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Viabilidad del federalismo en contextos de ajuste: el caso argentino

Stella Escandell

Introducción

Al sustentarse en la existencia de dos esferas dotadas de una cierta autonomía, la del gobierno federal y la de los gobiernos provinciales, eldiseño federal tiende a desarrollar, por efecto de innovaciones económicas, sociales y políticas, una esfera de competencias compartidasentre el gobierno federal y los gobiernos estatales o a favorecer la preeminencia y expansión de la propia esfera federal. Más allá del diseñoexplicitado en la Constitución Nacional, en el caso argentino podemos argüir que se ha constituido históricamente en la práctica unfederalismo de tipo centralista.

Pero en el marco del ajuste estructural que se ha implementado a partir de la gestión de Menem, esta tendencia a la primacía del gobiernonacional por sobre los gobiernos provinciales se ha visto reforzada por las características mismas del ajuste y por el estilo de implementacióndel paquete de medidas de reforma.

Es en este contexto que surgen interrogantes acerca de cuáles son los límites y los alcances del federalismo y de qué modo se vencomprometidos los estados provinciales como espacios de articulación de relaciones sociales.

A efectos de intentar abordar estas cuestiones, realizaremos en un primer momento, algunas consideraciones acerca del federalismo. En unasegunda etapa analizaremos como es afectado el federalismo en un contexto de ajuste. Al respecto realizaremos una evaluación de larelación entre Nación y Provincias y la crisis de los estados provinciales en términos de la situación fiscal, el empleo público y lasprivatizaciones.

En ultima instancia realizaremos algunas reflexiones acerca de la etapa que se inaugura a partir del nuevo período de gobierno de Menem,poniendo especial énfasis en las condiciones de gobernabilidad y las perspectivas de desarrollo.

1. Consideraciones sobre el federalismo

Desde el punto de vista institucional, quizás la dimensión más enfatizada en los estudios sobre el federalismo, éste puede ser definido, en unsentido amplio, como una forma de organización política territorial en la cual la unidad y la diversidad regional se acomodan dentro de unsistema político único, y el poder se distribuye entre un gobierno general y una serie de gobiernos provinciales, de manera tal que sesalvaguarde constitucionalmente la existencia y la autoridad de cada uno de ellos.

En esta definición extremadamente abarcativa, la distribución de la autoridad entre al menos dos ámbitos de gobierno y la coexistencia de launidad y la diversidad regional, constituyen los rasgos distintivos de la organización federal.

Un enfoque restringido del concepto de federalismo, sostiene como principio básico del término el que ni el gobierno central ni el regionaldeben estar subordinados, legal ni políticamente, el uno al otro. Así es posible la combinación de la existencia de un poder central eficaz,que se encargue de los problemas comunes, con el mantenimiento de la autonomía y la diferenciación regional.

Los sistemas políticos federales concebidos como tales no son sistemas jerárquicos de descentralización, sino sistemas no centralizados enlos que la autoridad se divide entre unos centros independientes pero ligados. Esa combinación de independencia-interdependencia y derivalidad-cooperación, es lo que caracteriza las relaciones entre los gobiernos centrales y los regionales dentro de las federaciones.

En otras palabras, en la organización federal el poder está tan disperso que no puede ser legítimamente centralizado o concentrado sinromper la estructura y el espíritu de la constitución del Estado. Sin embargo, el federalismo no es condición necesaria ni suficiente para ladescentralización: un poder descentralizado puede también existir en Estados formalmente unitarios, o también puede darse el caso defederaciones centralizadas.

Uno de los modos para evaluar el grado de centralización-descentralización de un Estado federal es el análisis de la amplitud de lascompetencias del gobierno central y de los no centrales, medidas en función de sus ingresos y de sus gastos.

Sin embargo el patrón financiero no es el único que arroja a la luz las características de mayor o menor centralización en un Estado federal.La perspectiva de la conformación histórica de los estados federalistas y su evolución en el tiempo constituyen también una aproximaciónposible.

En este sentido, si bien no constituye el enfoque central de este trabajo, podemos señalar que la forma que adopta el federalismo tieneestrecha relación con el desajuste que se produce, en el caso latinoamericano al constituirse los Estados nacionales, entre el orden político yel orden social: las instituciones de gobierno, y entre ellas el federalismo, tal como fueron recibidas en Latinoamérica suponían la existenciade un conjunto social compuesto por ciudadanos equivalentes, antes que la presencia de una sociedad jerárquica y tradicional.

Tal como sugiere De La Cruz (1994:8): "En las colonias latinoamericanas, la independencia se saldo con la emergencia de estados tantounitarios como federales. Entre los primeros están por ejemplo Colombia, Ecuador, Perú, Chile y Guatemala. Los federales sonArgentina, Brasil, México y Venezuela. En estos países las diferencias entre comunidades son mínimas (a excepción de los pueblosindígenas sometidos por la cultura blanca y mestiza), y los conceptos constitucionales federativos o unitarios se sustentaron básicamente

en opciones ideológico políticas. A pesar de esto el caudillismo que dominó buena parte del siglo XIX dejó en las élites latinoamericanasla sensación de que el desarrollo del Estado centralista que liquidó a los caudillos, fue un paso decisivo hacia la modernización de lassociedades de este continente. En consecuencia, el federalismo fue visto durante cierto tiempo en muchos sectores como una amenaza dedesintegración y un peligro de vuelta al caudillismo decimonónico. Tal vez sea esta la razón por la que países formalmente federales sehan comportado como claros ejemplos de estados unitarios centralistas hasta hace pocos años"

En el marco de este trabajo, concebimos a la organización federal no sólo como el principio a partir del cual se ha organizado y organizainstitucionalmente un país, sino como una cultura política capaz de regular a través de prácticas concretas los derechos y los deberes de losdiferentes actores en lo concerniente a la ciudadanía, la participación política y la presencia social de los mismos y la representación ya queen los diferentes estados o regiones siguiendo a Rofman (1976:16), "se articulan los elementos de base del sistema social total, en formaespecífica y mediante una ley determinada. La configuración regional del espacio nacional es así concebida como una manifestación delos procesos sociales, visualizada en una de sus dimensiones: la espacial". Estas diferentes representaciones implican pensar en diferentesmodos de apropiación espacial de lo generado a nivel nacional en términos de procesos políticos, económicos, sociales y culturales; a su vezdeterminada configuración regional produce un efecto retroalimentador sobre la acción de los actores sociales en sucesivas coyunturashistóricas

2. El federalismo en un contexto de ajuste estructural

2.1. Recetas para el ajuste nacional

A pesar de que, como señaláramos anteriormente, el diseño institucional argentino tiene históricamente características de Estado federal"centralista", el grado de centralismo se ha ido incrementando en el contexto de los años noventa. Si examinamos las recetas propiciadaspor el Consenso de Washington podemos constatar que ellas propician una lógica de un alto grado de centralización normativa acompañadapor una descentralización operativa:

Ÿ el cumplimiento de una disciplina fiscal que significaba el financiamiento del sector público con recursos genuinos sin recurrir a laemisión

Ÿ la reorientación del gasto público que implicaba una reducción del gasto de la administración pública central y su reorientación haciagasto publico que mejore la distribución del ingreso: salud, educación, etc.

Ÿ una reforma fiscal que permitiese ampliar las bases imponibles acompañada de una mejor administración de los entes recaudadores

Ÿ una liberalización financiera que llevara a la fijación de tasas de intereses por el mercado

Ÿ una política cambiaría que apuntara a un tipo de cambio único

Ÿ una liberalización comercial que significara la eliminación de restricciones al comercio exterior.

Ÿ la eliminación de barreras de ingreso para inversiones extranjeras directas, garantizando la igualdad de condiciones con las empresasnacionales

Ÿ una política de privatizaciones de todas las empresas pública a todos los niveles de gobierno

Ÿ una política de desregulaciones acelerada en todos los niveles de gobierno

Ÿ la garantía de los derechos de propiedad

El cumplimiento de estas pautas supone una mayor concentración de la toma de decisiones en el nivel nacional, con la consiguiente perdidarelativo de peso de los niveles provinciales.

En este contexto, y como veremos en el último apartado, los gobiernos provinciales ven restringida su capacidad de gestión con lo que lagobernabilidad de las provincias se ve jaqueada por la aplicación de políticas, generadas en la instancia nacional, que no tienen en cuenta laespecificidad de cada caso y que generan niveles de conflictividad social que no pueden ser procesados ni por el gobierno ni por el sistemapolítico local, ya que carecen de margen de maniobra, debido especialmente a la dependencia financiera.

Si bien existieron ciertos patrones de comportamientos comunes a las provincias, y en este sentido el nudo de la crisis de las provincias enmuchos casos tiene que ver con la utilización de los recursos, la crisis adquiere dimensiones diferentes en cada una de las provincias. No sepuede considerar al nivel provincial como un bloque homogéneo frente al Estado nacional, ya que cuestiones tales como la estructuraproductiva, la modalidad de inserción en el espacio económico nacional, el nivel de población, sus condiciones sociales, traen aparejadasparticularidades a ser contempladas.

Sin embargo, en la gran mayoría de los casos asistimos a la aplicación de un set de medidas cuasi-standarizadas: privatización de bancosprovinciales y empresas públicas, medidas desregulatorias, reducción de salarios en el empleo público, con el objetivo de generar recursosque puedan ser aplicados a la cancelación de las diversas deudas y el saneamiento de las cuentas fiscales, a partir del achicamiento del gasto(imperativo del equilibrio de la situación financiera).

En los puntos siguientes abordaremos entonces como se ha ido redefiniendo la relación Nación-Provincias y cuales son los rasgos salientesde la crisis de los estados provinciales.

2.2. Evolución de la relación Nación-Provincias desde el punto de vista fiscal-financiero

2.2.1. A modo de introducción: algunos indicadores de la evolución hasta la ley de Coparticipación Federal

Hasta la sanción de la ley de Coparticipación Federal en 1988, la relación Nación-Provincias tuvo dos rasgos característicos simultáneos: elaumento del coeficiente de distribución primaria al mismo tiempo que una creciente incorporación de tributos nacionales en la masa derecursos a coparticipar (Cetrángolo/Jiménez, 1995).

En efecto, en lo que hace a la distribución primaria, la Nación fue resignando recursos en favor de las provincias tal como se desprende delsiguiente cuadro.

Cuadro 1: Evolución de los coeficientes de distribución primaria

Leyes Período Nación Prov. y MCBA

12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5%

12956 1947-1958 79,0% 21,0%

14788 1959

1960

1961

1962

1963

1964-1966

1967

1968

66,0%

64,0%

62,0%

60,0%

58,0%

54,0%

59,2%

61,9%

34,0%

36,0%

38,0%

40,0%

42,0%

46,0%

40,8%

38,1%

20221 1973-1980

1981-1984(d)

46,7%

48,5%

53,3% (a)

51,5% (b)

23548 1988 42,34% 57,66% (c)

Notas: (a) incluye 1,8% destinado a MCBA financiado por la Nación y FDR; (b) incluye FDR; (c) incluye ATN; (d) los fondos acoparticipar sufrieron una detracción con destino a la seguridad social.

