vigilancia y control de los prestadores del servicio...
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VIGILANCIA Y CONTROL DE LOS PRESTADORES DEL SERVICIO DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
MAIRA ALEJANDRA COLONIA GARCIA
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL
SANTIAGO DE CALI
2014
2
VIGILANCIA Y CONTROL DE LOS PRESTADORES DEL SERVICIO DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
MAIRA ALEJANDRA COLONIA GARCÍA
Informe Final de Investigación para optar al título de
Especialista en Seguridad Social
Directora:
Xiomara Cecilia Balanta Moreno
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
ESPECIALIZACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL
SANTIAGO DE CALI
2014
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TABLA DE CONTENIDO
Pagina
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………… 5
OBJETIVOS………………………………………………………………… 6
1. CAPITULO I. ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD………………….…………………………… 7
1.1. Disposiciones Generales del Sistema General de Seguridad Social en
Salud……………………………………………………………………………..…… 7
1.2. Objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud…………….8
1.3. Principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud……………8
1.4. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. …… 11
1.4.1. Ministerio de Salud…………………………………………………………..12
1.4.2. Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud………………………..13
1.4.3. Superintendencia Nacional de Salud……………………………………..15
2. CAPITULO II. DESARROLLO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL DE LOS
MECANISMOS DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL Sistema General de
Seguridad Social en Salud...............................………………………….... 17
2.1. Soporte Constitucional de los Mecanismos de Inspección, vigilancia y
control……………………………………………………………………….. 17
2.2. Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007, y Ley 1438 de
2011……………………………………………………………………………19
3. CAPITULO III. DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD… 22
3.1. Soporte Jurídico de la Superintendencia Nacional de Salud………. 22
3.1.1. Soporte Constitucional …………………………………………………… 22
3.1.2. Ley 100 de 1993………………………………………………………….. 22
3.1.3. Decreto 2165 de 1992……………………………………………………… 23
3.1.4. Circular Externa No. 47 de la Superintendencia Nacional de Salud… 28
4
3.1.5. Circular 051 de la Superintendencia Nacional de Salud…………… 29
3.2. Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud……………… 30
3.3. Mecanismos impartidos por la Superintendencia Nacional de Salud.. 31
4. CAPITULO IV. CRITERIOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
REFERENTE A LOS MECANISMOS DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD…………….. 33
4.1. Posición de la Superintendencia Nacional de Salud……..…………. 33
4.2. Posición de la Corte Constitucional………………………………… ….. 34
5. CONCLUSIONES……………..……………………………………………….. 40
6. REFERENCIAS…………..……………………………………..................... 41
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INTRODUCCION
El Sistema General de Seguridad Social en Salud reglamentado por la Ley 100
de 1993, es el conjunto normativo a través del cual el Estado regula el servicio
público esencial de la salud y establece las políticas y condiciones en las que
se prestara el mismo a toda la población colombiana. (Ley 100 de 1993)
Este servicio público de carácter obligatorio tal como lo predica el artículo 48
de la Constitución Política, se presta con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad los cuales a su vez se encuentran armonizados
con el principio de dignidad humana.
Para la prestación de este servicio público el Estado cuenta con la participación
de entidades públicas y privadas, de igual manera delega las funciones de
inspección, vigilancia y control en organismos como la Superintendencia
Nacional en Salud.
Los mecanismos de Inspección, Vigilancia y Control dirigidos por la
Superintendencia Nacional de Salud con la finalidad de vigilar y controlar a los
entes prestadores del servicio de salud, muestra desde el ámbito normativo
unas fallas de carácter estructural que impiden que el modelo garantice
efectivamente el servicio de salud.
Este informe de investigación toma relevancia cuando analizamos la realidad
que vive el sistema de salud en nuestro país, donde cada día es común
salvaguardar el derecho a la salud por la vía judicial mediante la acción de
tutela, mecanismo que resulta efectivo a la hora de encontrarse en riesgo el
derecho a la salud.
Lo que motiva este estudio además de realizar un análisis normativo, es poder
crear argumentos de evaluación ante un proyecto de reforma, pues al conocer
conceptos, criterios, finalidades, y naturaleza de los organismos, es posible
sacar argumentos en derecho sobre lo que verdaderamente necesita el sistema
de salud, si es una reforma o tal vez el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales.
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De acuerdo a lo anterior este informe de investigación inicia desarrollando el
tema de los mecanismos desde varios aspectos, en el capítulo 1, trata el tema
de los aspectos generales del sistema general de seguridad social en salud,
objetivos, principios, integrantes del mismo. En el capítulo 2, se menciona todo
lo referente al desarrollo legal y jurisprudencial de los mecanismos de
vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En el
capítulo 3, se desarrolla todo lo referente a la Superintendencia Nacional de
Salud, en capítulo 4, se muestra un análisis de las posturas de cada
organismo, y por último se hace un planteamiento de las conclusiones del
informe buscando resolver los cuestionamientos de este informe.
El método que se aplicara para el desarrollo de esta investigación es el
hermenéutico, ya que se pretende, descubrir, encontrar falencias y de esta
manera poder lograr los objetivos del trabajo, a través del análisis teórico,
normativo y jurisprudencial.
OBJETIVO GENERAL
Determinar cuál es la finalidad del sistema de salud cuando establece las
funciones de vigilancia y control a cargo de la Superintendencia de Salud.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Determinar el alcance de los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad dentro del SGSSS.
• Conocer el soporte jurídico de los mecanismos de vigilancia y control que
tiene a su cargo la Superintendencia Nacional de Salud.
• Identificar los aspectos generales de las funciones que tiene a su cargo la
Superintendencia de Salud.
• Confrontar los criterios de la Corte Constitucional con las gestiones de
vigilancia y control impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud
frente a la garantía del servicio a la salud.
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CAPITULO I
ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD
1.1. Disposiciones Generales del Sistema General de Seguridad Social
en Salud
El Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante- SGSSS) es el
conjunto de normas que fundamentan, direccionan, organizan y administran la
prestación del servicio a la salud. Otras definiciones nos dicen que “El Sistema
General de Seguridad Social en Salud es el conjunto de instituciones públicas y
privadas, procedimientos y regulación legislativa, encargado de procurar a
todas las personas atención en salud”. (Chavarro & Cortes, 2014, P. 240).
Las funciones principales del SGSSS son velar porque los habitantes del
territorio obtengan:
El aseguramiento de sus riesgos.
El acceso equitativo a un paquete mínimo de servicios de salud de calidad.
Los beneficios de la promoción y protección de la salud pública. En el
desarrollo de este servicio público deberán adelantarse actividades de fomento
de la salud, prevención, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad. (Tafur,
Calderón, 2001. P. 24).
Cumpliendo las disposiciones constitucionales, con los objetivos y
principalmente siguiendo las directrices de los principios, es que se desarrolla
el SGSSS, a continuación se exponen los alcances de los objetivos del
sistema.
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1.2. Objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
Los principales objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en
adelante el SGSSS, son “regular la prestación del servicio público esencial de
la salud y crear condiciones de acceso a toda la población al servicio de salud
en todos los niveles de atención”. (Ley 100 de 1993, P. 183).
Dentro de los objetivos del SGSSS se desarrolla criterios constitucionales de
gran importancia, por una parte, la Ley resalta “el criterio constitucional según
el cual la salud es un servicio público esencial (C. Pol., art. 49), de modo que
tal regulación constituye una responsabilidad de las autoridades públicas”.
