar la Comisión Nacional de Hidrocarburos y

la Comisión Reguladora de Energía .

Igualmente, presentaré las candidaturas de consejeros independien-

tes de Pemex y cfE, así como de los miembros independientes del Comi-

té Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo para la estabilización y el

desarrollo .

Con ello, dará inicio la integración de los nuevos órganos reguladores

coordinados del sector energético, y se instalarán los consejos de admi-

nistración de las empresas productivas del Estado, comenzando así la

transformación de Pemex y de Comisión Federal de Electricidad .

Quinta acción . En septiembre se creará el propio Fondo Mexicano del

Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo .

Ese mismo mes emitiré los decretos de creación del Fondo Público

para Promover el Desarrollo de Proveedores y Contratistas Nacionales

de la Industria Energética, del Fondo sEnEr-nafinsa para la participación del

Estado mexicano en los proyectos de producción de hidrocarburos, y

del Fondo de Servicio Universal Eléctrico .

Con todo ello, se establecerán las bases para administrar con eficacia

y transparencia los recursos de la renta petrolera, así como para abaste-

cer de energía eléctrica las zonas más apartadas, recónditas de nuestra

geografía y marginadas del país .

Sexta acción . En septiembre, con la participación de las Secretarías de

Energía y de Educación Pública, así como del Conacyt, se presentará el

Programa Estratégico para la formación de recursos humanos en materia

de hidrocarburos, que incluirá becas a nivel posgrado y técnico .

El objetivo es iniciar de inmediato la formación de mexicanas y mexi-

canos para que se conviertan en los especialistas que requerirá el creci-

miento acelerado de nuestro sector energético en los próximos años .

Séptima acción . A más tardar en octubre, se publicarán todos los re-

glamentos de la Legislación Secundaria de la Reforma Energética . De ese


modo, se dará tiempo, plena certeza jurídica a las nuevas inversiones en

el sector .

Octava acción . En octubre, también se presentará el Decreto de Rees-

tructuración y Modernización del Instituto Mexicano del Petróleo para

fortalecer su misión como órgano nacional de investigación y desarrollo

de la industria .

Novena acción . También en octubre, se publicarán los lineamientos

para la emisión de los Certificados de Energías Limpias, estableciendo los

incentivos necesarios para el desarrollo de estas energías .

Y décima acción . Dentro de los próximos 90 días se emitirá el Regla-

mento de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección del

Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, con él se garantizará que las

actividades del sector respeten las mejores prácticas internacionales en

materia de seguridad industrial y cuidado de nuestro entorno natural .

Estas diez acciones, insisto, se llevarán a cabo en el corto plazo, de-

mostrando con hechos el compromiso del Gobierno de la República para

poner, de inmediato, la Reforma Energética en acción .


Con la promulgación de las leyes secundarias de la Reforma Energética

este día culmina la fase legislativa del importante ciclo reformador que

iniciamos el 2 de diciembre de 2012 .

Éste es un momento tan simbólico como trascendente para el país, los

mexicanos debemos sentirnos muy orgullosos porque nuestra democra-

cia ha dado grandes frutos .

Gracias a la unidad de propósitos, en meses superamos décadas de

inmovilidad, se han derribado barreras que impedían a México crecer

de manera acelerada y sostenida .

Por ello, expreso mi mayor reconocimiento a todos los que hicieron

esto posible, a dirigentes de las principales fuerzas políticas, a legislado-

res federales, a diputados locales, a juristas, académicos y especialistas, a

integrantes de organizaciones de la sociedad civil, a trabajadores y empre-

sarios, y sobre todo a los millones de ciudadanos que directa e indirecta-

mente, han respaldado la transformación de México .

Con este mismo espíritu de unidad, ahora corresponde poner todas

las reformas en acción .

Debemos lograr los cambios a la Constitución y a las leyes, o debemos

hacer que los cambios a la Constitución y a las leyes, se reflejen en bene-

ficios concretos para todas las familias .

Tenemos que asegurarnos de que estas nuevas reglas e instrumen-

tos contribuyan verdaderamente a impulsar el talento y el éxito de cada

mexicano .

Los cimientos están puestos, aprovechemos esta nueva e histórica

plataforma para seguir construyendo, entre todos, un nuevo México .

Muchas gracias .

451

1 El cambio del paradigma energético*2 Pedro Joaquín Coldwell**

Señor presidente de la República; señores presidentes de ambas Cámaras

del Congreso; dirigentes nacionales partidarios; coordinadores de los

Grupos Parlamentarios; señores gobernadores; integrantes del Gabinete;

distinguidos invitados .

El presidente Enrique Peña Nieto y el Congreso llevaron a cabo la

Reforma Energética más trascendente de las últimas décadas . Contiene

grandes transformaciones que se agrupan en dos vertientes:

Primera . Que la industria de los hidrocarburos cuente con el capital y

la tecnología para acceder a yacimientos en aguas profundas y a los no

convencionales, que ahora podrán ser aprovechados para poner fin a la

declinación petrolera y gasífera que ha venido afectando al país en los

últimos años .

Segunda . Que la industria eléctrica opere a través de un mercado de

energía en el que participen empresas públicas y privadas en igualdad

de condiciones, con el fin de ofrecer electricidad a precios competitivos

para la industria, el comercio, los servicios, el campo y más asequibles

para las familias .

*Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/

**Secretario de Energía del Gobierno de la República .


Este nuevo marco jurídico refirma el principio constitucional de que

la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo es de la nación . Garan-

tiza que tanto las empresas del Estado como los particulares participen y

compitan en casi la totalidad de las actividades del sector energético, en

beneficio de los consumidores .

Otorga una nueva naturaleza jurídica a Pemex y a la Comisión Federal

de Electricidad . Estas entidades dejan de ser organismos públicos descen-

tralizados y se convierten en empresas productivas 100 por ciento propie-

dad del Estado .

Tanto la cfE como Pemex se fortalecen con nuevas herramientas, in-

cluso para asociarse con otras compañías . Queremos empresas públicas

fuertes, saneadas y competitivas .

Pemex y la cfE contarán con Consejos de Administración que opera-

rán conforme a las mejores prácticas internacionales de Gobierno corpo-

rativo e incluirán consejeros independientes, ahora de tiempo parcial, que

serán ratificados por el Senado de la República .

Las nuevas leyes refuerzan los órganos reguladores del sector que

dispondrán de plena autonomía técnica y de gestión . Estos órganos regu-

ladores tendrán estabilidad y seguridad presupuestal; se beneficiarán

directamente de los derechos y aprovechamientos que cobren en el ejer-

cicio de sus funciones .

La transparencia y la rendición de cuentas son principios rectores de

la reforma .

La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de

Energía, dispondrán de nuevas facultades para regular con eficacia a las

empresas públicas y a las privadas que participen en el sector energético .

