Universidad Virtual del Sistema Tecnológico de Monterrey Instituto del Banco Mundial / Secretaría de Contraloría y

Desarrollo Administrativo.

“La participación ciudadana y la rendición de cuentas, elementos fundamentales en el combate a la corrupción.”

SEMINARIO: Programa Gobierno Abierto y Participativo. Tema: La Administración Pública desde el punto del usuario y las alianzas estratégicas. NOMBRE: Mónica Georgina Cortazar Lara CAMPUS: Instituto Tecnológico de Monterrey Ciudad de México.

Distrito Federal, México 4 de marzo de 2002

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ÍNDICE

DATOS GENERALES 3

PANORAMA GENERAL DE LA INSTITUCIÓN 5

IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMA O VULNERABILIDAD 7

ANÁLISIS CRÍTICO DEL PROBLEMA 9

ESTRATEGIA DE ACCIÓN 15

CONCLUSIONES. 21

BUBLIOGRAFÍA 22

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DATOS DEL SERVIDOR PÚBLICO QUE REALIZÓ DOCUMENTO NOMBRE

MTRA. MÓNICA GEORGINA CORTAZAR LARA

PUESTO:

Asesor

INSTITUCIÓN:

Fondo Nacional de Fomento al Turismo

ANTIGÜEDAD EN EL PUESTO:

1 año 2 meses

FUNCIONES PRINCIPALES QUE DESEMPEÑA:

Elaborar diversos documentos Realizar el seguimiento de proyectos especiales en la D.G. Apoyar en la instrumentación de diversos proyectos.

TELÉFONO:

54 48 42 00 EXT. 4728

FAX:

54 48 42 47

CORREO ELECTRÓNICO:

mcortazar@fonatur.gob.mx mgcortazar@terra.com

Nota: Por haberse realizado en forma individual el trabajo, se incluyen en la misma página los datos del Jefe de equipo.

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FONDO NACIONAL DE FOMENTO AL TURISMO (FONATUR)

Principal actividad: El Fondo Nacional de Fomento al Turismo es un fideicomiso público que se origina en 1974, en el marco legal de la Ley Federal de Fomento al Turismo de ese mismo año. Sus precedentes son dos fideicomisos denominados Fogatur e Infratur, surgidos en 1956 y 1969 respectivamente, que se fusionaron para dar vida a esta Institución. FONATUR se crea como una alternativa ante el crecimiento desordenado que experimentaban los centros vacacionales de playa de entonces. Fue intención impulsar polos turísticos “integralmente planeados” en aquellas regiones de la República que, por sus atractivos naturales ofrecieran expectativas para: � Vincularse a los países generadores de turismo. � Atraer inversiones extranjeras para el ramo. � Captar divisas. � Ofrecer empleos. � Promover el desarrollo regional. Los grandes objetivos que fueron trazados son: � Detonar regiones con alto potencial turístico, � Desarrollar proyectos sustentables, competitivos y de alta calidad, � Atraer un mayor volumen de divisas, y � Generar más y mejores empleos. Antecedentes relevantes de la institución. (Resultados, alcanzados por FONATUR a lo largo de 28 años de existencia). Los planes maestros, que son instrumentos de organización y guía para administrar el crecimiento de sus centros turísticos, son herramientas de planeación urbano-turísticos que: � Definen usos de suelo de acuerdo con el mercado; � Garantizan el respeto al medio ambiente; � Dan seguridad jurídica en la tenencia de la tierra; y, el todo, � Sin dejar de ser dinámicos y flexibles. Los planes permiten conjugar las tres vertientes de la sustentabilidad: el cuidado al medio ambiente; el respeto a las culturas de los destinos y la incorporación de su población a los beneficios del desarrollo; y la rentabilidad económica del proyecto. Con estos planes maestros, se crearon los 5 centros integralmente planeados: Cancún, Los Cabos, Ixtapa, Loreto-Nopoló-Puerto Escondido, Bahías de Huatulco, Los 5 CIP´S en conjunto constituyen el 40% de la oferta hotelera de 5 estrellas en el país; reciben el 40% de los turistas internacionales que pernoctan en México; y captan el 54% de las divisas que ingresan al país por este concepto.

