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UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS
DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
LA EXPERIENCIA DE CONAMA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
ANÁLISIS DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGISTER EN GESTIÓN Y POLITICAS PÚBLICAS
MARCELA SANDRA PONCE VILLARROEL
PROFESOR GUIA: MARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA
MIEMBROS DE LA COMISION: ALVARO VÁSQUEZ VALDIVIA
JOSÉ INOSTROZA LARA
SANTIAGO DE CHILE
AÑO 2011
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RESUMEN DE LA TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS POR: Marcela Sandra Ponce Villarroel FECHA DE EXAMEN: PROF. GUÍA: María Angélica Pavez García
LA EXPERIENCIA DE CONAMA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: ANÁLISIS DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS
El derecho de acceso a la información es reconocido como un derecho fundamental. La información en sí constituye un elemento indispensable para el ejercicio de otros derechos e impacta directamente en la calidad de vida de las personas. En este contexto, la implementación de acciones orientadas a dar cumplimiento a la Ley 20.285, que desde 2009 regula en Chile el derecho de acceso a la información pública, requiere un enfoque de derechos, en tanto sitúa a las personas como foco principal y al Estado como garante de estos derechos. Este estudio, busca conocer la experiencia concreta de un servicio público y el enfoque desde el cual ha abordado la implementación de esta ley, identificando para ello todas las acciones y diseños contemplados, así como los registros acumulados respecto a las solicitudes ingresadas y la gestión de éstas. También se consideró la opinión y evaluación de los funcionarios involucrados, tanto en el diseño, como en la implementación. El análisis, buscó responder interrogantes tales como: cuál es el objetivo de la institución en materia de acceso a la información, cuáles son las prioridades, cuál fue el diseño definido para cumplir con esta ley, cómo se integra esta obligación legal en la gestión interna, quiénes participan, de qué manera, cuáles son los recursos destinados, cuál es la evaluación de la institución y finalmente dónde y de qué manera se incorporan las personas en este diseño. A la fecha, la institución evalúa positivamente el cumplimiento de esta ley de Acceso a la Información Pública, considerando para ello los plazos en que se gestionan y envían las respuestas a los usuarios y también la cantidad de amparos ingresados ante el Consejo para la Transparencia. No hay cuestionamientos respecto al sentido de este derecho y al objetivo principal: que las personas tengan acceso a la información pública. Queda en evidencia que el acceso a la información pública en esta institución, adolece de un enfoque adecuado, toda vez que se aprecia un cumplimiento más apegado a la forma que al fondo del concepto transparencia. Por otra parte, en términos del modelo de gestión, el cumplimiento alcanzado, no está basado en un proceso sostenible en el tiempo, sino en la eficiencia o en la recarga de responsabilidad de algunas personas. Desde la perspectiva del enfoque de derechos, se concluye que el efectivo respeto y cumplimiento del derecho de acceso a la información pública requiere que la institución reconozca el valor de este derecho en una sociedad democrática, no sólo como mecanismo de accountability o transparencia, sino como un derecho que impacta en la calidad de vida de las personas, que sitúe a las personas como foco de las acciones en materia de acceso a la información pública; que asuma la protección de este derecho como parte de su gestión y no como el cumplimiento de las funciones de una Oficina y finalmente, que promueva este
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derecho, en orden a cumplir con el sentido del reconocimiento de un derecho humano, como es la protección de quienes son más vulnerables. En este contexto, se plantean recomendaciones concretas en orden a mejorar el acceso a la información pública y a generar un proceso sostenible en el tiempo, que incluya a las personas y que permita evaluar la gestión y el efectivo cumplimiento de este derecho.
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ABSTRACT
El respeto del derecho de acceso a la información en la institucionalidad pública debe realizarse desde el enfoque de derechos, como una manera de asegurar su efectiva protección y promoción. En este estudio se analiza la experiencia concreta de un servicio, para determinar el enfoque utilizado, a fin de realizar recomendaciones que permitan incorporar este enfoque.