Fuente: Cetrángolo/Jiménez (1995)

En términos de la puja distributiva Nación-Provincias, éstas ultimas obtienen, a partir de la sanción de la ley 23548, el porcentaje más altojamás logrado: 57,66%, cuando en el periodo 1935-1946 sólo les correspondía 17,5%.

Con respecto a la distribución secundaria, la sanción de la ley 23548 significó la institucionalización de una situación de hecho. Al noexistir en dicha ley criterios explícitos para la asignación de coeficientes de distribución, se consagró el status quo imperante, producto de lacapacidad de negociación y presión política en el periodo 85-87 (carente de marco legal) por mayor obtención de recursos de determinadasprovincias. En este sentido, las provincias intermedias, rezagadas y de baja densidad aparecen relativamente más favorecidas que lasavanzadas en cuanto al incremento de sus coeficientes, según podemos observar en el cuadro 2.

Cuadro 2: Coparticipación Federal de Impuestos

Distribuidores totales entre provincias 1973-1988 (en porcentaje)

1973 1988 Diferencia 1988 - 1973

Absol. %

Buenos Aires 13.58 12.47 -1.11 -8.21

Chubut 0.92 0.90 -0.03 -2.85

Mendoza 2.28 2.37 0.09 -3.90

Corrientes 1.84 2.11 0.26 14.37

Santa Fe 4.41 5.07 0.66 14.90

Córdoba 4.32 5.04 0.73 16.82

Salta 1.84 2.18 0.33 18.05

Neuquén 0.82 0.99 0.16 19.57

Sgo. Del Estero 1.94 2.34 0.40 20.62

Tucumán 2.23 2.70 0.47 20.89

La Pampa 0.87 1.07 0.19 22.02

Entre Ríos 2.23 2.78 0.55 24.44

Misiones 1.46 1.87 0.41 28.51

Río Negro 1.12 1.43 0.32 28.51

Santa Cruz 0.68 0.90 0.22 31.85

Chaco 1.99 2.83 0.84 42.47

La Rioja 0.82 1.18 0.35 42.94

San Luis 0.87 1.30 0.42 48.63

Jujuy 1.07 1.61 0.55 51.34

San Juan 1.26 1.92 0.65 51.87

Catamarca 0.92 1.56 0.64 69.70

Formosa 1.12 2.07 0.95 85.40

Total 48.5 56.66 8.16 16.82


En lo que respecta a la incorporación de tributos nacionales en la masa de recursos a coparticipar, se puede advertir una progresivaincorporación de tributos a los sucesivos regímenes de coparticipación. Así en 1988 todos los impuestos nacionales existentes o a crearse seincorporan, simplificándose por ende el sistema de distribución primaria, a excepción de los derechos de importación y exportación,aquellos cuya distribución está prevista en otros regímenes y los de afectación específica al momento de promulgarse la ley. Estos últimos,cumplido el objetivo de su creación deberán incorporarse al esquema de coparticipación (Cetrángolo/Jiménez,1995).

2.2.2. El período hiperinflacionario y los inicios de la primera gestión Menem: Imposibilidad de políticas de shock a nivelprovincial: el ajuste escalonado

Si durante los años 80, y en mayor medida durante el periodo hiperinflacionario, el Banco Central había cubierto con crédito interno losdéficits provinciales a través de redescuentos, con un crecimiento sistemático de los adelantos a los tesoros provinciales para hacer frente agastos corrientes, el cambio de política de este ultimo hacia el sector provincial significó una primera crisis en las provincias .

En efecto, el endurecimiento de la política del BCRA durante la gestión económica de Erman González generó una crisis de liquidez envarios bancos provinciales. Pero en el contexto de un año electoral de renovación de autoridades legislativas y elección de gobernadores(1991), la presión de la Nación se atemperó por la asistencia que brindaron otros sectores de la banca oficial nacional como el caso de laCaja Nacional de Ahorro y Seguro (IDEP, 19??b) y especialmente, a partir de la gestión de Cavallo, con el aumento de recursos tributarios,a través de una aumento de los recursos coparticipables.

La posibilidad de un ajuste de tipo shock en los niveles provinciales se tornaba inviable en términos de la brecha de credibilidad quejaqueaba al gobierno de Menem al inicio de su gestión. Las resistencias generadas hacia la adopción de medidas en el marco del Plan deAjuste Estructural implicaban un potencial de conflicto cuyo umbral no era aconsejable aumentar presionando a los poderes provinciales.Era necesario además contar con el apoyo de los bloques provinciales para la promulgación de las primeras reformas. Se impuso entoncesuna estrategia de ajuste "escalonado". Así, mientras que a nivel nacional se procedía a la primera reforma del Estado, en la mayoría de lasprovincias se mantenía el status quo, a excepción de casos como el de Santa Cruz que implementa algunas medidas de ajuste en el año1991.

Sin embargo, no se trata en realidad de procesos que corran por carriles paralelos; en el marco de la implementación del plan de ajusteestructural se procedió, a nivel nacional, a eliminar todo componente rígido del gasto no solo a través de la racionalización de la planta deempleados públicos, sino también por medio de un proceso de privatizaciones, de la eliminación de organismos reguladores (como la JuntaNacional de Granos) y la descentralización hacia las provincias de la infraestructura social.

Esta política no deja de tener consecuencias en los niveles provinciales. En lo que respecta a las privatizaciones, las porciones de empresaspúblicas no privatizables por escaso atractivo comercial recayeron del lado de las provincias, más allá de las capacidades instaladas parahacerse cargo de la prestación de servicios (especialmente agua y energía).

La eliminación de ciertos organismos reguladores de la producción afectó las economías regionales al dejar librados productores atomizadosal poder de grandes grupos económicos o empresas cuasi-monopólicas. Como señala Rofman (1995:168-169) con respecto a la agriculturay la agro-industria, la desaparición de estructuras de regulación estatal o su reducción a estructuras burocráticas significó "la reducciónnotoria de presencia del sector público en la definición e implementación de políticas destinadas a compensar las debilidades estructuralesdel poder negociador de los agentes económicos en las economías extra-pampeanas (...) La formación de los precios quedó totalmentereservada a las transacciones dentro de un mercado donde agentes oligopsónicos o monopsónicos pujan, en condiciones muy favorables,con muy numerosos y dispersos vendedores de su producción agrícola o agro-industrial".

En este contexto impacta también la restricción al acceso al crédito, generándose una profundización de la crisis de las economíasregionales, fenómeno que se ve acompañado por corrientes migratorias internas campo-ciudad hacia el conglomerado Buenos Aires perotambién hacia las grandes ciudades provinciales.

A partir de la transferencia de la infraestructura social (transferencia de la educación y la salud en el marco de la ley 24.049) asistimosentonces a una rigidización del gasto público provincial; la crisis en los estados provinciales se posterga dada la mayor afluencia de recursosfiscales (como veremos en el apartado siguiente) pero significa también la resignación a cumplir del rol social que le compete al EstadoNacional, con la consecuente acentuación de los desequilibrios regionales. La descentralización en este contexto no garantiza, contra lateoría, una mejor provisión de bienes públicos dadas las diferenciales capacidades institucionales instaladas.

2.2.3. Una vuelta de tuerca a la relación Nación-Provincias

En el marco del plan de convertibilidad, convergen bajas tasas de interés y un relanzamiento de la actividad económica, que en paralelo aun control mayor de la evasión impositiva, permiten un aumento de los recursos tributarios, centrándose especialmente en el IVA y elImpuesto a las Ganancias, que observan una variación del 152%. Sin embargo el incremento de estos impuestos no conllevó un aumentoautomático de las transferencias por coparticipación; éstas se mantuvieron constantes (Cetrángolo/Jiménez, 1996).

En este sentido la relación fiscal Nación-Provincias pactada en el marco de la ley 23548 fue explícitamente desvirtuada desde el podercentral, ya que los sucesivos Pactos Fiscales significaron de hecho la reforma del régimen de coparticipación federal. En el siguiente cuadropodemos apreciar la diferencia de recursos resultante en un saldo positivo a favor de la Nación, por la modificación introducida al sistemade distribución primaria a partir de la implementación del pacto fiscal.

Cuadro 3: Comparación entre la coparticipación efectiva y la que hubiera correspondidosegún ley 23548

(en millones de pesos)

1992 1993 1994 1995 Total

Recaudación acoparticipar según Ley23548Ganancias 2526,3 4272,3 5821,6 6238,5 18858,7Activos 773 447,9 373,9 135,9 1730,7IVA Neto 13074,4 15433,7 16236,9 16306,5 61051,5Internos 2154,1 2100 2146 2060,3 8460,4Presentación espontánea 826,8 1202,1 937,1 945 3911Bienes personales 95,1 141,9 158,7 300,3 696Otros 946,3 196,3 208,5 170,8 1521,9(1)Total masa a coparticipar 20396,1 23794,2 25882,7 26157,3 96230,3

(2) Transf. teóricas: 57.048%de (1)

11635,5 13574,1 14765,6 14922,2 54897,4

Transferencias efectivas

Coparticipación federal 8243,9 8148,7 8862,8 8092,1 33347,5Cláusula de Garantía 426 660,6 246,3 845,5 2178,4Ganancias 293,5 597,2 813,7 871,3 2575,7Fondo Educativo 265,4 146,4 119,6 48,1 579,5Seguridad Social - IVA 93,4 162,1 165,4 139,3 560,2Seguridad Social - Bs.Personales

8,8 13 14,4 23,4 59,6

Fdo. Comp. Deseq. Pciales 190,1 535,9 543,6 543,6 1813,2

(3) Total efectivo 9521,1 10263,9 10765,8 10563,3 41114,1(4) Diferencia: (3)-(2) -2114,4 -3310,3 -3999,8 -4358,9 -13783,4

Notas: El dato correspondiente al IVA es el neto de reembolsos y de reintegros por venta de bs. de capital. No se han incluido los recursosque se destinan a las provincias para financiar los servicios transferidos.


El primer Pacto Fiscal "Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales", firmado el 12 de Agosto de 1992 (ley 24130),conlleva un recorte neto de los recursos coparticipados, al resignar las provincias recursos para financiar el desequilibrio del sistemaprevisional al destinarse el 15% de los recursos coparticipables al pago de obligaciones previsionales. Asimismo, en el marco de esteacuerdo, se limita a un 10% el aumento de gastos corrientes por sobre lo efectivamente erogado durante el ejercicio 1992, a partir de 1993 yse descentralizan a las provincias los recursos afectados a la política de vivienda (FONAVI).