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Los nuevos proyectos son: La Escalera Náutica del Mar de Cortés; el CIP Costa Maya; el CIP Palenque Cascadas de Agua Azul; el CIP Nayarit; y las Barrancas del Cobre. Estructura y organigrama de la institución. (Hoja anexa siguiente página) Breve descripción de la estrategia anticorrupción dentro de la institución. En el mes de enero de 2001 FONATUR, dio cabal cumplimiento a la disposición de la SECODAM para instrumentar el Programa para “Identificación de áreas críticas para el combate a la corrupción” la cuales se acompañaron de las medidas o acciones que la institución propuso para combatir tales prácticas .Todas las áreas de la institución participaron en el llenado de los formatos solicitados y realizaron propuestas concretas, también se contó con la participación del Órgano Interno de Control. Dentro de las acciones que se propusieron fueron: Profesionalizar al servidor público, independientemente de los demás cursos que se impartieron en la institución, el hecho de que varios compañeros de FONATUR se nos brindara las facilidades para asistir a este curso, es un hecho tangible de las acciones concretas realizadas. Eliminar el exceso de regulación en este aspecto se instrumentaron, entre otras acciones, nuevas políticas de comercialización pata la venta de terrenos. El día cuatro de marzo 2002, tendrá lugar una reunión interna para la cual están convocadas todas las Direcciones Generales Adjuntas para participar en el “Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en el Sector Turismo” con el objetivo de dar a conocer la guía para la integración del citado programa y definir los procesos críticos en los que pudieran darse actos de corrupción, determinar los indicadores que servirán par medir los avances durante el año de 2002, así como la calendarización de las acciones a seguir para lograr lo planeado. A partir del 6° bimestre de 2001 la Secretaria de Turismo instauró el Sistema Integral de Evaluación Participativa (SIEP) a través de la Coordinación de la Unidad Técnica de Evaluación (CUTE) con el objetivo de dar a conocer los alcances y logros de la políticas públicas en materia turística y eficientar el proceso de rendición de cuentas a la ciudadanía, FONATUR participa en este sistema al igual que las demás dependencias y entidades del Gobierno Federal. Si bien es cierto este sistema no se menciona como un Programa o vía para el combate a la corrupción, sí es muy importante para incrementar la participación ciudadana, ya que el Plan Nacional de Desarrollo salió de una Consulta Ciudadana que se realizó en 2001 y por ende el Programa Nacional de Turismo 2001-2006, y actualmente es imprescindible incorporar el mecanismo de rendición de cuentas en el combate a la corrupción. Este es el aspecto que desarrollaremos en este trabajo, por lo que sólo se menciona. Página de Internet de FONATUR: www.fonatur.gob.mx se tiene un apartado específico sobre el “Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupción”. También se incluye un apartado de la campaña “Di no a la mordida”.

Organigrama de FONATUR

Identificar un problema o vulnerabilidad de su institución federal a corrupción. El módulo 7 “La Administración Pública desde el punto de vista del usuario y alianzas estratégicas” y en específico los temas de la Participación Ciudadana y la Rendición de Cuentas en la actual coyuntura por la que atraviesa el país, son aspectos que deben fortalecer la gobernabilidad democrática en general y apoyar la lucha contra la corrupción en particular Por la importancia que el tema reviste, es muy probable que este apartado no logre el objetivo de identificar una vulnerabilidad a la corrupción sino al revés, una fortaleza que debe continuarse y consolidarse para evitar la corrupción e incrementar la participación ciudadana. En la institución en la que actualmente laboro, este aspecto de la rendición de cuentas independientemente de las peticiones formales y la obligaciones legales por parte de las diversas instancias gubernamentales, existe una convicción de informar y de favorecer la participación ciudadana, la rendición de cuentas y de las alianzas estratégicas. FONATUR cuenta con un Comité Técnico y Distribución de Fondos que permite la estrecha relación del cuerpo directivo de la entidad con sus sucesivos órganos de gobierno, que ha permitido alcanzar resultados institucionales muy positivos. Además del estrecho vínculo con el órgano de gobierno, se han fortalecido los canales de comunicación con otras instancias decisorias: � La Comisión Presidencial de Crecimiento con Calidad; � La Secretaria de Turismo, que es la coordinadora sectorial; � Las Secretarias de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarrollo

Administrativo, como entidades globalizadoras; y con � El Congreso de la Unión, tanto con la Cámara de Diputados como la de Senadores. Con respecto a la sociedad civil, como otra instancia que observa, opina, y critica, en suma, que también fiscaliza, así como lo hace con el Consejo Directivo, con las dependencias del Gobierno Federal y con el Congreso de la Unión, FONATUR mantiene con la sociedad un ejercicio de rendición de cuentas, y de comunicación constante; esta retroalimentación permite conocer lo que piensan los organismos representativos de la sociedad, escuchar sus propuestas e incorporarlas a nuestros programas de trabajo. Por ejemplo, en el caso del Megaproyecto: Escalera Náutica del Mar de Cortés que es el primer desarrollo turístico regional sustentable, se ubica en las costas de Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa, en el Pacífico y Mar de Cortés. Está enfocado al turismo náutico del oeste y suroeste de los Estados Unidos; el proyecto consta de una red de 24 escalas náuticas donde se brindarán servicios indispensables, de la más alta calidad, para que las embarcaciones naveguen a lo largo de las costas de la península de California y puedan internarse al Mar de Cortés.

