UNIVERSIDAD DE PANAMA

Facultad de Economía

INFORME FINAL DEL ESTUDIO

Registro No. 01-09-00-02-2013-01

Elaborado por:

Aracelly De León Ana E. Patiño M.

Claude Verges Nicolasa Terreros

Jacqueline Candanedo

Panamá, Marzo de 2014

“Economía, Género y Desarrollo en Panamá”

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Contenido

Capítulo 1: ASPECTOS GENERALES

1.1. Palabras claves

1.2. Introducción

1.3. Marco Conceptual

1.3.1. Problema

1.3.2. Objetivos del Estudio

Justificación

1.4. Marco Metodológico

1.5. Marco Teórico

1.5.1. Economía feminista

Capítulo 2: LA EDUCACIÓN DESDE UN ENFOQUE DE GÉNERO

2.1. La educación no ha sido suficiente para empoderar a las mujeres

2.2. La educación y el mercado laboral

2.3. Las brechas y la falta de autonomía

2.4. Las mujeres y la pobreza

Capítulo 3: MUJERES Y DERECHO A LA SALUD

3.1. Introducción

3.2. Determinantes de la salud

3.2.1. Económicos

3.2.2. Sistema de Salud

3.2.3. Determinantes sociales

3.2.4. Determinantes culturales

3.2.5. Determinantes históricos y políticos

3.2.6. Determinantes ecológicos

3.3. El Ciclo de la vida

3.3.1. Demografía General

3.3.2. Situación familiar

3.3.3. Niñez y adolescencia

3.3.4. Edad adulta

3.4. Mujeres indígenas

Capítulo 4: LA MUJER Y EL MERCADO LABORAL

4.1 El ingreso y las desigualdades

4.2 El empleo y el crecimiento económico

4.3 La participación económica de la mujer

4.4 El desempleo y la mujer

4.5 Las actividades económicas generadoras de empleos

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4.5.1 Sector Primario

4.5.2 Sector Secundario

4.5.3 Sector Terciario

4.6 Relación ocupación y educación de la mujer

4.7 Las políticas sociales

4.8 El Trabajo, la mujer y la familia

Capítulo 5: LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES

5.1. Introducción

5.2. Antecedentes

5.3. Medidas legales que promueven participación

5.3.1. De las reformas electorales de la era republicana

5.3.2. A las reformas electorales del siglo XX y XXI

5.3.3. Características del sistema de cuotas

5.3.4. De la Ley de cuotas al principio de la paridad

5.4. Aportes de las diputadas en los últimos 20 años

5.5. Aportes de las organizaciones de mujeres de partidos políticos

Capítulo 6: LOS MECANISMOS GUBERNAMENTALES DE LA MUJER

6.1. Marco legal internacional

6.2. Las metas y Objetivos de Desarrollo del Milenio

6.3. Antecedentes históricos

6.1.1. CEDAW

6.4. Accionar de los Mecanismos en el Periodo 1990-2000

6.5. Accionar de los Mecanismos en el Periodo 2000-2010

5. CONCLUSIONES Y RESULTADOS

6. BIBLIOGRAFÍA.

7. ANEXOS

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Abstract Economy, gender and development in Panama: the Feminist Economics View The gender approach considers that the actions of development affect differently to men and women. Therefore it cannot be expected that these have the same impact and benefits for both groups, as has been claimed so far. The same way several economical viewpoints criticize the traditional definition of poverty, the gender perspective is against defining this phenomena solely based on income, as it encompasses material as well as symbolic and cultural aspects. From a gender perspective, poverty is fundamentally influenced by relationships of power, as social hierarchies determine people‟s greater or lesser access to material, social and cultural resources based on their gender. The same applies to the advantages women should gain from education; these are weakened by the social stigma which still assigns women family duties as their priority task. This extra workload diminishes women‟s capacity to perform professional duties with the highest possible productivity. The paper here presented describes how the Panamanian education system has failed to empower women in all forms of autonomy in order to overcome inequality.

Resumen Economía, género y desarrollo en Panamá: desde la Economía Feminista Desde el enfoque de género se considera que las acciones de desarrollo afectan de forma diferente a hombres y mujeres. Por lo tanto no se puede esperar que éstas tengan el mismo impacto y los mismos beneficios para ambos colectivos, como se ha pretendido hasta ahora. Al igual que ocurre con la crítica realizada desde otros enfoques, la perspectiva de género se opone a una definición de la pobreza basada exclusivamente en el ingreso y subraya el hecho de que este fenómeno supone tanto aspectos materiales como no materiales, simbólicos y culturales, y que en él inciden fundamentalmente las relaciones de poder, es decir, las jerarquías sociales, que determinan un mayor o menor acceso de las personas, según su género, a los recursos materiales, sociales y culturales. Lo mismo ocurre con las ventajas que las mujeres deben obtener de la educación, éstas se ven mediatizas por el imaginario social que sigue asignándoles las responsabilidades familiares, como labor prioritaria. Esta sobrecarga de trabajo les resta capacidad a las mujeres para desempeñar sus labores profesionales con la mayor productividad posible, a pesar que la educación es considerada un gran movilizador social. La tesis que se sustenta en este artículo es que la educación en Panamá no ha sido suficiente para empoderar a las mujeres en todas las formas de autonomía necesarias para superar la desigualdad.

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Capítulo 1: ASPECTOS GENERALES

1.1. Palabras claves

Perspectiva del género, economía feminista, brechas, educación, pobreza, salud,

trabajo, ingresos, participación política, autonomía económica, desigualdad, conciliación

familiar y laboral, políticas sociales, sistema de cuotas, principio de paridad,

mecanismos de la mujer y marcos legales nacionales e internacionales.

1.2. Introducción

Las investigaciones desarrolladas con el fin de visibilizar el aporte de las mujeres desde la esfera doméstica y su contribución económica al crecimiento de los países, tiene una larga tradición en la economía feminista1. Desde que los primeros estudios sobre el trabajo de subsistencia identificaron esta actividad económica de mujeres y varones, el trabajo no remunerado entró en la escena de los debates sobre el desarrollo.

Convencionalmente la política económica y la política social se han entendido como procesos separados que tienen lugar en la esfera del Estado y que se materializan mediante intervenciones (leyes, programas, acciones) una en el ámbito económico y la otra en el social. En dependencia de la doctrina que está detrás de cada modelo de desarrollo, suele establecerse además una jerarquía que otorgará prioridad ya sea a los éxitos de la política económica o a los resultados de la política social.

Paralelamente, en los países anglosajones se desarrollaba el debate sobre el “trabajo doméstico”, que buscaba comprender la relación entre producción y la reproducción de la fuerza de trabajo, y entre el capitalismo y la división sexual del trabajo. Analizando más profundamente la relación entre el cuidado de niños y adultos mayores brindado en la esfera doméstica, y las características y disponibilidad de servicios de cuidado, tanto estatales como privados. En todos estos desarrollos conceptuales, el proyecto de visibilización de la contribución económica de las mujeres ha puesto en cuestión la definición de “trabajo productivo”, y los límites mismos de lo que se entiende por “economía”.

Algunos, por ejemplo, creen que es prerrequisito que un país sea rico para que luego pueda invertir masivamente en lo social. Asimismo, asumen que las estrategias de desarrollo deben estar basadas en un modelo “líder/seguidor”, donde primero se determina la política económica y posteriormente se utiliza la política social para abordar sus consecuencias. La política social, en este caso, es concebida como el conjunto de programas de atención a los pobres creados con el propósito de aliviarles

1 La economía feminista es un nuevo enfoque de análisis económico con potencial transformador, que evidencia la

necesidad de corregir los supuestos básicos androcéntricos en la economía. Su análisis estudia las relaciones entre

mujeres y hombres, reconociendo los diferentes roles sociales asignados a hombres y mujeres en el acceso a los

recursos y toma de decisión. La economía feminista plantea: a) Que el género, como la clase, es un elemento central

en la construcción de las relaciones sociales de dominación. b) Que se debe integrar la variable género en la

distribución del trabajo, el ingreso y la productividad para eliminar el sesgo entre los modelos tradicionales.

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su situación, mientras se generan las oportunidades que permitan su adecuada inserción a la vida económica.

Otros, por el contrario, visualizan a la política social como la principal herramienta para corregir ex post las desigualdades en la distribución del ingreso y de la riqueza, generadas por un modelo económico considerado a priori como injusto y muy difícil de modificar. En congruencia con ello, promueven el establecimiento de “redes residuales de seguridad social” creadas por el Estado para contrarrestar los fracasos de las políticas económicas.

Aunque ambas visiones parten de ideologías distintas, paradójicamente, coinciden en ofrecer respuestas focalizadas dirigidas a los llamados “económicamente frágiles”; esto es, a los que acrediten la falta de medios económicos para subvenir a sus necesidades. Las medidas y programas propuestos en ambos casos también se caracterizan por ser de carácter paliativo, posiblemente con el propósito de mantener cierta estabilidad social, sin que se remuevan las condiciones estructurales que originan y reproducen la pobreza. Finalmente, también coinciden en que el alcance de la política social termina estando en función de la disponibilidad de recursos presupuestarios, los cuales generalmente son escasos e insuficientes para atender a los potenciales beneficiarios.

1.3. Marco Conceptual

1.3.1. Problema

En Panamá, aún no existe una política clara que reconozca el aporte de las mujeres, desde la esfera doméstica, al desarrollo económico, dado que no se contaba con los datos o evidencia estadística que demostraran ese aporte no solo basta con obtener los datos, sino su correspondiente análisis para contribuir, a partir de los resultados, en la formulación de políticas públicas que contribuyan a lograr el bienestar en términos de equidad y en consonancia con el Plan Nacional de Gobierno 2010-2014, enmarcados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio2.

2 Los Ocho Objetivos del Milenio son un conjunto cuantificable de metas a favor de la paz, los derechos humanos y

el desarrollo, contenidas en la Declaración del Milenio adoptada por 189 Estados miembros de la Organización de

las Naciones Unidas (ONU) en la Cumbre del Milenio celebrada en septiembre del año 2000. Estos son:

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal.

Objetivo 3: Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil.

Objetivo 5: Mejorar la salud materna.

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Los objetivos del milenio se interrelacionan unos con otros, el Objetivo 2 tiene que ver con la educación primaria,

garantizar el acceso a ésta y marca fundamentalmente lo que es la población indígena, en especial las mujeres;

induce el Objetivo 3, al cual se concatena en cuanto a educación

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Consideramos que las propuestas de políticas públicas focalizadas y dirigidas a impactar en el sector laboral, fortalecerán la capacidad económica de las mujeres, como mecanismo idóneo para la obtención de ingresos y mejoramiento de la calidad de vida de las mismas. Se espera que las políticas propuestas impulsen acciones que favorezcan de manera positiva el desarrollo humano.

1.3.2. Objetivos del Estudio Objetivo General Demostrar que aunque Panamá ha tenido un alto desarrollo económico, no se han cumplido los Objeticos del Milenio por falta de coherencia entre la política económica y la política social y sus efectos asimétricos para la población. Objetivos Específicos

Confirmar que las políticas sociales deben orientarse a prevenir riesgos relacionados con la mayor inestabilidad laboral y familiar de las sociedades contemporáneas, y a minimizar la transmisión intergeneracional de la pobreza, más que a „reparar‟ mediante prestaciones de garantía de ingresos las consecuencias de esos cambios una vez se han producido.

La política económica, además de buscar el crecimiento económico y el empleo, también deben orientarse a fortalecer las redes de seguridad social, para poder lograr los Objetivos del Milenio. De no darse esta complementariedad de las políticas seguirán existiendo las enormes brechas sociales entre los diferentes grupos humanos, en especial las brechas de género que aquejan a la sociedad panameña.

1.3.3. Justificación

La utilización de la categoría género en el análisis económico ha revelado con meridiana claridad, la parcialidad del cuerpo teórico de la economía, tanto en la elección de los temas de investigación como en las explicaciones alcanzadas. Afortunadamente, esas lagunas se van superando desde hace algunos años, lo que ha llevado a los investigadores a utilizar el enfoque de género como una herramienta básica de su investigación. En este sentido, la Facultad de Economía de la Universidad de Panamá, el 2 de Diciembre de 2010, aprobó sus nuevas Líneas de Investigación, a través de las cuales se institucionaliza la Economía y el Género como tema de investigación, por lo tanto su análisis y principales hallazgos serán también un aporte original de este proyecto de investigación.

Por otro lado, se justifica el desarrollo de este tipo de investigación, ya que Panamá al igual que muchos otros países ha asumido compromisos internacionales y regionales en materia de género, los cuales son vinculantes, por tanto deben ser incluidos en los programas y planes estratégicos de desarrollo. Estos compromisos, entre otros, son:

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La Ley 4 de 1981 por medio de la cual se ratifica la Convención de las Naciones Unidas para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, 1979),

La Ley No. 12 de 1995 por la cual se ratifica la Convención Internacional para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer o Convención de Belén Do Pará en 1994, para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer. Establece que toda mujer tiene derecho a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados, de comportamientos y de prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación.

La Ley 34 de 6 de julio de 1995 por la cual se modifica la Ley 47 de 1946, Orgánica de Educación. Por su parte, La Ley 34 de julio de 1995, mediante la cual se reforma y actualiza la Ley Orgánica de Educación de 1946, establece en su Art. 1: "la educación es un derecho y un deber de la persona humana, sin distingo de.... sexo,...".

La Ley No. 4 de 1999, por cual se instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres. Como medio para implementar de modo planificado lo establecido en estas leyes, el Estado ha puesto en marcha una serie de políticas públicas.

Participación de Panamá en la Plataforma de Acción de Beijing; Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en 1995, entre sus acuerdos más importantes se encuentra: o “Hacer visible la importancia relativa del trabajo no remunerado realizado

fuera del mercado y valorar la producción de bienes y servicios y la contribución al consumo y bienestar de los hogares y de la sociedad que representa el trabajo no-remunerado realizado fuera del mercado”.

o “Desarrollar una clasificación internacional de actividades para las estadísticas sobre uso del tiempo en que se aprecien las diferencias entre mujeres y hombres en lo relativo al trabajo remunerado y no remunerado y reunir datos desglosados por sexo.”

Participación de Panamá en la Décima Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe, agosto de 2007, Consenso de Quito, entre sus acuerdos más importantes se encuentra: o Adoptar medidas en todas las esferas de la vida democrática institucional y,

en particular, en los ámbitos económico y social, incluidas medidas legislativas y reformas institucionales, para garantizar el reconocimiento del trabajo no remunerado y su aporte al bienestar de las familias y al desarrollo económico de los países, y promover su inclusión en las cuentas nacionales;

Desarrollar instrumentos de medición periódica del trabajo no remunerado que realizan las mujeres y hombres, especialmente encuestas de uso del tiempo para hacerlo visible y reconocer su valor, incorporar sus resultados al sistema de cuentas nacionales y diseñar políticas económicas y sociales

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1.4. Marco Metodológico

El estudio producirá y analizará información cualitativa y cuantitativa sobre la temática en Panamá, es decir sobre el sector laboral, específicamente el Trabajo Doméstico No Remunerado, políticas públicas existentes y el reconocimiento del aporte femenino al desarrollo económico de Panamá. Se cubrirán tres (3) fases, la primera, la recolección de la información bibliográfica existente; posteriormente la búsqueda y levantamiento de nuevos datos a través de entrevistas y la tercera fase será la contrastación y análisis de la información recolectada con los objetivos propuestos y presentarla en el documento final. La investigación será descriptiva basada en fuentes primarias y secundarias sobre la temática en cuestión. Para cumplir con el desarrollo de cada uno de los objetivos de la investigación se procederá con lo siguiente:

a. Recopilación de información de fuentes estadística oficiales de la República de Panamá, de CEPAL y otras instituciones nacionales e internacionales

b. Procesamiento de bases de datos requeridos para este estudio sobre la pobreza en Panamá.

c. Análisis de la información recopilada. d. Elaboración de informes.

1.5. Marco Teórico

1.5.1. La teoría económica del género La teoría económica del género3 estudia las relaciones entre mujeres y hombres así como las diferencias y disparidades en el acceso y control sobre recursos, decisiones, oportunidades, retribuciones y todos los aspectos del poder. El género, como la clase, es un elemento central en la construcción de las relaciones sociales de dominación. Este es un nuevo enfoque de análisis económico con un alto potencial transformador, que evidencia la necesidad de corregir los supuestos básicos androcéntricos en la economía, que revelan la parcialidad del cuerpo teórico de la Economía, reconoce los diferentes role sociales asignados a hombres y mujeres en el acceso a los recursos y

3 El concepto de género es visto como el conjunto de relaciones sociales, que apoyado en las características

biológicas, reproduce y regula las diferencias entre hombres y mujeres. La simbolización cultural de la diferencia

biológica forma parte de un conjunto de ideas, prácticas, discursos y representaciones sociales que le otorgan

atribuciones a las conductas objetivas y subjetivas de los individuos en función de su ser hombre o su ser mujer. Las

características humanas, consideradas femeninas o masculinas, se adquieren –por mujeres y hombres,

respectivamente- a través de un complejo proceso individual y social, no derivándose, de forma natural, de su sexo.

Es así como se propone una distinción conceptual entre sexo y género, donde el primero de ellos está referido tanto a

los “rasgos fisiológicos y biológicos de ser macho o hembra, y el segundo a la construcción social de las diferencias

sexuales (lo femenino y lo masculino). Así, el sexo se hereda y el género se adquiere a través del aprendizaje

cultural” y social. Es de esta forma, como toda sociedad, tendrá un sistema Sexo/género específico, esto es, que cada

contingente humano tendrá una serie de normas que transformarán a la sexualidad biológica en productos específicos

del quehacer de los individuos.

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en la toma de decisiones y evidencia también las bases de desigualdad sobre las que está construido el sistema económico. En este sentido el género, se contrapone a la idea de una universal mujer u hombre y de la fijeza de su identidad, posición y condición. Precisamente, este término permite no sólo conocer los cambios en las relaciones entre hombres y mujeres sino que abre la posibilidad de las transformaciones de esas relaciones, es decir, no se queda en la inmutabilidad de la subordinación universal de la mujer. Por equidad de género se entiende una situación en la que mujeres y hombres tienen las mismas posibilidades, u oportunidades en la vida, de acceder a recursos y bienes valiosos desde el punto de vista social, y de controlarlos. El objetivo no es tanto que mujeres y hombres sean iguales, sino conseguir que unos y otros tengan las mismas oportunidades en la vida. De lo que se trata es que tanto hombres como mujeres tengan oportunidades en función de sus capacidades y que el género no sea un elemento discriminatorio o de promoción social dependiendo del sexo. Para conseguirlo, a veces es necesario potenciar la capacidad de los grupos que tienen un acceso limitado a los recursos, o bien crear esa capacidad. Por ejemplo, facilitar créditos a las mujeres del medio rural, dado que su acceso a los recursos productivos es limitado. De igual forma, equidad de género, se entiende por el trato imparcial de mujeres y hombres, según sus necesidades respectivas, ya sea con un trato equitativo o con uno diferenciado pero que se considera equivalente por lo que se refiere a los derechos, los beneficios, las obligaciones y las posibilidades. En el ámbito del desarrollo, el objetivo de lograr la equidad de género, a menudo exige la incorporación de medidas específicas para compensar las desventajas históricas y sociales. El nuevo enfoque de la teoría económica, aplicada al presente estudio, permite identificar la condición y posición de las mujeres en las cadenas de valor estudiadas a partir de caracterizar las relaciones de género en los ámbitos laboral y doméstico, tomando como ejes de interés central la división sexual del trabajo y las representaciones y hábitos de género que desde el nivel simbólico subyacen en la participación de las mujeres en la sociedad.

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Capítulo 2: LA EDUCACIÓN DESDE UN ENFOQUE DE GÉNERO Dra. Aracelly De León

2.1. La educación no ha sido suficiente para empoderar a las mujeres

El enfoque de las capacidades, cuyo pionero fue Amartya Sen4, rechaza el ingreso monetario como la única medida del bienestar, al que define como la libertad de los individuos para vivir una vida que les permita la realización de sus capacidades. La pobreza se entiende como la carencia de recursos que impide a las personas cumplir algunas actividades básicas como permanecer vivo y gozar de una vida larga y saludable, reproducirse y trasmitir su cultura a las generaciones siguientes, interactuar socialmente, acceder al conocimiento y gozar de libertad de expresión y pensamiento. De acuerdo con este enfoque, la lucha contra la pobreza consistiría en identificar y potenciar las capacidades de las personas para mejorar su bienestar. Por su parte, en el enfoque participativo los pobres definen a la pobreza a partir del análisis que ellos mismos hacen de su realidad e incluyen los aspectos que consideran significativos. Desde este punto de vista, la superación de la pobreza pasa por el empoderamiento de los pobres (Ruggeri, Saith y Stewart, 2003; Arriagada, 2003)5, y en este proceso de empoderamiento la educación juega un papel fundamental. El empoderamiento de las mujeres es tan importante que es el tercer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM), después de reducir la pobreza y garantizar la educación universal. Sabemos que este objetivo toca profundas convicciones y actitudes que hasta ahora se consideraron „naturales‟. Genera resistencias personales, sociales, culturales, políticas, e institucionales, entre otras. El logro del objetivo 3 - Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer - se mide a través de los siguientes indicadores:

Relación entre mujeres y hombres en la enseñanza primaria, secundaria y superior.

Proporción de mujeres entre los empleados remunerados en el sector no agrícola.

Proporción de escaños ocupados por mujeres en los parlamentos nacionales. La Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y El Caribe - CEPAL6, ya ha señalado que, tanto la meta como los tres indicadores oficiales resultan insuficientes para evaluar la situación de las mujeres y en especial en nuestra región. En esa línea, se ha avanzado en la identificación de áreas consideradas críticas que no eran captadas por los indicadores oficiales y que motivaron el desarrollo de una serie de indicadores que se conocen como “complementarios” y “adicionales”. En Panamá las mujeres tienen un alto nivel educativo, sin embargo, siguen siendo minoría en la fuerza laboral (la brecha de participación con los hombres es más de 30%), mayoría en

4 Sen, Amartya. Capacidades, libertades y desarrollo, 2001. 5 PNUD. Informe de Desarrollo Humano. 6 CEPAL. Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde América Latina y el Caribe. 2005.

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el desempleo (6% vs 3.8% en los hombres) y minoría entre las personas que cotizan en el Seguro Social (3/1 a favor de los hombres) (INEC -2012). Las mujeres ocupadas reciben una porción del salario masculino e incluso CEPAL ha demostrado, que mientras más alto es el nivel educativo, más grande es la brecha salarial entre mujeres y hombres. Es necesario señalar que, el Estado tiene la responsabilidad básica de garantizar logros en los aprendizajes atendiendo las condiciones socioeconómicas de origen de la niñez y la juventud y promover una mayor convergencia de esos logros en toda la sociedad. Además, el Estado debe velar por reducir las brechas del mercado laboral y la vulnerabilidad a diversos riesgos, tanto por medio de políticas activas de empleo y salarios, como de transferencias públicas con claro efecto redistributivo a lo largo de la vida de las personas. En Panamá, no existen políticas de empleo específicas para mujeres con el objetivo de disminuir la mencionada brecha en el mercado laboral. A pesar que la educación representa un hito clave y transversal en las etapas de desarrollo del ciclo vital, América Latina no ha logrado transformar al sistema educativo en un mecanismo potente de equiparación de oportunidades (CEPAL). Se ha calculado que para tener más probabilidades de ser no pobre en Panamá se requieren 12 años y para ganar más del ingreso promedio, y 15 años de escolaridad (gráfica N°1).

Gráfica N°1 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): AÑOS DE ESTUDIO REQUERIDOS PARA TENER UNA

PROBABILIDAD INFERIOR DE CAER EN LA POBREZA O INGRESOS LABORALES MAYORES AL PROMEDIO DE LOS OCUPADOS DE 20 A 29 AÑOS DE EDAD, ALREDEDOR DE 2008 (En número de

años de estudio)

Fuente: CEPAL. El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Desafíos para lograrlos con igualdad. 2010.

Los promedios de escolaridad que exhibe la población panameña no cumplen con los parámetros mencionados. De hecho, los niveles de escolaridad son muy dispares en Panamá. Según la Encuesta de Hogares de agosto de 2011 (INEC) el promedio de

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escolaridad entre la población no agrícola y no indígena para las mujeres es 12.1 años de escolaridad frente 10.5 años de los hombres. Las diferencias más grandes se observan entre la población indígena, donde las mujeres tienen primaria incompleta (4-6 años) y los hombres entre 8 y 9 años de escolaridad, según la etnia7. En este sentido es importante señalar que según el Banco Mundial8, “Panamá enfrenta todavía el desafío de lograr una educación secundaria universal y mejorar la calidad general de su sistema educativo para impulsar la productividad de su fuerza laboral. A pesar de notables avances en el logro educativo promedio en las últimas cinco décadas (los panameños que egresan actualmente del sistema educativo tienen en promedio 11 años de educación), al ajustar el logro educativo por calidad registraríamos un promedio efectivo de 8 años (según los estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)). La desigualdad en el logro educativo constituye un desafío adicional, ya que la diferencia en años de educación entre los panameños más y menos educados, asociada con las condiciones socioeconómicas, se mantiene en aproximadamente 6 años de educación”. En el nivel primario de educación la proporción de varones (52% en 2010) es superior a la de las niñas (48% en 2010)9. Esta relación cambia a favor de las niñas en el nivel medio de educación, donde ellas representan el 51% (año 2010)10 y en el nivel superior la proporción de mujeres alcanza casi el 60% de la matrícula (gráfica No.2).

Gráfica No. 2

Matrícula por sexo en la Educación Superior en la República de Panamá. Año 2010.

Fuente: INEC. Situación Cultural: Educación. 2010. Cuadro 511-39

Efectivamente, la matrícula femenina en las universidades de Panamá representaba el 59.87% del total y el egreso era el 64.36%, en el año 2010. En tres de las cinco universidades estatales, la matrícula y el egreso femenino es evidentemente

7 CGR. INEC. Encuesta de Hogares, agosto, 2011. 8 Banco Mundial. Mejores Empleos en Panamá. El Rol del Capital Humano. Panamá, Julio de 2012. Pág. 8. 9 CGR. INEC. Panamá en Cifras. 2007-2011.Cuadro 511-13. 10 CGR. INEC. Panamá en Cifras. 2007-2011. Cuadro 511-22.

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mayoritario. Sin embargo ocurre exactamente lo contrario en la Universidad Tecnológica de Panamá y en la Universidad Marítima Internacional de Panamá, que cuentan con las carreras de mayor prestigio, mejor remuneración y con más futuro (gráficas No. 3 y 4).

Gráfica No. 3 Matrícula por sexo en las universidades públicas en la República de Panamá. Año 2010

Universidad de PanamáUniversidad Tecnológica

de PanamáUniversidad Autónoma de

ChiriquíUniversidad Especializada

de las AméricasUniversidad Marítica

Internacional de Panamá

Hombres 18,374 11,167 3,474 1,661 850

Mujeres 35,698 5,836 6,527 4,685 262

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

Marítima

Fuente: INEC. Situación Cultural: Educación. 2010. Cuadro 511-39.

Gráfica No. 4

Graduados por sexo en las universidades públicas de la República de Panamá. Año 2010

Fuente: INEC. Situación Cultural: Educación. 2010. Cuadro 511-39.

Es decir, las mujeres están concentradas en las carreras más tradicionales: Enfermería, Docencia, Comercio, Contabilidad, Humanidades, entre otras, y se encuentran fundamentalmente ocupadas en el sector servicios. La matrícula por sexo según sectores de estudio confirma esta observación. La mayoría de las personas cursan estudios de Enseñanza Comercial y Administración (28.1%) y en Ciencias de la Educación y Formación del Personal Docente (15.5%) y en ambos casos hay una

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abrumadora mayoría de mujeres. Por lo contrario hay una clara mayoría de hombres en los estudios de Informática (62%), Ingeniería y profesiones afines (75%), Arquitectura y Construcción (66%), y en Servicios de Transporte (61%)11. Y aún cuando la matrícula universitaria y el egreso femenino son mayores, el personal docente sigue siendo masculino esencialmente masculino12. Estas cifras ratifican, que se perpetuán los roles asignados a hombres y mujeres al momento de decidir qué estudios superiores cursar. Esta tendencia requiere de una profunda transformación del currículo escolar desde la primera infancia, con el objetivo de desarrollar una educación no sexista, y así construir una educación formal y no formal con equidad, es decir, sin discriminación de género.

2.2. La educación y el mercado laboral La discriminación de género se refleja en el mercado laboral a través de la división sexual del trabajo. La distribución de roles opuestos (para las mujeres la responsabilidad de atender a la familia y para los hombres procurar el sustento) ha estado en la base del posicionamiento femenino ante el empleo: las mujeres han debido renunciar a él o compaginarlo con su tarea doméstica, en un modelo de "doble presencia" que explica la multiplicidad de roles que hoy la mujer asume. Lo que exige un desdoblamiento del tiempo, de la atención, los espacios y las energías femeninas para hacer posible el funcionamiento de la casa como si se dedicara a ella a tiempo completo lo que resulta en una notoria desigualdad en el uso del tiempo y en la distribución de las cargas. En Panamá, si bien la brecha en la participación de hombres y mujeres en el mercado laboral ha disminuido en el tiempo, se mantiene por encima del 30% (Gráfica No.5), muy parecido al comportamiento de la tasa de ocupación.

Gráfica No.5 Participación y tasa de desempleo en Panamá, 2001-2011

Fuente: Banco Mundial. Mejores Empleos en Panamá. El Rol del Capital Humano. Panamá, Julio de 2012. Pág. 21. Es importante destacar que a pesar que la participación de las mujeres es menor que la de los hombres, ellas se ven más afectadas por el desempleo. En lo que se refiere al nivel de estudio en el mercado laboral (Cuadro No.1), casi el 57% carece de título. Al

11 CGR. INEC. Panamá en Cifras, 2007-2011. Cuadro 511-40. 12 INEC. Situación Cultural: Educación. 2010. Cuadro 511-39.

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mismo tiempo, llama la atención que si bien hay más hombres ocupados con educación secundaria, y con títulos no universitarios y técnicos, son más las mujeres ocupadas con licenciatura, postgrado y maestrías. Ellas tuvieron que hacer un esfuerzo adicional para ser consideradas en el mercado laboral. Entre los ocupados, la proporción de hombres con estudios de doctorado, es mayor. Con excepción de los sin título, son más las mujeres desocupadas en todos los niveles de estudios. Es decir a medida que aumenta el prestigio y la jerarquía, disminuye el número de mujeres en el mercado laboral.

Cuadro No. 1

Población de 15 años de edad en la República de Panamá, con título obtenido por condición de actividad y sexo, según nivel: censo 2010

No

económicamente

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres activa

TOTAL 2,388,114 1,306,922 847,363 459,559 100,801 56,533 44,268 980,391

Sin Título 1,354,567 603,556 461,810 141,746 48,776 34,295 14,481 702,235

Secundaria 678,785 424,746 258,237 166,509 37,457 17,376 20,081 216,582

Títulos No Universitarios 18,584 13,631 8,048 5,583 1,001 453 548 3,952

Técnicos Universitarios 40,555 31,473 17,378 14,095 1,986 748 1,238 7,096

Licenciatura 231,308 184,112 78,547 105,565 9,583 2,828 6,755 37,613

Posgrado 12,090 10,403 4,335 6,068 305 98 207 1,382

Maestría 29,669 26,430 11,595 14,835 593 208 385 2,646

Doctorado 2,754 2,176 1,344 832 49 24 25 529

No Especificado 7,364 4,523 2,805 1,718 378 197 181 2,463

No Declarado 12,438 5,872 3,264 2,608 673 306 367 5,893

Fuente: INEC. Censos Nacionales 2010. Volumen II: Características Generales y Educativas.

Nivel y Sector de estudio Total

Población Económicamente activa

Ocupada Desocupada

Entre otros efectos esta situación discriminatoria se manifiesta en una brecha salarial. Los patrones aluden a los roles específicos que desempeñan las mujeres en la sociedad. Los roles femeninos y masculinos en el imaginario social son completamente opuestos. Los hombres son proveedores y las mujeres se dedican a la familia, incluso con alto nivel de estudios. Esto es una manifestación de las relaciones de género desiguales entre hombres y mujeres.

CEPAL ha calculado la brecha salarial de las mujeres en relación al nivel educativo (gráfica No. 6). El ingreso medio de ellas no supera el 70% del ingreso masculino en la región. En el caso de Panamá se observa que la brecha disminuye a medida que se acumulan años de estudio, pero aún con 13 años y más de escolaridad el ingreso laboral promedio de las mujeres está cerca del 65% del ingreso masculino. Por eso afirmamos que la educación no ha sido suficiente para empoderar a las mujeres. "Buena parte del debate en torno a los salarios siempre se ha enfocado en la idea de que las mujeres se enfrentan a barreras para entrar en ciertos tipos de trabajo, y que buena parte de eso se debe a una discriminación sutil, y a veces no tan sutil, por parte de los empleadores. La mayoría de los datos disponibles tienen que ver con los

17

empleos en que las mujeres trabajan, lo que refleja una serie de decisiones tanto del empleado como del empleador"13.

Gráfica No. 6 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): INGRESO LABORAL MEDIO DE LAS MUJERES

COMPARADO CON EL DE LOS HOMBRES, SEGÚN NÚMERO DE AÑOS DE INSTRUCCIÓN, TOTAL NACIONAL, ALREDEDOR DE 2010

Fuente: CEPAL El Estado frente a la autonomía de las mujeres. 2012. Pág. 49.

Y también de los campos de estudio en que incursionan unos y otras y los niveles de prestigio de las carreras. El sistema educativo tiene muchos retos, entre ellos que toda la población pueda acceder de manera equitativa y obtener las capacidades que le permitan ser parte del desarrollo del país. Sin embargo, el logro educativo no depende sólo del sistema educativo. El éxito escolar depende también del nivel socioeconómico y del nivel educativo del hogar, de cómo pueden las personas hacer uso de las capacidades instaladas, a pesar de la discriminación y la desigualdad característica en nuestra sociedad. Se puede observar que la brecha del logro educativo según el nivel de educación del jefe del hogar se amplía a medida que disminuye el nivel educativo de los mismos, en detrimento de los estudiantes más pobres, pertenecientes al quintil 1(gráfica No. 7). Las condiciones socioeconómicas siguen explicando en buena medida las diferencias en logro educativo, indicando fallas en el sistema educativo para brindar oportunidades similares a la población en general.

13 <http://knowledge.wharton.upenn.edu/papers/download/08012012_orsc.pdf> Matthew Bidwell, profesor de Gestión de

Wharton, y Roxana Barbulescu, profesora de Gestión de la Universidad McGill, de Montreal.

18

Gráfica No. 7 LOGRO EDUCATIVO EN PANAMÁ POR NIVEL DE EDUCACIÓN DEL JEFE DE HOGAR, 2011

Fuente: Banco Mundial. Mejores Empleos en Panamá. El Rol del Capital Humano. Panamá, Julio de 2012. Pág. 29.

Por otro lado, las percepciones de los estudiantes, referidas al valor de la escolaridad son otro importante factor en las decisiones de matrícula. Panamá tiene la mayor proporción (9%) de población escolar (15 años de edad) que cree que la escuela es una pérdida de tiempo entre los países Latinoamericanos, que participaron en el Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes (PISA). Lo que es más importante, dentro de Panamá existen grandes diferencias en este sentido entre quintiles socioeconómicos: el 5% de los integrantes del quintil más rico versus el 13% en el quintil más pobre. Las percepciones del valor de la escolaridad reflejan claramente restricciones de largo plazo a nivel del hogar y apuntan a la importancia de la pertinencia curricular y la socialización de los beneficios de la escolaridad para mejorar la asistencia escolar14. En términos generales hay un desfase entre el sistema educativo y el mercado laboral. Las tasas de informalidad en general han disminuido, aunque la informalidad de las mujeres registró un aumento en el año de la crisis (2009), para recuperar su nivel al año siguiente (gráfica No.8).

Gráfica No.8 Tasa de informalidad en Panamá, 2001-2011

Fuente: Banco Mundial. Mejores Empleos en Panamá. El Rol del Capital Humano. Panamá, Julio de 2012. Pág. 18.

14 Banco Mundial. Mejores Empleos en Panamá. El Rol del Capital Humano. Panamá, Julio de 2012. Pág. 31.

19

Es necesario señalar que el empleo informal femenino (8.6%) es más elevado que el masculino (0.7%) en el servicio doméstico, que es el menos protegido por la seguridad social15. Un dato preocupante, y que nos habla de los niveles de informalidad, es la gran proporción de hombres (41.8% en 2012) y mujeres (40.1% en 2012), que a pesar que están ocupados no cotizan a la seguridad social, por lo que no están cubiertos ante problemas médicos, ni a la hora de la jubilación (Gráfica No.9). Tampoco les pueden brindar a sus familias estos beneficios.

Gráfica No. 9 PANAMÁ: POBLACIÓN OCUPADA QUE NO COTIZA A LA SEGURIDAD SOCIAL POR SEXO PARA

POBLACIÓN NO INDÍGENA (%)

51.0 49.647.1 45.8 44.5 43.7

40.6 40.1

53.251.0

48.546.2 45.0 45.2

43.0 41.8

47.2 47.044.8 44.9 43.8

41.4

36.7 37.4

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

total hombres mujeres Fuente: OIT-Panamá

En términos generales, las mujeres están en desventaja en el mercado laboral, independientemente de su nivel de estudios.