Las provincias ven garantizado un ingreso mensual mínimo de libre disponibilidad (neto de las afectaciones de transferencias de servicioseducativos y de salud -ley 24049) y se procede a la creación de un Fondo Compensador de Desequilibrios Provinciales con una afectaciónfija mensual.

No deja de afectarse tampoco la distribución secundaria (cuadro 4) al aprobarse regímenes de preferencias como el fondo de reparaciónhistórica para la provincia de Buenos Aires. Esta provincia aparece claramente como la más favorecida en términos la distribución de losrecursos de origen nacional en el periodo 1991-1995. Córdoba aparece como la más perjudicada al perder 1.1% en ese mismo lapso

Cuadro 4: Distribución de recursos de origen nacional a provincias 1991-1995

(porcentaje sobre el total anual)

1991 1992 1993 1994 1995 Dif. 91-95

Buenos Aires 21.7 23.8 24.2 24.8 25.1 3.4

Catamarca 2.8 2.6 2.6 2.5 2.5 (0.3)

Córdoba 8.7 8.|3 8.0 8.0 7.6 (1.1)

Corrientes 3.7 3.6 3.5 3.6 3.6 (0.2)

Chaco 4.9 4.6 4.3 4.3 4.3 (0.6)

Chubut 1.6 1.8 2.0 1.9 1.9 0.3

Entre Ríos 4.8 4.6 4.6 4.6 4.6 (0.2)

Formosa 3.6 3.4 3.3 3.3 3.3 (0.3)

Jujuy 2.9 2.8 2.8 2.8 2.8 (0.1)

La Pampa 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 0.0

La Rioja 2.3 2.0 2.1 2.0 2.1 (0.2)

Mendoza 4.2 4.1 4.1 4.1 4.1 (0.1)

Misiones 3.2 3.3 3.3 3.3 3.3 0.0

Neuquén 1.7 1.9 2.0 2.0 1.9 0.2

Río Negro 2.5 2.6 2.6 2.5 2.5 0.0

Salta 4.0 3.7 3.7 3.7 3.7 (0.3)

San Juan 3.4 3.2 3.2 3.2 3.2 (0.2)

San Luis 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 0.0

Santa Cruz 1.6 1.7 1.8 1.8 1.7 0.2

Santa Fe 8.8 8.5 8.2 8.1 8.4 (0.4)

S. del Estero 4.1 3.9 3.9 3.8 3.8 (0.3

Tucumán 4.9 4.6 4.6 4.5 4.5 (0.4)

T. del Fuego 0.6 0.8 1.1 1.1 1.1 0.5

Total 100 100 100 100 100 Fuente: Cetrángolo/Jiménez (1996)

El 2º Pacto Fiscal denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" firmado el 12 de Agosto de 1993 (Decreto1807/93), además de prorrogar los aspectos centrales del pacto anterior, avanzó en acotar el poder tributario provincial, ya que lasprovincias deben proceder a la derogación paulatina del impuesto a los sellos, impuestos provinciales específicos que gravan transferenciasde combustible, impuestos sobre nomina salarial así como deben comprometerse a la exención del impuesto a los ingresos brutos de la

producción primaria, industria manufacturera, construcción, servicios.

Asimismo se condiciona a las provincias al reemplazo del impuesto a ingresos brutos por un impuesto general al consumo y es tambiénimportante la presión política con el objeto de que los gobiernos provinciales emprendan un proceso acelerado de privatizaciones ydesregulación, en primera instancia de los bancos provinciales.

Como contrapartida, la Nación se comprometía a eliminar el impuesto a los activos, disminuir la incidencia de cargas sociales sobre el costolaboral, unificar en el sistema nacional de previsión social las cajas de jubilaciones provinciales y aumentar el mínimo garantizado decoparticipación.

El rasgo más saliente de este nuevo pacto es la intervención en la potestad tributaria provincial lo que refuerza además el centralismo,limitando el uso de una herramienta fundamental de orientación económica.

En estos términos se establece una negociación sumamente desequilibrada ya que la situación de las estados provinciales con un alto nivelde gasto público, sistemas financieros en crisis redunda evidentemente en una correlación de fuerzas negativa con la Nación en términos deretroceso de los niveles de autonomía. Las líneas directrices las impone la Nación, la ejecución le compete a las provincias.

2.3 La crisis de los estados provinciales

Un punto de partida posible para considerar el origen de la crisis de las provincias lo constituye la utilización de los recursos, de ahí que lacrisis no tenga características estrictamente financieras sino que responde también a un estilo de gestión que predominó por muchos años. Elsubsidio a sectores económicos regionales de baja productividad pero con capacidad de presión política, los regímenes de promociónindustrial, la transformación de los bancos regionales en cajas chicas de la administración publica provincial, la apelación al empleo publicocomo política social, la escasa presión tributaria provincial (más allá del aumento registrado durante 1991-1994), constituyen distintasfacetas de un mismo problema: la ausencia de una estrategia de desarrollo provincial, más allá de la conflictiva relación con el poder centraly la responsabilidad que le cabe a este ultimo en tanto Estado nacional.

2.3.1 Situación fiscal de las provincias

A efectos de abordar la crisis de los estados provinciales, centraremos en un primer momento nuestra mirada en la situación fiscal de lasprovincias. Utilizaremos (cuadro 5) centralmente la ejecución del año 1994 ya que para 1995 no contamos con la desagregación de todoslos rubros para todas las provincias.

Como podemos observar, sólo las provincias de Buenos Aires, Corrientes, La Pampa, La Rioja, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumántienen un resultado positivo en 1994. Sin embargo, este panorama sería engañoso si no profundizáramos acerca de estas cifras.

Comencemos por ver cual es la situación a nivel del ahorro corriente, es decir la diferencia entre recursos corrientes y erogaciones corrientessin considerar los recursos de jurisdicción nacional afectados. En este caso la situación cambia notablemente. Solamente las provincias deBuenos Aires, La Pampa, San Luis, Santa Fe y la Capital Federal tienen ahorro corriente. En este caso ya no encontramos ningunaprovincia del grupo de las "rezagadas"; se trata de provincias avanzadas, intermedias y de baja densidad poblacional.

Sin embargo, es necesario avanzar aun más en el análisis de los datos y ver que ocurre a nivel del superávit o déficit global, esto es ladiferencia entre ahorro corriente, recursos de capital, aportes, recursos de jurisdicción nacional afectados y erogaciones de capital. En estecaso, sólo La Pampa y la Capital Federal arrojan un resultado positivo.

¿Porqué entonces provincias como Buenos Aires, Corrientes, La Rioja, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán aparecían anteriormentecon un resultado positivo y la Capital Federal con un resultado negativo (en cuanto a resultado total) ?

En el caso de esta última jurisdicción, el resultado negativo está relacionado con un endeudamiento preexistente. El recurso al crédito nologra positivizar el resultado. En el resto de las provincias señaladas, el resultado positivo responde a la utilización de crédito, que tal comolo define la SAREP es el "financiamiento proveniente de la emisión de valores públicos y/o de créditos obtenidos a corto, mediano y largoplazo, ya sea a través de préstamos de entidades financieras como así también de proveedores y contratistas".

En efecto, el recurso al crédito aparece como una constante a excepción de las provincias de Jujuy, La Pampa y Santa Cruz para el ejercicioen cuestión.

Existe además la posibilidad de cubrir déficit con Aportes del Tesoro Nacional, que son fondos no reintegrables y de libre disponibilidad,asignados discrecionalmente por el Tesoro Nacional: podemos advertir que si bien en términos de porcentaje con respecto a los recursoscorrientes representan en la casi totalidad de los casos no más del 4%, existe una situación altamente irregular en el caso de la provincia deLa Rioja que recibe para el año 1994 en términos de ATN 107 millones de pesos convertibles, que representan 32.2% del total de recursoscorrientes. Recordemos que el total de ATN para todas las jurisdicciones es de 295 millones; dicha provincia recibe entonces el 36,27% deltotal de ATN.

Aquí va el cuadro No. 5 (1 parte)

Aquí va el cuadro No. 5 (2da. parte)

Como vemos, sólo la provincia de La Pampa logra mantener un equilibrio presupuestario en el año 1994. Las restantes 23 jurisdicciones seencuentran en situación de desequilibrio aunque la magnitud de la necesidad de financiamiento varía según los casos (cuadro 6).

Al relativizarse los valores absolutos de déficit en función de los recursos totales, podemos apreciar que no existe discriminación posible

según se trate de provincias centrales o periféricas (intermedias, de baja densidad o rezagadas). A modo de ejemplo, en el caso de lasprovincias avanzadas encontramos que Mendoza y Córdoba tienen un déficit pronunciado, no siendo éste el caso de Buenos Aires y SantaFe. Las provincias que aparecen con una situación más comprometida en términos de necesidad de financiamiento relativa son San Juan,Río Negro, Chubut, Catamarca, Jujuy, Mendoza y Córdoba. La distinción entre recursos totales y recursos totales antes de ATN estájustificada prácticamente sólo para el caso de La Rioja, dado el volumen percibido en concepto de estos aportes, que representa más de 2puntos de diferencia. En el resto de las provincias la diferencia es prácticamente irrelevante.

Cuadro 6: Necesidad de financiamiento de las Provincias 1994/1995

Necesidad definanciamiento enmillones de $

% Necesidad definanc. sobre Recursostotales

% Necesidad de financ.sobre Recursos totales

(antes Aportes)1994 1995 1994 1995 1994 1995

Buenos Aires -111 -151 -1,45% -1,96% -1,47% -2,00%Catamarca -97 -68 -24,94% -18,99% -25,73% -18,99%Córdoba -415 -543 -19,50% -27,16% -19,59% -27,34%Corrientes -79 -51 -13,41% -8,87% -13,76% -9,22%Chaco -56 -98 -7,94% -14,06% -8,21% -14,65%Chubut -159 -105 -37,41% -22,78% -39,65% -27,06%Entre Ríos -71 -49 -7,37% -5,01% -7,53% -5,15%Formosa -94 -89 -18,11% -17,69% -18,58% -18,74%Jujuy -126 -90 -23,46% -17,79% -24,05% -19,07%La Pampa 26 2 5,84% 0,43% 6,31% 0,48%La Rioja -22 -10 -4,44% -1,88% -6,59% -3,31%MCBA 13 68 0,47% 2,70% 0,47% 2,71%Mendoza -242 58 -23,00% 5,06% -23,25% 5,10%Misiones -77 -41 -13,18% -7,39% -13,46% -7,90%Neuquén -131 -50 -16,93% -6,06% -17,58% -6,69%Río Negro -163 -203 -27,08% -37,04% -28,85% -40,20%Salta -43 -61 -5,73% -8,47% -5,98% -8,87%San Juan -193 -121 -36,42% -23,68% -36,90% -24,64%San Luis -11 -25 -2,53% -6,01% -2,62% -6,44%Santa Cruz -47 -87 -9,94% -16,76% -11,41% -19,12%Santa Fe -2 -132 -0,09% -6,04% -0,09% -6,30%Sgo. del Estero -72 -31 -10,89% -5,25% -11,54% -5,43%Tucumán -86 -197 -10,51% -25,35% -10,76% -25,92%T. del Fuego -25 -41 -7,58% -12,85% -9,65% -15,83%Total -2283 -2115 -8,52% -8,02% -8,77% -8,38%

Fuente: Elaboración con base en datos SAREP

Si bien contamos con una ejecución provisoria, los resultados del año 1995 (cuadro 7) indican ciertos cambios en la composición espacialde los déficit globales (cuadro 8). Sólo La Pampa, Capital Federal y Mendoza logran una situación superavitaria, aunque existe unaevolución positiva en términos de achicamiento de déficit en las provincias de Catamarca, Corrientes, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy,La Rioja, Misiones, Neuquén, San Juan y Santiago del Estero.

