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Resumen Ejecutivo El Programa de Abasto Social de Leche (PASL) está a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., empresa de participación estatal mayoritaria de la Administración Pública Federal, establecida en 1949 y que se resectorizó en 1995, pasando de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Durante sus más de 60 años de existencia, esta empresa ha sido uno de los instrumentos más importantes del Gobierno Federal para mejorar los niveles de nutrición de la población mexicana. Actualmente cuenta con diez plantas industriales, donde procesa y fortifica leche líquida y en polvo. El problema que busca resolver el PASL es: “La población en situación de pobreza presenta niveles bajos de nutrición a lo largo de distintas etapas de la vida”. El diagnóstico reconoce y muestra la gravedad del problema de desnutrición y documenta su impacto en el desarrollo físico y cognitivo de los niños9, a la vez que argumenta, con evidencias de estudios nacionales e internacionales, que la leche fortificada es eficaz para reducir la desnutrición. El Programa no cuenta con evidencia de que su tipo de intervención para disminuir la probabilidad de desnutrición en la población en condiciones de pobreza patrimonial es más eficaz que otras alternativas, tales como: la venta de la leche fortificada a la población en general con un subsidio que no implique déficit financiero limitando el acceso, implícitamente, mediante la ubicación y horarios de los puntos de venta; el cambio en la estructura de precios de los alimentos para promover un mejor patrón de consumo de alimentos; el otorgamiento de transferencias monetarias a los beneficiarios para adquirir leche fortificada ofrecida por el sector privado en un entorno de mayor competencia que tendría que promover el Estado; la divulgación de información adecuada a la población para la mejor toma de decisiones de consumo alimentario, y el fortalecimiento de los programas de combate a la pobreza patrimonial y de desarrollo económico. La definición de la población potencial, aquélla con mayor probabilidad de sufrir desnutrición, no es consistente con la definición implícita en el árbol de problemas, que se refiere a la que ya presenta bajos niveles de nutrición. En el primer caso, el evento negativo no ha sucedido, por lo que aún puede prevenirse, mientras que en el segundo, ya sucedió y debe remediarse. El Programa define e identifica con precisión la población vulnerable a los efectos de la desnutrición y la localiza territorialmente. Además, tiene un documento que establece detalladamente la metodología para su cuantificación. También cuenta con un padrón de beneficiarios sistematizado que aplica un mecanismo institucionalizado de validación y depuración mensual y trimestral. La definición de la población objetivo no se concentra en los grupos en que la evidencia empírica ha demostrado que la leche fortificada tiene mayor impacto: niños y niñas entre 0 y 5 años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El Propósito establecido en la MIR, “los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada, de calidad, a bajo costo”, no especifica la población objetivo del Programa en términos de los grupos vulnerables a la desnutrición, ni la acota a los grupos donde la leche fortificada puede ser más benéfica. El Propósito del Programa expresado en su MIR se relaciona con el Objetivo 1: “Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza” y, en específico, con la Estrategia 1.1 “Llevar a cabo una política alimentaria integral que permita mejorar la nutrición de las personas en situación de pobreza” del Programa Sectorial de Desarrollo Social. Ambos documentos se refieren a población en pobreza y el “acceso al consumo de leche fortificada de calidad” contribuye “mejorar de la nutrición” planteada en dicha Estrategia.

El Propósito del PASL se vincula con los Objetivos del Milenio; en particular, el Objetivo 1: “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”, y su Meta 3: “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padezcan hambre”, en tanto que el acceso al consumo de leche fortificada a bajo precio contribuye a la mejora de los niveles de nutrición de la población en condiciones de pobreza. El Programa define, identifica y cuantifica con precisión la población vulnerable a los efectos de la desnutrición y la localiza territorialmente, a partir de una metodología detallada para su cuantificación. El PASL cuenta con un padrón de beneficiarios sistematizado, que incluye sus características relevantes de sus beneficiarios, y aplica un mecanismo institucionalizado de validación y depuración mensual y trimestral. El logro del Propósito, medido en términos de “porcentaje de cobertura de los hogares objetivo del Programa”, como lo expresa su indicador, no aporta al cumplimiento de ninguna de las metas del Programa sectorial. En particular, no puede contribuir a la meta de “reducir a 23% la prevalencia de desnutrición crónica infantil (niños menores de 5 años) de la población en condiciones de pobreza extrema”, porque sus ROP excluyen a la población cubierta por el Programa Desarrollo Humano Oportunidades, el cual atiende a la población en extrema pobreza. El Programa cuenta con dos documentos de planeación estratégica: el Programa Estratégico Institucional 2009-2012 (Liconsa 2008e) y el Programa Estratégico 2011 (Liconsa 2010ab), los cuales establecen, en congruencia con su MIR y su ROP, los objetivos que se quieren alcanzar, aunque sólo contemplan horizontes de planeación de mediano plazo y no de largo plazo, ya que sus metas abarcan únicamente el periodo de la actual administración (2007-2012). Cabe aclarar que los indicadores correspondientes al objetivo de Fin del Programa Estratégico 2011, “cumplimiento de la producción de leche fortificada” y “porcentaje del cumplimiento del contenido de proteínas en la leche fortificada Liconsa”, no corresponden al Fin establecido en la MIR, “prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años”, ni pueden considerarse indicadores a este nivel. No se cuenta con una estrategia de cobertura para atender a su población objetivo que establezca metas de mediano y largo plazos, que trasciendan al actual período de gobierno, y plantee las acciones que se llevarán a cabo para alcanzar dichas metas. El establecimiento de metas de cobertura considera únicamente el corto plazo ya que se programan anualmente. El Programa utiliza de manera regular los informes generados por las evaluaciones externas para la toma de decisiones. Las acciones realizadas por el Programa a partir de las recomendaciones establecidas en los documentos de Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) de los últimos tres años han logrado los resultados buscados. El Programa tiene sus procesos clave estandarizados, sistematizados y documentados, lo cual contribuye a lograr una operación eficaz, eficiente y oportuna. El PASL considera que no es conveniente tener mecanismos directos de verificación adicionales para evitar el error de inclusión documentado en evaluaciones externas, debido a que su implementación sería menos costo-efectiva que otras alternativas como desincentivar el acceso de los hogares que no son población objetivo mediante la determinación del monto del subsidio, la ubicación de los puntos de venta y el establecimiento de sus horarios de atención; sin embargo, de ello no se ha realizado el análisis

respectivo. De manera complementaria, tampoco se ha examinado la opción de permitir a toda la población el acceso al Programa, estableciendo desincentivos para la población no objetivo, por lo que sería conveniente valorar, con un análisis costo beneficio, la alternativa más radical de eliminar los procesos de solicitud de apoyos, selección de beneficiarios y administración de su padrón, complementado con un precio de la leche que no implique un déficit para Liconsa. Esta alternativa podría reducir significativamente los costos de operación y administración. En 2011, el PASL recibió transferencias del Gobierno Federal por 2,918.6 millones de pesos, aunque su principal fuente de financiamiento fueron los ingresos derivados de la venta de bienes y servicios por un monto de 7,340.9 millones de pesos. Su presupuesto se complementó con ingresos diversos, por 104.1 millones de pesos, y venta de mobiliario y de desechos por 5.8 millones de pesos. El PASL cuenta con encuestas para medir la satisfacción de los beneficiarios, la más reciente realizada por la Universidad Iberoamericana en 2010; la muestra se diseñó para asegurar su representatividad. Se realizaron entrevistas a profundidad y una prueba piloto del cuestionario para generar preguntas adecuadas a las características de los beneficiarios y que no indujeran las respuestas. La metodología utilizada tiene la ventaja adicional de identificar y valorar causas del grado de satisfacción. Una desventaja para el análisis del grado de satisfacción de los beneficiarios es la imposibilidad de comparar su evolución, dado que de un año a otro no se mantienen las mismas metodologías e instrumentos de captación de la información sobre la percepción de los beneficiarios. Se han realizado varias evaluaciones rigurosas para medir el impacto del PASL. La evaluación del ITESM-CCM de 2006 estimó impactos en el Propósito del Programa. En comparación con las familias que no son beneficiarias de Liconsa, se encontró que los beneficiarios consumieron 2.33 litros de leche más que la media nacional y que el ahorro anual por diferencial de precios con la leche comercial fue de 2,228 pesos anuales. El Programa ha documentado los beneficios de la leche fortificada que proporciona. En el grupo de niños de 12 a 23 meses de edad que consumieron leche Liconsa, la anemia y la talla baja se redujeron más que en el grupo de niños que tomaron leche sin fortificar (INSP 2004). Entre los niños que han consumido leche fortificada la talla baja es 6.2%, por debajo de la media nacional, que es de 7.7% (INSP 2006). En los estratos socioeconómicos más altos, dentro de la población en situación de pobreza patrimonial, el PASL tuvo impacto en la capacidad intelectual para comparar formas y razonar, y en la prueba de vocabulario ilustrado de Peabody (INSP 2009). Aunque se cuenta con la línea de base para 2006, todavía no se ha reportado la medición del avance en el indicador de Fin, “prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años (talla para la edad)”; la información para el cálculo del mismo estará disponible en 2012.

Índice

1. Introducción i 2. Diseño del Programa (preguntas 1-13) 1 3. Planeación y Orientación a Resultados del Programa (preguntas 14-22) 14 4. Cobertura y Focalización del Programa (preguntas 23-25) 23 5. Operación del Programa (preguntas 26-42) 26 6. Percepción de la Población Atendida del Programa (pregunta 43) 43 7. Resultados del Programa (preguntas 44-51) 51 8. Conclusiones 52 9. Bibliografía 54 10. Glosario 66 11. Anexos:

• Anexo 1 “Descripción General del Programa” • Anexo 2 “ Metodología para la cuantificación de las poblaciones Potencial y Objetivo” • Anexo 2a “Cuantificación de la población potencial y objetivo del PASL con base en el

criterio de pobreza patrimonial” • Anexo 2b “Cuantificación de la población potencial y objetivo del PASL con base en el

criterio de la línea de pobreza” • Anexo 3 “Procedimiento para la actualización de la base de datos de beneficiarios” • Anexo 4a “Resumen Narrativo de la Matriz de Indicadores para Resultados” • Anexo 4b “Propuesta de Matriz de Indicadores para Resultados” • Anexo 5 “Indicadores” • Anexo 6 “Metas del Programa” • Anexo 7 “Complementariedad y coincidencias entre programas federales” • Anexo 8 “Avance de las acciones para atender los aspectos susceptibles de mejora” • Anexo 9 “ Resultado de las acciones para atender los aspectos • Anexo 10 “Análisis de recomendaciones no atendidas derivadas de evaluaciones externas” • Anexo 11 “Evolución de la Cobertura” • Anexo 12 “Información de la Población Atendida” • Anexo 13 “Diagramas de flujo de los Componentes y procesos claves” • Anexo 14 “Gastos desglosados del Programa” • Anexo 15 “Avance de los Indicadores respecto de sus metas” • Anexo 16 “Instrumentos de Medición del Grado de Satisfacción de la Población Atendida” • Anexo 17 “Principales Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas y

Recomendaciones” • Anexo 18 “Comparación con los resultados de la Evaluación de Consistencia y Resultados

anterior” • Anexo 19 “Valoración Final del Programa” • Anexo 20 “Ficha Técnica con los datos generales de la instancia evaluadora y el costo de

la evaluación”

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1. Introducción Se realiza esta evaluación en atención a los Términos de Referencia (TdR) establecidos por Liconsa, S.A de C.V. y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), con base en los lineamientos emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), para la Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) 2011-2012 del Programa de Abasto Social de Leche (PASL) 2011-2012. Esta entrega corresponde al Diseño (Preguntas 1-13), Planeación y Orientación a Resultados (Preguntas 14-22), Cobertura y Focalización (Preguntas 23-25), Operación (Preguntas 26-42), Percepción de la Población Atendida (Pregunta 43) y Medición de Resultados (Preguntas 44-51). Además, incluye apartados complementarios -Resumen Ejecutivo, Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas y Recomendaciones, y Conclusiones-, y 20 anexos –Resumen Narrativo de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), Metas del Programa, Comparación con los resultados de la ECyR anterior, y Valoración Final del Programa, entre otros-. La evaluación de los programas públicos es el instrumento idóneo para determinar si un programa fue diseñado correctamente y si está logrando los resultados planteados. El reconocimiento por parte de Liconsa de la relevancia de la evaluación, se ha traducido en su apoyo para facilitar que los trabajos se realicen mediante un proceso ordenado y sistemático que permita determinar la pertinencia, eficacia y resultados de la ejecución de su Programa. Además, el carácter externo de la evaluación permite que los análisis y conclusiones se expresen con objetividad e independencia de criterio. Esta evaluación se desarrolla mediante un trabajo de gabinete y con apoyo en la información proporcionada por los responsables del Programa, que incluye la correspondiente Matriz de Marco Lógico. El análisis de la información se complementó con entrevistas a funcionarios de Liconsa, S.A. de C.V. Los temas que se abordan en esta entrega son: análisis de la justificación de la creación y diseño del Programa; análisis de la población potencial y objetivo; análisis de la matriz de indicadores para resultados; análisis de posibles complementariedades y coincidencias con otros programas federales; instrumentos de planeación; orientación hacia resultados y esquemas o procesos de evaluación; generación de información; análisis de los procesos establecidos en las Reglas de Operación (ROP) o normatividad aplicable; mejora y simplificación regulatoria; organización y gestión; eficiencia y economía operativa del Programa; sistematización de la información; cumplimiento y avance en los indicadores de gestión y productos; rendición de cuentas y transparencia; percepción de la población atendida, y medición de resultados. Además, se incluye una propuesta preliminar de MIR.

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2. Diseño del Programa

1. El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está identificado en un documento que cuenta con la siguiente información:

a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situación que puede ser revertida.

b) Se define la población que tiene el problema o necesidad. c) Se define el plazo para su revisión y su actualización.