2.3. Las brechas y la falta de autonomía Donde más se percibe la desventaja de las mujeres en Panamá, es en el acceso a la propiedad, al crédito, en la toma de decisiones y en el ejercicio del poder político. Es probable que esta situación esté relacionada con la falta de autonomía, que se acentúa en el caso de las mujeres. La autonomía como concepto político “implica la capacidad de asumir proyectos propios y la producción de acciones deliberadas (voluntad) para lograrlos, es decir subjetivarse como sujetos. Sujetos capaces de discernir sus deseos y sus intereses y de elegir las mejores acciones para concretar dichas elecciones” 16 En lo que se refiere a la autonomía de género estamos hablando del grado de libertad que una mujer tiene para poder actuar de acuerdo con su elección y no con la de otros. En tal sentido, hay una estrecha relación entre la adquisición de autonomía de las mujeres y los espacios de poder que puedan instituir, tanto individual como colectivamente. La autonomía personal se compone de la capacidad para generar ingresos propios y controlar activos y recursos (autonomía económica), el control sobre su cuerpo 15

OIT-Panamá 16

Observatorio de Igualdad Género de CEPAL.

20

(autonomía física), y su plena participación en las decisiones que afectan a sus vidas y a su colectividad (autonomía en la toma de decisiones), son los tres pilares de la igualdad de género y de una ciudadanía paritaria. La autonomía de las mujeres en la vida privada y pública es fundamental para garantizar el ejercicio de sus derechos humanos.

En Panamá, según la Encuesta de Hogares de marzo del 2012 (INEC), el 99.8% de la Población No Económicamente Activa (PNEA) que no busca trabajo, porque no encuentran quién se ocupe de los niños, son mujeres. El 96.5 % de la PNEA, que no busca trabajo porque tiene otras responsabilidades familiares, también son mujeres. Además la lógica del mercado laboral es eminentemente masculina. La mano de obra debe estar disponible las 24 horas del día, todos los días de la semana para el trabajo. No se toman en cuenta las responsabilidades familiares. Las leyes de protección a la maternidad se han convertido en un problema a la hora de contratar personal. De manera tradicional, se ha considerado trabajo productivo, solo el trabajo remunerado. El trabajo doméstico no remunerado no se considera productivo y carece de costo alguno. En circunstancias que el trabajo doméstico es el núcleo de la reproducción social, del cual dependen la supervivencia, el bienestar y la felicidad de las personas. Sin embargo está repartido de manera desigual según el género. Las mujeres son las responsables de los sectores dependientes: infantes, adultos mayores, enfermos, varones adultos. Por esta razón, las mujeres clasificadas como económicamente inactivas, no tienen ingresos propios, aunque sí trabajan garantizando el bienestar de la familia y producen bienes y servicios. Este sesgo condiciona la posibilidad de las mujeres para obtener mejores ingresos y también acceder a la toma de decisiones en la jerarquía de las empresas y el estado. Para medir esta situación Naciones Unidas ha elaborado el Índice de Desigualdad de Género (IDH-G)17. ¿Qué es el Índice de Desigualdad de Género? Es una medida compuesta que refleja la desigualdad entre mujeres y varones en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y mercado laboral. El Índice de Desigualdad de Género está diseñado para revelar la medida en la que los logros de desarrollo humano nacional se ven erosionados por la desigualdad de género, así como para ofrecer fundamentos empíricos para el análisis político y los esfuerzos de promoción. Según el Informe de Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 2013, el valor del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Panamá es de 0,780 y ocupa el lugar 59 en el mundo. Si bien el valor del IDH ha aumentado (de 0,770 en 2010 a 0,780 en 2013), la pérdida de este logro a causa de la desigualdad fue de 28.3% en el año 2010 y de 24.6% en 2013. Panamá es el país centroamericano que más posiciones pierde en el ranking mundial debido a la desigualdad. Y lo que resulta aún peor es la pérdida en el logro del desarrollo humano a causa de la desigualdad de género. En el año 2013 Panamá pierde 49 posiciones, para pasar del lugar 59 al 108, de un total de 186 países (cuadro No. 2).

17 PNUD. Informe de Desarrollo Humano, 2010.

21

Cuadro No. 2 El IDH, IDH-D y el IDH-G para Panamá (años 2010-2013)

Panamá Valor IDH18

Posición IDH

Posición IDH-D19

Pérdida global %

Posición IDG20

2010 0,770 54 (-20) 74 28.3% (-27) 81

2011 0,776 58 (-15) 73 24.6% (-37) 95

2013 0,780 59 (-15) 74 24.6% (-49) 108 Fuente: Elaborado en base a Informe Mundial de Desarrollo Humano 2013.

En el caso de Panamá una de las grandes pérdidas en la igualdad de género está dada por la poca representación de las mujeres en el parlamento. Ante un promedio de 23% regional, Panamá apenas tiene un 8% de mujeres en la Asamblea de Diputados/as (Gráfica N° 10). A pesar que existe una Ley de Igualdad de Oportunidades y una Cuota Electoral (mínimo 30%), los partidos políticos no la han llevado a la práctica. Superar esta brecha de género es lo que ha motivado a la sociedad civil ha plantear la necesidad de instituir la paridad política y electoral.

Gráfica N°10 América La tina (19 países) y El Caribe (14 países):

Mujeres electas en los parlamentos nacionales, cámara única o cámara baja, 2012 (%)

Fuente: CEPAL. Observatorio de igualdad de Género de América Latina y el Caribe. Informe anual 2012.

18 IDH: El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medida compuesta sobre salud, educación e ingresos, que fue presentada

en el primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990. Se presentó como una alternativa a las mediciones puramente

económicas del progreso nacional, como el crecimiento del PIB. 19 El IDH ajustado por la Desigualdad (IDH-D) es un indicador del nivel de desarrollo humano de las personas de una sociedad y

que tiene en cuenta su grado de desigualdad. En una sociedad con perfecta igualdad, el IDH y el IDH-D tienen el mismo valor.

Cuando existe desigualdad en la distribución de salud, educación e ingresos, el IDH de una persona promedio de cualquier

sociedad será inferior al IDH general; cuanto menor sea el valor del IDH-D (y mayor su diferencia con el IDH), mayor es la

desigualdad. 20 IDH-G: refleja la desventaja de las mujeres en tres dimensiones, a saber, salud reproductiva, empoderamiento y mercado

laboral, para tantos países como datos de calidad razonable se dispongan. El índice muestra la pérdida de desarrollo humano

causada por la desigual existente entre los logros de mujeres y varones en estas dimensiones.

22

En las elecciones del año 2009, los observadores de la OEA, señalaron que la sociedad panameña tiene una deuda política con las mujeres. Incluso el Comité de la CEDAW (La Convección sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer -1979) ha expresado al Estado Panameño su preocupación por que no se han aplicado las medidas necesarias para garantizar que los partidos políticos cumplan esa cuota21. La realidad es que el número de mujeres electas ha disminuido en lugar de aumentar22, lo que limita la posibilidad de las mujeres en Panamá para colocar en la agenda pública sus necesidades prácticas e intereses estratégicos.

2.4. Las mujeres y la pobreza A pesar del crecimiento económico no se ha logrado reducir la pobreza de manera significativa. Según CEPAL, el concepto de pobreza ha sido redimensionado desde la perspectiva de género. Entre las dimensiones específicas que explican las desventajas de las mujeres se encuentran: la invisibilidad del trabajo doméstico no remunerado; la pobreza de tiempo asociada a éste; la discriminación laboral y salarial contra las mujeres; la relevancia de los estudios sobre la familia desde una perspectiva de género y los desafíos para las políticas públicas. La perspectiva de género mejora el entendimiento de cómo funciona el hogar, ya que muestra las jerarquías y la distribución de los recursos, y cuestiona de este modo la idea de que los recursos en el interior del hogar se distribuyen de manera equitativa y que las necesidades de sus miembros son iguales. Ya se ha comprobado que la familia no es un oasis de democracia y tampoco existe igualdad de oportunidades (solo hay que recordar la distribución de los alimentos, la toma de decisiones, el espacio, etc.). La perspectiva de género apunta además a una perspectiva multidimensional porque se consideran los múltiples papeles que desempeñan los hombres y las mujeres en el hogar, en el mercado de trabajo y en la sociedad, y factores como la clase, la edad y la etnia que se interrelacionan con el género. Una dimensión fundamental de la pobreza se relaciona con la autonomía económica, es decir, con el hecho de que las personas cuenten con ingresos propios que les permitan satisfacer sus necesidades, como ya se ha mencionado. La desigualdad de oportunidades que afecta a las mujeres para acceder al trabajo remunerado perjudica sus posibilidades de alcanzar la autonomía económica. El aspecto mas visible de la falta de autonomía económica de las mujeres es la pobreza, que va acompañada de la falta de libertad y de tiempo para desplazarse, así como de la exclusión de la protección social que las convierte en sujetos de asistencia y con menor disponibilidad de recursos para ejercer sus derechos dentro de la familia y la comunidad. La mayoría de las mujeres sin ingresos propios (73%) en América Latina, queda excluida del empleo junto con las desocupadas (11%), pese a tener la potencialidad de sumarse a este, y de la protección social23.

21 OEA- FONAMUP-IMUP. Evolución de la participación política de las mujeres panameñas. Periodo 1990-2010. Pág. 20. 22 Fuente: OEA- FONAMUP-IMUP. Evolución de la participación política de las mujeres panameñas. Periodo1990-2010. Pág. 13 23

CEPAL. El Estado frente a la autonomía de las mujeres. 2012. Pag.107

23

Gráfica N° 13

Panamá: Población urbana sin ingresos propios por sexo

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL. Observatorio de Género.

Esta es la situación de una gran cantidad de mujeres cónyuges que viven tanto en hogares pobres como en hogares no pobres, y que debido a su actividad principalmente doméstica se ubican en una posición de dependencia con relación al jefe del hogar. En Panamá, la mayoría de las personas mayores de 15 años sin ingresos propios son mujeres. En el área urbana (gráfica No. 13), el 27% de las mujeres está en esta situación, mientras solo el 6.9% de los hombres (2010). En el área rural, el 36.3% de las mujeres mayores de 15 años no cuentan con ingresos propios, frente a 8.3% de los hombres (gráfica N° 14).

Gráfica N°14 Panamá: Población rural sin ingresos propios por sexo

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL. Observatorio de Género.

La falta de ingresos propios agudiza la situación de la pobreza de las mujeres. El Índice de Feminidad de la Indigencia y de la Pobreza, por zonas geográficas, en Panamá ha aumentado entre el año 2002 y 2010, tanto a nivel nacional, como en el área urbana y rural (Cuadros No.11 y No. 12). Estas cifras de CEPAL señalan que en Panamá hay más mujeres en pobreza general y extrema que hombres. Incluso se indica que la pobreza general, en el área urbana y rural aumenta. Al mismo tiempo ha aumentado la indigencia entre las mujeres rurales. En todo caso son más las mujeres pobres e indigentes en relación a los varones (100.0).

24

Gráfica No. 11 Índice de feminidad de la pobreza según zona geográfica en la República de Panamá

Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y El Caribe. 2011. Cuadro 1.7.4

Gráfica No. 12 Índice de Feminidad de la indigencia según zona geográfica en la República de

Panamá

Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y El Caribe. 2011. Cuadro 1.7.4

Entre las razones de una mayor pobreza entre las mujeres está la división del trabajo por sexo. Al asignar a las mujeres el espacio doméstico, determina la “desigualdad en las oportunidades que ellas tienen como género para acceder a los recursos materiales y sociales (propiedad de capital productivo, trabajo remunerado, educación y capacitación), así como a participar en la toma de las principales decisiones políticas, económicas y sociales”24. La perspectiva de género ha hecho visible la carencia de tiempo en las mujeres. Ellas están siempre ocupadas atendiendo a la familia, aún cuando trabajen fuera de casa. Según las encuestas de uso del tiempo realizadas en algunos países, el promedio de horas diarias destinadas al trabajo no remunerado de las mujeres oscila entre poco más de cuatro horas en Argentina y algo más de siete en Guatemala. Entre los varones, la dedicación a este tipo de trabajo no llega a superar las

24 Citado por Batthyány, Karina; Mariana Cabrera; Daniel Macadar. El enfoque de género en el análisis de la pobreza. Revista

del Sur - Red del Tercer Mundo - Third World Network. N° 159 - enero-marzo 2005. Uruguay.

25

dos horas diarias. Es decir las mujeres tiene una doble jornada de trabajo, cuando regresan a sus hogares realizan trabajo doméstico no remunerado. En Panamá la I Encuesta de Uso del Tiempo concluyó que las mujeres trabajan en promedio a la semana, nueve horas más que los hombres (INEC-2012). Las que más horas dedican al trabajo doméstico son las mujeres entre los 25 y 39 años, en plena capacidad productiva, que coincide con la crianza y para algunas hasta con estudios superiores. Esta sobrecarga de trabajo les resta a las mujeres posibilidades para ejercer sus derechos en otros ámbitos. Este menor acceso de las mujeres a los recursos, debido a los espacios limitados que se les asignan por la división sexual del trabajo y por las jerarquías sociales que se construyen sobre la base de esta división, determinan una situación de privación en diferentes ámbitos sociales, fundamentalmente en tres sistemas estrechamente vinculados, a saber: el mercado de trabajo, el sistema de bienestar o protección social y los hogares. En el conjunto de los países de América Latina hay más mujeres en empleos que requieren una calificación menor, que ofrecen una remuneración inferior y que tienen una mayor precariedad e informalidad laboral, mientras que hay una menor cantidad de mujeres en empleos asalariados y gerenciales. Además de destacar que la pobreza comprende la carencia de recursos materiales, sociales y culturales, la perspectiva de género reafirma su carácter heterogéneo, en tanto hombres y mujeres tienen responsabilidades y experiencias diferentes, y por ende sus intereses y necesidades también son diferentes. La falta de autonomía económica se hace más evidente al analizar la alta proporción de las mujeres (73%) entre la población considerada no económicamente activa en Panamá (gráfica No. 15). Gráfica No. 15

POBLACIÓN NO ECONÓMICAMENTE ACTIVA: AGOSTO DE 2011 (en miles de personas)

Fuente: CGR. INEC. Encuesta de Hogares, agosto, 2011.

Es necesario precisar que, aun cuando en las encuestas de trabajo que se realizan periódicamente, las mujeres aparecen como inactivas puras, realmente se trata de que el trabajo, que ellas realizan en sus hogares, no se remunera porque el trabajo doméstico fue considerado improductivo. La Economía Feminista ha reclamado esta

26

división sexual del trabajo como discriminatoria con las mujeres, pues limita su autonomía económica y por ende le impide ejercer sus derechos ciudadanos. En Panamá, los hombres inactivos son fundamentalmente jubilados o estudiantes. En cambio las mujeres declaran que no trabajan porque no encuentran quién se haga cargo de las niñas, niños y los adultos mayores, además de otras responsabilidades domésticas (99% son mujeres en este caso - 2011). Es decir todavía el imaginario social concibe al varón como proveedor y a las mujeres como cuidadora de la familia. Esto gravita sobre la autonomía económica de las mujeres. El hecho de ser mayoría entre las personas consideradas económicamente inactivas, y mayoría entre las personas que no tienen ingresos propios, sin duda repercute en la calidad de vida en la edad adulta mayor. Según CEPAL en Panamá el 61% de las mujeres mayores de 65 años no tiene jubilación o pensión, frente a 49% entre los hombres en el mismo rango de edad25 Esta situación de desventaja ocurre en circunstancias que las mujeres panameñas viven en promedio 6 años más que los hombres. Es decir, que la vulnerabilidad de ellas es mayor que las de los hombres en la edad avanzada. Todo esto indica que no hay reconocimiento del aporte que hacen las mujeres al sistema económico y por ende al crecimiento del llamado producto interno bruto. Es impostergable que este aporte sea reconocido y que se creen las políticas públicas necesarias para mejorar la calidad de vida de las mujeres y por ende de la sociedad en su conjunto.

25

CEPAL. Observatorio de igualdad de Género de América Latina y el Caribe. Informe anual 2012.

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Capítulo 3: MUJERES Y DERECHO A LA SALUD Dra. Claude Verges 3.1. Introducción

La Conferencia de la Organización Mundial de la Salud en Alma Ata revoluciono el concepto de salud, definiéndola como «Un estado de completo bienestar físico, mental y social » a la cual se agregó en las últimas décadas de siglo XX el estado espiritual. Esta definición abarca los condicionantes de la salud durante el ciclo de vida de las personas y sienta las bases para políticas públicas que respectan los derechos humanos para una mejor calidad de vida. Por otra parte la Declaración de los Derechos Humanos y el Pacto por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la Declaración sobre Bioética y Derechos Humanos de la UNESCO reconocen a la salud como un derecho humano necesario para el desarrollo personal y social. Para medir el cumplimiento de este derecho, la Organización de las Naciones Unidas ha establecido unas metas de salud para el 2015 en la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estos Objetivos están principalmente dirigidos a las mujeres y a la niñez. Comparando las cifras logradas con las de 1990, estas metas buscan: a) reducir la mortalidad materna en un 75%, b) aumentar el porcentaje de partos atendidos por personal calificado y el acceso universal a la salud reproductiva (porcentaje de uso de contraceptivos, embarazo de adolescentes, control prenatal, satisfacción de necesidades para planificación familiar). Para ello es necesario que los servicios de salud se apoyen en cuatro pilares:

• Disponibilidad: programas de salud para las mujeres y número suficiente de servicios públicos de salud. • Accesibilidad: física, económica, no-discriminación y acceso a la información. • Aceptabilidad: respeto de las personas y de su cultura, de la ética médica, y sensibilidad a las necesidades del género y del ciclo de vida. • Calidad: científica y desde el punto de vista de los derechos de los y las usuarias. (OMS 2005)

En otros capítulos de este libro se analizan los determinantes económicos, educativos y sociales que influyen sobre la salud de las mujeres, por lo cual nos detendremos en los determinantes específicos de la salud para un análisis de los adelantes y retrocesos observados en el periodo 1990 – 2000 – 2010. Para este análisis utilizaremos únicamente las cifras oficiales de la Contraloría General de la Republica, del Ministerio de Salud (MINSA) o de la Caja de Seguro Social (CSS) y de los organismos internacionales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), tales como la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) y el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Considerando que la ONU y la Constitución de la Republica definen a la salud como un derecho, analizaremos cada uno de los determinantes de la salud a partir de los derechos humanos consagrados en las diferentes Declaraciones internacionales mencionadas, y las Convenciones sobre los Derechos de la Niñez, los Derechos Sexuales y Reproductivos y el Pacto Contra la Violencia Contra las Mujeres; todos ellos suscritos por Panamá y que el artículo de la Constitución panameña de 1972 revisada en 1984 reconoce como fuerza de ley. Al hablar de la salud de las mujeres es necesario adaptar un enfoque de género como un determinante esencial de su salud física, mental y social, sin olvidar las particularidades de la fisiología femenina. El análisis de género permite evidenciar las diferencias en las situaciones de mujeres y hombres según su rol social, así como la forma en que esas diferencias repercuten en la salud y la enfermedad (OMS, 2007). En este contexto se focaliza sobre las

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diferencias de los indicadores de salud entre mujeres y hombres que se consideran “innecesarias, evitables y, además, injustas” (Gómez, 2002) y para las cuales se han diseñado políticas y programas sociales en general y de salud en particular. 3.2. Determinantes de la salud

3.2.1. Determinantes económicos.

Como bien se analizó en el capítulo específico de este libro, la pobreza juega un rol relevante para un desarrollo humano incompleto. Para la salud es un factor principal de la vulnerabilidad que ha sido definida por Garrafa (2008) como una dependencia económica, física o emocional de la persona, que le impide tomar una decisión con total libertad. La pobreza no afecta solamente a las mujeres, pero se agrega a los otros determinantes sociales y culturales que le han impuesto el rol de gestión del hogar. Las posibilidades de préstamo-endeudamiento familiar y la publicidad persistente propiciadas por la sociedad de consumo, han penetrado todos los extractos sociales. Anudado al deseo de toda madre de ofrecer lo que considera lo mejor para sus hijos/hijas y a la presión de estos últimos, las mujeres con menor ingreso deben buscar como solventar las necesidades familiares y los deseos de consumo de su familia. Para ello debe doblar o triplicar su tiempo de trabajo fuera de casa, dejando a sus hijos/hijas expuestos a todos los peligros caseros y sociales. Si se queda en casa, está a la merced de esta presión afectiva y de la realidad económica. En ambos casos su salud mental está afectada por ansiedad, insomnio, dolores múltiples inespecíficos sin posibilidad de atención personalizada por la insuficiencia de los recursos humanos en atención primaria. Durante los años considerados (1990, 2000 y 2010), la debilidad de las políticas sociales (urbanización humanizada, gestión del tiempo de trabajo y del tiempo libre entre otras) y la baja inversión en los programas de salud (agua potable, recolección de basura y letrinizacion), en infraestructuras de instalaciones de salud (construcción y mantenimiento preventivo), la ausencia de planificación de los recursos humanos en salud basada sobre las necesidades locales y el aumento del costo de los equipos e insumos para la atención, han provocado un aumento del gasto familiar en salud en ocasión a expensa de otros gastos. Además, las políticas de atención primaria de salud con educación y prevención han sido desorganizadas, irregulares e insuficientes frente a las necesidades y a los nuevos problemas. El Banco Mundial establece los niveles de pobreza según el valor del consumo anual de una canasta de alimentos que debe representar un mínimo promedio de 2,297 calorías diarias por persona (Plan Estratégico del Ministerio de Salud 2010-2015). Según las cifras reportadas se observa una disminución de la pobreza general particularmente en las áreas urbanas de más de 50% en estos veinte años (cuadro 1). Sin embargo, esta disminución es más lenta en las áreas rurales: 11% de diferencia y menos aún en las zonas indígenas: 5% de diferencia entre 1990 y 2010. Esto refleja el pobre interés de los diferentes gobiernos para el desarrollo de las zonas rurales y el casi abandono de las zonas indígenas. Considerando el rol tradicional de las mujeres como cuidadoras de la salud, esta situación de pobreza afectará su salud física (por la carga de trabajo y las condiciones del mismo) y mental (frente a las necesidades de su familia) y explica las diferencias de los indicadores de salud entre la ciudad y el campo. El índice de desarrollo humano (IDH), pasó de 0.644 en 1990 a 0.755 en 2010, y paso de la posición 93 entre 130 países a la posición 54 de 169 países (PNUD 2012). Sin embargo este logro general enmascara las diferencias entre las regiones: Panamá, Los Santos, Chiriquí y Colón, en donde las inversiones estatales siempre han sido más altas así como los indicadores de salud, educación, vivienda y empleo. Al contrario, la provincia de Darién, y las comarcas Ngäbe Buglé, Kuna Yala y Emberá, persisten con un índice de desarrollo humano bajo promedio, y no

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alcanzan la meta en materia de salud, educación, empleo y vivienda; en estas regiones hay personas que todavía subsisten con menos de un dólar diario en el siglo XXI. La disminución de la cobertura de agua potable entre 2000 y 2010 en todas las áreas refleja probablemente un mejor registro de la situación real con un desarrollo no-planificado de diferentes barriadas (Cuadro 1). El año 2010 ha visto varios problemas de distribución e interrupciones debidas a falta de mantenimiento que se arrastra desde varios años y a las obras desarrolladas en la capital. Los problemas de falta de agua, afectan principalmente a las mujeres encargadas de los oficios domésticos en la cultura patriarcal imperante. Esta nueva carga aumenta los problemas musculares y de cansancio crónico, el estrés y disminuye su calidad de vida. Además la falta de agua potable propicia las enfermedades diarreicas y respiratorias de niños y adultos por la poca posibilidad de lavado de manos frecuente; a su vez, estas enfermedades repercuten sobre los problemas de desnutrición secundaria, en el aumento de gastos para la atención de la salud y en los días de trabajo perdidos.

Cuadro 1 Evolución económica 1990, 2000, 2010

1990* 2000*** 2010*** Población económicamente activa Hombres Mujeres Ingreso mensual

47.5% 66.6% 28% B/244.60

52.6% 70% 35%

Niveles de pobreza (Encuestas Nacionales de Vida)

Bajos = 30/68 distritos; zonas rurales = 62% pobres; zonas urbanas = 38% Muy bajos = 19% población

ENV 2003 36.8%población Extrema pobreza = 16.6%

ENV 2008 32.7% población áreas indígenas = 96.3%; área rural = 50.7%; área urbana = 17.7%; Pobreza extrema = 14.4%

Agua potable

población urbana = 96.3%; zonas rurales = 85.7%; comunidades indígenas = 57.2% (ENV 2003)

zonas urbanas = 93%; zonas rurales = 83% ****

Fuentes *Salud de la mujer en Mujeres panameñas frente al siglo XXI (Panamá, 1996) ***INEC, Contraloría de la Republica, 2011 **** Anuario Estadístico del Ministerio de Salud, 2011

Por otra parte, los tratados de libre comercio y la libertad total acordada a la empresa privada, han impactado negativamente a los derechos de los y las trabajadoras, dificultando la organización sindical para el respecto de sus derechos. Particularmente las mujeres reportan una serie de atentados a los derechos humanos tales como: la exigencia de prueba de embarazo para tener o conservar un empleo, los despidos injustificados, la ausencia de contratos escritos, salarios por debajo del salario mínimo de los hombres con igual calificación, nulo o insuficiente tiempo para almuerzo y las necesidades fisiológicas. En el caso de los trabajos domésticos remunerados, cuando deben dormir en el trabajo están confinadas en pequeños espacios, no tienen cobertura de seguridad social a pesar de unas jornadas laborales superiores a 8 horas. Estas condiciones de trabajo tienen un impacto negativo sobre la salud física, mental y familiar de estas mujeres por la negación de su individualidad, privacidad y por el cansancio físico. Sistema de salud

El gasto nacional en salud y el gasto social han aumentado de 0.7% entre 1990 y 2000, para responder al aumento de los costos de equipos e insumos necesarios para la atención de las

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enfermedades, y por el aumento general de los salarios del personal de salud necesario para compensar la inflación. Sin embargo, este aumento no ha sido suficiente y se observa un estancamiento entre el 2000 y el 2010. Es necesario recordar la casi paralización del sector entre 1987 y 1992 por la situación política imperante (cuadro 2).

Cuadro 2. Evolución de los indicadores de gastos en salud 1990, 2000, 2010 Gastos 1990 - 1991 2000 - 2001 2009

Gasto público social como % del gasto público total

38.1 42.5 41.6

Gasto público social en salud como % del Producto Interno Bruto (PIB)

1.6% 2.3 2.2

Gasto público social per cápita en salud (en $ de 2000)

49 90 SD

Gasto familiar en salud 37% Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2010)

Luego de un aumento del número de hospitales entre 1990 y 2000, se observa una disminución importante de estas instalaciones, probablemente por la falta de mantenimiento y la necesidad de cerrar las más decrepitas. Paralelamente se observa un aumento de las instalaciones primarias de cerca de 50% en estos 20 años (cuadro 3). Los diferentes gobiernos de este periodo han promovido los proyectos de hospitales de alta complejidad y “llaves en mano” que no toman en cuenta las necesidades locales ni la falta de recursos humanos en salud. En efecto el recurso humano en salud no ha seguido el crecimiento de la población: entre 1990 y 2010 el número de médicos(as) ha disminuido de 12.4 a 5.4 para 10,000 habitantes, el de enfermeras(os) de 10.9 a 5.9, y el de odontólogos de 2.3 a 1.2 mientras aumentaban las enfermedades crónicas ligadas al aumento de la esperanza de vida a la par de mantenerse las enfermedades infecciosas y los traumas y accidentes. Esta falta de recursos humanos en salud explica las filas de espera en los servicios de salud pública y la disminución de la cobertura de los programas, a la vez que aumenta la carga de trabajo de estas personas. Las mujeres que representan un gran porcentaje de estos trabajadores ven afectada su salud personal en estas condiciones.

Cuadro 3. Evolución de los indicadores de recursos en salud 1990, 2000, 2010 1990* 2000*** 2010***

Número de instalaciones de salud

Hospitales Centros de salud y policlínicas Subcentros y puestos de salud

(**)

55 181 433

61 191 434

39 256 494

Recursos humanos en salud

-Total de médicos Médicos/10.000habitantes -Total de enfermeras Enfermeras/10.000habitantes -Total de odontólogos Odontólogos/10.000habitantes

(**) 2750 12.4 2460 10.9 506 2.3

3613 12.7 3285 11.5 825 2.9

(****) 1899 5.4

2080 5.9 438 1.2

Población Cobertura de Seguro Social

Asegurado(a) directo(a) Beneficiario(a) Jubilado(a) o pensionado(a) por vejez No tiene

53%

20.05% 30.77% 3.44%

49.18%

60%

33.6% 59.9% 6.5%

29.16%

3,405,813 52.14%

23.74% 23.55% 4.85%

47.40%

Fuentes *Salud de la mujer en Mujeres panameñas frente al Siglo XXI, Panamá, 1996 **Panamá en cifras años 1990-1994, Dirección de Estadísticas y censos, Contraloría de la Republica 1995 ***INEC, Contraloría de la Republica, 2011 **** Anuario Estadístico del Ministerio de Salud, 2011

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La Caja de Seguro Social provee servicios de atención directa a la población derechohabiente y a sus beneficiarios/as, así como los servicios de prestación económica, a través del desarrollo de los programas de invalidez, vejez y muerte. Durante los veinte años considerados la población protegida por la seguridad social ha aumentado de 53% en 1990 a 60% en 2000 para volver al nivel inicial en 2010. A través de estos años la relación entre los/las asegurados(as) directos(as) y sus beneficiarios ha disminuido de una proporción de 1:1.3 en 1990 a 1:1 en 2010, luego de haber subido a 1:2 en el 2000. Esta disminución afecta particularmente a las mujeres beneficiarias y refleja el divorcio entre la cultura de poligamia y el marco legal. Por otra parte el porcentaje de jubilados(as) y pensionados(as) por vejez durante el periodo estudiado ha disminuido de una cobertura casi total de la población mayor de 65 años en el 2000 a 75% de cobertura en 2010 (cuadro 3). Esto puede ser el reflejo de la crisis económica de 2003-2004 durante la cual se perdieron muchos empleos y por ende la cobertura de seguro social. Paralelamente el porcentaje de personas que no tienen cobertura del Seguro Social aumento de 29.16% en el 2000 a 47.40% en 2010 (17.8%) sin alcanzar el nivel de 1990 de 49.18%. Solo el Censo de 2010 desglosa las cifras de cobertura según el área urbana o rural, pero considerando todos los demás indicadores sociales y económicos que revelan las diferencias en desfavor de la segunda durante los años estudiados, es probable que la cobertura de Seguro Social siga la misma tendencia. Según este Censo, la cobertura es mejor en las áreas urbanas (57.29% de la población urbana) y que la relación derechohabiente: beneficiario(a) es de 1:0.9; al contrario en las áreas rurales la cobertura es de 28.64% con una relación de 1:1.4 y una muy baja cobertura de jubilación y pensión de vejez (1.73% contra 5.29% en el área urbana). Solo se dispone del desglose de estos datos por categoría de género para el año 2010, pero para este año, se observa una diferencia entre las áreas urbana y rural, con un predominio de las mujeres en las áreas urbanas (¿derechohabientes o beneficiarias?, ¿mayor conocimiento de sus derechos sociales?); al contrario, en las áreas rurales las mujeres representan 47.46% de la cobertura del Seguro Social.

3.2.2. Determinantes sociales.

a. Migración interna. A partir del año 2000 se promociono la titulación de las tierras para favorecer a los campesinos y la agricultura. Sin embargo los costos de la producción agrícola siguieron aumentando, al mismo tiempo que los efectos de las variaciones climáticas eran cada vez más difíciles de soportar por los pequeños y medianos agricultores. A partir del 2006, se implementó una política de desarrollo económico con la ampliación del canal, la especulación inmobiliaria, la atracción de capital extranjero y de turismo “residencial” para jubilados y ciudadanos generales de los países ricos. Ambas políticas han provocado la venta de las tierras y la migración hacia la ciudad. Históricamente la migración interna ha sido influenciada por un patrón de género: los hombres migran hacia las zonas agroindustriales de Chiriquí y Coclé y las mujeres hacia las cabeceras de provincia y hacia la ciudad de Panamá (trabajo en servicios). A partir de 2006, esta diferenciación es menor pero el polo principal de atracción sigue siendo la región metropolitana y alrededor del canal.}

En todo caso esta migración provoca una desintegración familiar con mayor vulnerabilidad de las mujeres jóvenes expuestas a la violencia urbana y a la prostitución, y de las mujeres mayores que pierden sus redes sociales. El tiempo de adaptación a las nuevas condiciones de vida será proporcional a la existencia de familiares que migraron anteriormente, a la integración al trabajo externo o a una actividad asociativa. Si bien los servicios de salud son más accesibles en las zonas urbanas, son más impersonales y las nuevas migrantes tienen la tendencia a postergar la atención de su propia salud (entrevistas con migrantes internas de diferentes edades).

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b. Urbanismo y vivienda. La urbanización no ha tenido un patrón de planificación basado en la estructura poblacional y el desarrollo económico a largo plazo desde los años cincuenta. En todo caso, no se ha tenido en cuenta las necesidades de la familia. Es la empresa privada quien ha creado negocios de proximidad para responder a las necesidades domesticas de la familia. La disponibilidad de tiendas de alimentos, ropas, lavanderías, peluquerías, zapaterías y otros en un mismo lugar facilita la optimización del tiempo de las mujeres para descansar de los quehaceres domésticos y del trabajo externo. Pero hay pocos lugares de recreo para ellas o su familia: no hay parques y cuando existen no hay lugares específicos para sentarse a conversar. Para la salud mental la alternativa es la peluquería, los paseos en los centros comerciales o la iglesia. Mientras tanto se multiplican los bares y los casinos donde los hombres tratan de olvidar la violencia social a la cual son sometidos, pero al salir de estos lugares han perdido parte importante del presupuesto familiar o dan curso a conductas agresivas contra mujeres e hijos/hijas.

Por otra parte, las leyes y reglamentos de construcción y urbanización no son aplicadas y numerosas barriadas no disponen de los servicios básicos, particularmente de agua potable. Las distancias entre casas son cada vez menores y no permiten tener la privacidad necesaria para una adecuada calidad de vida familiar. En cuanto a los apartamentos tienen un costo prohibitivo para la mayoría de las nuevas familias o son de una calidad que pone en peligro la salud física y mental de sus habitantes. Es necesario realizar investigaciones sobre el impacto de la migración y el desarrollo urbano no-controlado sobre la salud desde el análisis de género.

c. Violencia social. La violencia social es producto de la desigualdad de acceso a los recursos económicos y sociales necesarios para el desarrollo humano y se traduce en los indicadores anteriormente señalados. Esta desigualdad se ha hecho más evidente con el “boom económico” después del 2006, siendo un factor de frustración y violencia. La percepción social de la impunidad de la corrupción y el acceso al mercado de las drogas y de las armas propicia la formación de pandillas y de sicarios cada vez más jóvenes con violencia callejera cotidiana. Esta violencia no discrimina género, pero son las mujeres que salen a defender a sus hijos o que quedan al cuidado de la familia cuando el padre desaparece, y al cuidado de los heridos y discapacitados con el consiguiente aumento de su jornada de trabajo. Por otra parte se establece un clima de miedo al salir a la calle que impacta las relaciones sociales y la calidad de vida de las personas, particularmente de las mujeres en una sociedad todavía muy “machista”. Por otra parte, el trabajo infantil está ligado a la violencia estructural y a la pobreza y exclusión y afecta particularmente de los pueblos indígenas. En el 2009, la Organización Internacional del Trabajo informo que “la Encuesta de Trabajo Infantil realizada en 2008, cuyos datos ha presentado la Contraloría General de la República, reporto que Panamá ha pasado de tener 47.976 niñas, niños y adolescentes trabajadores de entre 5 y 17 años en el año 2000 a tener 89.767 en 2008, lo cual significa pasar del 6% al 11% de la población trabajadora en ese rango de edad.” Esta situación ha obligado al gobierno a desarrollar políticas públicas de lucha contra el trabajo infantil con el apoyo de los organismos de la ONU a partir de 2011. Las mismas se han traducido en la reinserción de los niños y niñas a la educación formal. El trabajo infantil afecta a niños y niñas por igual, pero estas últimas están expuestas también a la explotación sexual, la trata de mujeres y a la semi-esclavitud de los trabajos domésticos en casa ajena. Más directamente, la violencia de género afecta a la salud de las mujeres: violencia física con dolor, incapacidad y muerte; violencia sexual desde el acoso en el trabajo, en la calle o en el transporte hasta la violación, sin olvidar la violencia doméstica. La violencia psicológica acompaña siempre a todas las formas de violencia pero también puede darse sola, y los

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recursos humanos especializados no son suficientes para dar una atención personalizada a todas las mujeres que la necesitan. Por otra parte los informes sobre el tema reportan todas las dificultades que enfrentan las mujeres afectadas (CLADEM, 2010), y el problema es de tal magnitud que se ha dedicado todo un capítulo de este libro al tema. La tasa de mortalidad por causas externas (accidentes, suicidios y otras violencias) representan los datos más exactos de esta violencia social. La tasa de mortalidad por causas externas tales como accidentes, suicidios y homicidios estaba en segunda posición dentro de las diez primeras causas de muerte en 1990 pero no se tiene las cifras por género. No se dispone de indicadores de género hasta el 2004. En 2004, las causas externas de muerte (accidentes, suicidios, homicidios y otros tipos de violencia) afectaron a 11.8 mujeres y 55.3 hombres por 100,000 habitantes (UNFPA, 2005). En 2009 estas causas afectaron a 19,5 mujeres y 98,5 hombres por 100,000 habitantes, lo que representa un aumento de 7,7 mujeres y 43,2 hombres por 100,000 habitantes en cinco años (Contraloría 2010). La relación de mortalidad por estas causas entre hombres y mujeres ha pasado de una relación de 6:1 en 2007 a 5:1 en 2009, lo que significa un aumento proporcionalmente más alto entre las mujeres. En 2010, La tasa de mortalidad por causas externas (accidentes, suicidios y otras violencias) es cinco veces más alta en los hombres. Estas causas constituyen la primera y segunda causa de muerte en las provincias de Darién y Colón, respectivamente, lo que amerita un estudio de los factores socio-ambientales y el desarrollo de políticas específicas para reducir esta tasa.