En el caso de las provincias superavitarias mientras que la Capital Federal y Mendoza evolucionan positivamente (Mendoza era deficitariaen 1994), La Pampa retrae el volumen de su superávit, pasando de 26 millones de pesos en 1994 a dos millones en 1995. Sin embargo estaprovincia tiene un interesante volumen de erogaciones de capital en términos reales y relativos. Las erogaciones de capital representan 129millones de pesos convertibles, que corresponden al 28,10% de las erogaciones totales y al 26,33% de los ingresos totales. En cambioMendoza registra erogaciones de capital por 72 millones de pesos convertibles que representan 6,62% de las erogaciones totales y 5,38% delos ingresos totales.

En el caso de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Río Negro, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Tucumán y Tierra delFuego, podemos observar un aumento del déficit, siendo quizás el caso más notable el de Santa Fe.

En cuanto a dichos déficits en gran parte de los casos, como señaláramos para el ejercicio anterior, hay recurso a un endeudamiento de cortoplazo, especialmente para atender gastos corrientes. Sin embargo no deja de ser alarmante ya que a futuro la amortización de dichas deudasse ve seriamente comprometida en el marco de retracción de los ingresos por vía de la coparticipación y la afectación de la potestad

tributaria en el marco del Pacto Fiscal II. Si además consideramos los servicios de las deudas preexistentes, estaríamos frente a una situacióndeficitaria crónica, de difícil resolución sobre todo en los casos de las provincias periféricas que asisten a la crisis de sus economíasregionales.

Aunque la necesidad de financiamiento de las provincias (cuadro 6) se ha mantenido casi constante entre 1994 y 1995 (leve tendenciadescendente) ha cambiado notablemente la configuración territorial de dicha necesidad siendo las provincias de Córdoba, Tucumán y RíoNegro los casos más comprometidos ya que además este proceso de deterioro de las cuentas fiscales ha sido acompañada por un alto gradode conflicto social debido a la demora o interrupción de pago de haberes o compensaciones en el sector público que llevo inclusive a laasunción anticipada del nuevo gobernador electo de Córdoba.

Aquí va el cuadro No. 7 y 8

Otro aspecto interesante a analizar es aquel que hace a la recaudación de impuestos provinciales

Como podemos apreciar en el cuadro 9, en el período 1987-1994 todas las provincias, a excepción de Corrientes que en 1994 recauda2,70% menos que en 1987, aumentan la recaudación de impuestos propios, especialmente en el período 1991-1994 donde es notable elaumento.

Cuadro 9: Recaudación de impuestos provinciales (en miles de pesos)

1987 1991 1992 1993 1994 Variación Variación Variación

1987-1991 1991-1994 1987-1994

Capital 1.169.315 1.227.968 1.999.864 2.340.530 2.315.639 5,02% 88,57% 98,03%

Buenos Aires 1.647.014 1.650.000 2.473.684 2.984.732 3.432.924 0,18% 108,06% 108,43%

Catamarca 7.925 11.108 17.112 22.889 26.312 40,16% 136,87% 232,01%

Córdoba 350.452 377.690 676.384 750.702 904.919 7,77% 139,59% 158,21%

Corrientes 48.438 40.001 56.538 71.165 71.976 -17,42% 79,94% 48,59%

Chaco 46.868 45.263 60.195 73.024 81.401 -3,42% 79,84% 73,68%

Chubut 52.655 38.169 45.843 49.283 52.205 -27,51% 36,77% -0,85%

Entre Ríos 115.096 106.787 174.873 221.982 267.570 -7,22% 150,56% 132,48%

Formosa 14.683 17.210 22.557 26.936 27.276 17,21% 58,49% 85,77%

Jujuy 30.028 29.091 47.159 51.657 52.546 -3,12% 80,63% 74,99%

La Pampa 54.515 52.514 67.590 87.913 78.000 -3,67% 48,53% 43,08%

La Rioja 13.678 10.194 18.897 23.182 22.669 -25,47% 122,38% 65,73%

Mendoza 160.475 177.800 317.121 378.671 415.656 10,80% 133,78% 159,02%

Misiones 46.973 40.500 73.293 78.093 82.181 -13,78% 102,92% 74,95%

Neuquen 43.712 51.524 82.050 100.029 111.557 17,87% 116,51% 155,21%

Río Negro 67.342 68.396 109.959 121.708 126.209 1,57% 84,53% 87,41%

Salta 67.463 47.368 70.451 89.431 103.312 -29,79% 118,11% 53,14%

San Juan 38.486 34.856 60.693 71.580 69.016 -9,43% 98,00% 79,33%

San Luis 33.893 39.892 53.550 65.714 79.749 17,70% 99,91% 135,30%

Santa Cruz 21.651 23.634 35.838 43.748 55.112 9,16% 133,19% 154,55%

Santa Fe 429.870 444.074 767.243 878.955 977.053 3,30% 120,02% 127,29%

S del Estero 31.520 22.253 35.100 35.100 62.788 -29,40% 182,16% 99,20%

T del Fuego 37.354 23.453 54.398 43.039 45.212 -37,21% 92,78% 21,04%

Tucumán 127.179 92.386 124.866 141.223 156.673 -27,36% 69,59% 23,19%

Total 4.656.585 4.672.131 7.445.258 8.751.286 9.617.955 0,33% 105,86% 106,55%


Por encima de la variación total -considerando las 24 jurisdicciones- que representa 106,55% encontramos los casos de Buenos Aires(108,43%), Catamarca (232,01%), Córdoba (158,21% ), Entre Ríos (132,48%), Mendoza ( 159,02%), Neuquén (155,21%) , Santa Cruz(154,55%), San Luis (135,30%) y Santa Fe (127,29%). Sin embargo es de esperar que, en el marco del cumplimiento de lo acordado en losPactos Fiscales, a partir de 1996 se observe un descenso de la recaudación impositiva provincial.

A pesar del crecimiento mencionado, en la mayoría de las provincias el grueso de los recursos de las provincias son de origen nacional. Enel cuadro 10 podemos apreciar que, para el año 1994, sólo la Ciudad de Buenos Aires prácticamente se autofinancia. Las provincias quecuentan con mayor porcentaje de recursos propios son las avanzadas, donde los recursos nacionales (excluyendo ATN y contabilizandoregalías como recurso de jurisdicción nacional) representan entre 45% (Buenos Aires) y 58% (Mendoza) del total de recursos de lasprovincias.

Cuadro 10: Recursos Nacionales/Recursos totales por provincia - Ejecuciones 1994 y 1995

Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes Chaco

1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995

Recursos Totales 7568 7557 377 358 2118 1986 574 553 682 669Rec.Nac/Rec.Tot.1 45,31% 43,34% 91,78% 91,90% 50,71% 50,05% 84,15% 84,27% 86,07% 84,30%

Rec.Nac/ Rec.Tot.2 45,31% 43,34% 91,78% 91,90% 50,71% 50,05% 84,15% 84,27% 86,07% 84,30%

Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa

1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995


Rec.Nac/ Rec.Tot.2 63,84% 63,66% 66,81% 63,51% 89,33% 90,32% 73,66% 76,91% 63,11% 59,90%

La Rioja MCBA Mendoza Misiones Neuquén

1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995


Rec.Nac/ Rec.Tot.2 82,93% 88,74% 6,87% 6,34% 53,51% 47,23% 78,67% 82,27% 36,24% 35,34%

Río Negro Salta San Juan San Luis Sta. Cruz

| 1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995Recursos Totales 565 505 719 688 523 491 420 388 412 455Rec.Nac/Rec.Tot.1 68,32% 69,31% 72,88% 72,97% 81,64% 83,91% 72,62% 76,29% 77,43% 77,58%

Rec.Nac/ Rec.Tot.2 61,42% 64,75% 70,38% 70,20% 81,64% 83,91% 72,62% 76,29% 57,28% 49,67%

Santa Fe S.delEstero

Tucumán T. del Fuego

1994 1995 1994 1995 1994 1995 1994 1995 Recursos Totales 2150 2096,7 624 571 799 760 259 259 Rec.Nac/Rec.Tot.1 51,16% 52,18% 82,69% 86,51% 75,97% 77,76% 68,73% 63,32% Rec.Nac/ Rec.Tot.2 51,16% 52,18% 82,69% 86,51% 75,97% 77,76% 56,37% 53,28%

(1) Regalías contabilizadas como recurso de jurisdicción nacional.

(2) Regalías no contabilizadas como recurso de jurisdicción nacional.

Fuente: Elaboración con base en datos SAREP.

El extremo lo representan Catamarca y Formosa que solo generan un 8% y 10%, respectivamente, de los recursos con los que cuentan. Elresto de las provincias no observa un comportamiento homogéneo en función de la categorización en grupos (intermedias, baja densidad,rezagadas).

Pero si consideramos la situación de las provincias que perciben regalías (Chubut, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Santa Cruz y Tierra delFuego), la relación se modifica significativamente si no consideramos a estas comprendidas dentro del total de recursos de jurisdicciónnacional. El ejemplo más notorio lo representa Neuquén, donde el porcentaje varia de 68,05% a 36,24%.

Para el año 1995 podemos observar que la mitad de las provincias disminuyen en algún grado su dependencia de recursos nacionalesmientras que la otra mitad la aumenta. Las variaciones más relevantes corresponden a Mendoza que registra una diferencia absoluta de-6,13, Tierra del Fuego (-5,41) y La Rioja (+5,81), siempre que contabilicemos las regalías como de jurisdicción nacional; si en cambio lacontabilización va en el sentido contrario, Chubut, Salta y Santa Cruz se suman al grupo que ve disminuir el porcentaje de recursosnacionales con respecto a los totales. En el caso de esta última la diferencia absoluta pasa de +0,16 a -7,61.

