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VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA- Vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso

“De conformidad con los argumentos expuestos en acápite anterior, considera la Sala que en el presente caso la actitud de la Secretaría Departamental de Educación del Cauca – Oficina del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vulnera los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que so pretexto de elaborar el proyecto de acto administrativo para cumplir el fallo judicial que declaró el derecho de los hoy accionantes a sustituir en la pensión a la señora Amelia Lucía Trujillo Gil, la Entidad expone que no se está negando la aprobación y pago de la prestación, sino que se están solicitando los documentos exigidos en el formato que existe para cada prestación, lo anterior para verificar la calidad de beneficiarios que ya obtuvieron por orden judicial y que por tratarse de dineros del erario, debe verificarse con documentación actualizada. Dicha actuación desconoce de plano que en el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho se acreditó fehacientemente la calidad de beneficiarios de la prestación de los tutelantes, ordenando el consecuente reconocimiento a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Como se expuso en precedencia, el derecho al acceso a la administración de justicia no se limita a la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico, por lo que el incumplimiento de las providencias judiciales desconoce además el derecho al debido proceso y la institución de la cosa juzgada. En estas condiciones, la acción de tutela debe actuar como mecanismo de garantía de los mencionados derechos fundamentales, para evitar la vulneración consecuencial de los demás derechos invocados en la demanda, toda vez que en el presente caso es dable afirmar que la actuación de la Secretaría de Educación Departamental al desconocer el derecho reconocido en la sentencia de 24 de junio de 2008, la cual cobró ejecutoria el 3 de febrero de 2009, ratifica la ocurrencia de una vía de hecho administrativa en desmedro de los derechos fundamentales de los demandantes. (…) Así las cosas, ante la probada ocurrencia de una vía de hecho administrativa que ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de los actores, es preciso conceder el amparo solicitado, para en consecuencia ordenar a la señora Secretaria de Educación Departamental del Cauca, como autoridad competente en este caso, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a disponer el trámite de cumplimiento en los precisos términos ordenados en la sentencia de 24 de junio de 2008, teniendo en cuenta la documentación aportada inicialmente por los actores el 23 de junio de 2000 y la anexa a la petición de cumplimiento radicada el 30 de diciembre de 2009”.

Expediente 2010 00083 00Actor EDUARDO MONTOYA Y OTRODemandada NACIÓN-MINEDUCACIÓN Y OTROSAcción TUTELA

REPÚBLICA DE COLOMBIARAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA

Popayán, veintitrés de marzo de dos mil diez

Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ

Expediente 2010 00083 00 Actor EDUARDO MONTOYA VILLAFAÑE Y OTRODemandada NACIÓN-MINEDUCACIÓN Y OTROSAcción TUTELA

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

EDUARDO MONTOYA VILLAFAÑE, quien actúa a nombre propio y en representación de su hijo, el menor JUAN DAVID MONTOYA TRUJILLO, interpone acción de tutela en contra de la Nación- Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S.A., y el Departamento del Cauca, alegando la presunta vulneración de los derechos al debido proceso, el acceso a la justicia, el mínimo vital, el derecho al pago oportuno de las pensiones, los derechos adquiridos y el derecho a la vida en condiciones dignas, los que considera violados en vista de que las demandadas se niegan a cumplir en forma diligente y oportuna un fallo judicial, debidamente ejecutoriado.


En consecuencia, solicita que “se ordene el cumplimiento inmediato de la sentencia calendada el 24 de junio de 2008, proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, ejecutoriada el 03 de febrero de 2009.” (FI. 2)

1.1. Los hechos

Como hechos que sustentan las pretensiones se exponen, en síntesis, los siguientes:

- A través de apoderada judicial instauró una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Entidades hoy accionadas, la que culminó con sentencia favorable a las pretensiones formuladas y que dispuso declarar la nulidad del acto presunto derivado del silencio administrativo negativo, por el cual se negó el reconocimiento de la pensión post mortem o de sobrevivientes de la educadora Amelia Lucía Trujillo Gil.