3.2.3. Determinantes culturales.

a. Educación en salud. La educación formal favorece la formación en salud. En el capítulo sobre educación formal, se observa como las niñas y las mujeres tienen sed de saber y están cada vez más insertadas en el sistema educativo. Sin embargo, los programas de salud escolar y de promoción de la salud han sido irregulares a partir de los años noventa y cinco a pesar de seguir figurando en las políticas oficiales de salud. Esta irregularidad obedece a diferentes razones: - mayor atención brindada a la atención – poco convencimiento u oposición de los dirigentes a la participación social – traspaso de las obligaciones del Estado al sector privado (organizaciones no-gubernamentales o consorcios médicos) en las zonas apartadas. Esto se traduce en menores conocimientos de las enfermedades prevalentes (tanto las infecciosas como la tuberculosa o la malaria, como las enfermedades cardiovasculares, la diabetes y otras), su prevención y la necesidad de atención regular.

Por su parte, la educación sobre salud sexual y salud reproductiva, luego de lograr un consenso sobre su integración a los programas de atención del Ministerio de Salud en 1997, ha sufrido permanentes ataques y oposición del sector educativo y religioso a partir de los siguientes años. No se ha logrado hasta el momento encontrar una solución oficial para la educación sexual en las escuelas públicas, lo que afecta a la salud de las niñas y mujeres y revela las desigualdades sociales y educativas. Actualmente la educación sexual está a cargo de grupos no-gubernamentales que luchan contra el HIV-SIDA (Probidsida, Aids for Aids) o contra el embarazo precoz (APLAFA) y que han adoptado un enfoque de género; los medios de comunicación escritos ofrecen información muy desigual y no son accesibles a una gran parte de la población.

b. Relación clínica. La relación clínica ha sido históricamente muy paternalista en nombre de la beneficencia médica. Este hecho era más evidente en el trato de las mujeres y los médicos decidían lo que era mejor para ellas sin darles la oportunidad de opinar. En el año 1995, el Ministerio de Salud, por recomendación de la OPS, apoyo el desarrollo de la bioética

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en Panamá que propugna el respecto a las/los usuarias(os) de los servicios de salud y la humanización de la relación clínica. En noviembre 2003, la Asamblea Nacional adopto la Ley 68 sobre “Derechos y deberes de los pacientes sobre la información”. Ambas acciones revolucionaron la relación clínica permitiendo a usuarios y enfermos ser informados y opinar sobre el tratamiento propuesto. Sin embargo esta participación en la atención de la salud propia depende del grado de vulnerabilidad de las personas. Las mujeres son consideradas un grupo vulnerable por los factores de desigualdad que las afectan en los aspectos económicos, sociales-étnicos y culturales. Todavía en 2010 se observan actitudes paternalistas por parte del equipo de salud cuyos efectos pueden ser negativos, particularmente para los casos de salud sexual y reproductiva y en la atención de las adolescentes por los prejuicios culturales o religiosos que pueden tener estos profesionales.

3.2.4. Determinantes históricos y políticos.

a. Políticas publicas generales. Las políticas públicas generales del principio de los anos noventas estuvieron dirigidas a suavizar las fracturas heredadas de la represión de la dictadura de los años 1987-1989 y de la invasión militar norteamericana de 1989 y a reconstruir el marco legal del Estado. A partir de entonces, las políticas públicas generales estuvieron enfocadas al desarrollo económico del país en el mundo globalizado actual. Sin embargo, a partir del año 2005 y tomando en cuenta los lineamientos de los organismos de las Naciones Unidas, se han dictaminado algunas leyes destinadas a disminuir el impacto de las desigualdades sociales y promover la igualdad de género. Se puede mencionar a los bonos a las madres de áreas apartadas para que asistan a los centros de salud con sus hijo/hijas (2005), el programa de apoyo a los adultos y adultas mayores de 70 años de edad sin cobertura del Seguro Social, llamado “Cien (Balboas) a los setenta” (2009). Paralelamente, los gobiernos han subsidiado los costos de la electricidad y de la gasolina. Sin embargo, estos programas de corte asistencial y paternalista no han sido suficientes para compensar el costo de la canasta básica. Los impuestos sobre los productos han aumentado y los salarios no siguen este aumento. Tal como se anotó anteriormente las mujeres son las encargadas de la administración de los recursos familiares y deben tener cada vez mayor imaginación. Por otra parte la equidad de género no ha llegado al sector político ni en la equiparación de los salarios.

b. Políticas de salud y protección jurídica de la salud de las mujeres. La protección de la salud está plasmada en la Constitución de 1972 reformada en 1984, y tanto el Código Sanitario de 1946, como la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social y el Código de Trabajo de 1971 modificado en 1995 tienen capítulos sobre la salud de las mujeres trabajadoras. Además por tradición, Panamá ha suscrito todos los convenios y declaraciones internacionales promovidos por las Naciones Unidas. Sin embargo, a partir de los años noventa, el Ministerio de Salud se deshace progresivamente de la atención de salud y la traspasa a entidades privadas según las recomendaciones de los organismos internacionales de “cooperación público-privado”. Este traspaso se da inicialmente en las zonas más apartadas y en las Comarcas, en donde siempre las inversiones fueron menores y la población menos organizada para la defensa de sus derechos en salud. Para evaluar el impacto de esta política será necesario analizar los indicadores de salud de estas regiones en los próximos cinco años.

Sin embargo, es necesario reconocer que es en el campo de la salud de las mujeres que las políticas públicas han logrado el mayor desarrollo. Algunos programas ya existentes, fueron actualizados y ampliados, como: el Plan Estratégico para la reducción de la morbilidad y mortalidad materna y perinatal 2006-2009; las Normas Nacionales de Salud Integral de la Mujer (atención del embarazo parto y puerperio y la vigilancia epidemiológica de las muertes maternas y perinatales); las Normas de riesgo perinatal; el Plan Nacional de Salud de Niñez y

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Adolescencia 2008-2012; y el Programa de Alimentación Complementaria (PAC) con la entrega de Nutricrema y micronutrientes (ácido fólico y hierro) para menores de cinco años y mujeres embarazadas. Otras tomaron en cuenta los adelantos científicos para la atención de salud y la prevención de enfermedades, como: la incorporación de Vacuna contra el Virus del Papiloma Humano, en el esquema nacional de inmunización (octubre 2008); la Ley y Programa de tamizaje neonatal que permite la captación temprana de recién nacidos con enfermedades congénitas. Otras más han sido dirigido a las poblaciones vulnerables y a la educación de las comunidades: Ley 38 de Violencia Doméstica (2007); Guía para la Atención Integral en Salud de niños, niñas y adolescentes víctimas de explotación sexual y comercial (Abril 2009); Programas de Certificación de Parteras Tradicionales; Plan Nacional de Salud para las Poblaciones Indígenas de Panamá 2008-2010; Red de oportunidades; Proyectos de Desarrollo Comunitario (PRODEC); Proyecto AMANECE: (servicios de salud a la población de áreas rurales a través de telefonía celular). A pesar de muchos logros, es necesario subrayar el carácter asistencial y paternalista de muchos de estos programas que no permiten el desarrollo de la autonomía y ciudadanía de las mujeres a las cuales están dirigidas. Por otra parte, la mayoría de estos programas refuerzan la visión tradicional de la responsabilidad de las mujeres para el cuidado de la salud de su familia y del trabajo de las mujeres en su propia casa: artesanía, confección, cocina, etc. Por otra parte, a pesar de los compromisos adquiridos en los años 1998, las estadísticas de salud no tienen siempre el enfoque de género y es difícil hacer comparaciones y análisis entre los diferentes periodos. Tanto el Ministerio de Salud como la Contraloría de la Republica deben reflejar las diferencias entre mujeres y hombres en todas las estadísticas de población, salud, educación y trabajo.

3.2.5. Determinantes ecológicos. Los cambios climáticos provocados por la deforestación y la destrucción de ríos y manglares, han provocado una serie de catástrofes naturales: las inundaciones han traído consigo pérdida de vidas y de bienes y el alojamiento en albergues que no tienen las condiciones para estancias prolongadas de grandes grupos de personas. Las mujeres están a cargo de mantener la paz entre los niños de diferentes edades y entre las diferentes familias. A pesar del esfuerzo de los diferentes gobiernos para desarrollar la red de carreteras, lo que ha permitido un mejor acceso a las instalaciones de salud, todavía muchas comunidades permanecen alejadas y de acceso muy difícil particularmente durante la época de lluvia. Esta situación afecta particularmente a las mujeres embarazadas y a las ancianas que ameritan una atención rápida. Pero en este campo particular, faltan muchos datos estadísticos e investigaciones con análisis de género.

3.3. EL CICLO DE LA VIDA

3.3.1. Demografía general. Los Censos nacionales representan la fuente de información más completa sobre la población de la Republica en el ano considerado; el censo de población de 2010 ha recibido múltiples críticas, pero los datos recogidos se utilizaran para la comparación ya que son oficiales. El número promedio de habitantes por viviendas se ha mantenido alrededor de 4 durante los años considerados, lo que esconde las diferencias entre las áreas urbanas y rurales y las diferencias

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entre las diferentes clases sociales (cuadro 4). Sin embargo, los programas de vivienda están dirigidos a la familia nuclear: padres-hijos/hijas, y no hay un plan de urbanismo que tenga en cuenta los factores ecológicos y la vida cotidiana. La población menor de 15 años refleja una disminución de 5% entre 1990 y 2010, aunque todavía representa 29% de la población total, y la población de 65 años y más de edad presenta un aumento de 68% (INEC 1992, 2001, 2011). Igualmente se observa un lento envejecimiento de la población con un aumento de la mediana de edad de siete ano entre 1990 y 2010. A su vez será necesario vigilar si el aumento de hijos vivos por mujer observado entre el 2000 y el 2010 se sostiene en los próximos anos. La distribución de la población por edad es importante para el diseño de políticas y programas de salud, urbanismo, educación y esparcimiento. En caso contrario, la atención de niños, niñas, adolescentes y ancianos recae sobre las jornadas de trabajo de las mujeres, con un aumento del cansancio físico y del estrés. Por otra parte la necesidad de prolongar la jornada de trabajo externo para compensar el aumento constante del costo de la vida sin un aumento proporcional de los salarios, traslada a las niñas mayores el cuidado de los hermanos y hermanos más pequeños y las expone a todas las formas de la violencia de género.

Cuadro 4. Indicadores demográficos generales.

Censo 1990* Censo 2000** Censo 2010*** Promedio de habitantes por vivienda 4.4 4.1 4.6 % de población menor de 15 años 34 32.02 29.19 % de población de 15 a 64 años 61.95 63.44 % de población de 65 y más años 6.03 7.37 Mediana de edad de la población total

22 25 29

Índice de masculinidad (hombres por cada 100 mujeres)

102.5 101.8 105

% de hogares con jefe mujer 24.35 Promedio de hijos nacidos vivos por mujer

2.4 3

Fuentes: **Panamá en cifras 1996-2000, Noviembre de 2001 *** Contraloría de la República 2011

El índice de masculinidad aumenta de 2.5 puntos a nivel nacional entre 1990 y 2010. En los diferentes Censos, se observa la diferencia entre el número de hombres y mujeres a favor de los primeros desde el nacimiento hasta el grupo mayor de 65 años en el cual las mujeres predominan. La OMS reconoce una ventaja genética y biológica de las mujeres con una esperanza de vida mayor en cinco años que la esperanza de vida de los hombres; sin embargo es necesario acotar que esto no significa una mayor calidad de vida ya que hay muchos otros factores que influyen sobre la misma. Llama la atención el hecho que en el Censo del 2000, haya más mujeres que hombres en el grupo de 15 a 24 años, y este fenómeno es consistente en el Censo de 2010 en el cual el número de mujeres supera al número de hombres en el grupo de 25 a 54 años. No se encontró una explicación biológica o social ya que el Censo de 1990 no refleja ninguna alteración de la proporción hombres: mujeres en los grupos de 5 a 9 años y de 10 a 14 años (cuadro 5). A su vez, el índice de masculinidad por provincias revela que la migración femenina es importante en búsqueda de mejores condiciones de estudios y de oportunidades de trabajo, así como de equidad social, y que el número mayor de mujeres se encuentra en la ciudad y la provincia de Panamá (cuadro 6).

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Cuadro 5. Población por sexo y edad en Panamá, 1990, 2000, 2010 Censo 1990 Censo 2000 Censo 2010

TOTAL = 2,329,329 TOTAL = 2,839,177 TOTAL = 3,405,813

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Total 1,178,790 1,150,539 1,432,566 1,406,611 1,712,584 1,693,229

0–4 141,451 135,418 166,281 159,958 182,019 174,368

5–9 141,203 135,729 150,813 145,934 179,275 171,977

10 – 14 131,807 125,947 146,274 139,859 172,367 165,615

15 – 24 239,733 238,309 261,197 264,538 291,501 285,713

25 – 54 403,637 396,785 541,537 535,402 645,762 646,015

55 – 65 81,417 77,133 111,011 108,109 120,655 119,557

65 y más 39,537 40,912 55,427 59,900 121,005 129,984

Fuente: Informes demográficos, Dirección Nacional de Estadística y Censo, Contraloría General de la República, 1992, 2001, 2011 Sin embargo, este movimiento parece haberse estabilizado entre el 2000 y el 2010. Según los Censos de los años 2000 y 2010, las mujeres de las Comarcas de Guna Yala y Ngäbe Buglé migran en menor proporción, lo cual puede deberse a factores culturales (depositarias de la tradición y la familia) y a la repartición de las tareas (agricultura familiar). Esta permanencia en las Comarcas de un grupo vulnerable por la pobreza, la discriminación étnica y la desigualdad de género se ve afectada también por la ausencia de estructuras sanitarias y de recursos humanos capacitados así como el desarrollo de proyectos que afectan a la ecología y la vida: minerías, apropiación de tierras para hidroeléctricas o ganadería en la Comarca Ngäbe Buglé, y turismo de lujo en Guna Yala. Sin embargo, es necesario recalcar el empoderamiento político de las mujeres Ngäbes y su participación activa en la vida de la Comarca en los últimos anos.

Cuadro 6. Índice de masculinidad (hombres por cada 100 mujeres) por provincias REPÚBLICA 1990* Censo 2000** 2010***

102.5 101.8

BOCAS DEL TORO 109.4 108

COCLÉ 106.5 104

COLÓN 103.9 104

CHIRIQUÍ 104.6 103

DARIÉN 123.5 123

HERRERA 102.9 102

LOS SANTOS 104.4 104

PANAMÁ 98.2 98

VERAGUAS 111.2 108

COMARCA GUNA YALA 106

87.6 91

COMARCA EMBERÁ 113.6 118

COMARCA NGÄBE BUGLÉ 97.9 97 Fuentes: *Panamá en cifras 1990-1994, no hay desglose por género y provincia**Panamá en cifras 1996-2000 ***Censo Nacional, Contraloría de la Republica 2010

3.3.2. Situación familiar

La Constitución permite que las mujeres se casen a partir de 14 años y los hombres a partir de 16 años, estableciendo oficialmente una desigualdad de género. Sin embargo el matrimonio es costoso por todas las obligaciones sociales de fiesta que conlleva, además los antecedentes culturales de la colonización han podido influir sobre la poca tradición de matrimonios legales. En consecuencia se observa que el porcentaje de matrimonios se mantiene en una cifra inferior a 30% y hay una disminución de 7.23% en los casamientos entre 1990 y 2010 (cuadro 7). El

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Censo de 2010 presenta un desglose por área y el área rural muestra apenas un 12% de casados(as), o sea la mitad de las cifras en áreas urbanas lo que refuerza el carácter económico del matrimonio. Los divorcios tampoco muestran una gran variación y representan menos de 1.5% de la población en todos los anos considerados. Sin embargo el Censo de 2010 reporta a las personas separadas de matrimonio, las cuales representan casi 2% de la población en el sector urbano, cifra superior a los divorcios (1.17%) revela los costos económicos y legales de los divorcios. Tanta las separaciones como los divorcios repercutan sobre la salud mental de las mujeres disminuyendo su autoestima, además de afectar a su situación económica. La ley de pensiones existente es poco aplicada, particularmente en el área rural, lo que afecta a las mujeres expuestas a la violencia doméstica. La Encuesta nacional de Salud Sexual y Reproductiva de 2009 (ENASSER 2009) reporta que 37.2% de las mujeres separadas, 22.4% de las divorciadas y 17.6% de las casadas vivieron violencia física en algún momento de su vida después de los 12 años de edad, y un porcentaje importante lo había sufrido en los doce meses previo a la encuesta.

Cuadro 7. Situación de la familia, Censos Nacionales 1990, 2000 y 2010 Censo 1990* Censo 2000** Censo 2010***

Mujeres de 15 años y más

Sector rural Sector urbano

Categorías % % % %

Unido(a) 27,93 29.4 26.50 20.41

Separado(a) de unión 7.03 7.9 4.41 4.83

Casado(a) 27,75 26.4 11.89 20.52

Divorciado(a) 1.33 1.2 0.35 1.17

Separado(a) de matrimonio

2.75 0.95 1.93

Viudo(a) 5.35 3.6 2.54 2.61

Soltero(a) 27.86 31.5 18.44 22.49

Menor de 15 años - 34.92 26.04

Total 751,134 2,839,177 1,189,254 2,216,559 Fuentes: *Censos nacionales de población y viviendas 13 de mayo de 1990, Dirección de Estadísticas y Censos- Contraloría General de la República, 1992; **Censos nacionales de población y viviendas 14 de mayo de 2000, Dirección de Estadísticas y Censos- Contraloría General de la República, 2001; ***Censo nacional, 2010, INEC-Contraloría General de la República, 2011

Las uniones de hecho representan alrededor de 28% de la población en los años considerados y son más frecuentes en las zonas rurales que en las urbanas. Entre 1990 y 2010 se observa una disminución de estas uniones de 4.5%, pero las separaciones en estas uniones también han disminuido de 2.4%. ENASSER reporta que la mediana de edad de la primera unión o matrimonio es de 20 años para las mujeres y 23 años para los hombres. La diferencia entre las áreas urbanas y rurales es de dos años menores para las mujeres y un ano para los hombres respectivamente. En las áreas indígenas la edad mediana de primera unión es de 17.5 años para las mujeres y 21.4 años para los hombres. Investigaciones internacionales han revelado que la estabilidad y la harmonía de pareja, así como la vida familiar mejora la calidad de vida y aumenta la esperanza de vida de mujeres y hombres. El número de personas viudas ha disminuido de 2.7% pero la pirámide de edad hace suponer que se trata en mayoría de mujeres que deben hacer frente a la soledad y una pensión de jubilación baja lo que empeora la calidad de vida en la vejez. Aunque las mujeres siguen ayudando en el cuidado de los nietos con efectos contradictorios: aumento de la carga física a

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expensa de la necesidad de descanso, y mejora de su autoestima y su salud mental al sentirse útil e incluida en la vida familiar. Finalmente cerca de un cuarto de la población dice ser soltero(a). En 2010 los/las encargados(as) de los Censos han reportado que más hombres que mujeres dicen ser solteros pero no hay datos objetivos de estas informaciones.

3.3.3. Niñez y adolescencia

La Convención sobre los Derechos del Nino, adoptada por la ONU a través de UNICEF en 1989, define a la niñez como la edad comprendida entre 0 y 18 años, fecha de ciudadanía jurídica en las mayorías de los países. Sin embargo, esta definición debe a su vez distinguir diferentes grupos de edades: 0 a 11 meses, 1 a 4 años, 5 a 14 años y 15 a 18 años por las necesidades específicas y los problemas de salud y desarrollo en cada grupo. Las diferencias biológicas sexuales serán afectadas por los otros determinantes de salud y se traducirán en diferentes patrones de enfermedades y muerte. Igualmente la presencia de infraestructuras necesarias para el desarrollo personal, las políticas de educación y desarrollo social con enfoque de género o no facilitaran o entorpecerán el desarrollo personal de cada niño o niña. La mortalidad infantil (menores de 1 ano de edad) no ha presentado variaciones significativas entre 1990: 18.9 muertes por 1000 nacidos vivos y 2010: 17.0 muertes por 1000 nacidos vivos. La mortalidad en este grupo afecta particularmente a los varones por su particularidad biológica. Estas cifras reflejan los determinantes generales de la salud, particularmente la pobreza y los programas de atención del embarazo y del recién nacido. El desarrollo de cuidados especializados en Panamá, David y algunas cabeceras de provincias han ayudado a la disminución de la mortalidad infantil. Sin embargo solo representan una categoría de factores y es importante difundir las auditorias de mortalidad materna e infantil entre el personal de salud para buscar soluciones factibles y sostenibles. Igualmente es importante retomar los programas de promoción de salud con la participación de las comunidades locales y no desde programas verticales que no toman en cuenta las necesidades locales y son percibidos como imposiciones inconsultas. Las principales causas de mortalidad entre un ano y cinco años, reportadas en el 2010 no difieren de las principales causas de muerte en 1990 y en 2000. Junto con causas similares a los países desarrollados (ciertas afecciones originadas en el período perinatal y malformación congénita, deformidades y anomalía cromosómica), persisten las causas ligadas a la pobreza, el hacinamiento y a infraestructuras de agua y disposición de excretas insuficientes, sin contar la falta de estudios nacionales sobre la relación con la contaminación de los ríos (Neumonía, Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso, Desnutrición). A su vez la violencia adquiere cada vez mayor preponderancia en las causas de muerte (accidentes, lesión auto infligida, agresión y otra violencia). El orden de estas causas puede variar entre anos pero no se espera diferencias fundamentales mientras no se resuelvan los problemas ligados a la pobreza y se desarrollen paralelamente políticas de prevención y atención primaria en salud. El impacto del género es particularmente visible en las cifras de maltrato infantil y violencia domestica atendidas en las instituciones de salud que deben atender los efectos agudos y a largo plazo de esta violencia: se observa que el género femenino está afectado cuatro veces más que el género masculino sin importar la región (cuadro 8). En algunas regiones inclusive, el porcentaje de maltrato doméstico hacia el género femenino es diez veces superior que en los hombres. Los reportes no distinguen las edades pero la violencia domestica afecta a los niño y niñas desde muy temprano por las cifras reportadas por el Hospital del Nino y ahí también las niñas están más afectadas aunque la diferencia de género es menor que en el grupo adulto (relación ninas:niños = 1.2:1.0) . Es preocupante observar que algunas instituciones no presentan datos oficiales, lo que debe ser estudiado. Por ejemplo ENASSER reporta 24.6% de

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violencia domestica hacia las mujeres de más de 12 años en Bocas del Toro para 2006-2009. La misma encuesta revela que la violencia física hacia las mujeres aumenta con el número de hijos/as, la violencia sexual aumenta con la edad de las mujeres superior a 45 años y que la violencia emocional se da en 12.2% en todas las edades. Todas estas formas de violencia aumentan con la menor educación, el desempleo y la baja auto-estima de los compañeros de unión.

Cuadro 8. Atención a las víctimas de sospecha por violencia doméstica y maltrato al menor por género según región de salud y hospitales nacionales

Región de Salud Porcentaje Femenino

2000 2010

TOTAL REPUBLICA Bocas del Toro Coclé Colon Chiriquí Darién Herrera Los Santos Panamá Panamá Este Panamá Oeste Región Metropolitana San Miguelito Veraguas Kuna Yala Hospital Santo Tomas Hospital del Nino

1 761 82.2 % M (1 448 casos)

0.0 90.2 80.8 83.3 50.0 92.7 88.9 84.9 91.7 85.6 82.5 84.5 94.2 78.9

87.8 55.4

1 838 82.2% M (1 511 casos)

0.0 90.6 75.9 70.1 0.0 85.4 0.0 -

84.6 86.5 0.0 85.2 84.3 0.0

348 casos

SD

No hay datos para 1990 Fuentes: Anuarios estadísticos 2000 y 2010 Minsa A pesar de la Ley 38, las estructuras de apoyo a las víctimas son todavía muy insuficientes, así como las medidas de protección. Pero la gran ausente es la educación social sobre las relaciones familiares y la educación sin violencia. No existe política pública sobre estos temas tanto en el sector salud (salud mental y calidad de vida) como en la educación formal. Por lo tanto es poco probable que se observe grandes cambios en un futuro inmediato. Por otra parte, investigaciones internacionales han demostrado que los niños y las niñas sometidos a la violencia domestica desarrollan una pobre auto-estima que los llevaran a ser víctimas de violencia en su edad adulta o al contrario reproducirán el patrón de violencia aprendido. En todo caso, la violencia domestica tiene un impacto negativa sobre la salud mental de este grupo, y puede afectar también su salud física y sexual. Hasta el año 2000 no se reportaba el porcentaje de adolescentes embarazadas pero se puede deducir esta cifra de la tasa de fecundidad por edad que esta situación siempre estuvo presente y que las diferencias entre las provincias se repiten: en 1990 las tasas más altas estaban en Bocas del Toro y Darién y la más baja en Panamá. Para el año 2000 se observa un descenso general de la tasa de fecundidad en las jóvenes de 15 a 19 años (cuadro 9).

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En 2002 se aprobó la Ley 29 según la cual las adolescentes embarazadas pueden seguir estudiando para que no se vea afectada su formación. Pero las políticas de inserción de las adolescentes embarazadas en el sistema educativo han encontrado mucha oposición por parte de las autoridades educativas, de los docentes y de la sociedad en general. Esta oposición está principalmente basada en prejuicios de género y contra las jóvenes, culpándolas de una situación resultado de la cultura vehiculada por los medios de comunicación y de la ausencia de una verdadera educación sexual, así como de la ausencia de metas difíciles de alcanzar. Por otra parte, no existe una verdadera educación sexual adaptada a las necesidades de la niñez y a los factores de riesgo del medio ambiente (medios de comunicación, publicidad no-controlada, hacinamiento, falta de supervisión, permisividad social). El porcentaje de adolescentes embarazadas de 15 a 19 años era de 27.8% en el 2000 (y disminuyo a 21.79 % en 2009. Sin embargo, el desglose por provincias revela que las Comarcas y Colon muestran cifras superiores al promedio nacional. Es importante recordar los niveles de pobreza de estas regiones que afectan la estructura poblacional con una esperanza de vida inferior al promedio nacional y una mortalidad infantil superior, ambos factores que las poblaciones agrícolas tratan de compensar con una mayor natalidad. Las políticas públicas dirigidas a disminuir los embarazos en adolescentes deben tomar en cuenta estos factores antes de invocar “factores culturales” que no han sido demostrados. En todo caso, considerando los derechos de todas las adolescentes a un desarrollo personal completo, es necesario insistir sobre la prevención de embarazos tempranos en el marco de una educación integral que incluya la educación sexual y reproductiva. La ENASSER 2009 reporta que 11% de las jóvenes de 15 a 19 años y 22.6% de los varones de este misma edad tuvo relaciones sexuales antes de los 15 años, 66% con su novio. 29% de las jóvenes reportaron que el varón utilizo preservativo en cuanto 53% de los varones afirman haber usado preservativo en esta primera relación; la “prueba de amor” solicitada a las mujeres podría explicar esta diferencia. Según esta encuesta, el porcentaje de relaciones sexuales antes de los 15 años es muy similar al porcentaje de embarazos en adolescentes por provincias, siendo los más altos en las Comarcas, Chiriquí y Bocas del Toro. Una encuesta realizada por Dichter & Neira para Ellas (suplemento de la Prensa) con una muestra aleatoria de 1 200 jóvenes panameños residentes en Panamá entre 12 y 17 años en 1999, 22.6% se sentían presionadas para tener novio y 20.3% tener relaciones sexuales, 11.7% consumir drogas y 9.8% consumir alcohol; las jóvenes se sentían más presionadas que los varones para el noviazgo y las relaciones sexuales mientras la presión de consumir alcohol o drogas era más fuerte sobre los varones. Esta combinación de presión cultural debe tomarse en cuenta en el diseño de los programas porque trae consigo violencia, embarazos no deseados y enfermedades de trasmisión sexual. No hay evidencias que este patrón cultural haya cambiado: ya en 1999 20.2% de los jóvenes (hombres y mujeres) dedicaban la mayor parte de su tiempo libre a parrandear y solo 24.5% a hacer deportes y 5.6% a leer (en su mayoría mujeres). Lo más grave de esta encuesta, que no se ha reproducido es que 18.6% dijo que miente regularmente a sus padres y 30.2% ocasionalmente, siendo más frecuente en los varones. Sin embargo si había un problema 50.3% acudía primero a su madre con solo 12.8% a su padre. Estas respuestas indican que es necesario trabajar sobre la buena comunicación entre padres e hijos(as), y sobre la masculinidad y responsabilidad. Los programas desarrollados en este sentido no han recibido el apoyo debido y la mayoría de los programas existentes están dirigidos a la responsabilidad de las mujeres, aumentando las distorsiones culturales y emocionales.

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Cuadro 9. Embarazos en adolescentes de 15 a 19 años según provincias Región de Salud Porcentaje (%) de embarazadas

10 – 19 A* Tasa de fecundidad

15-19 A**

2000 2010 1990 2000 2010 TOTAL REPUBLICA Bocas del Toro Coclé Colon Chiriquí Darién Herrera Los Santos Panamá Región Metropolitana Veraguas Kuna Yala Ngäbe Buglé

27.8

31.7 24.8 29.2 27.2 32.5

_ 24.2 27.6 28.2 25.4 30.0 SD

29.8

35.4 28.6 29.3 30.6 35.6 32.4 35.8 28.6 27.6 27.7 33.7 31.5

0.0975

0.2034 0.1119 0.1242” 0.0892 0.2138 0.0947 0.0883 0.0756

SD 0.1273

- -

0.0787

0.1448 0.0877 0.0954 0.0735 0.1513 0.0769 0.0726 0.0618

SD 0.0973

- -

0.0920

*Calculo por cada 100 ingresos por prenatales; incluye establecimientos de la Caja de Seguro Social “Incluye la Comarca Guna Yala **Promedio de hijos por mujer adolescente 15-19 A Fuentes: *Panamá en cifras 1990-1994 **Anuario estadístico 2000 Minsa; Contraloría General de la República, 2010

3.3.4. Edad adulta

a. Salud sexual y salud reproductiva

La Constitución de Panamá reconoce la igualdad de todas las personas que viven en su territorio frente a las leyes y los servicios públicos están garantizados por estas leyes. Por esta razón los programas de salud reproductiva estaban incluidos en las políticas de salud desde la década de los sesenta. Este programa procuraba asegurar las condiciones de seguridad del parto, el control del embarazo y la planificación familiar. Para este último punto, los servicios de salud han tenido anticonceptivos y dispositivos intrauterinos (DIU) a disposición de las mujeres. Sin embargo la educación sexual no era objeto del programa. A partir de la crisis de 1987, este programa fue uno de los primeros en sufrir de la desorganización de los servicios de salud. Luego de la participación de las mujeres organizadas y del sector oficial en las Conferencias internacionales de El Cairo (1992) y de Beijing (1995), Panamá ratifico los acuerdos logrados y el Ministerio de Salud organizo un seminario con representantes de todos los sectores, iglesias y grupos de edad para diseñar un programa consensuado de salud sexual y reproductiva. Este programa fue integrado al programa de atención de adultos y al programa de atención materna. Paralelamente, luego de 3 años de coordinación y trabajo sociedad civil y entidades del Estado, se propuso una Ley de Salud Sexual y Salud Reproductiva para desarrollar programas educativos en las aulas. Este proyecto de ley encontró una fuerte oposición de los sectores religiosos (particularmente de la Iglesia Católica quién se alejó de las recomendaciones del Concilio Vaticano II sobre la reproducción) y del sector educativo oficial que olvido que su tarea es educar a futuros ciudadanos y ciudadanas autónomos para decidir sobre su proyecto de vida personal y en sociedad. El retiro del proyecto de Ley de Salud Sexual y Salud Reproductiva de la Asamblea de Diputados, ha significado un claro retroceso y una violación al derecho de los y las adolescentes a la atención de salud sexual y reproductiva. La salud sexual y la salud

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reproductiva hacen parte de los Derechos Humanos y Panamá ha ratificado las Convenciones del Cairo y de Beijing sobre estos temas. La ENASSER 2009 reporta que 82.3% de las mujeres y 86.5% de los hombres en la Republica están de acuerdo con la educación sexual de las y los jóvenes, incluido las mujeres y los hombres de las Comarcas Emberá y Guna Yala. Solamente en la Comarca Ngäbe-Buglé 34.7% de las mujeres y 31.4% de los hombres estaban en contra, y es necesario investigar los factores que influyen sobre esta posición. A pesar de los logros del Programa de Salud Sexual y Reproductivo, no se ha logrado despenalizar el aborto, que ha quedado a cargo de un comité institucional nacional que decide de la pertinencia del mismo. Los procedimientos afectan la privacidad de las mujeres que deben contar su vida íntima a personas desconocidas (aunque ligadas por el secreto profesional), y su autonomía y dignidad al tratarlas como delincuentes. Esta disposición favorece la práctica de abortos clandestinos con los consiguientes peligros para la salud y la vida de las mujeres. Por otra parte, las iglesias conservadoras han desarrollado una campaña proselitista contra toda forma de aborto dirigida al personal de salud que trabaja con las mujeres, invocando los derechos propios de este personal a la “objeción de consciencia” sin que las autoridades de salud desarrollen alternativas para las mujeres. Los indicadores de la salud materna reflejan las contradicciones expuestas anteriormente (cuadro 10):

La tasa de fertilidad de las mujeres se ha mantenido alrededor de 2 durante los años considerados. Pero la tasa de natalidad ha disminuido de 25.0 por 1000 habitantes en 1990 a 19.4 por 1000 en 2010, reflejando la disminución progresiva observada en estos 20 años. No se observó cambios significativos en la distribución de la tasa de natalidad por provincias: las provincias más pobres registran las tasas más altas de natalidad. Según ENASSER (2009) la tasa de fecundidad (número de hijos/as nacidos vivos que tendría una mujer durante su vida reproductiva) es de 2.6 por mujer; pero hay una diferencia entre el área urbana (2.3 hijos/as por mujer), el área rural (3.2 por mujer) y el área indígena (5.0 por mujer).

Esta misma diferencia se observa en las tasas de natalidad y refleja la necesidad de desarrollo local para disminuir la pobreza y aumentar la calidad y la esperanza de vida, y la necesidad de programas educativos sobre salud sexual y reproductiva, tomando en cuenta las particularidades culturales de las Comarcas. En efecto ENASSER 2009 acota que el deseo de limitar la fecundidad aumenta con el número de hijos vivos y que el número ideal de hijos es de dos para 46.6% de las mujeres, tres para 20.4% y uno para 12.4%; no hay diferencia significativa con los hombres.

La tasa de mortalidad materna se mantiene baja e inclusive ha disminuido entre 1990 y 2010 de 10 por 100,000 nacidos vivos. Esta tasa corresponde a la cobertura de asistencia profesional al parto que aumento de 7.9% entre 1990 y 2010. 85% de los partos ocurren en el sector público y 3% en el sector privado. Sin embargo la ENASSER 2009 reporta que 44% de las mujeres indígenas tienen atención profesional de su parto y que 11% de ellas dan a luz en casa (61% de las mujeres Emberas y 56% de las mujeres Ngäbes). Además de las dificultades de comunicación y transporte en estas regiones, es necesario estudiar los factores culturales y las relaciones con los servicios de salud en estas regiones. Según un reporte del MINSA las causas de muerte maternas (204 muertes) entre 2000 y 2005 fueron por causas obstétricas directas (73%) entre las cuales estaban los trastornos hipertensivos asociados al embarazo, la hemorragia, el aborto y las infecciones. Las causas directas no-obstétricas (27%) se debieron a: la tuberculosis, otras enfermedades infeccionas y parasitarias, la anemia y la hipertensión pre-existente. Estas causas no han variado sustancialmente en 2005 – 2010.

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Cuadro 10. Indicadores de salud reproductiva, 1990, 2000 y 2010

Fuentes: Panamá en cifras 1990-1994; Anuarios de estadísticas de salud 2000 y 2010, Minsa

Las bajas cifras de mortalidad materna no deben hacer olvidar las diferencias entre las diferentes regiones y más que todo con las Comarcas indígenas. Así el MINSA reporto que entre 2000 y 2005, el 19% de las 204 muertes maternas corresponden a la Comarca Ngäbe Buglé y el 9% a la Comarca Guna Yala; en el año 2007 la Comarca Ngäbe Buglé presentó la tasa más elevada de mortalidad materna (298 por 100,000 nacidos vivos), muy por arriba de la tasa nacional (OPS/OMS/MINSA 2010). La meta proyectada de muerte materna para el año 2015 es una tasa de 12.5 muertes por 100,000 nacidos vivos, por lo tanto se requiere un descenso de 4.9 puntos por año de 2009 a 2015 (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo, 2010). Es posible llegar a esta meta si se considera una prioridad de salud y se juntan los esfuerzos inter y transdisciplinarios. El programa de capacitación de parteras desarrollado por el MINSA a partir de 1998 y el programa de casas para embarazadas de zonas apartadas han permitido que la atención del parto mejore también para estas mujeres; sin embargo este programa ha tenido altas y bajas según los presupuestos disponibles y según la visión personal de las autoridades de salud en función.

Si la asistencia profesional al parto está en constante progreso, no es así para los otros aspectos de la salud reproductiva. La cobertura del control de embarazo no sube de 80%. Los datos de la Encuesta de Niveles de Vida de 2008, indican que solo el 60.6% de las mujeres embarazadas que residen en las áreas indígenas asistió al control prenatal. Esta falta de asistencia puede ser segundaria a los problemas de dispersión de la población en zonas muy aledañas, al estado de las vías de comunicación y a la disponibilidad de transporte, a las relaciones de las mujeres indígenas con el personal de salud y a la percepción del embarazo como “estado natural”.