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En este megaproyecto se han dado diversos niveles y mecanismos de participación ciudadana, se han sostenido reuniones con diversas instancias gubernamentales con las cuales se han ido iniciando alianzas estratégicas y de la sociedad civil ONG’S, inversionistas consultores, partido políticos, medios de comunicación, tanto nacionales como internacionales, con el propósito de informar en que consiste el proyecto. Las reuniones han sido de diversa índole desde individuales hasta giras en las que han participado titulares de dependencias que participan en el proyecto con las comunidades y organizaciones de cada región, se ha mantenido diálogo abierto y participativo, en el caso de las organizaciones ambientalistas algunas de sus propuestas han sido consideradas en el proyecto. Otra experiencia de participación ciudadana es la creación de los Consejos de Iniciativa Ciudadana (CIC’S), con personalidades destacadas de Loreto, Huatulco e Ixtapa. Estos Consejos reflejan que la población local tiene conciencia de los obstáculos que frenan el desarrollo turístico en los que viven. Se organizan para sugerir acciones concretas ante problemas coyunturales y aportan una visión de largo plazo del futuro de sus localidades; los ciudadanos son la fuerza motora de la estrategia que FONATUR está impulsando para el relanzamiento de estos destinos. Con relación a la transparencia en la información pública, la institución lo ha tenido como una tarea permanente que la realiza a través de su página de Internet y de publicaciones institucionales, mediante eventos con organismos gremiales, medios de comunicación, instituciones académicas y otras organizaciones representativas. En el 2001, días antes del que el Gobierno Federal iniciara el Informe de seis meses de gestión ante la opinión pública, la Dirección General de FONATUR organizó una reunión interna con todo el personal de la institución en la cual el Director General y todos los titulares de la Direcciones brindaron un informe de actividades y planes de trabajo, en la cual el personal expuso dudas y preguntas. Este hecho fue recibido con gran beneplácito por parte del personal ya que ni en el Fondo ni en ninguna otra institución se había tenido una experiencia similar. Otro aspecto importante que se está realizando en el Fondo, al igual que en diversas dependencias es la instalación de buzones de Quejas y Denuncias que se encuentran en cada piso de la institución, los cuales fueron colocados por el Órgano Interno de Control. Es importante señalar que por el tema que elegí, en la institución no es un problema o una vulnerabilidad, como ya lo señalé con anterioridad, sino una fortaleza por lo cual requiere de continuidad, de perfeccionar aspectos generales y de permear a todos los servidores públicos de la necesidad de la comunicación a la ciudadanía (clientes), de la importancia de la participación ciudadana y de la rendición de cuentas. Tengo la convicción existencial de que el cambio que estamos viviendo requiere de preparar a los ciudadanos y a los servidores públicos para una nueva cultura política, donde la participación ciudadana y la rendición de cuentas, son elementos sin equanon para transitar a mejores niveles de eficiencia y eficacia en las tareas de gobierno. Por lo que mi propuesta será a nivel general que pudiera aplicarse en cualquier institución.

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Desarrollar un análisis crítico del problema. Participación ciudadana. Desarrollaremos el tema tomando como base la fórmula de la vulnerabilidad a la corrupción:

Abuso de arbitrariedad en toma de decisiones + no tener rendición de cuentas. De acuerdo con el propósito de este trabajo, destacaremos los elementos consensuales y de estabilidad para la definición de gobernabilidad. Esto supone la importancia de considerar las demandas sociales y la capacidad de adaptación por parte de las instituciones políticas. Si un gobierno es sensible a las demandas de la sociedad y es capaz de atenderlas, éste ejerce su gobernabilidad, estimulando con ello la participación de la sociedad. Al considerar y atender el entorno social el Estado crea consensos y gana el reconocimiento de la sociedad civil, ganando con ello la calidad de un poder legítimo.

“Como es sabido, un gobierno es legítimo cuando los ciudadanos reconocen cómo válido su ejercicio del poder, es decir, si es fuente real de autoridad para los gobernados y logra su aceptación (Levi, 1984) Y el consenso consiste en el acuerdo entre los ciudadanos sobre los procedimientos por los que se llega a las decisiones o, en otros términos, en el reconocimiento y adhesión que brindan a las autoridades e instituciones que promulgan y aplican las leyes, los reglamentos y las normas (Kaase, 1991). Hay consenso cuando la elite política gobierna mediante la aceptación compartida de los gobernados, es decir, cuando éstos evalúan que las relaciones políticas son justas y, en ese sentido, están de acuerdo con lo que los gobernantes hacen y, consecuentemente no se interfieren en sus propósitos”.1

El consenso es posible cuando el Estado promueve y retoma la participación ciudadana. Por ello, la base del consenso es la integración del individuo a la administración de lo público. Es decir, al reconocimiento de la sociedad civil, como interlocutor, en el ejercicio del poder del Estado, de tal manera que el ejercicio de dicho poder se realice como actos legítimos y a su vez actos reconocidos por el ciudadano y la sociedad en su conjunto.

“Si el poder del Estado tiene ascendiente sobre el ciudadano, se debe a que el Estado tiene la capacidad de lograr que el ciudadano se comporte de acuerdo con los preceptos del propio Estado. Esta es una premisa instrumental que sirve para entender la propuesta teórica siguiente. Cada relación de poder guarda peculiaridades específicas que no se repetirán salvo las mismas premisas. La primera que debe atenderse es aquella según la cual toda acción del Estado democrático para el caso, dependerá del ciudadano y viceversa. Para que el Estado

1 Ramírez Saenz, Juan Manuel. (Coord.) ¿Cómo gobiernan Guadalajara? Demandas ciudadanas y respuestas de los ayuntamientos. 1ª ed. Miguel Ángel Porrúa, México, 1998, p. 15.