Sí, nivel 4. El problema que busca resolver el PASL, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., es: “La población en situación de pobreza presenta niveles bajos de nutrición a lo largo de distintas etapas de la vida”, el cual está formulado como un hecho negativo tanto en el “Diagnóstico sobre la población en condiciones de pobreza vulnerable a los efectos de la desnutrición” (SEDESOL 2010a) como en la “Nota sobre Población Potencial y Objetivo” (SEDESOL 2011e). El Diagnóstico define a la población que presenta el problema como “los hogares que se encuentran en condiciones de pobreza patrimonial y que cuentan al menos con un miembro que tiene mayor probabilidad de sufrir de desnutrición (niños y niñas entre 0 y 12 años, mujeres adolescentes de 13 a 15 años, mujeres embarazadas, en período de lactancia y menopáusicas, adultos mayores, personas con discapacidad y enfermos crónicos)”. Aun cuando sí está definida la población potencial, ésta es inconsistente con la que está implícita en la identificación del problema, debido a que no es la misma población la que ya presenta niveles bajos de nutrición con aquélla que tiene mayor probabilidad de sufrir desnutrición. La primera situación implica que el evento negativo ya sucedió y hay que remediarlo, mientras que en la segunda el hecho no ha sucedido aún, por lo que puede prevenirse. Se propone la siguiente definición del problema: “La población en condiciones de pobreza patrimonial tiene mayor probabilidad de padecer desnutrición”. Dentro de esta población, existen grupos con mayor vulnerabilidad a sufrir los efectos de la desnutrición, como son las mujeres de casi todas las edades, excepto las que tienen entre 15 y 45 años y no están embarazadas o en lactancia. Sin embargo, no es el mismo caso para los hombres, ya que los grupos vulnerables sólo incluyen a los menores de 15 y mayores de 60 años. De lo anterior, se concluye que el problema sí incide de manera distinta entre ambos sexos, y que esta diferencia la considera el Programa al hacer la selección de su población objetivo, con lo cual promueve la igualdad entre mujeres y hombres. El plazo para la revisión y actualización del problema esta definido en la “Nota sobre Población Potencial y Objetivo” (SEDESOL 2011e).

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2. Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que describa de manera específica: a) Causas, efectos y características del problema. b) Cuantificación, características y ubicación territorial de la población que presenta el

problema. c) El plazo para su revisión y su actualización. Sí, nivel 4. En el “Diagnóstico sobre la población en condiciones de pobreza vulnerable a los efectos de la desnutrición” (SEDESOL 2010a), se describen y analizan detalladamente las causas, efectos y características del problema, destacando que la pobreza patrimonial impacta en los niveles de nutrición de la población, especialmente en grupos de mayor vulnerabilidad como son los niños, adolescentes, mujeres embarazadas y en lactancia, adultos mayores, discapacitados y enfermos crónicos. Este documento se considera vigente dado que fue elaborado en 2010 y actualizado en 2011. Se establecen como causas principales del problema el bajo nivel de ingresos, entornos precarios e insalubres, desabasto de alimentos en zonas rurales y los altos requerimientos nutricionales de la población. También se mencionan las condiciones que incrementan la vulnerabilidad de las personas a sufrir episodios de desnutrición en las diferentes etapas de la vida (infancia, embarazo, menopausia, etc.). Como efectos del deficiente estado nutricional de la población están: el elevado nivel de desnutrición, sobre todo en la primera infancia y el bajo rendimiento escolar y, por lo tanto, baja productividad de los individuos y de la sociedad en su conjunto. La suma de estos efectos negativos da como resultado que la población pobre y desnutrida presente un desarrollo insuficiente de sus capacidades básicas. En el “Diagnóstico” también se cuantifica la población potencial para lo cual utiliza dos unidades de medida: hogares y personas. Estas últimas son todas aquéllas que pertenecen a alguno de los grupos de mayor vulnerabilidad y cuyos hogares se encuentran en condiciones de pobreza patrimonial. Las características de la población potencial se describen detalladamente en el “Diagnóstico” y, aunque la ubicación geográfica y los plazos para la actualización de la misma no se encuentran en dicho documento, sí se establecen en la “Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo” (SEDESOL 2011e).

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3. ¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo? Sí, nivel 3. El Programa cuenta con una justificación teórica de la pertinencia de facilitar el acceso al consumo de leche para abatir la desnutrición a la población en condiciones de pobreza. Esta justificación teórica se encuentra en la “Fundamentación Técnica del Programa de Abasto Social de Leche” (INN 2002), y es consistente con el “Diagnóstico” del Programa. En el documento “Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto” (CONEVAL 2010a) se revisa la evidencia a nivel mundial de la efectividad en los problemas de desnutrición y anemia de las intervenciones públicas y se presentan los resultados de un meta análisis de estudios de la efectividad de programas de atención a la desnutrición materno-infantil. En este documento se concluye que los suplementos alimenticios, los alimentos fortificados con hierro y zinc, la lactancia materna, la alimentación adecuada y las transferencias condicionadas son elementos clave para mejorar la nutrición materno infantil, los niveles de hemoglobina en sangre de niños menores de 2 años, la suficiencia de hierro y anemia en las madres, y el peso y talla de los bebés al nacer. Por lo que se refiere a los adultos mayores en riesgo de desnutrición, el artículo de Milne y Potter (Milne 2009) concluyó que las intervenciones que entregan suplementos de proteínas y carbohidratos tienen efectos significativos en el peso, pero moderados en el nivel de desnutrición. El Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) concluyó en su estudio, “Impacto de la leche fortificada Liconsa en el estado de nutrición de los niños beneficiados en el Programa de Abasto Social de Leche” (INSP 2004), que el consumo de leche fortificada reduce los niveles de anemia e incrementa las concentraciones de hemoglobina, a la vez que disminuye la prevalencia de baja talla para la edad en los niños. No se ha analizado la efectividad del Programa en comparación con otras alternativas, por lo que no existe evidencia de que el tipo de apoyos que ofrece el PASL sea la mejor manera de atender el problema que se busca resolver.

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4. El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa sectorial, especial o institucional considerando que:

a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa sectorial, especial o institucional, por ejemplo: población objetivo.

b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.

Sí, nivel 2. La vinculación del Propósito del Programa con los objetivos del Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) 2007-2012 (SEDESOL 2007a) y con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 (PR 2007) se establece en el documento “Matriz de Indicadores para Resultados 2011” (Liconsa 2011t). El Propósito del Programa, “Los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada de calidad, a bajo precio”, se relaciona con el Objetivo 1: “Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza” y, en específico, con la Estrategia 1.1. “Llevar a cabo una política alimentaria integral que permita mejorar la nutrición de las personas en situación de pobreza” del Programa Sectorial. Existen conceptos comunes entre el Propósito del PASL y el objetivo del Programa Sectorial. Por un lado, la referencia a la población en pobreza está explícita tanto en el enunciado del Propósito de la MIR como en el objetivo del PSDS. Por el otro, la mejora de la nutrición de las personas, señalada en el texto de la mencionada Estrategia, está vinculada con el acceso al consumo de leche fortificada de calidad, parte del enunciado del Propósito. El sustento de esta vinculación se estableció en la pregunta 3. El logro del Propósito, medido en términos de porcentaje de cobertura de los hogares objetivo del Programa, como lo expresa su indicador, no aporta al cumplimiento de ninguna de las metas del Programa Sectorial. La meta del objetivo del PSDS al que se vincula el PASL, “reducir a 23% la prevalencia de desnutrición crónica infantil (niños menores de 5 años) de la población en condiciones de pobreza extrema”, se refiere a hogares en extrema pobreza, población que no es atendida por Liconsa sino por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en atención a lo establecido en las ROP del PASL.

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5. ¿Con cuáles objetivos, ejes y temas del Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el objetivo sectorial relacionado con el programa? El objetivo sectorial relacionado con el PASL está vinculado con el Objetivo 1 del PND (PR 2007), “Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo”, dentro del Tema 1 “Superación de la pobreza”, del Gran Tema 1 “Pobreza”, contenido a su vez en el Eje 3 “Igualdad de Oportunidades” del PND. La vinculación entre el objetivo sectorial y el objetivo del PND se sustenta en la relación causal entre el desarrollo de las capacidades básicas y la reducción de la pobreza, es decir, en el supuesto de que el incremento en el desarrollo de las capacidades básicas de la población, a lo cual contribuye el PASL, reduce la cantidad futura de personas en condición de pobreza.

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6. ¿Cómo está vinculado el Propósito del programa con las Metas del Milenio? El Propósito del PASL, “Los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada de calidad, a bajo precio”, en particular los apoyos dirigidos a los niños y niñas menores de cinco años, está vinculado con los Objetivos del Milenio (ONU 2006) 2 y 4, específicamente con las metas correspondientes, tal como se describe a continuación: i). De manera directa con el Objetivo 1: “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”, Meta 3:

“Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padezcan hambre”, en tanto que el acceso al consumo de leche fortificada a bajo precio contribuye a la mejora de los niveles de nutrición de la población en condiciones de pobreza, tal como se expresa y sustenta en la respuesta a la pregunta 3. Además, el indicador de Fin de la MIR 2011 del Programa está directamente relacionado con los indicadores de la meta 3.

ii). De manera indirecta con el Objetivo 2: “Lograr la enseñanza primaria universal”, Meta 3: “Asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo, puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria”, en tanto que el acceso al consumo de leche fortificada de calidad, reduce la prevalencia de desnutrición en niños en edad escolar y, por lo tanto, incrementa la tasa de eficiencia terminal en la educación básica.

iii). De manera directa con el Objetivo 4: “Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años”, Meta 5: “Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años”, en tanto que el acceso al consumo de leche fortificada reduce la prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años y, por lo tanto, la probabilidad de muerte en dicho segmento de población.

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7. Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y características:

a) Unidad de medida b) Están cuantificadas c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información d) Se define un plazo para su revisión y actualización

Sí, nivel 4. La población potencial y la población objetivo están definidas tanto en el “Diagnóstico” del Programa (SEDESOL 2010a) como en la “Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo” (SEDESOL 2011e) que actualiza el mismo, ambos documentos oficiales. En la “Nota” se establece, además de la cuantificación de dichas poblaciones, una nueva definición de éstas con criterios de la medición de pobreza multidimensional. Con el objetivo de tener comparabilidad con el año 2008, y en consistencia con la medición del avance de la cobertura del Programa, en esta respuesta se consideran las definiciones de población potencial y objetivo basadas en el criterio de pobreza patrimonial. Dichas poblaciones cuentan con dos unidades de medida: individuos y hogares; ambas están cuantificadas y la metodología para su medición se señala explícitamente en los documentos mencionados (Anexo 2). La población potencial está definida como “los hogares en condición de pobreza patrimonial con al menos un miembro que pertenece a uno de los siguientes grupos de población: niños y niñas entre 0 y 12 años, mujeres de 13 a 15 años, mujeres embarazadas y en período de lactancia, mujeres posmenopáusicas, adultos de 60 años o mayores, y personas con discapacidad y enfermos crónicos”. En 2010, esta población ascendió a 32,793,452 personas, que pertenecen a 12,043,378 hogares. La población objetivo definida como “hogares en condiciones de pobreza patrimonial que tienen al menos un miembro en los grupos que focaliza el PASL y que no son beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”, se estimó en 6,201,059 hogares en los que se encuentran 16,427,530 personas. Si se desea un enfoque focalizado en los grupos con mayor impacto de la fortificación de la leche, se sugiere acotar la definición de la población objetivo al grupo de niñas y niños entre 0 y 5 años de edad, y las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, ya que es el segmento de población en donde el impacto está demostrado y es significativo. Asimismo, se propone eliminar la restricción de atender a la población beneficiaria del Programa Oportunidades, ya que se considera que los apoyos que otorga éste son complementarios, más que sustitutos, a los otorgados por el PASL; además, es importante considerar que la población en pobreza extrema no puede comprar la leche fortificada Liconsa. Se propone la siguiente definición de la población objetivo: “Niñas y niños entre 0 y 5 años de edad y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, pertenecientes a hogares en condiciones de pobreza patrimonial”. En sus documentos oficiales, el Programa señala que la frecuencia para la actualización de la población potencial es cada dos años y para la población objetivo es anualmente.

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8. Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa (padrón de beneficiarios) que:

a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento normativo.

b) Incluya el tipo de apoyo otorgado. c) Esté sistematizada e incluya una clave única de identificación por beneficiario que no

cambie en el tiempo. d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.

Sí, nivel 4. La información de los beneficiarios del PASL se obtiene por medio del Cuestionario Único de Información Socioeconómica (CUIS) (SEDESOL 2011a) o del Registro de Información (RI), ambos instrumentos para la recopilación de la información de los posibles beneficiarios del Programa. Dicha información se integra al padrón una vez que los solicitantes han sido incorporados al Programa. La información de este padrón permite conocer, entre otros aspectos: nombre de los beneficiarios; entidad federativa, municipio y localidad de domicilio; edad; sexo; condición de pobreza patrimonial; pertenencia a alguno de los grupos de población vulnerable considerados en las ROP y tipo de apoyo otorgado. La información de dicho padrón está sistematizada ya que se integra en una base de datos que incluye un número de folio para cada beneficiario, con el cual se identifica como beneficiario del Programa. Este número también se encuentra en la tarjeta personalizada, otorgada a cada beneficiario, con la cual solicita la entrega del apoyo correspondiente. El Programa cuenta con mecanismos documentados de depuración y/o actualización del padrón de beneficiarios. Estos mecanismos se encuentran documentados en el “Manual de Procedimientos para la Administración del Padrón de Beneficiarios de Liconsa, S.A. de C.V.” (Liconsa 2009h), donde se establecen las actividades y los responsables de la actualización, evaluación, supervisión y validación de los movimientos de altas y bajas en la base de datos padrón de beneficiarios. (Anexo 3).