El cuadro 11 presenta la evolución entre 1991 y 1995 de la distribución de los recursos de origen nacional según las provincias. Laprovincia más beneficiada ha sido Tierra del Fuego que ha visto triplicar sus ingresos en dicho lapso de tiempo. En Buenos Aires y Chubutobservamos una variación de alrededor del 100%. Córdoba, Chaco y Catamarca son las provincias que registran una menor variaciónubicándose por debajo del 60%. No parecen existir diferencias sustantivas en cuanto a grupos de provincias. En las menos beneficiadasencontramos provincias avanzadas y rezagadas, en las más beneficiadas provincias avanzadas y de baja densidad poblacional.

Cuadro 11: Distribución de recursos de origen nacional por provincias

1991 1992 1993 1994 1995 Variación

Buenos Aires 1612,67 2747,58 3109,31 3347,40 3282,7 103,56%Catamarca 207,73 298,13 331,83 344,49 330,4 59,05%Córdoba 645,74 961,14 1024,47 1084,11 995,5 54,16%Corrientes 275,95 415,64 452,94 480,18 465,1 68,55%Chaco 363,14 530,56 555,38 583,66 564,7 55,50%Chubut 117,36 213,45 251,24 256,24 245,9 109,53%Entre Ríos 356,57 532,63 596,36 624,50 603 69,11%Formosa 267,33 386,75 424,80 442,70 430,2 60,92%Jujuy 213,96 324,71 360,31 374,93 363,8 70,03%La Pampa 140,43 218,63 249,39 258,23 248,9 77,24%

La Rioja 167,93 228,27 265,28 273,24 270,1 60,84%

Mendoza 313,76 471,17 532,52 555,72 536,5 70,99%Misiones 241,46 378,6 421,88 444,13 429,2 77,75%Neuquen 127,55 220,3 255,53 266,54 253,4 98,67%Río Negro 185,38 297,16 328,36 342,16 328,1 76,99%Salta 299,75 432,25 479,27 498,18 482,4 60,93%San Juan 250,46 364,03 410,34 426,76 414,3 65,42%San Luis 167,78 262,53 301,07 304,36 295,7 76,24%Santa Cruz 115,64 199,54 227,59 236,83 227,1 96,39%Santa Fe 652,93 976,19 1052,16 1100,65 1094,2 67,58%Sgo. del Estero 303,63 449,94 497,87 515,39 493,2 62,43%Tucumán 365,46 531,01 586,15 607,66 590,2 61,50%Ta. del Fuego 43,96 97,81 139,39 143,77 137,7 213,24%

Total 7436,57 11538,02 12853,43 13511,81 13082,3 75,92%

Nota: Comprende las transferencias de distribución automática (coparticipación, cláusula de garantía, transferencias de servicios, losdiferentes fondos y otros. No incluye ATN.Elaboración con base en datos Indec (1995), Min.Economía (1996) y Cetrángolo/Jiménez (1996)

Si observamos la distribución de recursos nacionales en función del número de habitantes, podemos al menos establecer una diferencia encuanto a la situación de las provincias centrales y las periféricas. En efecto, las que menos recursos reciben por habitantes son las provinciasavanzadas, ubicándose por debajo del promedio de las 24 jurisdicciones. Sin embargo no podemos establecer ningún criteriohomogeneizador para el resto de los grupos: entre las más beneficiadas encontramos provincias de baja densidad poblacional (Tierra delFuego, Santa Cruz), rezagadas (Catamarca, La Rioja, Formosa) e intermedias (San Luis). La ausencia de criterios fundados para ladistribución secundaria en la ley 23548, además de las distorsiones producto de los sucesivos pactos fiscales llevan a que no exista unalógica que permita explicar (más allá de la densidad poblacional) porque La Rioja aparece en mejor situación relativa que Jujuy o Chaco, niSan Luis con respecto a Entre Ríos, ni el extremadamente alto monto percibido por Tierra del Fuego (más allá de la provincializaciónreciente).

La fijación de coeficientes de distribución secundaria, si bien es un dilema difícil de resolver, requiere la contemplación de toda una serie deindicadores económicos y sociales que hacen a la situación relativa de cada una de las provincias en el espacio nacional; esto aparecelibrado más a la lógica de los juegos de presión político partidarios que a un criterio de asignación equitativo del gasto. Además de la pujaNación-Provincias, la puja distributiva en el seno del bloque provincial promete ser uno de los issues más conflictivos en el marco de lanegociación de la futura ley de coparticipación.

Cuadro 12 : Rec. Nac. /hab (en $) - 1995

53 MCBA 636 Chubut

250 Buenos Aires 639 Chaco

346 Córdoba 667 Jujuy

363 Mendoza 711 Sgo. del Estero

378 Santa Fe 753 San Juan

384 Promedio 24 jurisd. 898 La Pampa

495 Tucumán 955 San Luis

500 Misiones 993 Formosa

518 Salta 1120 La Rioja

557 Corrientes 1166 Catamarca

573 Entre Ríos 1292 Santa Cruz

598 Río Negro 1563 Ta. del Fuego

598 Neuquen


Con respecto al gasto público provincial, medido en función del volumen de erogaciones, podemos observar que entre 1990 y 1995 seproduce un crecimiento del 138,18%. A partir de 1994 la tendencia parece revertirse ya que entre 1994 y 1995 éste se reduce en un -2,02%.

Sin embargo, el comportamiento de sus componentes no es homogéneo. Mientras que las erogaciones corrientes aumentan en 146,67%durante el período 1990-1995, las erogaciones de capital aumentan en menor medida (91,40%) en términos absolutos. En términos relativoslas erogaciones corrientes aumentan hasta el año 1992, registran un descenso en 1993 y 1994 y vuelven a aumentar en 1995; laserogaciones de capital registran un comportamiento inverso. En cuanto al periodo 1994-1995 en términos absolutos estas últimas decrecenen mayor medida que las erogaciones corrientes, produciéndose una variación de (9,31)% y (0,90)% respectivamente.

Es razonable pensar que las variaciones que se producen en 1993 y 1994 están fuertemente relacionadas con el aumento de recursos en elmarco del plan de convertibilidad. A partir de 1995, al intentar recortar gastos para adecuarlos a los ingresos disponibles, las principalespartidas afectadas son las destinadas a inversión y mantenimiento (erogaciones de capital).

No solo se asiste entonces a un proceso de desinversión sino también a un deterioro del capital existente ya que la reducción del gasto enmantenimiento deteriora el stock de capital (FIEL, 1993).

Cuadro 13: Evolución de erogaciones 1990-1995

Provincias y MCBA

(en millones de pesos convertibles)

Erog.

corrientes

Erog. decapital

Total deerog.

Erog. ctes /erog. totales

Erog. cap. /erog. totales

1990 10127 1837 11964 84,65% 15,35%1991 14058 2188 16246 86,53% 13,47%1992 19941 2414 22355 89,20% 10,80%1993 23897 3435 27332 87,43% 12,57%1994 25206 3877 29083 86,67% 13,33%1995 24980 3516 28496 87,66% 12,34%

Variación 90-95 146,67% 91,40% 138,18%

Variación 94-95 -0,90% -9,31% -2,02%

Nota: Erog. ctes. incluye transferencias a municipios, sist. previsional y otrosFuente: Elaboración con base en datos IEERAL / SAREP

Si bien contamos solamente con los datos de 1994 y 1995 para todas las jurisdicciones, no se advierten grandes diferencias entre provinciasen cuanto a la relación entre erogaciones corrientes y erogaciones totales, ya que en todas estas representan más del 70%.

Si consideramos la situación en 1994 y 1995, en la mitad de las provincias los gastos en personal con respecto al total de gastos corrientesrepresentan aún más del 60% (cuadro 14).

En lo que respecta al pago de salarios públicos, frente a la escasez de fondos se ha optado en muchos casos por el recorte deremuneraciones, la reducción de la jornada de trabajo, registrándose además atraso en el pago de haberes y/o cancelación de las deudas pormedio de bonos-títulos de deuda provincial.

A excepción de las provincias centrales o avanzadas (donde, como veremos más adelante, existe una alta concentración de puestos detrabajo excluyendo a la administración pública), el empleo público constituye una parte importante de la PEA (Cuadro 15). Quizás elextremo de esta situación lo constituyen Catamarca donde por cada 1000 habitantes tenemos 82 agentes públicos y donde el empleo públicorepresenta un 31,9% de la población económicamente activa, y Santa Cruz con 78 empleados públicos cada mil habitantes. En este caso, apesar de haberse reducido en términos reales la planta de personal, el empleo público representa una porción del 22,5% de la PEA.

Cuadro 14 : Gastos en personal sobre total de gastos corrientes

(en % y ordenamiento por gasto) 1994-1995Ranking 1994 Ranking 1995

1 San Luis 75.2 1 San Luis 77.42 Formosa 73.7 2 Formosa 75.73 Río Negro 71.0 3 Salta 74.64 Chaco 70.7 4 MCBA 71.45 Corrientes 68.3 5 Sgo. del Estero 70.56 Salta 68.1 6 Chaco 70.47 Sgo. del Estero 66.9 7 Catamarca 70.08 Catamarca 65.3 8 Misiones 69.69 Neuquén 65.0 9 Corrientes 68.7

10 Misiones 64.9 10 Neuquén 66.711 San Juan 63.3 11 Chubut 66.612 Mendoza 61.6 12 Río Negro 65.2

MEDIANA 61.5 MEDIANA 65.1

13 Tucumán 61.4 13 Jujuy 65.014 MCBA 61.1 14 T. del Fuego 64.415 Chubut 61.0 15 Mendoza 64.316 Santa Cruz 60.7 16 Tucumán 62.517 La Rioja 60.3 17 Entre Ríos 61.118 T. del Fuego 59.9 18 San Juan 61.019 Jujuy 59.4 19 La Pampa 60.920 Entre Ríos 59.1 MEDIA 60.0

21 La Pampa 58.8 20 La Rioja 59.4MEDIA 58.4 21 Santa Cruz 58.5

22 Córdoba 57.2 22 Santa Fe 57.923 Santa Fe 56.5 23 Córdoba 55.724 Buenos Aires 47.8 24 Buenos Aires 49.4


Si consideramos la concentración de empleo público según provincias (cuadro 16) podemos observar que las provincias avanzadasrepresentan el 45,2% del empleo público, las restantes periféricas constituyen el 54,8%.

Asimismo existe una alta concentración del empleo público en el sector de educación y general, que representan respectivamente para eltotal nacional 43,1% y 25%. Si desagregamos estos resultados podemos observar que solo en los casos de Formosa, Jujuy, Tierra del Fuegoy MCBA el sector general supera al sector educación. Sin embargo en muchos casos podemos notar que se reduce la diferencia entre laplanta docente y la planta administrativa si al total del escalafón general le adicionamos las cifras correspondientes a los escalafoneslegislativo y autoridades.