Los reguladores garantizarán que las licitaciones, los contratos y per-

misos, se realicen con absoluta transparencia y con estrictos mecanismos

de rendición de cuentas .

El cambio del paradigma energético • 453

Además, los órganos reguladores coadyuvarán con la autoridad que

corresponda para fomentar la libre competencia y el funcionamiento efi-

ciente de los mercados energéticos .

El nuevo marco jurídico incluye obligaciones de contenido nacional con

el fin de impulsar a las empresas mexicanas que pretendan ser proveedo-

res y contratistas en la exploración y extracción de los hidrocarburos .

Esto propiciará la formación de cadenas productivas, lo que repercu-

tirá positivamente en el desarrollo regional .

La Reforma Energética además promueve la protección al medio am-

biente y las energías limpias, para ello se crea la Agencia Nacional de

Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidro-

carburos que regulará a las empresas petroleras para prevenir y atender

accidentes y sancionará a las que dañen el entorno natural .

También, se establece la prohibición de que se lleven a cabo actividades

extractivas de hidrocarburos en las áreas naturales protegidas del país .

Adicionalmente, el Ejecutivo Federal establecerá zonas de salvaguar-

da en las áreas en que el Estado determine prohibir dichas actividades

con el fin de preservar el Patrimonio Histórico-Cultural o el medio am-

biente .

Para impulsar las energías limpias se crean mecanismos como los

certificados de energías limpias que atraerán nuevas inversiones, además,

se fomenta la generación distribuida limpia y el uso de redes eléctricas

inteligentes que permitirán un consumo más eficiente .

La Ley de Energía Geotérmica regulará el reconocimiento-explora-

ción y explotación de recursos térmicos del subsuelo, a fin de dar certi-

dumbre a las inversiones en esta importante fuente de energía renovable .

La Reforma Energética sienta bases firmes para poder llevar gas na-

tural y energía eléctrica a regiones que hasta ahora no la reciben .

Se crea un fondo de servicio universal para la electrificación de comu-

nidades rurales y urbanas marginadas, con ello se promueve un México

incluyente .

Uno de los principales propósitos de la nueva legislación, es que los

titulares de los derechos de las tierras, los pueblos y las comunidades,

sean partícipes directos de los beneficios que generarán las inversiones

en hidrocarburos y en electricidad .

La inclusión social y económica, así como el respeto a los derechos

humanos, son el espíritu que nutre este capítulo de la reforma .

Se establecen las reglas del juego para alcanzar acuerdos equitativos

entre los desarrolladores de proyectos, y los propietarios o titulares de

predios .

Avalúos realizados por peritos independientes garantizarán que las

contraprestaciones se definan conforme al valor comercial, y reconozcan,

también, la plusvalía generada por las inversiones que se lleven a cabo .

En el caso específico de la extracción de hidrocarburos, los dueños de

las tierras podrán beneficiarse porcentualmente de los ingresos que se

obtengan .

La participación de las comunidades se garantizará a través de la

evaluación de impacto social, y la consulta previa, libre e informada a

pueblos y comunidades indígenas conforme a tratados internacionales

vigentes .


Este día constituye un parteaguas, un antes y un después, un cambio del

paradigma energético experimentado en las últimas décadas; un cambio

en la manera en que relacionamos nuestra identidad nacional con la ener-

gía, que se corresponderá ahora con las realidades del siglo xxi, y el en-

torno en el que nos desenvolvemos los mexicanos de esta generación .

Con la Reforma Energética, el presidente de la República, Enrique

Peña Nieto, y el Congreso han ampliado para México las alamedas del

porvenir .

Muchas gracias .

455

1 Reforma Energética: un nuevo modelo en la relación entre la hacienda pública y nuestros hidrocarburos*

2 Luis Videgaray Caso**

Señor presidente de la República, Lic . Enrique Peña Nieto; muy distingui-

dos integrantes del presídium; señoras y señores:

Muy buenos días .

La Reforma Energética es una reforma radical al régimen fiscal del

petróleo, el gas y la electricidad . Es un cambio profundo en la relación

entre nuestra energía y la Hacienda Pública nacional .

A continuación me permitiré resaltar tres aspectos que me parecen

de la mayor importancia en el ámbito fiscal y presupuestario derivado de

la Reforma Energética .

Primero . El fortalecimiento financiero de Pemex y la Comisión Federal

de Electricidad .

Segundo . La renta petrolera y los ingresos del Estado .

Y, finalmente, la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para el

Desarrollo y la Estabilidad que administrará nuestra renta petrolera .

Con respecto al primer gran tema, el fortalecimiento financiero de

Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, el objetivo es no exagerar,


**Secretario de Hacienda y Crédito Público del Gobierno de la República .

456 • Luis Videgaray Caso

es fortalecer a Pemex ante la competencia que tendrá al igual que la Co-

misión Federal de Electricidad para crear un nuevo mercado eléctrico .

Pemex y cfE seguirán siendo empresas 100 por ciento propiedad de

todos los mexicanos y, más aún, se les da la nueva figura de empresa

productiva del Estado, con un nuevo gobierno corporativo y un mandato

de creación de valor .

Petróleos Mexicanos tiene, a partir de la Reforma Energética un nuevo

régimen fiscal, cambio, por cierto, que fue introducido por las y los legis-

ladores en la discusión que tuvo a cabo el Congreso de la Unión .

No se trata de una modificación de forma o de un ajuste marginal, se

trata de un verdadero cambio de paradigma y para muestra de ello basta

con decir que al final de un periodo de transición de cinco años, se obser-

vará una reducción histórica en el monto de derechos que paga Petróleos

Mexicanos, cerca de 90 mil millones de pesos anuales .

Esa disminución en la carga fiscal de Pemex obedece a varios cambios

que aprobó el Congreso de la Unión .

Primero . La tasa que aplica a la utilidad neta se reduce de 71 .5 por

ciento actualmente a 65 por ciento .

Se reconocerán los costos reales de su operación y las pérdidas que

no se hayan podido deducir en un año particular podrán ser reconocidas

en años futuros .

Se simplifica el régimen fiscal . En lugar de pagar nueve derechos,

como actualmente se hace, se pagarán únicamente tres, además del Im-

puesto Sobre la Renta .

De esta forma, se establece que el régimen fiscal que aplique a las

asignaciones de Petróleos Mexicanos será exactamente el mismo que

aplicará a los nuevos contratos en materia de hidrocarburos .

Es necesario resaltar que se prevén cambios también para la Comi-

sión Federal de Electricidad de igual trascendencia .

En primer lugar . Se elimina el aprovechamiento actual que se calcula

de manera atípica como un porcentaje de sus activos y a partir de ahora

Reforma Energética: un nuevo modelo • 457

la Comisión Federal de Electricidad pagará el Impuesto Sobre la Renta,

como cualquier otra empresa .

Qué se espera que hagan Pemex y cfE con los mayores recursos .