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9. Si el programa recolecta información socioeconómica de sus beneficiarios, explique el procedimiento para llevarlo a cabo, las variables que mide y la temporalidad de las mediciones. Los promotores sociales en cada punto de venta, después de revisar la documentación en original que los hogares solicitantes deben presentar, registran la información socioeconómica de los mismos mediante el CUIS (SEDESOL 2011a) utilizando un dispositivo electrónico. Después de examinar que la información proporcionada esté completa y congruente, le asigna la clave y el código correspondientes. Además, la solicitud presentada debe estar firmada por el solicitante como acto de aceptación de la responsabilidad y veracidad de la información proporcionada. Las variables que se recaban en el CUIS para cada uno de los integrantes de hogar son las siguientes: i) Ubicación, tipo, condiciones y equipamiento de la vivienda. ii) Características demográficas como edad, sexo y estado civil. iii) Características de escolaridad y, en particular, si hablan lengua indígena. iv) Condición de actividad laboral de los mayores de 12 años, señalando a los migrantes por trabajo. v) Ingresos, gastos y consumo, particularmente si han sufrido la falta de alimentos. vi) Derechohabiencia en instituciones de salud y datos de la cartilla de vacunación para menores de 5 años integrantes del hogar (talla y peso). Además, condición de discapacidad, embarazo y lactancia. vii) Recepción de apoyos de otros programas públicos. La información socioeconómica de los beneficiarios se actualiza mensualmente al registrarse, en el padrón, la entrada y salida del Programa. Dicha actualización se realiza para incluir nuevos beneficiarios y dar de baja a aquéllos que no cubren los requisitos de los grupos establecidos, ya sea por edad, cambio de condición, emigración o muerte. Adicionalmente, cada tres meses se valida la actualización, consistencia y transparencia del padrón de beneficiarios. (Anexo 3)

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10. ¿En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo de la Matriz de Indicadores para Resultados (Fin, Propósito, Componentes y Actividades)?

Sí, nivel 4. Se considera que el resumen narrativo del Fin de la MIR, “contribuir a promover el acceso a una alimentación que reúna los requisitos mínimos nutricionales de la población en condiciones de pobreza patrimonial”, es equivalente a la segunda parte del objetivo general establecido en las ROP 2011 del Programa: “Contribuir al desarrollo de capacidades básicas mejorando la nutrición y la alimentación de la población cuyo ingreso está por debajo de la línea de bienestar” (DOF 2010). En lo referente al Propósito, también se identifica en el objetivo específico de las ROP, “apoyar a los hogares para que tengan acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio”, concepto equivalente al establecido en la MIR: “Los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada, de calidad, a bajo costo”. Aunque no se menciona explícitamente en las ROP el Componente de la MIR, “leche fortificada a bajo precio distribuida”, en el apartado 3.5 de las mismas, “Tipos y Montos de Apoyo”, se señala que “el Programa otorga una dotación de leche fortificada al precio por litro que establezca el Consejo de Administración”, lo que podría considerarse que corresponde al Componente. Se identificó el resumen narrativo de la Actividad “identificación de beneficiarios” en las ROP, específicamente en el apartado 4.1.1. “Incorporación al padrón de beneficiarios”, que se refiere a las actividades que lleva a cabo el promotor social para identificar a los beneficiarios e incorporarlos al padrón. (Anexo 4a) Por otro lado, se proponen algunos cambios a la MIR del Programa. Primero, una redacción del Fin más directa: “Contribuir a una alimentación que reúna los mínimos nutricionales requeridos por la población en condiciones de pobreza patrimonial”, eliminando la referencia al acceso. El segundo cambio corresponde a la modificación en la redacción de Propósito, derivada de las propuestas de una definición más precisa del problema, en términos de vulnerabilidad y no de costo, y una definición más acotada de la población objetivo: “Los niños menores de cinco años y las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia que viven en hogares en condición de pobreza patrimonial tienen baja probabilidad de desnutrición”. Respecto a las Actividades, se considera que la administración del padrón es una actividad importante que desempeña el Programa, por lo que se sugiere recuperar dicha Actividad en la MIR, así como los indicadores de calidad en la producción de la leche. En el Anexo 4b se presenta la propuesta de MIR para el PASL.

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11. Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con la siguiente información: a) Nombre. b) Definición. c) Método de cálculo. d) Unidad de Medida. e) Frecuencia de Medición. f) Línea base. g) Metas. h) Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular ó nominal).

Sí, nivel 4. El Programa cuenta con todas las Fichas Técnicas de los indicadores de su MIR y el 100% de las mismas cumple con las características requeridas. La MIR contiene un indicador de Fin, dos de Propósito, ocho indicadores de Componente y seis de Actividades. Todas las Fichas Técnicas de dichos indicadores cuentan con nombre, definición, método de cálculo, unidad de medida, frecuencia en las mediciones, línea base, metas y comportamiento. Es importante señalar que el indicador de Fin “prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años” no es adecuado para medir la “contribución a promover el acceso a una alimentación que reúna los requisitos mínimos nutricionales de la población en condiciones de pobreza patrimonial” debido a que dicho indicador se refiere al total de niños menores de cinco años, no aquéllos dentro de la población objetivo (en pobreza patrimonial). Dado que, como se establece en el árbol de problemas, la población en pobreza patrimonial tiene mayor vulnerabilidad a la desnutrición que el resto de la población, para que el indicador de Fin no subestime el resultado del Programa en la población objetivo, es importante acotarlo a los niños menores de cinco años en pobreza patrimonial. Dado que el Propósito busca reducir la vulnerabilidad de la población a padecer desnutrición, se propone utilizar, como indicador para cada grupo de la población objetivo, el consumo de leche fortificada, más que el ahorro en la adquisición de leche; por lo tanto, el indicador “margen de ahorro por litro de leche de las familias beneficiarias del programa” no es relevante. Cabe mencionar que el indicador de Componente “número de hogares atendidos por el Programa de Abasto Social de Leche” no es relevante debido a que el indicador “número de beneficiarios atendidos del Programa de Abasto Social” también da cuenta de la atención de la población objetivo. (Anexo 5)

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12. Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las siguientes características: a) Cuentan con unidad de medida. b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas. c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y

financieros con los que cuenta el programa.

Sí, nivel 4. La MIR contiene metas para todos sus indicadores: una de Fin, dos de Propósito, ocho para Componente y seis de Actividades. Todas ellas cuentan con unidad de medida; algunas están expresadas en términos absolutos y otras en relativos o porcentaje. Asimismo, están orientadas a impulsar el desempeño, con excepción de dos metas, “beneficiarios por género” y “participación de leche fluida”. No se considera que el desempeño del Programa sea menor si la proporción de mujeres atendidas disminuye de un año a otro como consecuencia de composición por género de las solicitudes, ni tampoco si disminuye la participación de leche fluida en la producción total de leche, mientras se mantenga su nivel de calidad. Todas las metas son factibles de alcanzar considerando el cumplimiento histórico de las mismas, dados los resultados obtenidos a lo largo del tiempo. A partir de la revisión de la información existente, no se prevé dificultades en el financiamiento, administración u operación del Programa que impidan el cumplimiento de las metas establecidas. (Anexo 6)

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13. ¿Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa evaluado podría tener complementariedad y/o coincidencias? La complementariedad más evidente del PASL se da con el Programa de Abasto Rural en el aspecto de la población objetivo, ya que éste atiende a las localidades de alta y muy alta marginación y que tienen entre 200 y 2500 habitantes. Es complementario en este aspecto porque generalmente las lecherías de Liconsa están establecidas en zonas urbanas. Liconsa, S.A. de C.V. tiene Convenios de Colaboración con Diconsa para facilitar el uso de la red de tiendas comunitarias. Esta infraestructura se utiliza para distribuir leche en polvo fortificada en lugares en donde no existe, o no es posible instalar una lechería. Asimismo, el PASL es coincidente en su población objetivo con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL). Estos programas ayudan a prevenir la desnutrición en aquellas familias que se encuentran en pobreza alimentaria, a través de un apoyo económico directo. Este subsidio puede aumentar su capacidad para adquirir la leche Liconsa comercial, vendida al público en general; sin embargo, se considera que la entrega de apoyos de los programas generan beneficios complementarios en la misma población y que Oportunidades debería comprar leche Liconsa para repartirla como apoyo adicional entre sus beneficiarios, ya que éstos no pueden acceder a su consumo por la lejanía de la lechería o por el costo de la leche. Parte de la población objetivo del Programa de Albergues Escolares Indígenas, coordinado por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) es coincidente con la población objetivo del PASL: niños en edad escolar. Por esta razón, el Programa mantiene Convenios de Colaboración con el programa de la CDI para abastecer leche fortificada a los albergues. Por otro lado, también existe la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que cuenta con tres programas -Desayunos Escolares, Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables, y Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo-, cuyos beneficios podrían complementarse con los apoyos de Liconsa. Estos programas entregan: suplementos alimenticios; desayunos a niños en edad escolar; fórmula láctea a niños de seis meses a un año; papillas y leche de vaca a niños de 1 a 3 años, y dotación de alimentos a toda la población en caso de emergencias o desastres. El numeral 3.7.3 de las ROP del Programa señala que “LICONSA conjuntamente con la SEDESOL establecerá la coordinación necesaria para garantizar que sus acciones no se contrapongan, afecten o presenten duplicidades con otros programas o acciones del gobierno federal” (DOF 2010). Asimismo, la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios (DGGPB) de la SEDESOL tiene la atribución de analizar y notificar cuando existan hogares que son beneficiarios de más de un programa alimentario. (Anexo 7)

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3. Planeación y Orientación a Resultados del Programa

14. La Unidad Responsable del programa cuenta con un plan estratégico con las siguientes características:

a) Es resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, sigue un procedimiento establecido en un documento.

b) Contempla el mediano y/o largo plazo. c) Establece los resultados que quieren alcanzar, es decir, el Fin y Propósito del

programa. d) Cuenta con indicadores para medir los avances en el logro de sus resultados.

Sí, nivel 4. El Programa cuenta con dos documentos de planeación estratégica: el “Programa Estratégico Institucional 2009-2012” (Liconsa 2008e) y el “Programa Estratégico 2011” (Liconsa 2010ab), resultado de la aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 17, fracción III de la Ley de Planeación y el artículo 47 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, por lo que se consideran parte de una planeación institucionalizada. Estos documentos contemplan horizontes de planeación de mediano plazo, pero no de largo plazo, ya que sus metas abarcan únicamente el periodo de la actual administración (2007-2012). Los documentos de planeación estratégica establecen los resultados que se quieren alcanzar. El “Programa de Trabajo” (Liconsa 2011añ) y el “Programa Estratégico 2011” establecen el objetivo de “contribuir a mejorar los niveles de nutrición para el desarrollo de capacidades en la población en condiciones de pobreza patrimonial”, que es equivalente al Fin de la MIR. También establecen como objetivo “apoyar a los hogares beneficiarios para que tengan el acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio”, que es equivalente al Propósito de la MIR. El “Programa Estratégico 2011” cuenta con tres indicadores que miden los avances en el logro del Propósito del Programa -“cumplimiento del padrón de beneficiarios con respecto a la meta”, “distribución trimestral de litros de leche del programa” y “margen de ahorro de las familias beneficiarias del programa”-, contenidos en la MIR. Sin embargo, los indicadores correspondientes al objetivo equivalente al Fin, “cumplimiento de la producción de leche fortificada” y “porcentaje del cumplimiento del contenido de proteínas en la leche fortificada Liconsa respecto a lo establecido en la NOM-155-SCFI-2003”, no corresponden al establecido en la MIR, “prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años”, del Programa ni pueden considerarse indicadores a nivel Fin.

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15. El programa cuenta con planes de trabajo anuales para alcanzar sus objetivos que: a) Son resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, siguen un

procedimiento establecido en un documento. b) Son conocidos por los responsables de los principales procesos del programa. c) Tienen establecidas sus metas. d) Se revisan y actualizan.

Sí, nivel 4. El PASL elabora anualmente un “Programa de Trabajo” y un “Programa Estratégico”, resultado de un proceso de planeación institucionalizado basado en los artículos 59, fracción II, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y 22, fracción VII, de los Estatutos Sociales de Liconsa, S.A. de C.V. Dichos programas son conocidos por los principales responsables de los procesos, en tanto que son presentados al Consejo de Administración y a los responsables de todas las áreas en asambleas presididas por el Director General de Liconsa. En dichas reuniones se exponen las actividades específicas, objetivos, líneas estratégicas, indicadores y metas para algunos de los objetivos. En el apartado V del “Programa Estratégico 2011” (Liconsa 2010ab) se definen los cuatro objetivos específicos del PASL: “Apoyar a los hogares beneficiarios para que tengan el acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio”; “Contribuir a mejorar los niveles de nutrición para el desarrollo de capacidades en la población en condiciones de pobreza patrimonial; “Asimilar la transición de los mercados de la leche”, y “Elevar la eficiencia en los sistemas administrativos de la entidad”. Para los tres primeros objetivos existen metas establecidas en cuanto a la distribución trimestral de litros de leche del Programa, margen de ahorro de las familias beneficiarias del Programa, cumplimiento de la producción de leche fortificada y compra de leche nacional. Según se establece en la Ley y los estatutos mencionados en el primer párrafo, los planes son revisados, actualizados y presentados anualmente.

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16. El programa utiliza informes de evaluaciones externas: a) De manera regular, es decir, uno de los elementos para la toma de decisiones sobre

cambios al programa son los resultados de evaluaciones externas. b) De manera institucionalizada, es decir, sigue un procedimiento establecido en un

documento. c) Para definir acciones y actividades que contribuyan a mejorar su gestión y/o sus

resultados. d) De manera consensada, participan operadores, gerentes y personal de la unidad de

planeación y/o evaluación. Sí, nivel 4. El PASL utiliza de manera regular los informes generados por las evaluaciones externas para la toma de decisiones sobre cambios al Programa y como insumo para definir las acciones enfocadas a mejorar su gestión y/o sus resultados. Estas acciones se especifican en los documentos “Seguimiento a Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) derivados de las evaluaciones externas”, realizados anualmente desde 2007 a 2009. La utilización de informes de evaluaciones externas está institucionalizada en un documento normativo identificado como “Mecanismos para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la Administración Pública Federal”. En él se establecen los procedimientos para la participación del personal de las unidades de planeación y/o evaluación en el seguimiento a las actividades derivadas de las recomendaciones de las evaluaciones externas. El Programa utiliza los informes de evaluaciones externas de manera consensada en reuniones donde se presentan, analizan, discuten y acuerdan las estrategias para dar atención a los ASM derivados de las evaluaciones externas. De acuerdo con sus respectivas minutas, estas reuniones son llevadas a cabo con la participación de los operadores involucrados en dichos ASM, tales como la Dirección de Planeación Estratégica (DPE) y el Órgano Interno de Control (OIC) de Liconsa, y la Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales (UPRI), la Dirección General de Análisis y Prospectiva (DGAP) y la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (DGEMPS) de la SEDESOL. Con base en las recomendaciones de las evaluaciones externas se han implementado acciones para mejorar el conocimiento de los operadores sobre los objetivos, indicadores y metas del Programa; la prevención de problemas operativos; la cobertura en el sureste del país, en zonas de mayor marginación e indicadores nutricionales bajos; la presencia del PASL en comunidades rurales a través de la red de distribución de Diconsa, y la reducción del error de inclusión y exclusión al incorporar el CUIS como instrumento de selección de los beneficiarios.

