v. tema a debate. por vicent cucarella, ivie

V. TEMA A DEBATE. Por Vicent Cucarella, IVIE

La Fundación BBVA y el Ivie han publicado re-cientemente Las diferencias regionales del sector público español1, una monografía que territoriali-za la actuación de las cuatro administraciones públicas españolas (central, de la Seguridad So-cial, autonómica y local). Presenta una amplia desagregación económica y funcional, que permi-te regionalizar los salarios, la inversión, el gasto en sanidad, en educación, etc. El estudio se cen-tra principalmente en el periodo 2000-2008, años en los que ya se había completado el proceso de descentralización y para los que existen datos liquidados homogéneos de los presupuestos de todas las administraciones. Los principales resul-tados no cubren los años de crisis, pero sirven para destacar las diferencias regionales con las que se afrontan los necesarios ajustes, desde niveles de ingresos y gastos muy distintos.

El presente documento resume los resultados de la monografía con el propósito de invitar a la lec-tura del libro y la consulta de la extensa base de datos que lo acompaña, disponible en las páginas web de la Fundación BBVA y del Ivie.

Dimensión del sector público español El tamaño del sector público en relación con el PIB español es similar al de otros países de nues-tro entorno (gráfico V.1). Hasta la llegada de la crisis en 2007 la dimensión del gasto público se situaba en una cifra equivalente al 40% del PIB y se acompasaba con la evolución de la economía y con las cifras equivalentes de las economías

grandes y desarrolladas. Como en el resto de paí-ses, la crisis ha elevado sustancialmente el peso del sector público, tanto por la caída del PIB pri-vado como por las actuaciones compensatorias de los gobiernos asociadas a los estabilizadores automáticos y los estímulos discrecionales adop-tados. En todos los casos ese mayor peso del sector público ha ido acompañado de mayores déficits, que se están intentando corregir median-te programas de consolidación fiscal. La reduc-ción del peso del gasto público en el PIB depen-derá del éxito de estos programas, pero también de la recuperación del crecimiento.

En 2008, el último año del que se disponen datos regionales detallados, el gasto público represen-taba en España el 41,4% del PIB. Un 12,6% co-rrespondía a la producción de los servicios que constituyen el VAB público (sobre todo sanidad y educación). El restante 28,8% era gasto redistri-butivo (pensiones, prestaciones sociales) que no forma parte del PIB. En 2010 el gasto público ascendía al 45% del PIB, el VAB público al 13,4% y el gasto redistributivo al 31,6%. El aumento de este último explica las tres cuartas partes del cre-cimiento del gasto público en relación con el PIB durante la crisis, una ratio que se mantenía bas-tante estable en los últimos veinte años.

Transcurridas tres décadas desde que se inició la descentralización en España, el gasto público se distribuye por mitades (gráfico V.2) entre las ad-ministraciones centrales (estado, organismos y seguridad social) y territoriales (comunidades

autónomas y corporaciones locales). Las primeras son las principales responsables de los gastos redistributivos -en pensiones y protección social-, y las comunidades autónomas lo son de la prestación de servicios edu-cativos y sanitarios. Todas las administraciones partici-pan de manera significativa en el gasto en infraestructu-ras. La función de gasto más dinámica ha sido la sanidad, la única que crece sistemáti-camente por encima del PIB. El capítulo de gasto de mayor crecimiento ha sido el de formación bruta de capi-tal (la inversión).

LAS DIFERENCIAS REGIONALES DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL

VICENT Cucarella, IVIE

1 El libro es el resultado de una investigación dirigida por el catedrático de la Universitat de València y director de investigación del Ivie, Francisco Pérez, en la que han participado Vicent Cucarella, Abel Fernández y Laura Hernández, analistas del Ivie.