En primer lugar . Podrán incrementar su inversión eligiendo las mejo-

res inversiones para el país, de manera que se generen utilidades y con

ello, tanto Pemex como la Comisión Federal de Electricidad, podrán pagar

un dividendo al Gobierno Federal .

La decisión sobre el monto del dividendo buscará dar el mejor uso

posible a las utilidades que generen las empresas y hace que se reinvier-

tan en las mismas o que se destinen a otros fines socialmente deseables .

Cabe destacar que ésta es una discusión que nunca hemos tenido en

el país .

Un segundo cambio fundamental radica en que Pemex y cfE tendrán

plena autonomía para definir a qué destinan sus recursos . Únicamente

deberán de respetar una meta de endeudamiento y un techo para el pago de

remuneraciones de su personal, que serán aprobados por el Congreso

de la Unión .

En otras palabras no necesitarán ya de la aprobación de la Secretaría

de Hacienda para conformar su presupuesto o para cuando requieran

realizar cambios al mismo .

Un tercer cambio para Pemex y Comisión Federal, que propuso y

aprobó el Congreso, es la facultad otorgada al Gobierno Federal para ab-

sorber una parte de su pasivo de jubilaciones y pensiones, liberando re-

cursos adicionales que podrán estar disponibles para la inversión .

Esta asunción de pasivos será posible sólo si las empresas y los traba-

jadores acuerdan, de manera voluntaria y en estricto apego a los derechos

laborales, modificar el régimen pensionario que los aplica .

Ésta, lo hemos dicho y lo repetimos, es una buena idea de las y los

Diputados, que fue avalada por el Senado de la República .

La combinación de las medidas anteriores, una menor carga fiscal,

autonomía presupuestaria y una menor carga pensionaria dejan claro que

458 • Luis Videgaray Caso

Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, enfrentarán el nuevo entor-

no de mayor competencia en el sector de energía desde una posición de

fortaleza que les permitirá tener pleno éxito y seguir creando valor para


El segundo gran tema es la renta petrolera y los ingresos para el Es-

tado mexicano .

Resulta innegable la importancia que estos tienen para la economía

nacional y para las finanzas públicas Federales .

Uno de los retos en términos de las finanzas públicas que actualmen-

te enfrentamos es la declinación de la plataforma de producción de Pe-

mex, pues impacta directamente a los ingresos del Estado .

De ahí, la importancia de la Reforma Energética, porque además de

generar, entre otros beneficios, mayor inversión, más empleos bien remu-

nerados y un suministro confiable y más barato de energía, nos permitirá

retomar el crecimiento en la plataforma de producción .

Ello llevará a un aumento de la renta petrolera para el Estado, debido

a que habrá más participantes en la industria invirtiendo y extrayendo

hidrocarburos .

Con ello estaremos recibiendo la renta asociada a una mayor produc-

ción que de otra forma no se materializaría .

Y segundo . El marco legal que aplicará a los contratos, genera incen-

tivos a los operadores para minimizar costos y para producir de manera

sostenible con lo cual estaremos recibiendo más recursos por cada barril

extraído .

Destaco cuatro características del nuevo modelo fiscal de los contra-

tos para la exploración y extracción de hidrocarburos:

Primero . Se estableció que los contratos se adjudicarán a quien ofrez-

ca el mayor pago al Estado y el mayor compromiso de inversión para ga-

rantizar que siempre se den las mejores condiciones para los mexicanos .

Reforma Energética: un nuevo modelo • 459

Segundo . El Gobierno de la República siempre establecerá los valores

mínimos que serán aceptables para ambas variables de adjudicación para

proteger la renta petrolera .

Tercero . Se incrementó el pago de regalías para garantizar que el Es-

tado reciba un flujo mínimo en todos los proyectos .

Y cuarto, y muy importante, también, el régimen fiscal que aplicará

los contratos incluye componentes que aseguran que será altamente pro-

gresivo .

De esta forma, será el Estado mexicano el que reciba los beneficios

cuando de forma inesperada aumenten los precios de los hidrocarburos

o cuando los yacimientos sean de un tamaño mayor al originalmente

previsto .

Quiero destacar, también, que gracias a las aportaciones del Congreso

de la Unión se fortalecen los ingresos de los estados y municipios, parti-

cularmente, y por primera vez, aquellos donde se produce petróleo y gas .

Por último, el tercer gran tema en materia hacendaria se refiere a la

creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el De-

sarrollo como una institución responsable de la administración de los

ingresos generados por la explotación de petróleo y gas en México .

Este Fondo, que se constituirá como un fideicomiso en el Banco de

México con una mayoría de consejeros independientes, permitirá garan-

tizar que las generaciones presentes y futuras de mexicanos, quienes son

los dueños de la renta petrolera, reciban todos y cada uno de los ingresos

para bien del país .

Nunca, y hay que destacarlo, nunca las finanzas públicas nacionales

han tenido un instrumento de esta envergadura para salvaguardar la

estabilidad macroeconómica y el bienestar de las futuras generaciones .

Los ingresos petroleros ya no se depositarán en la Tesorería de la

Federación sino en el Fondo Mexicano del Petróleo, quien se encargará de

administrar los ingresos de los contratos de asignaciones y transferir los

recursos a sus destinos y usos .

Todo lo anterior de forma transparente para que todos los mexicanos

puedan conocer, de manera directa, cómo se generan y en qué se invier-

ten los recursos petroleros .

En conclusión, hoy podemos afirmar que tenemos muy buenas noti-

cias para el país . La Reforma Energética es un nuevo modelo en la relación

entre la hacienda pública y nuestros hidrocarburos .

Son cambios profundos y trascendentes . Cambios a los que damos la

bienvenida con orgullo y entusiasmo .

Muchas felicidades a quienes han hecho posible esta trascendente

reforma para el bien del país .

Enhorabuena .

Muy buenos días .

461

1 La energética es la reforma que más transforma*2 César Camacho**

Señor presidente de la República; señores representantes e integrantes de

las Cámaras del Congreso de la Unión; señores gobernadores; señores

presidentes y representantes de los partidos políticos .


El 11 de agosto de 2014 será destacado en la cuenta larga de la historia

nacional . Aquella que los antiguos mayas usaban para registrar los grandes

acontecimientos, los que cambian radicalmente el curso de la sociedad .

La trascendencia, el salto cualitativo que estamos dando se va a cali-

brar cabalmente con el paso del tiempo .

Hace poco más de una década, México perdió su ritmo de crecimiento

económico, y en este mundo a contracorriente, quien no avanza, retrocede .

Era preciso romper inercias, liberar ataduras, ponerse en movimiento

para crecer económicamente, había que generar las condiciones propicias

a partir de las imperantes .

Si para otros la presencia de la oposición en el Congreso representaba

un obstáculo, para el priismo que vino de atrás y recuperó la Presidencia,


**Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional .


la pluralidad de ideas significó la oportunidad de colaborar y construir

soluciones para contar con un país más competitivo y más próspero .