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17. Del total de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) clasificados como específicos y/o institucionales de los últimos tres años, ¿qué porcentaje han sido solventados acorde con lo establecido en los documentos de trabajo y/o institucionales? Sí, nivel 4. El Documento de Trabajo “Seguimiento a Aspectos Susceptibles de Mejora” (ASM) señala las acciones probatorias de seis recomendaciones derivadas de la evaluaciones externas realizadas en los últimos tres años: “Evaluación de Consistencia y Resultados” (BetaKorosi 2007a), “Evaluación Específica de Desempeño” (INSP 2008) y “Evaluación Específica de Desempeño 2009 y 2010”. Como se especifica en el Anexo 8 de este informe, el 100% de los ASM derivados de las evaluaciones externas 2007-2009, ha sido solventado con acciones de mejora, las cuales se identifican en los reportes de avances del seguimiento a los ASM de las evaluaciones externas de dichos años.

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18. ¿Con las acciones definidas en los documentos de trabajo e institucionales, que a la fecha se han implementado, provenientes de los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la Administración Pública Federal de los últimos tres años, se han logrado los resultados establecidos? Con base en los productos definidos por el PASL para el cumplimiento de las recomendaciones establecidas en el Documento de Trabajo de los ASM de los últimos tres años, se identifica que las acciones realizadas por el Programa han contribuido y logrado los siguientes resultados: Elaboración de documentos normativos como el “Programa Estratégico Institucional 2009-2012”, “Programa Estratégico 2011” y “Programa de Trabajo 2011”, los cuales responden a la recomendación de la “Evaluación de Consistencia y Resultados 2007” referente a contar con planes estratégicos de mediano y largo plazo orientados a resultados. La exposición de la planeación estratégica facilitó a los operadores de los principales procesos conocer las actividades específicas, los objetivos, las líneas estratégicas y los indicadores con meta para el año 2011. En 2007, el PASL mejoró su focalización hacia las entidades federativas, transfiriendo el 7.5 % del padrón de beneficiarios de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México a otras entidades con mayor desnutrición infantil, especialmente al sureste del país. Esto en respuesta a la recomendación de definir estrategias de cobertura que aumenten la atención de zonas de mayor marginación con indicadores nutricionales bajos. El Programa redujo los tiempos de respuesta a la población que solicita el beneficio, así como los errores de inclusión del padrón de beneficiarios con la introducción, en 2010, de un instrumento de selección denominado “Cuestionario Único de Información Socioeconómica” (CUIS) (SEDESOL 2011a), en respuesta a la recomendación de definir estrategias de cobertura que minimicen los errores de inclusión y exclusión. El PASL incrementó su presencia en comunidades rurales mediante la red de distribución de tiendas rurales de Diconsa. Esta acción responde a la recomendación de aumentar el número de lecherías en zonas rurales. Además, la SEDESOL realizó el cruce del padrón del PASL con el de Oportunidades y el del PAL, con lo cual identificó, cuantificó y dio de baja del padrón del Programa a los beneficiarios duplicados. Con esto se solventó la recomendación de evitar potenciales duplicidades de los apoyos del PASL con los de Oportunidades y PAL, establecida en la Evaluación Especifica de Desempeño (EED) 2010.

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19. ¿Qué recomendaciones de la(s) evaluación(es) externa(s) de los últimos tres años no han sido atendidas y por qué? Como se señaló en la respuesta a la pregunta 17, las seis recomendaciones identificadas en los ASM del periodo 2007-2010 fueron atendidas. Cabe agregar que la recomendación relativa a “identificar y cuantificar, mediante una prueba piloto, tanto a la población que vive en hogares en condición de pobreza que no está siendo atendida por el Programa (error de exclusión), como a la que se debe dar de baja del Padrón de Beneficiarios (error de inclusión)” fue atendida través de una estrategia distinta a la sugerida originalmente. A partir del ejercicio fiscal 2010, la DGGPB de la SEDESOL estableció que para la incorporación de nuevos beneficiarios se utilice el CUIS, que permite identificar mejor a los hogares en condición de pobreza patrimonial, con lo cual se busca reducir la probabilidad de errores de inclusión en el padrón de beneficiarios. La información levantada con el CUIS, a diferencia de aquélla considerada en el RI, es más detallada e incluye aspectos como: las condiciones de ubicación de la vivienda; información proveniente de la observación visual del promotor social; dominio de la vivienda, y características y equipamiento de la vivienda relacionados con la alimentación. Además, permite identificar características adicionales de cada uno de los integrantes del hogar como: la contabilización de mujeres en condición de embarazo o en lactancia, la migración por trabajo para personas de 12 años cumplidos y proyectos que le gustaría desarrollar al solicitante.

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20. A partir del análisis de las evaluaciones externas realizadas al programa y de su experiencia en la temática ¿qué temas del programa considera importante evaluar mediante instancias externas? Las evaluaciones que se han realizado al PASL han arrojado resultados positivos en los indicadores de Propósito y Fin. Evaluaciones realizadas por el INSP arrojan los siguientes resultados: en 2004 se señaló reducción de anemia y baja talla en los niños de 12 a 23 meses, atribuida a la fortificación de la leche; en 2006 se demuestra que el periodo de consumo de leche fortificada tiene impacto en la magnitud de los resultados; en 2009 se encontró impacto en el coeficiente y capacidad intelectual. Por otro lado, el ITESM, en 2006, estimó un impacto positivo del PASL en el consumo de leche y en el ahorro anual en el nivel nacional. También se documentó que no hubo incremento en la cobertura entre 2002 y 2006, sin embargo, se modificó la composición de la misma, incrementándose en las localidades con menos de 2,500 habitantes. Finalmente, se han realizado mediciones de la satisfacción de los beneficiarios, la última de ellas con un método riguroso basado en encuestas. A partir de estos hallazgos y de los resultados de la presente evaluación, el grupo evaluador considera que los siguientes temas están pendientes de estudio: a) Examinar posibles alternativas para proporcionar a la población objetivo los nutrientes que reducen la probabilidad de desnutrición. Algunas de las opciones a analizar son: conversión del PASL en un programa de acceso libre sin déficit financiero, sólo limitado implícitamente por la ubicación y horarios de los puntos de venta; cambio en la estructura de precios de los alimentos para promover un mayor consumo de alimentos nutritivos; otorgamiento de transferencias monetarias a los beneficiarios para adquirir leche fortificada (que se ofrecería por el sector privado en un entorno de mayor competencia que debe promover el Estado); divulgación de información adecuada a la población para la mejor toma de decisiones de consumo alimentario, y fortalecimiento de los programas de combate a la pobreza patrimonial y de desarrollo económico. b) Las evaluaciones realizadas han señalado la importancia de reducir el error de inclusión, pero no se ha llevado a cabo un análisis que muestre que dicha reducción, con la implementación de mecanismos directos de verificación adicionales del procedimiento de solicitud, registro y trámite de solicitudes, sería más costo efectiva que otras alternativas, tales como la opción de un sistema de desincentivos para los hogares que no son población objetivo, con mecanismos de autoselección como el monto del subsidio, la ubicación de los puntos de venta y los horarios de atención. c) Elaborar un análisis costo-beneficio de la alternativa de conversión del PASL en un programa de acceso libre sin déficit financiero eliminar los procesos de solicitud de apoyos, selección de beneficiarios y administración de su padrón. Esta alternativa requeriría fijar un precio de leche que no implique un déficit para Liconsa, así como determinar la ubicación de los puntos de venta y sus horarios de atención para generar un desincentivo dirigido a los hogares que no pertenecen a la población objetivo, desarrollándose un mecanismo de autoselección. d) Realizar una evaluación de impacto en 2012 y asegurar que se estime el efecto del Programa sobre el indicador de Fin. Además, se deberían evaluar los impactos sobre las poblaciones desagregadas por grupo de atención, de modo que fuera posible conocer el impacto en los niños menores de cinco años, las mujeres embarazadas y posmenopáusicas.

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21. El Programa recolecta información acerca de:

a) La contribución del programa a los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.

b) Los tipos y montos de apoyo otorgados a los beneficiarios en el tiempo. c) Las características socioeconómicas de sus beneficiarios. d) Las características socioeconómicas de las personas que no son beneficiarias, con

fines de comparación con la población beneficiaria. Sí, nivel 3. El Programa no recolecta información sobre su contribución al desarrollo de las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza, objetivo del PSDS al que está vinculado (SEDESOL 2007a). Tampoco capta información sobre el estado nutricional de sus beneficiarios, por lo que no es posible conocer la contribución del PASL a la disminución de la prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años. El PASL sí recolecta información sobre los diferentes tipos de leche fortificada (fluida y en polvo) y montos de apoyo otorgados a los beneficiarios a lo largo del tiempo. Una plataforma tecnológica se utiliza para almacenar dicha información, la cual es actualizada mensualmente y validada cada tres meses. El Programa también recolecta las características socioeconómicas de sus beneficiarios, aplicando el CUIS a los solicitantes. Por medio de este cuestionario se analiza automáticamente el perfil socioeconómico del solicitante antes de ser admitido en el padrón de beneficiarios. También recolecta información de los solicitantes que fueron rechazados; ésta es almacenada en la base de datos del Programa. Cabe aclarar que el PASL no recolecta la información de los posibles solicitantes que acuden a la lechería y no presentan su solicitud por falta de vacantes. Tanto los datos recabados de los beneficiarios empadronados, como las solicitudes rechazadas, son utilizados por los Centros de Trabajo del Programa para estimar el techo o la demanda total para el siguiente periodo y, así, programar el abasto. Aunque los datos de los no beneficiarios no se recaban para compararlos con los de los beneficiarios, sí pueden ser utilizados para ello.

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22. El programa recolecta información para monitorear su desempeño con las siguientes características:

a) Es oportuna. b) Es confiable, es decir, está validada por quienes las integran. c) Está sistematizada. d) Es pertinente respecto de su gestión, es decir, permite medir los indicadores de

Actividades y Componentes. e) Está actualizada y disponible para dar seguimiento de manera permanente.

Sí, nivel 4. El PASL recolecta, sistemáticamente, información para monitorear su desempeño. En los informes que el Programa presenta a la Dirección General y ésta, a su vez, al Órgano de Gobierno de Liconsa, se reportan avances y resultados respecto: al padrón de beneficiarios; cobertura por tipo de población objetivo; estado presupuestal y financiero; el Programa de Generación de Ingresos Adicionales, y la producción y distribución de leche. La información que el Programa recolecta para monitorear su desempeño es oportuna ya que se puede consultar en cualquier momento y se actualiza mensualmente en el sistema. Con el fin de asegurar su confiabilidad cada área responsable tiene la obligación de validarla. Por otra parte, la información está sistematizada al registrarse en los sistemas operativos de Liconsa y es pertinente ya que permite medir los indicadores de Actividades y Componentes referentes a producción, fortificación y distribución de leche, costo de la misma, población atendida y sus características. Esta información es analizada y procesada para la generación de los informes de autoevaluación sobre el desempeño del Programa y de la Entidad, y para diversos reportes a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Función Pública (SFP) y SEDESOL, entre otras.

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4. Cobertura y Focalización del Programa

23. El programa cuenta con una estrategia de cobertura documentada para atender a su población objetivo con las siguientes características:

a) Incluye la definición de la población objetivo. b) Especifica metas de cobertura anual. c) Abarca un horizonte de mediano y largo plazo. d) Es congruente con el diseño del programa.

No. El PASL no cuenta con una estrategia de cobertura documentada para atender a su población objetivo. En sus documentos de planeación no se expone una estrategia que le permita establecer la forma en que cubrirá anualmente a su población objetivo. Cabe mencionar que el “Programa Estratégico Institucional 2009-2012” establece el lineamiento estratégico de equilibrar la atención entre la Zona Metropolitana de la Ciudad de México con el resto del país, a fin de atender a regiones que actualmente tienen menor cobertura (Liconsa 2008e).

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24. ¿El programa cuenta con mecanismos para identificar su población objetivo? En caso de contar con estos, especifique cuáles y qué información utiliza para hacerlo. El Programa cuenta con un mecanismo para identificar a su población objetivo: un sistema automatizado que utiliza un algoritmo de selección para procesar la información del RI (Liconsa 2011aq) o el CUIS (SEDESOL 2011a). Este “Cuestionario”, que está remplazando completamente al “Registro”, es aplicado al solicitante del apoyo por el promotor social quien recaba, de manera electrónica, la información socioeconómica de cada uno de los integrantes del hogar. Tal como se especificó en la respuesta a la pregunta 9, entre las variables que capta dicho “Cuestionario” para identificar a los solicitantes que son parte de su población objetivo, se encuentran las siguientes: i) Ubicación, tipo, condiciones y equipamiento de la vivienda. ii) Características demográficas como edad, sexo y estado civil. iii) Características de escolaridad y, en particular, si hablan lengua indígena. iv) Condición de actividad laboral de los mayores de 12 años, señalando a los migrantes por trabajo. v) Ingresos, gastos y consumo, particularmente si han sufrido la falta de alimentos. vi) Derechohabiencia en instituciones de salud y datos de la cartilla de vacunación para menores de 5 años integrantes del hogar: talla y peso. Además, condición de discapacidad, embarazo y lactancia. vii) Recepción de apoyos de otros programas públicos.