- La citada sentencia ordenó en consecuencia a la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer a favor de Eduardo Montoya Villafañe, en nombre propio y en nombre de su hijo menor Juan David Montoya Trujillo, la pensión de sobrevivientes a partir del 10 de abril de 1998, en la cuantía resultante de aplicar lo previsto en el artículo 48, inciso 2° de la Ley 100 de 1993, además de los reajustes correspondientes y las mesadas adicionales que se hubieran causado hasta la fecha de reconocimiento de la pensión.

- Dice que la decisión de primera instancia fue apelada oportunamente por la demandada, no obstante, el recurso fue rechazado por el H. Consejo de Estado toda vez que el apoderado no acreditó la calidad con que actuaba, quedando en consecuencia ejecutoriada la sentencia el 3 de febrero de 2009.

- Conforme al mencionado fallo, señala que radicó derecho de petición el 30 de diciembre de 2009, a efecto de que las entidades accionadas procedieran en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, anexando la sentencia en copia auténtica, constancia de ejecutoria, fotocopia del poder para actuar, liquidación de la pensión


según el fallo, factores de salario del último año de servicio y carnet de afiliación a Saludcoop EPS.

- Expone que no obstante los anexos presentados, la Oficina asignada para el trámite exigió mediante comunicación SED-FPSM-RC-045 del 6 de enero de 2010, que se allegaran todos los documentos necesarios para tramitar la pensión de sobrevivientes, ante lo cual su apoderada judicial se presentó ante la Secretaría de Educación y Cultura, Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, en donde le indicaron que es necesario presentar todos los documentos para iniciar el trámite de reconocimiento de la citada pensión, empezando por una serie de declaraciones extrajuicio de convivencia, registros civiles y otros que ya fueron presentados con la petición inicial en el año 2000 y que deben obrar en sus archivos.

- Considera que la Entidad no entiende que el derecho ya está reconocido y que se requiere que se dicte el acto mediante el cual se de cumplimiento a la sentencia, para materializar el cobro de la prestación social y que cese la violación de los derechos fundamentales invocados.

- Hace referencia a que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se expuso la situación de salud del menor Juan David Montoya Trujillo, quien presenta una cardiopatía que requirió de intervención quirúrgica y exige tratamiento permanente de control

Al expediente se aportan las siguientes pruebas:

- Copia de la petición de cumplimiento de fallo y sus anexos radicada el 30 de diciembre de 2009, entre los que obra la primera copia auténtica de la sentencia de 24 de junio de 2008. (FI. 12 a 53)

- Copia simple del Oficio SED-FPSM-RC-045 de 6 de enero de 2010, suscrito por el Coordinador del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional Cauca, mediante el cual solicita la presentación de todos los documentos necesarios para tramitar la pensión de sobrevivientes, además de la primera copia del fallo judicial. (FI. 54)- Copia simple del Oficio FPSM-RC-619 de 5 de febrero de 2010, suscrito por el Coordinador del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio,


Regional Cauca, mediante el cual solicita al Tribunal Administrativo del Cauca el expediente que se allegó con destino al proceso No. 20042698, en el que fue actor el hoy tutelante. Señala que dicha documentación se requiere para ser enviada a la Fiduciaria La Previsora S.A., con el fallo proferido y el proyecto de acto administrativo con la liquidación de la respectiva aprobación para que la Fiduprevisora, Entidad encargada de los pagos realice su estudio y proceda de conformidad con lo ordenado. (FI. 55)

- Copia del Registro Civil de Nacimiento de Juan David Montoya Trujillo. (FI. 56)

- Oficio de 15 de mayo de 2001, en el cual se deja constancia de la recepción del Oficio P.E.F. 3024 de 30 de abril de 2001, relacionado con la solicitud de reconocimiento de pensión post mortem por invalidez de Amelia Lucía Trujillo Gil y su correspondiente sustitución, el cual se devuelve sin actuación la Fiduciaria La Previsora sin haberlo remitido al competente. (FI. 57)

- Desprendible de radicación No. 338, sobre la solicitud de Pensión Post Mortem de Amelia Lucía Trujillo Gil. (FI. 58)

- Copia de apartes de la Historia Clínica del menor Juan David Montoya Trujillo, correspondientes a registros médicos que datan de los años 1997 y 1998 (FI. 59 a 100)

- Copia simple del Registro Civil de Matrimonio contraído entre Eduardo Montoya Villafañe y Amelia Trujillo Gil (FI. 101)

- Copia simple de la cédula de ciudadanía de Eduardo Montoya Villafañe (FI. 102)

2. Recuento procesal

Con auto de 5 de marzo de los corrientes, se admitió la tutela y se ordenó la notificación de los representantes legales de las entidades accionadas.