Gráfico V.1: Comparación internacional del peso del sector público en el PIB, 2009. Porcentaje

Fuente: fundación BBVA—Ivie

Diferencias regionales En torno a esos porcentajes promedios de Espa-ña, el peso del gasto público en relación al PIB de las diferentes regiones presenta un amplio abani-co (gráfico V.3), pues supera el 68% en Extrema-dura y el 50% en Castilla-La Mancha, Asturias, Andalucía y Galicia, mientras que no alcanza el 40% en La Rioja, Navarra, Illes Balears, la Comu-nitat Valenciana, el País Vasco y Cataluña, y se sitúa en el 27,7% en la Comunidad de Madrid.

Por razones de solidaridad, el sector público de-bería realizar un gasto por habitante similar en todas las regiones, por lo que su peso en el PIB puede resultar mayor en las menos desarrolladas porque su renta per cápita es menor. Pero en la España actual las diferencias de peso del gasto público en el PIB regional no se deben solo a esta causa y las cifras de gasto por habitante mues-tran una diversidad tan notable que no se explica por los niveles de renta por habitante (gráfico V.4).

En Asturias el gasto público per cápita supera en un 42% al de Murcia, pese a que el PIB per cápi-ta de esta última región es un 12% inferior al de la primera. En realidad, los mayores niveles de gasto público por habitante corresponden tanto a regiones de alta y de baja renta per cápita relati-va, (País Vasco y Extremadura) y lo mismo suce-

de con los niveles de gasto menores (Comunidad de Madrid y Murcia).

Llama la atención que en aquellas comunidades en las que el sector público gasta más -como As-turias, País Vasco y Navarra-, el gasto por habi-tante es superior en distintas funciones del sector público (gráfico V.5). Lo mismo ocurre, pero con el signo contrario, en las regiones en las que el gasto público es menor -como Murcia, la Comuni-dad de Madrid y la Comunitat Valenciana-. En estas regiones el conjunto del sector público gas-ta menos por habitante en términos agregados y en cada una de las principales funciones. Así pues, hay regiones en las que el sector público gasta sistemáticamente más y otras en las que gasta menos, con independencia de la función considerada y la administración responsable del gasto (gráfico V.6). Esas disparidades se deben en parte a que existen diferencias de recursos públicos por habitante acusadas y duraderas, que no se explican solo por la mayor o menor intensi-dad de las necesidades a atender, sino por razo-nes históricas y políticas. Por otra parte, también hay que tener en cuenta que en los gobiernos regionales existen diferentes propensiones al gas-to y a su distribución público-privado, así como distinta capacidad de influencia política en las decisiones del gobierno central. Todos estos fac-tores están presentes en la configuración y di-mensión del sector público en cada territorio.

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Gráfico V.2: Estructura del gasto de las Administraciones Públicas, 2008. Porcentaje


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Gráfico V.3: Gasto y VAB público regional, 2008. Porcentaje del PIB

Gráfico V.4: Gasto público total per cápita. Media 2000-2008. Total comunidades autónomas = 100

Gráfico V.5 Descomposición por funciones de las diferencias en el gasto público per cápita. Promedio 2000-2008. Euros constantes de 2008 por habitante


Los desiguales niveles de gasto no se presentan solo en las actuaciones de las comunidades autó-nomas sino también en las del conjunto del sec-tor público. Se trata de un problema general cuya permanencia y dificultades de explicación pone de relieve falta de transparencia en los criterios de asignación de los recursos públicos. Dadas sus implicaciones para la eficiencia y la equidad de las actuaciones públicas, la corrección de las de-sigualdades de gasto por habitante entre territo-rios debería ser abordada como una cuestión prioritaria, contemplándola desde una doble pers-pectiva: evitar el riesgo que representan para la igualdad de acceso a los servicios y mejorar la estabilidad presupuestaria. Disparidades en educación, sanidad y dota-ciones de infraestructuras Un aspecto destacable es el de las diferencias de gasto por habitante en educación y sanidad (gráfico V.7), que dependen de los recursos de los que disponen las comunidades autónomas. Estas administraciones concentran la mayor parte de sus gastos en esas dos funciones, por lo que la educación y la sanidad se ven directamente afectadas por la restricción financiera de cada comunidad. El resultado es que las diferencias de gasto en estos servicios básicos son elevadas, superando el 50% entre los extremos: Navarra y Comunidad de Madrid. Los datos que ofrece el estudio muestran que el porcentaje del gasto total de cada comunidad