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pueda hacer uso de su poder sobre el ciudadano antes tendrá que asegurarse que éste ha validado su permanencia en una situación de poder. En todo caso será mejor que ambos asocien sus valores y objetivos para evitar que el ciudadano pierda su poder y el Estado el suyo. Esa es la clave de las democracias modernas donde priva una relación de reciprocidad y mutua tolerancia convalidada por la ley. Cuando ello ocurre así, suele suceder que las naciones aseguren vías efectivas hacia más acabadas formas de convivencia, puesto que a todo deber corresponderá una facultad que no supone una pretensión arbitraria sino una autorización del sistema normativo que convierte dicha pretensión en un acto legítimo del Estado.”2

Este planteamiento conlleva a una creciente participación social, las vías y maneras a través de las cuales se manifiesta la creciente participación social incluyen las libertades fundamentales pero no se agotan en ellas. Junto con las garantías individuales, los estados democráticos han creado nuevos consensos en torno a la lucha contra la corrupción recuperando la capacidad de interlocución con la sociedad civil creando corresponsabilidad ciudadana. Un elemento fundamental del proceso descrito es que constituye, además, una vía de formación y educación, introduciendo avances en la conciencia y roles establecidos. 1.2 Significado de la participación ciudadana. Participar es tomar parte, compartir, tener algo en común con otro u otros. Es un término que ha ganado relevancia en las sociedades modernas y regímenes democráticos, donde es común la necesidad de encontrar soluciones negociadas o crear consensos ante la diversidad de opiniones. La participación siempre es un acto social que requiere por lo menos de dos personas. Sin embargo, es un término tan amplio como el propio ámbito de lo social, del mundo actual. Por ello, es imprescindible ligar la palabra participación a una circunstancia determinada así como a un entorno social específico. La participación ésta determinada por dos elementos centrales:

a) La influencia de la sociedad sobre el individuo, y b) La voluntad de cada individuo para influir en su ámbito social.

“El concepto de participación junto con el concepto de representación son fundamentales para la democracia, representación y participación forman un matrimonio indisoluble en el hogar de la democracia. Ambos términos se requieren inexorablemente. Cuando aquella crítica a las

2 Vázquez Nava, María Elena. “Contraloría Social y Reforma del Estado”, en Participación ciudadana y Control social. (et.al.). ed. Miguel Angel Porrúa. Grupo editorial 1ª. ed. México, 1994. p. 14.

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formas tradicionales de representación democrática llegó hasta el extremo de reclamar una democracia participativa capaz de sustituirla, se olvidó por lo menos de dos cosas: una, que la participación no existe de manera perfecta, para todos los individuos y para todos los casos posibles. Pero olvidó también otra cosa: que la verdadera representación no puede existir, en la democracia, sin el auxilio de la forma más elemental de la participación ciudadana; los votos del pueblo”.3

El estudio de la participación política se ha ganado un puesto central en la actualidad, y este hecho tiene que ver con la creciente liberalización y democratización de los regímenes políticos. Gianfranco Pasquino define la participación política como:

“aquel conjunto de actos y de actitudes dirigidos a influir de manera mas o menos directa y más o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses dominante.”4

Para Dowse y Hughes la participación política son “las actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad intervienen en la selección de los gobernantes y, directa o indirectamente, en la formación de la política gubernamental”.5 Participación ciudadana en el combate a la corrupción. Como se ha dicho en páginas anteriores la participación política reviste múltiples formas y caracterizaciones, pero la forma más regulada y directa en términos de influencia, respecto a la estructura de gobierno, es la participación electoral ya que a partir de ella se materializa la representación política; sin embargo después de esta participación sigue como segunda etapa la participación en la lucha contra la corrupción para fortalecer la gobernabilidad democrática.

Para los términos de este documento se tomará la definición de Guillermina Kanonnikoff: ”Espacio de interacción que construyen los ciudadanos, al interactuar junto a sus autoridades para: incidir en la toma de decisiones de la agenda pública, ejercer un control en la ejecución de las medidas consensuadas; y dar seguimiento a las acciones gubernamentales. Así se contribuye a mejorar la gestión pública, el desarrollo socio económico y la calidad de vida de la población”6

3 Merino, Mauricio. “La participación ciudadana en la democracia” 3ª ed. Instituto Federal Electoral, México 1997. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática. p. 13. 4 Pasquino, G. “Participación política, grupos y movimientos” en Pasquino, G., Bartolini, S (et. al.) Manual de Ciencia Política 1ª reimp. ed. Alianza, España 1991 p.p. 180. 5Ibid. p. 360. 6 Kannonikoff Carolina, “Mecanismos de Participación ciudadana y construcción de coaliciones”, GAP, ITESEM .módulo7.

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Rendición de cuentas.