(Arenas, 2007, P. 447).
Un segundo término que resalta la Ley es el acceso de toda la población al
sistema de salud, esto significa con respecto al sistema de salud, el diseño de
un modelo de seguridad contributivo para la población con capacidad de
cotización y un segundo modelo de seguridad social asistencial, en el que el
Estado destina recursos específicos para financiar el servicio de salud a la
población más vulnerable de escasos recursos que no tiene capacidad de
cotización. (Arenas, 2007, P. 447-448).
Teniendo claro los objetivos del SGSSS es necesario conocer los principios
rectores que permiten el cumplimiento de estas funciones por parte del Estado.
1.3. Principios del Sistema general de Seguridad Social en Salud.
Los principios que enmarcan el Sistema General de Seguridad Social en
Salud son:
Principio de Universalidad: “El Sistema General de Segundad (Sic) Social en
Salud cubre a todos los residentes en el país, en todas las etapas de la vida”.
(Ley 1438 de 2011, art. 3).
Principio de Solidaridad: “Es la práctica del mutuo apoyo para garantizar el
acceso y sostenibilidad a los servicios de Seguridad Social en Salud, entre las
personas”. (Ley 1438 de 2011, art. 3).
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Principio de Igualdad: “El acceso a la Seguridad Social en Salud se garantiza
sin discriminación a las personas residentes en el territorio colombiano, por
razones de cultura, sexo, raza, origen nacional, orientación sexual, religión,
edad o capacidad económica, sin perjuicio de la prevalencia constitucional de
los derechos de los niños”. (Ley 1438 de 2011, art. 3).
Principio de Sostenibilidad: “Las prestaciones que reconoce el sistema se
financiarán con los recursos destinados por la ley para tal fin, los cuales
deberán tener un flujo ágil y expedito. Las decisiones que se adopten en el
marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud deben consultar
criterios de sostenibilidad fiscal. La administración de los fondos del sistema no
podrá afectar el flujo de recursos del mismo”. (Ley 1438 de 2011, art. 3).
Principio de Irrenunciabilidad: “El derecho a la Seguridad Social en Salud es
irrenunciable, no puede renunciarse a él ni total ni parcialmente”. (Ley 1438 de
2011, art. 3).
Principio de Progresividad: “Es la gradualidad en la actualización de las
prestaciones incluidas en el Plan de Beneficios”. (Ley 1438 de 2011, art. 3).
Principio de Equidad: este principio tiene como objetivo suministrar servicios de
igual calidad para toda la población, sin tener en cuenta sus condiciones
económicas. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Obligatoriedad: es la obligación de todos los usuarios de
encontrarse afiliados al sistema de salud, y de este mismo modo poder
desarrollar la universalidad. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de la Protección Integral: consiste en brindar un servicio de salud
integro que se desarrolle en todos aspectos como el educativo, preventivo, de
atención y rehabilitación. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Libre Escogencia: este principio trata de la libertad para el usuario
de escogencia entre las entidades administradoras y prestadoras del servicio.
(Arenas, 2007, P. 448).
Principio de la Autonomía de las Instituciones: es la autonomía de las
Instituciones Prestadoras de los servicios de salud en los aspectos jurídicos,
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administrativos y financieros, como criterio para garantizar su estabilidad y
productividad. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Descentralización Administrativa: en desarrollo de los criterios
constitucionales, se trasladan las decisiones y ejecuciones presupuestales en
salud a vinel local. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Participación Social: bajo el criterio constitucional de democracia
participativa, se desarrollan programas que estimulan la participación de los
usuarios en la organización y control del sistema. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Concertación: es el acuerdo entre los diferentes agentes del
sistema que buscan el mayor grado de consenso en las decisiones que afectan
a los distintos sectores. (Arenas, 2007, P. 448).
Principio de Calidad en los Servicios: esto significa que la calidad del servicio
de salud está a cargo de cada entidad correspondiente. (Arenas, 2007, P.
448).
Principio de Subsidiaridad: este principio nos dice que si por razones de orden
técnico o financiero un municipio no puede cumplir con sus funciones, el
departamento deberá contribuir para la gestión de los mismos. (Arenas, 2007,
P. 449).
Principio de Complementariedad: las instituciones del sistema de salud de los
municipios podrán prestar servicios correspondientes a niveles superiores de
atención siempre y cuando tengan las capacidades científicas, tecnológicas,
financiera y administrativa que se los permita. (Arenas, 2007, P. 449).
Principio de concurrencia: para el ejercicio de sus competencias en el sistema
de salud, las entidades territoriales o descentralizadas podrán actuar en unión
o relación directa de otras autoridades del sector privado. (Arenas, 2007, P.
449).
Teniendo claro el objetivo de cada principio del sistema de salud, pasamos a
conocer las entidades que lo integran y su función dentro del sistema.
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1.4. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por. (Ley 100
de 1993, articulo 155).
Organismos de dirección, vigilancia y control
Ministerios de Salud y del Trabajo.
El consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Superintendencia Nacional en Salud.
Organismos de administración y financiación:
Las entidades promotoras de salud.
Las direcciones secciónales, distritales y locales de salud.
Fondo de solidaridad y garantía.
Instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o
privadas:
Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente
Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y del Trabajo.
Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los
trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los
pensionados.
Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud en
todas sus modalidades.
Los comités de participación comunitaria “Copacos” creados por la Ley
10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los
subsidios de salud”. (Ley 100 de 1993, articulo 155).
A continuación se mencionaran los integrantes encargados de la Dirección,
Vigilancia y Control del SGSSS, para centrarnos en el tema que nos ocupa.
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1.4.1. El MINISTERIO DE SALUD
El Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra orientado y
regulado por el Presidente de la Republica y el Ministerio de Salud, quienes
atenderán las políticas, planes, programas y prioridades del gobierno frente a la
salud pública, siempre buscando el control de enfermedades, epidemias,
mantenimiento, educación, información y fomento de la salud, de conformidad
con el Plan de Desarrollo Económico y Social. (Tafur, Calderón, 2001. P. 26).
Se encuentra regulado por la Ley 100 de 1993, articulo 172. Decreto 1292 del
22 de junio de 1994 y Decreto 1152 de junio de 1999. (2001, P.25).
Dentro de las funciones más importantes que tiene a su cargo el Ministerio de
Salud encontramos:
Las que corresponden en el SGSSS, de acuerdo con lo establecido en la
Ley 100 de 1993 y demás normas que lo modifiquen.
Las que les corresponde ejercer a los Ministerios, de conformidad con la
Ley 489 de 1998.
Las que le corresponde de conformidad con lo establecido en la Ley 9a
de 1979 y la Ley 99 de 1993.
Las que le corresponden de acuerdo con lo previsto en el artículo 9º. De
la Ley 10 de 1990.
Las que le corresponde de conformidad con lo establecido en la Ley 60
de 1993, en materia de competencias y recursos para la salud.
Y otras funciones específicas como dirigir, orientar y regular el servicio
público esencial a la salud.
Promover y velar por el cumplimiento de las normas del SGSSS.
Velar por el acceso de toda la población al servicio público esencial de la
salud.
Impulsar la descentralización del sector y el desarrollo institucional.
Coordinar y apoyar la formulación de los planes de salud.
Promover de conformidad con los principios constitucionales la
participación de entidades no gubernamentales.
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Formular las políticas de Inspección, Vigilancia y control dentro del
SGSSS:
Formular las políticas, planes y estrategias de subsidios.
Organizar y promover la participación solidaria de las entidades.