Así mismo, se dispuso negar la medida provisional invocada en la demanda. (FI. 105 y 106)

El auto fue cumplido cabalmente. (FI. 107 a 118)

2.1. La intervención de las Entidades demandadas

2.1.1. La Fiduciaria La Previsora S.A

El Vicepresidente de Fondos de Prestaciones – Fiduprevisora S.A., se refirió a la demanda para indicar el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes sometidos al régimen de la Ley 91 de 1989, señalando que intervienen las Secretarías de Educación en donde se realizan las solicitudes y se dicta el acto administrativo, además de la entidad fiduciaria, que verifica previamente al reconocimiento la documentación y procede al pago después de recepcionar el acto administrativo de reconocimiento que dicta el Secretario de Educación, acto administrativo que debe estar acorde con el pronunciamiento del ente fiduciario y en caso de embargos aplicados a los valores reconocidos.

Expuso que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es una cuenta especial de la Nación, creada por la Ley 91 de 1989 y de conformidad con su artículo 3°, no tiene personería jurídica, lo que implica que no es sujeto que pueda concurrir a juicio. Esta cuenta es manejada fiduciariamente por Fiduprevisora S.A., tratándose de un patrimonio autónomo conforme a las disposiciones de la fiducia mercantil.

Mencionó que los recursos que conforman la cuenta especial de la Nación, una vez se recepciona la resolución de reconocimiento, notificada, ejecutoriada y remitida por la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada a la que está adscrita el educador, la Fiduciaria procede al ingreso en nómina y consecuencial pago a través de las entidades bancarias en todo el país.

Hizo un recuento de la normatividad que cita como aplicable al trámite de reconocimiento de las prestaciones sociales antes mencionadas y concluyó que la expedición del acto administrativo que resuelve sobre la solicitud


de prestación social o económica de un docente sometido al régimen de la Ley 91 de 1989, corresponde, en este caso, al Secretario de Educación del Departamento del Cauca y señaló que al ingresar los expedientes contentivos de las solicitudes de prestaciones sociales para efecto de la aprobación previa, son sometidos a estudio jurídico en estricto orden de llegada a la Entidad, la que a su vez atiende los expedientes remitidos de las 82 entidades certificadas del país, respetando dicho orden para no vulnerar derechos fundamentales como el de la igualdad.

Sobre el presente caso indicó que al revisar la base de datos de prestaciones económicas de la Entidad, no se encontró registro alguno de haberse conocido la prestación de que trata la tutela, como tampoco que el derecho de petición elevado en tal sentido fuese radicado ante la Fiduciaria, ni que la Secretaría de Educación Departamental hubiese enviado el respectivo expediente para su estudio previo.

Precisa que como el accionante presentó la petición ante la Secretaría de Educación del Cauca, ésta no requiere de aprobación de la Fiduciaria para negar la prestación, ya que sólo la requiere para el reconocimiento y por consiguiente, siendo la entidad territorial la única competente para expedir actos administrativos de reconocimiento o negación de prestaciones, solicita vincular a la mencionada Secretaría de Educación para que informe sobre la petición de la prestación objeto dela tutela.

Solicitó que se desestime la tutela frente a la Fiduciaria, toda vez que no ha vulnerado ningún derecho, máxime si se tiene en cuenta que la petición fue elevada ante la Secretaría de Educación Departamental del Cauca. (FI. 119 a 123 y 125 a 129)

2.1.2. La Secretaría de Educación del Departamento del Cauca

Actuando por medio de apoderado judicial, la Secretaria de Educación del Departamento del Cauca, quien se encuentra facultada para firmar los actos administrativos de reconocimiento de las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tras hacer un recuento de sus actuaciones y la solicitud de la documentación para el trámite de la pensión de sobrevivientes, expuso que un funcionario del


Fondo de Prestaciones Sociales se dirigió al Tribunal Administrativo del Cauca, con la finalidad de obtener las copias necesarias para el trámite y proceder al pago de la prestación que por fallo judicial obtuvo el accionante, señalando que del expediente que reposa en esta Corporación no se obtuvieron los documentos requeridos.