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LA EXPERIENCIA DE CONAMA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: ANÁLISIS DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS
Contenido
I. Introducción ................................................................................................................................................ 7
1. Objetivos y relevancia del estudio ..................................................................................................... 9
2. Metodología e Instrumentos................................................................................................................10
Dimensiones de Análisis: ......................................................................................................................11
II. Marco Conceptual ...................................................................................................................................13
1. Enfoque de derechos .......................................................................................................................13
2. Derecho de acceso a la Información pública, un derecho fundamental. ........................................16
2.1 Alcances y límites del derecho de acceso a la información pública ...............................................20
2.2 Derecho a la Información y Democracia ........................................................................................22
2.3 Acceso a la información Ambiental ................................................................................................25
3. Estándares internacionales en materia de acceso a la información pública .......................................27
3.1 Ley Modelo sobre Acceso a la Información ...................................................................................30
3.2 Consideraciones para elaboración de una Política de Gestión de la Información ........................32
III. Antecedentes Nacionales sobre Acceso a la Información ...................................................................36
1. Transparencia y probidad en la gestión pública en Chile tras el retorno al sistema democrático .....36
2. Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del
Estado (Ley 20.285) ..................................................................................................................................40
2.1. Aspectos relevantes de la Ley 20.285 ...........................................................................................42
2.2 Críticas, debilidades y complejidades de la Ley ............................................................................44
IV. Comisión Nacional del Medio Ambiente: hacia el acceso a la Información Pública ...........................47
1. Prolegómenos en materia de información ..........................................................................................48
2. Implementación de las Oficinas de Información (OIRS) .......................................................................48
2.1 Incorporación de la calidad en las OIRS .........................................................................................52
3. Ley 20.285: acciones institucionales para su adecuado cumplimiento ...............................................55
3.1 Modelo de gestión institucional para el acceso a la información pública .....................................57
4. Cumplimiento de la Ley 20.285 en el primer año de la entrada en vigencia ......................................66
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5. Ministerio del Medio Ambiente ...........................................................................................................71
5.1. Evaluación de cumplimiento de la ley 20.285 en la actual institucionalidad................................74
V. Análisis de la implementación y puntos clave ......................................................................................80
1. Enfoque sobre el derecho de acceso a la información ........................................................................81
2. Modelo de gestión ...............................................................................................................................82
3. Instrumentos de Gestión ......................................................................................................................87
4. Cumplimiento .......................................................................................................................................88
VI. Conclusiones y Recomendaciones .........................................................................................................90
1. Conclusiones.........................................................................................................................................91
2. Recomendaciones ................................................................................................................................93
2. 1. Definir e implementar una política de información institucional ...............................................94
2. 2. Integrar el derecho de acceso a la información pública como objetivos de desarrollo
institucional ..........................................................................................................................................97
2.3 Mejorar procedimientos y /o mecanismos de acceso a la información pública............................97
2.4. Implementar sistemas de verificación y calidad ........................................................................100
2.5 Elaborar indicadores para medir el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública
............................................................................................................................................................101
Bibliografía .................................................................................................................................................103
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I. Introducción
El Acceso a la Información Pública hoy es reconocido no sólo como herramienta de
accountability o para mejorar la participación efectiva y eficaz de los ciudadanos, sino también
como un derecho que permite resguardar otros derechos fundamentales. Pese a ello, se trata
de un tema relativamente nuevo para los gobiernos y para las personas. Por ello, aun cuando
muchos países han elaborado leyes específicas para garantizar y regular este derecho, el acceso
a la información pública sigue siendo un tema complejo, que genera debate y tensiona las
sociedades, especialmente cuando recién comienza a formar parte de su agenda pública.
Chile no ha escapado a la tendencia mundial en esta materia, así es como en abril de 2009,
nueve meses después de su promulgación, entró en vigencia la Ley sobre Transparencia de la
Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado. Sin duda, un gran
avance para un sistema democrático, especialmente porque incorpora altos estándares en esta
materia, como es la creación de un organismo de carácter autónomo, cuya finalidad principal es
cautelar el adecuado cumplimiento de esta Ley.