Si además estos datos en realidad no representan la fiel situación ya que no se cuenta con estimaciones para 1994 o 1995 confiables, y porotra parte el empleo municipal no aparece considerado, la situación se presente con rasgos aún más preocupantes.

Cuadro 15: Empleo público provincial

Empl. públ. / Empl. públ./

1989 1993 Variación 1000 hab. PEA

(en agentes) (en %)

Buenos Aires 282480 287855 1,90% 22 5.9

Catamarca 22615 23257 2,84% 82 31.9Córdoba 79036 82513 4,40% 28 7.6Corrientes 38417 40962 6,62% 46 15.0Chaco 41776 37903 -9,27% 41 13.0Chubut 20502 18788 -8,36% 48 13.4Entre Ríos 40805 40034 -1,89% 42 11.6Formosa 65346 32015 -51,01% 74 23.7Jujuy 31268 28083 -10,19% 52 16.7La Pampa 14892 14789 -0,69% 58 17.5La Rioja 20430 20868 2,14% 99 29.3Mendoza 40747 46131 13,21% 28 7.5Misiones 29009 32137 10,78% 40 11.9Neuquén 25994 28649 10,21% 65 18.5Río Negro 27402 29233 6,68% 53 13.0Salta 45899 41567 -9,44% 45 13.9San Juan 20837 23985 15,11% 65 18.6San Luis 15676 16569 5,70% 56 14.6Santa Cruz (1) 15521 13635 -12,15% 78 22.5Santa Fe (2) 73955 80553 8,92% 31 7.1Sgo. del Estero 30691 31612 3,00% 56 17.3Tucumán 47548 42344 -10,94% 46 12.5T. del Fuego (3) 4522 5139 13,64% 59 17.9

(1) Datos de 1993 a Septiembre (2) Septiembre 1992 (3) Diciembre 1992

Fuente: Elaboración propia con base en datos SAREP

Anticipándonos a cuestiones que abordaremos en otro apartado, podemos anticipar algunas reflexiones. El modelo de ajuste que se estállevando a cabo en las provincias tiene como principal manifestación, además del desprendimiento de activos estatales, la reducción de laplanta estatal combinada con la reducción de dichos salarios.

Si bien el recurso al empleo público históricamente tuvo características clientelísticas de paliativo del desempleo, la no consideración de lasespecificidades de los casos lleva a devaluar aún más el rol de los estados provinciales no solo como esfera de representación legitimadasino también como garantes de la acumulación de capital.

Aquí va el cuadro No. 16

Las políticas de disminución del gasto público, si bien posibles en determinados casos, encuentran su límite al considerarse los altos nivelesde desocupación, que imposibilitan de hecho cualquier reinserción en el ámbito privado, teniendo en cuenta además la concentracióneconómica existente a nivel espacial.

Además la experiencia indica que en los planes de retiro voluntario suele perderse justamente al personal más capacitado, quizás el únicocon posibilidades (aunque atenuadas dada la desocupación) de ser incorporado por el sector privado.

Si, en términos de la reforma de los estados provinciales, el componente de (des)equilibrio fiscal anteriormente analizado y el problema delempleo público ocupan un lugar destacado, otro componente privilegiado lo constituye la privatización de los bancos (provinciales ymunicipales) y las empresas públicas provinciales. Así encontramos que en Marzo de 1996, todas las provincias han efectuadoprivatizaciones o se encuentran en proceso. El siguiente cuadro ilustra acerca de la situación de los bancos provinciales y municipales:

Cuadro 17: Situación de los Bancos Provinciales y Municipales(a Marzo 1996)

Buenos Aires Banco de la Pcia. deBs.As

Orbita estatal

Banco Munic. de LaPlata

No tiene plan para privatizar

Catamarca Banco de Catamarca Con ley aprobando la privatización

Córdoba Banco Social deCórdoba

Orbita estatal

Banco de la Provincia deCórdoba

Con ley sancionada

Corrientes Banco de CorrientesS.A.

Privatizado ( 60% privado, 38% provincia,2% programa de propiedad participada)

Chaco Nvo. Banco del ChacoS.A.

Privatizado (80% privado, 10,2%provincia, 9,8% programa de propiedadparticipada)

Chubut Banco de la Provincia deChubut

Existe proyecto de ley por el que sedispondría la venta de 49% del capitalaccionario

Entre Ríos Banco de Entre RíosS.A.

Privatizado (82% privado, 18% provincia)

Banco Municipal deParaná

Absorbido por el Banco de Entre Ríos

Formosa Banco de FormosaS.E.M.

Privatizado (70% privado, 20% provincia,10% programa de propiedad participada)

Jujuy Banco de la Provincia deJujuy

Con ley aprobando la privatización

La Pampa Banco de La Pampa Sociedad mixta (60% en la órbita estatal)

La Rioja Nvo.Banco de La RiojaS.A

Privatizado

MCBA Banco de la Ciudad deBuenos Aires

No hay intención de privatizarlo

Mendoza Banco de Mendoza S.A. En proceso de privatización

Bco. Previsión SocialS.A

En proceso de privatización

Misiones Banco de Misiones S.A. Privatizado (100%)

Neuquén Banco de la Provincia deNeuquén

Proyecto de ley para venta del 45% delpaquete accionario y otorgamiento de 10%del capital accionario a programa depropiedad participada

Río Negro Banco de la Provincia deRío Negro


Salta Banco Provincial deSalta


San Juan Banco de San Juan En proceso de privatización

San Luis Banco de la Provincia deSan Luis


Santa Cruz Banco de la Provincia deSanta Cruz

En proceso de preparación de pliegos

Santa Fe Banco de Santa Fe Ley de privatización en proceso denegociación

Banco Santafesino deInversión y Desarrollo

Ley de privatización en proceso denegociación

Banco Municipal deRosario

No hay plan de privatización previsto

Sgo. del Estero Bco. Pcia. de S. delEstero


Tucumán Bco. Munic. deTucumán

No hay plan de privatización previsto

Banco de la Provincia deTucumán

Previamente privatizado y adjudicado.Contrato rescindido y llamado a nuevalicitación

T. del Fuego Banco de la Provincia deTierra del Fuego

Se planea privatizar pero aún no existe ley

Fuente: Elaboración con base en datos Ministerio de Economía / Ministerio de Interior

En cuanto a las empresas de provisión de servicios públicos (energía y agua), el proceso de privatización se encuentra en estado avanzado,si consideramos que además de las que ya han sido concesionadas o se encuentran en proceso de adjudicación, existe en muchos de loscasos leyes aprobadas autorizando la privatización, como podemos apreciar en el siguiente cuadro.

Cuadro18: Empresas de agua

Empresasprivatizadas

En procesodeadjudicación

Con pliegosde bases ycondicionesa la venta

Con leyesaprobadasautorizandoa privatizary definiendomarcoregulatorio

Con ley deprivatizaciónaprobada ymarcoregulatoriopendiente

Sin legislaciónsancionada

Corrientes Córdoba S. del Estero Catamarca Buenos Aires

Formosa La Rioja Jujuy

Santa Fe Mendoza Río Negro

Tucumán Misiones Salta

Neuquen Chaco

San Juan Santa Cruz

T. del Fuego

Fuente: Elaboración con base en datos SAREP/Ministerio del Interior

Cuadro 19: Empresas de energía

Empresasprivatizadas

En procesodeadjudicación

Con pliegosde bases ycondicionesa la venta

Con leyesaprobadasautorizandoa privatizary definiendomarcoregulatorio

Con ley deprivatizaciónaprobada ymarcoregulatoriopendiente

Sin legislaciónsancionada

Catamarca Entre Ríos Corrientes Buenos Aires Córdoba

La Rioja Misiones Jujuy Chaco

Formosa Neuquén Mendoza

San Juan Río Negro Salta

San Luis Santa Fe

S.del Estero Santa Cruz

Tucumán T.del Fuego

Fuente: Elaboración con base en datos SAREP/Ministerio del Interior

Lo mismo sucede con el resto de las empresas públicas provinciales: especialmente casinos, hotelería, líneas aéreas.

Sin embargo la cuestión de las privatizaciones no deja de tener aristas conflictivas. Si bien a corto plazo representa una inyección de capitaly la posibilidad de des-rigidizar el gasto público, a largo plazo puede significar la resignación de ingresos futuros, aún cuando se trate de laconformación de empresas con participación estatal.

Como antecedente es interesante señalar el caso de las provincias patagónicas luego de la privatización de YPF (Junio de 1993). Almomento de la privatización se les reconoce a las provincias petroleras las deudas que el Estado nacional mantenía para con ellas enconcepto de regalías hidrocarburíferas. Esta deuda es saldada a través de Bonos Hidrocarburíferos que constituyen Bonos de Consolidaciónde Deudas, canjeables por títulos de propiedad de YPF (ley 24145). A la fecha solo la provincia de Santa Cruz mantiene su porción; elresto de las provincias resignaron la casi totalidad de sus acciones en pos de obtener recursos para hacer frente a gastos corrientes en laactual coyuntura, pero deshaciéndose de una fuente de ingresos a futuro, además de comprometer la representación de las provincias en eldirectorio de la empresa (Clarín 13/1/96).

Otro punto a tener en cuenta es los plazos que conlleva el proceso de privatización, a la luz de lo sucedido con el caso de la privatización dela empresa de agua en Tucumán que suscitó un conflicto extendido con la empresa adjudicataria; procediendo la nueva administracióntucumana a la revisión de la licitación. En la urgencia de contar con recursos para hacer frente a las erogaciones corrientes, lasprivatizaciones se realizan muchas veces sin un marco regulatorio adecuado, que a largo plazo conlleva la desprotección del consumidorfrente a las empresas, generándose situaciones altamente conflictivas a nivel de la sociedad civil.

2.3.3 Segunda gestión de Menem: las reformas provinciales a la orden del día

La crisis de la economía nacional, iniciada a finales de 1994, que además del componente de baja en la recaudación fiscal tuvo comocaracterísticas la salida de capitales, efecto Tequila mediante, caída en el nivel de actividad, y por ende menor masa de recursoscoparticipables, tuvo como consecuencia en el nivel provincial la suspensión temporaria y/o atraso de pagos a proveedores, contratistas yempleados públicos (sueldos y haberes previsionales).

Las posibilidades de acceso a endeudamiento se hicieron más dificultosas ya que el recurso histórico de los préstamos de los bancosoficiales no era viable dado el agotamiento de la capacidad prestable. Y la posibilidad de recurrir a organismos internacionales definanciamiento, era casi una utopía dado el estado de las cuentas provinciales, con grandes desequilibrios de caja tanto a nivel corrientecomo a nivel global.