Manifestó que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio está reconociendo la prestación que el actor obtuvo por vía judicial, sólo que es necesario por trámites legales, anexar por parte del interesado la documentación correspondiente, la cual será enviada a la Fiduprevisora S.A., junto con la liquidación que se realice.

Aclaró que no se está negando la aprobación y pago de la prestación, sino que se están solicitando los documentos exigidos en el formato que existe para cada prestación, esto para verificar la calidad de beneficiarios que ya obtuvieron por orden judicial y que por tratarse de dineros del erario, debe verificarse con documentación actualizada.

Dijo que la Entidad acata el reconocimiento que se hace en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca a favor de los actores, pero que por motivos legales debe darse el trámite correspondiente a la orden judicial, al igual que a las demás prestaciones solicitadas por otros docentes o beneficiarios, siendo que para este caso la aprobación no está en duda sino que se tiene que realizar el trámite para la liquidación y el pago.

Hizo un resumen del trámite que realiza el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para la aprobación o negación de una prestación, aclarando que la Secretaria de Educación- Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional Cauca, sólo radica, revisa, sustancia, liquida y proyecta el acto administrativo para remitirlo a la Fiduprevisora, una vez aprobada la prestación expide el acto definitivo que resuelve de fondo la petición, posteriormente se notifica y después de ejecutoriado nuevamente lo remite a la fiduciaria para el respectivo pago.

Solicitó tener en cuenta que la parte interesada no ha radicado la documentación necesaria para el trámite y aprobación de la prestación,


por lo que no se ha podido enviar la liquidación y el expediente que contiene los documentos allegados por el interesado y los que la Entidad aporta. (FI. 133 a 138)

2.1.3. El Ministerio de Educación Nacional

La Asesora Jurídica del Ministerio al contestar la demanda se limita a realizar un recuento de la normatividad relacionada con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para concluir que desde el 28 de diciembre de 2006 se encuentran suprimidos los cargos de Representante del Ministro de Educación Nacional ante entidad territorial y que las funciones que estos ejercían respecto del citado Fondo, se encuentran radicadas en cabeza de las Secretarías de Educación, en virtud de lo consagrado por las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005.

Expuso que las notificaciones de los procesos que se promuevan en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser notificadas al Ministerio a través de las Gobernaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, o estableciendo un mecanismo de citaciones para la correspondiente notificación a su apoderado.

Señaló que como administrador fiduciario, la Fiduciaria La Previsora S.A., es la encargada de tomas todas las decisiones en relación con el manejo del patrimonio autónomo que está constituido con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que coadyuva los planteamientos que exponga dicha Entidad frente a la presente acción de tutela. (FI. 139 a 144)

II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. La competencia

El Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela según lo establecido por el Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 37, en PRIMERA INSTANCIA.


2. Problema jurídico

De conformidad con los antecedentes presentados, el Tribunal debe establecer si en el evento de acreditarse una vulneración de los derechos fundamentales invocados la acción de tutela es procedente para ordenar el cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a favor de los actores.

3. Procedencia de la acción de tutela

De conformidad con el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela es un derecho público subjetivo del que goza toda persona para obtener del Estado, a través de la Rama Judicial, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares, en ciertos casos. Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario, es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso.

4. Procedencia de la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de fallos judiciales

En varias oportunidades la H. Corte Constitucional ha explicado que el cumplimiento por parte de las autoridades y particulares de las decisiones judiciales garantiza la efectividad de los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia, al tiempo que se constituye en una manifestación valiosa del Estado Social de Derecho.1 Así, ha señalado que el derecho al acceso a la administración de justicia no se

1 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-537 de 1994, T-553 de 1995, T- 809 de 2000, T-510 y T- 1051 de 2002.


limita a la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico. En la Sentencia T-553 de 1995, en cuya oportunidad se otorgó el amparo y se ordenó el cumplimiento de una decisión judicial, la Corte explicó lo siguiente:

“La observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia -artículo 229 Superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto.