dedicado a educación y sanidad aumenta conforme disminuye la financiación por habitante, pasan-do del 58% de Extremadura al 73% en la Comunitat Valenciana. Es decir, el gasto en estos servicios básicos absorbe un porcentaje ma-yor del presupuesto cuanto meno-res son los recursos per cápita de la comunidad, requiriéndose un esfuerzo presupuestario mayor a pesar de realizar un gasto por ha-bitante menor. Las diferencias de gasto por habi-tante en educación y sanidad son mucho mayores de lo que puede explicar cualquier índice razonable de necesidad o coste por habitan-te. En sus condiciones actuales, es probable que esos servicios públi-cos fundamentales no se presten al mismo nivel en las comunidades, a pesar de ser muy relevantes pa-ra la igualdad de oportunidades.

Ahora bien, la financiación no es el único condi-cionante, pues en cada región existen diferentes orientaciones de la demanda de los ciudadanos hacia los servicios públicos y privados, y también distintas opciones de los gobiernos respecto a la provisión pública, concertada o privada de los servicios. Así, en Extremadura y Navarra, que encabezan el gasto público en sanidad por habi-tante, la cobertura pública es casi total. En cam-bio, en Illes Balears, Cataluña, la Comunidad de Madrid y el País Vasco tiene mayor peso la cober-tura mixta público-privada. Algo similar sucede en la educación, pero con otros matices, pues en el País Vasco, por ejemplo, un elevado nivel de con-certación va acompañado de un gasto per cápita alto mientras en Asturias la oferta pública es más elevada y el gasto per cápita bajo. El peso de las regiones en el capital público co-rrespondiente a las distintas infraestructuras y equipamientos es cambiante (cuadro V.1). La valoración de las dotaciones relativas en infraes-tructuras es más compleja porque las necesida-des a las que atienden dependen no solo de la población sino del volumen de actividad económi-ca, la superficie, la orografía y la localización. Los indicadores sobre la dotación relativa de las re-giones son muy sensibles a la consideración de estos distintos índices parciales de necesidad. En todo caso, teniendo en cuenta que España ya no padece un déficit generalizado de infraestructu-ras, es recomendable valorar la necesidad de abordar nuevas dotaciones solo después de anali-zar en profundidad los costes y beneficios de ca-da proyecto concreto.

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Gráfico V.6: Descomposición por nivel administrativo de las diferencias en el gasto público per cápita. Media 2002-2008. Euros constantes de 2008 por habitante


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Gráfico V.7: Gasto público per cápita en educación y en salud. Media 2000-2008. Euros constantes de 2008 por habitante


Cuadro V.1: Participación de cada territorio en las distintas infraestructuras públicas y variables de dimen-sión. 2008. Porcentaje

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Cuadro V.2: Recursos del sistema de financiación autonómica. 2002-2009. Euros por habitante. Total comunidades autónomas de régimen común = 100

Gráfico V.8: Recursos reconocidos por el sistema de financiación autonómica en 2009. Total comuni-dades autónomas de régimen común = 100

Comunidades autónomas: menos recursos, más deuda Con la fuerte caída de los ingresos públicos pro-ducida por la crisis ha aflorado un importante déficit estructural del sector público español, que ha planteado la necesidad de romper la fuerte propensión al gasto de todas las administracio-nes, para asegurar la sostenibilidad financiera de las cuentas públicas a medio plazo en un escena-rio de crecimiento lento.