Orientar, regular y coordinar de acuerdo con la Ley, las entidades
privadas y públicas.
Planear, dirigir y controlar la investigación sobre necesidades,
prioridades y recursos en materia de salud y seguridad social.
Definir, regular y evaluar el cumplimiento de las normas técnicas y las
disposiciones legales relativas al control de los factores de riesgos.
Ejercer funciones de inspección y dictamen sobre el ejercicio de
profesiones y la formación de todo tipo de recurso humano.
Expedir normas administrativas de obligatorio cumplimiento.
Velar por la viabilidad y estabilidad financiera del SGSSS.
“Las demás que de acuerdo con la Ley 9 de 1979, la Ley 10 de 1990, las
demás Leyes 60 y 100 de 1993 y otras normas legales y constitucionales,
están asignadas a la Dirección Nacional del Sistema General de Seguridad
Social en Salud”. (Tafur, Calderón, 2001, P. 27).
1.4.2. CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Es un organismo adscrito al Ministerio de Salud, creado por el artículo 171 de
la ley 100 de 1993, como organismo de dirección del sistema general de
seguridad social en salud, de carácter permanente, cuyas características
fundamentales se encuentran previstas en el Acuerdo 31 de 1996, por el cual
se adoptó el reglamento de este órgano. (Ley 100 de 1993, articulo 171).
“CNSSS tiene por objeto la adopción de medidas que permitan dirigir y orientar
el sistema con las funciones siguientes, definidas en el Decreto 1152 de 1999,
las cuales modificaron las establecidas en el Acuerdo 031 de 1996 del mismo
CNSSS”. (Tafur, Calderón, 2001. P. 46).
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“Como funciones específicas a su cargo el CNSSS tiene que definir el POS
para los regímenes contributivo y subsidiado del SGSSS.
Definir el monto de las cotizaciones del SGSSS.
Definir periódicamente el valor de la UPC.
Definir el valor del subsidio en salud por cada beneficiario.
Definir el listado de medicamentos esenciales y genéricos que harán parte del
POS.
Definir los criterios generales para la selección de los beneficiarios del régimen
subsidiado del SGSSS.
Definir el régimen para el pago de las incapacidades por enfermedad general y
licencias de maternidad en el régimen contributivo.
Definir el régimen de pagos compartidos del Sistema de Seguridad Social en
Salud.
Definir las medidas necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por
parte de las Entidades Promotoras de Salud.
Recomendar el régimen y los criterios que debe adoptar el Gobierno Nacional
para establecer las tarifas de los servicios prestados por las entidades
hospitalarias en los casos de riesgo catastrófico, accidentes de tránsito y
atención inicial de urgencias.
Reglamentar los Consejos territoriales de Seguridad Social en Salud.
Ejercer funciones del Consejo de Administración del Fondo de Solidaridad y
Garantía.
Presentar ante las Comisiones Séptima de Senado y Cámara, un informe anual
sobre la evolución del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Adoptar su propio reglamento”. (Tafur, Calderón, 2001. P. 47).
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“Las decisiones que tengan implicaciones fiscales y de calidad del servicio
público de salud, requerirán el concepto previo y favorable del Ministerio de
Salud”. (Tafur, Calderón, 2001. P. 47).
1.4.3. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
“La Superintendencia Nacional de salud es un organismo adscrito al Ministerio
de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente”, (Ley 100 de 1993, 2013, P. 365).
En 1991 en el Decreto 2165 de 1992, se reestructura la Superintendencia
Nacional de Salud y se le establece como objetivo principal el de ser autoridad
técnica de inspección, vigilancia y control de las políticas establecidas para la
prestación del servicio de salud, además de ser la encargada de vigilar el
recaudo de los dineros o recursos del sistema de salud1.
En 1994 a través del Decreto 259, expedido en desarrollo del Decreto 1266 de
1994 y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley 100 de 1993, se
reestructura nuevamente la Supersalud extendiendo sus funciones de
Inspección, Vigilancia y Control al ”Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito –SOAT, FOSYGA, Entidades Promotora de Salud –Entidad Promotora
de Salud (Régimen Contributivo y Subsidiado), Institución Prestadora de
Servicios de Salud –IPS, Empleadores y Entidades Territoriales
(Departamentos, Distritos y Municipios)”2.
por último, la Ley 1122 de 2007, crea el Sistema de Inspección, Vigilancia y
Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, donde se
establecen unas políticas especiales para el “financiamiento, aseguramiento,
prestación de servicios de atención en salud pública, atención al usuario y
participación social, acciones y medidas especiales, información y focalización
de los subsidios en salud; también le otorga facultades de función jurisdiccional
y de conciliación, para poder ser eficaz en la atención de las necesidades de
1 Recuperado en: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ el 14 de abril de 2014.
2 Recuperado en: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ el 14 de abril de 2014.
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los usuarios del sistema, como también agrega nuevos vigilados como son los
regímenes especiales y exceptuados”3.
Con el Decreto 1018 de 2007 (30 de marzo), se modifica la estructura y
fortalece la entidad en virtud de las competencia otorgada en la Ley 1122;
donde establece cinco Superintendencias Delegadas4.
Después de conocer los aspectos generales del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, pasamos a desarrollar la parte legal y jurisprudencial de los
mecanismos de inspección, vigilancia y control del sistema.
3 Recuperado de: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ el 14 de abril de 2014.
4 Recuperado de: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ el 14 de abril de 2014.
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CAPITULO II
DESARROLLO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL DE LOS MECANISMOS
DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD
2.1. Soporte Constitucional de los Mecanismos de Inspección, Vigilancia y
Control.
El soporte constitucional de los mecanismos de inspección, vigilancia y control,
encuentra sus bases en la garantía constitucional del servicio de salud, es esta
acción de garantizar el servicio lo que genera la necesidad de vigilar,
inspeccionar y controlar la prestación del servicio de salud.
La Constitución Política en su artículo 48 predica lo siguiente:
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del estado, en sujeción a los
principios de eficiencia. Universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará
progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de
conformidad con la Ley.
No se podrán destinar A ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella.
La Ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante”. (Constitución Política de
Colombia).
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Y es esa obligación del Estado, de prestar un servicio público de carácter
obligatorio, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, que se establece la necesidad de vigilar, inspeccionar y controlar la
prestación del servicio de salud, teniendo en cuenta que el servicio de salud
podrá estar a cargo de particulares.
De igual manera en el artículo 49. El Estado sigue ratificando su obligación de
garantizar la prestación del servicio de salud bajo unas condiciones especiales
como lo recita el mismo artículo:
“La atención de la Salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a
cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el accedo a los servicios
de promoción, protección y recuperación A de la Salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de
servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las
políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y
ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la
Nación, las Entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a
su cargo en los A términos y condiciones señalados en la Ley.
Los servicios de Salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles
de atención y con participación de la comunidad.
La Ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los
habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar
el cuidado integral de su salud y la de su comunidad”. (Constitución Política de
Colombia).
En estos dos artículos encontramos el soporte constitucional de los
mecanismos de inspección, vigilancia y control, de igual manera se puede
evidenciar la obligación del Estado de garantizar la prestación del servicio de
salud, y al mismo tiempo la vigilancia de este servicio.
19
Y es está, la razón principal por la que el Estado delega la función de
inspección vigilancia, y control a la Superintendencia de Salud, para que vigile
a los organismos prestadores del servicio de salud.