Por otra parte el embarazo y el parto son un evento familiar que necesita del apoyo de las personas más cercanas (esposo, madre); esta participación familiar es totalmente desconocida en el sector público. Esta exclusión refuerza la irresponsabilidad paterna. Cada uno de estos factores necesita del dialogo con las mujeres para la búsqueda de soluciones apropiadas. Las bajas coberturas de control del embarazo y del puerperio afectan la salud de las mujeres y su relación con los servicios de salud. También afectan

Área y año Natalidad nacimientos vivos por 1000

habitantes al 1° de julio del año respectivo

Mortalidad Nacimientos vivos con asistencia

profesional al parto %

General por 1000 habitantes al 1° de

julio del año respectivo

Materna x 1000

nacidos vivos

República

1990 25.0 4.1 0.5 86.3

2000 23.1 4.2 0.6 90.1

2010 19.4 4.7 0.6 92.7

Urbana

1990 21.2 4.1 0.3 99.3

2000 20.8 4.4 0.5 99.7

Rural

1990 29.3 4.1 0.8 75.4

2000 26.0 4.1 0.8 80.1

Ciudad de Panamá

1990 21.2 5.4 0.1 99.9

2000 14.5 5.4 0.4 100.0

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al feto y el recién nacido que puede presentar danos por el resto de su vida. Indirectamente las mujeres se verán también afectadas por el sentimiento de culpa y la atención especial que se merece el hijo/hija.

La cesárea es un procedimiento quirúrgico que tiene indicaciones precisas para la salud de la mujer y del recién nacido; es proporcional a los riesgos del embarazo para la vida de la mujer y/o del recién nacido. Pero tiene efectos segundarios sobre la salud física de ambos como todos los procedimientos invasivos. Especialistas en ginecología y obstetricia consideran que las indicaciones verdaderas no representan más de 21% de los partos en condiciones óptimas. Hemos vistos que las mujeres en Panamá enfrentan numerosos factores negativos que impactan sobre su salud y las mujeres embarazadas están en mayor riesgo. Non obstante las cifras de cesáreas presentan grandes diferencias entre provincias que no pueden explicarse solamente por los factores de riesgos del embarazo. No se disponen de datos para 1990.

En Panamá ciudad donde se sitúan los hospitales nacionales de referencia, los porcentajes de cesáreas no se alejan de lo recomendado aunque han aumentado entre 2000 y 2010 reflejando los problemas de salud de las mujeres que deben resolver (cuadro 11). Las dificultades logísticas, la dispersión de la población y la falta de especialistas pueden explicar que no se realicen cesáreas en Darién y Guna Yala, pero esta explicación no vale para Colon y Bocas del Toro. En todas estas provincias, la ausencia de especialistas puede poner en peligro la vida de las mujeres y de los recién nacidos que necesitan este procedimiento. Sin contar las secuelas físicas y del desarrollo luego de un parto complicado. En el otro extremo, el porcentaje de cesáreas en Herrera y Los Santos debe ser investigada desde la responsabilidad médica y desde la cultura local (medicina del deseo?).

No se disponen de los indicadores de uso de anticonceptivos para 1990 y 2000. Según la ENASSER 2009, el % de mujeres que han utilizado algún método anticonceptivo aumentó a 72.9% (79% en las adolescentes de 15-19 años) con respecto al año 2003 donde era 55.8%; en las áreas indígenas es sólo de 20.2%. Llama la atención la diferencia entre la ENASSER y las cifras reportadas por el Ministerio de Salud de 11.8% de mujeres en edad fértil que usan anticonceptivos. Las mujeres utilizan diferentes métodos: 41.2% usaron condón masculino, más de 30% anticonceptivos orales y 25.7% esterilización femenina (datos para todo el país). Pero en la Comarca Ngäbe-Buglé 81.3% de las mujeres no usan método anticonceptivos seguidas de las mujeres de la provincia de Bocas del Toro con 58.7%. Estos datos son consistentes con los otros datos de salud sexual y reproductiva a nivel nacional y en las diferentes regiones. La disponibilidad de anticonceptivos y de dispositivo intra-uterino (DIU) ha sido muy irregular en las instalaciones de salud durante estos veinte años, lo que ha obligado a las mujeres a comprar los anticonceptivos. El costo de estos oscila entre cuatro y quince Balboas dependiendo del tipo, de los efectos segundarios y de las casas farmacéuticas. 2.1% de la necesidad de distribución de anticonceptivos orales está cubierto por las organizaciones no-gubernamentales. 20.8% de los métodos están cubiertos por el sector privado (76.5% condones masculinos). Por su parte 95.7% de los métodos están cubiertos por el sector público, principalmente las salpingectomias o ligaduras de trompas (95.7%), los dispositivos intra-uterinos y las inyecciones.

La salpingectomía debe ser vista en este contexto de subutilización de los otros métodos de planificación familiar, y representa una resolución definitiva. En general, y como para los abortos, a mejor planificación familiar, deben haber menos salpingectomías. La tasa nacional de salpingectomia fue de 12.8% en 2010, considerando que la ley de 1947 según la cual las mujeres necesitan el permiso de su esposo o compañero de unión además de tener más de 35 años estaba vigente. Esta ley era obsoleta a la vista de los indicadores de salud reproductiva presentada y contraria a los derechos humanos de libertad, equidad

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y justicia, además de contradecir los principios éticos de beneficencia, no-malevolencia, autonomía y justicia. En 2011 se adoptó una nueva ley que anula la ley anterior y permite a las mujeres solicitar salpingectomia desde los 23 años de edad, sin permiso de su esposo o compañero.

Pese a estas dificultades no se observa un aumento drástico de los abortos entre el año 2000 y el 2010: 2% (no hay cifras para 1990) (cuadro 11). Pero el aborto puede representar una necesidad absoluta para algunas mujeres, para la cual ellas pondrán en riesgo su salud al afrontar abortos clandestinos sin las condiciones higiénicas, psicológicas y científicas necesarias. En endurecimiento del Código Penal para penalizar el aborto solo produce mayor riesgos para la salud de las mujeres lo cual riñe con los principios éticos de beneficencia y de justicia y con los derechos humanos a la vida y a la integridad de su cuerpo como libertad ciudadana. Además la educación sexual y el acceso verdadero a anticonceptivos y preservativos, disminuye los porcentajes de abortos.

Cuadro 11. Partos y abortos por provincias, 2000 y 2010

Provincias Cesáreas Abortos

% de los partos 2000 2010 2000 2010

Republica Bocas del Toro Coclé Colon Chiriquí Darién Herrera Los Santos Panamá Veraguas Kuna Yala

20.85 0

17.75 15.61 24.94

0 29.11 34.40 21.67 14.27

0

22.32 0

17.73 0

25.46 0 36

44.94 23.06 22.13

0

13.85 0

9.16 18.27 11.07 7.55 11.75 12.67 15.12 10.43 3.99

15.94 1.6 9.18

0 12.80 6.88

18.52 15.40 14.93 13.03 2.66

Fuentes: Anuario estadístico Minsa 2000; Departamento de Registros y Estadísticas de Salud, Ministerio de Salud, Boletín Estadístico 2010. Adaptado por Vergès C.

Este aumento del porcentaje de abortos en 10 años se observa en Chiriquí, Herrera, Los Santos, Panamá y Veraguas. En el 2000 no hubo reporte en Bocas del Toro al igual que en el 2010 para Colon. La disminución en Panamá ha sido mínima y la de Darién debe ser verificada. ENASSER 2009 reporta que en 12.7% de las mujeres ocurrió un aborto espontaneo y que esta complicación aumenta a partir de los 25 años de edad; no hay diferencia entre las áreas urbanas y rurales y es solo de 5.7% en las Comarcas indígenas. La concepción penal del aborto dificultad las investigaciones y la capacidad de respuesta a las necesidades y angustias de las mujeres. Sin embargo es necesario desarrollar este tipo de investigación para políticas de salud que respecten los derechos humanos de las mujeres en Panamá.

b. Salud y enfermedades de las mujeres en la edad adulta La cobertura de atención del control de salud en adultos ha sido históricamente muy baja y reposa sobre el control de algunas enfermedades crónicas como la hipertensión arterial y la diabetes y sobre el control de las enfermedades infecciosas transmisibles. La política de prevención sigue los lineamientos de la OPS. Inclusive en esta categoría de población, las consultas por control de salud son inferiores a las consultas por enfermedades. Esto afecta tanto a los hombres como a las mujeres, y es necesario mejorar las acciones en este sentido. Las principales enfermedades que mencionan los Objetivos del Milenio para reducir su tasa son la tuberculosis y el HIV-SIDA.

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La tuberculosis ha sido reconocida como la enfermedad de la pobreza que acompaña la desnutrición y las pobres condiciones de vivienda y trabajo. Se ha observado un aumento de esta enfermedad con la crisis económica mundial y el modelo de desarrollo que no toma en cuenta a los individuos. Panamá es considerado como un país de mediana prevalencia de la tuberculosis, pero las tasas son muy variables entre las provincias: desde bajas en Herrera hasta muy alta en las Comarcas indígenas. Esta enfermedad afecta principalmente a los hombres con una proporción hombres: mujeres de 1.5:1.0. Sin embargo en las Comarcas Ngäbe y Guna Yala, las mujeres son las principales afectadas. Por el estigma de la enfermedad, las barreras culturales y la ausencia de un programa agresivo de búsqueda de casos así como los problemas de abastecimiento irregular de medicamentos, estas mujeres llegan a los servicios de salud en un estado avanzado de la enfermedad. Las secuelas de daño pulmonar afectaran su calidad de vida por el resto de los años que le queda vivir. Además son fuentes de contagio para sus hijos e hijas, reforzando su sentimiento de culpa y depresión. La marginación de las mujeres indígenas invisibiliza sus problemas y no representa una prioridad para los responsables de las políticas de salud. El surgimiento de la resistencia de la bacteria y el interés de los países ricos en controlar esta enfermedad antes de estar afectados, pueden abrir una oportunidad para las mujeres enfermas y sus familias para recibir la atención que se merecen. En cuanto al HIV-SIDA, según los registros epidemiológicos del Ministerio de Salud (2010), la incidencia de casos por SIDA, muestra una tendencia hacia el incremento desde una tasa de 3 por 100, 000 habitantes en 1990 hasta una tasa de 20.3 en 2010 (34.1 por 100 000 en los hombres y 25.1 por 100 000 en las mujeres de la Comarca Guna Yala), al igual que la mortalidad por SIDA, que reporta un aumento de 2.2 hasta 14.2 en el mismo periodo. Desde el año 1984, cuando se registraron los primeros casos de sida en el país, hasta julio de 2010, hay reportados 10 902 pacientes, de los cuales 8 157 son hombres y 2 745 son mujeres (3:1). En el mismo periodo han muerto 7 392 personas (67%) directamente por el SIDA, sin contar las defunciones por enfermedades infecciosas que complican el SIDA, tales como tuberculosis, meningitis o neumonía, entre otras. En cuanto a las formas de transmisión, entre 1984 y 2010, la transmisión sexual ocupa el primer lugar (7 465 casos), seguida por la “desconocida (3 028 casos) y la sanguínea (142). ONU sida sigue señalando que esta enfermedad aumenta entre las mujeres: “en 1992, el 17.6% de los casos de VIH en Panamá era en mujeres, mientras que para 2007 el porcentaje subió al 25%, con un aumento progresivo de esta enfermedad en las mujeres de entre 25 a 44 años; lo cual se debe al intercambio de parejas sexuales y al poco uso del preservativo, principales causas de la transmisión del virus.” (La Prensa, 27-9-10). La ENASSER 2009 reporta que 95% de las mujeres y hombres encuestados tienen conocimientos sobre el VIH-SIDA, sin diferencias entre las áreas urbanas y rurales pero solo 84% de los hombres y 70% de las mujeres de las Comarcas indígenas. Este conocimiento está ligado a la mayor educación formal. Sin embargo, este conocimiento no tiene impacto sobre el uso del preservativo para la prevención de la transmisión ni de la abstinencia en ninguna de las áreas consideradas por parte de las mujeres. Solo 45% de las mujeres y el mismo porcentaje de hombres justifican que la mujer solicite el uso de preservativo a su pareja, no hay diferencia entre el área urbana y el área rural pero esta posición disminuye a 16% de las mujeres y 32% de los hombres del área indígena. Esta diferencia podría explicar el aumento de esta enfermedad en las Comarcas, particularmente Guna Yala, lo que representa un desafío para la salud pública por las complicaciones para la salud y el impacto demográfico que representa la mortalidad por esta causa. Por otra parte, una encuesta realizada por la Red Centroamericana

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de Personas con VIH/Sida (Redca), en 2 154 personas con VIH/SIDA en Panamá, El Salvador, Honduras y Nicaragua entre 2005 y 2010, revelo que “Panamá lidera la discriminación en el área de servicios de salud (10%). Además, 33% de los 354 panameños encuestados dijo que no sigue la terapia antirretroviral por el desabastecimiento frecuente de medicamentos y la necesidad de su compra, lo que representa al menos 180 dólares por mes.” Panamá ocupa el quinto lugar en el continente americano con mayor prevalencia de afectados por el virus, y el Ministerio de Salud y el Seguro Social en conjunto atienden a cerca de 5 mil pacientes con VIH, lo que representa un gasto alrededor de 12 millones de dólares al año, a precios de mercado. (La Prensa, 12-9-10). Las campañas educativas y de diagnóstico obligatorio durante el embarazo, así como el tratamiento gratuito de las mujeres embarazadas y con VIH/SIDA instituido desde 2000 por el Minsa y la CSS han permitido disminuir las infecciones de VIH que eran transmitidas de madre a hijo, del 18% en 2007 a 5% en 2009, y a 3% en 2010. La transmisión por vía perinatal (vertical o de madre a hijo), porque hay mujeres que no se controlan el embarazo o llegan tarde; según los médicos encargados del programa de atención de pacientes con VIH, la mayoría son adolescentes primerizas o mujeres kunas y ngäbes. (La Prensa, 18-4-2011) El análisis de los datos estadísticos y de las encuestas realizadas, revela varios factores negativos que afectan a la disminución de esta enfermedad crónica grave y a la feminización de la misma:

- Las campañas de prevención del VIH/SIDA dirigidas al uso del preservativo, han tenido mayor impacto en los hombres, aunque este impacto es muy insuficiente. Sin embargo, la ausencia de promoción de la equidad de género y del empoderamiento de las mujeres para obligar a su compañero de relaciones sexuales a usar un preservativo, penaliza a las mujeres, particularmente en su salud.

- La discriminación social y por parte de los servicios de salud hacia las personas con sexualidad promiscua o con VIH/SIDA, afecta los derechos de estas personas a utilizar las herramientas para preservar su salud. Las intervenciones moralistas y la falta de intervenciones por prejuicios hacia la sexualidad y el análisis de género, no toman en

cuenta la realidad cultural nacional y penalizan particularmente a las mujeres.” (C.Vergès, Salud, V Informe Clara González, 2012)

Sin embargo es necesario reportar las acciones desarrolladas por el MINSA para combatir esta enfermedad, a partir de los lineamientos de la OPS desde los primeros casos y desde 2005 ha implementado el ODM 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo (malaria) y otras enfermedades con las estrategias siguientes:

• Creación de la Comisión Nacional sobre VIH (CONAVIH) y desarrollo de Normas y guías para asegurar la atención integral a las personas con VIH.

• Plan nacional para la prevención de la transmisión materno-infantil del VIH: implementación de pruebas rápidas a embarazadas con tratamiento gratuitos para ellas y a los recién nacidos que resulten positivos

• Implementación de alternativas de compra de medicamentos más costo-efectivas. • Descentralización del tratamiento a pacientes con SIDA mediante la creación de las

Clínicas de Tratamiento Antirretroviral • Incremento de las actividades de prevención del VIH entre los grupos más vulnerables

afectados. • Sin embargo, a partir del 2010, las Clínicas de Tratamiento Antirretroviral han tenido que

lidiar con el abastecimiento irregular de los medicamentos, afectando la salud y los derechos a la salud y la vida de los enfermos y enfermas. Por otra parte, los grupos afectados por la drogadicción (hombres y mujeres) no tienen un seguimiento ni un marco

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legal que permita la detección temprana de VIH y su tratamiento efectivo, sin contar el tratamiento de las enfermedades infecciosas que son complicaciones del SIDA.

c. Mortalidad La tasa de mortalidad sigue siendo una referencia de la evolución de la sociedad ya que su registro es obligatorio, permanente y que puede considerarse una fuente confiable de datos. La tasa de mortalidad general registrada se ha mantenido igual alrededor de 5 por 100 000 habitantes desde 1990 (cuadro 12). Pero en 2010, al desagregar esta tasa por provincia se observan diferencias significativas, reportándose tasas mayores al promedio nacional en las provincias de Colón (5.15), Comarca Guna Yala (6.79), Herrera (5.01), Los Santos (6.38) y Veraguas (4.67). No es sino hasta el año 2007 cuando se obtiene un desglose de la mortalidad por sexo, lo cual hace difícil analizar la evolución y los determinantes de género.

Cuadro 12. Tasa de mortalidad y principales causas para 1990, 2000 y 2010 Tasa por 100 000 habitantes al 1° de julio

Total Hombres Mujeres 1990 2000(1) 2010(2) 2007(1) 2010(2) 2007(1) 2010(2

Tasa de mortalidad general 3,5 5,1 5,5 6,5 4,8 Tasa de mortalidad por enfermedades transmisibles

76 84,3 56,4

Tasa de mortalidad por neoplasias malignas

54,7 73,8 71,1 80,8 73,6 66,7 65,8

Tasa de mortalidad por causas externas (Accidentes, suicidios, homicidios, otras violencias)

49,76 48,3 51,6 80,2 87,3 15,8 15,4*

Tasa de mortalidad por diabetes mellitus

11,12 24,3 24,9 22,0 28,3 26,6 37,2

Tasa de mortalidad por enfermedades isquémicas del corazón

46,92 48,5 52,8 59,2 62,3 37,6 43,1

Tasa de mortalidad por enfermedades cerebrovasculares

38,34 42,2 36,4 44,8 38,4 39,6 34,4

Virus de inmunodeficiencia humana (VIH)

63 H 56 M 7

468 H 356 M 112

24,9

* Razón de tasa de mortalidad por femicidios 9,3 Fuente: (1) MINSA Principales causas de mortalidad en Panamá por sexo, 2007; (2) Minsa, Anuario estadístico 2011

La integración del análisis de género a la investigación de todas las causas de defunción es importante para valorar los factores culturales protectores para la salud de las mujeres: mayor uso y más tempranamente, de los servicios de salud para prevención de cáncer o de enfermedades cardio-vasculares. Sin embargo, estos factores protectores son insuficientes ya que las tasas de mortalidad por estas causas son igualmente altas en ellas. Los patrones culturales de alimentación (consumo de azucares) que valoran el sobrepeso parecen ser particulares a las mujeres, causando una alta mortalidad por diabetes mellitus. Tumores y neoplasias La tasa de mortalidad por tumores y neoplasias ha aumentado de 13.8% entre 1990 y 2010, conforme aumenta la esperanza de vida y que la población se hace más vieja. Para ambos géneros los tumores malignos representan la primera causa de defunción por múltiples factores: - ambientales: tipo de trabajo y tiempo de exposición a los contaminantes/irritantes (minería, cemento, derivados del petróleo, plomo, fibras de vidrio y otros) – culturales: insuficientes conocimientos en salud y de cultura de prevención de las enfermedades – estructurales del sector salud: pocos recursos destinados a los programas de prevención y detección temprana del cáncer – demográfico: aumento de la población mayor de 60 años.

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La diferencia de género se refleja en la intensidad y más que todo la sostenibilidad de los programas dirigidos a la detección temprana de los canceres de cuello de útero, de mamas y de próstata. El MINSA y otras entidades gubernamentales (Despacho de la Primera Dama) y no-gubernamentales (Instituto Oncológico Nacional, Asociación Nacional contra el Cáncer ANCEC, Asociación para la Planificación de la Familia APLAFA) han hecho campanas para la detección temprana del cáncer cervico-uterino, de mamas, y de próstata. Sin embargo la tasa de cobertura de Papanicolaou (detección del cáncer cervico-uterino) sigue inferior a 12% en 2010. La disminución de los programas de salud de prevención y promoción de salud en los centros de salud y otros servicios de salud representan ocasiones pérdidas que no pueden ser reemplazadas por las giras de las organizaciones privadas. Las defunciones por cáncer de cuello uterino muestran un aumento de 4.7 por 100,000 habitantes en 1990 a 7.4 en 2010. Paralelamente, se observa un aumento de la tasa de defunción por cáncer de mama de 2.6 por 100,000 habitantes en 1990 a 9.8 en 2010. A su vez, la tasa por cáncer de próstata aumenta de 5.7 por 100,000 habitantes en 1990 a 16.5 en 2010. Esta diferencia entre las diferentes tasas no tiene explicaciones biológicas particulares y es necesario investigar si responden a diferencias reales y cuáles son los factores de riesgo y los factores protectores para cada tipo de cáncer desde un enfoque de género (cuadro 13).

Cuadro 13. Tasa de defunciones por tumores y neoplasias por 100,000 habitantes

1990* 2000* 2010**

Total 58,3 67.9 72.1

Cáncer de cuello de útero 4,5 4.1 7.4

Cobertura de Papanicolaou %

16.2 11.7

Cáncer de mamas 2,6 4.6 9.8

Cáncer de próstata 5,7 8.6 16.5

*Población total al 1° de julio del año respectivo **Población con edad igual o mayor de 15 años Fuente: *Panamá en cifras 1990-1994 **Boletín Estadístico Minsa 2010

Los datos de los diferentes tipos de tumores por provincias son de 2008 (cuadro 14), pero se puede hacer algunas observaciones:

- Las tasas más altas de tumores y neoplasias (superiores al promedio nacional) se encuentran en Los Santos, Panamá, Herrera, Chiriquí donde existe el nivel más alto de ingresos, la mayor esperanza de vida y la mejor distribución de los servicios de salud. Estos hallazgos se repiten para los tumores y neoplasias ligadas al sexo con tasas superiores o iguales al promedio nacional en estas provincias.

- La prevalencia de los diferentes tipos de cáncer parece ligada a la prioridad dada a las campanas de detección dirigida a un solo tipo en un ano particular en cada provincia. Así, parece que se dio un esfuerzo particular en la detección del cáncer de cuello de útero en Darién con relación al cáncer de mama que necesita de mayor infraestructura como la mamografía. Solo Chiriquí y Los Santos parecen mantener un programa sostenido de control del cáncer de cuello de útero. En este contexto, la disminución de las tasas de este tipo de cáncer en todas las demás provincias y la baja cobertura de Papanicolaou plantean dudas.

- Al contrario las campañas dirigidas al cáncer de mamas y al cáncer de próstata lograron su objetivo y se aumentó la detección de estos tumores en todas las provincias.

- Las Comarcas indígenas siguen rezagadas y no hay datos particularmente en la Comarca Ngäbe Bugle.

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Cuadro 14. Tasa de tumores y neoplasias por 100,000 habitantes con edad igual o mayor de 15 años, año 2008

Total Cáncer de cuello de útero

Cáncer de mamas

Cáncer de próstata

1999 2008 1999 2008 1999 2008 1999 2008

Total 151.6 147.3 76.6 36.5 35.1 44.2 58.9 69.4

Bocas del Toro 57.4 73.3 41.4* 12.1* 11.0* 18.2* 7.5* 36.7*

Coclé 93.9 132.0 52.4* 27.6* 16.4* 38.2* 26.7* 83.9

Colón 105.9 99.1 47.8* 28.0* 27.1* 34.0* 51.5* 34.7*

Chiriquí 129.5 166.8 102.2 66.4 25.2* 39.7* 50.6* 64.2*

Darién 43.9 72.8 81.6 75.9 6.3* 8.4* 9.8* 25.3*

Herrera 117.6 169.3 48.4* 38.9 28.4* 34.0* 24.8* 61.8*

Los Santos 145.6 212.7 41.9* 60.4 28.0* 66.1 45.9* 64.7*

Panamá 202.1 171.4 83.2 35.1* 48.0 53.8 87.3 85.9

Veraguas 105.7 111.7 73.3* 22.0* 18.8* 34.4* 11.6* 39.6*

Comarca Guna Yala

63.8 40.3 77.5 23.4* 7.7* SD** SD SD

Comarca Ngäbe Buglé

21.6 SD SD SD SD SD 10.7*

Comarca Embera 10.6 SD SD SD SD SD 36.7*

* Menos o igual que a nivel nacional **SD= sin datos Fuente: Departamento de Registros y Estadísticas de Salud, Dirección Nacional de Planificación, Ministerio de Salud, Boletín Estadístico 2010, julio 2011, adaptado por Vergès C.

La introducción de la vacuna contra el virus Papiloma humano en las niñas mayores de 10 años (antes de las primeras relaciones sexuales) para prevenir esta infección que favorece el desarrollo del cáncer de cuello uterino ha representado un logro para la salud de las mujeres (2008). Sin embargo hubo que esperar hasta el año 2012 para que incluir a los varones en este programa de vacunación a pesar de que todas las infecciones de trasmisión sexual afectan a ambos sexos y que se producen infecciones cruzadas. Por otra parte este programa de vacunación no debe hacer que se disminuyen los esfuerzos de detección temprana del cáncer de cuello de útero. Violencia y femicidios Se reporta una razón de tasa de femicidios alta en 2009, lo que implica unas políticas de protección, atención y prevención más activas que lo que se observa actualmente. Esta política debe tomar en cuenta las desigualdades de género y los prejuicios culturales y sociales contra la equidad laboral, jurídica y política de las mujeres. La ENASSER 2009 reporta que 15% de las mujeres aceptan la violencia física contra ellas mismas, cifra superior a los 14.6% de hombres que comparten este prejuicio. Para justificar esta violencia mencionan a la infidelidad femenina (pero no masculina), el “descuido del esposo” o la “falta de respeto” hacia el mismo y el rechazo de relaciones sexuales por parte de la mujer con su compañero (2%). Estos prejuicios están ligados al desempleo, la mayor cantidad de hijos/as, el menor nivel educativo, el menor nivel de ingresos y el área indígena (45.8% de las respuestas). Aunque ninguna de las soluciones pertenece al sector salud, ya que deben ser producto de políticas sociales, este sector recibe las consecuencias de esta violencia física y debe participar en la educación sobre la equidad de género necesaria para la salud de la pareja y de la familia. Todavía el femicidio no está tipificado como un delito y aunque la Ley 38 del 10 de julio de 2001, contempla 14 medidas de seguridad, es considerada bastante ineficaz frente al aumento de las muertes de mujeres, producto de la Violencia Doméstica. En muchas provincias, las

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instancias policiales y de justicia no han sido capacitadas sobre este tema; además en un país pequeño, generalmente son familiares, vecinos o amigos de los perpetradores de estas violencias y las medidas son dilatadas. Panamá suscribió el Protocolo de la CEDAW y en este marco, diseño el Plan Nacional para la Prevención y Atención de la Violencia Doméstica y Políticas de Convivencia Ciudadana en 2002, el cual contiene cinco ejes de acción: promoción, prevención, detección, atención y rehabilitación. Específicamente la atención y la rehabilitación competen al sector salud, sin embargo la coordinación entre sectores es muy burocrática y los recursos asignados son insuficientes para responder a la demanda. Enfermedades vasculares cardiacas y cerebrovasculares Las enfermedades vasculares cardiacas y cerebrovasculares representan una importante causa de mortalidad tanto en hombres como en mujeres y persisten entre las diez principales causas de muerte desde 1990 a la fecha, alternándose en el orden de las mismas. Estas enfermedades están afectadas por todos los factores de stress (desempleo/empleo informal, salarios bajos, doble y triple jornada de trabajo, ruido, transporte) y por la mala alimentación a base de grasas y carbohidratos. Además las mujeres pierden la protección hormonal con la menopausia al mismo tiempo que viven más años. Las tasas de mortalidad por estas causas se mantienen alrededor de 40 por 100,000 habitantes en las mujeres y de 50 por 100,000 en los hombres en los años considerados con una discreta disminución entre el 2000 y el 2010, y todavía no se observa inversión de esta relación. El informe sobre “Actualización de la línea de pobreza” (CEPAL, 2011) resulta clave para entender como este grupo de enfermedades está ligado al acceso y al consumo de alimentos. La CEPAL analizó los resultados de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, levantada entre julio de 2007 y junio de 2008 por el Instituto Nacional de Estadística y Censo, y seleccionó la lista de bienes y servicios más consumidos durante una semana, entre 505,907 hogares. Paralelamente determinó que una ingesta diaria de 1,125.4 gramos, que producen 2,042 kilocalorías por persona al día necesaria para mantener la capacidad de trabajo, corresponde a un gasto de B/50.99 por persona al mes. De los 115 productos seleccionados para construir una canasta correspondiente a un aporte calórico igual o mayor del 90% del total previsto por el respectivo grupo de alimentos, la mayoría (35) están en la categoría de carnes, aves, pescado y huevos, pero sólo el huevo de gallina fue consumido por más del 60% de hogares; siguieron las salchichas nacionales y gallina y pollo tanto en presas (muslo, pechuga y encuentro) como entero sin plumas. Las otras dos categorías de alimentos con más consumo son: vegetales (17) y bebidas no alcohólicas (12). De los seleccionados en estas categorías, los hogares reportaron haber adquirido cebolla (39.5%), tomate nacional (21.8%), ají pimiento (17.2%), ajo (12.8%) y apio (12.1%); café (51.5%), soda (62.7%), bebidas y jugos de frutas (83.7%). El consumo excesivo de huevos y de bebidas azucaradas está ligado a niveles elevados de colesterol y de azúcar así como a sobrepeso. Los vegetales mencionados son utilizados para mejorar el sabor de los alimentos más que para una dieta saludable. Entre las frutas predomina el plátano (48.4%), el cual se consume cocinado con grasa. Este patrón de consumo afecta principalmente a las mujeres en las cuales se observa un aumento de la obesidad con sus efectos nocivos para la salud (hipertensión y diabetes en particular). Según este informe, 17.4% de los hogares consumieron comidas rápidas, y este consumo se observa mayormente en la provincia de Colón (26.5%), y los distritos de Panamá (18.6%) y San Miguelito (19.2%). Este consumo fuera del hogar no está desglosado por género y probablemente está ligado a la jornada de trabajo y a los problemas del transporte que impiden

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regresar a casa para el almuerzo. Es importante subrayar que, entre las comidas tomadas fuera del hogar, predominan las comidas criollas, altas en carbohidratos y grasas (mediodía - 57.4% y desayunos -l 38.6%), lo que aumenta los riesgos de obesidad, hipertensión y diabetes. Se observa poca variación entre la Encuesta de Niveles de Vida de 2003 y la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares de 2007-2008. Las familias panameñas siguen privilegiando el consumo de carbohidratos y de grasas, que provocan problemas de obesidad, diabetes y enfermedades cardiovasculares. En este patrón influye tanto el costo de los alimentos, como el patrón cultural nacional (la variedad de consumo cambia con el nivel socioeconómico y educativo de las familias: en el estudio de la CEPAL más del 40% de los hogares aumento su lista y variedad de alimentos conforme mejoró su nivel de bienestar). Los programas de alimentación escolar han intentado modificar este patrón pero solo alcanza a la niñez escolarizada y los programas para la población general son insuficientes. Las dietas propuestas por los medios de comunicación están dirigidas a un sector con poder adquisitivo y patrón cultural diferente y no tienen impacto sobre las mujeres en general. Por otra parte, el constante aumento de la canasta básica, y principalmente de las legumbres y frutas no contribuye a mejorar esta situación. Diabetes La tasa de mortalidad por diabetes ha registrado un aumento progresivo desde 1990 (14 por 100,000 habitantes entre 1990 y 2010). Este aumento ha afectado a ambos géneros: 6 por 100,000 entre 2000 y 2010 para los hombres y 10.6 por 100,000 para las mujeres en el mismo periodo. Además de los factores nutricionales y de la vida sedentaria (profesiones sentadas o paradas, televisión en casa) hay pocos lugares y programas para las mujeres de pobres ingresos y los programas de alimentación sana no toman en cuenta la cultura local, ni el costo de la canasta básica de alimentos. Los programas de huertos escolares y huertos comunitarios han desaparecidos como programas oficiales y se mantienen de manera aislada por la voluntad propia de algunos(as) maestros(as) en zonas periféricas.

3.3.5. MUJERES INDÍGENAS Los datos estadísticos oficiales demográficos generales, socio-económicos, de cobertura de atención de salud y enfermedad, así como de mortalidad específica, presentados anteriormente muestran la desigualdad severa que afecta a las mujeres indígenas, que son doblemente penalizadas por su condición de indígenas y de mujeres. La esperanza de vida al nacer ha aumentado en las Comarcas Indígenas entre 1990 y 2010. Pero este aumento no compensa la diferencia existente con el promedio nacional de esperanza de vida: 63 años o sea 11 años menos que el promedio nacional en 1990 en Darién; y 67 años o sea 10 años menor que el promedio nacional en la Comarca Emberá en 2010, lo cual representa un aumento de un ano de esperanza de vida en veinte años de “desarrollo”. En la misma Comarca, la diferencia de esperanza de vida según el género representa la diferencia más grande en la República: diez años para las mujeres (69.5 años contra 78.66 anos - promedio nacional), y ocho años para los hombres (65.15 años contra 73.39 anos – promedio nacional). Esta diferencia era de 7 años menos que el promedio nacional en la Comarca Ngäbe-Bugle con una esperanza de vida de 71.39 años para las mujeres y 66.4 años para los hombres; y de 5 años en la Comarca Kuna Yala (74.7 años y 68.6 años respectivamente) en 2010. Todas estas cifras están ligadas a la condiciones de pobreza y extrema pobreza de estas poblaciones. La mejoría relativa de la población de Kuna Yala es probablemente segundaria a la gran migración hacia Panamá y Colón y un mejor acceso a

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trabajo y educción y por consiguiente, mejor nivel de vida, y a la atención de los servicios de salud. En cuanto a las causas de mortalidad, además de las mencionadas en los parágrafos anteriores, se observa dos causas directamente ligadas a las condiciones de vida: - las enfermedades por diarrea (causa número 1 en la Comarca Ngäbe-Bugle con 46.7% de las mujeres y 51.7% de los hombres, y totalmente prevenible con dotación de agua potable y disposición adecuada de excretas) que afectan principalmente a los menores de cinco años, cuya muerte representa una pérdida por la familia y una causa de estrés y depresión en las mujeres, pero que también afecta a los adultos. – la tuberculosis (tercera causa en Bocas del Toro con 17.2% en las mujeres y no se reporta en los hombres) que puede iniciar temprano, dejando secuelas que afectan la calidad de vida hasta la muerte. Ambas causas son malos indicadores de salud y son características de países pobres. Los proyectos de desarrollo económicos en las Comarcas no toman en cuenta las necesidades de estas poblaciones y menos las de las mujeres, ya que no son productos de concertaciones y al contrario son percibidos como negativos para su desarrollo humano y su cultura, ya que representan la expropiación de las tierras y de los recursos naturales de las Comarcas. En este contexto, el Plan Nacional de Salud para las Poblaciones Indígenas de Panamá 2008-2010, diseñado a partir de los indicadores de salud sin concertación local, tendrán muchas dificultades para tener el éxito esperado y observado en otras provincias.

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Capítulo 4: LA MUJER Y EL MERCADO LABORAL Mgtra. Ana E. Patiño M.

4.1. El ingreso y las desigualdades

La economía panameña a pesar de presentar un alto crecimiento económico por el orden del 10.6% para el 2012, muestra evidencias de la persistencia de la desigualdad y la pobreza; producto de la falta de políticas redistributivas del ingreso. En este sentido, el país presenta una distribución del ingreso sesgada a favor del capital, en el cual con un ingreso per cápita de aproximadamente B/.6,956 el 20% más pobre de la población panameña recibe el 2.75% del ingreso nacional mientras que el 20% más rico recibe el 60.3%. De acuerdo al último Informe Regional de Desarrollo Humano 2013 del PNUD26, Panamá, con un Índice de Gini de 52.3, ocupa el octavo lugar de América Latina con la peor distribución de ingreso, junto a Nicaragua, Paraguay, Chile, y por debajo de Brasil, Colombia, Guatemala, Ecuador, Honduras, Haití y Bolivia, cuyos índices presentan la mayor desigualdad de la región. A nivel mundial, Panamá es sorprendentemente, el undécimo país con la peor distribución de riqueza, por encima de países como Etiopía, Nigeria y Uganda que presentan índices más bajos. Las desigualdades empeoran según las particularidades del análisis económico, en este sentido, la inequidad no es igual para hombres y mujeres. Así, desde la perspectiva de la feminista, la economía ortodoxa reduce su centro de estudio al hombre como único agente económico y excluye a la mujer, con una estrecha visión de la realidad, ignorando elementos históricos de dominación y explotación, en el cual las mujeres tienen limitado acceso al mercado y no tienen autonomía económica, física, ni en la toma de decisiones. Así, de acuerdo al estudio de Evaluación de la Vulnerabilidad de Mujeres a las Crisis Económicas27, estas afectan más a las mujeres que a los hombres; ya que en la mayoría de los hogares pobres integrados por ambos padres, la mujer es la principal persona que cuida de los niños, y es mucho más probable que destine sus recursos o los que estén a su cargo, al beneficio a los niños, más que aquellos recibidos por la figura paterna, ello sin incluir a los hogares monoparentales en los cuales la mujer es la única proveedora. Esta premisa es fundamenta su análisis desde el enfoque de Irma Arriagada que sienta bases sólidas con respecto a la redefinición de las familias tradicionales nucleares frente a la Jefatura Femenina en el hogar:

Los estudios sobre medición de la jefatura femenina se iniciaron a principios de los años ochenta, con las investigaciones pioneras de Buvinic y von Helm, quienes desarrollaron una medición estadística teórica de la jefatura femenina del hogar basada en la ausencia de un hombre adulto en el hogar, situación que consideraría los casos de mujeres separadas, divorciadas, viudas, madres solteras etc. y mostraron que éste era un fenómeno importante y creciente en los países en desarrollo, que debía tomarse en cuenta en el diseño de las políticas de enfrentamiento a la pobreza para que éstas fueran efectivas. 28

26 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Informe Regional sobre Desarrollo Humano 2013: El Ascenso del Sur:

Progreso Humano en un Mundo Diverso. 1era. ed. Nueva York: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2013. 27 Shwetlena Sabarwal, Nistha Sinha y Mayra Buvinic, “The Global Financial Crisis: Assessing Vulnerability for Women and

Children”, (Crisis Financiera Mundial: Vulnerabilidad de Mujeres y Niños) Banco Mundial, 2009.

http://www.worldbank.org/html/extdr/financialcrisis/pdf/Women-Children-Vulnerability-March09.pdf. 28 Arriaga, Irma: “Políticas Sociales, Familia y Trabajo en la América Latina de Fin de Siglo. SERIE POLÍTICAS SOCIALES #

21, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1997.