Aunque todas las administraciones se enfrentan con dificultad al ajuste presupuestario, los mayo-res problemas se presentan para las comunidades autónomas y, de manera muy especial, para aquellas que más se beneficiaron de la expansión inmobiliaria. En la trayectoria fuertemente expan-

siva del gasto de algunas comunidades durante la pasada década se combinan la asunción de nue-vas competencias, importantes en aquellas comu-nidades que comenzaron a gestionar la sanidad y la educación universitaria a principios de este siglo. En otros casos se nota la influencia del di-namismo demográfico. Y, en general, en el gasto influyó el fuerte crecimiento de los ingresos y la debilidad del diseño de unos sistemas de finan-ciación que no han conseguido impulsar la corres-ponsabilidad fiscal, a pesar de haberse cedido participaciones en los tributos más relevantes.

La descentralización ha contribuido significativa-mente a modernizar el sector público español, pero en muchos casos la ampliación de los servi-cios no se ha hecho de manera austera ni eficien-te. Por una parte, en la Administración central

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han permanecido buena parte de los servicios centrales a pesar de las transferencias; por otra, las comunidades autónomas han reproducido estructuras, instituciones y empresas públicas que son costosas, algunas de las cuales, como las televisiones, funcionan también en las regiones con déficits elevados.

De todos modos, la principal causa del fuerte rit-mo de crecimiento de los gastos de las comunida-des autónomas es su especialización en prestar servicios de sanidad y educación, unas funciones de gasto que presentan un perfil más expansivo en numerosos países. Como consecuencia de ello, las comunidades autónomas se enfrentan con especial dificultad a las exigencias de reducción del déficit, pues la sanidad, la educación y los servicios sociales representan el 72% de su gas-to. Sin embargo, en la gestión de estos servicios también existen márgenes para mejorar la efi-ciencia, reduciendo los costes sin perjudicar a la calidad. De hecho, la percepción de los usuarios acerca de la calidad de los servicios no es siem-pre mejor en las regiones donde el gasto público es mayor. La variedad de experiencias acumula-das en España en estos años de descentralización debería ser analizada para evaluar sus resultados desde la doble perspectiva de la eficiencia y de la equidad. Ese habría de ser el punto de partida para la adopción de las mejores prácticas y la corrección de aquellas diferencias de gasto en la prestación de los servicios que resulten injustifi-cadas en el seno del sector público español.

Para explicar la trayectoria del gasto de las regio-nes es relevante el desigual despliegue histórico del sector público en las mismas. Los recursos de los que disponen las comunidades autónomas en la actualidad son muy distintos porque los sucesi-vos modelos de financiación han mantenido bue-na parte del statu quo inicial, tanto en las comu-nidades forales como en las comunidades de régi-men común. Además de los problemas de equi-dad que eso plantea, la desigualdad impulsa el déficit de las haciendas regionales con menos ingresos porque se consideran justificadas para gastar con déficit y aproximar su oferta de servi-cios a la media. El cuadro V.2 muestra la evolu-ción del resultado del modelo de financiación an-terior de las comunidades de régimen común y también los datos de 2009, primer año de aplica-ción del nuevo modelo. En ambos casos se cons-tatan elevadas diferencias territoriales en los re-cursos por habitante, con horquillas en las que las comunidades mejor financiadas superan a las de menos recursos por habitante entre 30 y 45 puntos porcentuales, dependiendo del año.

En el nuevo sistema las diferencias se han estre-chado, pero la distancia entre los extremos sigue

superando el 30%. Una vez más, el modelo parte del statu quo anterior y solo corrige desigualda-des mediante los fondos adicionales que aporta. El gráfico V.8 muestra que continúan existiendo elevadas diferencias, tanto si se atiende a los re-cursos por habitante como después de ajustar la población por algunas características sociodemo-gráficas que inciden en la demanda de servicios. La persistencia de sustanciales diferencias de fi-nanciación por población ajustada (para tener en cuenta las distintas necesidades) indica que otras variables también influyen en el resultado final. En este sentido, por una parte se confirma el pa-pel de las desigualdades iniciales, y por otro se reflejan las políticas adoptadas en cada revisión del modelo. Así, por ejemplo, en la última revi-sión han mejorado su posición sustancialmente Cataluña, que obtiene en 2009 unos recursos por población ajustada del 111% -sin que se conozca con precisión si parte de los mismos se asocian a algunas competencias diferentes- y la Comunidad de Madrid (109%).