Esta normativa, aplaudida por todos lo sectores de la sociedad chilena, constituye la respuesta
al trabajo de muchos, tanto en materia de profundización del sistema democrático, de calidad
del Estado, así como también de quienes se han dedicado a la defensa y promoción de los
Derechos Humanos.
La Ley en particular tiene su origen en una moción parlamentaria presentada el 2005 y más
tarde en la indicación sustitutiva del Ejecutivo, en 2006. Sin embargo, ya desde fines de los
noventa, se habían presentado propuestas relativas a la incorporación de los principios de
Probidad y Transparencia en la normativa pública. Más tarde, los escándalos de corrupción
pública, sumado a exigencias internacionales en materia de transparencia, así como el fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes, que junto con afirmar que
el acceso a la información pública constituye un derecho fundamental, condenó a Chile como
violador de este derecho, impulsaron definitivamente la materialización de esta legislación.
Pese a lo positivo y al avance que significa para un país contar con una Ley de este tipo, la
experiencia internacional en esta materia indica que las leyes no han sido suficientes para hacer
que el acceso a la información pública sea una práctica habitual, tanto desde la perspectiva de
quienes generan la información y la administran, como de parte de las personas que la
demandan. Ciertamente, se trata de una política pública que requiere diseñar e implementar
procedimientos, funciones y concepciones respecto a la información al interior de los servicios,
pero además requiere un trabajo en materia de promoción y capacitación, dirigida tanto a los
funcionarios públicos, como también a la sociedad en general.
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Asimismo, desde la perspectiva del Estado, el enfoque de derechos aparece como un marco
conceptual adecuado para la implementación de esta política pública, en orden a cautelar de
mejor manera el cumplimiento de este derecho. Ello, en la medida que este enfoque concibe a
las personas como sujetos de derecho, no objetos de un servicio, una base conceptual que tiene
importantes consecuencias desde la perspectiva de la exigibilidad y cumplimiento del derecho.
En este contexto y tal como lo han experimentado otros países, los servicios públicos chilenos
han debido incorporar nuevos procesos e implementar acciones para dar cumplimiento a la
normativa. Si bien, a más de dos años desde la entrada en vigencia de la Ley, la evaluación
general del Gobierno, así como la de algunos organismos no gubernamentales y del propio
Consejo para la Transparencia, ha sido en gran medida positiva, respecto a los servicios de la
administración central, la realidad de las instituciones es diversa, y, por ende, también lo es el
balance respecto a los avances y dificultades.
Este Estudio de Caso busca conocer la experiencia concreta de un servicio, la Comisión Nacional
del Medio Ambiente, respecto a la implementación de esta política pública, esto es, a las
acciones desarrolladas para dar cumplimiento a las obligaciones de la Ley 20.285, sobre
Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado,
particularmente en materia de gestión y respuesta de solicitudes, con el objetivo de identificar
los mecanismos que aseguran el resguardo de este derecho a las personas y el enfoque desde el
cual se ha implementado esta política pública.
Como resultado de este estudio, se busca identificar oportunidades de mejora desde el enfoque
de derechos, con el fin de asegurar el adecuado cumplimiento, protección y promoción de este
derecho, reconocido a nivel internacional, como fundamental para las personas y las sociedades
democráticas. Asimismo, se busca aportar a la gestión institucional, especialmente porque
luego de la modificación legal de la institucionalidad ambiental, en 2010, existen nuevos
servicios relacionados, como son el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación
Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, los cuales, si bien heredaron la
experiencia que en esta materia tuvo la Comisión Nacional del Medio Ambiente, tienen nuevas
estructuras organizacionales y muchos funcionarios que recién se incorporan al sector público,
por lo cual podría constituir un escenario adecuado para iniciar nuevas prácticas en esta
materia.