Conociendo el soporte constitucional de los mecanismos de inspección,
vigilancia y control pasamos a desarrollar el contenido de los mismos en la Ley
100 de 1993.
2.2. Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007, Ley 1438 de 2011
La Ley 100 de 1993 es el punto de partida del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, “es la determinación de dirección, organización y
funcionamiento de sus normas administrativas, financieras, y de control y las
obligaciones que se derivan de su aplicación”. (Ley 100 de 1993 art. 152,
P.183).
La Ley 100 de 1993 en su artículo 152 “se refiere concretamente al objetivo del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual consiste en, regular el
servicio público esencial a la salud y crear las condiciones para su acceso por
parte de toda la población”. ”. (Ley 100 de 1993, Comentario, P. 184).
“Para lograr el acceso de todos los habitantes de la Republica al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, la Ley 100 de 1993 en su artículo 157”
divide a los afiliados en dos tipos y otro grupo que son los vinculados, uno son
el régimen contributivo que son los afiliados con capacidad de pago, y los otros
son los del régimen subsidiado, que son los afiliados que no tiene capacidad
de pago. (Ley 100 de 1993, Comentario, P. 184).
Los vinculados son aquellas personas que no tiene capacidad de pago, pero no
están afiliados y mientras logran tal condición, tienen derecho a la prestación
del servicio de salud.
Dentro de las garantías ofrecidas por la Ley 100 para asegurar la prestación de
los servicios de salud, se encuentra el Plan Obligatorio en Salud, el cual se
encuentra regulado en el artículo 162 de la misma Ley, donde se garantizan la
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cobertura de los servicios de salud y la atención inicial de urgencias en todo el
territorio. (Ley 100 de 1993, Comentario, P. 184).
En esta misma línea las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011 son leyes
creadas a partir de la Ley 100 de 1993 con la finalidad de reajustar el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, teniendo como prioridad el
mejoramiento de la prestación del servicio de salud.
En el caso de la Ley 1122 de 2007 se promulga con la finalidad de fortalecer
el sistema de salud, además de concederle facultades jurisdiccionales al
Superintendencia Nacional de Salud en materia de seguridad social, en esta
misma Ley se crea la Comisión Reguladora en Salud cuya función es regular
en materia de salud.
Por su parte la Ley 1438 de 2011, además de fortalecer el sistema de salud
modificando los planes de atención, consigue que las Cajas de Compensación
destinen parte de sus ingresos al sistema de salud. (Preciado, 2011. P. 120).
Después de conocer el objeto principal del sistema de salud contenido en la
Ley 100 de 1993, y la finalidad de las Leyes posteriores que la han modificado,
resulta evidente las múltiples fallas de carácter estructural que limitan el
sistema de salud, así lo demuestran varios informes realizados por organismos
como la Procuraduría General de la Nación, quien en un informe de mayo del
2008, concluye que las irregularidades administrativas del SGSSS son de tipo
estructural y que amenazan los derechos de la población. (Preciado, 2011. P.
143).
Para este organismo, “el modelo que ha adoptado el Estado Colombiano para
la prestación del servicio público de salud, se ha caracterizado como un
sistema mecánico que busca esencialmente la eficiencia económica y que por
ello no está volcado a la satisfacción del derecho”. (Preciado, 2011. P. 143).
En conclusión dice la Procuraduría que si bien el sistema de salud ha tenido
importantes avances, no ha logrado garantizar el derecho a la salud a todos los
habitantes en los términos que predica la Constitución Política ni los Tratados
Internacionales ratificados por Colombia. (Informe de la Procuraduría General
de Nación, mayo de 2008).
21
En este orden de ideas, es preciso decir que si bien la Ley 100 de 1993 junto
con todas sus reformas muestran importantes avances tales como el
incremento en los ingresos destinados al sistema, estos mismos no se
evidencian en la realidad, pues así lo demuestran varios estudios realizados,
donde se muestra que “los indicadores de salud pública se han deteriorado,
han aumentado varias causas de muerte y las enfermedades prevenibles han
disminuido las tasas de vacunación, se han desmontado programas de
prevención y de salud pública y se han desintegrado las redes públicas de
salud”. (Preciado, 2011, P. 144).
Al conocer la finalidad de la Ley 100 de 1993 y las demás Leyes que se han
creado para fortalecer el sistema de salud, se puede decir que la solución para
garantizar la prestación del servicio de salud no consiste en una reforma a la
Ley, que para garantizar la prestación del servicio de salud, lo que se debe
hacer, es trabajar en armonía con los principios constitucionales, una vez
todas las entidades prestadoras del servicio de salud trabajen con el objetivo
de cumplir los principios constitucionales, y la Superintendencia de Salud
cumpla sus funciones de vigilar e inspeccionar las entidades de salud, pero
además imponga las sanciones correspondientes a quien no garantice la
prestación del servicio de salud en condiciones dignas. Con este simple cambio
de conciencia se garantizaría la prestación del servicio salud de manera eficaz.
Después de analizar el contenido de la Ley 100 de 1993 y sus reformas,
continuamos con el estudio de Superintendencia Nacional de Salud y su
soporte jurídico.
22
CAPITULO III
DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
3.1. Soporte Jurídico de la Superintendencia Nacional de Salud
3.1.1. Soporte Constitucional
El soporte constitucional de la Superintendencia Nacional de Salud lo
encontramos en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, en esa
obligación que tiene el Estado de garantizar la seguridad social bajo la sujeción
de unos principios como son el de eficiencia, universalidad y solidaridad.
(Constitución Política, Art. 48).
Para poder garantizar la prestación del servicio de salud dentro de unos
parámetros específicos, el Estado delega esta función en unas entidades de
carácter público y privado.
Así como delega la función de la prestación del servicio de salud, de igual
forma crea unas instituciones que se encargaran de la inspección, vigilancia y
control de estas entidades de carácter público y privado, siempre buscando
que sus objetivos se cumplan de acuerdo a lo establecido en Ley.
Y es así, como nace el soporte constitucional de la Superintendencia
Nacional de Salud, y pasa a regulase de manera específica en la Ley 100 de
1993 y en otros Decretos como lo veremos a continuación.
3.1.2. Ley 100 de 1993
La Ley 100 de 1993 en su título IV, hace referencia a los mecanismos de
vigilancia y control del sistema de salud. Al estudiar este título se puede
identificar a quienes se dirigen estos mecanismos y que entidad será la
encargada de la inspección, vigilancia y control en representación del Estado.
Esta función delegada por el Estado, recae en la Superintendencia de Salud,
pues será ella la encargada de ejercer los mecanismos de vigilancia y controla
a las Entidades Promotoras de Salud o entidades prestadoras del servicio de
23
salud, además de vigilar el recudo y la destinación del presupuesto que ingresa
a dichas entidades, también será su obligación velar por la calidad de la
prestación del servicio.
El artículo 233 de la Ley 100 de 1993, nos dice que la Superintendencia de
Salud a pesar de ser un organismo adscrito al Ministerio de Salud, es un
organismo con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente.
Y que sus funciones se encuentran claramente detalladas en el Decreto 2165
de 1992, el cual desarrollaremos a continuación.