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La pérdida del ingreso de la mujer por lo general tiene un impacto más negativo en el bienestar de los hogares pobres, que la pérdida equivalente del ingreso del hombre debido tanto a los aportes que las mujeres realizan al ingreso actual del hogar como su “preferencia” por invertir sus escasos recursos en la salud, educación y alimentación de sus hijos, es decir que el bienestar de los niños en los hogares pobres aumenta si los ingresos son administrados por las mujeres en lugar de los hombres.

4.2. El empleo y el crecimiento económico

Las estadísticas juegan un papel importante tanto en la demostración del crecimiento económico como en la formulación de políticas públicas que puedan contribuir a la igualdad entre hombres y mujeres. Por lo cual, se presenta la situación actual del empleo por sexo en Panamá, correspondiente al 2012 de acuerdo a la Encuesta Continua de Hogares29. El empleo es un derecho humano que juega un papel fundamental como eje de integración social, sentido de la vida personal y espacio privilegiado de la participación; al mismo tiempo es el motor del progreso material de los hogares, debido a que los ingresos laborales, y en particular los salarios, constituyen su principal fuente de ingreso monetario en Panamá y en la región latinoamericana. La creación de empleo, las mejoras de las remuneraciones reales, asociadas al incremento de la productividad, y la cobertura de la protección social de los ocupados formales, son los mecanismos que permiten traducir el crecimiento en mayores ingresos y mayor bienestar para los hogares con miembros económicamente activos. Por su parte, las remuneraciones provenientes del trabajo representan en promedio el 79% de los ingresos de los hogares latinoamericanos; por ende, la creación del empleo y el aumento de la productividad laboral constituyen los mecanismos fundamentales mediante los cuales el crecimiento económico se traduce en reducción de la pobreza. Asimismo, el mercado de trabajo continúa siendo un factor determinante de las elevadas desigualdades sociales en los países de la región, los ingresos laborales explican entre el 71% y el 92% de la desigualdad medida por el coeficiente de Gini. Dada la evidente relevancia del aporte de las mujeres al ingreso nacional y familiar, y que sin dicha contribución muchos hogares que hoy no son pobres, lo serían; es importante analizar la principal fuente de ingreso de las familias, el empleo. Ello obedece a que a nivel mundial, las tasas de desempleo y pobreza son más altas en las mujeres, realidad esta, que no es ignorada por los organismos financieros internacionales, y en base a ello, proponen programas sociales como paliativos para disminuir, principalmente, la pobreza infantil; implementando la feminización de estrategias públicas para enfrentar la pobreza, sustentado en que son precisamente ellas las que garantizan el bienestar infantil y familiar. Panamá registra un alto crecimiento económico a partir del 2004 hasta el 2012, presentando una tasa promedio del 7% anual del PIB real, a excepción del año 2009 año de la crisis económica internacional. Factores como el crecimiento sostenido de la economía, la inversión extranjera directa a través de empresas multinacionales y el desarrollo de importantes proyectos de infraestructura (Ampliación del Canal y el Metro de Panamá) han llevado a una transformación del mercado laboral panameño durante estos últimos ocho años. Lo cual se tradujo en una drástica caída de la tasa de desempleo total que pasó de 11.7% en el 2004 al 6.6% en el 2009. Posteriormente, se ejecutó, a través del Plan Estratégico de Gobierno30 2010-2014, un nuevo programa de inversiones públicas en obras de infraestructura por valor de

29 Instituto Nacional de Estadística y Censo de la República de Panamá (INEC) , Encuesta Continua de Hogares, Agosto 2009. 30 Gaceta Oficial Digital No. 26445-A, martes 12 de enero de 2010, República de Panamá.

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B/.13,595,849; que aunadas a la Ampliación del Canal de Panamá, contribuyó a que tanto el PIB como la tasa de desempleo economía se recuperara en los años 2010, 2011 y 2012. (Ver Gráfico No. 1)

Gráfica No. 3

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo

Durante los tres últimos años, el impacto del Plan Estratégico en la creación de empleos ha sido exitoso ya que se han generado aproximadamente 180,338 nuevos puestos de trabajo, como se observa en el Cuadro No. 1. Siendo los sectores más dinámicos en la creación de empleos, los sectores que el Plan Estratégico sitúa como de alta prioridad como: los Servicios Logísticos (el transporte, almacenamiento y comunicaciones), las actividades de servicios financieros y el sector construcción. Las actividades de administración pública y defensa han generado un total de 26,120 empleos nuevos, y también las actividades de comercio al por mayor y menor que generaron en el período un total de 34,368 nuevos empleos. (Ver Gráfico No. 2).

Cuadro N° 1. NUEVOS EMPLEOS GENERADOS EN LA REPÚBLICA: AÑOS 2009 -2012

Año Población Económicamente Activa

Total Ocupada Nuevos empleos

2008 1,505,930 1,421,921 - 2009 1,541,904 1,440,801 18,880 2010 1,557,047 1,455,592 14,791 2011 1,610,244 1,538,082 82,490 2012 1,689,491 1,621,139 83,057

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo, Encuesta Continua de Hogares, Agosto 2012.

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4.3. La participación económica de la mujer Presentamos la situación actual del empleo correspondiente al 2012, año que presenta las cifras más recientes de acuerdo a la Encuesta Continua de Hogares31. En este sentido tenemos que la población económicamente activa femenina ha ido creciendo a través de los años, incluyendo a unas 666,810 mujeres, que representa el 48.2% de la población total en edad de trabajar en el 2012. (Grafica 1), la PEA masculina fue de 80.1% en el mismo período demostrando una brecha del 31.9%. Se ha avanzado en la participación e incorporación de las mujeres en el mercado laboral, ya que pasamos de una participación del 28.6% en 1991, a un 35.5% en el 2000, para finalmente lograr una participación del 48.2%; estos aumentos de participación significaron una reducción paulatina de la brecha de participación entre hombres y mujeres del 42.8%, 39.‟% y 31.9%, respectivamente. A pesar de este avance, aun falta mucho por hacer para lograr la equidad en la participación activa. Entre los factores que motivan hoy a las mujeres a una mayor participación en el mercado de trabajo se destacan: menor cantidad de hijos, mayor nivel educativo, crecimiento del número de mujeres jefas de hogar, alto costo de la vida, desempleo del cónyuge y de otros familiares, estrategias de sobrevivencia en el hogar, búsqueda de superación e independencia, reconocimiento de su participación en todos los niveles de la vida económica y social, y cambios en el papel tradicional de las mujeres, entre otras.

Gráfica No. 1

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo

Como se mencionó anteriormente, existen serias limitantes para la participación económica de las mujeres, en especial la responsabilidad asignada al cuidado de los niños y niñas; además, persiste la resistencia tradicional, propia de la insostenible concepción del proveedor, que inclina a los hombres a impedir que sus parejas trabajen fuera del hogar. La tasa de participación masculina ha sido casi el doble que la femenina en el período (80.1% versus 48.2 respectivamente. Persiste también una significativa proporción de mujeres bajo la clasificación de mujeres no activas que alcanza el 51.8%; sin embargo en este indicador las mujeres a

31 Instituto Nacional de Estadística y Censo de la República de Panamá (INEC) , Encuesta Continua de Hogares, Agosto 2012.

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través de 21 años han mejorado dado que para el año de 1991 la proporción de no activas era del 71.4%.

4.4. El desempleo y la mujer Con respecto al empleo y al desempleo, durante los últimos diez años la participación de las mujeres se ha ido incrementando a la par del incremento del empleo global en el país, disminuyendo de elevadas tasas del 18.0% de desempleo femenino en el año 2000, a tasas 4.9% total femenino en el país para el 2012. Dato para el cual la tasa global de desempleo fue del 4.0%, tal como se presenta en la Gráfica #2. Por su parte la participación promedio para hombres fue de 3.5%, ello arroja una brecha de 1.5 puntos porcentuales, e indica que a las mujeres les cuesta más trabajo conseguir empleo que a los hombres.

Gráfica No. 2

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo Menos alentadora aún, es la condición de empleo juvenil, para la cual la tasa promedio es más del doble de la tasa de desempleo total en el país para el 2012. Estos datos coinciden con el informe de la OIT: Tendencias Mundiales de Empleo Juvenil,32 según el cual la tasa mundial de desempleo juvenil ha alcanzado el nivel más alto en la historia y se espera que la misma aumente durante el presente año; asimismo, el informe plantea que de los 620 millones de jóvenes económicamente activos entre 15 y 24 años a nivel mundial, 81 millones están desempleados, siendo este el número más alto en la historia, aproximadamente unos 7,8 millones más que en 2008. Lo anterior acarrea importantes consecuencias para los jóvenes, ya que a medida que ingresen al mercado laboral se sumarán a las filas de desempleados. Es claro que los motores de desarrollo económico de cualquier país son los jóvenes, por lo tanto, si abandonan el mercado laboral al no encontrar trabajo decente, pronto existirá una

32 OIT: Global employment trends for youth. Special issue on the impact of the global economic crisis on youth advance copy

international labour office, Geneva 11 de AGOSTO de 2010, Comunicado de Prensa OIT,/10/41.

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crisis en términos de la sostenibilidad del futuro económico de los países. Las estadísticas por sexo, profundizan la problemática, ya que en la mayoría de las regiones, incluyendo a Panamá, las mujeres jóvenes son las más golpeadas por el desempleo. La tasa de desempleo juvenil masculina en el 2012 fue de 4.2%, más baja que el promedio y que comparada con el 7.12% de la mujeres jóvenes, visibiliza la brecha de 3.9 puntos porcentuales, es decir, la tasa de desempleo de las mujeres jóvenes es más aguda que la tasa masculina, como se aprecia en la Gráfica No. 3.

Gráfica No. 3

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo

Pero esto no es todo, la brecha aumenta según área, así en el área urbana la tasa de mujeres jóvenes desempleadas aumenta a 23.8% (Cuadro 4). Se trata entonces de la falta de oportunidades para la juventud y sobre todo para la mujer joven, quedando en entredicho la sostenibilidad económica de Panamá. Pero lo que más preocupa es el futuro de estas jóvenes madres y sus hijos, puesto que si la desigualdad en términos de empleo se origina desde muy temprana edad, existen pocas posibilidades y oportunidades de bienestar para los infantes de nuestro país.

4.5. Actividades económicas generadoras de empleos La tasa promedio de crecimiento del empleo de los últimos 16 años (1997-2012) fue del 4.22%, incluyendo todas las actividades económicas. El comportamiento de los sectores económicos impulsadores de empleo no ha cambiado, la hipertrofia sectorial se mantiene a través del periodo de estudio; en el cual el sector terciario se posiciona como el mayor generador de empleo, con una participación sostenida del 64.0% desde 1997 hasta el 2012 con una participación del 65.0%. Los sectores primario y secundario tienen una participación en la generación de empleo del 16.6% y el 18.2% respectivamente. (Ver datos en la Gráfica Nº 6). 4.5.1. Sector Primario Este sector comprende actividades de la agricultura, ganadería, caza, etc, que en el 1997 generaron empleo para un total 169,536 personas, 10 años después en el 2007 el sector

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generó 256,389 puestos de trabajo y para el pasado 2012 ocupó a 270,597 personas, lo que representa un total de 101,061 nuevos empleos a una tasa de crecimiento promedio del periodo del 3.4%. En este sector la participación inequitativa de las mujeres es evidente, en tanto que se emplean en el sector primario, apenas 26, 870 mujeres, lo que represente un 9.93% del total del empleo del sector primario; en tanto que los hombres se emplean en un 90.1%.

Las causas por las cuales el sector primario no representa un sector fuerte en la generación de empleos, están relacionadas con los efectos ambientales, falta de tecnologías apropiadas e incentivos gubernamentales para la producción, generan una mayor expulsión de mano de obra del campo a la ciudad. Sin embargo, en la provincia de Darién y en las Comarcas con categoría de provincia, las actividades del sector primario han sido las que más empleos han generado. Estos datos se presentan en la Gráfica No. 4.

Gráfica No. 4

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo

4.5.2. Sector Secundario

Sector cuyas actividades económicas son la explotación de minas y canteras, las industrias manufactureras, el suministro de electricidad, la construcción y el suministro de agua. De los cuales tienen mayor dinamismo la construcción e industrias manufactureras, las cuales representan el 58.1% y 38.9% del total del sector, respectivamente: Estos datos se presentan la Gráfica Nº 5.

Construcción: De 1997 hasta el 2012, generó un total de 106,699 nuevos empleos, con

una tasa de crecimiento promedio total del 7.6%. Con el inicio del proyecto de Ampliación del Canal en el 2007, la tasa de crecimiento del empleo fue más alta que el promedio con 20.5% y un total de 21,129 nuevos trabajadores con respecto al 2006. El dinamismo del sector se ha fortalecido a partir del plan de inversiones del Plan Estratégico de Gobierno con fuertes inversiones en megaproyectos como son:

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o Construcción del Metro de Panamá; o Construcción de la tercera etapa de la Cinta Costera; o Saneamiento de la Ciudad y Bahía de Panamá; o Construcción de la Extensión de la Autopista Madden o Construcción de 21 MINSA-CAPSI, o Construcción de 6 hospitales; o Ampliación y acondicionamiento de 3 aeropuertos.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo

Industria Manufacturera: El sector industrial de Panamá concentra mucha mano de obra,

sin embargo, durante el periodo de análisis, presentó una tasa de crecimiento promedio de apenas el 1.1%, tasa mucho menor que el promedio total del empleo. El subsector generó 96,227 empleos en 1997 y terminó el periodo 2012 con 111,617 personas ocupadas; aportando un total de solo 15,390 nuevos empleos a la economía nacional a lo largo de dieciséis años.

Del tipo de ocupaciones desempeñadas por hombres y mujeres en Panamá, evidencia una masculinización del mercado laboral panameño, dado que tanto en el sector primario como en el secundario, los hombres ocupan más del 80% de los puestos de trabajo. Se demuestra que las mujeres tienen una inequitativa participación; ya que el sector secundario y primario se emplea apenas 2 de cada 10 mujeres y a 8 de cada 10 hombres La situación logra un equilibrio en el sector terciario, en el cual la participación de hombres es del 50.2% y las mujeres del 49.8%.

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4.5.3. Sector Terciario Es importante resaltar que la economía panameña es una economía muy integrada a la economía mundial debido a su plataforma de servicios; dicha situación es beneficiosa, siempre y cuando ésta pueda asimilar rápidamente los cambios que ocurren a nivel global que benefician a las actividades productivas locales vinculadas. Por esta razón, el sector terciario o de servicios continúa siendo el sector impulsador de la economía panameña ya que presentó un crecimiento promedio del 4.5% en sus actividades durante los dieciséis años de estudio. El sector terciario aglutina a quince diferentes subsectores de la economía que aportaron un total de 483,602 nuevos empleos desde 1997 hasta el 2012. Para el último año el crecimiento del sector en la generación de empleo fue del 6.11% con respecto al 2011, dinamizando el mercado laboral panameño. Estos datos se presentan a continuación:

Comercio al por mayor y menor: Este subsector es por excelencia el generador número uno de empleos en Panamá, aporta el 34% del total de los empleos del sector terciario y el 18.2% del empleo total. Su comportamiento ha sido muy dinámico, para el 1997 tuvo un total de 180,984 ocupados, los cuales a una tasa promedio anual del 4.12%, generaron para el 2012 un total de 295,721 empleos, ello representó 127,575 nuevos empleos durante estos 16 años.

Transporte, almacenamiento y correos: Aporta el 13.0% de los empleos generados por el sector terciario. Presentó una tasa de crecimiento promedio del 4.4% durante 1997-2012. La referencia más reciente del subsector transporte refleja que para el 2012 generó un total de 114,159 puestos de trabajo, más de 5,000 puestos de trabajo que en el 2011.

Administración Pública y defensa: Representa un 12% del total de empleos del sector terciario y el 6.6% del empleo total. El personal empleado presentó una tasa del 3.1% de crecimiento promedio del empleo durante el periodo total. A partir del 2009 hasta el 2012 la tasa aumenta al 8.9%, más de cinco puntos porcentuales, lo que representa 26,120 los nuevos empleos generados en menos de 4 años, este incremento obedece en gran medida al aumento de los estamentos de seguridad pública: la policía nacional, el servicio nacional de migración, el servicio nacional aeronaval y el servicio nacional de fronteras.

Gráfica No. 6

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A pesar de que en el sector terciario aumenta la participación de la mujer, esta es relegada a actividades de menor remuneración como: hogares privados con servicio doméstico, enseñanza, servicios de salud, hoteles y restaurantes. No así, en el sub-sector transporte, almacenamiento y comunicaciones, uno de los mayores remunerados e importantes en la economía nacional, labora en un 85% hombres y solo un 15% de mujeres. Estos datos se desprenden de la Gráfica No. 5.

Gráfica No. 7

4.6. Relación ocupación y educación de la mujer En lo que se refiere al nivel de estudio en el mercado laboral (Gráfica No. 8) podemos ver que en todos los casos por tipo de ocupación, el promedio de años aprobados por la mujeres, es sustantivamente mayor que el de los hombres, excepto exclusivamente en la ocupación de artesanos de la minería y construcción. Así tenemos por ejemplo que el promedio de años aprobados de las mujeres oscila entre 8.0 y 16.4 años de estudio, y la de los hombres oscila entre 1.0 y 14.0, en las siguientes ocupaciones:

Directores y gerentes.

Profesionales, científicos e intelectuales

Técnicos de nivel medio

Empleados de oficina

Trabajadores de servicios y vendedores

Operadores y conductores Sin embargo esta realidad no se ve reflejada en los niveles salariales ni en la selección de personal para cargos directivos o de nivel superior. Los niveles educativos de la mujer, ya sea

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en la media o en la universidad sobrepasan el de los hombres, actualmente en la Universidad de Panamá33, siete de cada diez egresados universitarios son mujeres (Ver Cuadro No.1).

Gráfica No. 8

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Total 62,773 18,008 34,786 61,262 17,233 34,029 61,627 17,311 34,316

Participación 100% 29% 55% 100% 28% 56% 100% 28% 56%

Centro Regionales 34,295 7,311 16,907 34,779 7,522 17,257 34,803 7,809 17,994

Campus 28,478 10,697 17,879 26,483 9,711 16,772 26,824 9,502 16,322

Adminsitración de Empresas y Contabilidad 5,901 1,977 3,924 5,851 1,922 3,929 5,514 1,693 3,821

Administración pública 2,282 797 1,485 1,620 538 1,082 1,444 524 920

Arquitectura 2,629 1,330 1,299 2,538 1,281 1,257 2,573 1,232 1,341

Bellas Artes 627 366 261 557 318 239 624 355 269

Ciencias Agropecuarias 600 316 284 571 306 265 508 291 217

Ciencias de la Educación 1,796 365 1,431 1,538 312 1,226 1,560 377 1,183

Ciencias Naturales, exactas y Tecnología 1,662 674 988 1,555 652 903 1,546 659 887

Comunicación Social 2,249 807 1,442 1,897 648 1,249 1,785 679 1,106

Derecho y Ciencias Políticas 1,886 759 1,127 1,613 640 973 1,572 645 927

Economía 1,288 499 789 1,217 425 792 1,199 428 771

Enfermería 733 97 636 961 104 857 972 111 861

Farmacia 747 215 532 754 211 543 799 219 580

Humanidades 2,638 929 1,709 2,290 831 1,459 2,294 838 1,456

Informática, Electrónica y Comunicación 870 572 298 846 576 270 821 558 263

Medicina 1,529 635 894 1,665 686 979 1,524 613 911

Medicina Vetereinaria 227 100 127 251 108 143 256 109 147

Odontología 331 81 250 335 84 251 317 72 245

Psicología 481 78 403 424 69 355 516 99 417

Fuente: Sitio web de la Universidad de Panamá: http://www.up.ac.pa/PortalUp/index.aspx

2010 2011 2012

MATRÍCULA DE LA UNIVERSIDAD DE PANAMÁ, SEGÚN FACULTADES Y POR SEXO: AÑOS 2010-2012

Cuadro No.1

Facultad

33 Universidad de Panamá, Dirección de Informática. www.up.ac.pa/ftp/d_estadistica/primer_semestre09.pdf.

66

4.6. Las Políticas Sociales Una vez establecida la condición del empleo la pregunta es: ¿qué se hace a partir de las políticas públicas para revertir esta situación? A nivel latinoamericano se han orientado las políticas en términos sociales y ambientales, como patrones de desarrollo en la región y con ella la proliferación global de programas sociales que ofrecen garantizar un pago en efectivo como contraparte de cambios condicionados en el hogar. De acuerdo a Irma Arriagada: La familia como objeto de políticas tiene relación con lo que se desea cambiar o mantener de esa forma de funcionamiento, por lo que se hace necesario conocer cuáles son los modos efectivamente vigentes de organización y la racionalidad propia que la fundamenta. (ej. organización/desorganización de los hogares). Esta preocupación plantea la necesidad de examinar atentamente su dinamismo, es decir, no sólo su estructura en un momento dado sino también sus cambios en las formas de constitución, y en sus relaciones internas y externas, que orienten en relación a las familias del futuro. Es así como se desarrollan los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), por sus siglas en inglés CCT (Conditional Cash Tranfers) dirigidas exclusivamente a familias que sufren de pobreza extrema. En base a ello, las agencias de financiamiento afirman que las TMC coadyuvan en el bienestar económico y futura estabilidad política de los países más pobres. Lo más llamativo de estos programas no es solo la transferencia de efectivo, sino la serie de condiciones para su dotación, es decir la asistencia escolar y servicios de salud de los niños y niñas. Algunos ejemplos de estos programas implementados en 17 países de Latinoamérica se presentan en la Tabla 1.

Tabla 1. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS EN AMÉRICA LATINA, SEGÚN PAÍS Y POR

DENOMINACIÓN DEL PROGRAMA

País Denominación de TMC

Argentina “Jefes de Hogar”,

Brasil “Bolsa Familia”

Chile “Chile Solidario”

Colombia “Familias en Acción”

Rep. Dominicana “Programa Solidaridad”

Ecuador “Bono de Desarrollo Humano”

El Salvador “Red Solidaria”

Honduras “Programa de Asignación Familiar”

Jamaica “Program of Advancement through Health and Education”

México “Progresa – Oportunidades”

Nicaragua “Red de Protección Social”

Paraguay “Red de Protección y Promoción Social”

Perú “Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres”

Uruguay “Ingreso Ciudadano”

Panamá “Red de Oportunidades” Fuente: CEPAL, Informe Anual: “Las Brechas Sociales por Cerrar”, Cap. VI, 2011.

En la mayoría de los países en donde se han desarrollado, los TMC presentan iguales características y condicionantes. En este sentido el aporte monetario, en la mayoría de los casos, es entregado a las jefas de hogar de las familias en pobreza extrema para que sea invertido en la satisfacción de necesidades primarias de la familia; de igual forma, las entregas están vinculadas al cumplimiento de corresponsabilidades en cuanto a servicios de salud y

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educación de los hijos menores. Específicamente en el caso de Panamá, en La Red de Oportunidades, el Gobierno, a través del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) entrega bimestralmente B/.50.00 a las jefas de hogar de las familias, adicionalmente brinda los servicios de educación, salud primaria y controles de embarazo, capacitaciones y apoyo en trámites de nacimiento y ciudadanía. Por su parte, las beneficiarias de la TMC, se comprometen a mantener al día las vacunas de los infantes menores de 5 años, acudir a consultas de control de embarazo y garantizar la asistencia de los niños y niñas a clases. Surgen dos importantes consideraciones con respecto a estas transferencias monetarias, la primera consideración, es la necesidad de que estos paquetes de estímulo social, aseguren que el gasto sea sostenible por una parte y sean equitativas en cuanto a la condición del género. Así, las TMC acompañadas por políticas que generen empleos decentes lograrían ser estrategias efectivas en el combate a la pobreza; ya que si bien es cierto, estas transferencias son paliativas a la pobreza y coadyuvan al bienestar básico de la niñez, no son suficientes para superar la pobreza de estas familias y sus necesidades humanas. Es de vital importancia la promoción de programas y proyectos que generen empleos que beneficien tanto a hombres como a mujeres; sin embargo, los principales proyectos de infraestructura propuestos (Ampliación del Canal y el Metro) crearan puestos de trabajo, pero emplearan de manera abrumadora a hombres y no así a mujeres aumentando aún más la brecha de empleo por sexo. Se deben tomar en cuenta a las mujeres como actoras económicas y como emprendedoras, de forma tal que respondan de forma productiva a la satisfacción de sus necesidades específicas y de superación de la pobreza; es decir que sean reconocidas como partícipes activas del desarrollo económico, dando así una mirada equitativa a las políticas generadoras de empleo. La segunda consideración, es que estas TMC son políticas que reafirman los roles y estereotipos de las mujeres dentro de la organización social de los cuidados,34 Los cuidados y el trabajo doméstico siempre se han asociado naturalmente a las mujeres, como las únicas poseedoras de conocimientos inherentes al ser mujer; y los hombres se reconocen sólo como receptores de estos cuidados. Por lo anterior, es necesario el equilibrio en la organización social de los cuidados y no dar un mirada economicista a los conceptos de cuidados, ya que los mismos no se resuelve en el ámbito social privado o personal, tanto el hombre como padre y el Estado como tal, deben asumir su cuota de corresponsabilidad en el cuidado, dado que para el mercado no es rentable proveer este tipo de servicio. Dando una mirada histórica a las políticas públicas y las mujeres en Panamá35, se encuentra una experiencia exitosa de corresponsabilidad en el cuidado, la cual tuvo ocurrencia a principios de la década de los 80´, en la cual el gobierno panameño invirtió en infraestructura para la creación de centros para la atención y cuidado de infantes, tales como maternales y parvularios, que hicieron posible la incursión de las mujeres a las esferas productivas y educativas. Estas políticas, jugaron un papel importante en la atención de necesidades básicas, especialmente de los grupos más vulnerables y en el marco de tales políticas, era posible reducir las desigualdades de género. Pero duraron poco, a fines de la década de 1980 y a principios de la década de 1990, ante el debilitamiento de las políticas sociales, ocasionado por la crisis de la deuda externa, se eliminan conquistas importantes que contribuían a atender necesidades

34 Orozco, Amaia: “La Organización social de los cuidados” Género y trabajo. Perspectivas teóricas y situación latinoamericana,

INSTRAW - GEMLAC, julio de 2010. 35 Camargo, Juana: “La Política Neoliberal y Las Políticas Públicas de Género: Una mirada histórica a las políticas públicas y las

mujeres” Ponencia presentada en el VI Congreso Centroamericano de Historia, efectuado en la Universidad de Panamá del 22 al

26 de julio de 2002.

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prácticas de las mujeres, los Centros de Orientación Infantil (COIF) fueron desmantelados, dado a que aquellas políticas generaban un “enorme” gasto social para el Estado y era necesario reducir su estructura de gastos. Así, el Estado deja nuevamente en manos de las mujeres esta responsabilidad, pues los roles de género de la mujer hacen que sean ellas las únicas capacitadas para suplir las necesidades de reproducción social que el sistema económico requiere para su funcionamiento.

4.7. El Trabajo, la mujer y la familia Tradicionalmente, el trabajo doméstico del cuidado era propio de las mujeres, mientras que los hombres eran los que tenían un trabajo remunerado. Sin embargo, con el tiempo las mujeres se han ido incorporando al mercado laboral, cosa que no ha ocurrido en la misma medida con los hombres en el espacio doméstico. Es decir, mientras las mujeres modifican parte del contenido que el rol de género les atribuye, los hombres en su mayoría, no asumen las responsabilidades familiares. Este desequilibrio doméstico ha generado persistentes desigualdades en los ámbitos profesionales, políticos y sociales. La conciliación de la vida laboral, familiar y personal es una estrategia que facilita la consecución de la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Se dirige a conseguir una nueva organización social donde mujeres y hombres puedan hacer compatibles las diferentes facetas de su vida: el empleo, la familia y el ocio y el tiempo personal. La realidad descrita muestra la urgencia de reorganizar los tiempos de vida, donde hombres y mujeres compartan de forma igualitaria las posibilidades de desarrollar la vida profesional y el tiempo de ocio, sin dejar de atender a las personas y de participar en el desarrollo de la comunidad en donde viven. Por eso al hablar de conciliación se hace fundamental hablar de corresponsabilidad en el ámbito doméstico, que hace referencia al reparto equilibrado dentro del hogar de las tareas domésticas y de las responsabilidades familiares (como la educación y el afecto de personas dependientes), con el fin de distribuir justamente los tiempos de vida de hombres y mujeres. Es necesario que se revise este contrato social entre mujeres y hombres y se establezca un nuevo marco de relación en el que hombres y mujeres compartan responsabilidades familiares, económicas y sociales. Además, para poder llevar a cabo el cambio social que introduzca nuevos modelos de organización, se hace imprescindible la participación de todos los agentes sociales desde una perspectiva de corresponsabilidad. La conciliación de la vida laboral, familiar y personal se fundamenta, por lo tanto, en una corresponsabilidad social en la que intervienen los diferentes agentes sociales, cada uno de ellos asumiendo y desempeñando un papel determinado y participando en el desarrollo de diferentes medidas y estrategias dirigidas a buscar el equilibrio entre los intereses y las necesidades de las personas, mujeres y hombres. La solución a esta situación exige la colaboración del Estado y de todos los actores sociales, en un enfoque integrado de políticas públicas que hagan compatible la vida familiar y laboral para todas las personas, sobre la base de que el cuidado humano es también una responsabilidad. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) tiene por finalidad alcanzar la justicia social y garantizar los derechos fundamentales de las personas trabajadoras. La preocupación de la OIT por las trabajadoras ha estado presente desde su constitución en 1919 y ha inspirado los Convenios sobre Protección de la Maternidad. A partir de la década de los sesenta, la OIT adoptó la noción de las responsabilidades familiares, proceso que culminó con el Convenio 156 y la Recomendación 165 sobre Trabajadores con Responsabilidades Familiares (1985). En ellos se menciona que el ejercicio pleno del derecho al empleo implica que las

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responsabilidades familiares no constituyan causas de discriminación, no obstruyan el mejoramiento de las condiciones. Los Convenios son normas de adopción tripartita (participan gobiernos, trabajadores y empleadores) que deben ser ratificados por los Estados e incorporados en la legislación y el sistema. En la región, nueve países tienen vigente la ratificación de los Convenios sobre protección de la maternidad (103 y 183) y diez países han ratificado el Convenio 156. En Panamá, la jurisprudencia es escasa y no alcanza a dejar claro o a visibilizar el reconocimiento de la discriminación por parte del operador judicial, hay cuatro convenios fundamentales sobre la igualdad laboral. El Convenio 100 sobre igualdad de remuneración (1951); Convenio 111 sobre discriminación –empleo y ocupación– (1958); Convenio 103 sobre protección de la maternidad (1989); y el Convenio 156 de trabajadores con responsabilidades familiares (1981). El estudio de OIT anota que Panamá no ha ratificado los convenios 103 y 156. Igual ocurre con algunos otros países de la región. El Convenio 183, más actualizado sobre la protección a la maternidad, no había sido ratificado por algún país de la región a enero de 2011.

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Capítulo 5: LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES Dra. Nicolasa Terreros

5.1. Introducción

La participación política tiene diversas dimensiones, niveles y espacios: territoriales, organizativos e institucionales. En esta ocasión se ha centrado el estudio en la participación política de las mujeres en los cargos de representación pública del nivel legislativo, su participación a lo interno de la Asamblea Nacional y en los partidos políticos en Panamá. La reflexión, hará referencia obligada al movimiento de las mujeres que particularmente se genera desde las organizaciones no gubernamentales (ONGs) o civiles, en este caso el Foro de Mujeres de Partidos Políticos, que ha jugado un papel importante, no siempre visible, en el avance y empoderamiento de las mujeres en los distintos ámbitos, incluyendo el propiamente político. Aunque la mirada se centra en la participación política de las mujeres, desde su presencia en los partidos políticos y en los puestos de representación popular principalmente, no significa que ésta se circunscriba a lo electoral o que quede resuelta con observar los porcentajes logrados o no por sexo. Indiscutiblemente la política, abarca todos los aspectos de la vida, desde lo personal, lo familiar, lo social, lo organizativo. Las dinámicas que se han generado de exclusión política hacia las mujeres, tienen que ver con concepciones y visiones creadas socialmente y que han generado a su vez asimetrías como seres humanos en su desarrollo. La participación política de las panameñas es apenas visible y se refiere principalmente a las luchas por lograr el sufragio femenino. Escasamente incluyen algunas que otras conquistas que promueven mejoras en la legislación nacional y apenas en los últimos años se ha generado un proceso de recolección de datos estadísticos desagregados en las actividades políticas partidistas y nacionales. Varias son las investigaciones que se han realizado hasta el momento, insuficientes para definir con más claridad la ruta política de las mujeres en el país. A pesar de los avances logrados en materia legislativa y de formar parte activa y beligerante de los partidos políticos, la realidad en la representación en los espacios de toma de decisión tanto electivos como selectivos no logran rebasar el porcentaje mínimo de 10%, lo que pone en contra posición lo establecido en diferentes normas legales y la voluntad de implementación de las mismas en condiciones igualitarias. En los últimos 20 años, la sociedad panameña es testigo de los diferentes procesos llevados a cabo en materia legislativa para mejorar la participación política de las mujeres, esto ha sido desde la inclusión de la cuota de 30% en 1997 en el Código Electoral hasta destinar un 10% del porcentaje del financiamiento público (25%) para la capacitación de las mujeres en los partidos políticos. Sin embargo, ni los partidos políticos, ni el Tribunal Electoral como rector de esta materia, dan cuenta del impacto que ambas medidas tienen, y menos han demostrado interés de reglamentar pertinentemente ambas medidas. Los resultados electorales del 3 de mayo de 2009, evidencian la inmutabilidad del porcentaje general de las mujeres electas y el retroceso de más del 50% de mujeres a cargos de diputadas principales entre el proceso electoral de 2004 y el de 2009. Las mujeres políticas están llamadas a analizar desde una óptica integradora todo el proceso; por una parte es importante saber qué sucedió antes, durante y después de las elecciones primarias que los partidos políticos llevaron a cabo en un periodo casi confundido con el periodo electoral general del país, y cómo esto impactó, ya sea positiva o negativamente en las oportunidades políticas de las mujeres. Es importante analizar las postulaciones generales, cómo aplicaron la normativa los

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partidos políticos y cuáles fueron las medidas adoptadas por quienes regulan estos procesos para garantizar la presencia de las mujeres panameñas en las ofertas electorales. El Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos (FONAMUPP) solicitó la reglamentación de la ley de cuotas electorales a tiempo. Este hecho trajo como resultado un absoluto mutismo por parte del Tribunal Electoral. Igual suerte, corrió este proyecto dentro del Consejo Nacional de Partidos Políticos, organización formada por representantes de los partidos políticos con carácter asesor, consultor, no vinculante, de las decisiones que toma el Tribunal Electoral. Si se analizan los resultados se concluye que efectivamente la contienda electoral no representó una oportunidad para las mujeres. La realidad sobre la participación política de las mujeres, la reflejan las estadísticas, por ejemplo, se mantienen casi los mismos porcentajes, pero con reducciones significativas en algunos cargos. En este sentido, se requiere profundizar más a través de una investigación que ponga de relieve las principales aportaciones, circunstancias y condiciones políticas de las mujeres en Panamá. Se trata de elaborar un estudio que vislumbre y describa las claves sobre la participación política de las mujeres.

5.2. Antecedentes El contexto histórico en que se debate la agenda de las mujeres en materia de participación política en Panamá, abre las puertas a un proceso de revisión, análisis y definición de rutas a seguir, luego de un torneo electoral (2009) desalentador para las mujeres. El debate actual sobre la participación política de las mujeres en los espacios de poder a través de la agenda de género y exigencias de las cuotas de representación, a fin de concretizar sus derechos como mujeres políticas, sigue siendo una discusión que está pendiente y cobra mayor vigencia, en aras de alcanzar el ejercicio pleno de la ciudadanía activa de las mujeres en Panamá. Se evidencia cada vez más un déficit de la sociedad panameña en materia de representación política y logro de cuotas de poder por parte de las mujeres. La paridad entre los hombres y las mujeres es un asunto que está presente en la agenda del contexto regional, tal como lo reflejan diversos informes y estudios al respecto. Son observables los avances en materia de marcos legales a favor de la igualdad, de la participación política de las mujeres y de la equidad de género, así como en materia de capacitación política desde el plano de la educación formal e informal. En el presente siglo las mujeres están ganando espacios en casi todos los campos y ocupando puestos de toma de decisión en casi todas las estructuras, y en el ámbito empresarial, sin embargo, existe lo que se ha dado en llamar el “techo de acero” en el cual las mujeres no logran avanzar, y esto se evidencia en el tema de la participación política partidaria36. La vida interna de los partidos políticos transcurre en medio de debates que parecieran dejar fuera la agenda de las mujeres. En términos generales, se actúa al margen de las normativas que rigen los aspectos concernientes a la participación política de las mujeres, tal y como se ha consignado en el capítulo IV de esta investigación. La política constituye uno de los ámbitos en que se manifiesta de manera más visible la situación de desigualdad entre mujeres y hombres. Los diferentes espacios como las formas de organización de los mecanismos correspondientes, limitan el derecho de las mujeres para acceder y participar de la misma manera que los hombres en dichos espacios políticos, especialmente aquellos donde se adoptan las decisiones. Hoy día se observa por ejemplo, en Panamá, que en aquellos ámbitos claves de poder, que son determinantes para la vida del país, las mujeres continúan en desventaja o en la segunda fila.