Es importante señalar que durante la crisis todas las comunidades han incrementado su ratio de endeudamiento con respecto al PIB, muchas sus-tancialmente. En la intensidad de esos incremen-tos ha influido en todos los casos la fuerte caída de la recaudación fiscal, acentuada en los territo-rios que más han padecido los efectos de la crisis inmobiliaria. La distinta intensidad de ese shock en cada comunidad se ha combinado con los compromisos de gasto asumidos previamente –algunos ahora financieramente insostenibles- y con las políticas adoptadas durante la crisis, tanto las expansivas iniciales como las de austeridad posteriores. El resultado de todo ello son los nive-les de endeudamiento actuales. Sin embargo, el nivel de los recursos de los que dispone cada co-munidad no basta para explicar sus mayores o menores necesidades de financiación. Algunas con menos recursos también tienen menos deuda porque el endeudamiento depende asimismo de las políticas de gasto. Por ello sería recomendable contemplar la desigualdad de recursos de las co-munidades al diseñar los escenarios de consolida-ción fiscal, dado que los gobiernos regionales abordan el ajuste del gasto que exige la crisis en muy diferentes condiciones de estrechez de sus restricciones financieras. Por ejemplo, algunas de las comunidades más endeudadas se encuentran entre las que poseen menos recursos y menos gastan (Illes Balears, Comunitat Valenciana). Si para reducir su mayor déficit y endeudamiento se ven obligadas a realizar ajustes más severos, es probable que disminuya su capacidad de ofrecer servicios públicos básicos al nivel de otras regio-nes y la igualdad de oportunidades pueda verse afectada.

Producción pública y salarios La producción de servicios públicos finales (VAB público) representa alrededor de un tercio del gasto público y se concentra en educación y sani-dad. El porcentaje al que asciende el valor añadi-do público respecto al PIB en España era en 2010 del 13,4%, un porcentaje similar al de otros paí-ses de nuestro entorno (menor que el de Francia, Italia y Reino Unido, y algo superior al de Alema-nia). Pero dentro de España el porcentaje que representa el VAB público en el PIB de cada re-gión es muy distinto. En 2008, último año consi-derado en el estudio, el 22,3% del PIB regional extremeño era de origen público. En cambio, la participación del sector público en el PIB en Cata-luña era del 7,4% y en el País Vasco y la Comuni-dad de Madrid no superaba el 10% (gráfico V.9). En estos porcentajes influyen los niveles de desa-rrollo y las decisiones de las comunidades de prestar algunos servicios en régimen de produc-ción pública o privada. Así, por ejemplo, en el

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caso de la educación o sanidad concertadas la producción y el empleo de los mismos son priva-dos y no computan en el VAB público. Un importante reflejo de esas diferencias es el porcentaje que representa el sector público en los salarios de cada región (gráfico V.10). En Extre-madura el 40% de los salarios pagados son públi-cos, y esto explica en parte su menor destrucción de empleo durante la crisis. En cambio, en Cata-luña ese porcentaje se reduce al 12,9% del total de salarios, y en el País Vasco, la Comunidad de Madrid, Navarra, la Comunitat Valenciana e Illes Balears tampoco alcanza el 20%. Las causas de esas diferencias son muy diversas: en algunos casos se debe a los menores recursos públicos, pero en otros se asocian a la preferencia por la concertación de servicios públicos y la mayor o menor demanda privada de educación y sanidad. Además, la existencia de más actividad, más em-pleo y mayores salarios privados reduce el peso de los públicos en el total.