Decidido a ejercer una presidencia democrática, esto es a escuchar

otras opiniones, fijar posiciones y defenderlas, resuelto a imprimirle efica-

cia al Estado con una buena dosis de audacia sin pretextar las complica-

ciones del gobierno dividido y con esa visión de Estado que ha merecido

la atención mundial, dio pasos firmes hacia adelante el presidente trans-

formador, Enrique Peña Nieto .

Gobernando con principios, disciplina y claridad de propósitos, sin

visión cortoplacista, tomó decisiones con la convicción de que esto es lo

que México necesita .

El mandatario, ha demostrado con valentía que no se detiene por el

cálculo de riesgos, sino que se apresura a crear las oportunidades que le

urgen el país .

En este complejo proceso el Poder Legislativo desempeñó un papel

crucial . Esos políticos bien reconocidos consiguieron la que quizás sea la

reforma de más hondura y alcance desde 1917 .

El proceso de discusión acreditó la enorme vitalidad del Poder Legis-

lativo, demostró la riqueza de la pluralidad y lo fecundo del disenso, puso

de manifiesto la unidad en los argumentos y en la acción política de las

legisladoras y los legisladores de mi partido, subrayadamente David Pen-

chyna, Marco Bernal, integrantes de bancadas unidas como ninguna .

Ellos y muchos otros, encauzaron sus opiniones, incluso las divergentes,

por la vía institucional; no división, sino colaboración respetuosa entre

Poderes que evidencian la madurez de nuestra democracia .

Está claro, la energética es la reforma que más transforma, histórica

por su origen y por su trascendencia, el nuevo marco jurídico reivindica

el que en su momento logró un mexicano que nos pertenece a todos, el

presidente Lázaro Cárdenas, quien permitió a los particulares participar

en la industria petrolera sin comprometer la propiedad de la nación .

La energética es la reforma que más transforma • 463

Es ésta una reforma de vocación social, porque el Estado no sólo man-

tendrá la propiedad de los hidrocarburos, sino que reafirma su rectoría

en áreas estratégicas, asegurando que la riqueza petrolera se traduzca en

bienestar para todos .

Con ella, podremos llegar hasta donde ahora resulta física y figurada-

mente imposible: explotar nuevos combustibles con tecnologías más lim-

pias, haciendo que México recupere su protagonismo en el mercado inter-

nacional, tan competido y sofisticado .

Estos cambios trascedentes garantizan que las empresas mexicanas

cuenten con combustibles suficientes y a precios que les permitan ser

competitivas . Estimaciones conservadoras indican que tenemos en el

subsuelo más de 140 billones de pies cúbicos de gas natural sin explorar

y que no estamos aprovechando . Esto equivale a más del doble de las

reservas totales de gas natural del país .

La Reforma Energética nos permitirá contar con más recursos para

apoyar programas sociales, educación, desarrollo, en beneficio de la po-

blación más desprotegida .

Mayores inversiones significan más empleos e ingresos .

Más producción de gas y de petróleo multiplican los recursos públicos

para carreteras, hospitales, escuelas y viviendas .

Disminuir los costos y precios del gas y de la electricidad significa

aumentar el poder de compra de nuestras familias .

La transparencia será el engrane de la operación del sector energético

en conjunto . Para ello, se establecen mecanismos que impiden decisiones

discrecionales . Serán públicos los recursos que reciba el Estado por los

hidrocarburos que se extraigan, como público será el uso que se les dé .

En resumen .

Se fortalecerá la economía; se modernizará nuestra planta productiva

que será más respetuosa del medio ambiente .

Con esto se consolida nuestra soberanía energética en un clima de

transparencia .


Ahora, vayamos de la potencia al acto . Es momento de pasar de las re-

formas esperanzadoras a las políticas efectivas, de convertir las nuevas

leyes de la nación en resultados para la población

La opción que nos dimos los mexicanos es consistente con nuestros

valores de libertad, democracia, soberanía y justicia social .

Se construyó sobre la firme plataforma de las ideas contemporáneas

más progresistas, aquellas que reconocen que la mejor política contra la

pobreza y la desigualdad es la generación de empleos productivos bien

remunerados, con base en una economía que concilia la necesidad de

crecimiento con el imperativo de mayor igualdad social .

La que postula la necesidad de incrementar y democratizar la produc-

tividad en forma consistente y sostenida como el medio más efectivo para

acelerar la economía y reducir la desigualdad .

Con un Estado fuerte, rector de la economía y promotor de la inver-

sión y una sociedad civil exigente y participativa .

Es por un México más soberano, más competitivo, más justo .

Para ello, con convicción y entusiasmo los priistas legisladores, ayun-

tamientos, gobernadores y su dirigencia, seguiremos siendo comprometi-

dos activistas de la reforma para comunicarla y respaldar su concreción .


Los ideales de un candidato se convirtieron en planteamientos de su par-

tido y objetivos de un programa de Gobierno y, hoy, son logros de esta

generación de mexicanos . La suma de propuestas, el debate apasionado y

la firmeza y sentido de responsabilidad del Gobierno de la República están

permitiéndonos avanzar en la ruta del progreso .

Con las reformas transformadoras, ganó la Patria sin vencer a nadie,

merced a las profundas decisiones tomadas y al ansia de vivir mejor, con

el esfuerzo de todos, mucho más que el rostro estamos cambiándole el

corazón a México .

El legado transformador de Enrique Peña Nieto, es una gran hazaña

y una vital aportación a la República . Y la República no son las leyes y las

instituciones, más bien éstas últimas deben servir a la República que so-

mos todos los mexicanos .

Gracias .

467

1 Reforma Energética: la mayor reforma económica de los últimos 75 años*

2 Gustavo Madero Muñoz**

Señor Lic . Enrique Peña Nieto, presidente de los Estados Unidos Mexica-

nos; Senador Raúl Cervantes, presidente del Senado de la República; Dipu-

tado José González Morfín, presidente de la Cámara de los Diputados .

Lic . Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación; Dr . Luis

Videgaray, secretario de Hacienda; Lic . Pedro Joaquín Coldwell, secreta-

rio de Energía .

Señores presidentes de los partidos políticos; coordinadores parla-

mentarios; gobernadores; representantes de los medios de comunicación;

amigas y amigos:

Hoy, una vez más, celebramos los frutos del consenso y la madurez

política .

Hoy celebramos la capacidad de la mayoría democrática para antepo-

ner el bienestar de México forjando acuerdos, sin renunciar a la propia

identidad de cada fuerza política .

El Pacto por México ha propiciado grandes reformas . Por el Pacto he-

mos vivido uno de los periodos más reformistas de la historia de nuestro

país en materia política, educativa, financiera, laboral, de competencia


**Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional .

468 • Gustavo Madero Muñoz

económica, telecomunicaciones y ahora de energía para que México cuen-

te con mejores bases para alcanzar su potencial de desarrollo económico,

político y social .