Es que ya no se trataba de un marco de holgura fiscal sino que se empezó a revertir la tendencia observada desde 1990, de crecimientosostenido de la recaudación. En un contexto macroeconómico de recesión, tal como reseñado por el Informe Económico correspondiente alaño 1995 del MEOSP, se registró una caída en el nivel de actividad económica, del consumo y de las importaciones. Dada la disminuciónde las ventas internas y el aumento en la morosidad y la evasión impositiva y previsional, el impacto en la recaudación tributaria fuenegativo. A pesos de Diciembre 95 la caída fue de 10,2%: en 1994 la recaudación tributaria representó $47.884,9 millones, en 1995 $43.011,2 millones.

Desde el año 1995 asistimos entonces a la profundización y/o comienzo, según los casos, de procesos de reforma estatal en las provincias.Ahora bien podríamos decir que esto se hizo más evidente hacia mitades de dicho año, ya que, de modo similar a la situación planteada en1991, la presión de la Nación en cuanto al ajuste a nivel provincial adquirió una mayor importancia luego de las elecciones presidenciales.La postergación de una crisis anunciada encuentra otra vez su razón de ser en la necesidad de apoyo político de las administracionesprovinciales.

El periodo 1995-1996 se convierte entonces en el punto de partida del ajuste estructural a nivel provincial, ya que salvo en contados casos,es el momento de inicio de reformas tales como la privatización de empresas y servicios públicos, banca oficial, procesos de desregulación yreforma del aparato administrativo.

En este marco es crucial también el inicio de las discusiones acerca de la nueva ley de coparticipación federal que deberá dictarse este año,tal como lo indica la constitución reformada de 1994. Se trata de un proceso que se augura como conflictivo dado lo anteriormentemencionado, y siendo que en este escenario, la Nación ocupa una posición privilegiada: "En tanto el Gobierno Federal tenga un pesosuperior al de las provincias en la determinación de la coparticipación, fundamentalmente por el predominio de la política económicanacional, ese régimen tenderá a determinarse más por las necesidades de la acumulación nacional , en sus sectores fundamentalmente,que por las necesidades de crecimiento regional" (Pírez, 1986:87). La política actual del gobierno apunta a la negociación de un acuerdoeconómico amplio, no limitado a los aspectos fiscales, sino extendido a la reestructuración financiera del sector público provincial y a laejecución de políticas para el sector privado. A cambio de la aplicación de las recetas del ajuste, la Nación gestionaría ayuda financiera

internacional. Evidentemente la forma en que se respalde a cada provincia frente a los organismos internacionales tendrá un fuertecomponente discrecional.

Además tratándose de un proceso de negociación que se inserta además no sólo en un contexto de recesión sino también en el marco de unafuerte interna política en el seno del oficialismo, las reglas de juego están en permanente redefinición.

Una muestra de esto lo constituyen tanto la negociación por la prórroga del Pacto Fiscal II como el intento por parte de las provinciaspatagónicas de negociar en bloque, así como también los intentos de alteración en la composición de las comisiones parlamentarias quetrataran el tema de la coparticipación.

En efecto, la votación de la ultima prórroga del pacto fiscal II adquirió ribetes escandalosos. No solo se alteró el espíritu de la Constituciónal ser iniciado el trámite parlamentario en la Cámara equivocada (Diputados) sino que en el seno de esta obtuvo sanción por mayoríasimple; generándose además un conflicto entre Cámaras que finalizó con el desconocimiento del proyecto por parte del Senado, debiendo elPoder Ejecutivo remitir nuevamente el proyecto.

Siendo que, como señala Pírez (1986:88), "en esa confrontación por la coparticipación están en juego, del lado de las provincias, dossituaciones diferenciables. Por una parte las necesidades financieras para la existencia de los aparatos gobernantes de esas jurisdicciones(pago de salarios a sus empleados, por ejemplo), pero por otra parte la posibilidad de cumplir un papel en la promoción del desarrollo delas actividades económicas regionales, así como en la generación de condiciones de vida adecuadas para su población. Se trata endefinitiva de su función en la acumulación en las actividades económicas regionales y en la reproducción de la población, en la medidaque existe una "sociedad regional" en relación con la cual se define el gobierno provincial". La lucha de las provincias patagónicas (frentea la voluntad del ejecutivo de negociación caso por caso) y la composición de las comisiones no son más que facetas de una mismacuestión: fortalecer la situación en la negociación de las provincias.

Todo esto sucede en un contexto donde los componentes clientelísticos del sistema político-institucional argentino no dejan entonces deestar ausentes, más bien adquieren nuevos caminos en donde aflorar.

Consideremos que progresivamente se va llevando a las provincias a una situación de estrangulamiento financiero pero se posterga elestallido de la crisis en periodos eleccionarios, a través de inyecciones de fondos en muchos casos de carácter discrecional.. Esto esclientelismo en el sentido clásico.

Ahora bien, también la orientación de los fondos provenientes de los organismos internacionales para programas sociales y defortalecimiento institucional tiene características clientelísticas si consideramos que muchas veces las provincias beneficiarias no lo son porlas características especificas que adquiere tal o cual problemática social a nivel de la ciudadanía sino que lo son por el grado depermeabilidad que tienen para con el poder central; en función por ejemplo de contar con el voto de leyes en el Parlamento sin estudioprevio.

Así una provincia como la de Corrientes (que sin embargo no es del color oficial) aparece mejor considerada que Salta a la hora deasistencia financiera y técnica más allá de su impacto en el producto bruto global; o la provincia de La Rioja recibe un abultado nivel derecursos en términos absolutos y relativos de fondos discrecionales por parte del Tesoro Nacional, en función quizás de su centralidadestratégica política siendo que el presidente de la Nación es de esa provincia.

2.2 ¿Hacia un nuevo federalismo?

Si bien podemos argüir que la geografía de los desequilibrios fiscales descripta anteriormente guarda un débil relación con dimensiones delorden socioeconómico que permiten distinguir entre áreas centrales y áreas periféricas, y esto procede de un patrón de comportamientohistórico generalizable probablemente a todas las provincias, las situaciones diferenciales en términos de estas dimensiones pesan a la horade imaginar una perspectiva de evolución a largo plazo. Es en este caso que se necesita justamente la presencia del nivel nacional, quehabiendo descentralizado el componente rígido del gasto público a las provincias debiera constituirse en el ámbito de generación depolíticas compensatorias de los efectos del ajuste en los niveles regionales que se montan sobre desintegraciones regionales preexistentes,producto del agotamiento de un patrón de acumulación centrado en el Estado.

Siguiendo a O'Donnell (1982), en la sociedad capitalista "el Estado es expresión de un interés más general que el de los sujetos sociales decuya relación emana. Pero ese interés no es neutral o igualitario; es el de la reproducción de una relación social que articula desigual ycontradictoriamente a la sociedad. Esto equivale a decir que el Estado en conjunto- como aspecto y como objetivaciones- es una forma dearticulación de aquellos sujetos sociales".

Este aparece como un tercero legitimado como organizador del consenso a nivel de la sociedad civil, expresando un interés más general yse materializa bajo la forma de instituciones, de un aparato estatal destinados a la provisión de bienes públicos por medio de las políticasestatales o públicas que representan "un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención delEstado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil" (Oszlak/O'Donnell, 1976)

La incorporación o marginación de diferentes "cuestiones sociales" a la agenda estatal para que se constituyan o no en objeto de políticasexpresa, siguiendo a los mismos autores, cuotas diferenciales de poder que determinan o no el tratamiento o inclusión en la agenda así comoel modo de tratamiento.

Los problemas que se transforman en cuestiones socialmente relevantes deberían implicar a la hora de pensar políticas públicas tener encuenta la dimensión espacial. Sin embargo, en el caso argentino, la dimensión espacial se suele contemplar de manera secundaria tanto anivel del diseño como de la ejecución.

Como señaláramos anteriormente, cuando hablamos de una dimensión espacial, no hacemos referencia a una cuestión meramentegeográfica sino que aludimos a la materialización de representaciones de los procesos económicos, sociales y políticos que tienen lugar anivel nacional de manera diferencial, con una determinada combinación de dichos procesos diferente en cada caso en un momento históricodado.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, podemos sostener que la configuración espacial que se da en el seno de una nación y losdesequilibrios internos que se generan en términos de desarrollo, no están en absoluto desligados de los diferentes procesos a nivel nacional.Así "la difusión plena de procesos adelantados en unas regiones y su retraso en otras tiene que ver con el sistema social en su conjunto(...) se relaciona con las políticas tanto globales como sectoriales que históricamente se vienen aplicando en función de las estrategiasvigentes de desarrollo" (Rofman, 1976:42)

Aunque tenga un eco de otros tiempos volver a las nociones de centro-periferia volcadas a nivel interno, en el caso argentino, asistimos a laconsolidación de áreas integradas y áreas excluidas del proceso productivo nacional.

En efecto, siguiendo a Hirschman (1984), "el progreso económico no aparece en todas partes al mismo tiempo y que una vez que lo hahecho aparecen poderosas fuerzas que determinan una concentración espacial del crecimiento económico alrededor de los puntosiniciales" pero al mismo tiempo "puede mostrarse que el avance en un punto determina presiones, tensiones y compulsiones hacia elcrecimiento en sucesivos puntos".

Existen entonces dos tipos de fuerza que interactúan: una que apunta al desarrollo de una región deprimida o desarrollo lento o estancado:efecto trickling down y otra que tiende a impedirlo: efecto de polarización. Sin embargo esto no se tiene en cuenta a la hora del diseño depolíticas, habiéndose limitado en general los gobiernos a actuar de tres maneras (Boneo 1985):

- creando instituciones de desarrollo regional

- introduciendo incentivos y beneficios para la localización de empresas

- introduciendo consideraciones regionales en los planes de desarrollo nacional

En el caso argentino podemos argüir que en general se ha hecho recurso a la segunda opción, teniendo como ejemplo los regímenes depromoción industrial, más allá de la pertinencia de estos en algunos casos.

A nuestro juicio, retomando el planteo de Hirschman, en nuestro país primó el efecto de polarización del desarrollo. Las consecuencias deesto son grandes disparidades espaciales y una gran concentración de poder al nivel central.

Se genera una suerte de circulo vicioso, ya que esta alta concentración de poder a nivel central genera un fenómeno de concentracióneconómica. Al mismo tiempo la concentración económica refuerza la concentración político-administrativa.