En tal virtud, cuando la autoridad demandada se rehusa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón.”2 (Destaca la Sala)

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el incumplimiento de las providencias judiciales atenta contra el principio democrático y, además de vulnerar el derecho al acceso a la administración de justicia, desconoce el debido proceso. En la sentencia T-1686 de 2000, la H. Corte Constitucional, anotó:

“La exactitud y oportunidad en el cumplimiento de los fallos judiciales resulta esencial para garantizar no solamente el cometido de la persona -que se constituye en su derecho fundamental- de acceder materialmente a la administración de justicia sino para sostener el principio democrático y los valores del Estado de Derecho.

A no dudarlo, un signo inequívoco de decadencia institucional y de debilitamiento de la democracia es la pérdida del respeto y acatamiento a

2 Ver entre otras, las sentencias T-329 de 1994, T- 537 de 1994, T-809 de 2000, T- 406, T-510 y T- 1051 de 2002, T-321 de 2003.


las determinaciones de los jueces, encargados de definir el Derecho y de suministrar a la sociedad, con arreglo a la Constitución y a las leyes, las fórmulas pacíficas de solución de los conflictos que surgen en su seno.

La actitud de desacato a las providencias de los jueces, por lo que significa como forma de desestabilización del sistema jurídico, debe ser sancionada con severidad. Frente a ella, por supuesto, cabe la tutela para proteger los derechos fundamentales que, como consecuencia, puedan resultar afectados.

(…)

El cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho, garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad.”3 (Destaca la Sala)

Ahora bien, en cuanto a la protección de los referidos derechos y principios constitucionales, igualmente se ha aceptado la procedencia de la acción de tutela, en ciertos casos, como quiera que los fallos judiciales ya ejecutoriados son de obligatorio cumplimiento y han reconocido derechos a favor de las personas. En la Sentencia T- 1051 de 2002, la Corte aclaró:

“En tal virtud, cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar completamente lo dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón.

Fue ello lo reiterado también recientemente por esta Sala de Revisión, en la sentencia T-406 de 2002 al indicar que “…la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial dictada

3 La Corte concedió la tutela invocada y ordenó a la empresa Panamco Indega S.A., “dar inmediato y estricto cumplimiento a la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, proferida el 18 de mayo de 1999 y mediante la cual se decidió el recurso de homologación interpuesto contra el Laudo Arbitral del 2 de diciembre de 1998”.


por la jurisdicción ordinaria laboral a favor del señor ROMERO CASTILLO, pues la procedencia del amparo no está supeditada a que el accionante demuestre la vulneración de su mínimo vital o el de su familia, en tanto el cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 Superiores.” (Destaca la Sala)

No obstante lo anterior, en relación con la procedencia de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales vulnerados como consecuencia del incumplimiento de un fallo judicial, la Corte Constitucional ha tenido presente la obligación contenida en el mismo. Así pues, analiza la distinción entre una obligación de hacer y una de dar para efectos de determinar la viabilidad del amparo por vía de tutela.4 En la sentencia T- 599 de 2004, se pronunció al respecto en los siguientes términos:

“Ahora bien, en lo que hace a la obligación contenida en el fallo incumplido, la jurisprudencia ha distinguido entre una obligación de hacer y una dar, para concluir que el mecanismo de la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las obligaciones de hacer, cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución de una sentencia, pero que no es admisible frente a la ejecución de obligaciones de dar, porque para estos casos el instrumento idóneo de carácter ordinario es el proceso ejecutivo.

En este sentido, se pronunció la Corte en la Sentencia T-403 de 19965:

“En lo que hace referencia al cumplimiento de sentencias judiciales por vía de tutela, esta Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una obligación de hacer, es viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de tutela, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia”.