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25. A partir de las definiciones de la población potencial, la población objetivo y la población atendida, ¿cuál ha sido la cobertura del programa? Partiendo de las definiciones de la población objetivo que el Programa ha utilizado en los últimos cuatro años, la cobertura ha presentado variaciones importantes entre un año y otro. En 2008 la población objetivo ascendió a 6,201,059 hogares de los cuales se atendieron 6,030,725, por lo que la cobertura del Programa fue de 97.3%. En 2009, el porcentaje de cobertura se incrementó a 101% con una atención de 6,070,933 hogares de una población objetivo de 6,001,382. Sin embargo, en 2010 el porcentaje de cobertura alcanzó únicamente los 59 puntos porcentuales; la población objetivo fue de 10,249,819 hogares de los cuales se atendieron 6,047,405. Finalmente, con una población de hogares atendidos de 3,056,366 y de hogares objetivo de 3,008,700, la cobertura fue de 71.6% en 2011. (Anexos 11 y 12) Cabe mencionar que, aunque la definición de la población atendida (numerador en el cálculo de la cobertura) se ha mantenido a lo largo del tiempo, la definición de la población objetivo (denominador en el cálculo de la cobertura), o su forma de cálculo, han variado año con año, lo cual hace que las poblaciones objetivo y los porcentajes de cobertura no sean comparables a lo largo del tiempo. Para evitar este problema de comparabilidad, es necesario que el Programa utilice una misma definición, al menos de población objetivo y población atendida, y que su cuantificación se realice bajo los mismos criterios en todos los años. Con tal finalidad se propone hacer estimaciones de población objetivo para cada año en el mediano y largo plazo, utilizando la información de las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población (CONAPO), información sobre el incremento en la cobertura estatal del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del PAL.

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5. Operación del Programa

26. Describa mediante Diagramas de Flujo el proceso general del programa para cumplir con los bienes y los servicios (Componentes), así como los procesos clave en la operación del programa. El PASL cuenta con dos modalidades de atención. La de Abasto Comunitario que entrega la leche en puntos de venta autorizados y la de Convenios Interinstitucionales que hace la entrega a través de sus unidades operativas. A partir de la solicitud se lleva a cabo el levantamiento y registro de la información correspondiente y la revisión de los documentos probatorios. Posteriormente, para la selección de beneficiarios, proceso clave establecido en la MIR, se examina el cumplimiento de los requisitos y criterios de elegibilidad y se determina la condición de pobreza del hogar mediante la ejecución de un modelo probabilístico. Si la solicitud es aprobada, el Programa integra al solicitante al padrón de beneficiarios para otorgarle el apoyo. Para abastecer la demanda de los puntos de venta y de los Convenios Interinstitucionales, el Programa compra leche líquida y en polvo, tanto a nivel nacional como internacional, la cual es sometida a un proceso de fortificación, que es uno de los procesos claves planteado en la MIR. En la modalidad de Abasto Comunitario, el Programa traslada la leche a los puntos de venta para su entrega al beneficiario, donde éste se registra para que el responsable del establecimiento perfore su tarjeta y le entregue la dotación correspondiente. En la modalidad de Convenios Interinstitucionales, el Programa transporta la leche a las instalaciones del organismo o a las representaciones regionales de Liconsa, donde puede ser recogida por la institución beneficiaria.

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27. ¿El programa cuenta con información sistematizada que permite conocer la demanda total de apoyos y las características de los solicitantes? (socioeconómicas en el caso de personas físicas y específicas en el caso de personas morales) Sí, nivel 3. El PASL cuenta con información sistematizada que permite conocer la demanda de apoyos. Se identifican dos fuentes de demanda de apoyos: los solicitantes que se registraron y, por lo tanto, fueron aceptados o rechazados, y aquéllos que no se registraron por falta de vacantes. El volumen de solicitudes que podrían ser registradas en los puntos de venta está en función tanto de las estimaciones de la población objetivo dentro del polígono de influencia de los puntos de venta, como de la producción y fortificación de leche programada en el periodo correspondiente. La información de las características socioeconómicas de los solicitantes es recabada, en el punto de venta, por medio del CUIS y del RI. Los datos de las solicitudes aprobadas son enviados a la DGGPB de la SEDESOL para integrarse al padrón de beneficiarios del Programa. Por otro lado, la información de las solicitudes rechazadas se recibe a través de los promotores o de los Centros de Trabajo, y se almacena en la base de datos del PASL. La información de los solicitantes que no fueron registrados por falta de vacantes y no volvieron a solicitar el apoyo, no es recabada y, por lo tanto, se desconocen directamente las características de los mismos. El número y características de este segmento de la población pueden conocerse a partir de la información disponible en el Censo y la “Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares” (ENIGH), que permite calcular la población objetivo en los polígonos de influencia de los puntos de venta, por lo que se puede conocer la demanda total de apoyos y sus características. Sin embargo, la información sistematizada no se utiliza como fuente de información única de la demanda total de apoyos.

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28. Los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo cuentan con las siguientes características:

a) Corresponden a las características de la población objetivo. b) Existen formatos definidos. c) Están disponibles para la población objetivo. d) Están apegados al documento normativo del programa.

Sí, nivel 4. En el “Manual de Funciones y Actividades del Promotor Social de Liconsa, S.A. de C.V.” (Liconsa 2009g) y en el “Manual de Procedimientos para la operación de los Convenios Interinstitucionales” (Liconsa 2006e) se establecen las actividades relacionadas con los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo del PASL. El interesado acude al punto de venta a solicitar el apoyo y entregar los documentos requeridos al promotor social, quien recaba información sobre sus características socioeconómicas, mediante el formatos estandarizados, RI o el CUIS, ya sea en medio impreso o en una computadora portátil, y revisa que la documentación esté completa y correcta. El promotor registra y ejecuta en su computadora el algoritmo de selección; en caso de no contar con el equipo, lleva a cabo dichas actividades en el Centro de Trabajo y notifica el resultado al solicitante en ese momento o, a más tardar, en noventa días. Los procedimientos para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes corresponden a las características de la población objetivo ya que se llevan a cabo en los puntos de venta, de manera que los solicitantes no necesitan medios de transporte para desplazarse o tecnologías de información y comunicación para solicitar el apoyo. Por otra parte, los requisitos, tales como proporcionar información y presentar la documentación probatoria al promotor, son asequibles a ellos. La información de los procedimientos para solicitar el apoyo está a disposición de la población objetivo en los puntos de venta, de acuerdo a la cobertura o polígono de actuación que el PASL define para cada establecimiento. Además, la información está disponible en el portal del Programa. Los procedimientos antes mencionados están establecidos en el “Manual de funciones y actividades del Promotor Social de Liconsa, S.A. de C.V.”, y en el “Manual de Procedimientos para la operación de los Convenios Interinstitucionales”, los cuales son consistentes con las ROP.

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29. El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo con las siguientes características:

a) Son consistentes con las características de la población objetivo. b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras c) Están sistematizados. d) Están difundidos públicamente.

Sí, nivel 3. El Programa cuenta con mecanismos para verificar la recepción, registro y trámite de las solicitudes de apoyo. La Subdirección de Padrón de Beneficiarios valida trimestralmente la información contenida en las bases de datos de los Centros de Trabajo para identificar posibles duplicidades de beneficiarios. Éstas son remitidas a los mismos para su verificación y, en su caso, aplicación de la baja correspondiente. La validación y actualización del registro o padrón se lleva a cabo por dos medios: la identificación en el sistema de las bajas por cumplimiento de edad máxima y las visitas domiciliarias y de supervisión. En éstas se verifican las características de una muestra de hogares beneficiarios para detectar información falsa, inasistencia, migración notificada o mal uso de la tarjeta, entre otros aspectos (Liconsa 2009h). Estos mecanismos son consistentes con las características de la población objetivo en tanto que incluye visitas domiciliarias; están estandarizados porque la única instancia encargada de la verificación y actualización de los registros del padrón siempre los utiliza; están sistematizados ya que los resultados de las visitas domiciliarias derivan en la actualización de la base de datos del padrón. El mecanismo no está difundido públicamente en tanto que no existe un documento que le informe al beneficiario que puede ser sujeto de una visita domiciliaria una vez que sus datos se hayan ingresado al padrón. El PASL considera que no es conveniente tener mecanismos directos de verificación adicionales para evitar el error de inclusión documentado en evaluaciones externas, debido a que su implementación sería menos costo-efectiva que otras alternativas como desincentivar el acceso de los hogares que no son población objetivo mediante la determinación del monto del subsidio, la ubicación de los puntos de venta y el establecimiento de sus horarios de atención; sin embargo, ello no se ha analizado. Además, se plantea que aun cuando el adquiriente no forme parte de la población objetivo, la entrega de la leche tiene un costo de recuperación que disminuye la pérdida económica. Una alternativa, probablemente menos costosa que incluir mecanismos de verificación adicionales, pero que no se ha valorado, sería permitir a toda la población el acceso al Programa, ya que la actual ubicación de los puntos de venta en polígonos de pobreza y la prestación del servicio en el horario establecido generan mecanismos de autoselección, excluyéndose por sí misma la población que no está dispuesta a acudir al punto de venta en dichos horarios. Esta alternativa eliminaría los costos de administración del padrón de beneficiarios y de los procesos de solicitud y selección, a la vez que reduciría el costo de entrega de los apoyos y de la supervisión.

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30. Los procedimientos del programa para la selección de beneficiarios y/o proyectos tienen las siguientes características:

a) Incluyen criterios de elegibilidad claramente especificados, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.

b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras. c) Están sistematizados. d) Están difundidos públicamente.

Sí, nivel 4. Los procedimientos para la selección de beneficiarios incluyen los criterios y requisitos de elegibilidad, así como las características que debe cumplir la población objetivo para solicitar el apoyo. El cumplimiento de los requisitos de elegibilidad se verifica mediante la evaluación de los datos socioeconómicos del solicitante y las características del hogar (RI y CUIS). Estos datos se capturan y procesan en una aplicación informática que incorpora un modelo logístico para determinar la condición de pobreza respecto a la línea de bienestar. La aplicación arroja automáticamente el resultado, el cual debe ser comunicado al solicitante. En los “Lineamientos para la identificación de la condición de pobreza de los hogares que solicitan apoyo de los Programas Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social” se establece la metodología para la aplicación del algoritmo de selección de los beneficiarios. Los procedimientos de selección de beneficiarios son utilizados de manera estandarizada por todas las instancias ejecutoras mediante el uso del RI o el CUIS y el modelo de selección en la aplicación informática. Además, estos procedimientos están sistematizados a través del “Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales” (SIIPP-G). Los procedimientos para la selección de beneficiarios se describen en las ROP del Programa, las cuales están difundidas públicamente. Cabe mencionar que el algoritmo de selección no se publica detalladamente dado que la población potencialmente beneficiaria tiene incentivos para mentir sobre sus características, si conoce los requerimientos exactos que debe cumplir para ser beneficiario. Para evitarlo se tendrían altos costos de administración del padrón y de las visitas de supervisión.

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31. El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de selección de beneficiarios y/o proyectos y tienen las siguientes características:

a) Permiten identificar si la selección se realiza con base en los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en los documentos normativos.

b) Están estandarizados, es decir son utilizados por todas las instancias ejecutoras. c) Están sistematizados. d) Son conocidos por operadores del programa responsables del proceso de selección

de proyectos y/o beneficiarios. Sí, nivel 4. El procedimiento de selección de beneficiarios del PASL cuenta con un mecanismo de verificación integrado en el mismo procedimiento, ya que la sistematización y objetividad que implica el modelo estadístico, basado en un algoritmo de selección, reduce la posibilidad de errores. Dado que la aplicación de este sistema informático se rige por lineamientos para el manejo de sistemas que garantizan la seguridad e integridad de la información, se asegura que los seleccionados cumplan con los requisitos considerados en el algoritmo, considerando que la información recabada en el CUIS es válida. Además, dicho mecanismo está estandarizado ya que el mismo algoritmo se aplica a todos los solicitantes. También está sistematizado en la medida que forma parte de un sistema informático. Los responsables del proceso de selección están enterados de los mecanismos de control que tiene el sistema informático de selección. Como se mencionó en la respuesta a la pregunta 29, si se considerara conveniente contar con mecanismos adicionales de verificación sería preferible permitir a toda la población el acceso al Programa, de modo que por medio de la ubicación de los puntos de venta en polígonos de pobreza y del horario de servicio en que se proporcione el apoyo, se generaran mecanismos de autoselección, lo que, entre otros beneficios, eliminaría los costos del proceso de selección de beneficiarios.

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32. Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen las siguientes características:

a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras. b) Están sistematizados. c) Están difundidos públicamente. d) Están apegados al documento normativo del programa.

Sí, nivel 4. Los procedimientos de distribución de leche líquida y en polvo a los puntos de venta -lecherías, tiendas particulares y tiendas comunitarias de Diconsa-, están definidos en Manuales de Procedimientos que son aplicables para todos los operadores del PASL. En el punto de venta, el Programa difunde el calendario de distribución al cual se ajusta el beneficiario, quien asiste a retirar su dotación de leche en los días y hora que le corresponden. En el establecimiento, el responsable y los integrantes de la Contraloría Social proporcionan al tarjetahabiente la cantidad autorizada y le perforan su tarjeta de dotación. Respecto a los Convenios Interinstitucionales, los procedimientos estandarizados para la distribución de leche a las instituciones u organismos se llevan a cabo mediante los siguientes canales: utilizando la infraestructura de distribución de Diconsa o a través de las representaciones regionales de Liconsa. A partir de dichos Convenios, cada institución u organismo hará llegar el apoyo al beneficiario registrado en su padrón. Los procedimientos anteriores deben ser utilizados por todas las instancias ejecutoras señaladas en los alcances de los documentos normativos (Manuales de Procesos) mencionados en la descripción de los procedimientos. El otorgamiento de apoyos se lleva a cabo de manera sistematizada, puesto que los datos básicos (número de beneficiarios y volumen de leche) se obtienen del SIIPP-G, con los cuales se dimensiona el volumen de apoyos que serán otorgados. Asimismo, los procedimientos están difundidos públicamente en la Normateca Interna del portal de Liconsa, en los documentos normativos a los que se ha hecho referencia, lo cuales son consistentes con las ROP del Programa.