El Estudio se compone de seis capítulos, el primero da cuenta de los objetivos y la relevancia del
estudio, el segundo entrega el marco conceptual que guiará este trabajo, principalmente el
enfoque de derechos como perspectiva de abordaje del acceso a la información, como ejemplo
específico de este derecho, el acceso a la información ambiental, así como estándares
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internacionales en esta materia; el tercer capítulo aborda el desarrollo que el tema ha tenido en
el país y un resumen con los aspectos más relevantes de la normativa chilena; el cuarto
presenta el desarrollo que el acceso a la información ha tenido en la Comisión Nacional del
Medio Ambiente, desde las primeras acciones implementadas en esta materia, hasta la
actualidad, en este capítulo se incorpora el desarrollo que ha tenido el acceso a la información
pública en el Ministerio del Medio Ambiente. En el quinto capítulo se realiza un análisis de los
puntos clave para la implementación de esta obligación legal, y su estado de desarrollo en la
institución; finalmente en el sexto capítulo se entregan las principales conclusiones,
recomendaciones y propuestas de mejora, orientadas al desarrollo de un modelo de gestión
que asegure el derecho de acceso a la información pública, desde la perspectiva de los derechos
humanos.
1. Objetivos y relevancia del estudio
El ejercicio del derecho de acceso a la información pública no sólo depende de la exigibilidad de
éste por parte de las personas, más aún cuando se trata de un derecho poco conocido por la
sociedad en general. En este contexto, y teniendo como consideración principal que se trata de
un derecho fundamental de las personas, el Estado es el llamado en primera instancia a promo-
ver este derecho mediante distintas acciones, entre las cuales está el establecimiento de las
condiciones básicas para el efectivo ejercicio de este derecho. En el caso chileno, y luego de más
de dos años desde la entrada en vigencia de la Ley, resulta interesante conocer y analizar de qué
manera una institución pública se ha hecho cargo de cumplir esta normativa, a fin de identificar
las posibles modificaciones que sería necesario introducir, en la perspectiva de cumplir con la
ley, en el marco de los derechos fundamentales, identificando por ejemplo el modelo de gestión
diseñado e implementado en materia de acceso a la información pública y los resultados obte-
nidos.
De acuerdo al estudio de caso “La experiencia de Chile en el Acceso a la Información” (Sousa,
2010), a ocho meses de entrada en vigencia de la ley, entre los aspectos más importantes que
era necesario mejorar, desde la perspectiva del cumplimiento, por una parte estaban asociados
a la claridad normativa de la ley, pero también, a nivel de los servicios, se requería abordar la
gestión documental y el tema informático.
Precisamente y luego del diagnóstico general que nos presenta el autor de dicho estudio,
resulta relevante conocer el caso de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en su calidad de
servicio base para la actual institucionalidad ambiental. Cabe recordar que en conformidad con
la Ley 20.417, que modifica la Ley General de Bases del Medio Ambiente, desde 2010, Chile
comenzó a implementar un significativo cambio en materia de institucionalidad ambiental. Los
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nuevos servicios, Ministerio del Medio Ambiente, Servicio de Evaluación Ambiental y
Superintendencia del Medio Ambiente, al encontrarse en plena etapa de instalación, tienen la
oportunidad de recoger los aprendizajes de la institución anterior e incorporar en su actual
organización y modelo de gestión, las mejoras necesarias en materia de acceso a la información,
no sólo para cumplir adecuadamente con la ley 20.285 y así asegurar un adecuado respeto de
este derecho humano, sino también para aprovechar dicho cumplimiento en beneficio de la
gestión institucional.
Objetivo General
Describir y analizar las acciones diseñadas e implementadas en la Comisión Nacional
del Medio Ambiente para dar cumplimiento a la Ley de Acceso a la Información, con
la finalidad de identificar los aspectos que es necesario mejorar, a fin de adecuar el
cumplimiento de la institución y la mejora de la gestión, desde el enfoque de dere-
chos.
Objetivos Específicos
I. Describir y analizar la gestión institucional para dar cumplimiento a la Ley 20.285
en la CONAMA.
II. Conocer las percepciones de los funcionarios y directivos de la institución sobre el
acceso a la información y su incorporación en la gestión institucional.
III. Identificar los aspectos claves en la gestión de solicitudes de información pública.
IV. Proponer acciones orientadas a facilitar, promover y difundir el derecho de acceso
a la información pública en la actual institucionalidad ambiental.