Desde el punto de vista formal y teórico la rendición de cuentas ha sido definida por el politólogo Karl Deutsch (1976) de la siguiente forma:

“Afirmar que un individuo o grupo que ostenta poder rinde cuentas ante alguna otra persona o grupo, significa varias cosas a la vez. En primer lugar significa que existe un canal de comunicación por cuyo conducto se transmiten señales acerca del comportamiento del actor responsable a sus controladores, o sea, a aquellos ante quienes es responsable. En segundo, significa que sus controladores están recibiendo e interpretando estas señales, comparándolas con sus propias memorias relativas a sus acciones u omisiones que recompensarán o castigarán y dentro de qué límites. En tercero, significa que sus controladores tienen un canal por cuyo conducto pueden aplicar efectivamente estas recompensas o castigos a los actores que controlan, y que pueden actuar así y están motivados para ello”. 6

En una democracia con los gobernantes: si la ciudadanía - o sus representantes - decide que su mandatario es en exceso ineficiente para manejar los negocios públicos, lo removerá y sustituirá por otro. Esa es la llamada responsabilidad política. Si el mandatario en cuestión es descubierto habiendo transgredido la ley o abusando de alguna forma de su poder, entonces no sólo será destituido sino, además, penalizado conforme lo estipule la propia ley. De esa forma, sabiendo ese gobernante que puede ser removido o sancionado, tendrá mayor cuidado de no tomar malas decisiones o incurrir en abuso de poder. Y eso por su propia conveniencia, Sobre esta doble responsabilidad de los gobernantes - la honestidad y la eficacia – decían los padres fundadores de la democracia norteamericana: “Un buen gobierno implica dos cosas: primero, fidelidad a su objeto, que es la felicidad del pueblo; segundo, un conocimiento de los medios que permitan alcanzar mejor ese objeto”. 7 Ahí están sintetizados los tipos de responsabilidad gubernamental: la legal, relativa a la honestidad, y la política, asociada a la eficacia. Así, la rendición de cuentas públicas se erige como espina dorsal de la democracia política y por ende también en la lucha contra la corrupción, al grado en que puede establecerse de manera determinante que si las instituciones políticas no son capaces de llamar a cuentas a los gobernantes, lo que prevalece es un régimen autoritario, sea cual sea la modalidad que adopte. Precisamente, lo contrario a la rendición de cuentas es la impunidad gubernamental.

El sociólogo alemán Karl Popper (1988) define a la democracia en función de su capacidad institucional para llamar a cuentas a los gobernantes: “El nuevo problema ya no se formularía preguntando ¿quién debe gobernar? sino mediante una pregunta muy diferente: ¿Cómo debe estar constituido el Estado para que sea posible deshacerse de los malos gobernantes sin violencia y sin derramamiento de sangre?”. 8

6 Karl Deutsch. Política y gobierno. Madrid. Fondo de Cultura Económica. 1976. p. 220 7 El Federalista. México, Fondo de Cultura Económica. 1998. 6ª reimpresión. p. 264 8 Karl Popper, “Un repaso de mi teoría de la democracia”, Vuelta n. 143. Octubre de 1988

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Son muchos los mecanismos y procedimientos mediante los cuales una democracia estimula y favorece la rendición de cuentas. Si las instituciones y procedimientos no existen o si, existiendo, no son eficaces para llamar a cuentas pacíficamente a los gobernantes, entonces no estamos ante una democracia política, sino ante algún tipo de autoritarismo y la corrupción impera en estos regímenes.

Ese es el punto de partida de la teoría democrática, al menos de la que procede del realismo político (modelo adoptado por las democracias en el mundo). Si los hombres en general son ambiciosos, de modo que deben de ser contenidos por diversos medios (en particular, la fuerza pública), lo mismo debe hacerse con aquellos que adquieran un cargo gubernamental o son facultados para manejar recursos públicos. Pues su respectiva ambición podría provocar fácilmente algún abuso en contra de los intereses de la comunidad. De hecho, los controles son más necesarios sobre aquellos que disponen del poder político pues, dice Maquiavelo, cualquier hombre “cuanto más poderoso, mayor es la influencia y mayores los medios de abusar”. 9 De esta premisa surge precisamente la idea democrática de contener y limitar el poder del gobernante pues de lo contrario éste podrá usarlo para su beneficio personal por encima del interés colectivo.: En otras palabras, la participación ciudadana desea prevenir el abuso de poder por parte de sus gobernantes, requiere garantizar la posibilidad de hacerlo rendir cuentas, es decir, sancionarlo política o legalmente en caso de incurrir en tales abusos. No será la virtud moral la que conduzca el comportamiento de gobernantes, ministros o legisladores, sino su conveniencia propia o el temor al castigo.

Tiene razón Séneca al señalar: “Fiarse de todo el mundo y no fiarse de nadie son dos vicios. Pero en uno se encuentra más virtud, y en el otro, más seguridad”. 10 La forma de evitar los abusos está íntimamente relacionada con la vigilancia, que en el plano político es a su vez producto de la distribución del poder, categoría que juega un papel fundamental en la definición clásica de los regímenes políticos.