3.1.3. Decreto 2165 de 1992.
En el Decreto 2165 de 1992, encontramos de manera textual en el artículo 2
que “La Superintendencia nacional de salud es la autoridad técnica de
inspección, vigilancia y control en relación con las siguientes materias:
1. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la
prestación de los servicios de salud por parte de las entidades con las cuales el
subsector oficial del sector salud contrate dichos servicios, en desarrollo de lo
previsto en la Ley 10 de 1990;
2. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarías a que están
sujetas las entidades que prestan servicios de salud prepagada;
3. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de
las Caja de Compensación Familiar y entidades de previsión y seguridad social
en lo pertinente a la prestación de los servicios de salud;
4. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la
prestación de los servicios de salud por parte de las entidades de los
subsectores oficial y privado del sector salud;
5. La eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos de las entidades
del Subsector Oficial del Sector salud de que traten los literales a), b) y c) del
artículo 5o de la Ley 10 de 1990;
24
“Ley 10 de 1990, Artículo 5º.- Sector Salud. El Sector Salud está integrado
por:
1. El subsector oficial, al cual pertenecen todas las entidades públicas que
dirijan o presten servicios de salud, y específicamente:
a. Las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional;
b. Las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden
departamental, municipal, distrital o metropolitano o las asociaciones de
municipios;
c. Las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales”.
6. La liquidación, recaudo, giro y cobro y utilización de los recursos fiscales y
demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la
prestación de servicios de salud;
7. El cumplimiento de las disposiciones relativas a los aspectos laborales y al
pasivo prestacional de que trata el Decreto Ley 1399 de 1990 y de conformidad
con las disposiciones del presente Decreto”. (Decreto 2165 de 1992, Art. 2).
En cuanto sus funciones el artículo 3 del mismo Decreto nos dice “> En
desarrollo de su objetivo y sin perjuicio de la competencia que le corresponde
al Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, la Superintendencia
Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones:
1. Autorizar el funcionamiento de las entidades que presten servicios de salud
prepagada, al igual que vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que
sobre su organización y funcionamiento dicte el Gobierno Nacional y de las
demás normas técnicas, administrativas y financieras que expida el Ministerio
de Salud e imponer las correspondientes sanciones por la infracción de
aquellas;
2. Inspecciona, vigilar y controlar las entidades que presten servicios de salud a
fin de garantizar una eficaz y eficiente aplicación de las normas científicas,
técnicas y administrativas expedidas por el Ministerio de Salud, de conformidad
con lo previsto en la Ley en los reglamentos;
25
3. Asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
sobre organización, administración y funcionamiento de las entidades de salud
prepagada, cualquiera que sea su modalidad, en especial sobre su régimen
tarifario y la calidad del servicio;
4. Asegurar el cumplimiento de las disposiciones sobre eficiencia y control de
gestión de las entidades públicas que prestan servicios de salud, incluyendo el
Instituto de los Seguros Sociales y las Cajas de Compensación Familiar, en lo
pertinente a la prestación del servicio;
5. Certificar la eficiencia en la gestión de las entidades privadas que contraten
servicios de salud con las del subsector oficial, y aquellas surgidas mediante
asociación para la integración funcional, en las cuales participen entidades
públicas, a fin de que les sea aplicado el régimen de estímulos;
6. Vigilar las beneficencias y las loterías y demás entidades cuyo objeto sea la
explotación de apuestas permanentes y juegos de suerte y azar;
7. Ejercer inspección, vigilancia y control sobre el adecuado financiamiento y
aplicación de los recursos del Subsector Oficial del Sector Salud;
8. Vigilar los procesos de liquidación, recaudo, giro, cobro, pago y utilización de
los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen,
con destino a la prestación de los servicios de salud;
9. Asegurar el cumplimiento de las obligaciones legales especiales a cargo de
los sujetos pasivos de impuestos con destinación a la prestación de servicios
de salud, de conformidad con las disposiciones legales vigentes;
10. Controlar la cabal y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se
obtengan de los monopolios de las loterías, apuestas permanentes y demás
modalidades de juego de suerte y azar;
11. Vigilar las empresas o fábricas de licores y demás entidades que sean
concesionarias de este monopolio, para que liquiden y giren oportunamente el
valor impuesto con destino a la prestación de los servicios de salud, de
conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes;
26
12. Vigilar las asociaciones, compañías y cualquier forma de administración y
gestión que se constituya para explotar los arbitrios rentísticos de que trata el
numeral 10 del presente artículo;
13. Vigilar la liquidación, cobro y giro oportuno del impuesto al consumo de
cervezas y sifones destinados al Sector Salud y verificar el cálculo de la base
gravable de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias
vigentes;
14. Velar por la liquidación, cobro, giro y aplicación de los provenientes del
seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes
de tránsito;
15. Velar por la liquidación, recaudo, cobro, giro y aplicación del porcentaje de
los recursos provenientes del Impuesto de Registro y Anotación,
correspondientes a los servicios de salud;
16. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones concernientes a los aspectos
laborales y del pasivo prestacional del sector salud, contenidas en Decreto -
Ley 1399 de 1990, así como sistematizar y unificar la información sobre dicho
pasivo, para lo cual tales entidades tendrán la obligación de enviar a la
Superintendencia copia de las respectivas relaciones;
17. Velar por el cumplimiento de los acuerdos o convenios que celebren las
diferentes entidades del sector salud los mismos dentro del mes siguiente a su
suscripción;
18. Vigilar la debida aplicación de los recursos destinados al pago de los
pasivos prestacionales a que se refieren los numerales precedentes, de
conformidad con las normas que regulan materia.
19. Imponer las sanciones pertinentes a las entidades públicas o privadas,
representantes legales, a los miembros de las Juntas o Consejos Directivos o
Juntas Administradoras que sean funcionarios públicos, así como a los demás
empleados oficiales de las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y
control, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias
vigentes;
27
20. Recaudar y liquidar contribuciones que corresponda sufragar a las
entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control;
21. Las consagradas en los literales b), c) y d) del artículo 18 del Decreto - Ley
1399 de 1990 y las demás funciones que le asignen las normas legales y
reglamentarias.
PARAGRAFO 1o. Para el cumplimiento de sus objetivos y el ejercicio de sus
funciones la Superintendencia nacional de Salud, determinará los mecanismos
administrativos y operativos y establecerá programas de orientación para
adelantar con eficiencia sus actividades de inspección, vigilancia y control.
PARAGRAFO 2o. En la medida en que las entidades territoriales asuman las
competencias establecidas en la Ley sobre dirección y administración de los
servicios de salud en su jurisdicción, la Superintendencia Nacional de Salud
podrá delegar funciones en los organismos territoriales de dirección de la
salud”. (Decreto 2165 de 1992, Art. 2).
En esta medida se puede ver que la Superintendencia Nacional de Salud,
además de vigilar que los prestadores del servicio de salud cumplan con el
objetivo principal de prestar el servicio de salud, también es la encargada de
vigilar, inspeccionar y controlar, el manejo y destinación del presupuesto que se
le entrega a las entidades prestadoras del servicio de salud, convirtiéndose en
su actividad principal.
Actividad que toma relevancia en el Decreto 2165 de 1992, pues es evidente
en sus artículos que la responsabilidad más importante delegada por el Estado
a la Superintendencia Nacional de Salud, es la vigilancia, inspección y control
del sostenimiento del sistema mas no la prestación del servicio de salud.
En este sentido el Decreto 2165 de 1992, resulta incompatible con los
principios constitucionales, ya que se enfoca en la sostenibilidad del sistema y
no en la eficacia de la prestación del servicio. Por otro lado el mismo Decreto
nos dice que la Superintendencia Nacional de Salud será la encargada de
imponer las sanciones a los prestadores del servicio que no cumplan con lo
establecido en la Ley. Pero aquí cabe preguntarse si los prestadores del
servicio serán sancionados por no prestar un servicio de salud dentro de los
28
estándares de calidad con respeto a la dignidad humana o serán sancionados
por no cumplir con las metas económicas y aportar al sostenimiento del
sistema, inquietudes como estas, son las que, nos deja un Decreto como el
que acabamos de estudiar.