2. Metodología e Instrumentos
En términos metodológicos, este estudio, de carácter descriptivo y analítico, ha utilizado
fuentes de información secundaria, tanto nacional e internacional, particularmente instructivos,
reglamentos generados por el Gobierno, el Consejo para la Transparencia, la CONAMA,
organismos internacionales como la OEA, Naciones Unidas e investigaciones realizadas respecto
a la experiencia mexicana, principalmente por el Instituto Federal de Acceso a la Información
(IFAI). Asimismo, el análisis se ha basado en el enfoque de derechos, a fin de incorporar una
perspectiva más integral e incluyente de las personas en la construcción de políticas públicas.
Todas estas fuentes han permitido recopilar los antecedentes y el enfoque desde el cual se
aborda el estudio, al mismo tiempo, han servido de base para analizar comparativamente los
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estándares internacionales con la normativa chilena y el cumplimiento de las obligaciones
legales, en el modelo de gestión diseñado e implementado por parte de CONAMA.
Por otra parte, se reconstruyó la historia institucional en materia de acceso a la información, en
base a entrevistas con actores claves y a documentación existente sobre esta materia. Además,
se diseñó una encuesta y un cuestionario, para conocer las percepciones y opiniones de los
encargados OIRS y funcionarios involucrados en los procesos de gestión de solicitudes de
información de la institución, respecto a la importancia de este derecho, a las acciones
implementadas o necesarias de implementar, así como respecto a la responsabilidad frente a
este derecho por parte de quienes trabajan en el sector público.
Por otra parte, identificaron los procesos formales y las prácticas desarrolladas en la institución
para cumplir con la Ley de acceso a la información. Además, se sistematizaron y analizaron los
datos estadísticos recogidos por la Oficina de Gestión de Calidad y Transparencia1, encargada de
la implementación de esta ley en la institución. Estos datos permitieron tener una visión
respecto a cómo se desarrolla el proceso interno de gestión de solicitudes, las materias
consultadas, quienes consultan, los tiempos de respuesta, así como de las respuestas
entregadas a los solicitantes.
Con la base de este trabajo previo y a la luz de las reflexiones generadas, se identificaron
recomendaciones para implementar en la nueva institucionalidad ambiental, de acuerdo con las
exigencias de la Ley 20.285 y del Consejo para la Transparencia, así como también respecto a
las obligaciones y estándares existentes a nivel internacional en el tema ambiental en particular.
Dimensiones de Análisis:
Para efectuar el análisis y evaluación de las acciones desarrolladas por la institución para dar
cumplimiento a la ley 20.285, se utilizarán cuatro grandes dimensiones. La definición de éstas
busca conocer cómo se ha entendido esta ley, en el marco de la gestión interna, así como
analizar el diseño implementado para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
establecidas, en términos de su efectividad y eficiencia y finalmente conocer los resultados
obtenidos.
1. Enfoque: Conceptualización del derecho de acceso a la información pública.
Acciones definidas, estrategia. Integración en la gestión
(desempeño y planificación) y estructura orgánica.
1 En la cual trabajaba la autora de este estudio y quien estuvo a cargo de registrar estos datos.
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2. Modelo de gestión: Planificación, metas, procesos, roles, mecanismos de acceso,
control y evaluación, recursos destinados.
3. Instrumentos de gestión: Elaboración de instrumentos oficiales, tales como instrucciones,
resoluciones u otros para contribuir al cumplimiento de este
derecho y recursos destinados.
4. Resultados: Cumplimiento de obligaciones establecidas en la ley en términos
de plazos, entrega de respuestas. Cantidad de amparos ante el
Consejo y medición de la satisfacción de las personas.
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II. Marco Conceptual
En este capítulo se abordará el enfoque de derechos como marco conceptual para este estudio.