La división del poder constituye uno de los principios esenciales de la democracia, estrechamente vinculado con la rendición de cuentas. Sin una determinada división de poder no podría haber una eficaz rendición de cuentas de los gobernantes. Lo contrario a la división del poder es su concentración en una sola persona o institución, lo cual propicia la impunidad, exactamente lo inverso a la rendición de cuentas. La responsabilidad política y la rendición de cuentas de un presidente democrático son posibles precisamente porque estará dotado de poder suficiente, pero no absoluto, para gobernar dentro de ciertos límites. El abuso de ese poder pondrá a funcionar otras fuerzas y contrapesos que pueden volverse en su contra. Este complicado proceso, que permite la rendición pacífica de cuentas de los gobernantes, es posible gracias a la famosa división de poderes. 11

9 Discursos... Op.Cit. p. 70 10 Microsft Boolkshelf. 11 Crespo José Antonio, Fundamentos Políticos de la Rendición de cuentas, Organo Superior de Fiscalización, 2001 p. 15 12 Crespo José Antonio, Fundamentos Políticos de la Rendición de cuentas, Organo Superior de Fiscalización, 2001 p. 23 13Crespo José Antonio, Fundamentos Políticos de la Rendición de cuentas, Organo Superior de Fiscalización, 2001 p. 39

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Otro elemento imprescindible para el tema que nos ocupa es la división de los poderes estatales en dos o tres partes esenciales - Ejecutivo, Legislativo y Judicial -, constituye uno de los ejes centrales de la democracia política, pues es a través de esta organización divisoria del poder que es posible gobernar con responsabilidad de los gobernantes. Es decir, conciliar la gobernabilidad con la rendición gubernamental de cuentas. La idea central consiste en dotar al jefe de gobierno de suficiente poder como para tomar decisiones que puedan ser aplicables a la comunidad y obedecidas por ésta, frenando al mismo tiempo la posibilidad de que abuse de ese poder. Y cuando eso ocurre, es fácil de entender que prevalecerá la impunidad. Pues, como escribió Hobbes: “Es condición de naturaleza que cuando un hombre es juez, no existe lugar para la acusación. Nadie está obligado a acusarse a sí mismo”. 12 Pero la dinámica democrática que favorece una eficaz rendición de cuentas, exige la ampliación del principio de división de poderes, no sólo a los tres poderes clásicos del Estado, sino a todo el sistema político y la estructura social. De ahí que el arreglo democrático exija que al simple ciudadano se le otorgue aunque sea de una pequeñísima porción de poder, que podrá ser ejercido en beneficio del interés de su poseedor - el elector y la palabra - contrapesando a sí el poder de los gobernantes, ministros, legisladores y líderes políticos en general.

La prensa y los medios de comunicación, juegan un papel político de determinante, en un régimen democrático de equilibrios y contrapesos del poder, y en el que se busca un sistema eficiente de rendición pública de cuentas, la prensa y los medios de comunicación juegan un papel político de primer orden. Son también instrumentos para supervisar estrechamente la acción de gobernantes y políticos. En caso de detectar anomalías o irregularidades en su desempeño público, lo difunden alertando a la ciudadanía, y a otros actores políticos, con lo cual favorecen que se eche a andar la maquinaria democrática que contribuye a la rendición de cuentas. La prensa puede constituirse así como un vigilante permanente, pagado por la sociedad, para vigilar los pasos de políticos, legisladores, líderes políticos y gobernantes. Incluso quizá, a la libertad de prensa se le han atribuidos poderes excesivos en lo que hace a custodiar la libertad y la democracia. Por lo cual no quedará a los gobernantes más remedio que aceptar la crítica y la vigilancia de la prensa y, en esa medida, cuidarse más de no incurrir en abusos y corruptelas; justamente lo que se busca en una democracia. 13

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Definir una estrategia de cómo de cómo se diseñaría y ejecutaría un programa para resolver el problema identificado. Objetivo: Que los servidores públicos conozcan la importancia de la rendición de cuentas y de la participación ciudadana. Preparación de preguntas para la población (clientes o usuarios de los servicios de la dependencia.) 1.- ¿Conoce usted algún mecanismo para quejarse de algún servicio del sector público? 2.- ¿Conoce a alguien que haya presentado alguna queja o denuncia? 3.- ¿Alguna vez le han preguntado su opinión para instrumentar alguna de las políticas públicas? 4.- ¿Le interesa participar en la instrumentación de políticas públicas? 5.- ¿Ejerce su derecho a votar? ¿Por qué no? Preparación de preguntas para los servidores públicos (cualquier nivel) 1.- ¿Considera necesario la participación de la ciudadanía en las políticas públicas? 2 ¿Conoce los nuevos programas y proyectos de su dependencia? Señale Tres. 3.- ¿Le gusta brindar información y explicar los proyectos en los que participa? 4.- ¿En su opinión considera positiva la rendición de cuentas? 5.- ¿Asistiría a un taller sobre rendición de cuentas y transparencia?