36 Xiomara Bu. Avances y obstáculos en la participación política de las mujeres. N°2, Equidad de Género.p.15

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Esto significa que las inequidades de género prevalecen aún en la participación política a pesar de que la normativa nacional, desde la Constitución en adelante, establece la igualdad formal entre hombres y mujeres, establece además el goce y disfrute de derechos a mujeres y hombres, situación que constituye un problema real para las sociedades que se precian de ser democráticas como la nuestra. Una revisión rápida al mapa internacional sobre las normativas que contemplan los derechos de las mujeres, especialmente en el plano político, nos remiten a los siguientes instrumentos que se convierten en el marco de referencia para cualquier análisis que pretenda reflexionar sobre los avances y retrocesos en esta materia: La Convección sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW-1979), refrenda la importancia del involucramiento de las mujeres en el aparato político de los Estados Parte. La División para el Avance de las Mujeres de las Naciones Unidas reporta que hasta junio de 2004, 177 países, esto es, el 90% de los miembros de Naciones Unidas, habían suscrito la Convención37. Los Artículos 2 al 4 de la CEDAW exhortan a los Estados Parte a buscar activamente la eliminación de la discriminación en la participación política de las mujeres a través de medidas legales y temporales especiales y de acciones afirmativas. Las cuotas de los partidos políticos por ejemplo, sería una de las medidas que se podrían adoptar a nivel de cada uno de los países, y que daría muestra de ese interés por cumplir con este principio fundamental. El Artículo 7 de la CEDAW instruye a los Estados Parte a tomar “todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país”. Les garantiza a las mujeres en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: a) votar en todas las elecciones y referendums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; y c) participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.

Los derechos políticos de las mujeres se elevan al plano internacional cuando se instruye a los Estados Parte a tomar “todas las medidas apropiadas para garantizar a la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre y sin discriminación alguna, la oportunidad de representar a su gobierno en el plano internacional y de participar en la labor de las organizaciones internacionales”. (Artículo 8) La Recomendación general 23, adoptada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en el 16º período de sesiones de 1997, referida a la vida política y pública, da observaciones sobre las vidas y necesidades políticas y públicas de las mujeres en varias partes del mundo. Es importante anotar que la Recomendación clarifica cómo pueden ser implementadas, en los niveles nacional, local e internacional, las disposiciones de la CEDAW sobre la participación política de las mujeres y las medidas prioritarias. En la misma Recomendación, se afirma que entre los factores que obstaculizan el ejercicio del derecho a votar y ser elegida, figuran los siguientes:

a) Las mujeres reciben menos información que los hombres sobre los candidatos y candidatas, sobre los programas de los partidos políticos y los procedimientos del voto, información que los gobiernos y los partidos políticos no han sabido proporcionar.

b) Otros factores impiden el ejercicio del derecho a la mujer al voto de manera plena y en condiciones de igualdad son el analfabetismo y el desconocimiento e incomprensión de los sistemas políticos.

37 Panamá firmó el 25 de junio de 1980 y ratifica el 29 de octubre de 1981

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c) La doble carga de trabajo de la mujer y los apuros económicos limitan el tiempo o la oportunidad que puede tener de seguir las campañas electorales y ejercer con plena libertad el derecho al voto.

d) En muchas naciones, las tradiciones y los estereotipos sociales y culturales se utilizan para disuadir a la mujer a ejercer su derecho al voto. Incluso muchos hombres ejercen influencia y control sobre el voto de la mujer, ya sea por persuasión o por acción directa.

e) En algunos países prevalecen actitudes negativas respecto a la participación política de la mujer, o la falta de confianza del electorado en las candidatas.

Las Estrategias de Nairobi (1985); orientan a los gobiernos para que aseguren una igualitaria participación femenina en todos los cuerpos legislativos nacionales y locales. Llaman a la equidad desde el nombramiento, la elección y promoción a puestos de alto nivel en los organismos ejecutivo, legislativo y judicial. La Plataforma de Acción de Beijing (1995): llama a los Gobiernos, los cuerpos nacionales, el sector privado, partidos políticos, sindicatos, organizaciones patronales, instituciones de investigación y académicas, organismos subregionales y regionales y organizaciones no gubernamentales e internacionales a “adoptar medidas para garantizar a la mujer igualdad de acceso y la plena participación en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones“ y a “aumentar la capacidad de la mujer de participar en la adopción de decisiones y en los niveles directivos”. Las medidas que se recomiendan a los gobiernos incluyen: establecer el “objetivo del equilibrio entre mujeres y hombres” en los órganos gubernamentales, así como en las entidades de la administración pública y judicaturas; adoptar medidas que “aliente a los partidos políticos a integrar a las mujeres en los cargos públicos electivos y no electivos en la misma proporción y en las mismas categorías de los hombres”; proteger y promover “la igualdad de derechos de las mujeres y los hombres en materia de participación en actividades políticas y libertad de asociación”; vigilar y evaluar los progresos logrados en la representación de las mujeres, y apoyar a las organizaciones no gubernamentales y los institutos de investigación que realicen estudios sobre la participación y la influencia de las mujeres en la adopción de decisiones. Parte de la tarea de abogar por una representatividad equilibrada son el reconocimiento y la promoción del trabajo y las responsabilidades domésticas compartidas entre mujeres y hombres, una tarea pendiente en países como Panamá, por ejemplo. Éstos y otros tratados e instrumentos internacionales, son resultado de las movilizaciones y cabildeo de las propias mujeres en defensa de sus derechos y significan un avance en su reconocimiento y en su ejercicio. Paralelamente, el cumplimiento de estaos derechos ha sido irregular y parcial, y según las propias mujeres, mucho depende de la voluntad política de los gobiernos de turno, de los progresos en la cultura política de cada país, y por supuesto, del grado de incidencia que tenga el movimiento social. Desde el CEDAW se ha insistido a la mayor parte de los gobiernos de la región a que se adopten las estrategias necesarias para lograr un aumento en el número de mujeres que intervienen en la toma de decisiones a todos los niveles y en particular, en el plano local, a través de la adopción de medidas especiales de carácter temporal de conformidad con el artículo 4.1 de la Convención y refuercen sus actividades encaminadas a promover mujeres a cargos de dirección tanto en el sector público como en el privado, con programas de capacitación especiales y campañas de sensibilización sobre la importancia de la participación de las mujeres en la adopción de decisiones a todos los niveles. Tales recomendaciones, como se ha dicho, se logran gracias a “los movimientos

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feministas que se fueron dando para analizar y reconocer las inequidades entre los géneros, y la lucha por defender el respeto y ejercicio de los derechos de las mujeres38

5.3. Medidas Legales que Promueven Participación Política de las Mujeres

5.3.1. De las reformas electorales de la era republicana... En el año 1904, se reconoce expresamente a los hombres el derecho a participar de las elecciones, a través de la denominada Ley de Elecciones Populares (Ley 89 de 7 de julio de 1904). Las mujeres tuvieron que esperar 37 años por el reconocimiento de esos mismos derechos. En ese largo periodo mujeres como Clara González de Beringher, Sara Sotillo, Esther Neira de Calvo, Elida Campodónico de Crespo, Rosa, Julia Palau, Rosa Navas, Angélica Patterson, Enriqueta Morales, Juana Oller, junto a muchas otras valiosas mujeres, lucharon por lograr alcanzar tales derechos, a través de la fundación de organizaciones, congresos, foros, talleres, entre otras diversas formas de activismo. Luego de arduas tareas de lucha por el derecho al sufragio universal de las mujeres, la Constitución del año 1941, contempla el derecho a las mujeres a votar y ser elegidas, con condicionamientos, tales como:

haber cumplido 21 años,

tener instrucción escolar,

y el alcance del derecho estaba limitado a las elecciones para representantes de ayuntamientos provinciales.

Cuatro años más tarde, se emite el Decreto Ejecutivo No. 12 de 2 de febrero de 1945, mediante el cual se reglamentan las elecciones populares a la Asamblea Nacional Constituyente, estableciendo el derecho de las mujeres a votar siempre que:

hubiesen cumplido 21 años de edad

y el derecho a ser elegidas como delegadas principales o suplentes, siempre que tuvieran 25 años de edad y estar en pleno goce de derechos.

Nuevamente la normativa electoral condicionó el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres panameñas. Pese a las restricciones jurídicas, en ese mismo año (1945) se marca un hito histórico en los derechos humanos de las mujeres, cuando 3 mujeres fueron electas en el cargo de Diputadas de la Asamblea Constituyente. Finalmente la Constitución del año 1946 establece el derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas sin las restricciones antes señaladas. 5.3.2. ...a las reformas electorales del siglo XX y XXI.

Poco más de medio siglo después de las reformas constitucionales de 1946, que reconoció el principio de igualdad entre hombres y mujeres y el pleno goce del ejercicio del derecho a elegir y ser elegidas, las mujeres continúan subrepresentadas en los cargos de elección popular, tal como se puede observar en el siguiente cuadro que contiene las cifras de participación política por sexo, según los 13 periodos electorales.

38 Laura Becerra Pozos. Participación Política de las Mujeres en Centroamérica y México. Año 2007. Pag.3

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Cuadro 1. Mujeres Electas por Periodos Electorales en Panamá

Periodos N° de Mujeres N° de hombres Total

1945-1945 2 49 51

1948-1952 1 47 48

1952-1956 1 55 56

1956-1960 3 45 48

1960-1964 2 50 52

1964-1968 1 40 41

1968*** 2 36 38

1984-1989 4 63 67

1989-1994 5 62 67

1994-1999 7 65 72

1999-2004 7 64 71

2004-2009 12 66 78

2009-2014 6 65 71

Total 13 periodos 54 768 822 Fuente: Tomado de la Conferencia “Paridad Política: Elemento Clave para una Real y efectiva democracia”, dictada por Elia López de Tulipano. Foro de Mujeres de Partidos Políticos. 31 de marzo de 2011. Panamá.

Esta realidad, sustenta que en el año 1997, se reconozca el derecho de un porcentaje de participación política de las mujeres en Panamá, pactado en un 30% a través de la Ley N° 22 de 14 de junio de 1997, por la cual se reforma el Código Electoral y se adoptan otras medidas, que a la letra decía:

Artículo 26. Se adiciona el artículo 182-A al Código Electoral, así: Artículo 182-A. En sus elecciones internas, los partidos políticos garantizarán que, por lo menos, el 30% de los candidatos aspirantes a cargos dentro del partido o a postulaciones a cargos de elección popular, sean mujeres. Los partidos políticos establecerán un periodo de postulación, convocando la participación de sus miembros, durante el cual se acogerán las candidaturas en cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. En aquellos casos donde la participación femenina sea inferior al porcentaje de que trata esta norma, los partidos políticos podrán llenarlo con otros de sus miembros que aspiren a los respectivos cargos de elección. Posteriormente en el año 1999, se aprueba la Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 “por la cual se instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres”, reglamentada mediante Decreto Ejecutivo No. 53 de 25 de junio de 2002. Una de las áreas de la Ley establece en su Título II “De los derechos que contiene la igualdad de oportunidades”, Capítulo II “Poder y Participación, las medidas de políticas públicas que el Estado panameño debe desarrollar para estimular la participación política de las mujeres. El numeral 5 se refiere específicamente a la obligatoriedad de reglamentar la cuota de participación de las mujeres en un 30%, según lo pactado en el Código Electoral.

En el año 2002, la Ley 60 de 17 de diciembre aprueba que del financiamiento público que reciben los partidos políticos, del 25% de porcentaje señalado para la capacitación política, un 10% debe ser para la formación política de las mujeres. En el año 2006, la Ley 60 de 29 de diciembre de 2006, que reforma el Código Electoral, establece cambios a la normativa de la cuota del 30% para las mujeres:

Artículo 239: En sus elecciones internas, los partidos políticos garantizarán que, como mínimo, el treinta por ciento (30%) de los candidatos a cargos dentro del partido o a postulaciones a cargos de elección popular, sean mujeres.

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Los partidos políticos establecerán en su régimen interno los procedimientos para hacer efectiva dicha disposición, convocando la participación de sus miembros, acogiendo y facilitando las candidaturas en cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. En los casos en que la participación femenina, de manera comprobada por la Secretaria Femenina del partido, sea inferior al porcentaje de que se trata esta norma, los partidos políticos podrán completarlo con otros aspirantes a los respectivos cargos.

Se producen otros cambios y se aprueban otras disposiciones sustanciales con relación a la participación política de las mujeres: Al respecto el artículo 98 sobre las obligaciones de los partidos políticos, incorporando los numerales 12, 13, y 14; y el artículo sobre financiamiento postelectoral.

Artículo 98. Son obligaciones de los partidos políticos: 1. Establecer el procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de la participación femenina

en los cargos directivos internos del partido y en las postulaciones a cargos de elección popular, según las normas legales vigentes. (las negrillas son nuestras)

2. Establecer los procedimientos para hacer efectiva la capacitación y participación de las juventudes inscritas en el partido, en los cargos directivos internos y en las postulaciones a cargos de elección popular, según las normas legales vigentes.

3. Establecer los procedimientos para la rendición de cuentas en lo interno del partido sobre el uso de los fondos que reciben del financiamiento público y privado, así como de las decisiones que asumen cada uno de sus órganos.

Sobe la prohibición de discriminaciones por razones de sexo en los partidos políticos, es importante mencionar el artículo 100 dentro del Capítulo Octavo sobre el “Régimen de los Partidos Políticos Legalmente Reconocidos”, que introduce un numeral 1 que establece entre sus prohibiciones “Hacer discriminaciones en la inscripción de sus miembros por razón de raza, sexo, credo religioso, cultura o condición social”. En este mismo Capítulo, cabe mencionar el Artículo 91, que le señala a los partidos políticos los contenidos de sus Estatutos. Dentro de tales obligaciones se establecen los numerales 6,7 y 8:

6. La forma de convocar a sesiones en sus organismos que, en todo momento, garantizará lo dispuesto en el artículo 94.

7. La forma en que convocarán las convenciones del partido y forma de elección de los delegados de estas.

8. Los mecanismos para elegir las autoridades internas y para postular a los diferentes cargos de elección popular.

Por otra parte, una reforma fundamental para garantizar la capacitación de las mujeres en los partidos políticos es la reforma señalada en el artículo 182-B sobre el financiamiento posterior a las elecciones. Se utilizará entre otras actividades “La educación cívica-política con énfasis en la enseñanza de la democracia, la importancia del estado de derecho, del papel que deben jugar las autoridades elegidas mediante el voto popular en una sociedad democrática, de los principios y programas del gobierno de cada partido, en relación con los aspectos económicos, políticos, sociales y culturales de la nación, y capacitación. Para estas actividades se destinará un mínimo de veinticinco por ciento (25%) de este aporte anual en base a votos, del cual deberán garantizar un porcentaje mínimo del diez por ciento (10%) para el desarrollo de actividades exclusivas para la capacitación de mujeres”. (las negrillas son nuestras). Otro de los artículos importantes para nuestro análisis es el artículo 236 que regula las candidaturas en el proceso electoral, de la siguiente forma:

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Las postulaciones de los partidos políticos a puestos de elección popular se harán: 1. Cuando se trate de candidatos a Presidente de la República, por elecciones primarias,

en cuyo caso el candidato a Vicepresidente será designado por el candidato presidencial y ratificado por el Directorio Nacional.

2. Cuando se trate de Diputados al Parlamento Centroamericano, por el procedimiento establecido en los estatutos de cada partido político, aprobados por el Tribunal Electoral en fecha anterior a la postulación.

3. Cuando se trate de postulaciones de Diputados de la República, Alcaldes, Representantes de Corregimiento y Concejales, la postulación se hará de conformidad con lo previsto en los estatutos de cada partido.

En el siguiente tema se presenta un análisis con más profundidad acerca del impacto de esta normativa del sistema de cuotas en la vida política de las mujeres, en el contexto del sistema electoral panameño. 4.1. Análisis Jurídico, Político y Cultural del Sistema de Cuotas y la participación política de

las mujeres: De la igualdad formal a la igualdad de resultados. 4.1.1. El marco jurídico internacional y regional de derechos humanos y derechos de las

mujeres: base del Sistema de Cuotas. El avance en el reconocimiento e internacionalización de derechos humanos de las mujeres por la comunidad internacional, por un lado, y el escenario de que pese a tales avances, persistían grandes brechas entre mujeres y hombres en el ámbito público, y en particular en cuanto a la representación política; dieron lugar a un amplio proceso de reformas legales electorales en América Latina, que se expresaron en la aprobación de leyes que establecieron el Sistema de Cuotas, que se constituía en uno de los instrumentos para impulsar el acceso efectivo de mujeres a puestos directivos dentro de los partidos políticos y en puestos de elección popular. Estas leyes se sustentan además en un cuerpo de normas internacionales de derechos humanos de las mujeres que habían sido ratificados ampliamente por países de América Latina desde principios de la década de 1980 hasta la década de 1990. Aunque es importante señalar que existen antecedentes de instrumentos de derechos humanos que hacen referencia al derecho de todo ciudadano y ciudadana de participar, en igualdad de condiciones, en la vida política de su país, tanto en el Sistema de Naciones Unidas, como en el Sistema Interamericano, y que se aprobaron con anterioridad al periodo antes indicado. Estos instrumentos son: la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), Convención de los Derechos Políticos de las Mujeres (1952), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), Convención Interamericana sobre la concesión de los derechos políticos a la Mujer y la Convención Americana de Derechos Humanos (1969). Cada uno de estos instrumentos jurídicos internacionales fueron ratificados por el Estado panameño, mediante leyes nacionales y por lo tanto son vinculantes, ya que forman parte de nuestro orden jurídico interno. A modo de ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que fuera ratificado por Panamá a través de la Ley No. 14 de 28 de octubre de 1976, establece que:

Artículo 2 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Artículo 3

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Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto. Artículo 25 Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país. Artículo 26 Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Por su parte la Convención Americana de Derechos Humanos (ratificada por nuestro país mediante Ley No. 15 de 28 de octubre de 1977), establece los derechos políticos y el principio de igualdad ante la ley, de la siguiente manera:

Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Artículo 24. Igualdad ante la Ley Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

La Convención Interamericana sobre la concesión de los derechos políticos a la Mujer, emanada de la IX Conferencia Internacional Americana (1948). OEA, reconoce en su artículo 1 “....el derecho al voto y a ser elegido para un cargo nacional no deberá negarse o restringirse por razones de sexo”. La Convención sobre los derechos políticos de la mujer. (ONU, 1952), reconoce que:

“todas las personas tienen derecho a participar en el gobierno de sus territorios, ya sea directamente o bien a través de representantes elegidos, salvaguardo el disfrute y ejercicio de los derechos políticos. En sus tres primeros artículos establece: Artículo I: Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna. Artículo II: Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna Artículo III: Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.

Uno de los más importantes instrumentos convencionales internacionales de derechos humanos de las mujeres es la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada en el año 1979 y ratificada por Panamá mediante Ley

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No. 4 de 22 de mayo de 1981. Esta Convención establece como parte de su articulado, tres normas relacionadas con el derecho de participación política de las mujeres.

Artículo 4: La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se haya alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato.

A la luz de este artículo, las medidas especiales o temporales están pensadas con el objetivo de que contribuyan a la corrección de la situación y condición de discriminación contra las mujeres que persisten en la práctica. En ese sentido estas medidas no constituyen discriminación. Muy particularmente el Art. 7 de la CEDAW se refiere a los derechos políticos de las mujeres así:

“Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país”.

De gran importancia son consideradas las recomendaciones que sobre esta materia ha emitido el Comité de Expertas de la CEDAW, en su calidad de órgano especializado encargado de examinar los progresos realizados en la aplicación de la Convención por parte de los países que la hayan ratificado, como es el caso de Panamá. Este Comité ha expresado importantes opiniones sobre el marco de interpretación de los artículos 4 y 7, las que son parte de la Recomendación General No. 25 que detalla en el significado y alcance de las medidas temporales en el contexto de la Convención en su conjunto y proporciona un análisis en profundidad de la justificación de la aplicación del artículo 4 (1), así como cuándo y cómo hacerlo; apoyo al instrumento de cuotas para contribuir al logro de la igualdad de resultados.

“El Comité de la CEDAW considera que los factores de "Cualificación" y "mérito", que pueden ser determinadas por la cultura, debe ser cuidadosamente revisados para determinar si existe un sesgo de género potenciales. Al mismo tiempo, la Comité considera que, sobre el nombramiento o elección de los individuos para, o su selección para, y política cargo público, otros factores de «cualificación» y "Mérito", incluida la aplicación de los principios de equidad democrática y participación electoral, deben ser considerados. Además, la aplicación de las cuotas puede justificarse con argumentos y compensatorias relativas a la justicia distributiva”.

“Ir más allá del concepto del 30 por ciento (en términos de la representación de las mujeres), que comienza a actuar como 'un vaso' techo, y a cambiar el enfoque de el aspecto cuantitativo de las cuotas a la consideración de cambios en la cultura política y las instituciones, por lo que las leyes y políticas reflejan las mujeres reales, las necesidades de vida y las preocupaciones existentes sin perpetuar los roles sexuales estereotipos”. “La igualdad sustantiva permite un trato no idéntico de mujeres (en comparación con los hombres), tanto por razones de protección (funciones de la maternidad) y la corrección (la aceleración del logro de la igualdad de hecho). Tal acción, de acuerdo con el artículo 4 de la Convención, no es discriminatoria. Para lograr la igualdad sustantiva se debe conceder no sólo la igualdad formal oportunidades, pero también un principio de igualdad de verdad, además de un

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entorno propicio en el que puede lograr la igualdad de resultados. Estos aspectos, así como las obligaciones de los descritos anteriormente, debe que tener en cuenta cuando se trata de lograr una igualdad sustantiva con los hombres en público y la vida política”.

39 (Las negrilla son

nuestras).

El Comité de la CEDAW también emite sus opiniones y recomendaciones a través del examen de los informes periódicos presentados por los Estados Partes sobre el avance y obstáculos en el cumplimiento de la Convención. En su 45° período de sesiones, realizado del 18 de enero al 5 de febrero de 2010, el Comité hizo sus Observaciones finales al Informe presentado por la República de Panamá. Los siguientes puntos están relacionados con la participación política de las mujeres al amparo del artículo 4 y 7:

“32. Si bien acoge con beneplácito la Ley núm. 22, de 14 de julio de 1997, por la cual se reformó el Código Electoral y se dispuso, entre otras cosas, que el 30% de los cargos electivos los ocuparan mujeres, el Comité está preocupado porque no se han aplicado las medidas necesarias para garantizar que los partidos políticos cumplan esa cuota. También está preocupado por la aparente falta de conciencia e interés de los partidos políticos sobre la inclusión de más mujeres”.

“33. El Comité recomienda al Estado parte que intensifique sus esfuerzos para aplicar de manera efectiva la Ley núm. 22 y fomentar la participación de la mujer en la vida política. El Comité también sugiere que el Estado parte elabore programas de capacitación sobre liderazgo destinados a las mujeres y lleve a cabo campañas de toma de conciencia sobre la importancia de la participación de las mujeres en la adopción de decisiones”.

La CEDAW tiene su Protocolo Facultativo. Este Protocolo fue adoptado el 10 de diciembre de 1999 y ratificado por Panamá, a través de la Ley No. 17 de 28 de marzo de 2001. Mediante el Protocolo se pueden presentar al Comité de la CEDAW quejas o denuncias individuales o colectivas sobre el incumplimiento de las normas de la Convención. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos también existen pronunciamientos sobre las acciones afirmativas plasmadas en el sistema de cuotas electorales para acelerar la participación política de las mujeres. Al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del Sistema Interamericano elaboró el documento “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación”. La CIDH no duda en concluir que las medidas adicionales por parte del Estado, junto con acciones de la sociedad civil, son necesarias para lograr el respeto al derecho de las mujeres a participar en la vida política, lo que puede exigir la adopción de medidas de acción afirmativa, de manera que la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres se lleve a cabo (CIDH, 1999: párrafo final). Por su parte el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que monitorea el cumplimiento del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, formuló la Observación General núm. 282 para una mejor comprensión del alcance del artículo 3 de igualdad de derechos entre hombres y mujeres. En el párrafo 29 dice: El derecho a participar en la vida pública no se materializa plenamente y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados Parte deberán cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el artículo 25 en pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de discriminación inversa, para promover y asegurar la participación de la mujer en

39 Ver en "El papel de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de La discriminación contra la mujer y sus

procedimientos de supervisión para el logro de la igualdad de género en la representación política”. Por Schöpp-Schilling.

Expertos miembros del Comité de la CEDAW. Documento presentado en el Instituto Internacional para la Democracia y la

Asistencia Electoral (IDEA)/Red de Europa Central y Oriental. Conferencia sobre Cuestiones de Género. La aplicación de las

cuotas: experiencias europeas. Budapest, Hungría, 22-23 octubre, 2004.

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los asuntos públicos y en el ejercicio de cargos públicos. Las medidas efectivas que adopten los Estados Parte para velar por que todas las personas con derecho a voto puedan ejercerlo no deben discriminar por razón de sexo. El Comité pide a los Estados Parte que presenten información estadística acerca del porcentaje de mujeres que desempeñan cargos de elección pública, con inclusión del Poder Legislativo y de altos cargos de la administración pública y el Poder Judicial” (Comité de Derechos Humanos, 2000: párrafo 29). Existen otros mecanismos no convencionales, y por lo tanto no son vinculantes para los Estados. Sin embargo, por su importancia en el consenso logrado por la comunidad internacional para contribuir al logro de la igualdad y desarrollo de las mujeres, así como a la erradicación de la pobreza y promover el desarrollo de las naciones, constituyen importantes instrumentos en el diseño y ejecución de políticas públicas. En ese sentido se encuentran la Plataforma de Acción de Beijing de 1995 emanada de la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing. Resume todas las anteriores conferencias. Establece medidas que han de tomar los Estados para el logro de la igualdad para las mujeres en 12 áreas de especial preocupación como guía y orientaciones para su implementación. Una de las doce áreas es “Poder y adopción de decisiones”. A propósito de la importancia de la Plataforma de Acción de Beijing en el acceso al poder y toma de decisiones por parte de las mujeres, se ha señalado que “el argumento más relevante para nuestro debate atraviesa toda la Plataforma de Acción de Beijing: la participación equitativa de mujeres y hombres en el poder y la toma de decisiones es clave para la superación de la pobreza, para el desarrollo económico, para la vigencia de los derechos humanos, etc. Es decir, ninguna de las áreas estratégicas podría ser cumplida sin la participación política de las mujeres en igualdad con los hombres. Esto convierte a la participación política en una variable dependiente de cualquier política pública”40. Tal afirmación a nuestro juicio es también válida para los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La Declaración de los Objetivos del Milenio (ONU, 2000), contempla 8 objetivos de desarrollo que fueron aprobados y suscritos por 189 países en el año 2000. Uno de estos objetivos de desarrollo está referido a: “Promover la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer”. Las metas para este objetivo, en general se orientan a la Educación y plasma un indicador de participación política de las mujeres, relacionado con su representación en las asambleas o diputaciones nacionales. 5.3.3. Funciones, características, tipología del Sistema de Cuotas. En el año 1991, Argentina se convirtió en el primer país de la región en aprobar el sistema de cuotas para las mujeres en el ámbito político. De allí se van sumando un sinnúmero de países de la región, contando a Panamá que lo integra por primera vez al sistema electoral en el año 1997. El éxito demostrado en Argentina en la implementación del sistema de cuotas difiere de nuestro país. Según los últimos estudios en América Latina, Panamá ocupa uno de los últimos lugares de posición en cuanto al porcentaje de participación política de las mujeres. En los 4 últimos eventos electorales las mujeres sólo han representado entre 10-11% en el total. En las últimas elecciones del año 2009, la representación femenina en la Asamblea Nacional se ubicó en un 8.5%. El sistema de cuotas en América Latina, Europa y Estados Unidos tiene variadísimas formas de expresión y alcance jurídico, dependiendo de sus modalidades, y muy importante en qué sistema electoral se desarrollan. Todo ello tiene un impacto fundamental, especialmente cuando de ponerlo en práctica se trata.

40 Sistemas electorales y representación femenina en América Latina. Line Bareiro. Oscar López. Clyde Soto- Lilian Soto. Serie

Mujer y Desarrollo CEPAL. Unidad Mujer y Desarrollo. Naciones Unidas, Santiago de Chile, mayo de 2004. P. 75-76.

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En el campo electoral se distinguen tres modalidades de cuotas, a saber:

“Obligatorias • El porcentaje debe asignarse de una determinada manera; tanto en la lista de candidatos titulares como de suplentes, especificando la alternancia o su secuencia (por ejemplo, de cada tres candidaturas, una para mujeres). • Prevén sanciones en caso de que no se cubran los puestos de la manera establecida. Ejemplos: En Argentina, Bolivia y Paraguay no se registran las listas de partidos que no cumplan con la cuota. Indicativas • Está establecido el porcentaje sin especificar la manera de satisfacerlo. • Se deja a las cúpulas partidarias un amplio margen de discrecionalidad para colocar las candidaturas de mujeres en cualquiera de los lugares de las listas, cuando no en el espacio de los suplentes. Ejemplos: En México, Perú, Brasil y Panamá las leyes no especifican la ubicación

precisa de las mujeres en las listas”41.

El Sistema de Cuotas en Panamá. Un análisis desde la perspectiva de género. Del análisis de las diversas modalidades del sistema de cuotas aprobadas en América Latina, podemos decir que en Panamá, tenemos un sistema de cuotas de tipo legal con la variante de postulación intrapartido y además, es indicativa. Es de postulación, porque se establece para ese momento, cuando la norma señala que “En sus elecciones internas, los partidos políticos garantizarán que, como mínimo, el treinta por ciento (30%) de los candidatos a cargos dentro del partido o a postulaciones a cargos de elección popular, sean mujeres. Así en nuestro país la norma pone el énfasis para causar impacto en el momento de entrada de las mujeres a las listas. Y es Indicativa porque no cuenta con un mandato de posicionamiento en las listas, ni establece sanciones en caso de incumplimiento, por lo tanto, indica que debe existir una ruta, pero no dice cómo desarrollarla para las mujeres que ejerzan ese derecho. En tal sentido la característica indicativa de las normas del sistema de cuotas en Panamá, tiene efectos negativos, tal como expresan las expertas Archenti y Tula: “Un elemento clave para su efectividad es que la legislación contenga un mandato de posición, es decir, que establezca lugares expectables o “salidores” en la lista para ser ocupados por las mujeres (ya sea sobre la base de un porcentaje definido, o bien, ocupando lugares fijos). El objetivo de establecer, no sólo porcentajes mínimos de género sino también lugares mínimos a ser ocupados en la lista, está orientado a garantizar el acceso de las mujeres a los cargos, evitando que los gatekeepers partidarios las ubiquen en lugares simbólicos, con pocas expectativas de resultar electas. En el siguiente ejemplo se observa cómo en un sistema sin mandato de posición, las mujeres tienden a ser ubicadas al fondo de la lista”42. Ya vimos en el punto anterior, cómo el Comité de la CEDAW ha expresado al Estado Panameño su preocupación por que no se han aplicado las medidas necesarias para garantizar que los partidos políticos cumplan esa cuota. El análisis jurídico de la normativa sobre participación política de las mujeres que hemos realizado para el desarrollo de este documento, aplica la Metodología para el Análisis del Fenómeno Legal desde la Perspectiva de Género43 creada por la jurista Alda Facio. Facio desarrolla tres componentes para analizar el fenómeno jurídico:

1- Componente Formal Normativo (sustantivo) 2- Componente Estructural

41 Jacqueline Peschard. “Estudio de Caso. El sistema de cuotas en América Latina. Panorama general”. s/f.P. 5 42 Nélida Archenti y María Inés Tula. Cuotas de género y tipo de lista en América Latina. Revista OPINIÃO PÚBLICA,

Campinas, vol. 13, nº 1. Junho, 2007. P. 197-198. 43 FACIO, Alda. “Cuando el género suena, cambios trae. Una metodología para el análisis de género del fenómeno legal.

ILANUD. 1991. San José, Costa Rica. Pág. 73 a 85.

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3- Componente Político-Cultural

El marco teórico o contenido de la Metodología para el Análisis del Fenómeno Legal desde la Perspectiva de Género, conceptualiza cada componente así:

El componente formal normativo es la ley formalmente promulgada o al menos, formalmente generada, ya sea en su forma de ley constitucional, tratado internacional, leyes sustantivas y adjetivas, decretos, reglamentos, convenciones colectivas, etc.

El componente estructural es el contenido que las oficinas administrativas, la policía y todos los y las funcionarias de la administración pública le dan a las reglas y principios que se encuentran en el componente formal normativo, al seleccionarlas, aplicarlas e interpretarlas. Es por ello que en el componente estructural existen normas que no están escritas en ninguna parte, ni han sido promulgadas por ninguna Asamblea Legislativa, ni generadas normalmente en una negociación, pero que son más válidas en la práctica y por ende, tomadas en cuenta por quienes aplican dicha ley.

El componente político-cultural es el contenido que las personas le van dando a la ley por medio de las costumbres, actitudes, tradiciones y conocimiento que de la ley tenga la gente, así como el uso que la gente haga de las leyes existentes.

Del análisis del Componente Estructural de la normativa de participación política de las mujeres, los resultados de su implementación la evidencian como una norma cuyo contenido está ubicado todavía en el orden simbólico, discursivo y casi estacionario de la ley. “Más difícil en nuestra cultura jurídica está en comprender que las leyes escritas o no escritas no son invariables, están determinadas política, social y culturalmente. Están de hecho influidas por los condicionantes de las culturas en boga y los mecanismos de manipulación ideológica beligerantes en la dinámica social. Algunas y muchas de estas normas quedan rezagadas en el tiempo, con cierta pretensión de quedar invariables, aun cuando la realidad que las validó se haya modificado y es entonces que opera la “inercia jurídica”. De allí que a partir de estos criterios esbozados, el componente formal normativo muchas veces está constituido por leyes que se diseñaron a partir de un imaginario de la sociedad que es parcial, sectorial, dividido, sesgado y por supuesto, alejado de

la realidad y la verdadera conciencia y necesidades colectivas que deben ser atendidas44.

Atendiendo a esta opinión, la normativa de cuotas para las mujeres en el sistema electoral panameño se ubica en esa denominada “inercia jurídica”, ya que deja un amplio margen de flexibilidad a los partidos políticos para su cumplimiento. Ello pese al trabajo permanente que se realiza, por ejemplo, el Foro de Mujeres de Partidos Políticos, de poder incidir tanto a lo interno de los partidos, como en espacios claves como el Tribunal Electoral, la Asamblea de Diputados, entre otros. Los seis (6) partidos con vigencia en la actualidad, la incluyen en sus Estatutos: Partido Revolucionario Democrático, Cambio Democrático, Partido Panameñista y Unión Patriótica, Partido Popular, MOLIRENA (Ver Cuadro). Y ello ocurre, aun cuando el artículo 91, numeral 8, establece que sus estatutos deben contener los mecanismos para elegir las autoridades internas y para postular a los diferentes cargos de elección popular. A este análisis hay que agregar que la Corte Suprema de Justicia mediante el Fallo de 30 de diciembre de 1997 y el Fallo de 18 de octubre de 2000, resolvió sobre dos demandas de inconstitucionalidad de Estatutos de un partido político, que los Estatutos de los Partidos Políticos son de naturaleza privada, lo cual legitima la flexibilidad en las regulaciones de sus procesos democráticos. Tal flexibilidad se manifiesta en que la mayoría de los partidos no tienen reglamentados sus procesos de elecciones internas o de postulaciones a cargos de elección popular, con respecto al 30% de participación femenina.

44Villarreal, Nischma.“Una herramienta para el análisis del sistema legal desde la perspectiva de género”. Boletín Jurídico No. 3.

Colegio Nacional de Abogados. 2004. P. 2

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En las elecciones generales de 2009, el Partido Revolucionario Democrático tuvo el nivel más alto de participación de mujeres candidatas en las elecciones primarias, llegando al 18%, le siguen Cambio Democrático con un 12% y el Partido Panameñista con un 8%. Mark Jones en su artículo sobre representación política de mujeres en Panamá, concluye que: “en cuanto a las elecciones generales, el porcentaje total de mujeres candidatas en elecciones primarias y en elecciones generales no varía demasiado para el PRD (18% contra 16%) y para CD (12% contra 12%), con poca diferencia entre la proporción de mujeres candidatas en las elecciones primarias y las generales. En contraste, la proporción de mujeres candidatas del Partido Panameñista en las elecciones generales (3%) fue pronunciadamente más bajo que el ya bajo porcentaje de candidatas en elecciones primarias (8%). De los 67 candidatos del Partido Panameñista en las elecciones generales de 2009, solo dos eran mujeres”45. Lo anterior, es un ejemplo claro de la influencia del componente estructural (en este caso interpretaciones y aplicaciones de la norma que hacen los partidos políticos) sobre el componente formal normativo. Y es que los tres componentes aquí descritos, tienen influencia entre sí. Así tenemos que el componente estructural influye decididamente y puede restringir, limitar el contenido de las leyes formalmente promulgadas, debido al proceso de interpretación que se haga de una ley, que produce significados que podrían ser más amplios o más restringidos de lo que se pretendió al promulgarla. Por ejemplo, la interpretación de las altas autoridades del Tribunal Electoral sobre la normativa legal del 30% de cuota. Así tenemos que el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral, Valdés Escoffery ha expresado lo siguiente: “Nos han pedido que aprobemos decretos que reglamenten y hagan de forzoso cumplimiento, por parte de los partidos políticos, que sus listas finales tengan el 30% de mujeres, pero simplemente eso no es lo que establece la Ley. Por más capacidad que tengamos de interpretar y reglamentar a la Ley Electoral, en este caso, no hay un vacío que reglamentar, porque la ley es clara. Esta sigue siendo una queja que ustedes van a estar escuchando, con toda razón, ¿de quién es? En particular, del Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos. Han venido quejándose y, en el fondo, se quejan, hacia sus propias dirigencias, que no han querido traducir esa iniciativa en la voluntad, en la Asamblea, a través de sus representantes, para que se avance"46.