Para continuar con el estudio del soporte jurídico de la Superintendencia
Nacional de Salud, traemos a continuación la Circular Externa de la
Superintendencia Nacional de Salud del 30 de noviembre del 2007, donde
expone las instrucciones generales y remisión de información para la
inspección
3.1.4. Circular Externa No. 47 de la Superintendencia Nacional de Salud
(30 de noviembre de 2007).
“Con fundamento en las facultades constitucionales y legales de la
Superintendencia Nacional de Salud, se expide la Circular Única, acto
administrativo que reúne en un solo cuerpo normativo, todas las instrucciones
de la entidad que se encuentran vigentes, con los siguientes propósitos:
*Recopilar, modificar y actualizar todas las Circulares Externas y Cartas
Circulares expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
*Facilitar a los destinatarios de su misión de inspección, vigilancia y control, el
cumplimiento, comprensión y consulta de las instrucciones expedidas por esta
Superintendencia.
*Proporcionar a sus funcionarios un instrumento jurídico unificado y coherente
que determine con precisión las reglas aplicables a las situaciones concretas
que se inscriben dentro de su ámbito de competencia”. (Circular Externa 047
de 2007, No. 1).
De acuerdo a lo establecido en la Circular Externa 047 de 2007, la finalidad de
la Superintendencia Nacional de Salud, es facilitar el reporte de la información
por parte de los prestadores del servicio de salud, al establecer tecnologías que
faciliten la actividad, parámetros para la creación de códigos de ética y buen
gobierno, actuar como conciliador cuando se presenten conflictos entre las
29
entidades prestadoras del servicio de salud y los usuarios, con el fin de lograr
el acceso efectivo al servicio de salud. (Circular Externa 047 de 2007).
Además de los aportes que hace la Superintendencia Nacional de Salud en la
anterior Circular; en el año 2008 la Superintendencia trae unas disposiciones
generales de suma importancia sobre el cumplimiento de las sentencias como
lo podemos ver en la Circular 051 del 17 de octubre del 2008.
3.1.5. Circular 051 de la Superintendencia Nacional de Salud. (17 de
octubre de 2008).
En esta Circular la Superintendencia dispone “que los aseguradores,
prestadores o administradores, deben de dar cabal cumplimiento a las
sentencias que profieran las autoridades judiciales y en consecuencia, en
forma inmediata adoptar las acciones necesarias para garantizar la prestación
del servicio de salud”. (Circular 051 de la Superintendencia Nacional de Salud,
2008).
“En consecuencia, y de conformidad con lo señalado en la Sentencia T-760 de
2008, de la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional del 31 de
julio de 2008, las entidades vigiladas destinatarias de la presente Circular
deben cumplir con las instrucciones que en cada caso señalan con el propósito
de proteger el derecho a la salud y concretamente garantizar el acceso efectivo
a los medicamentos, insumos, procedimientos, intervenciones y demás
servicios que se requieran para la preservación, mantenimiento y recuperación
de la salud que permitan el disfrute de una vida en condiciones dignas”.
(Circular 051 de la Superintendencia Nacional de Salud, 2008).
A través de la Circular 051 de 2008, la Superintendencia nos deja un claro
mensaje, como es, la debilidad en sus mecanismos de inspección, vigilancia y
control y que en su defecto se deberán atender de obligatorio cumplimiento las
Sentencias proferidas por los diferentes órganos judiciales. (Circular 051 de la
Superintendencia Nacional de Salud, 2008).
Esta información planteada por la Superintendencia en sus múltiples Circulares
es la que nos lleva a la pregunta de investigación de este informe, y a la vez
30
poder llegar a su respuesta, saber realmente cual es la finalidad de los
mecanismo de vigilancia y control impartidos por la Supersalud.
Para continuar con este estudio es necesario conocer las facultades de la
Superintendencia Nacional de Salud, información que veremos a continuación.
3.2. Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud
La Constitución Política en su artículo 116 además de atribuir la faculta de
administrar justicia a ciertas instituciones, también atribuye función
jurisdiccional a la a determinadas autoridades como la Superintendencia
Nacional de Salud. (Arenas, Monsalve, 2007, P. 586).
En desarrollo de esta facultad, la Ley 1122 de 2007 dispone algunas
facultades a la Superintendencia Nacional de Salud, por ejemplo: “podrá
conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con facultades propias de
un Juez”, exclusivamente a petición de parte, los asuntos que se indican de
manera precisa en la norma (art. 41): (Arenas, 2007, P. 586).
a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan
obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras
de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud
del usuario;
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado
por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que
no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado
expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de
incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de
la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus
usuarios;
c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliacion dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud;
d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los
usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de
31
salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
la Superintendencia Nacional de Salud para dar cumplimento a estas
facultades debe hacerlo de conformidad con el artículo 148 de la Ley 446 de
1998, norma modificada por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999. (Arenas,
2007, P. 586).
Después de conocer las facultades jurisdiccionales que tiene la
Superintendencia Nacional de Salud, pasamos a conocer los mecanismos que
imparte.
3.3. Mecanismos impartidos por la Superintendencia Nacional de Salud.
Además de los mecanismos de inspección, vigilancia y control, la
Superintendencia Nacional de Salud trae una serie de estrategias y
mecanismos que buscan mejorar la prestación del servicio de salud.
La Superintendencia Nacional de Salud presenta un plan de desarrollo para los
años 2010 a 2014 impulsado por el Gobierno del Presidente Santos,
específicamente en la Ley 1474 de 2011, llamado Plan Anticorrupción y de
Atención al Ciudadano, que busca “fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la
gestión pública”5.
El Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, desarrolla 4 puntos
estratégicos que buscan mejorar fortalecer la prestación del servicio de salud.
Como primer mecanismo la Superintendencia Nacional de Salud, crea
metodologías para la identificación de riesgos de corrupción y de acciones
para su manejo.
5 Recuperado de: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ , el 14 de abril de 2014.
32
Como segundo componente, trae la estrategia antitramites, que con los
lineamientos del Decreto 019 de 2012 y el plan anticorrupción, pretende
optimizar los procedimientos internos y lograr tramites más agiles y eficientes
para los usuarios.
Como tercer componente, el de rendición de cuentas con la finalidad de crear
una comunicación directa con los vigilados, entidades prestadoras del servicio
de salud, usuarios, entre otros grupos de interés.
Como último componente, crea mecanismos para facilitar y mejorar la atención
al ciudadano, mediante líneas de atención directa con el ciudadano, donde
cada usuario puede exponer las diferentes problemáticas en la prestación del
servicio de salud6.
A través de este plan la Superintendencia Nacional de salud, busca mejorar la
prestación del servicio de salud y a su vez cumplir con los lineamientos
establecidos en la Constitución Política.
6 Recuperado de: http://www.supersalud.gov.co/supersalud/ , el 14 de abril de 2014.
33
CAPITULO IV.
CRITERIOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL REFERENTE A LOS
MECANISMOS DE VIGILANCIA Y CONTROL DEL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.