4 Al respecto pueden consultarse entre otras las sentencias T-498 y T-720 de 2002 y T-631 y T-882 de 2003. 5 Sentencia T-403/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa


“En cambio, cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, la ley ha previsto un mecanismo idóneo para lograr su cumplimiento, como es el proceso ejecutivo, cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación que se pretende eludir, ya que pueden pedirse medidas cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate, para asegurar así el pago que se pretende evadir.”6

(Destaca la Sala)

Así pues, resulta clara la procedencia de la acción de tutela tratándose de obligaciones de hacer. No obstante, ello no quiere decir que de manera excepcional no proceda cuando la obligación contenida en el fallo incumplido sea de dar. En efecto, se ha aceptado la procedibilidad en los casos en que está de por medio la afectación de derechos fundamentales como el mínimo vital. Al respecto el máximo tribunal constitucional aclaró:

“Con todo la Corte ha considerado procedente la acción de tutela en aquellos casos en los que se ha exigido el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como quiera que si el juez de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina de los peticionarios convalida la afectación del mínimo vital de los mismos7, lo cual constituye una excepción a la regla según la cual la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar.”8

De todo lo anterior se concluye entonces que, no obstante su carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las circunstancias de cada caso. Ello implica que el juez de tutela está en la obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se hace necesaria la protección por esta vía.

6 La Corte concedió el amparo a una persona que había logrado el reconocimiento judicial de su pensión de invalidez, pero cuyo pago aún estaba pendiente, y ordenó la inclusión en nómina del peticionario en un término no superior a 48 horas.7 Ver, en particular, las sentencias T-720/02 MP Alfredo Beltrán Sierra y T-498/02 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.8 Sentencia T-631 de 2003.


5. Análisis de la situación propuesta

5.1. La procedibilidad de la tutela en el caso concreto

Como ya se dijo anteriormente, el actor en nombre propio y en representación de su hijo menor solicita el amparo de sus derechos fundamentales, los que considera vulnerados por las Entidades demandadas al no dar cumplimiento al fallo proferido por esta Corporación en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a su favor.

Dicha violación la enmarca en un aspecto bien definido, cual es la exigencia de parte de la Secretaría de Educación Departamental del Cauca- Oficina del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la documentación que acredite el derecho, la que en la contestación de la demanda señala el apoderado de la Secretaría se requiere para “verificar la calidad de beneficiarios que por orden judicial ya la obtuvieron pero que por tratarse de dineros del erario público se debe verificar con documentación actualizada.” (FI. 134)

Un aspecto adicional que no puede pasar por alto el Tribunal radica en el hecho de que la Secretaría de Educación Departamental manifiesta que a la fecha no se ha enviado la liquidación y el expediente a Fiduprevisora S.A. para su aprobación, precisamente por no haberse allegado la documentación exigida al interesado. (FI. 135 y 136)

Así las cosas, frente a la procedibilidad de la acción de tutela para el caso concreto, se tiene que los accionantes se encuentran en una situación de indefinición respecto de la obligación de hacer que entraña el cumplimiento del fallo judicial, toda vez que puede considerarse que ni siquiera se ha dado inicio a la actuación pertinente, bajo el argumento de no tenerse la documentación necesaria, contexto que debe tenerse como referente para valorar la procedencia de la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de los demandantes.


Dicha valoración, en términos de la H. Corte Constitucional, implica realizar un estudio analítico del mecanismo judicial ordinario previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el solicitante9.

En la sentencia T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la “acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa providencia la Corte acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser sencillo, rápido y efectivo, de conformidad con lo previsto en dicho instrumento internacional.

En este contexto, señaló la Corte que la “sencillez” del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las limitaciones de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha acompañado a estos grupos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política.

La “rapidez” del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo pueda tener sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual deberán examinarse las circunstancias del caso.

9 Sentencia T-720 de 7 de julio de 2005.


La “efectividad” del medio judicial es una combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer en mayor grado el interés concreto del afectado, lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de los derechos lesionados.

Tales criterios han sido reiterados en numerosos fallos posteriores y de la interpretación sistemática del artículo 86 de las Constitución y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos se tiene que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige. Por el contrario, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial10.

Al estudiar la procedibilidad de la acción bajo estas premisas, encuentra la Sala que la vía ordinaria ejecutiva no constituye un mecanismo idóneo para proteger los derechos invocados por los accionantes, entre quienes se encuentra un menor de edad, merecedor de una especial protección constitucional, quien tiene el status jurídico de pensionado por sustitución y requiere el cumplimiento del fallo judicial para garantizar su mínimo vital. Así, para acudir a la vía ejecutiva respecto de la obligación de dar contenida en la mencionada sentencia, debe tenerse en cuenta el término de 18 meses, contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, lo que descarta de plano la rapidez de este camino procesal ordinario frente a la acción de tutela.