Gráfico V.9: Participación del sector público en el PIB (media 2000-2008). Peso del PIB público respecto al PIB regional (porcentaje)


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Crecimiento, convergencia y solidaridad El crecimiento regional y la convergencia en renta per cápita dependen sobre todo del dinamismo del sector privado, que realiza la mayor parte de las actividades productivas. Esto sucede incluso en las regiones en las que el peso del sector pú-blico en el PIB es mayor. Ahora bien, el sector público puede contribuir al crecimiento económi-co y la convergencia mediante los mecanismos de solidaridad interterritorial que permiten sostener las rentas mediante transferencias y financiar servicios básicos del Estado de Bienestar en co-munidades con bajo nivel de renta. Para que esa dependencia no sea permanente es necesario que las regiones logren mejoras en su estructura productiva y su productividad. Ese es el objetivo de las contribuciones del sector público canaliza-das hacia la financiación de infraestructuras y de la educación. Los datos confirman que, gracias a la solidaridad entre territorios, las regiones espa-ñolas no han dependido solo de sus propios re-cursos para crecer y prestar servicios públicos. Sin embargo, no existe evidencia de que el sector público haya contribuido eficazmente a mejorar la productividad de las regiones y plantea dudas sobre la eficiencia y la equidad con las que se asigna buena parte del gasto público productivo. Los resultados deberían ser evaluados, pero esa práctica en España es muy limitada.

Además, el efecto redistributivo del sector público entre las regiones presenta diferencias de dos tipos. En primer lugar, algunas de las regiones más desarrolladas reciben –paradójicamente- más de lo que aportan. Y en segundo lugar, algu-nas menos desarrolladas con similares niveles de renta no reciben por igual. Al analizar la influen-cia del sector público en la redistribución de la renta de los hogares españoles se constata que, en general, los saldos redistributivos son positivos y de mayor tamaño en las regiones con menor nivel de renta, y negativos y de cuantía también creciente en las de mayor renta. Ahora bien, exis-ten excepciones que aparecen alejadas de la ten-dencia general, como se observa en el gráfico V.11. Así, los hogares de los residentes en las comunidades forales obtienen saldos redistributi-vos públicos positivos pese a que cuentan con niveles medios de renta elevados. En cambio, cinco comunidades con niveles de renta inferiores a la media se sitúan alejadas de la tendencia (Comunitat Valenciana, Canarias, Murcia, Castilla-La Mancha y Andalucía), mostrando que la inten-sidad del efecto redistributivo es claramente me-nor en su caso que en otras regiones con niveles de renta similares (gráfico V.11). En definitiva, en España existen grandes diferen-cias territoriales en la dimensión del sector públi-co, que llegan a ser muy superiores a las que


Gráfico V.10: Participación de las remuneraciones de los asalariados públicos respecto al total de salarios (media 2000-2008). Porcentaje

existen entre nuestro país y otros de nuestro en-torno. Esta disparidad puede condicionar la igual-dad de acceso a los servicios públicos básicos entre las regiones e impulsar el endeudamiento en algunas de ellas, como Illes Balears y la Co-munitat Valenciana y, más recientemente, tam-bién la Región de Murcia. En otros territorios, como Cataluña o en los últimos años Castilla-La Mancha, el nivel de endeudamiento es importante sin que sus recursos sea inferiores a la media. Esta variedad de situaciones es reflejo de la dis-paridad de los niveles de ingresos y de las distin-

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tas políticas de gasto. Corregir los riesgos que esta situación representa debería ser un tema prioritario: el sector público tiene que lograr ser más riguroso al asignar los recursos a sus distin-tos niveles de gobierno y reducir las actuales de-sigualdades de recursos por habitante. Este obje-tivo debería ser contemplado al diseñar los ajus-tes fiscales en curso y los escenarios futuros de estabilidad presupuestaria, que exigen austeridad y eficiencia de todas las administraciones.

Gráfico V.11: Efecto redistributivo del sector público en las cuentas de renta de los hogares. Media 2000-2008 (euros de 2008 por habitante)


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