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Identificación de las acciones y herramientas para atender el problema y cómo llevarlas a cabo. La Administración Pública debe cumplir, al menos, con las siguientes tres condiciones, vinculadas con la función de llamar a cuentas a los servidores públicos: Que todos los servidores públicos en todos los niveles, estén sujetos a la rendición de cuentas, no es jamás impune sino que puede ser llamado a cuentas en caso de ineficacia política, trasgresión a la ley o abuso de poder. La rendición de cuentas debe emanar de abajo hacia arriba, es decir, son las propias dependencias representativas, los ciudadanos y los tribunales, los que deben poder llamar a cuentas a los servidores públicos en distintos niveles, incluyendo al Jefe de Gobierno. En una democracia, las instituciones políticas tendrán la capacidad de llamar a cuentas a los gobernantes, pero de manera pacífica.

Es un andamiaje político que, contrariamente a lo que se cree, no exige la participación intensa y constante de los ciudadanos, sino la de unos pocos que están ubicados en ciertas instituciones políticas. Los altos funcionarios del gobierno entran en contacto con las actividades de los otros poderes para coordinar su propia acción; los legisladores revisan lo que hace el poder Ejecutivo, aprueban y regulan su presupuesto, analizan, aprueban o modifican las iniciativas que les llega del Ejecutivo, al tiempo que éste hace lo propio con las iniciativas que el Legislativo le envía. El poder Judicial, por su parte, conoce las controversias que surgen entre los otros dos poderes y ejerce un arbitraje de última instancia. Al hacerlo vigila que los procesos políticos y legislativos se mantengan dentro del marco legal y constitucional.

En este contexto la participación ciudadana y el ciudadano común dedica, si acaso, una pequeña porción de su tiempo a la política. Por lo cual mira de reojo lo que acontece en la vida pública. Cierto es que su interés general, aunque un tanto difuso, está en juego (políticas públicas, alza o disminución de impuestos, políticas urbanas y de educación, leyes laborales, etcétera). Pero como no puede decidir directamente sobre estos asuntos, no vale la pena quitar tiempo a aquella actividad que le brinda su sustento para dedicarlo a una actividad en que prácticamente no podrá influir. Hay una participación menos palpable pero más permanente, que es la aceptación, la popularidad y la legitimidad de los poderes constituidos y de las políticas públicas en particular. Sin esa legitimidad, no podría sustentarse por mucho tiempo un determinado régimen político. Y en cuanto a decisiones concretas de los gobernantes, mientras menos gocen de la aceptación ciudadana, habrá un costo que pagar. Y en el extremo, una decisión totalmente impopular podrá venirse abajo.

Es de esta forma que el ciudadano medio puede "retirarse" en cierta medida de la arena política, para retornar a la esfera de lo privado. Los costos de participar, que pese al ambiente democrático del país siguen existiendo para el ciudadano común, y la menor urgencia de su intensa presencia para la salvaguardar sus intereses, establecen una nueva

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relación de costo-beneficio, sólo cuando el ciudadano ve alterada su situación, de modo que sus intereses básicos son amenazados de alguna forma, entonces intensificará con toda seguridad su presencia en la arena política. Evidentemente un régimen democrático no puede prescindir de toda participación ciudadana. En México está en proceso de fortalecimiento que los diversos actores políticos se supervisan recíprocamente al ejercer la defensa y promoción de sus respectivos intereses. La transición a la democracia, que estamos viviendo permitirá un cierto equilibrio entre los intereses de cada actor político, cada organismo social y cada ciudadano respecto de los intereses de los demás, y en el que el interés colectivo no quedará totalmente abandonado a su suerte. En el siguiente diagrama se identifica la posición de cada de las instancias para realizar una vigilancia y solicitar la rendición de cuentas y la participación ciudadana es la base del sistema.

PODER EJECUTIVO

PODER LEGISLATIVO PODER JUDICIAL

PRENSA Y MEDIOS

CIUDADANOS Y ELECTORES

FUERZAS DE ORDENPARTIDO A PARTIDO B

ORGANIZACIONES CÍVICASGRUPOS DE PRESIÓN

Cuadro tomado de: Crespo José Antonio, Fundamentos Políticos de la Rendición de cuentas, Órgano Superior de Fiscalización, 2001.p.63

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Se propone realizar un taller piloto denominado “Transparencia y Rendición de cuentas”, con el propósito de informar a los servidores públicos de la importancia de estos aspectos. Un taller es una experiencia de trabajo participativo en la que las personas integrantes aportan sus vivencias, argumentan, discuten escriben y llegan a acuerdos. Por lo que sería la herramienta adecuada para introducir a los servidores públicos en el tema de la rendición de cuentas. Es necesario recordar que un taller es una experiencia de trabajo puntual en un proceso institucional que ni comienza ni termina con el taller. Un taller es un momento privilegiado de reflexión, sistematización y planeación, pero no debe entenderse como sustituto de estos mismos procesos en el desarrollo diario del trabajo. La actividad de capacitación, en particular un taller debe planearse con suficiente cuidado. Esto implica considerar de antemano varios puntos clave para el éxito del proyecto: Contenido del taller. Concertación de intereses. Quienes serán los responsables de las decisiones administrativas y si se cuenta con los recursos. Contexto de la capacitación. Buscar el momento adecuado. Delimitación de objetivo. Definir los objetivos que se puedan cumplir en el tiempo disponible. Identificación de los participantes. Quienes lo necesitan, quiénes pueden y quieren asistir. Selección de los capacitadores. Buscar a los especialistas en el tema. Selección de las personas para apoyo. (Diversos expositores). Duración del taller. Cuánto tiempo se requiere. Con cuanto tiempo se cuenta. Analizar si son diarios, durante horas de trabajo o después. Duración días y horas fechas. Lugar donde se impartirá. Analizar el lugar de acuerdo a la temática del taller, tipo de local, etc. Aspectos logísticos. Se dispone de lo necesario para el buen desarrollo del taller. Convocatoria. Permisos, Analizar con cuánto tiempo se realizará. Sistematización. Sistematizar las experiencias del taller. Asuntos económicos. Se analizará si se requiere cuota de recuperación.