4.1. Posición de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud, plantea como lo pudimos ver en el
párrafo anterior, diferentes mecanismos para garantizar el goce efectivo de la
prestación del servicio de salud, pero a pesar de las facultades de la
Supersalud, estos mecanismos resultan débiles, no son suficientes para
garantizar la prestación efectiva del servicio por parte de las E.P.S. (Maya, C,
2008; & Guerra, 2011; P. 164).
“Los mecanismos intrínsecos definidos por la Ley 100, en cabeza de la
Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Protección Social y los
entes territoriales, están diseñados con la misma filosofía del modelo de salud,
esto es orientado a evaluar la eficiencia económica, financiera, y administrativa
del sistema, por eso aplican indicadores que valoran la prestación del servicio y
no la realización del derecho”. (Maya, C, 2008; & Guerra, 2011; P. 164).
La posición de la Superintendencia Nacional de Salud, es clara, como se pudo
estudiar en los Decretos que regulan a la Supersalud y las mismas Circulares
que expide la Superintendencia, donde sus facultades y mecanismos, están
encaminados es a buscar una buena administración del sistema, y como
segundo plano la prestación del servicio de salud.
Dejando ver unas acciones o mecanismos débiles que no son suficientes para
cumplir con los postulados constitucionales, y continuar así, con un sistema de
salud que no cumple con los estándares de calidad en la prestación del servicio
de salud, pero que muestra buenos resultados financieros.
Que recordando el imperativo del filósofo Immanuel Kant que dice, “el ser
humano es un fin en sí mismo, y no debe ser considerado un medio para
34
perseguir un fin”.(Constitución Política, Art. 16, comentarios), sería una
posición opuesta a este imperativo lo que busca la Superintendencia al imponer
sus mecanismos de inspección, vigilancia y control, los cuales buscan la
sostenibilidad económica del sistema por encima de los derechos
fundamentales de los usuarios, quienes en la mayoría de ocasiones tienen que
recurrir a otros mecanismos para proteger su derecho a la salud y por ende su
derecho a la vida.
Después de analizar la posición de la Superintendencia Nacional de Salud,
pasamos a estudiar la posición de la Corte Constitucional respecto de la
garantía de la prestación del servicio a la salud.
4.2. Posición de la Corte Constitucional.
Para la Corte Constitucional es claro que la Salud es un derecho fundamental,
y siempre se ha fundamentado por el respeto a la Constitución Política y al
mismo ser humano, pues así lo deja ver en su jurisprudencia como lo vemos a
continuación:
En la sentencia SU- 819 de 1999, la Corte Constitucional manifiesta respecto
del derecho a la salud, el cual se encuentra ubicado dentro de la Constitución
Política en la categoría de los derechos sociales, económicos y culturales lo
siguiente:
“DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES-Prestacionales y
transmutación hacia un derecho subjetivo. Según lo ha expresado la
jurisprudencia constitucional, estos derechos son prestacionales propiamente
dichos, para su efectividad requieren normas presupuestales, procedimientos y
organización, que hagan viable el servicio público de salud y que sirvan,
además, para mantener el equilibrio del sistema. La implementación de este
servicio requiere, entre otros aspectos, de la creación de estructuras
destinadas a atenderlos y de la asignación de recursos con miras a que cada
vez un mayor número de personas acceda a sus beneficios. Por ello, en
principio los derechos de contenido social, económico o cultural, no involucran
la posibilidad de exigir del Estado una pretensión subjetiva. Empero, la
jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en manifestar que “la condición
meramente programática de los derechos económicos, sociales y culturales
tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se
creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación
35
de ejecutar una prestación determinada, consolidándose entonces (el deber
asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”.
“DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Adquisición
carácter de fundamentales
Los derechos económicos, sociales o culturales se tornan en fundamentales
cuando su desconocimiento pone en peligro derechos de rango fundamental o
genera la violación de éstos, conformándose una unidad que reclama
protección íntegra, pues las circunstancias fácticas impiden que se separen
ámbitos de protección. A toda persona le asiste el derecho a la protección de
un mínimo vital “por fuera del cual el deterioro orgánico impide una vida normal”
y en la medida en que la vida abarca las condiciones que la hacen digna, “ya
no puede entenderse tan sólo como un límite al ejercicio del poder sino también
como un objetivo que guía la actuación positiva del Estado”.
DERECHO A LA SALUD-Presupuestos a cumplir para considerarlo fundamental/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Presupuestos a cumplir para considerarlo fundamental
Una de las hipótesis en que los derechos a la seguridad social y a la salud cambian su carácter programático, e involucran el poder para exigir del Estado el derecho a la atención, es la del afiliado a una entidad de seguridad social. Empero, en ese caso, para que los derechos a la seguridad social o a la salud se consideren como derechos fundamentales, es necesario que cumplan los presupuestos destacados por la jurisprudencia de la Corte: "primero, que opere en conexión con otro derecho fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera grave e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado para el caso concreto."
Con la misma postura la Corte Constitucional en la Sentencia de
Constitucionalidad C-463/08 del Magistrado Ponente HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO, sostiene lo siguiente:
Para la Corte Constitucional la seguridad social en salud es un servicio público inherente a la finalidad social del Estado, cuya prestación debe llevarse a cabo con fundamento en las normas constitucionales y en los principios de universalidad, solidaridad y eficacia. De acuerdo con el principio de universalidad todas las personas en condiciones de igualdad deben estar amparadas frente a todos los riegos derivados del aseguramiento en salud, bien sea para la prevención o promoción de la salud, o bien para la protección o la recuperación de la misma. En cuanto al principio de solidaridad se manifiesta en dos subreglas: en el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, y en la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia. Por último, el principio de eficiencia en materia de
36
salud hace relación al arte de la mejor utilización y maximización de los recursos financieros disponibles para lograr y asegurar la mejor prestación de los servicios de salud a toda la población a que da derecho la seguridad social en salud”.
Ahora bien, sobre el principio de Universalidad, la Corte Establece:
Del principio de universalidad en materia de salud se deriva primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de universalidad, esto es, el ser un derecho predicable y reconocido para todas las personas sin excepción, en su calidad de seres humanos con dignidad. En virtud del entendimiento del derecho a la salud como un derecho constitucional con vocación de universalidad y por tanto de fundamentabilidad, esta Corte en su jurisprudencia, ha resaltado la importancia que adquiere la protección del derecho fundamental a la salud en el marco del estado social de derecho, en cuanto afecta directamente la calidad de vida. También, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la salud eventualmente puede adquirir el estatus de derecho fundamental autónomo, tal es el caso del derecho a la salud de los niños, de las personas de la tercera edad, o sujetos de especial protección constitucional por lo que no hay necesidad de relacionarlo con ninguno otro para que adquiera tal status, al igual que por conexidad con otros derechos fundamentales. De forma progresiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido del derecho a la salud su carácter de derecho fundamental considerado en sí mismo”.