10 Al respecto pueden consultarse las sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672/98, entre otras.


Como se dijo, frente al análisis de procedencia de la acción de tutela es necesario tener en cuenta que existen sujetos favorecidos por una protección constitucional especial -entre los cuales se encuentran los menores de edad-, existencia que obliga al juez de tutela a calificar los requisitos de procedibilidad desde una perspectiva distinta.

De conformidad con todo lo anterior, no puede concluirse más que la procedibilidad de la acción en el caso concreto, destacando que el presupuesto de la inmediatez se ve cumplido igualmente, toda vez que la actuación presuntamente vulnerante de los derechos invocados en la demanda tuvo lugar con ocasión del requerimiento efectuado por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, en el sentido de que se allegue la documentación necesaria para tramitar la pensión de sobrevivientes, según Oficio de 6 de enero de 2009 (sic) (FI. 54), emitido frente a la petición de cumplimiento de fallo radicada el 30 de diciembre de 2009.

5.2. La vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso

De conformidad con los argumentos expuestos en acápite anterior, considera la Sala que en el presente caso la actitud de la Secretaría Departamental de Educación del Cauca – Oficina del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vulnera los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que so pretexto de elaborar el proyecto de acto administrativo para cumplir el fallo judicial que declaró el derecho de los hoy accionantes a sustituir en la pensión a la señora Amelia Lucía Trujillo Gil, la Entidad expone que no se está negando la aprobación y pago de la prestación, sino que se están solicitando los documentos exigidos en el formato que existe para cada prestación, lo anterior para verificar la calidad de beneficiarios que ya obtuvieron por orden judicial y que por tratarse de dineros del erario, debe verificarse con documentación actualizada.

Dicha actuación desconoce de plano que en el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho se acreditó


fehacientemente la calidad de beneficiarios de la prestación de los tutelantes, ordenando el consecuente reconocimiento a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Como se expuso en precedencia, el derecho al acceso a la administración de justicia no se limita a la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico, por lo que el incumplimiento de las providencias judiciales desconoce además el derecho al debido proceso y la institución de la cosa juzgada.

En estas condiciones, la acción de tutela debe actuar como mecanismo de garantía de los mencionados derechos fundamentales, para evitar la vulneración consecuencial de los demás derechos invocados en la demanda, toda vez que en el presente caso es dable afirmar que la actuación de la Secretaría de Educación Departamental al desconocer el derecho reconocido en la sentencia de 24 de junio de 2008, la cual cobró ejecutoria el 3 de febrero de 2009, ratifica la ocurrencia de una vía de hecho administrativa en desmedro de los derechos fundamentales de los demandantes.

La jurisprudencia constitucional en la sentencia T- 567 de 1999 indicó cuando puede acontecer una vía de hecho en los siguientes términos:

“La Corte ha considerado que una providencia judicial constituye una vía de hecho cuando (1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en


franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico.” Se predica lo anterior también para el caso de via de hecho en actuaciones administrativas. La Corte Constitucional en la T-827/99 señaló algunos eventos en los cuales ocurre vía de hecho en el trámite de las pensiones: “Puede darse la vía de hecho, lo ha admitido esta Corte, si se forza arbitrariamente el ordenamiento jurídico, si se han quebrantado o se amenazan derechos constitucionales fundamentales (Sentencia T-765 /98). (…)(Destaca la Sala)

En igual sentido, la Alta Corporación, con ponencia del H. Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero, señaló11:

“se incurre en una vía de hecho cuando la actuación de una autoridad pública carece de fundamento objetivo, obedece a motivaciones internas y tiene como consecuencia la violación de derechos fundamentales,especialmente el del debido proceso. Una conducta de éstas desconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona (artículo 4), la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228) y por consiguiente, el juez de tutela debe proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados (T-79/93). (Destaca la Sala)

Así las cosas, ante la probada ocurrencia de una vía de hecho administrativa que ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de los actores, es preciso conceder el amparo solicitado, para en consecuencia ordenar a la señora Secretaria de Educación Departamental del Cauca, como autoridad competente en este caso, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a disponer el trámite de cumplimiento en los precisos términos ordenados en la sentencia de 24 de junio de 2008, teniendo en cuenta la documentación aportada inicialmente por los actores el 23 de junio de 2000 y la anexa a la petición de cumplimiento radicada el 30 de diciembre de 2009.