Con la Reforma Energética que hoy se promulga se abrirán grandes

posibilidades para México . Posibilidades que habían estado negadas du-

rante décadas .

Es una reforma paradigmática en todo sentido, en su forma y en su

fondo, y abre una nueva etapa para el sector energético en particular, y

para todo nuestro país en lo general .

Esta victoria de México tiene un origen en la iniciativa de Acción Na-

cional . El día de hoy se abre un nuevo capítulo en la historia impregnado

de ideas de apertura, de competencia y de modernidad, y se cierra otro

basado en la defensa de monopolios y de estatismo .

Con estas ideas que abrazamos se transformará de fondo todo el sec-

tor energético para poder competir mundialmente, mejorar la calidad y el

precio de los productos y servicios, y para detonar la inversión y la crea-

ción de empleos que tanto necesitamos en nuestro país .

Esto se logró y se pudo con ello asegurar la soberanía nacional sobre

la propiedad de los hidrocarburos; abrir el sector a la inversión privada

bajo modelos que maximizan la renta petrolera; modernizar y fortalecer

a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad como empresas produc-

tivas del Estado con plena autonomía; crear un mercado energético com-

petitivo y eficiente, y definir órganos reguladores más fuertes y más

transparentes .

Éstas son las herramientas que nuestro país requería desde hace años

para que el mercado energético y sus beneficios sean de todos y para to-

dos los mexicanos . Sin embargo, hay que reconocer que la población en

general requiere más información sobre los cambios y sobre cómo influi-

rán en la vida de cada uno para combatir así temores infundados .

Debemos reconocer que aún hay escepticismo y desconfianza por

parte de algunos sectores de la población . Hay trabajadores preocupados

Reforma Energética: la mayor reforma económica • 469

por su permanencia y jubilados preocupados por sus prestaciones y la

atención de sus padecimientos .

Debemos reconocer, también, que hay un déficit de credibilidad en la

autoridad .

Por todo esto, es necesario un esfuerzo de comunicación y de infor-

mación amplia para atender estas inquietudes, pero sobre todo es impe-

rativo que la reforma se instrumente y aplique de manera rápida y eficaz

para que sus beneficios se obtengan de la mejor manera, lo antes posible,

y sirvan a toda la población que lo demanda desde hace mucho tiempo .

Quiero hacer un reconocimiento especial a los Diputados y Senadores

de todos los partidos que trabajaron en esta reforma y que la hicieron

posible .

Aprovecho también, para reconocer a los legisladores de mi partido

por su unidad, su compromiso y por su intensa labor . En especial, a Rubén

Camarillo, Juan Bueno Torio, Erick Marte, Jorge Luis Lavalle, Francisco

Javier García Cabeza de Vaca y Salvador Vega, quienes participaron desde

el principio en la coordinación de los trabajos técnico-legislativo .

Felicidades a todos ustedes .

Ésta es la mayor reforma económica de los últimos 75 años . Y es un

logro conjunto de muchas voluntades y de fuerzas políticas y actores, de

muchas capacidades individuales e institucionales para lograrlos . Y ésta

es la fórmula correcta para lograr estas hazañas .

Hemos logrado mayorías democráticas que redefinirán la estructura

y el funcionamiento de importantes áreas de nuestra economía, de nues-

tra sociedad y de nuestro sistema político . Pero es importante subrayar,

también, que aún quedarán pendientes compromisos acordados en el

Pacto por México, que deberán ser atendidos y no contentarnos con lo

logrado hasta hoy por importante que nos parezca .

Temas como la Iniciativa Anticorrupción, la deuda de los estados, el

campo, y los programas de desarrollo e inclusión social son algunos de

los que sobresalen como asignaturas pendientes .

470 • Gustavo Madero Muñoz

En el marco del Pacto, el Pan impulsó con determinación esta Reforma

Energética y las demás reformas estructurales que permitirán que Méxi-

co alcance un mayor potencial de crecimiento .

Lo ha hecho de manera decidida, sin rubores, empachos ni titubeos,

colocando siempre el interés de México por encima de todo . El Pan segui-

rá actuando así, porque la búsqueda incesante del bien común es un

propósito para nosotros irrenunciable .

Ese objetivo superior nos coloca también, en el compromiso de aten-

der la agenda de la desigualdad y la inclusión social .

Con esta reforma, sin duda, se sientan las bases para un crecimiento

más robusto y sostenido, pero no sólo debemos hacer todo lo necesario

para crecer, hagamos también todo lo posible para compartir más iguali-

tariamente la riqueza que podremos generar .

Dentro de una de las grandes reformas aprobadas, hay una nueva

forma de democracia directa en México, la consulta popular . Por eso, más

que una reforma para intentar derogar los cambios en materia Energética

como plantean otras fuerzas políticas, el Pan propondrá una consulta

propositiva y constructiva para promover un nuevo pacto, un pacto entre

la población y sus gobernantes; un pacto democráticamente acordado

para que la ciudadanía con su voto directo imponga a sus representantes

el mandato de concentrar su atención en la búsqueda de una mayor igual-

dad y justicia social .

Si hemos podido hacer grandes reformas en materia laboral, educati-

va, financiera, de competencia económica, telecomunicaciones y de ener-

gía, pues también hagamos lo necesario para mejorar el salario mínimo

que todos aceptamos, que no cumple sus objetivos constitucionales .

Que no nos digan que si hemos podido reformar tan profundamente

la Constitución, no podremos hacerla cumplir en uno de sus propósitos

más elementales y justos: asegurar que el salario de los trabajadores al-

cance para sus familias que tengan un mínimo de bienestar, sin populis-

mos, ni ocurrencias, sino con una visión de Estado comprometida con una

economía de mercado y responsabilidad social .

No hagamos de este momento un himno a la complacencia, sino una

verdadera convocatoria a la productividad y al crecimiento y al desarrollo

con inclusión social .

En la actual correlación de fuerzas de nuestro país es importante re-

conocer que esta Reforma Energética y todas las reformas aprobadas en

este ciclo reformador, no se podían haber logrado con una sola fuerza

política .

Es necesario todavía la suma, la construcción de mayorías democrá-

ticas mediante el diálogo, la negociación y la interlocución confiable . El

Pan quiere seguir siendo una fuerza modernizadora y democratizadora de

México para erradicar monopolios, tanto públicos como privados, para

impulsar la transparencia y el desarrollo . En suma, para construir un

México dinámico y próspero que le ofrezca igualdad de oportunidades a


Una vez más no cedimos ante presiones y discursos anacrónicos . Una

vez más antepusimos el bien común y no titubeamos al cumplir la palabra

dada, y hacer lo que debíamos de hacer .

Seguiremos consensando en favor de los mexicanos, y seguiremos

consensando en favor de la democratización y modernización de México,

pero, también, exigimos este nivel de compromiso a todas las fuerzas

políticas .