Si la ausencia de estrategias de desarrollo en el marco de un ajuste que tiende a reforzar per se el carácter centralista que presenta ladistribución del poder en el caso argentino, es factible pensar que lo que se encuentra cuestionado es el ámbito estatal provincial; en tanto sepone en jaque la viabilidad de éstos como espacios de legitimación de relaciones sociales. Es que la autonomía aparece fuertementecuestionada en un contexto de crisis fiscal generalizada, donde las políticas encaradas a efectos de resolver dicha situación emanan delpoder central. El rol de los gobiernos provinciales parece limitado a ejecutar un paquete de medidas preestablecido en otro ámbito pero, almismo tiempo, las consecuencias de la aplicación de dichas medidas deben ser afrontadas no por el ámbito generador de las políticas sinopor ellos mismos.

No parece existir la idea de una resolución de las crisis fiscales provinciales en términos de una articulación con una estrategia de desarrollo;las medidas aplicadas en el marco de las reformas provinciales se convierten en objetivos en sí mismos, sin considerarlos en función de unaestrategia de crecimiento por lo que "cuando la estabilidad y la eficiencia se convierten en objetivos en si mismas, las políticasgubernamentales en condiciones democráticas resultan económicamente ineficientes o contraproducentes y políticamente explosivas (...) elestilo tecnocrático en que suelen formularse y aplicarse esas políticas tiende a socavar la consolidación de las instituciones democráticas"(Bresser Pereira/Przeworski/Maravall, 1995:247).

En este sentido, el aumento del nivel de conflicto en las provincias registrado en los últimos años arroja dudas acerca de los recursos depoder que pueden generar e instrumentar los poderes locales, devaluados en su función, frente a una creciente centralización de lasdecisiones, con la dinámica ya señalada de considerar la cuestión como una globalidad, por parte del gobierno nacional.

Paradójicamente el federalismo pareciera carecer de viabilidad, desde el punto de vista del poder central, cuando se trata del diseño depolíticas pero resurge como una reivindicación desde el mismo ámbito cuando se trata de cumplimentar la función social que aparece"provincializada" .

A largo plazo, ¿una independencia del poder central pero con capacidad de gestión no permitiría un cierto desarrollo a nivel provincial, auna pesar de las diferencias estructurales económicas de las provincias? Przeworski (1995:261) señala: "si las decisiones se adoptan en otraspartes las instituciones representativas se marchitan. No se derrumban forzosamente: la experiencia demuestra que pueden celebrarseelecciones y respetarse los derechos civiles en sistemas en los que el poder ejecutivo, suspendido por encima de las organizacionesrepresentativas y con escasos controles por parte de otros poderes democráticos, recurre retiradamente al decretismo, Pero desde el puntode vista de la calidad de la democracia, un sistema político con estas características está muy empobrecido".

No será mas bien que se necesita de aumentar la capacidad de gestión política de las provincias, aumentar la capacidad institucional esto esdecir adoptar nuevamente una estrategia federalista del reparto de poder y recursos sin abandonar el rol de garante de la unidad nacional através de políticas globales ?

Luego del "ajuste " nos encontramos en términos de Oszlak (1994) con un Estado mas "flaco" pero también mas "deforme" limitado en sucapacidad de respuesta frente a cuestiones y situaciones que lo interpelan directamente en su rol de garante de las condiciones dereproducción de capital. Esto lleva necesariamente una vuelta de tuerca en la redefinición del rol a cumplir como impulsor del proceso dedesarrollo en un contexto de necesaria inserción en el mercado internacional.

La situación es aún más alarmante si el traspaso de la responsabilidad social del Estado hacia las provincias, donde estructurasadministrativas anquilosadas, poco capacitadas, mal remuneradas deben soportar la provisión de bienes públicos, que dado lo antedicho,tienen baja calidad.

El "nuevo federalismo " posible está fuertemente comprometido por cuestiones de orden socio-político. La no consideración de estosaspectos no hará más que trasladar hacia abajo la encerrona en que se encuentran nuestro país post-iniciación del ajuste estructural:estabilización sin crecimiento y profundización de inequidades. Como señala Bresser Pereira (1995:55) "Superar la crisis fiscal del Estadosignifica no solo generar un superávit presupuestario (o un déficit publico muy inferior), sino también reducir la deuda publica (interna yexterna), recuperar el crédito del Estado y la credibilidad del gobierno y recuperar el ahorro público (...) definir una nueva pauta deintervención del Estado". (el subrayado es nuestro)

Las mismas recomendaciones del Banco Mundial, que no dejan de constituir un paradoja tratándose del mismo organismo impulsor delConsenso de Washington, le otorgan a la cuestión de la legalidad y la legitimidad un peso nuevamente, como componentes esenciales parala gobernabilidad, que ya no tiene que ver exclusivamente con liberarse de la sobrecarga de demandas, impronta de los 80’s: en términos desu actual presidente, el Estado "debe ser reconocido como legítimo. La construcción de la nueva legalidad no puede ser obra sólo de losgobiernos, considerados como únicos representantes de la sociedad. Implica una nueva ciudadanía y la aparición de fuerzas políticas ysociales independientes (...) una resistencia a las tentaciones neocaudillescas y, sobre todo, una ruptura del clientelismo que constituye labase de la vida política en la mayor parte de los países de América Latina" (Clarín, 03/02/96).

Sin embargo nuestro sistema político está lejos de responder a esto. En general asistimos a un grado de discrecionalidad creciente en lacreación de los recursos de poder necesarios para la gestión del proceso de ajuste: un poder judicial apéndice de los ámbitos decisoresejecutivos, el relegamiento de la oposición a segundo plano, la ciudadanía restringida en términos de derechos sociales, son indicadores deque la situación lejos de presentarse auspiciosa esta teñida de un manto de sombra.

Existe quizás alguna similitud con el caso de las películas que siempre se estrenan más tarde en los cines de nuestro país? O para proseguircon la temática cinematográfica, no se trata más bien de que no todas las películas tardan en estrenarse sino que las que llegan tarde o no seestrenan son aquellas que no son demasiado comerciales y que implican un riesgo de inversión?

NOTAS

1La cuestión del federalismo, desde una perspectiva teórica, ha sido desarrollado en Escandell, De Luca, Nanclares (1995). A efectos deeste trabajo se retoman las líneas argumentativas de Deutsch (1976), Lijphart (1987), Carmagnani (1993).

2 La anterior Ley de Coparticipación (20221/73) estipulaba la distribución secundaria según criterios de población, brecha de desarrollo ydispersión de población. El índice de "nivel de desarrollo" resulta del "promedio aritmético simple de tres componentes: (1)calidad devivienda, (2) automóviles per cápita y (3) calidad de los recursos humanos. Los componentes reflejan de alguna manera la riquezatangible en manos de los habitantes de cada provincia (los componentes 1 y 2) y el stock de capital productivo representado por laformación de su población (componente 3)" (Nuñez Miñana, 1972)

3 Esta es una de las formas posibles de categorizar a las provincias, quizás la más extendida, que deriva de la aplicación del índice de nivelde desarrollo propuesto por Nuñez Miñana. Con algunos cambios respecto de la propuesta original, es la clasificación adoptada pororganismos estatales e internacionales. El resultado es la constitución de cuatro grandes grupos: provincias Avanzadas, (MCBA, BuenosAires, Mendoza, Córdoba, Santa Fé), Intermedias (Entre Ríos, Salta, San Juan , San Luis, Tucumán), Baja densidad (Chubut, Santa Cruz,Tierra del Fuego, Río Negro, La Pampa, Neuquen) y Rezagadas (Catamarca, La Rioja, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Santiago delEstero, Corrientes)(Porto, 1995).

4 La brecha de credibilidad hace al déficit de gobernabilidad observable al inicio de la gestión de la actual administración. El contextohiperinflacionario, la activación de los sectores sindicales, parte de su propia fuerza, y el fantasma de un retorno al populismo, encarnado enla figura de Menem para gran parte del establishment económico, que apostó sus fichas del lado del candidato radical Eduardo Angelozcontribuían a limitar los recursos de poder disponibles en este escenario inicial. Ver al respecto Palermo (1993), Acuña (1992),Escandell/Nakano (1995).

5 La idea de un ajuste en etapas aparece esbozada en IDEP (19??b).

6 Los datos sobre estados provinciales provienen esencialmente de la Secretaría de Asistencia para al Reforma Económica Provincial,Ministerio del Interior (de aquí en más SAREP)

7 Para el año 1944, el criterio de la SAREP es incluir las regalías como recursos de jurisdicción nacional en la ejecución. En 1995 estasaparecen explícitamente excluidas del cómputo recursos de jurisdicción nacional.

8 A modo de anécdota es interesante ver en algunos casos la relación existente entre el numero de agentes de la Legislatura provincial porLegislador: mientras que en el caso de Mendoza (provincia de casi un millón y medio de habitantes) la relación es de 8.4 a 1, en el caso deCorrientes, Chaco, Formosa, La Rioja, Misiones la relación adquiere magnitudes significativas. En el Chaco la relación es de 51.1 a 1, enCorrientes de 51.1 a 1, en Formosa 63.5 a 1 y en Misiones 30.6 a 1.

9 No existen estadísticas disponibles posteriores a 1993 para todo el país. Sin embargo, en el marco de los programas de asistencia para lasreformas provinciales, existen cálculos para algunos distritos.

10 En las provincias de Chubut, Entre Ríos, San Luis y La Pampa la prestación está a cargo de los municipios.

11En las provincias de Chubut y La Pampa la prestación está a cargo de cooperativas.

12Dicho pacto fue prorrogado en varias oportunidades; en este caso hacemos referencia a la última prórroga que se gestiona en el corrienteaño.

13Al tratarse de una ley especial, debe ser sancionada con una mayoría absoluta, es decir la mitad más uno del total de miembros quecomponen el cuerpo, no la mayoría de los presentes. Y siendo que se trata de cuestiones que afectan a la coparticipación, el Senado, porcompetencia, debe ser la Cámara de origen.

14 En el caso del Senado, la idea es extender a una representante por provincia la cantidad de integrantes de la Comisión Especial deCoparticipación (en la actualidad hay provincias con dos representantes y otras con ninguno). Pero no solo aparece cuestionado el numerosino también el nombre de los miembros ("operadores habituales del gobierno") y la pertenencia de algunos a la Comisión de Hacienda yPresupuesto, la otra comisión que entenderá sobre la coparticipación. Este reclamo es impulsado no solo por la oposición sino también porsectores del oficialismo.

15En muchos casos la evaluación de estos regímenes de promoción industrial demuestra, a largo plazo, la carencia de estrategias dedesarrollo sobre las cuales se inserta la promoción, limitándose a la cuestión de desgravación impositiva sin un evaluación de impacto deltipo de industria a promocionar.

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Clarín 13/1/96 / Clarín 3/2/96

STELLA ESCANDELL

Lic. en Ciencia Política, UBA. Integrante de la 6ª Promoción de la Maestría en Administración Pública INAP/Facultad de CienciasEconómicas UBA - Tacuarí 653 -3 (1071) Buenos Aires - Tel: 345-1013

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