11 Sentencia T- 1016 de 2000.


Igual precisión deberá hacerse a la Fiduprevisora S.A., como Entidad interviniente en la actuación administrativa, para que proceda a considerar el proyecto de acto administrativo que se emita en el trámite de cumplimiento de fallo, en los precisos términos ordenados en la sentencia de 24 de junio de 2008, teniendo en cuenta la documentación aportada inicialmente por los actores el 23 de junio de 2000 y la anexa a la petición de cumplimiento radicada el 30 de diciembre de 2009, documentación esta que debe reposar en la Secretaría de Educación Departamental del Cauca.

Adicionalmente, se conminará a la Secretaria de Educación Departamental – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A., para que se abstengan en lo sucesivo de incurrir en actuaciones como las que dieron lugar al presente proceso, so pena de las sanciones pertinentes, así mismo, para que se de aplicación inmediata y permanente tanto de las disposiciones legales como de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional sobre el caso.

En vista de que la Nación – Ministerio de Educación Nacional no tiene participación en la actuación administrativa de cumplimiento de fallo, es claro que no ha vulnerado ningún derecho fundamental a los actores.

6. Conclusión

De conformidad con el análisis realizado, la respuesta al problema jurídico planteado es positiva, habida cuenta de que en el presente caso se constató la ocurrencia de una vía de hecho administrativa que vulnera los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, tornándose la acción de tutela en el mecanismo más eficaz para garantizar la vigencia de los mencionados derechos, teniendo en cuenta el carácter de las obligaciones contenidas en la sentencia de 24 de junio de 2008, situación que impone la adopción de las órdenes emitidas en esta providencia.

III. DECISIÓN


Por lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

1. SE TUTELAN los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor EDUARDO MONTOYA VILLAFAÑE y el menor JUAN DAVID MONTOYA TRUJILLO vulnerados por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CAUCA – OFICINA DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. En consecuencia, SE ORDENA a la señora SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CAUCA, como autoridad competente en este caso, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a disponer el trámite de cumplimiento en los precisos términos ordenados en la sentencia de 24 de junio de 2008, teniendo en cuenta la documentación aportada inicialmente por los actores el 23 de junio de 2000 y la anexa a la petición de cumplimiento radicada el 30 de diciembre de 2009.

3. SE ORDENA a la Fiduciaria FIDUPREVISORA S.A., como Entidad interviniente en la actuación administrativa, que proceda a considerar el proyecto de acto administrativo que se emita en el trámite de cumplimiento de fallo, en los precisos términos ordenados en la sentencia de 24 de junio de 2008, teniendo en cuenta la documentación aportada inicialmente por los actores el 23 de junio de 2000 y la anexa a la petición de cumplimiento radicada el 30 de diciembre de 2009, documentación esta que debe reposar en la Secretaría de Educación Departamental del Cauca.

4. SE CONMINA a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CAUCA- OFICINA DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, así como a la Fiduciaria FIDUPREVISORA S.A., para que se abstengan en lo sucesivo de incurrir en actuaciones como las que dieron lugar al presente proceso, so pena de las sanciones pertinentes, así mismo, para que se de aplicación inmediata


y permanente tanto de las disposiciones legales como de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional sobre el caso.

5. Se absuelve de responsabilidad en la vulneración de los derechos fundamentales amparados a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, según lo expuesto.

6. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE por telegrama, personalmente o por cualquier medio efectivo a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de 1991.

7. REMÍTASE este fallo a la H. Corte Constitucional para lo de su cargo, si no fuere impugnado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala en sesión de la fecha según consta en Acta No. 040

Los Magistrados,

NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ CARLOS H. JARAMILLO DELGADO

HERNÁN ANDRADE RINCÓNPRESIDENTE

via de hecho administrativa- vulneración del derecho...

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