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Para evaluar y diagnosticar las diferentes fases de un proyecto, plan, programa o política pública, se deben considerar los siguientes aspectos generales. Definir el grupo meta... Identificación del problema. Formulación de la estrategia. Objetivos Capacidad institucional. Actividades. Impacto. Los indicadores Evaluación y Seguimiento. Sin embargo se puede proponer que el taller se realice durante el segundo semestre de 2002 conforme a la siguiente ruta crítica: Programa para la instrumentación del Taller “Transparencia y Rendición de cuentas”

Actividad Fecha

Planeación del taller Abril � Definir contenido temático � Análisis del problemas � Definición de objetivos � Definición de indicadores � Definición de actividades Presentación de la propuesta Mayo � Aceptación de la propuesta Segunda quincena de mayo Buscar a los ponentes y capacitadores Junio Publicación de convocatoria Julio Inicio de primer taller Segunda quincena de agosto Evaluación del taller Tercera quincena de septiembre. � Informe sobre los resultados del taller Primera quincena de octubre

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Tres aspectos que ayudan a la realización del proyecto: � Existe la voluntad política por parte del ejecutivo de abordar estos temas. � Elaborar una propuesta bien fundamentada. � Contribuye a profesionalizar a los servidores públicos Tres aspectos que impedirían la realización del proyecto: � Falta de presupuesto � Falta de interés de los servidores públicos � Mal diseño del Proyecto. Indicadores para ver si se cumplió el objetivo. � Número de asistentes al taller � Frecuencia de la asistencia. � Evaluación del desempeño.(conocimiento)

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Conclusiones. En México, hasta hace poco tiempo el acceso a la información oficial enfrentaba restricciones. Una barrera importante era la falta de un marco legal que fijara las condiciones en que los ciudadanos puedan tener acceso a ella. Realmente el obstáculo real provenía de la autoridad misma: carecía de una cultura política de responsabilidad compartida (la participación ciudadana era incipiente) y de rendición de cuentas. Al iniciar su gobierno el Presidente Vicente Fox manifestó que la transparencia en el ejercicio de las facultades del ejecutivo, sería uno de sus principios rectores. Así quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y ahora los servidores públicos tienen la obligación de difundir toda aquella información que pueda ser de interés público. La rendición de cuentas es un elemento esencial de las democracias políticas. Supone la capacidad de las instituciones políticas para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, en los distintos niveles de poder. Eso permite, todos los que dispongan de algún poder saben que pueden ser llamados a cuentas, que su acción política, su desempeño gubernamental y sus decisiones podrán generar efectos positivos o negativos a su interés personal, tendrán mucho mayor cuidado en el momento de actuar, y tomarán en cuenta tanto el interés colectivo como la relación de medios y fines en el quehacer gubernamental, precisamente para que el resultado de sus resoluciones no afecte o perjudique el interés general. Es por ello que en la instrumentación de las políticas públicas, es imperativo que los servidores públicos, de todos los niveles, aprendamos a Valorar la participación ciudadana como estrategia anticorrupción, visualizar ventajas de alianzas para una gestión más eficiente y de corresponsabilidad en lo manejo de lo público y conocer los mecanismos participativos con los que pueda trabajar. Se considera que para lograr los aspectos señalado, es necesario concientizar a través de cursos, diplomados dentro y fuera de las instituciones la importancia de la participación ciudadana y de la rendición de cuentas, Se logran mejores resultados en la gestión pública si existe una rendición de cuentas permanente y transparente y un ejercicio de comunicación que propicie la corresponsabilidad. Pero ello no es sólo privativo del sector público, la fórmula para alcanzar éxitos importantes es garantizar una conjunción de esfuerzos y objetivos entre la dirección de una empresa y su órgano de gobierno o consejo directivo. La participación ciudadana ha ido en aumento en el país, pero todavía es incipiente por lo que la mayor parte de las políticas públicas cuentan con muy poca participación, sin embargo es necesario continuar motivando a la ciudadanía a participar y a los gobernantes a informar y transparentar sus acciones. Informar sobre las acciones de gobierno, explicarlas, convencer sobre su bondad, requiere comunicar una tarea ardua pero que conlleva el beneficio de sumar voluntades, con una mayor participación ciudadana. . No debe soslayarse que el sentido de la transparencia en la información pública y de rendición de cuentas apoya el combate a la corrupción y fortalece la gobernabilidad democrática.

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