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33. El programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de entrega de apoyos a beneficiarios y tienen las siguientes características:

a) Permiten identificar si los apoyos a entregar son acordes a lo establecido en los documentos normativos del programa.

b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras. c) Están sistematizados. d) Son conocidos por operadores del programa.

Sí, nivel 3. El Programa cuenta con Comités de Beneficiarios en cada uno de los puntos de venta para asegurar que se entregue la cantidad de leche asignada, apoyar en la revisión de documentos y verificar que el titular de la tarjeta de dotación llene correctamente el “Libro de Retiros de Leche en Polvo”. El Comité de Beneficiarios es una agrupación, sin personalidad jurídica, cuyos miembros aceptan que el cargo es honorífico y lo desempeñan voluntaria y gratuitamente. Adicionalmente, el Departamento de Seguimiento Operativo de la Dirección de Abasto Social, lleva a cabo un programa anual de supervisión a la operación de las lecherías, en las cuales se verifica: la colocación de carteles de orientación sobre los requisitos para solicitar la incorporación al Programa; la existencia de actas constitutivas del Comité de Beneficiarios; el listado de miembros del Comité que apoya al promotor social, y la limpieza del local. Estos mecanismos de verificación permiten identificar si los apoyos entregados corresponden a lo establecido en los documentos normativos. Dichos mecanismos están estandarizados porque son utilizados en todas las lecherías. Además, son conocidos por los operadores del Programa, ya que están publicados en el documento “Mecanismos de Verificación” (Liconsa 2011u). La información resultante de los anteriores mecanismos no está sistematizada en una base de datos que permita analizar y dar seguimiento al procedimiento de entrega de los apoyos, Cabe mencionar que el OIC cuenta con mecanismos de verificación no documentados, los cuales motivan visitas de verificación a partir de la recepción de quejas por parte de los beneficiarios o de los integrantes de la Contraloría Social. También, el OIC instrumenta una “Encuesta de Satisfacción Ciudadana” (Liconsa 2011g), la cual permite detectar la percepción de los beneficiarios sobre la entrega de la leche.

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34. Los procedimientos de ejecución de obras y/o acciones tienen las siguientes características: a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras. b) Están sistematizados. c) Están difundidos públicamente. d) Están apegados al documento normativo del programa.

Sí, nivel 4. Los procedimientos de ejecución de obras del Programa se refieren a la producción de leche fortificada líquida y en polvo. Al respecto, existe el documento normativo “Manual de Procedimientos para la Programación y Producción de Leche en Polvo y Leche Líquida” (Liconsa 2008c), el cual tiene como propósito normar los procesos para llevar a cabo la producción de leche de manera oportuna y eficiente, con el fin de cumplir el abasto comprometido de acuerdo a su programación. Cabe mencionar que Liconsa cuenta con diez plantas industriales en los estados de Jalisco, Querétaro, Oaxaca, Veracruz, Colima, Tlaxcala y Estado de México, en éstas se desarrollan los procedimientos establecidos en el manual para la producción de leche líquida y en polvo. Los procedimientos de producción de leche están estandarizados, es decir, son utilizados por las diferentes instancias de las Oficinas Centrales (Dirección de Producción, Abasto Social, Administración, Finanzas y Planeación, Materiales, Órgano Interno de Control, Comunicación Social y Jurídico), así como en los Centros de Trabajo de acuerdo a lo expresado en dicho Manual. Los procedimientos de ejecución de obras del Programa están sistematizados, puesto que para su administración se apoyan en el “Sistema Integral de Información Básica de Operación de Planta” (SIIBOP). Los procedimientos de ejecución de obras del Programa están difundidos y tienen alcance de acuerdo con lo establecido en el “Manual de Procedimientos para la Programación y Producción de Leche en Polvo y Leche Líquida”; dicho documento está a disposición del público en general en la Normateca Interna de la página electrónica de Liconsa. De igual forma, los procedimientos de ejecución de obras están expresados en el Manual de Procedimientos antes mencionado, el cual es consistente con las ROP del Programa.

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35. El programa cuenta con mecanismos documentados para dar seguimiento a la ejecución de obras y acciones y tienen las siguientes características:

a) Permiten identificar si las obras y/o acciones se realizan acorde a lo establecido en los documentos normativos del programa.

b) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias ejecutoras. c) Están sistematizados. d) Son conocidos por operadores del programa.

Sí, nivel 4. El seguimiento a la ejecución de acciones en la producción de leche líquida y en polvo se da en términos de lo programado y el alcance real. En el “Manual de Procedimientos para la Programación y Producción de Leche en Polvo y de Leche Líquida” (Liconsa 2008c), se establecen formatos para el control de existencias y entrega del producto, los cuales son utilizados por la Dirección de Producción y la Subgerencia de Producción en Planta. Asimismo, el documento “Políticas de Mermas” (Liconsa 2009o) señala que cada área de producción de los Centros de Trabajo elabora el “Reporte de Producción de Leche Líquida” con información del balance de los insumos y del volumen producido, con una periodicidad diaria, semanal o mensual. De acuerdo a lo anterior, la supervisión de ejecución de obras se lleva a cabo con apoyo en los formatos incluidos en los documentos normativos del Programa. Estas herramientas forman parte de mecanismos que tienen como propósito estandarizar y unificar actividades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales en cuanto a la producción de leche líquida y en polvo. Los mecanismos de seguimiento de la producción están estandarizados dado que la verificación se efectúa mediante los reportes de producción utilizados en todas las plantas, los cuales son capturados y forman parte de la base de datos del Programa, por medio del SIIBOP. Esta aplicación, a través de la generación de reportes, le permite al Programa dar seguimiento a la producción real de leche con respecto a lo programado. Tanto en el “Manual de Producción”, como en la “Política de Mermas”, se establece que los operadores del Programa, ubicados en las diferentes áreas de Oficinas Centrales y en los Centros de Trabajo, están obligados a conocer los procesos de verificación antes comentados.

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36. ¿Cuáles cambios sustantivos en el documento normativo se han hecho en los últimos tres años que han permitido agilizar el proceso de apoyo a los solicitantes? En las ROP 2010 (DOF 2009) se estableció un nuevo instrumento para recabar la información de los solicitantes, lo que se tradujo en un proceso de selección de beneficiarios más ágil y objetivo. En 2009, el proceso de llenado y selección utilizaba un formato, RI, donde se recopilaban las características de los solicitantes. En 2010 se implementó el CUIS (SEDESOL 2011a), integrado a un sistema de calificación/selección incorporado al padrón de beneficiarios que permite incorporar nuevos beneficiarios de un modo más actualizado, objetivo y rápido. Como se menciona en las respuestas a las preguntas 9 y 24, la información levantada con el CUIS, a diferencia de aquélla considerada en el RI, es más detallada y captura todas las características relevantes de cada uno de los integrantes del hogar, por lo que es posible identificar con más precisión a los solicitantes que pertenecen a la población objetivo del Programa; de esta manera, se reducen los errores de inclusión y exclusión. Además, se incorpora el domicilio con identificación geográfica para facilitar el proceso de verificación. Cabe mencionar que se previó en las ROP 2011, Artículo Tercero Transitorio, que “como parte de un proceso de transición de sistemas, durante 2011 se podrá hacer uso del Registro de Información LICONSA y del Cuestionario Único de Información Socioeconómica para verificar la situación socioeconómica de los hogares” (DOF 2010). Esto para no alterar la operación del Programa y evitar problemas en la transferencia de apoyos hasta que el sistema basado en el CUIS esté totalmente implementado en todos los Centro de Trabajo.

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37. ¿Cuáles son los problemas que enfrenta la unidad administrativa que opera el programa para la transferencia de recursos a las instancias ejecutoras y/o a los beneficiarios y, en su caso, qué estrategias ha implementado? A partir de la revisión de las ROP, los manuales de procedimientos y los informes trimestrales, en complemento con la información obtenida de entrevistas con los operadores del Programa, no se identificaron problemas para la transferencia de recursos. Los posibles retrasos en la liberación de recursos por parte de la SHCP no generan problemas en el proceso de operación del Programa ya que éstos son subsanados con los recursos propios de Liconsa. En vistas a continuar en un proceso de mejora permanente, se implementó para 2011 un calendario para las aportaciones y el ejercicio de recursos. La transferencia de apoyos, en términos de leche fortificada, a las instancias ejecutoras y/o a los beneficiarios se ha realizado de manera fluida con base en un esquema de operación depurado a lo largo de los años. En lo referente a la transferencia de recursos financieros, el presupuesto federal asignado al PASL se destina exclusivamente a la compra de materias primas, es decir, leche y suplementos para la fortificación de la misma, por lo que el Programa no realiza transferencias a ejecutores o beneficiarios. La única transacción monetaria que se realiza en los Centros de Trabajo o lecherías es la corresponde al pago que hacen los beneficiarios a la lechería por la leche entregada. El concesionario de cada lechería debe depositar, en una cuenta de Liconsa, los recursos monetarios correspondientes a la venta de la leche del día, exceptuando los recursos referentes a su comisión por la venta. El “Sistema de Análisis Financiero de Concesionarios” (SAFCO) es el instrumento por medio del cual se da seguimiento diario a los depósitos y a la cartera vencida de los mismos, la cual, según entrevistas con los operadores del programa, no es significativa.

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38. El programa identifica y cuantifica los gastos en los que incurre para generar los bienes y los servicios (Componentes) que ofrece y los desglosa en los siguientes conceptos:

a) Gastos en operación: Directos e Indirectos. b) Gastos en mantenimiento: Requeridos para mantener el estándar de calidad de los

activos necesarios para entregar los bienes o servicios a la población objetivo (unidades móviles, edificios, etc.). Considere recursos de los capítulos 2000 y/o 3000.

c) Gastos en capital: Son los que se deben afrontar para adquirir bienes cuya duración en el programa es superior a un año. Considere recursos de los capítulos 5000 y/o 6000 (Ej: terrenos, construcción, equipamiento, inversiones complementarias).

d) Gasto unitario: Gastos Totales/población atendida (Gastos totales=Gastos en operación + gastos en mantenimiento). Para programas en sus primeros dos años de operación se deben de considerar adicionalmente en el numerador los Gastos en capital.

Sí, nivel 3. El PASL identifica y cuantifica los gastos de operación, mantenimiento y de capital para su componente, “leche fortificada a bajo precio”, (Anexo 14): a) Gastos de operación: 9,471.3 millones de pesos que se erogaron en los siguientes rubros: i) 1,252.1 millones de pesos en gastos relativos al capítulo 1000 (Servicios personales), ii) 7,270.9 millones de pesos en gastos del capítulo 2000 (Materiales y suministros) y, iii) 948.3 millones de pesos en el capítulo 3000. Puesto que los gastos del capítulo 1000 y 2000 están relacionados con el proceso de producción del abasto social de la leche, dichos gastos pueden considerarse directos, y los del capítulo 3000, indirectos; b) Gastos de mantenimiento: 7,721.8 millones de pesos, de los cuales i) 9.3 millones se erogaron a través del programa de inversión, y ii) 7,712.5 millones se hicieron a través del programa de adquisiciones.; c) Gastos en capital: 161.1 millones de pesos; 152.9 millones en el programa de inversión y 8.1 millones en el programa de adquisiciones. Respecto al gasto unitario, el Programa no reporta dicha cifra ni presenta metodología para su cálculo, aunque la información disponible permite cuantificarlo. Se sugiere considerar el gasto unitario dentro de los indicadores financieros de la economía del Programa, así como presentar en los informes los gastos erogados en la nómina y sueldos en general.

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39. ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento para la operación del programa y qué proporción del presupuesto total del programa representa cada una de las fuentes?

Las principales fuentes de financiamiento del PASL son los ingresos por la venta de leche y las transferencias del gobierno federal, estas últimas principalmente para cubrir el déficit de gastos de operación y fomento lechero del Programa. A continuación se presentan las fuentes de financiamiento presupuestado del Programa, así como la proporción correspondiente de cada una de ellas respecto del total.

a) Transferencias del Gobierno Federal: 2,918.6 millones de pesos, 28.15% del total de recursos del Programa;

b) Ingresos por venta de bienes y servicios: 7,340.9 millones de pesos, 70.79% del total de recursos del Programa;

c) Ingresos diversos: 104.1 millones de pesos, 1% del total de recursos del Programa.

d) Venta de mobiliario y de desechos (Programa Anual de Disposición Final de Bienes Muebles): 5.8 millones de pesos, 0.056% de los recursos del Programa.

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40. Las aplicaciones informáticas o sistemas institucionales con que cuenta el programa tienen las siguientes características:

a) Cuentan con fuentes de información confiables y permiten verificar o validar la información capturada.

b) Tienen establecida la periodicidad y las fechas límites para la actualización de los valores de las variables.

c) Proporcionan información al personal involucrado en el proceso correspondiente. d) Están integradas, es decir, no existe discrepancia entre la información de las

aplicaciones o sistemas. Sí, nivel 4. La operación del Programa se apoya en diversos sistemas, entre los que están los siguientes. El SIIPP-G, administrado por la DGGPB de la SEDESOL, incorpora los beneficiarios al padrón y provee la información requerida por el SIIBOP. Este último genera los reportes para el seguimiento a la producción de leche. El “Sistema para la Distribución de la Leche” (SIDIST) registra la distribución a puntos de venta, reportando el resultado de la operación mensual por Centro de Trabajo. El “Sistema de Convenios Interinstitucionales” (SICOIN) automatiza el proceso de registro, cobertura, programación y seguimiento de los Convenios con las instituciones de asistencia social. Estos sistemas cuentan con mecanismos que permiten verificar la confiablidad de la información capturada, dado que se rigen por lineamientos estandarizados para el manejo de sistemas y bases de datos, con lo cual se garantiza la seguridad e integridad de la información, así como el acceso de los usuarios. Por ejemplo, la interacción del PASL con el padrón de la DGGPB por medio del SIIPP-G se desarrolla de acuerdo al apartado relativo a la “Construcción de Padrones de Beneficiarios de los Lineamientos Normativos para la Integración, Mantenimiento y Consulta del Padrón de Beneficiarios de Programas de Desarrollo Social”, donde se menciona la política de actualización y de consulta del padrón. La actualización de las bases de datos de los sistemas anteriores es permanente, generando información diaria de los procesos de operación, por lo que no requiere periodos establecidos de actualización. En lo que respecta al padrón de beneficiarios, el Programa actualiza los datos mensualmente a la DGGPB. Los sistemas proporcionan la información necesaria para el personal involucrado en los procesos de operación mediante políticas de acceso a las aplicaciones de acuerdo al perfil de usuario, con base en sus atribuciones y responsabilidad; por ejemplo, la información del SIIPP-G y del SICOIN es utilizada por el personal del área de abasto. Por otra parte, la integración de los sistemas se da en los siguientes términos: el SIIPP-G y SICOIN alimentan al SIIBOP para el seguimiento a la programación y producción de leche y éste, a su vez, brinda información al SIDIST para la adecuada distribución de la misma.