DERECHO A LA SALUD-Carácter prestacional no afecta su fundamentabilidad/DERECHO A LA SALUD-Carácter prestacional y progresivo le impone obligaciones al Estado
En cuanto al carácter prestacional del derecho a la seguridad social en salud y al principio de progresividad para hacer plenamente efectivo este derecho, esta Corte quiere aclarar, en primer lugar, un entendimiento erróneo y equivocado respecto de este carácter, ya que el carácter prestacional y progresivo de los derechos sociales, en este caso, del derecho a la salud, en nada afecta la fundamentabilidad del derecho a la salud, ligada como se anotó, a la universalidad del mismo, sino que por el contrario, estos principios tratan de explicitar una máxima según la cual, el Estado tiene la obligación jurídica de implementar todas las medidas legislativas, administrativas, políticas y financieras para hacer efectivo en forma material y pronta el derecho a la salud de todos los habitantes del territorio nacional y respecto de la totalidad de los servicios de salud requeridos para garantizar la prevención, promoción, protección y curación de la salud, precisamente por el carácter fundamental de este derecho. El carácter prestacional y progresivo del derecho a la salud conlleva tres obligaciones por parte del Estado: en primer lugar, el deber del Estado de tomar todas las medidas –económicas, jurídicas y políticas- para su realización plena; en segundo lugar, el deber del Estado de garantizar unos contenidos mínimo y esenciales de prestación de servicios a una cobertura universal de los mismos y la obligación de maximizarlos en cuanto sea posible; y en tercer lugar, el nivel de protección alcanzado no se puede afectar o disminuir”.
“DERECHO A LA SALUD-Carácter de fundamental le impone límites al legislador en el diseño y regulación del sistema de seguridad social en salud
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Limitada por el respeto de los valores, principios y derechos de orden superior constitucional
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Si bien al Legislador le asiste la competencia general para regular la prestación de los servicios de salud, esta libertad regulativa está limitada y restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden superior constitucional, no pudiendo el legislador, en aras de regular la materia, traspasar dichos límites jurídicos que constituyen el presupuesto analítico-normativo del Estado constitucional y social de derecho. La Corte ha recabado insistentemente en los principios y reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del legislador en materia de seguridad social en salud, estableciendo entre otros (i) el carácter obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su prestación como servicio público cuya dirección, organización, control y vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el respeto al principio de igualdad”.
“DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Se vulnera cuando se limita el acceso a prestaciones en salud no pos a ciertos grupos de usuarios del sistema general de salud/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Se vulnera cuando se limita el tipo de prestación en salud que debe brindarse a los usuarios del sistema
La Corte encuentra que la disposición sub examine vulnera el derecho a la salud en cuanto derecho fundamental, en razón de que implica, en primer lugar, una limitante frente a ciertos grupos de usuarios del sistema general de salud, de acceder a prestaciones en salud No-POS, esto es, de aquellos que padecen una enfermedad no catalogada como “de alto costo” y de aquellos usuarios y afiliados del Régimen Subsidiado; y respecto de prestaciones de servicios de salud diferentes a los medicamentos como intervenciones, diagnósticos, exámenes, cirugías, o cualquier otro tipo de prestación en salud. Para la Sala las expresiones demandadas “de alto costo” y “del régimen contributivo” contenidas en el literal j) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, violan el carácter fundamental del derecho a la salud, esto es, su universalidad, que también se desconoce con la expresión “medicamentos”, en particular, respecto de la prestación de los servicios de salud en todas sus modalidades, de manera que se permita alcanzar la promoción, protección y recuperación del bien primario de la salud”.
En Sentencia T-760/2008 del M.P MANUEL JOSÉ CEPEDA, la Corte deja sentado
el carácter de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud, y argumenta lo
siguiente:
“El derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; la segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la tercera, es afirmando en general la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna. A continuación, pasa la Corte a delimitar y
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caracterizar el derecho a la salud, en los términos en que ha sido consignado por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la Ley y la jurisprudencia”.
Para la Corte es claro el carácter fundamental del derecho a la salud, así lo ha
sostenido en las diferentes jurisprudencias que tratan el tema, donde también
resalta la obligación del Estado de garantizar la prestación del servicio de salud en
armonía con los principios de Universalidad, Solidaridad y eficacia.
De acuerdo a los principios anteriores la Corte sostiene que, el Estado debe
garantizar la cobertura del servicio en condiciones de igualdad, procurando el
bienestar, y recuperación de la salud, en cuanto a la solidaridad se refiere a la
financiación del servicio de salud a las personas menos favorecidas por parte de las
personas en mejores condiciones, y por último la eficacia es la garantía por parte del
Estado en la administración y utilización de los recursos destinados al sistema.
En estas condiciones ratifica la Corte las obligaciones que tiene el Estado frente a
la prestación del servicio de salud, obligaciones que se encuentran relacionadas en
la Carta Política.
Además de referirse a las obligaciones del Estado frente al derecho a la salud, la
Corte aclara el criterio de autonomía del derecho a la salud, el cual no depende de
ningún otro derecho para garantizarse plenamente, como es el caso de los niños y
los adultos de la tercera edad, condiciones necesarias para que la salud logre su
autonomía.
Como derecho fundamental sostiene que este se vulnera cuando se limita el acceso
al servicio de salud, cuando se discrimina a ciertos grupos y se dejan por fuera del
POS, estas conductas van en contra de los principios constitucionales sobre todo el
principio de universalidad, por lo anterior la posición de la Corte siempre va a estar
fundamentada en los lineamientos constitucionales siempre protegiendo el derecho
fundamental a la salud por encima de la cobertura y sostenibilidad del sistema.
Frente a la libertad de configuración legislativa, la Corte le recuerda los límites al
Legislador a la hora de realizar reformas en materia salud, quienes deben tener en
cuenta siempre los principios y valores constitucionales antes de realizar cualquier
cambio en materia de salud.
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Después de conocer la postura de la Corte Constitucional, es evidente el carácter
de derecho fundamental que le da la Corte al derecho a la salud, que si bien no se
encuentra relacionado dentro de los derechos fundamentales, es parte inherente de
la dignidad humana, de la integridad de la persona humana, lo que hace que sea
susceptible de protección por vía de tutela.
En estas condiciones, y a través de la Acción de Tutela la Corte protege el derecho
a la salud, garantiza la prestación del servicio de manera eficaz.
Situación que demuestra unas vez más la debilidad en los mecanismos adoptados
por la Superintendencia Nacional de Salud, siendo más eficiente, las decisiones de
los órganos judiciales para garantizar la prestación del servicio de salud.
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CONCLUSIONES
Al realizar el presente estudio se concluyó, que los mecanismos de vigilancia y
control impartidos por la Superintendencia de Salud son ineficientes para
garantizar el goce efectivo al servicio de salud. Que si bien es un organismo
con unas facultades ampliamente definidas en la Ley, no son suficientes para
garantizar la prestación del servicio por parte de las entidades prestadoras del
servicio de salud, ya que su finalidad no se encuentra armonizada del todo con
los principios constitucionales, lo que hace que se persigan intereses diferentes
como lo es la sostenibilidad económica del sistema por encima de la garantía
del derecho a la salud.
Al hacer un análisis de las disposiciones constitucionales con las disposiciones
legales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se concluye, que la
finalidad de la norma a la hora de establecer las funciones de vigilancia y
control a la Superintendencia Nacional de Salud es evaluar la eficiencia
económica del sistema y no la eficacia de la prestación del servicio de salud,
esto es posible al analizar las funciones de la Superintendencia Nacional de
Salud y se puede ver que la gran mayoría buscan la efectividad de los recursos
del sistema.
Cuando se establecen las posiciones de la Superintendencia Nacional de Salud
frente a las de las Corte Constitucional referente a los mecanismos, se puede
concluir que la acción de tutela resulta ser el instrumento más efectivo para
proteger y garantizar el goce efectivo al servicio de salud, ya que la Corte
Constitucional sustenta sus pronunciamientos jurisprudenciales en los
principios y valores constitucionales, siempre salvaguardando el derecho
fundamental a la salud con respeto a la dignidad humana, lo que permite una
protección efectiva de la prestación del servicio de salud.
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