La interpretación anterior y la de los partidos políticos, acerca de la normativa que nos ocupa, coinciden en cargar la responsabilidad de la efectividad o no del cumplimiento del 30% en las mujeres de manera individual, y no en el colectivo del partido, ni en las autoridades electorales que están llamadas a vigilar su cumplimiento y evitar limitaciones, restricciones o violaciones de derechos. Por otro lado, también coinciden sus interpretaciones, en que no se requiere reglamentar esta ley porque es clara, no tiene vacíos legales. A pesar de los innumerables obstáculos descritos por las propias mujeres de partidos políticos para que se cumpla. ¿Si la norma es clara y no tiene vacíos por qué no ha sido viable su cumplimiento de forma más efectiva? Ciertamente desde nuestro punto de vista si tiene vacíos que se develan más claramente en los procesos de entrada de las mujeres en las listas, en los procesos de ubicación y en los procesos de negociación para mantenerse en las listas y en el lugar que les abra las posibilidades de ser elegibles. El vacío más importante está en la falta de controles para su cumplimiento. Para una mejor comprensión del proceso de implementación del sistema de cuotas del 30% de participación de mujeres, describiremos cómo opera en un partido que la ha establecido en sus

45 Ver en “La representación de las Mujeres en la Asamblea Nacional de Panamá: Diagnóstico, Buenas Prácticas y Propuestas

de Reforma”. “Las reformas electorales en Panamá: claves de desarrollo humano para la toma de decisiones”. Harry Brown Araúz

[et.al]. Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo. Panamá. Enero, 2010. P. 286 46 Valdés Escoffery, Eduardo. “El régimen electoral aplicado a la elección de diputados. REVISTA DEBATE. AÑO VII-

NÚMERO 16. Abril, 2009. P. 70

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Reglamentos de Elecciones de cargos dentro del partido; y en sus elecciones primarias, para cargos de elección popular. Este es el caso particular del Partido Revolucionario Democrático (PRD), ya que hasta la fecha de elaboración del presente documento, el resto de los partidos no lo ha desarrollado en sus Reglamentos de procesos de elecciones. Para tales efectos, revisamos los Reglamentos de Elecciones para cargos dentro del partido PRD, que fueron utilizados el 3 de abril de 2011, para elegir las Directivas de Corregimiento y Delegados del Congreso Nacional de Juventud, respectivamente. Dicha información nos fue explicada para fines de este análisis, por comisionados del partido en referencia. El Reglamento de Elecciones de las Directivas de Corregimiento, preceptúa en el Capítulo II “De los Candidatos”, Sección No. 1 “De la Cuota de Género, el artículo 30, que a la letra dice: “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 239 del Código Electoral y 208 del Estatuto del Partido, en las nóminas para Directivos de Corregimiento se deberán postular hombres y mujeres de tal forma que ningún grupo de sexo tenga una presencia menor de treinta por ciento (30%) ni mayor del setenta por ciento (70%) del total de los cargos a elegir (no menos de 4 ni más de 9). El proceso se desarrolla a partir de la inscripción de nóminas de Delegados con sus principales y suplentes en los formularios de listas preparados para tal fin. El llenado de este formulario tiene requisitos, entre los cuales se incluye “Cumplir con el 30% de participación de Género”. Estas listas están debidamente numeradas y no deben tener borrones o tachones. La Comisión Electoral por cada área de organización revisa las listas a fin de verificar que cumplen con todos los requisitos establecidos en el artículo 22 del Reglamento elaborado únicamente para esa elección. De encontrar que alguna persona no cumple con uno de los requisitos, la nómina se anula luego de un periodo que se estipula para corregir las inconsistencias. En el caso de nóminas únicas por ejemplo, si una mujer no cumple con los requisitos y se cambia a un hombre, y con ello se violenta la cuota de género, la nómina se acepta, sin el cargo, se pierde el cargo. Si hay más de una nómina, se cae también el cargo; es decir, no corre ese cargo en las elecciones, ni tampoco se otorga a otra nómina. Las listas de nóminas no tienen mandato de posición de hombres y mujeres de manera alternada. Se trata de listas de postulaciones a cargos dentro del partido que son confeccionadas de forma abierta, sin orden por razón del sexo. De allí que a pesar de la existencia de una gran cantidad de mujeres postuladas, no necesariamente saldrán electas. El o la responsable de la nómina que confecciona la lista, define el orden y con ello las posibilidades de los y las postuladas de elegirse, de acuerdo al sistema de número de puestos y número de votos. En el proceso interno del partido es importante destacar que la aplicación del 30% de la cuota de participación de mujeres en elecciones internas y elecciones primarias, dicha proporcionalidad es de los Delegados o Candidatos Principales. No está claro en el partido analizado, la proporcionalidad para los Suplentes. En las elecciones para cargos de elección popular el proceso es el mismo, sin embargo, es afectado por prácticas que serán descritas más adelante en este documento, y que están relacionados mayoritariamente con las alianzas que se realizan entre partidos o entre candidatos-as. Estas situaciones hacen más difícil el cumplimiento de la cuota de género, lo que a su vez promueve que la cuota se implemente con las Suplentes. Aquí entra en nuestro análisis la influencia del componente político cultural en el componente formal normativo. Frente a la pregunta antes formulada, lo cierto es que el sistema de cuotas femeninas por sí solo no puede cambiar las causas estructurales de la discriminación de las mujeres en la vida política, que son reforzadas por estereotipos, tradiciones, usos y costumbres que minimizan el papel de las mujeres en el desarrollo. De allí que la normativa de cuotas es un instrumento, pero no es un medio, ni un fin en sí mismo que pueda lograr eliminar las barreras de discriminación de las mujeres por razones de género en la vida pública y política.

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En este mismo componente hay que mencionar cómo influye en el componente formal normativo, especialmente cuando la redacción de las normas en referencia, son imprecisas y algunas normas complementarias del Código Electoral, están revestidas de un lenguaje técnico, no siempre comprensible para todas las personas, a menos que se produzcan explicaciones y orientaciones. Ello hace más complejo su uso, comprensión y limita su utilidad práctica, al no contar con instrumentos de apoyo en su divulgación que puedan llegar a distintos niveles de públicos de mujeres. Este aspecto de la influencia del componente político cultural en la aplicación de las normas analizadas coincide con el resultado de encuestas de opinión realizadas para un diagnóstico en el año 2007 en Panamá sobre participación política de las mujeres, que incluye los resultados de una Encuesta de Opinión Pública aplicada a 700 personas: “Sólo el 18% de encuestados indica que la conoce. Existe desconocimiento de la ley, entre las personas de 18 a 30 años (88.45) y conocimiento de la ley, entre las personas mayores de 51 años (26.8%) y pertenecientes al público conocedor. Para las mujeres es mucho más importante que se conozca y se cumpla que para los hombres. Algo que se debe destacar es que al preguntarles si les parece que el sistema de cuotas debía ser paritario, 50% para cada género, fueron las personas de las provincias de Panamá y Colón quienes manifestaron estar más de acuerdo. Son principalmente mujeres”

47.

Otro de los aspectos del componente estructural en la aplicación de las normas del sistema de cuotas está influido necesariamente por el tipo de sistema electoral donde se desarrolla, y ello atiende en consecuencia con el tipo de listados que se confeccionan para tales efectos. Sobre este tema, sin duda complejo, expertas y expertos en análisis de los sistemas electorales en América Latina han expresado que “En la mayoría de las democracias y, en particular en América Latina, los sistemas electorales incorporan el tipo de lista cerrada y bloqueada. Sin embargo, el escaso número de países con listas abiertas o cerradas y desbloqueadas y los pocos estudios empíricos comparados sobre este tema, han dado lugar a poner en duda la validez de extrapolar las conclusiones de un sistema a otro. Cabe aclarar que el formato de la lista ‐como atributo del sistema electoral‐ no ejerce una influencia directa sobre la representación legislativa como sí, por ejemplo, la magnitud de distrito, la fórmula electoral y la barrera legal. Sin embargo, su análisis es importante puesto que la estructura de la boleta

incide en el vínculo elector‐candidato y entre éste y su partido. En efecto, como el armado de la lista partidaria es el resultado de distintos arreglos institucionales (formales e informales), la elección de uno u otro criterio, definirá la mayor o menor sujeción de los candidatos respecto de sus agrupaciones”48. Panamá tiene un sistema electoral de listas cerradas y desbloqueadas, lo cual parece impactar desigualmente en los resultados de las elecciones primarias de los partidos. Lo cual tendrá a su vez un impacto diferenciado para las mujeres. Sobre este punto es importante señalar el análisis realizado por expertos en el tema electoral cuando señalan que en el caso de Panamá: “Los distritos uninominales se ganan por mayoría relativa de los votos (gana el distrito que más votos obtiene) mientras que, en los plurinominales, los diputados son elegidos a través de listas cerradas, pero no bloqueadas, lo cual permite que el elector cambie el orden de las candidaturas según sus preferencias. Así, el voto preferencial reduce la incidencia de la primaria sobre los resultados, o sobre cuáles serán los ganadores de la elección. En esencia, son dos procesos que entroncan de manera peculiar: el permitir que los electores cambien las candidaturas y alteren las selecciones de candidatos hechas por los partidos hace que los

47 Diagnóstico sobre la participación de las mujeres en la política – Panamá. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

– PNUD. AECID. Panamá, 2007. 48 Tula, María Inés. Partidos Políticos y equidad de género. Apuntes sobre las condiciones de éxito o fracaso en la aplicación

de las leyes de cuotas. Instituto de Investigaciones “Gino Germani”. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos

Aires‐CONICET.. Instituto de Iberoamérica. Universidad de Salamanca. Observatorio de Instituciones Representativas/f. P. 4-5

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resultados de las primarias no surtan igual efecto que el que tendrían con una lista cerrada y bloqueada”.49 (Ver propuestas en Anexos) Relacionado con los factores que inciden para tener una representación política de las mujeres, más equitativa, Mark Jones hace un importante aporte en este documento que sirve de orientación para el debate, reflexión y toma de decisiones. En su análisis de escenarios para este proceso: “identifica que la magnitud de los circuitos es la variable más importante a tener en cuenta si se quiere crear condiciones para el aumento de la participación de las mujeres panameñas en política. Por otra parte, en sus elecciones primarias, los partidos políticos no están garantizando acciones de afirmación positiva para cumplir con el 30% que estipula el Código Electoral. Jones propone –e incluso hasta grafica– los resultados de tres niveles de reformas (minimalistas, medias y maximalistas) que pueden ser adoptadas para aumentar la presencia de las mujeres en el Órgano Legislativo”50. En el mismo documento antes citado se indican el impacto de las malas prácticas en las primarias de los partidos políticos, entre las que se destacan el incumplimiento de la integración de listas que incluyan a por lo menos el 30% de las mujeres del partido51. Basado en lo antes expuesto, y en el marco del análisis del componente político cultural del fenómeno legal que ocurre en el sistema de cuotas en Panamá, podemos decir que algunas de las malas prácticas listadas en dicho documento, tales como: seleccionar candidatos y luego negociar alianzas; armar estructuras organizativas paralelas a la burocracia del partido; no cumplir los pactos que se firman entre los precandidatos; manipular la información de los votantes y no dárselos a los miembros de todas las candidaturas y obligar a un candidato que ha ganado su puesto en una contienda interna a que renuncie a su candidatura a favor de una alianza hecha posteriormente; constituyen por sí mismas barreras que se producen para garantizar la entrada y permanencia de las mujeres en el listado final que surja como parte del proceso de selección de candidatas/os intrapartido. 5.3.4. De la Ley de Cuotas al Principio de la Paridad El incumplimiento reiterado de los partidos políticos para reglamentar el sistema de cuotas en sus elecciones internas y cargos directivos, la falta de sanciones y controles frente a ese incumplimiento, los ínfimos resultados de las elecciones generales en cuanto a mujeres electas, y todos los obstáculos o barreras que viven y describen las mujeres para ser incluidas en las listas electorales a lo interno de los partidos, llevaron al Foro de Mujeres de Partidos Políticos a presentar una propuesta. En el año 2010, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos elabora la primera propuesta sobre PARIDAD POLÍTICA, entre mujeres y hombres, que sigue un proceso de análisis, debate y concertación con otras instituciones y organizaciones claves52. Luego de este proceso, el 19 de mayo de 2010, el Foro de Mujeres de Partidos Políticos presenta formalmente ante la Comisión Nacional de Reformas Electorales, la propuesta para modificar algunos artículos del Código Electoral. En el marco de un amplio y constructivo debate, la propuesta fue enriquecida con los aportes y posiciones de los partidos políticos, del Tribunal Electoral y participantes de la Comisión. Algunas de estas propuestas cambian el funcionamiento y alcance de la actual cuota electoral fijada en un 30% para cargos dentro del partido o para postulaciones a cargos de elección popular. Las propuestas aprobadas en

49 Las reformas electorales en Panamá: claves de desarrollo humano para la toma de decisiones”. Harry Brown Araúz [et.al].

Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo. Panamá. Enero, 2010. P. 99-100 50 Ibídem. P- 20. 51 Ibídem. P. 119 52 Ver en: Foro de Mujeres de Partidos Políticos. Informe del proceso para la aprobación de las Reformas al Código Electoral.

Elia López de Tuplipano. s/f. Panamá, República de Panamá.

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consenso, por todos los partidos políticos, en la Comisión Nacional para las Reformas Electorales y que fueron presentadas en la Asamblea Nacional, son las siguientes:

La participación política es un deber y un derecho de la ciudadanía, la cual tiene que ser ejercida por hombres y mujeres, basados en principios de igualdad y equidad, real y efectiva. El principio de Paridad regirá todo proceso electoral general del país, así como los procesos internos en los partidos políticos.

En las elecciones generales del país, las primarias y otros mecanismos de selección de candidaturas y en las internas de los partidos políticos, las postulaciones se harán conforme al principio de Paridad entre mujeres y hombres en los cargos principales, así como de suplentes, con excepción del cargo de Presidente y Vicepresidente.

En las circunscripciones plurinominales para las postulaciones se utilizará el sistema de alternancia de género en la lista de candidaturas de tal forma que personas de un mismo sexo no estén consecutivas en la lista. Ocupará el primer lugar quien haya resultado con más votos según el mecanismo de postulación respectivo y el segundo lugar la persona más votada del otro sexo, manteniendo la alternancia hasta agotar la lista. La votación en las elecciones generales será mediante lista cerrada.

En las circunscripciones uninominales para las diputaciones, alcaldías y representaciones de corregimiento los partidos políticos postularán 50% de mujeres y 50% de hombres del total de cargos a elegir.

Las alianzas no afectarán el principio de paridad. Los partidos políticos que decidan realizar alianzas, estos podrán postular a un (a) candidato (a) único (a) en las circunscripciones electorales establecidas, garantizando el 50% de las candidatas principales que hayan resultado ganadoras en las primarias.

Concluido el plazo de postulaciones si un partido político o coalición no cumple lo dispuesto en la norma de paridad, el Tribunal Electoral rechazará la lista que no la cumpla.

La creación y conformación de la Secretaría Femenina del partido con representación en todas las estructuras de decisión, así como sus funciones, entre las que deben incluir la verificación de la cuota de la participación que le corresponde de conformidad con el artículo 239 de este Código.

La suma del financiamiento público electoral destinado para la capacitación exclusiva de las mujeres deberá ser coordinada por la Secretaría de la Mujer o su equivalente en cada partido político. Los partidos políticos elaboraran y presentaran los planes de capacitación anual. En lo relativo a la capacitación de las mujeres, los planes deben ser elaborados por la Secretaría de la Mujer o su equivalente en cada partido.

Se reconoce al Foro Nacional de Juventudes de Partidos Políticos y al Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, como organismos de consulta permanente del Tribunal Electoral, según lo reglamente. Ambos Foros serán convocados cuando el Tribunal Electoral lo estime conveniente.

Las propuestas de reformas antes descritas, efectivamente cambian el sistema actual ya que contienen reglas más claras para garantizar la participación de las mujeres en las internas del partido y en puestos de elección popular. En primer lugar, cambiaría el porcentaje en las circunscripciones uninominales para las diputaciones, alcaldías y representaciones de corregimiento y los partidos políticos quedando las postulaciones en un 50% de mujeres y 50% de hombres del total de cargos a elegir. Además, propone mandatos de posición de las mujeres en las listas en el concepto de alternancia (mujer-hombre u hombre-mujer), para evitar los cambios en las posiciones que normalmente afectan a las mujeres mayoritariamente y han limitado sus posibilidades de ser elegidas.

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Por primera vez se tendrían algunos elementos de control al sistema, como es el respeto de la paridad en las alianzas interpartidos, al establecer una garantía del 50% de las candidatas principales que hayan resultado ganadoras en las primarias; así como la sanción de rechazo de listas por el Tribunal Electoral a los partidos o coaliciones de partidos que no cumplan con el principio de paridad. Sin embargo, esta propuesta ya está encontrando sus primeros obstáculos para llegar a su aprobación en el seno de la Asamblea de Diputados, bajo los argumentos de que la paridad es discriminatoria y crea fueros y privilegios a las mujeres. En todo caso las propuestas por la paridad son un gran avance, especialmente por su legitimidad y contribución al debate por la consolidación de nuestra democracia, que debe incluir necesariamente para su perfeccionamiento, el respeto por la igualdad de derechos y oportunidades a las mujeres.

5.4. APORTES DE LAS DIPUTADAS EN LOS ÚLTIMOS 20 AÑOS EN LA ASAMBLEA NACIONAL DE DIPUTADOS.

5.4.1. Diputadas electas a cargos de principales y suplentes: periodo 1990-2014 En este apartado interesa hacer un repaso rápido en materia de los avances y retrocesos en el campo de la participación política de las mujeres en Panamá entre 1990 y 2009. Esta lectura resulta muy conveniente, por tanto advierte de cuán positivo está resultando lo que hacemos o dejamos de hacer como sociedad, como organizaciones de mujeres y como partidos políticos. También podría indicarnos sobre los desafíos, lo que está pendiente, lo que no puede esperar y lo que tenemos que hacer. Si estos datos generan alguna inquietud, una de ellas debe ser “manos a la obra”, trabajar para que 20 o 25 años más tarde el panorama que se presenta a continuación, haya cambiado a favor de las mujeres. En los últimos veinticinco años las mujeres panameñas apenas habrán logrado alcanzar el 10.3% de las curules en el cargo de diputadas principales y 32.8% en el cargo de diputadas suplentes. Esto considerando que en los cinco quinquenios estudiados (1990-1994; 1994-1999; 1999-2004; 2004-2009 y 2009-2014), han resultado electos/as un total de 718 diputados/as en la Asamblea Nacional (359 principales y 359 de suplentes). Ver gráfica 1 a continuación.

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio “Evolución de la participación política de las mujeres

panameñas. Periodo 1990-2014. Año 2011”

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La disparidad entre hombres y mujeres, es más visible en la distribución de cargos de Diputados/as principales (gráfica 2). Esta relación varía en los cargos de diputados/as suplentes donde las mujeres logran mayores niveles de participación (gráfica 3), no obstante, denota claramente el retroceso en el último periodo.

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio “Evolución de la participación política de las mujeres

panameñas. Periodo 1990-2014. Año 2011”

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio “Evolución de la participación política de las mujeres

panameñas. Periodo 1990-2014. Año 2011”

El cuadro Nº1 permite observar el comportamiento del padrón electoral en cuanto a la participación de la población votante que oscila el 70%, pero que muestra una disminución de 76.8% a 72.7%. el abstencionismo tiende a aumentar.

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Cuadro No. 1.Cifras del Padrón Electoral

Período Electoral

Padrón Electoral

Votos Emitidos

Participación Electoral (%)

Abstencionismo (%)

1989 1,186,754 911,885 76.8 23.2

1994 1,499,451 1,104,565 73.7 26.3

1999 1,746,989 1,330,730 76.2 23.8

200453

1,999,553 1,537,342 76.9 23.1

200954

2,211,261 1,606,717 72.7 27.3

A lo largo de este periodo (1990-2014), 155 mujeres han logrado el voto popular para ocupar una curul en la Asamblea Nacional (37 como principales y 118 suplentes). Del total de Diputadas electas como principales o suplentes el 48% lo lograron a través del Partido Revolucionario Democrática (PRD), el 16% por el Partido Arnulfista y el 9% por el Partido Demócrata Cristiano (PDC) hoy Partido Popular. Ver Cuadro 2 y gráfica 4 a continuación. Se observa la distribución de cargos como principales y suplentes, según circuito electoral y partido político por el que las mujeres lograron llegar a la Asamblea Nacional. Es importante destacar que, de las 37 mujeres que ocuparon una curul en la Asamblea Nacional, 26 (70.2%) de ellas lo hicieron en circuitos electorales pertenecientes a la provincia de Panamá. Esto denota una baja participación en el resto del país, en circuitos electorales que corresponden a las áreas rurales y comarcales, lo que puede ser un indicativo de las inequidades según área ó región. Podría decirse que, en materia de participación política, las mujeres panameñas han ganado pero también se enfrentan a uno de los reveses más fuertes en el último periodo electoral, con una caída significativa de 50% de lo conquistado, al menos en los puestos que ocupan las mujeres en la Asamblea Nacional.

Principal Suplente Total Principal Suplente Total Principal Suplente Total Principal Suplente Total Principal Suplente Total

PRD 1 3 4 5 12 17 4 14 18 6 20 26 2 7 9

PDC 3 8 11 2 2 1 1

Liberal Auténtico 2 2 1 1

Molirena 1 4 5 2 2 2 2 2 2

MPE 2 2 4

Liberal 1 1

Arnulfista 4 4 1 6 7 2 9 11 3 3

Renov Civil ista 1 1

Liberal Rep

Solidaridad 1 1 2 3 3 6

Cambio Democráctico 1 1 1 1 2 2 4 6

S/I 1 1

Unión Patriótica 1 1 2

Independiente 1 1

Partido Popular 1 1

Totales 5 17 22 7 25 32 7 25 32 12 35 47 6 16 22

Periodo Electoral

Partido Político

Cuadro 2. Número de Mujeres electas como Diputadas principales y suplentes en la República de Panamá, según partido político por el cual se postuló. Periodo 1990-2009

90-94 94-99 1999-2004 2004-2009 2009-2014

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio “Evolución de la participación política de

las mujeres panameñas. Periodo 1990-2014. Año 2011”

53 LAS ELECCIONES DESVIADAS DE 2004 EN PANAMÁ, Harry Brown Araúz, REVISTA PANAMEÑA DE POLÍTICA

– No. 1 – Enero-Junio 2006. página 32 54 http://www.mundoelectoral.com/html/index.php?id=286

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Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio de Evolución de la participación política de las

mujeres panameñas. Periodo 1989-2014. Año 2011 A partir de esta información se puede inferir que:

30 de las 37 diputadas electas no repiten a un siguiente período electoral. Tal vez se agota el liderazgo político a nivel social al realizar las tareas institucionales propias de la Asamblea.

7 diputadas logran repetir en su curules, 6 de las cuales repiten dos veces, y sólo 1 ( la Diputada Balbina Herrera) ha logrado repetir 3 veces en el cargo de diputada principal.

3 de las 7 diputadas que repetieron por dos períodos consecutivos, lo hicieron cambiándose de partido político, Hayddé Milanés de Lay (pasó del PRD a Solidaridad), Marilyn Vallarino (pasó de Solidaridad a Cambio Democrático) y Gloria Young (del Movimiento Papa Egoró al Arnulfismo)

4 de las 7 diputadas que repitieron dos y tres periodos consecutivos, lo hicieron bajo el mismo partido político. En este caso, el PRD es el partido que ha llevado a 3 diputadas en dos períodos y más, seguido por el partido CD que ha llevado a Dalia Bernal dos veces a la Asamblea Nacional en calidad de Diputada Principal.

En la provincia de Colón, en el circuito 3.1, el comportamiento del voto hacia las mujeres parece ser cíclico ya que, en tres periodos- con uno de por medio- la mujer logra el voto de la población electoral en dicha provincia, dando como resultado que hayan transcurrido tres (3) periodos legislativos con la elección y representación de 3 diputadas provenientes de este circuito electoral. En las provincias y/o comarcas en que la mujer no ha logrado capitalizar los votos del electorado han sido, Herrera, Los Santos y Kuna Yala. Sería importante revisar aquí las estrategias de desarrollo de liderazgo de los diferentes partidos políticos en estas regiones del país. Desde el punto de vista de la geopolítica, resulta interesante estudiar el caso del distrito de San Miguelito. Esta área geográfico ha marcado a lo largo del periodo estudiado, una cierta preferencia electoral hacia las mujeres. Ello podría deberse, de alguna forma al liderazgo ejercido por la Ing. Balbina Herrera, quien mantuvo por tres periodos consecutivos una curul

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como diputada principal, de un mismo circuito electoral de ese distrito. Probablemente este fenómeno pudiera haber generado una cierta sensibilización hacia el voto femenino, y que sigue siendo capitalizado por otras mujeres en este distrito. En el caso del Circuito 8.9 en la provincia de Panamá, ocurre un fenómeno similar. Las mujeres desde el periodo 1989-1994 han tenido un espacio de participación, y hasta dos en el período 1999-2004. Sin embargo, esta dinámica se pierde a partir del periodo 2004-2009, que pareciera una contradicción, toda vez que en este periodo resulta electa la primera mujer al cargo de la Presidencia de la República. En el caso de las Diputadas, electas en el cargo de “suplentes”, en una primera mirada surgen una serie de interrogantes, entre otras: ¿Quiénes son suplentes de las mujeres? ¿las suplentes se constituyen en un capital social para los partidos políticos? ¿Qué hacen los partidos políticos para proteger este capital social? ¿Hay un proceso de formación continua detrás de esos liderazgos? ¿Por qué las mujeres no pasan de suplentes a principales? En sintesis, durante el periodo de estudio 24 mujeres se han ganado sus curules de suplencia por dos periodos consecutivos. Llama la atención que Silvestra García y Maruja Moreno, ambas del PRD han permanecido por tres (3) y cuatro (4) periodos seguidos, respectivamente como suplentes. En una representación gráfica (gráfica 6) tenemos que el 62% de las Diputadas (principales y suplentes) participaron en calidad de comisionadas en la Asamblea Nacional. A nivel de las Comisiones permanentes de trabajo, a lo interno de la Asamblea Nacional, el 12% de Diputadas ocuparon el cargo de Presidenta de Comisiones, 2% el cargo de Vicepresidenta y 12% de Secretaria. En lo que respecta a la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, una sola mujer ha ocupado el cargo de la Presidencia de este órgano de poder, en los cinco periodos electorales que comprende el estudio. Un 1% (4) el cargo de la I Vicepresidencia (una de ellas la ocupó en dos ocasiones y 2% (6) la II Vicepresidencia. Gráfica 6. Participación de las Diputadas principales y suplentes en las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional, según función desempeñada. Periodo 1990-2011

Presidencia de la Asamblea

0%

I Vicepresidencia de el asamblea

1%

II Vicepresidencia de la Asamblea

2%Presidencia de

Comisión 12%

Vicepresidencia de Comisión

12%

Secretaria de Comisión

12%

Comisionada 61%

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio: Evolución de la participación

Política de las mujeres panameñas. Periodo 1989-2014. Año 2011”

95

5.4.2. Aportes de las Diputadas en la formulación de proyectos de ley Otro aspecto que vale la pena estudiar está relacionado con el hecho de conocer los aportes que hacen las mujeres desde el punto de vista de posicionamiento, visibilización e incidencia en la agenda de las mujeres panameñas. En este sentido, hemos indagado un poco más allá de la participación de las diputadas en las comisiones de trabajo. Esta vez, hemos identificado, en primer lugar, los proyectos de leyes que han sido presentados por las Diputadas principales ante la Asamblea Nacional, en segundo lugar, los temas sobre los que versan estas leyes y en tercer lugar quién fue la proponente. Así tenemos que, las Diputadas presentaron 62 proyectos que se han convertido en Leyes de la República de Panamá en el periodo que va de 1990 al 2011. El 29% (18) corresponden a temas relativos a educación, cultura y deporte; 26% a trabajo, salud y desarrollo social; 14% al área temática que incluye mujer, niñez, juventud y familia. Ver gráfica 7. En el primer grupo temático (integrado por ejes como educación, cultura y deportes), donde las diputadas presentaron el mayor número de proyectos de ley, sobresalen ocho proyectos relativos a cultura, ocho al tema de la educación y dos 2 en deportes. Los proyectos de ley presentados por las diputadas en el grupo temático que ocupa el segundo lugar, estuvieron orientados a temas sobre seguridad social, salud y tercera edad. En tercer lugar encontramos proyectos vinculados a temas de familia y relacionados con las mujeres de manera puntual; se trata de proyectos relativos a violencia doméstica, género y salud, género y educación y la igualdad de oportunidades. Esta comisión se constituye así en la instancia desde la cual las diputadas impulsaron leyes que favorecen los derechos de las mujeres, la protección a derechos humanos, entre otros aspectos que se analizan más adelante y se consignan en la tabla 5 a continuación.

6

7

18

16

1

1

4

9

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Credenciales

Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales

Presupuesto

Economía y Finanzas

Comercio

Infraestructura Pública y Canal de Panamá

Educación, Cultura y Deportes

Trabajo, Salud y Desarrollo Social

Comunicación y Transporte

Relaciones Exteriores

Asuntos Agropecuarios

Asuntos Indígenas

Población, Ambiente y Desarrollo

Mujer, Niñez, Juventud y familia

Asuntos Municipales

Gráfica 7. Número Proyectos de Leyes que fueron presentadas por Las Diputadas Principales y aprobadas como Leyes de la República de Panamá.

Periodo 1990-2011

Fuente: Gráfica elaborada por Terreros/Lámbiz para el estudio: “Evolución de la participación

Política de las mujeres panameñas. Periodo 1989-2014. Año 2011”

Uno de los objetivos centrales de este estudio, era esencialmente la búsqueda de información que nos permitiera saber cuál es el papel de las mujeres, una vez logran acceder a espacios de

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poder de tanta incidencia en el acontecer de un país, en este caso del Órgano Legislativo. En atención a esta búsqueda, vale la pena resaltar que en el marco de la comisión de la mujer, niñez, juventud y familia, las diputadas presentaron proyectos de ley que incorporan el enfoque de género en su abordaje temático. Es por ello que hemos realizado un primer esfuerzo de identificación de dichos proyectos de ley durante los cinco periodos legislativos estudiados, sistematizados en la tabla 5 y que dan cuenta de esa labor efectuada por las diputadas. Destacan leyes cuyos contenidos versan sobre temas con enfoque de género como son:

Ley N° 4 de 29 de enero de 1999 “por la cual se instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres presentado por la diputada Gloria Young (8 de septiembre de 1998) una ley que se constituye en el marco de referencia en materia de políticas públicas y género en el país.

Ley 54 de 7 de diciembre de 1999, presentado por la HD. Teresita Yanis de Arias, sobre reforma al régimen de seguro voluntario de la Caja de Seguro Social que incorpora a la persona que se dedique a la atención de su familia al régimen de seguridad social.

Ley 6 de 4 de mayo de 2000, presentado por la HD. Gloria Young que establece el uso obligatorio del lenguaje, contenido e ilustraciones con perspectiva de género en las obras y textos escolares.

La Ley 18 de 2 de mayo de 2001, presentada por la Diputadas Teresita Yanis de Arias que modifican subroga y adiciona artículos al Código de la familia y se refiere al tema de la adopción y dicta otras disposiciones relacionadas.

La Ley 38 de 10 de julio de 2001 presentada por la Diputada Teresita Yanis de Arias, que reforma y adiciona artículos al Código Penal y Judicial, sobre violencia doméstica y maltrato al niño, niña y adolescente. Ley 58 de 21 de noviembre de 2001 presentada por la diputada Susana Richa de Torrijos que modifica el artículo 42 del Decreto Ley 14 de 1954, orgánico de la Caja de Seguro social que contempla que “el derecho a la atención por enfermedad se mantendrá durante los periodos en que la asegurada esté percibiendo subsidios por maternidad”.

La Ley 68 de diciembre de 2001 presentada por la Diputada Olgalina de Quijada que establece la titulación conjunta como forma de adquirir la tierra y modifica artículos del código agrario. Se establece la Titulación conjunta de la tierra para los cónyuges o miembros de una unión de hecho de personas Legalmente capacitadas para contraer matrimonio conforme a la Ley, adquieran la tierra en forma legítima.

Ley 29 de 13 de junio de 2002, presentada por la Diputada Teresita Yanis de Arias, que garantiza la salud y la educación de la adolescente embarazada y plantea como objetivo garantizar a la adolescente embarazada el derecho a recibir atención de salud integral su permanencia en el sistema educativo y la protección legal en los casos que se requiera.

Ley 39 de 30 de abril de 2003, presentada por la Diputada Teresita Yanis de Arias que modifica y adiciona artículos al Código de la Familia, sobre el reconocimiento administrativo de la paternidad, y dicta otras disposiciones.

Ley 68 de 20 de noviembre de 2003, presentada por la Diputada Teresita Yanis de Arias que regula los derechos y obligaciones de los pacientes en materia de información y de decisión libre e informada.

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5.5. Aportes de las Organizaciones de Mujeres de Partidos Políticos en la Promoción de la Participación Política de las Panameñas

El propósito general del presente trabajo, tal y como se establece en su planteamiento inicial era “desarrollar una investigación que proporcione información actualizada sobre la participación política de las mujeres panameñas en los últimos 20 años 1990-2010”. Respondiendo a esta idea central, y sin ánimos de hacer más de aquello que ya esté estudiado, hemos intentado construir un mapa situacional de la participación de las mujeres en los partidos políticos. En este caso, centramos la atención en la participación de las mujeres en función de su nivel de incidencia en las estructuras de poder de dichos partidos. Con ello se pretenden examinar los niveles de participación alcanzados por las mujeres en las estructuras de poder de los partidos políticos donde ellas militan; hasta dónde se ha avanzado en correspondencia con las demandas planteadas por las mujeres y por el Foro de Mujeres de Partidos Políticos, en función del cumplimiento de cuotas electorales por ejemplo; qué tanto se ha logrado en términos de espacios ganados en estas instancias de toma de decisiones y qué tipo de cargos logran ocupar las mujeres que deciden participar en un partido político. A inicios de la década de los noventa (1994) existían cinco partidos políticos debidamente inscritos en el Tribunal Electoral55, que en su conjunto distribuían 1,009 cargos directivos a nivel nacional. Las mujeres ocupaban entonces el 18.3% de estos cargos. A lo interno de los partidos políticos de entonces, en el PRD las mujeres habían logrado la cuota más alta de participación en sus estructuras de poder con un 25%; seguido del Partido Demócrata Cristiano con 19.3% y el Arnulfista con 15%. Para finales de esa misma década (1999) el panorama era el mismo, solo que se sumaba un nuevo partido (Cambio Democrático), haciendo un total de seis y 1,088 cargos. En este nuevo partido (CD) las mujeres lograron el 15% de participación en sus estructuras de gobierno56. Casi veinte años después (2011), la tabla 7 a continuación, nos muestra la composición de las estructuras de poder de los partidos políticos vigentes en la República de Panamá, según tipo de estructuras establecidas por cada partido político a nivel nacional. De esta información se desprende que, a la fecha existen seis (6) partidos políticos de los que uno de ellos (Unión Patriótica) desaparecería, producto de su fusión con el partido gobernante, Cambio Democrático.

Tabla 7. Composición de las estructuras de poder de los partidos políticos Vigentes en la República de Panamá por sexo, según tipo de cargos. julio 2011

Cargo Total Hombres Mujeres (%)

Partido Revolucionario Democrático (PRD)

Directorio Nacional 900 567 333 37.0

Consejo Directivo Nacional 43 35 8 18.6

Comité Ejecutivo Nacional* 8 7 1 12.5

Fiscalía de Honor y Disciplina 3 2 1 33.3

Total 954 611 343 36.0

Partido Popular (PP)

Directorio Nacional 5 5 0 0.0

Comité Político Nacional 21 16 5 24.0

Secretariado Ejecutivo Nacional 11 10 1 9.0

Organismos Sectoriales 5 4 1 20.0

Consejo Nacional de Ética 7 4 3 43.0

Junta Consultiva 17 16 1 6.0

55 PRD, PDC (hoy PP), Molirena, Arnulfista (hoy Panameñista), Solidaridad, Liberal Nacional) 56

MIDES. III Informe Nacional Clara González, Panamá, 2002. Pág. 172

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Secretariados provinciales 44 41 3 9.0

Total 110 97 13 12.0

Movimiento Liberal Republicano (MOLIRENA)

Junta Directiva 11 11 0 0.0

Secretariados Nacionales 33 26 7 21.2

Total 44 37 7 16.0

Cambio Democrático (CD)

Junta Directiva Nacional 17 14 3 18.0

Comité Político Nacional** 73 62 11 15.0

Consejo de Honor y Disciplina 10 7 3 30.0

Total 100 83 17 17.0

Partido Unión Patriótica (UP)

Junta Directiva 7 7 0 0.0

Directores 10 7 3 30.0

Total 17 14 3 18.0

Partido Panameñista

Junta Directiva 15 14 1 6.6

Secretariados Nacionales 15 12 3 20.0

Presidentes y Delegados Provinciales 24 19 5 21.0

Presidentes circuitales y Distritales*** 77 71 6 7.8

Total 131 116 15 11.4

GRAN TOTAL 1,356 958 398 29.3 *En total son 9 cargos pero existe 1 cargo vacante **En total son 82 cargos pero existen 9 cargos vacantes (5 x renuncia, 2xdefunsión, 1 sin ocupar) ***En total son 80 cargos pero existen 2 sin resultado y 1 sin postulación Fuente: Elaborado por Nicolasa Terreros en base a información del Tribunal Electoral en www.tribunalelectoral.gob.pa En su conjunto, estos seis partidos políticos distribuyen un total de 1,356 cargos de decisión, que bajo diversas denominaciones implican toma de decisiones a lo interno de los partidos, a nivel local, regional y nacional. Del total de cargos, las mujeres han logrado ocupar un 29.3% de los mismos. Conviene anotar que a excepción del PRD, donde la participación de las mujeres en las estructuras de poder de dicho partido es de 36%, este fenómeno no ocurre en los restantes cinco partidos donde resulta inferior al 18%. Es precisamente en estos espacios, desde estas estructuras que se adoptan las decisiones fundamentales que definen, acuerdan, arreglan, se hacen las componendas, se distribuyen poderes, entre otros aspectos que afectan posteriormente la participación de hombres y mujeres en la vida política y nacional. Otro aspecto que vale la pena destacar, es el tipo de cargos que logran ocupar las mujeres en dichas estructuras de poder, a lo interno de los partidos políticos. Este tipo de información puede ofrecernos una idea más completa acerca de la incidencia o no que logren tener las mujeres en la toma de decisiones, y en cierto modo, ejercicio de la democracia interna. Así tenemos que el porcentaje de participación de las mujeres se concentra más en aquellos cargos que podemos denominar de segundo nivel, esto es, cargos de suplencias, vicepresidencias, sub-secretariados; y en cargos cuyos ejes temáticos son considerados como apropiados para las mujeres, por la naturaleza de los mismos, asociados a los roles tradicionales asignados a las mujeres por parte de sociedades androcéntricas como la nuestra (Ver tabla 8). Por ejemplo, en el caso del PRD, donde las mujeres logran el mayor porcentaje de participación (36%), la distribución de cargos entre hombres y mujeres permite corroborar lo anteriormente señalado. El Directorio Nacional del PRD está constituido por 900 personas, es decir, existen 300 cargos de elección disponibles en calidad de “principales” y aquí las mujeres obtienen el 22% (66 cargos) y 600 cargos disponibles de “primera y segunda suplencia” donde las mujeres 267 puestos, de los que 145 de segunda suplencia. ¿En términos generales puede decirse que

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Panamá ha registra avances en materia de participación política de las mujeres?¿Que los espacios de participación para el ejercicio de una plena ciudadanía de las mujeres están siendo cada vez más abiertos? ¿Qué los logros alcanzados en este campo encierran un trabajo de las mujeres en el país? Son preguntas que ameritan la búsqueda permanente de respuestas. Lo cierto es que estos resultados nos plantean que el camino recorrido ha sido largo, y el mapa no está del todo claro.