Los logros son importantes pero aún falta mucho camino por recorrer .

Estoy convencido de que por esta ruta, unidos, podremos lograrlo .

Felicidades a todos los mexicanos .

Celebremos juntos los frutos de estos grandes consensos de México .

Muchas gracias .

473

El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas

1 Adrián Gallardo*

una buena iniciativa Dio lugar a una Mejor legislación

El proceso de discusión y aprobación de la Reforma Constitucional y de la

legislación secundaria en materia Energética estuvo marcado por un in-

tenso debate . El Senado de la República y la H . Cámara de Diputados

abrieron múltiples espacios para el análisis, discusión y formulación de

propuestas, en los que participaron todo tipo de actores .

Los propios legisladores de diferentes partidos políticos formularon

aportaciones documentadas que, sin duda, enriquecieron el debate, con-

virtiendo con ello lo que era una buena iniciativa del Ejecutivo Federal, en

una mejor legislación . Gracias a ello, se logró —por ejemplo— un modelo

con mayor flexibilidad en la participación del sector privado en el sector

energético, se acotaron riesgos, se fortalecieron los esquemas de transpa-

rencia, se mejoró la propuesta del nuevo régimen fiscal para los hidrocar-

buros y se protegieron de mejor manera los derechos de propiedad, con

la figura de ocupación temporal, entre otros beneficios . Sin embargo, en

el marco del debate en torno a esta trascendente reforma, también surgie-

ron voces que buscaron descalificar la reforma .

*Presidente de la Fundación Colosio, A .C .


bienveniDa la PluraliDaD

La pluralidad es parte fundamental de la democracia y por ello el plantea-

miento de quienes se opusieron a la Reforma Energética no debe ser des-

acredito, lo importante es combatir ideas y no personas; pero para enri-

quecer la calidad de la vida democrática también es fundamental promover

el debate informado, sustentado en hechos y argumentos, y no sólo en

adjetivos . Idealmente, el debate sobre los asuntos de la nación debe estar

motivado por el interés público y no por intereses particulares o de grupo .

Con la convicción de que en la democracia lo natural es confrontar

proyectos y contrastar ideas, y tomando en cuenta la relevancia nacional

del debate energético que se suscitó en torno a esta reforma, en este en-

sayo se recuperan algunos de los principales cuestionamientos que se

formularon sobre la citada reforma, a fin de contrastarlos con el punto

de vista de quienes, desde diversos ámbitos, respaldamos la aprobación de

la misma .

siete cuestionaMientos y siete resPuestas

Primero: ¿Van a entregar el petróleo a los extranjeros, el gobierno contará con

menos ingresos y para llenar ese faltante de Pemex van a subir los impuestos?

La Reforma Energética aprobada por el Poder Constituyente Perma-

nente mantiene el petróleo y gas como propiedad de la nación . Es falso

que éstos se vayan a entregar a los particulares . Compartir inversiones y

riesgos para explotar hidrocarburos es distinto a compartir la propiedad .

Lo que pone en riesgo las finanzas del Estado mexicano no es la re-

forma, sino la falta de reforma . Si esto es válido con precios altos del pe-

tróleo, lo es más con precios a la baja . Por cada cuatro barriles de petróleo

que Pemex producía hace 10 años, en 2014 sólo se producen tres . Sin re-

forma, la producción se reduciría aún más . Si México produce menos

petróleo, el gobierno recibe menos ingresos . Por ello, no es la reforma,

El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas • 475

sino la falta de reforma lo que podía generar una caída en los ingresos

públicos .

Con reformas similares, otros países han logrado producir más petró-

leo y, consecuentemente, recibir más ingresos públicos, aún con tasas de

impuestos más bajas que la que pagaba Pemex antes de la reforma . Con

la Reforma Energética, Pemex también incrementará su capacidad para

explorar y producir petróleo y gas, con lo cual el país se beneficiará con

más recursos y más energía para impulsar el desarrollo de México .

Segundo: ¿Para qué abrir el petróleo a la participación de particulares? Bastaba

con cambiar el régimen fiscal de Pemex para que éste pueda reinvertir más e

incrementar su producción.

Por cada peso que Pemex invirtió en 2004, en 2014 invirtió casi el

triple y sin embargo la producción se ha reducido en un 25 por ciento .

¿Cómo es esto posible? En el pasado, México se benefició de la explotación

del llamado “petróleo fácil”, petróleo de yacimientos ubicados a pocos

metros de la superficie de la tierra o del agua, también llamados yacimien-

tos convencionales . Extraer petróleo de aguas someras es mucho más

barato (cuesta entre 6 y 15 dólares por barril) que extraerlo de aguas

profundas o ultra-profundas, a más de 1,500 metros de la superficie don-

de el costo por barril se eleva a entre 25 y 40 dólares .

En México y en el mundo, la era del petróleo fácil se acabó . Los gran-

des yacimientos que México puede explotar en el futuro están en yaci-

mientos no convencionales, como son aguas profundas y ultra-profundas .

Pemex lo hace muy bien en la extracción de petróleo de yacimientos

convencionales, pero no cuenta con experiencia, ni con tecnología para

explotar petróleo en yacimientos no convencionales . Además, la probabi-

lidad de éxito en aguas profundas y ultra-profundas puede ser de entre

20 y 50 por ciento; es decir, existen altos riesgos de que las grandes inver-

siones que se realicen no sean rentables, a menos de que se diversifique

dicho riesgo .


En el antiguo esquema, Pemex absorbía el 100 por ciento de los ries-

gos . Con un marco legal moderno y flexible, Pemex podrá compartir riesgos

con el sector privado . Por eso, además de reformar el régimen fiscal de

Pemex, la Reforma Energética atraerá mayor inversión, mejorará la tecno-

logía y abrirá la posibilidad de que Pemex pueda compartir riesgos . La

industria de los hidrocarburos enfrenta riesgos geológicos, ambientales y

de mercado que, en el caso de yacimientos no convencionales, son aún

mayores .

La disyuntiva era invertir más con deuda y asumiendo todos los ries-

gos, o invertir más con participación de particulares y diversificando

riesgos, como hoy lo hacen las empresas públicas petroleras más exitosas

en el mundo .

Dependiendo de la evolución de los precios, el cambio al régimen fis-

cal de Pemex elevará la capacidad de inversión de Pemex de poco más de

20 mil millones de dólares (mdd) a cerca de 40 mil mdd, pero lo que se

requiere es una inversión anual de más de 60 mil mdd . Por eso, no era

suficiente con reducir la tasa de impuestos a Pemex . Es necesaria mucho

más inversión y diversificar los riesgos .

Tercero: ¿Era necesaria una Reforma Constitucional para modernizar el sector

energético?

La realidad es que la Reforma Energética del 2008 no dio los resulta-

dos esperados y, por tanto, la producción de petróleo y gas no aumentó,

porque no permitió que Pemex pudiera diversificar y compartir riesgos

con el sector privado .