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41. ¿Cuál es el avance de los indicadores de servicios y de gestión (Actividades y Componentes) y de resultados (Fin y Propósito) de la MIR del programa respecto de sus metas? Al cierre de 2011, tres indicadores de Actividades –“porcentaje de cumplimiento del contenido de hierro en la leche fortificada Liconsa”, “porcentaje del cumplimiento del contenido de ácido fólico en la leche fortificada Liconsa”, y “porcentaje de cumplimiento del contenido de proteínas en la leche fortificada Liconsa respecto a lo establecido en la NOM-155-SCFI-2003”-, mostraron avances que superaron las metas en una magnitud de 10 a 27 puntos porcentuales. Dos indicadores de Actividades, “participación de leche fluida en la producción total de leche” y “el número de litros producidos de leche”, lograron cumplimientos mayores a 95%. El indicador de “incremento neto del padrón de beneficiarios” resultó negativo, ya que disminuyó en 124,948 beneficiarios con respecto al año anterior y registró 174,984 beneficiarios menos que la meta planteada para 2011. En lo referente a los indicadores de Componente, dos de ellos superaron las metas establecidas: “hogares atendidos por el Programa” y “porcentaje de beneficiarios por género”; el resto tuvo un cumplimiento de más de 95%. Con respecto al avance de las metas a nivel Propósito, en 2011 el indicador de “porcentaje de cobertura de los hogares objetivo” superó la meta planteada en 1.12 puntos porcentuales, y el indicador de “margen de ahorro de las familias beneficiarias del Programa” fue de 5.9 puntos porcentuales por arriba de la meta establecida. El avance del indicador de Fin, “prevalencia de desnutrición en niños menores de 5 años”, todavía no puede ser cuantificado ya que tiene una frecuencia de medición quinquenal y sólo se plantea la meta para 2012, la cual se valorará con la información que se genere en ese año. (Anexo 15)

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42. El programa cuenta con mecanismos de transparencia y rendición de cuentas con las siguientes características:

a) Las ROP o documento normativo están disponibles en la página electrónica de manera accesible, a menos de tres clics.

b) Los resultados principales del programa son difundidos en la página electrónica de manera accesible, a menos de tres clics.

c) Cuenta con un teléfono o correo electrónico para informar y orientar tanto al beneficiario como al ciudadano en general, disponible en la página electrónica, accesible a menos de tres clics.

d) La dependencia o entidad que opera el Programa no cuenta con modificación de respuesta a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI).

Sí, nivel 4. Las ROP vigentes del Programa están disponibles en la página electrónica www.liconsa.gob.mx, a un clic en el submenú de “Programa de Abasto Social”, parte superior izquierda de la página de inicio. Los principales resultados del Programa, “evaluaciones de resultados”, se encuentran a 2 clics en la opción “Mapa de sitio”, ubicado en la parte superior derecha de la página principal. En el parte superior derecha de dicha página aparece otro menú con la opción Contacto, donde a un clic se despliega la pantalla con la posibilidad de enviar un correo electrónico a la empresa operadora Liconsa, S.A. de C.V., refiriendo los datos generales del remitente; ello implica que con 2 clics se puede enviar un correo electrónico. En esa misma pantalla aparecen los teléfonos con clave LADA sin costo (01800) 800 69 39 para el PASL. El Programa no cuenta con modificaciones de respuesta a partir de recursos de revisión presentados ante el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).

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6. Percepción de la Población Atendida del Programa

43. El programa cuenta con instrumentos para medir el grado de satisfacción de su población atendida con las siguientes características:

a) Su aplicación se realiza de manera que no se induzcan las respuestas. b) Corresponden a las características de sus beneficiarios. c) Los resultados que arrojan son representativos.

Sí, nivel 4. Desde hace más de diez años, se han realizado encuestas para medir el grado de satisfacción de los beneficiarios, aunque no existe normatividad que especifique la obligatoriedad de realizarlas y su frecuencia. En el estudio realizado en 1995 por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), “Estudio para Medir el Impacto Social que Actualmente tiene el Sistema LICONSA en la Población de Escasos Recursos” (INN 2002), se encontró que la mayoría de los beneficiarios valoraba el apoyo de Liconsa y consideraba aceptable su operación. BIMSA, en su estudio “Padrón de Beneficiarios de Leche del D. F.” de 2001, mostró que los beneficiarios tenían altos índices de satisfacción sobre Liconsa (INN 2002). Las Evaluaciones de Resultados (ER) realizadas anualmente entre 2002 y 2006 por el Centro de Estudios Estratégicos (CEE) del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Cd. de México (ITESM- 2007), incluyeron un componente sobre la percepción de los beneficiarios, basado en encuestas que cumplieron con todas las características planteadas en esta pregunta. En la última de ellas, 2006, se encuestó a 1,635 hogares a nivel nacional, de los cuales 12% estaban en estratos rurales, 29% vivían en estratos urbanos y 58% en estratos metropolitanos. Del total de hogares, 61% eran beneficiarios del PASL. Con el fin de medir la satisfacción de los beneficiarios, Liconsa ha realizado de manera interna la “Encuesta de Calidad en el Servicio y Producto del Programa de Abasto Social de Leche” (ECSP), la cual es representativa a nivel nacional. Adicionalmente, la Universidad Iberoamericana (UIA), como parte del proyecto de investigación sectorial SEDESOL-CONACYT, “Diseño y Aplicación de una Metodología para el Establecimiento del Índice Mexicano de Satisfacción del Usuario de los Programas Sociales Mexicanos” (IMSU-Programas Sociales), en 2010 evaluó la satisfacción de los beneficiarios del PASL e identificó y valoró sus causas (UIA 2011i y 2011j). Esta metodología adaptó el modelo de evaluación del “American Customer Satisfaction Index” (ACSI), de la Universidad de Michigan, basado en la estimación de modelos estructurales con el método de mínimos cuadrados parciales. El diseño de la muestra se realizó para asegurar su representatividad, considerando estos modelos. Con el fin de contar con preguntas neutras, que no indujeran las respuestas, y adecuadas a las características de los beneficiarios, se llevaron a cabo 25 entrevistas a profundidad y una prueba piloto del cuestionario. El cuestionario reformulado se probó con una nueva prueba piloto. Este estudio cumple con todas las características planteadas en esta pregunta.

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7. Resultados del Programa

44. ¿Cómo documenta el programa sus resultados a nivel de Fin y de Propósito? a) Con indicadores de la MIR. b) Con hallazgos de estudios o evaluaciones que no son de impacto. c) Con información de estudios o evaluaciones rigurosas nacionales o internacionales

que muestran el impacto de programas similares. d) Con hallazgos de evaluaciones de impacto.

El Programa documenta sus resultados a nivel de Propósito con los indicadores de la MIR. Para calcular el “Porcentaje de cobertura de los hogares objetivo”, utiliza los datos de pobreza patrimonial del CONEVAL y los padrones de beneficiarios de Liconsa, del Programa Oportunidades y del PAL. Para estimar el “Margen de ahorro por litro de leche de las familias beneficiarias”, se considera la información contenida en la revista “Quién es Quién en los Precios” de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO). Aunque los resultados a nivel de Fin, “prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años (talla para su edad)”, todavía no se documentan en la MIR, ya se cuenta con la línea base y se plantea tener su estimación para 2012, con datos de la “Encuesta Nacional de Salud y Nutrición” (ENSANUT) y el Sistema Nacional de Indicadores en Salud. El Programa también documenta sus resultados a nivel Fin y Propósito con evaluaciones que no son de impacto. Las ER del CEE del ITESM (ITESM 2007), desarrolladas entre 2002 y 2006, tienen componentes que permiten documentar los avances en los indicadores de Propósito. El último estudio de este tipo, realizado en 2006, analiza la cobertura y focalización del Programa, aspectos relacionados con el Propósito del mismo. Si bien en varios países de América Latina y del mundo existen programas que proporcionan leche a poblaciones pobres o vulnerables a la desnutrición (INN 2002), el Programa no documenta sus resultados con ellos, ya que tiene sus propias evaluaciones. Para documentar resultados del PASL, se efectuaron dos series de evaluaciones de impacto. Por un lado, las ER del CEE del ITESM entre 2002 y 2006, incluían estudios de impacto sobre varios aspectos, entre ellos, uno de los indicadores de Propósito: “Margen de ahorro por litro de leche de las familias beneficiarias”. Por otra parte, el INSP realizó tres evaluaciones de impacto en 2004, 2006 y 2009. En ellas se estimaron tanto el indicador a nivel de Fin de la MIR, “prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años (talla para edad)”, como indicadores que captan el impacto en otros aspectos del Fin, “contribuir a promover el acceso a una alimentación que reúna los requisitos mínimos nutricionales de la población en pobreza patrimonial”, tales como nivel de anemia y capacidades intelectuales básicas.

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45. En caso de que el programa cuente con indicadores para medir su Fin y Propósito, inciso a) de la pregunta anterior, ¿cuáles han sido sus resultados? Sí, nivel 2. La información al cierre de 2011 reporta las estimaciones de los dos indicadores de Propósito: i) El porcentaje de cobertura de los hogares objetivo fue de 71.64%, 2 puntos porcentuales superior a su meta para 2011, comparándose favorablemente con la línea de base de 66.2%. ii) El margen de ahorro de las familias beneficiarias del Programa disminuyó de 66.1% en 2009, a 64.9% en 2011. Aunque se cuenta con la línea de base para 2006, todavía no se ha reportado la medición del avance en el indicador de Fin, “prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años (talla para la edad)”; la información para el cálculo del mismo estará disponible en 2012. Cabe aclarar que, según se señala en la respuesta a la pregunta 51, evaluaciones de impacto previas han mostrado efectos positivos en el indicador de Fin.

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46. En caso de que el programa cuente con evaluación(es) externa(s) que no sea(n) de impacto y que permite(n) identificar hallazgo(s) relacionado(s) con el Fin y el Propósito del programa, inciso b) de la pregunta 44, dichas evaluaciones cuentan con las siguientes características: a) Se compara la situación de los beneficiarios en al menos dos puntos en el tiempo, antes

y después de otorgado el apoyo. b) La metodología utilizada permite identificar algún tipo de relación entre la situación

actual de los beneficiarios y la intervención del Programa. c) Dados los objetivos del Programa, la elección de los indicadores utilizados para medir

los resultados se refieren al Fin y Propósito y/o características directamente relacionadas con ellos.

d) La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados entre los beneficiarios del Programa.

Sí, nivel 4. Se debe tomar en cuenta que el “porcentaje de cobertura de los hogares objetivo”, uno de los indicadores de Propósito, no compara la situación de beneficiarios en particular, sino que se refiere al Programa en su conjunto. La ER 2006 del CEE del ITESM presenta los resultados de este indicador para cuatro años, de 2002 a 2006, recuperando los hallazgos de evaluaciones previas. El indicador mencionado, que es un indicador de cobertura, es resultado directo de la intervención del Programa. Dado que el Propósito del Programa es “los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada, de calidad, a bajo precio”, el indicador de cobertura sí mide un aspecto de este objetivo. Para calcular el indicador de Propósito examinado se requiere la información de la población objetivo, que se estima con base en la cuantificación de la población en pobreza patrimonial, a partir de encuestas representativas y del padrón de beneficiarios, el cual comprende a toda la población atendida.

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47. En caso de que el programa cuente con evaluación(es) externa(s), diferente(s) a evaluaciones de impacto, que permite(n) identificar uno o varios hallazgos relacionados con el Fin y/o el Propósito del programa, ¿cuáles son los resultados reportados en esas evaluaciones? De acuerdo con la ER 2006 del CEE del ITESM, la cobertura de la población objetivo del Programa se mantuvo alrededor de 25%, entre 2002 y 2006. Si bien disminuyó durante este período entre los menores de 13 años, de 27 a 23%, la cobertura aumentó con los nuevos segmentos incorporados a la población objetivo, como adultos mayores de 60, mujeres de 13 a 16 y de 45 a 59 años. La desagregación por tamaño de localidad muestra una recomposición durante el mismo período, aumentando en 7% el número de beneficiarios en las localidades menores de 2 mil 500 habitantes.

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48. En caso de que el programa cuente con información de estudios o evaluaciones nacionales e internacionales que muestran impacto de programas similares, inciso c) de la pregunta 44, dichas evaluaciones cuentan con las siguientes características: a) Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de características

similares. b) La(s) metodología(s) aplicadas son acordes a las características del programa y la

información disponible, es decir, permite generar una estimación lo más libre posible de sesgos en la comparación del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.

c) Se utiliza información de al menos dos momentos en el tiempo. d) La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados. No aplica. Como se señaló en la respuesta a la pregunta 44, el Programa documenta sus resultados con indicadores de la MIR, hallazgos de estudios o evaluaciones que no son de impacto y con resultados de evaluaciones de impacto al propio Programa. Por este motivo el PASL no necesita documentar sus resultados con información de estudios o evaluaciones rigurosas nacionales o internacionales que muestren el impacto de programas similares. Aunque el PASL cuenta con información sobre programas similares en América Latina, China y el Reino Unido (CA 2003), no documenta sus resultados con estudios o evaluaciones de impacto de dichos programas debido a que sus propias evaluaciones de impacto son suficientes para ello. Los programas mencionados entregan leche a niños en edad escolar, a mujeres adolescentes y en edad fértil.