Tabla 8. Cargos que ocupan las mujeres en las estructuras de poder y decisión de los partidos políticos a los que pertenecen y que se encuentran vigentes en la República de

Panamá, según nivel del cargo,. Año 2011

Partido Político Cargos

De primer nivel De segundo nivel

Partido Revolucionario Democrático

Presidencia de circuito 8-8 Presidencia de circuito 8-9 Presidencia Comarcal Principales de directorio

nacional

Tercera subsecretaría nacional Segunda suplencia de la fiscalía de

honor y disciplina Vice-presidencia de provincia Vice-presidencia de circuitos

Vicepresidencia de distrito Primera suplencia de directorio

nacional Segunda suplencia de directorio

nacional

Partido Popular Integrante de Comité Político Nacional

Secretaría de Formación Integrante de Junta Consultiva Secretaría General de provincia Integrante del Consejo Nacional

de Ética

Suplentes de Consejo nacional de Ética

Sub-secretaria de provincia

Movimiento Liberal Republicano (MOLIRENA)

Secretaría de asuntos administrativos

Secretaría de asuntos de la mujer

Subsecretaría de asuntos internacionales

Subsecretaría de prensa y propaganda

Segunda subsecretaría de juventudes Primera subsecretaría de asuntos de

la mujer Segunda subsecretaria de asuntos de

la mujer

Cambio Democrático Subsecretaria de Junta Directiva

Directora Principales del Comité Político

Nacional (9)

Suplentes del Comité Político Nacional (11)

Suplente del Consejo de Honor y Disciplina (2)

Suplente de la Fiscalía de Disciplina

Partido Unión Patriótica Directora (3)

Partido Panameñista Secretaria ejecutiva de proselitismo

Secretaria ejecutiva de educación Secretaria nacional de la mujer Presidentas provinciales

provinciales (3) Delegadas de provincia (3) Presidenta circuital (2) Presidenta distrital (3)

Segunda subsecretaria de la Junta Directiva

Fuente: Elaborado por Nicolasa Terreros en base a información del Tribunal Electoral en www.tribunalelectoral.gob.pa

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Capítulo 6: LOS MECANISMOS GUBERNAMENTALES DE LA MUJER Dra. Jacqueline Candanedo

6.1. Marco legal internacional La idea de establecer espacios de actuación gubernamental que tomaran como propio las demandas y aspiraciones de las mujeres y le dieran seguimiento a los acuerdos a nivel internacional, se fueron definiendo a inicios de los años ´80, con la aprobación de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, conocida por sus siglas en inglés, como la CEDAW. Esta Convención fue aprobada por Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, y fue ratificada por nuestro país el 22 de mayo de 1981. La adhesión de Panamá a este Tratado internacional, obliga al Estado a adoptar medidas para la eliminación de la discriminación contra las mujeres y a impulsar acciones que procuren cambios en la constitución y las leyes; promover cambios a nivel legislativo a través de instituciones públicas; eliminar prácticas discriminatorias dentro de las autoridades públicas y a modificar o derogar leyes, costumbres y prácticas discriminatorias hacia la mujer. Bajo este escenario, nace en noviembre de 1980, la primera oficina de la mujer creada en Panamá, que según opinión de Urania Ungo57 surge como consecuencia de la ratificación de la CEDAW y de las gestiones de grupos de mujeres y de la CIM. Esta oficina funcionó desigualmente entre los años 1980 hasta 1989, año en que fue reformada y durante un corto tiempo adoptó el nombre de Dirección de Asuntos Legales y Sociales de la Mujer para desaparecer con la invasión.

Si bien esta coyuntura política, debilitó la recién creada instancia gubernamental, no la hizo desaparecer, ya que para 1993 se crea nuevamente un Departamento de la Mujer, adscrito a la Dirección General de Bienestar Social del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. Este Departamento funcionó entre los años 1993 - 1996 año en que nace a lo interno del mismo ministerio, la Dirección Nacional de la Mujer, como “resultado de un nuevo momento de la articulación política y la movilización de las mujeres en Panamá y del entorno internacional favorable surgido del proceso mundial hacia Beijing 95”58

Como lo describe Ungo, la creación de la Dirección Nacional de la Mujer es “el resultado de un nuevo momento de la articulación política y la movilización de las mujeres en Panamá y del entorno internacional favorable surgido del proceso mundial hacia Beijing 95”. Para 1994, se establece la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la mujer, conocida como la Convención Belem Do Pará. En dicha Convención, los Estados miembros se comprometen a adoptar una política de Estado para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer; adoptar medidas jurídicas, legislativas y administrativas que contribuyan al respecto de la dignidad de las mujeres e imponer sanciones a la violencia contra la mujer. Panamá ratificó la Convención de Belém do Pará en 1995, y por Ley 27 de 1995 se tipificaron los delitos de violencia intrafamiliar y maltrato de menores. Seis años más tarde, dicha legislación sobre Violencia Domestica fue modificada por la Ley 38 de 10 de julio de 2001, que

57 Urania Ungo: Las mujeres en el Centenario de Panamá como República: logros, contradicciones y retos. en

http://colaborations.denison.edu/istmo/n07/artículos/mujer.html 58 UNGO, U.: Ibid. Págs.s/n

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adiciona y reforma algunos artículos del Código Penal, del Judicial y deroga artículos de la Ley 27 sobre violencia intrafamiliar. En 1989, el Ministerio de Salud, mediante Resolución No.1145, integra el Primer Grupo Focal Nacional de Mujer, Salud y Desarrollo para promover, ejecutar planes, proyectos, programas y actividades con otros sectores de desarrollo. Entre los años 1990-1994 el Ministerio de Salud da paso al Programa Mujer, Salud y Desarrollo dentro de la Dirección General de Salud y en 1995 se establece en las 14 regiones los puntos focales nacionales. Esta experiencia contribuyó a fortalecer las acciones de la recién promulgada Ley 27 sobre Violencia Intrafamiliar y a operacionalizar el Plan Institucional de Violencia Intrafamiliar. Es importante destacar que le correspondió a esta instancia las acciones de sensibilización y capacitación de esta política de estado dirigida a prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres. En el marco de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing-China en 1995 se promulgó la Plataforma de Acción de Beijing, que a diferencia de las Convenciones anteriores-las cuales tienen carácter de Tratados internacionales-, ésta es una Declaración y Plataforma de Acción, cuyo objetivo fue presentar a los Estados, acciones para promover la potenciación del papel y el adelanto de la mujer, la igualdad de derechos, de oportunidades y de acceso a los recursos, la distribución equitativa entre hombres y mujeres de las responsabilidades familiares, la erradicación de la pobreza basada en el crecimiento económico sostenido y en el desarrollo social. Bajo esta Plataforma de Acción se establecen acciones para la creación y fortalecimiento de los Mecanismos para el Adelanto de la Mujer, señalando que éstas instancias “son los organismos centrales de coordinación de políticas de los gobiernos. Su tarea principal es prestar apoyo en la incorporación de la perspectiva de la igualdad de géneros en todas las esferas de política y en todos los niveles de gobierno”59 Tomando en consideración las acciones establecidas en esta Plataforma de Acción, se crean diversos mecanismos para el adelanto de la mujer, que con la orientación del mecanismo nacional, asumen importantes espacios para alcanzar la equidad de género y la igualdad en las oportunidades.

Es importante destacar que entre los años 1995-1999 se crearon diversos mecanismos de la mujer en entidades como la Universidad de Panamá; el Ministerio de Educación; el Instituto Panameño de Estudios Laborales –IPEL- (1995); el IFARHU (1996) e INAFORP (1998).

Otro hito internacional de gran interés para la promoción y defensa de los derechos de las mujeres, fue la aprobación por parte de Panamá (Ley 17 de 28 de marzo de 2001), del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, aprobado el 10 de diciembre de 1999 por la Asamblea General de Naciones Unidas, el cual entró en vigencia el 22 de diciembre de 2000.

El Protocolo Facultativo de la CEDAW es un instrumento complementario de la Convención, que permite a las partes a reconocer la competencia del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer para examinar las denuncias sobre discriminación y violaciones a los derechos de las mujeres. Este instrumento vino a ofrecer un valioso apoyo para la

59 IV Conferencia Mundial sobre la Mujer: Declaración y Plataforma de Acción de Beijing. Beijing del 4 al 15 de septiembre de

1995. Pag. 91

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implementación de medidas de “acción afirmativa”, que son medidas de carácter temporal adoptadas para disminuir la desigualdad, como por ejemplo, la ley de cuota electoral.

6.2. Las Metas del Milenio y los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM)

En el año 2000, como resultado de la Cumbre del Milenio, 189 países firmaron la Declaración el Milenio, en la sede de las Naciones Unidas, donde se establecieron objetivos y metas para atender la pobreza, el hambre, educación, equidad de género, salud y ambiente. Estos objetivos, que en un inicio comprendían 8 objetivos, 18 metas y 48 indicadores, fueron revisados en el 2008 y se agregaron nuevas metas e indicadores quedando actualmente 8 objetivos, 21 metas y 60 indicadores60 Los ocho (8) Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) se resumen así:

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal. Objetivo 3: Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer. Objetivo 4: Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años. Objetivo 5: Mejorar la salud materna. Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo (malaria) y otras enfermedades. Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Objetivo 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo. De estos Objetivos del Milenio, el 3° ODM es un objetivo referido a lograr la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres, objetivo éste que coincide con la Plataforma de Acción de Beijing y con las acciones que a lo interno se han promovido en los Planes de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.

Este marco legal internacional es básico para comprender el proceso que a lo interno permitió la consolidación del mecanismo nacional y el establecimiento de nuevos mecanismos institucionales, durante estas 2 décadas de referencia.

6.3. Antecedentes Históricos En el primer lustro de la década del ´70, dada las condiciones innegables de desigualdad existentes entre hombres y mujeres, que limitaban el adelanto de las mujeres en diversos ámbitos de la vida social, política, económica, cultural, la Asamblea General de las Naciones Unidas declaran 1975 como el Año Internacional de la Mujer y ejecuta ese mismo año la I Conferencia Mundial de la Mujer. La finalidad de esta Conferencia era la de formular recomendaciones sobre acciones y medidas que debían ser cumplidas por los gobiernos, las organizaciones y la comunidad internacional para lograr la plena igualdad y participación de la mujer. En el marco de la Conferencia de la Mujer, celebrada en México, se proclama el período comprendido entre 1976-1985, como el Decenio de la Mujer y se adopta el Plan Mundial de Acción para el Decenio, cuyos objetivos centrales fueron: Igualdad, Desarrollo y Paz.

60 ONU PANAMA/GABINETE SOCIAL DE LA REP. DE PANAMA: Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tercer Informe

de Panamá. Primera edición. Panamá, junio 2009. Pág. 11

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6.3.1. Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer –CEDAW

Consecuente con esta Declaración, se generaron programas, proyectos y planes para promover el desarrollo de la mujer en diferentes ámbitos. Destaca en este período, la creación por parte de Naciones Unidas, del Instituto Internacional de Investigación y Capacitación para la Promoción de la Mujer (INSTRAW) y el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM); sin embargo ninguno más relevante que la promulgación en 1979, por parte de las Naciones Unidas, de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer –CEDAW. Esta Convención es un instrumento legal que promueve la igualdad de derecho de las mujeres en todos los ámbitos y establece los medios que le permiten ejercer estos derechos. Un aspecto destacable en esta I Conferencia Mundial de la Mujer, fue el desarrollo de un foro paralelo de organizaciones no gubernamentales, quienes debatieron temas diversos a fin de procurar el respeto a la igualdad de derechos de las mujeres. Este foro paralelo se mantendría en todas las demás cumbres de las mujeres. La II Conferencia Mundial de la Mujer se da en 1980, en Copenhague-Dinamarca, reuniendo a 145 estados miembros de Naciones Unidas. En esta Conferencia se reglamentación y ratifica la CEDAW, también llamada “carta de los derechos de las mujeres”, además de aprobar el Programa de acción. En esta Conferencia fue de primordial interés el abordaje de temas como la violencia doméstica y sexual, la atención de la salud, la protección de las mujeres al abuso físico y mental, además de exhortar a las naciones a garantizar el derecho a la propiedad y el control de los bienes, el derecho a la herencia y la patria potestad. Se establecieron una serie de factores que impedían la práctica de los derechos jurídicos, entre ellos el acceso a cargos de poder y mando. Entre los principales resultados de esta Conferencia se identificaron tres esferas de actuación: la igualdad de acceso a la educación, el acceso equitativo a las oportunidades de empleo e igualdad de acceso a servicios adecuados de atención de la salud, para el cumplimiento de los objetivos de igualdad, desarrollo y paz.

Es importante destacar que a final del Decenio de la Mujer, 127 estados miembros habían establecido alguna forma de mecanismo institucional, instituciones encargadas de la promoción de políticas, investigaciones y programas orientados al adelanto de la mujer y su participación en el desarrollo. En Panamá, surge en 1980 la Dirección de Asuntos Legales y Sociales de la Mujer, adscrita al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, como instancia gubernamental para atender asuntos relativos a la promoción y desarrollo de la mujer. Por mandato de la Asamblea Mundial de Mujeres, realizada en el año 1980 en Copenhague, la Organización Mundial de la Salud, crea el Programa Mujer, Salud y Desarrollo e invita a los países a ponerlo en práctica. Es así como se crea en Panamá, en el año 1982, el Programa la Mujer, la Salud y el Desarrollo, concebido como “un programa que debía formar parte de todos los programas de salud los cuales deben ser fortalecidos a través de la planificación, coordinación y ejecución de un conjunto de actividades que permitan incorporar a la mujer (…) al proceso de desarrollo nacional”61

61 SAMUDIO, Enelka de: Informe Ejecutivo del Programa Mujer, Salud y Desarrollo. Nov. 1987. pág. 5

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La III Conferencia Mundial de la Mujer, se celebra en 1985, en Nairobi y el evento se constituye en un foro para el Examen y Evaluación de los Logros del Decenio de la Mujer. La Conferencia en Nairobi abarcó una amplia gama de temas desde empleo, salud, educación, servicios sociales, industria, ciencia, comunicaciones y medio ambiente, además de directrices para fomentar la participación de la mujer en la promoción de la paz, así como prestar asistencia a la mujer en situaciones especiales de peligro. Un aspecto importante de esta Conferencia es que se instó a los gobiernos a que “delegaran responsabilidades en relación con las cuestiones relativas a la mujer a todos los programas y oficinas institucionales. Además, con posterioridad a la Conferencia, la Asamblea General pidió a las Naciones Unidas que establecieran, en los lugares en que aún no existían, centros de coordinación de las cuestiones relativas a la mujer en todos los sectores comprendidos en el marco de la labor de la Organización”62. Este mandato es bien acogido por los Estados miembros, ya que por ejemplo en Panamá empiezan a crearse las oficinas, programas, direcciones o secciones dedicadas a estudiar la problemática de la mujer o a incorporarlas como sujeta activa de las acciones de desarrollo. La IV Conferencia Mundial de la Mujer, desarrollada en Beijing, en 1995 es la cumbre con mayor participación de Estados miembros (189). Marca una diferenciación con las cumbres anteriores, ya que en ésta se adopta una Declaración y una Plataforma de Acción, documento que esboza 12 ámbitos críticos que constituyen obstáculos para el desarrollo de la mujer y se identifican medidas que deben adoptar los gobiernos, la comunidad internacional y el sector privado, a más tardar en el año 2000, para hacer de los derechos de las mujeres, una realidad. Entre las áreas de mayor preocupación expresadas en la plataforma de Acción, está la vinculada a la falta de mecanismos suficientes para promover el adelanto de la mujer, de tal forma que posibilite apoyar la incorporación en todos los órganos gubernamentales de una perspectiva relativa a la igualdad entre los géneros en todas las esferas normativas, incluida la legislación, los programas y los proyectos. Para 1995, ya habían sido creadas la Oficina de la Mujer del Ministerio de Educación, el Instituto de la Mujer en la Universidad de Panamá y el Instituto Panameño de Estudios Laborales (IPEL). Además es importante destacar que para ese año, se crean mediante Decreto Ejecutivo, dos instancias claves: el Consejo Nacional de la Mujer (CONAMU) y la Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU)63

6.4. Accionar de los Mecanismos en el Periodo 1990-2000 Señala B. Barrantes (BARRANTES, 2004: 204) que durante el periodo post invasión, a inicios de la década de los ´90 confluyen diversos sectores del movimiento de mujeres que desde diversos espacios, se aglutinan en dos frentes: el Foro Mujer y Desarrollo y la Coordinadora de Organizaciones para el Desarrollo Integral de las Mujeres (CODIM). Estos colectivos de mujeres, desarrollaran estrategias de concertación y negociación por dos vías: la política a nivel nacional y la búsqueda de financiamiento a nivel internacional. Son estas organizaciones las impulsoras del Plan Nacional Mujer y Desarrollo 1994-2000 y la operativización del mismo

62 En www.un.org/spanish/conferences/Beijing/Mujer2011.htm 63Briseida Barrantes: “El aparato de políticas públicas para la igualdad social femenina y el estatus de las políticas sociales” en

Diez años de Política de las Mujeres en Panamá 1992-2002. Colección Agenda de Género dl centenario. Instituto de la Mujer.

Panamá, 2004. Pág. 204

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como Plan de Acción 1996-2001, instrumento de trabajo entregado al gobierno para que lo asumiera y pusiera en práctica64. Hacia los años noventa, los enfoques de eficiencia y de equidad entran en juego (Arriagada, 1998a). Los mecanismos de género intentaban incorporar el género en las políticas públicas, por medio de políticas orientadas a la equidad de la mujer; se aspiraba a dar cumplimiento a la CEDAW, coordinar planes de acción y políticas gubernamentales dirigidas al mejoramiento y al fomento de la participación de las mujeres, también se pretendía crear condiciones para la igualdad de oportunidades para las mujeres, por medio de la formulación de políticas y programas dirigidos a las mujeres65. Entre los años 1990-1994 el Ministerio de Salud da paso al Programa Mujer, Salud y Desarrollo dentro de la Dirección General de Salud. En 1995 se actualiza en las 14 regiones los puntos focales nacionales; siendo el avance más importante de la época. En ese mismo año se promulga la Ley 27 Plan Institucional de Violencia Intrafamiliar El Ministerio de Salud ha participado como estado miembro en el Programa sobre Mujer la Salud y el Desarrollo, aprobada a Nivel Regional, Mediante la Resolución No.12 del Comité Regional de la OMS y la Resolución No.32 del Consejo Directivo de la OPS. Esta oficina, a su vez forma parte de los mecanismos institucionales para el adelanto en tema de la mujer. Se organiza este mecanismo o instancias y sus funciones en referencia a la Ley No. 4. Del año 1999, por la cual se instituye la “Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en Panamá” (artículo 31).

El Ministerio de Salud ha participado como estado miembro en el Programa sobre Mujer la Salud y el Desarrollo, aprobada a Nivel Regional, Mediante la Resolución No.12 del Comité Regional de la OMS y la Resolución No.32 del Consejo Directivo de la OPS. Esta oficina, a su vez forma parte de los mecanismos institucionales para el adelanto en tema de la mujer. Se organiza este mecanismo o instancias y sus funciones en referencia a la Ley No. 4. del año 1999, por la cual se instituye la “Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en Panamá” (artículo 31). En agosto de 1989, mediante Resolución No.1145, se integra legalmente el Primer Grupo Focal Nacional de Mujer, Salud y Desarrollo para promover, ejecutar planes, proyectos, programas y actividades con otros sectores de desarrollo, siendo este uno de los retos y avances del grupo en mención.

6.5. Accionar de los Mecanismos en el Periodo 2000-2010 En el año 2001 la Ley No.38 de Violencia Domestica .En el 2002 la divulgación de las Normas de atención de la VIF y la Promoción de Convivencia Solidaria. Plan de Igualdad de Oportunidades II. En el año 2004-2009 hemos logrado la creación del Equipo Técnico de Género en salud. Integrado por las direcciones y programas nacionales del Ministerio de Salud y puntos focales regionales. Con cronograma de reuniones concertadas y plan de acción, con proyecciones al 2015, en cumplimiento con los objetivos del milenio. Sus indicadores son:

a. Indicador del grado de institucionalidad de las relaciones interministeriales sobre políticas con perspectiva de género.

b. Indicador de gasto público para el avance de la mujer, por mujer

c. Indicador de institucionalidad

64 Briseida Barrantes: Op Cit. Pág. 204 65 Irma Arriagada: Cambios de las políticas sociales: políticas de género y familia. CEPAL. Serie Políticas Sociales. Santiago

de Chile, abril, 2006. Pág. 18

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Conclusiones y Resultados

Se demuestra, una vez más, que las relaciones de género son relaciones de poder desigual entre hombres y mujeres, que se manifiestan en todos los ámbitos de la vida en sociedad. Concretamente a pesar que la educación es un factor de movilización social, no ha sido suficiente para superar la brecha de género existente en la sociedad panameña.

Uno de los medios más eficaces para lograr la equidad, es la Educación. Por esta razón es impostergable incluir la educación no sexista como una prioridad en todos los niveles y modalidades del sistema educativo panameño. Este esfuerzo se inició hace algún tiempo, pero todavía no se ha generalizado, ni consolidado. Para que este proceso de los resultados esperados se requiere de la toma de conciencia y decisión política en las más altas esferas estatales, que genere un esfuerzo concertado a nivel nacional.

El centro del desarrollo, de las políticas públicas debe ser el bienestar de los seres

humanos, el fortalecimiento de la familia, pero no como una responsabilidad solo de las mujeres. La crianza y el cuidado de los adultos mayores debe ser una tarea del conjunto de la sociedad. Hay que incorporar a los varones, al estado, a las empresas, a la comunidad en general.

La perspectiva de género en el análisis de estos procesos fija la atención en la

existencia de un conjunto particular de relaciones asimétricas, dentro de las economías y la sociedad, basadas en la desigualdad de oportunidades y resultados, aún en presencia de las mismas capacidades.

El Estado panameño no ha desarrollado las políticas públicas necesarias y adecuadas

para que exista igualdad de oportunidades entre los diferentes grupos humanos que habitan en nuestro territorio. La pregunta central de toda política es ¿a quién se orienta?, ¿a quién pretende beneficiar?, ¿a quién sirve en última instancia?, y ¿cuáles son sus impactos diferenciados en la población? Si respondemos a estas preguntas se pondrá en evidencia que las políticas públicas no son neutrales.

La equidad es una decisión política. No es un resultado espontáneo del crecimiento

económico. Es la igualdad de oportunidades la que produce el desarrollo humano sostenible, y no al revés como se pensaba.

El género de las personas puede determinar el nivel de pobreza y el riesgo de

padecerla. En síntesis, la perspectiva de género hace un aporte significativo al análisis de las diferentes oportunidades que tienen hombres y mujeres, ya que lo plantea de una manera integral y dinámica e identifica otras dimensiones en las que se expresa el fenómeno.

Los indicadores de salud recogidos para el año 1990 son incompletos pero reflejan los logros sostenidos de los programas de salud desarrollados en los años setenta y ochenta. Sin embargo, estos indicadores totales no reflejan las desigualdades de género. Los indicadores de salud sexual y reproductiva evidencian la necesidad de integrar los derechos de salud sexual y reproductiva en los derechos a la salud.

107

Desde 1995 las iniciativas a favor de la equidad de género históricamente propuestas por las organizaciones de mujeres, han recibido el apoyo de los organismos de la ONU y de diferentes sectores políticos y gubernamentales. A partir del año 1998, Panamá ha logrado avances en la equidad de género en salud a través de leyes y programas de acción positiva en salud. Sin embargo, estos avances son muy frágiles debido a la permanencia de las desigualdades estructurales. La ENASSER 2009 revela que al final de la primera década del siglo XXI, 72.8% de las mujeres panameñas deciden solas como gastar sus ingresos, y 24% lo hacen en conjunto con su compañero; 87.3% consideran que tienen iguales derechos que los hombres y esta convicción aumenta con la edad, el empleo, el área urbana y la escolaridad.

Sin embargo todavía 9.3% de las mujeres se sienten oprimidas en el hogar, siendo esta

cifra proporcional a la presencia de cinco o más hijos/as, la falta de educación formal, los ingresos muy bajos y en las mujeres indígenas. Por lo tanto, es necesario incorporar a las mujeres en la planificación y evaluación de estas acciones, diseñando programas específicos para las zonas donde la brecha de desigualdades es mayor (mujeres indígenas-mujeres de áreas rurales). Esta participación así como la aplicación real de las leyes de equidad de género reforzaran su autoestima y su autonomía para decidir sobre su propio proyecto de vida y participar de la vida ciudadana.

Igualmente es necesario mantener y extender la diferenciación de las estadísticas por sexo como instrumento para evaluar la evolución de los indicadores de salud y la aplicación de los compromisos estatales para la equidad de género. La coordinación del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales y el apoyo de los organismos de las Naciones Unidas es otro elemento esencial para diseñar políticas sociales y de salud para el desarrollo humano de las mujeres acorde con los derechos humanos y la Constitución panameña.

Es evidente el cada vez más creciente aporte de las mujeres a la economía nacional, sobre todo desde la esfera laboral remunerada. Sin embargo, aún falta mucho por hacer en términos de equidad para lograr la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres para accesar al empleo remunerado en el mercado.

Las mujeres se esfuerzan el doble para conseguir ingresos a través del empleo, dado que estudian más e inclusive asumen mayor carga de trabajo no remunerado que los hombres, sin embargo, no obtienen ocupaciones que le representen una oportunidad de mejoramiento de la calidad de vida por la obtención de mejores ingresos.

Es necesario incluir dentro de las políticas de promoción de empleos, los emprendimientos femeninos66 con el impulso de microfinanciamientos, los cuales son importantes, no sólo para la vida material de las mujeres y sus familias, sino que coadyuvan a procurarse ingresos y romper el ciclo de la pobreza. La variable empoderamiento es la antítesis del paternalismo, de la beneficencia, de la caridad y de cualquier mecanismo que no persiga el generar la persona la autoridad y la habilidad para conducir sus propias vidas. Por tanto, el empoderamiento es importante, en la medida que se estructura como una herramienta para el acceso a las necesidades básicas insatisfechas y especificidades, se convierte en una herramienta de superación de la pobreza.

66 Patiño Martínez, Ana E: “Emprendimiento económico de mujeres y acceso al crédito en Panamá” La Agenda Económica para

las Mujeres (AGEM), Programa del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Panamá, 2008.

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Los compromisos adquiridos por Panamá en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, están aún muy lejos de cumplirse. La crisis económica mundial y la crisis alimentaria, son grandes desafíos en que se hace necesario redoblar esfuerzos en materia de equidad, sobretodo porque Panamá está liderizando las regiones del mundo con mayor desigualdad en la distribución de la riqueza y el consumo.

La autonomía de las mujeres demanda políticas activas para redistribuir el tiempo, promover responsabilidades familiares compartidas entre hombres y mujeres, asumir las crecientes demandas de cuidado como obligación social, y que se adopten las consiguientes medidas presupuestarias que conviertan los logros femeninos en el ámbito laboral y educativo en logros de igualdad.

El reconocimiento del trabajo no remunerado de cuidado, desde la perspectiva de género, implicaría a su vez valorarlo, tanto en términos de su aporte al desarrollo económico, como de su importancia fundamental para el desarrollo humano

En el contexto de esta realidad es necesaria una mayor intervención del Estado en beneficio de las amplias mayorías de la población y ponerse en ruta hacia la construcción de la sociedad justa de hombres y mujeres libres. Es hacía la construcción de este futuro que deben guiarse todos nuestros esfuerzos.

La participación de las mujeres en el ámbito político y el permanente cuestionamiento que subyace alrededor de este derecho, continúa siendo uno de los principales problemas en Panamá. A lo interno de los partidos políticos se evidencia una lucha interna por los espacios de participación y de poder y aquí las mujeres se encuentran en desventaja, la razón fundamental: predomina aún la valoración social que estos son espacios legítimos de los varones. En segundo lugar, lo que ocurre a lo interno de los partidos políticos, es un reflejo de lo que la sociedad proyecta hacia los ciudadanos y ciudadanas sobre la participación de las mujeres en la política; y este se convierte en el más pesado de los obstáculos que enfrentan las mujeres, especialmente aquellas que deciden incursionar en estos espacios, por encima de las barreras que se les imponen.

Cuando las mujeres logran un puesto de poder político, encuentran otras barreras. Ellas se enfrentan ya no a los obstáculos que les impone el partido político, sino que ahora deben aprender las reglas del sistema, en el caso que nos ocupa, las del sistema parlamentario: su dinámica, sus malas o buenas prácticas y por supuesto, la discriminación de sus colegas. Y es aquí donde las mujeres se debaten solas, la mayoría de las veces, entre las agendas y las prioridades de sus partidos, de los gobiernos de turno, y del resto de los sectores de la sociedad, cada uno con sus propios intereses.

A todo este panorama deben sumarse además, el propio contexto de las mujeres políticas, su entorno familiar y su propia realidad como mujeres. En la mayoría de los casos las mujeres que deciden ingresar al campo político, especialmente aquellas que se someten a cargos de elección popular, experimentan procesos de escarnios públicos más severos que los varones. A ellas no solo se les descalifica por el hecho de ser mujeres, lo que equivale a una designación de roles por parte de la sociedad, sino que se les exigen antecedentes personales y familiares intachables –sinónimo de todo aquello que la sociedad considera honesto, íntegro, respetable-. Es decir, exigencias

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que se aplican solo a las mujeres y que se convierten en la medida de valoración de sus actos.

Por supuesto, que esta no es una carga liviana para las mujeres, es demasiado pesada para sobrellevarse, requiere de algo más que vocación y compromiso. ¿Cuáles son los referentes de apoyo para las mujeres en estas circunstancias? ¿Tienen las organizaciones de mujeres algún nivel de compromiso ante este panorama? ¿Existen agendas de trabajo de por medio? ¿Cómo dar cumplimiento a dichas agendas? ¿Están las mujeres preparadas para enfrentar estos obstáculos? En este sentido, podría considerarse la discusión de algunos lineamientos que podrían constituirse en referentes para poder avanzar hacia una mejora, desde el punto de vista cualitativo, de la participación política de las mujeres. A continuación se esbozan algunas ideas para reflexionar al respecto.

La Capacitación; es necesario recrear –crear donde no existen- e implementar transformaciones a los programas de capacitación de las mujeres políticas a lo interno de los partidos políticos. Trabajar en el desarrollo de nuevos abordajes teóricos, profundización del enfoque de género y la participación política de las mujeres. Son dos ejes que requieren ser revisados. Por un lado, prevalece la vieja tesis que sostiene que lo más importante es llevar a más mujeres a ocupar cargos políticos. No obstante, Marta Lamas ha desarrollado extensamente el tema afirmando que “no basta con ser mujer…no siempre las mujeres que acceden a un cargo político se comprometen con la causa de sus congéneres”.

Es necesario desarrollar una conciencia de género, por la importancia que ello adquiere al momento de ejercer un cargo que involucre ejercicio del poder y adopción de decisiones, como es el caso de las diputadas. De ello depende no solo su desempeño y la proyección de un liderazgo genuino (sin réplicas de modelos o estilos de liderazgos que al igual que los propios partidos políticos se consideran en situación de desgaste) también la promoción de la equidad a todos los niveles. El hecho de tener diputadas en la Asamblea Nacional, desprovistas de esta conciencia de género, podría provocar resultados negativos para las mujeres. Asimismo, y como se ha reiterado en diversos foros nacionales e internacionales, las mujeres no se animan a participar en partidos políticos, ni participar de torneos electorales cuando ello supone llevar consigo el descrédito de los partidos políticos y de la política electorera en general.

En segundo lugar, se ubica el tema de la legislación el marco normativo internacional y nacional. En una primera fase del trabajo de promoción de la igualdad de oportunidades para las mujeres, se consideró que el disponer de un conjunto de leyes traería consigo los cambios necesarios para la transformación de un escenario que resultaba desventajoso para las mujeres en los diversos campos: político, social, cultural, económico, etc. Hoy por hoy nos hemos percatado de los grandes avances en esta materia, tal y como ya lo hemos analizado en apartados anteriores. Pero resulta que no es suficiente disponer de un completo marco legal, hace falta, la reglamentación de algunas de estas normativas, la puesta en vigencia de estas normas y la generación de cambios dentro del sistema que las regula.

La lucha por la cuota electoral; continúa siendo un tema de desencuentro, no solo en el seno de la sociedad, también a lo interno de los partidos políticos. Existen avances en materia de las normativas generales y particulares de cada uno de los partidos políticos, tal y como se ha descrito en este documento. Por ejemplo, el posicionamiento del tema

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como parte de la agenda de las organizaciones de mujeres, particularmente del Foro de Mujeres de Partidos Políticos, puede considerarse como uno de los adelantos en esta materia en nuestro país. En este sentido, una de las lecciones aprendidas es la necesidad que existe en el país de generar cambios desde las propias estructuras de los partidos políticos. Es precisamente en estas organizaciones donde habría que focalizar las acciones, que deberían estar encaminadas a exigir el cumplimiento de la Ley de Cuotas Electorales, y la efectiva promoción de la participación de las mujeres en todos los actos y eventos electorales intrapartido. Una vez superada esta etapa a lo interno de los partidos políticos, se habrán sentado las bases para garantizar que las mujeres logren la cuota en los procesos electorales, en la Asamblea Nacional, y en los diferentes espacios públicos.

Las políticas públicas; el Estado panameño ha venido asumiendo en las dos últimas décadas, una serie de compromisos internacionales y nacionales en función de la puesta en práctica de políticas públicas que garanticen la equidad de género. Después de dos planes nacionales de igualdad de oportunidades para las mujeres (PIOM I y II) resulta muy difícil poder hacer una valoración acerca de la incidencia de dichos planes en la institucionalización de una política pública con enfoque de género. El acceso de las mujeres a los espacios de toma de decisión en los diferentes ámbitos de poder, su inserción en la gestión de los grandes temas de interés nacional y la incidencia de los planes nacionales de igualdad de oportunidades, entre otros, serían algunos de los indicadores que nos permitirían determinar hasta qué punto el Estado panameño ha impulsado políticas públicas dirigidas al avance de las mujeres.

Esta experiencia debe servir como marco de referencia para las mujeres políticas que aspiran participar en los próximos procesos electorales de 2014. También puede servir de base para los debates que actualmente se promueven en el país, para la identificación de lineamientos de agendas nacionales y de planes de igualdad de oportunidades por parte de organismos públicos y privados que atienden esta temática.

Acoplamiento de agendas entre organizaciones de mujeres y mujeres de partidos

políticos; un tema sobre el cual se debate muy poco en Panamá. Sin embargo, Ninet Montenegro67 dice que existe la necesidad de construir este puente ya que ello garantizaría trabajar por una agenda común para las mujeres. Pero ocurre lo contrario, ya que existe poca comunicación entre las mujeres de las organizaciones de mujeres y las mujeres de los partidos políticos (que son las que llegan luego a los espacios de poder y toma de decisiones). Esta falta de comunicación impide el trabajo conjunto en una agenda común, pues al final lo que sucede, según Montenegro, es que prevalece la agenda del partido político y no la de las organizaciones de mujeres.

67

www.idea.int/publications/wip/upload/chapter_02a-CS-Guatemala

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• Ley N° 22 de 14 de junio de 1997, por la cual se reforma el Código Electoral y se adoptan otras medidas. (Incorpora la cuota electoral del 30% de participación femenina).

• Ley N° 4 del 29 de enero de 1999, por la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.

• Decreto Ejecutivo N° 53 de 25 de Junio de 2002. Por la cual se Reglamenta la Ley N° 4 del 29 de enero de 1999, por la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.

• Ley N° 17 de 28 de marzo de 2001, que aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación c contra la Mujer.

• Ley No. 4 de 22 de mayo de 1981, que ratifica la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, (CEDAW).