Si queremos explorar y producir el petróleo de aguas profundas y

ultra-profundas, sin obligar a Pemex a tomar todos los riesgos, era nece-

sario contar con un marco legal moderno y flexible que otorgara certi-

dumbre a Pemex y a los inversionistas y para ello fue necesario modificar

la Constitución .


La reforma a nuestra Constitución es para poder construir un sector

energético que nos permita generar más riqueza de la que hoy generamos

y crear más empleos tanto en el sector energético como en todas las de-

más actividades productivas . La reforma es para poder extraer hidrocar-

buros que hoy en día están en el subsuelo y que, sin reforma, eran inal-

canzables por su alto costo y su alto riesgo .

Cuarto: ¿La Reforma Energética privatiza a Pemex?

Con esta reforma no se vende un solo tornillo de Pemex . Pemex no se

vende, ni se privatiza, se transforma en empresa productiva del Estado

para fortalecer a México . La Reforma Energética aprobada no consiste en

transferir activos de Pemex (para explorar y explotar petróleo) a los par-

ticulares . Consiste en generar un nuevo marco legal que permite una

relación más ventajosa para México con los inversionistas del sector pri-

vado, al igual que lo están haciendo otros países que están aprovechando

inversiones privadas, manteniendo y fortaleciendo a su empresa petrolera

pública .

Quinto: ¿Van a expropiar los predios de los ejidatarios y pequeños propietarios

para beneficiar a las empresas extranjeras? ¿Por qué hay quienes afirman que

la Reforma Energética será un gran despojo?

La Reforma Energética garantiza el respeto a los derechos de propie-

dad de ejidatarios y pequeños propietarios . No habrá despojo de predios,

sino reparto de beneficios . La figura legal que permitirá extraer hidrocar-

buros del subsuelo en predios de particulares, no es la de la expropiación,

sino la de ocupación temporal de predios .

Una expropiación da lugar a un traslado del dominio de la tierra de

particulares al Estado, por causa de utilidad pública . En contraste, me-

diante la figura de ocupación temporal, el dueño de un predio mantiene al

100 por ciento la propiedad de la misma, y establece, de común acuerdo


con la empresa inversionista, los términos mediante los que se ocuparán

temporalmente los predios susceptibles de explotación de hidrocarburos .

La ocupación temporal está diseñada principalmente para la extrac-

ción de gas del subsuelo . Este tipo de proyectos tienen un periodo de ex-

plotación relativamente corto, generalmente de dos a cinco años, por lo

que no se requiere de una expropiación, sino de una ocupación temporal

del predio respectivo .

La legislación secundaria aprobada en la materia estable un marco

jurídico que favorece el acuerdo entre los dueños del predio y las empresas

inversionistas, reconociendo la obligación de las empresas de asumir los

costos que para el propietario represente dejar de utilizar su predio tem-

poralmente . Además, la Ley establece la obligación de las empresas inver-

sionistas para compartir con los propietarios de los predios entre un 0 .5 y

un 2 por ciento de la utilidad que se derive de la explotación de petróleo y

de entre un 0 .5 y un 3 por ciento de la utilidad de la extracción de gas .

Sexto: ¿La corrupción y los excesos sindicales generaron los pasivos laborales

de Pemex y con la Reforma Energética van a crear un Pemexproa para pasarnos

la factura a los contribuyentes?

Con Reforma Energética o sin reforma, Pemex enfrenta un serio pro-

blema en su sistema de pensiones . Sin bien cualquier irregularidad debe

sancionarse, la razón principal de dicha presión financiera no es la co-

rrupción, sino el drástico cambio en el perfil demográfico, lo que ha afec-

tado a los sistemas de pensiones en el mundo .

Hace 50 años, cuando se modificó de fondo, por última vez, el sistema

de pensiones de Pemex, la esperanza de vida en México era de 60 años .

En consecuencia, la edad de retiro de 55 años de edad o bien el derecho

a una pensión después de 25 años de servicio significaba que, en prome-

dio, el sistema pagaba pensiones durante periodos de alrededor de cinco

años . Al incrementarse la esperanza de vida de los mexicanos a 77 años,

el sistema tiene que soportar el pago de pensión, por trabajador, por pe-


riodos de entre 20 y 30 años . Naturalmente, no hay sistema de pensiones

que pueda enfrentar una carga financiera de esas proporciones, sin ajus-

tarse a la nueva realidad .

Por esa razón, en el pasado se modificaron los sistemas de pensiones

del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y del Instituto de Seguridad

y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (isstE) . En la misma

línea, la Cámara de Diputados modificó la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria para que el gobierno enfrente, de manera

complementaria, el pasivo laboral de Pemex y de la cfE bajo tres condicio-

nantes: 1) someter los fondos de pensiones y jubilaciones de estas empre-

sas a la fiscalización de la Auditoria Superior de la Federación; 2) homolo-

gar los parámetros para determinar las pensiones y jubilaciones con los

del issstE, lo que significa elevar la edad de retiro; y 3) modificar los

contratos colectivos de trabajo para financiar las pensiones de los traba-

jadores de nuevo ingreso con base en cuentas individuales .

El esquema aprobado no equivale a la creación de un Pemexproa sino

a la decisión responsable de aprovechar la Reforma Energética para acor-

dar una reforma integral al sistema de pensiones de Pemex y cfE que

permita reducir el impacto fiscal, frente al costo que el gobierno tendría

que asumir de no hacer nada . La legislación aprobada por los diputados

y senadores implicaría que el gobierno absorba un monto equivalente al

ahorro generado por el nuevo sistema, que se estima entre un 25 y 30 por

ciento de los pasivos laborales .

Un ejemplo concreto confirma la magnitud de los beneficios . El cam-

bio en el sistema de pensiones del issstE de 2007 significó reducir sus

pasivos laborales contingentes en 28 por ciento .

Con esta referencia, el ahorro fiscal de largo plazo de la reforma pen-

sionaria de Pemex y cfE, cuyos pasivos laborales equivalen a alrededor

de 13 puntos del Pib, podría oscilar entre tres y cuatro puntos del Pib, el

triple de lo que aportará en 2014 la Reforma Hacendaria .


El tratamiento aprobado para los pasivos laborales no significa un

incremento de la deuda pública de México porque, al ser Pemex y cfE

empresas 100 por ciento públicas, dichos pasivos ya son parte de las obli-

gaciones financieras del Estado mexicano .

En el nuevo contexto competitivo del sector energético, Pemex requie-

re competir sin cargar con pasivos laborales excesivos . Así, los recursos

que se liberarán gracias al nuevo régimen fiscal de Pemex podrán desti-

narse principalmente a inversión productiva . Con un nuevo sistema de

pensiones viable y moderno, Pemex podrá competir, modernizarse y cre-

cer; los trabajadores tendrán la certeza de que contarán con su pensión,

respetándose los derechos adquiridos; y el gobierno absorberá sólo una

parte y no el total de los pasivos laborales . Ganan Pemex y cfE . Ganan los

trabajadores . Gana México .