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49. En caso de que el programa cuente con información de estudios o evaluaciones nacionales e internacionales que muestran impacto de programas similares ¿qué resultados se han demostrado? No aplica.

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50. En caso de que el programa cuente con evaluaciones de impacto, con qué características de las siguientes cuentan dichas evaluaciones:

a) Se compara un grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios de características similares.

b) La(s) metodología(s) aplicadas son acordes a las características del programa y la información disponible, es decir, permite generar una estimación lo más libre posible de sesgos en la comparación del grupo de beneficiarios y no beneficiarios.

c) Se utiliza información de al menos dos momentos en el tiempo. d) La selección de la muestra utilizada garantiza la representatividad de los resultados.

Sí, nivel 4. Las evaluaciones de impacto realizadas por el CEE del ITESM y el INSP comparan a grupos de beneficiarios con los no beneficiarios con características similares. En la evaluación del INSP de 2004, los beneficiarios desde 2003 (grupo de intervención completa) se compararon con quienes no recibieron leche subsidiada durante el primer año del estudio pero se incorporaron en 2004 (grupo de intervención cruzada). En las evaluaciones de 2006 y 2009, el grupo de intervención completa se comparó con uno de no beneficiarios (grupo de control). Por su parte, en el estudio del ITESM los beneficiarios fueron comparados, tanto con no beneficiarios que consumían leche Liconsa comprada a precio no subsidiado, como con no beneficiarios que no la consumían. En las evaluaciones se consideraron similares indicadores de impacto, tales como consumo de leche y ahorro anual por consumir leche subsidiada. Todas las evaluaciones trataron de eliminar los sesgos más evidentes utilizando grupos de comparación con características similares al grupo apoyado; inclusive, en la muestra examinada por el INSP, los grupos de intervención completa e intervención cruzada fueron seleccionados de manera aleatoria. El INSP estimó los impactos con regresiones múltiples o logísticas pero no corrigió los posibles sesgos causados por variables no observables, que pudieran correlacionarse con la variable que indica el beneficio, por lo que no se descarta un sesgo por endogeneidad. El ITESM utilizó un método de apareamiento pero no aplicó técnicas rigurosas con base en el “Índice de Probabilidad de Participar en el Programa” (IPP) o “Propensity Score Matching” (PSM): estratificación por segmentos, vecinos más cercanos o método de densidad (kernel). Aunque no todas las evaluaciones utilizan información de dos períodos, varias de ellas sí aprovechan los datos previos para realizar y analizar las estimaciones. Así, la del ITESM de 2006 considera la información de las efectuadas de 2002 a 2005. La evaluación del INSP de 2009, que da seguimiento a las dos previas, cuenta con información de los años anteriores, pero no puede comparar dos períodos porque las variables de impacto (desarrollo escolar y capacidades intelectuales) sólo se midieron para 2009. De la revisión de los diseños muestrales de todas las evaluaciones, se puede concluir que la selección de las muestras se realizó con el objetivo de que los resultados fueran representativos.

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51. En caso de que se hayan realizado evaluaciones de impacto que cumplan con al menos las características señaladas en los incisos a) y b) de la pregunta anterior, ¿cuáles son los resultados reportados en esas evaluaciones? Sí, nivel 4. La evaluación del ITESM de 2006 estimó impactos en el objetivo de Propósito, tanto a nivel nacional y para los tres estratos de tamaño de la localidad, como para los dos grupos de comparación. Respecto a las familias que no consumen leche Liconsa, donde se detectaron impactos más robustos, la evaluación presentó los hallazgos siguientes: i) Los beneficiarios consumieron 2.33 litros de leche más a nivel nacional, siendo la diferencia aún más grande en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. ii) El ahorro anual, por diferencial de precios con la leche comercial, fue de 2,228 y 2,463 pesos a nivel nacional y en la Zona Metropolitana de la Cd. de México, respectivamente. Los resultados de la evaluación del INSP de 2004 fueron: i) En el grupo de niños de 12 a 23 meses de edad clasificados como anémicos, la anemia se redujo del 100% a 25.5% a los 6 meses y a 16.8% al año, en el caso de quienes tomaron leche fortificada, y a 35.3% a los 6 meses y 19.1% al año, entre quienes tomaron leche sin fortificar. ii) En los niños de 12 a 23 meses de edad que consumieron leche fortificada, la talla baja se redujo de 12.2% a 6.1% y el bajo peso disminuyó de 6.5% a 2.9%. Las reducciones en los niños que tomaron leche sin fortificar fueron menores. En la evaluación de 2006 del INSP se estimó que: i) Entre los niños que han consumido leche fortificada, la talla baja es 6.2% por debajo de la media nacional, que es de 7.7%. El efecto es menor entre los niños que recibieron esta leche un año después. ii) No se encontró impacto entre las calificaciones del índice General Cognitivo (IGC), conformado por escalas verbal, cuantitativa y memoria. En la evaluación de 2009 del INSP se encontró que: i) El coeficiente intelectual total en el grupo de intervención completa es mayor que en el grupo de intervención cruzada, aun cuando el principal determinante de este indicador es la situación socioeconómica del hogar. ii) Sólo en los estratos socioeconómicos más altos, dentro de la población en situación de pobreza patrimonial, el PASL tuvo impacto en la capacidad intelectual para comparar formas y razonar, y en la prueba de vocabulario ilustrado de Peabody.

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8. Conclusiones El problema que busca resolver el PASL es: “Población en pobreza patrimonial presenta niveles bajos de nutrición a lo largo de las distintas etapas de la vida”. El diagnóstico reconoce y muestra la gravedad del problema de desnutrición y documenta su impacto en el desarrollo físico y cognitivo de los niños, a la vez que argumenta, con evidencias de estudios nacionales e internacionales, que la leche fortificada es eficaz para reducir la desnutrición. El Programa no cuenta con evidencia de que su tipo de intervención para disminuir la probabilidad de desnutrición en la población en condiciones de pobreza patrimonial es más eficaz que otras alternativas, tales como la venta a la población en general de la leche fortificada con un subsidio que no implique déficit financiero, limitando el acceso implícitamente por la ubicación y horarios de los puntos de venta; el cambio en la estructura de precios de los alimentos para promover un mejor patrón de consumo de alimentos; el otorgamiento de transferencias monetarias a los beneficiarios para adquirir leche fortificada (ofrecida por el sector privado en un entorno de mayor competencia que tendría que promover el Estado); la divulgación de información adecuada a la población para la mejor toma de decisiones de consumo alimentario, y el fortalecimiento de los programas de combate a la pobreza patrimonial y de desarrollo económico. La definición de la población potencial, aquélla con mayor probabilidad de sufrir desnutrición, no es consistente con la definición implícita en el árbol de problemas, que se refiere a la que ya presenta bajos niveles de nutrición. En el primer caso el evento negativo no ha sucedido, por lo que aún puede prevenirse, mientras que en el segundo caso, ya sucedió y debe remediarse. El PASL define e identifica con precisión la población vulnerable a los efectos de la desnutrición y la localiza territorialmente. Además, tiene un documento que establece detalladamente la metodología para su cuantificación. También cuenta con un padrón de beneficiarios sistematizado, que aplica un mecanismo institucionalizado de validación y depuración mensual y trimestral. La definición de la población objetivo no se concentra en los grupos en que la evidencia empírica ha demostrado que la leche fortificada tiene mayor impacto: niños y niñas entre 0 y 5 años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El Propósito establecido en la MIR, “los hogares beneficiarios en pobreza patrimonial acceden al consumo de leche fortificada, de calidad, a bajo costo”, no especifica la población objetivo del PASL en términos de los grupos vulnerables a la desnutrición, ni la acota a los grupos donde la leche fortificada puede ser más benéfica. El logro del Propósito, medido en términos de “porcentaje de cobertura de los hogares objetivo del Programa”, como lo expresa su indicador, no aporta al cumplimiento de ninguna de las metas del PSDS. En particular, no puede contribuir a la meta de “reducir a 23% la prevalencia de desnutrición crónica infantil (niños menores de 5 años) de la población en condiciones de pobreza extrema”, porque sus reglas de operación excluyen a la población cubierta por el Programa Desarrollo Humano Oportunidades, el cual atiende a la población en extrema pobreza. Los indicadores correspondientes al objetivo de Fin del “Programa Estratégico 2011”, “cumplimiento de la producción de leche fortificada” y “porcentaje del cumplimiento del contenido de proteínas en la leche fortificada Liconsa”, no corresponden al Fin establecido en la MIR, “prevalencia de desnutrición en niños menores de cinco años”, ni pueden considerarse indicadores a este nivel.

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No se cuenta con una estrategia de cobertura para atender a su población objetivo que establezca metas de mediano y largo plazos, que trasciendan al actual período de gobierno, y plantee las acciones que se llevarán a cabo para alcanzar dichas metas. El establecimiento de metas de cobertura considera únicamente el corto plazo ya que se programan anualmente. El Programa utiliza de manera regular los informes generados por las evaluaciones externas para la toma de decisiones. Las acciones realizadas por el Programa, a partir de las recomendaciones establecidas en los documentos de ASM de los últimos tres años, han logrado los resultados buscados. El Programa tiene sus procesos clave estandarizados, sistematizados y documentados, lo cual contribuye a lograr una operación eficaz, eficiente y oportuna. El PASL considera que no es conveniente tener mecanismos directos de verificación adicionales para evitar el error de inclusión documentado en evaluaciones externas, debido a que su implementación sería menos costo-efectiva que otras alternativas como desincentivar el acceso de los hogares que no son población objetivo mediante la determinación del monto del subsidio, la ubicación de los puntos de venta y el establecimiento de sus horarios de atención; sin embargo, ello aún no se ha analizado. También sería conveniente valorar con un análisis costo-beneficio la alternativa más radical de eliminar los procesos de solicitud de apoyos, selección de beneficiarios y administración de su padrón, complementado con un precio de la leche que no implique un déficit para Liconsa. La evaluación del ITESM-CCM de 2006 estimó impactos en el Propósito del Programa. En comparación con las familias que no son beneficiarias de Liconsa, se encontró que los beneficiarios consumieron 2.33 litros de leche más que la media nacional y que el ahorro anual por diferencial de precios con la leche comercial fue de 2,228 pesos anuales. El Programa ha documentado los beneficios de la leche fortificada que proporciona. En el grupo de niños de 12 a 23 meses de edad que consumieron leche Liconsa, la anemia y la talla baja se redujeron más que en el grupo de niños que tomaron leche sin fortificar (INSP 2004). Entre los niños que han consumido leche fortificada la talla baja es 6.2%, por debajo de la media nacional, que es de 7.7% (INSP 2006). En los estratos socioeconómicos más altos, dentro de la población en situación de pobreza patrimonial, el PASL tuvo impacto en la capacidad intelectual para comparar formas y razonar, y en la prueba de vocabulario ilustrado de Peabody (INSP 2009). Aunque se cuenta con la línea de base para 2006, todavía no se ha reportado la medición del avance en el indicador de Fin, “prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años (talla para la edad)”; la información para el cálculo del mismo estará disponible en 2012.

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10. Glosario Para efectos de la presente evaluación, se entenderá por:

i. ACSI, American Customer Satisfaction Index ii. ASM, Aspectos Susceptibles de Mejora iii. CDI, Comisión nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas iv. CEE, Centro de Estudios Estratégicos del ITESM v. CONAPO, Consejo Nacional de Población vi. CONEVAL, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social vii. CUIS, Cuestionario Único de Información Socioeconómica viii. DGAP, Dirección General de Análisis y Prospectiva ix. DGEMPS, Dirección General de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales x. DGGPB, Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios xi. DIF, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia xii. DPE, Dirección de Planeación Estratégica xiii. ECSP, Encuesta de Calidad en el Servicio y Producto del PASL xiv. ECyR, Evaluación de Consistencia y Resultados xv. EED, Evaluación Específica de Desempeño xvi. ENIGH, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares xvii. ENSANUT, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición xviii. ER, Evaluación de Resultados xix. IFAI, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos xx. IMSU, Índice Mexicano de Satisfacción del Usuario xxi. INN, Instituto Nacional de Nutrición “Salvador Zubirán” xxii. INSP, Instituto Nacional de Salud Pública xxiii. IPP, Índice de Probabilidad de Participar en el Programa xxiv. ITAM, Instituto Tecnológico Autónomo de México xxv. ITESM, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey xxvi. MIR, Matriz de Indicadores para Resultados xxvii. OIC, Órgano Interno de Control xxviii. PAL, Programa de Apoyo Alimentario xxix. PASL, Programa de Abasto Social de Leche xxx. PND, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 xxxi. PROFECO, Procuraduría Federal del Consumidor xxxii. PSDS, Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 xxxiii. PSM, Propensity Score Matching xxxiv. RI, Registro de Información xxxv. ROP, Reglas de Operación xxxvi. SAFCO, Sistema de Análisis Financiero de Concesionarios xxxvii. SECOFI, Secretaría de Comercio Y Fomento Industrial xxxviii. SEDESOL, Secretaría de Desarrollo Social xxxix. SFP, Secretaría de la Función Pública

xl. SHCP, Secretaría de Hacienda y Crédito Público xli. SICOIN, Sistema de Convenios Internacionales xlii. SIDIST, Sistema para la Distribución de Leche xliii. SIIBOP, Sistema Integral de Información Básica de Operación de Planta xliv. SIIPP-G, Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales

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xlv. TdR, Términos de Referencia xlvi. UIA, Universidad Iberoamericana, A.C. xlvii. UPRI, Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales

vo de la evalluación de - gob.mx · combate a la pobreza patrimonial y de desarrollo económico....

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