Séptimo: ¿El nuevo régimen fiscal de Pemex reducirá los recursos federales

para estados y municipios?

El nuevo régimen fiscal de Pemex significará una reducción gradual

en la tasa de impuestos que paga dicha empresa pública de 70 por ciento

a un 65 por ciento, lo que permitirá, entre otras cosas, incrementar el

margen de recursos que Pemex podrá destinar a inversión productiva .

Esta medida ha generado una legítima preocupación en el sentido de que

una menor tasa impositiva pudieran derivar en menos recursos del pre-

supuesto federal para educación, salud, estados y municipios, entre otros

rubros . La realidad es que no ocurrirá así, por dos razones: 1) la transición

hacia el nuevo régimen fiscal de Pemex no ocurrirá de la noche a la ma-

ñana, sino en un periodo de cinco años; y 2) al abrir el sector energético

a la participación privada, se canalizarán cuantiosas inversiones a la

producción de hidrocarburos, lo que dará lugar a un mercado energético

mayor al que hoy tenemos, el cual aportará recursos fiscales adicionales

por conceptos de impuestos, regalías y dividendos .

Como resultado de lo anterior, aunque la tasa global de impuestos

será menor, el valor total de la producción de hidrocarburos será mayor,

con lo que la recaudación petrolera, medida en pesos, en lugar de dismi-

nuir, podrá crecer . En otras palabras, habrá una “rebanada” menor, de un

“pastel” mucho más grande . Por supuesto, la variable de precios es tam-

bién un factor determinante en el tamaño del “pastel” .

En particular, gracias al nuevo régimen fiscal de Pemex, los estados y

municipios del país recibirán mayores recursos de la Federación a partir

de 2015, que los que recibirían bajo el antiguo modelo .

En un debate constructivo no cabe calificar o descalificar las propues-

tas en función del color político que las promueve, sino en función del

peso de los argumentos . Por ello, por encima de posiciones generalizadas

de “todo o nada”, debe reivindicarse el valor de la confrontación de ideas

en un marco de diálogo político respetuoso y de construcción de acuerdos .

En la democracia las mayorías deciden y en el caso de la Reforma

Energética se contó con mayorías calificadas en el Congreso de la Unión,

tanto en la aprobación de la Reforma Constitucional, como de la legisla-

ción secundaria respectiva . Ello, sin embargo, no debe dar lugar a ignorar

las preocupaciones de las minorías y de los especialistas, cuando éstas se

formulan de buena fe y con altura de miras .

Hacia adelante, el mayor reto es la implementación eficaz de esta re-

forma, y en ello, es necesario mantener el rumbo sin perder la actitud

abierta a todas las expresiones . Es fundamental que la Reforma Energéti-

ca convierta las oportunidades en beneficios concretos para todos los

mexicanos y para lograrlo -hay que insistir- es indispensable fortalecer el

Estado de derecho y combatir la desigualdad social y regional . Está en

juego el futuro de la nación .

485

Compromisos del Pacto por México en materia Energética

realizar una reforMa energética Que sea Motor De inversión y Desarrollo

Se impulsará una Reforma Energética que convierta a ese sector en uno

de los más poderosos motores del crecimiento económico a través de la

atracción de inversión, el desarrollo tecnológico y la formación de cadenas

de valor .

En el área de petróleo y gas se realizarán las siguientes acciones:

coMProMiso 54: los hiDrocarburos seguirán sienDo ProPieDaD De la nación

Se mantendrá en manos de la nación, a través del Estado, la propiedad y

el control de los hidrocarburos y la propiedad de Pemex como empresa

pública . En todos los casos, la nación recibirá la totalidad de la producción

de hidrocarburos .

coMProMiso 55: PeMex coMo eMPresa Pública De carácter ProDuctivo

Se realizarán las reformas necesarias, tanto en el ámbito de la regulación

de entidades paraestatales, como en el del sector energético y fiscal para

486 • Anexo

transformar a Pemex en una empresa pública de carácter productivo, que

se conserve como propiedad del Estado pero que tenga la capacidad de

competir en la industria hasta convertirse en una empresa de clase mun-

dial . Para ello, será necesario dotarla de las reglas de gobierno corporati-

vo y de transparencia que se exigirían a una empresa productiva de su

importancia .

coMProMiso 56: MultiPlicar la exPloración y ProDucción De hiDrocarburos

Se ampliará la capacidad de ejecución de la industria de exploración y

producción de hidrocarburos mediante una Reforma Energética para

maximizar la renta petrolera para el Estado mexicano .

coMProMiso 57: coMPetencia en los Procesos De refinación, PetroQuíMica y transPorte De hiDrocarburos

Se realizarán las reformas necesarias para crear un entorno de compe-

tencia en los procesos económicos de refinación, petroquímica y trans-

porte de hidrocarburos, sin privatizar las instalaciones de Pemex .

coMProMiso 58: fortalecer a la coMisión nacional De hiDrocarburos

Se reformarán las leyes reglamentarias para ampliar las facultades y for-

talecer al Órgano Regulador, es decir, a la Comisión Nacional de Hidro-

carburos, e incluir obligaciones que permitan someter a Pemex a las exi-

gencias de eficiencia y transparencia que enfrentan las empresas

petroleras del mundo .

coMProMiso 59: PeMex coMo ProMotor De una caDena De ProveeDores nacionales

Se convertirá a Pemex en el motor de promoción de una cadena de pro-

veedores nacionales y se reforzará su papel en la producción nacional de

fertilizantes .

coMProMiso 60: PeMex coMo eje De la lucha contra el caMbio cliMático

Se hará de Pemex uno de los ejes centrales en la lucha contra el cambio

climático, aplicando una estrategia que desarrolle energías renovables y

ahorre energía .

Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar se terminó en la Ciudad de México en el año 2014.

La edición impresa sobre papel de fabricación ecológica con bulk a 80 gramos, consta de

3,000 ejemplares y estuvo al cuidado de la oficina litotipográfica de

la casa editora.

ISBN 978-607-401-920-9 volumEn 1 ISBN 978-607-401-919-3 obra comPlEta







Reforma EnergéticaReforma Energética

Colección de Análisis y Debatede las Reformas del Pacto por México

Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.

Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos.

El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México.

En el presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, se analiza la necesidad de la reforma, su contenido, alcances y perspectivas. También se examina el contexto energético nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación energética de otros países; se revisa el potencial de la reforma como fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se plantean los retos de las nuevas empresas productivas del Estado, los órganos reguladores, la transparencia y rendición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo regional.

1Volumen 1

Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México

Reforma Energética

volumen 1 colección de análisis y debate 1 reforma...

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