Asimismo, se dará cuenta del desarrollo que ha experimentado el acceso a la información
pública a nivel internacional, en términos del significado y de su evolución normativa. Como
punto de partida, se ahondará en la evolución del derecho de acceso a la información pública,
hasta ser reconocido como un derecho humano. Asimismo, se desarrollará el concepto de
información pública, su alcance y limitaciones, con la finalidad de entender de qué hablamos
cuando se exige y se compromete el resguardo de este derecho y cómo se relaciona con el
sistema democrático. Junto con ello, se incluyen los estándares internacionales respecto a este
derecho, particularmente mediante la descripción de la llamada Ley Modelo de Acceso a la
Información Pública elaborada por la Organización de Estados Americanos OEA, con la finalidad
de conocer qué es aquello que se debe resguardar y con ello tener una visión crítica de la
normativa nacional.
Por otra parte, también se incluye el desarrollo que a nivel internacional ha tenido el derecho a
la información ambiental, como una parte del derecho de acceso a la información pública. Con
estos antecedentes, se busca enmarcar el análisis particular que motiva este estudio, así como
comprender la relevancia de implementar una Ley como la 20.285 y los desafíos que implica
para el país y para los servicios públicos, especialmente en el caso de la institucionalidad
ambiental.
1. Enfoque de derechos
El enfoque basado en derechos, se fundamenta en el reconocimiento de que las personas son
los titulares de los derechos, por lo que pueden demandarlos y el Estado está obligado a respe-
tarlos. En palabras de Abramovich (2006, p. 36) “Las acciones que se emprendan en este campo
no son consideradas solo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la
vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas
por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones y las obligaciones
requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento”.
El enfoque de derechos en las políticas, considera el derecho internacional sobre derechos
humanos como un marco conceptual. “Desde el punto de vista normativo está basado en las
normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional está
orientado a la promoción y la protección de los derechos humanos. Su propósito es analizar las
desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las
prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia
de desarrollo. (Naciones Unidas, 2006).
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De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, “los derechos humanos son garantías jurídicas universales que protegen a los
individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las libertades y los
derechos fundamentales y con la dignidad humana”. En este sentido, agrega, “La legislación en
materia de derechos humanos obliga a los gobiernos (principalmente) y otros titulares de
deberes a hacer ciertas cosas y les impide hacer otras” (Naciones Unidas, 2006). El
reconocimiento de los derechos humanos constituye de cierta manera un mecanismo para
mejorar el balance entre quienes detentan el poder y aquellos que se encuentran más excluidos
o vulnerables e implica una obligación positiva respecto a respetar, proteger y hacer cumplir los
derechos humanos.
Este enfoque, nace fundamentalmente para asegurar el respeto de los derechos de las personas
excluidas, marginadas o cuyos derechos están en riesgo de ser vulnerados, por lo que constituye
un mecanismo para contribuir a la equidad. Por ello, el enfoque de derechos es planteado como
una necesidad para potenciar el desarrollo humano, tanto porque se lo concibe como moral y
jurídicamente correcto, como porque permite alcanzar resultados mejores y más sostenibles
(Naciones Unidas, 2006). Así, desde la perspectiva de un enfoque de derechos, la discriminación
es necesaria para disminuir o eliminar las diferencias o deficiencias que imposibilitan a las
personas a acceder o hacer uso de sus derechos. Aunque parezca paradojal, mediante un trato
desigual se busca no discriminar.
La importancia de los derechos humanos como marco de acción para el desarrollo humano, fue
planteada en el Informe de Naciones Unidas del año 2000. En este documento, se planteó la
importancia de la perspectiva de los derechos humanos en la superación de la pobreza, en
evitar discriminación, así como en el desarrollo de una democracia más participativa.
En este contexto, desde la perspectiva del enfoque de derechos, es necesario regirse por los
principios de derechos humanos:
Universalidad e inalienabilidad: Los derechos humanos son universales e
inalienables, para cualquier ser humano en el mundo.
Indivisibilidad: Los derechos humanos son indivisibles e inherentes a la dignidad de
todo ser humano. Tienen el mismo valor.
Interdependencia e interrelación: Los derechos humanos pueden depender entre sí
para su realización.
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Igualdad y no-discriminación: Los derechos humanos no admiten discriminaciones de
ningún tipo, todos los seres humanos son iguales y tienen los mismos derechos
fundamentales.
Participación e inclusión: es un derecho de toda persona la posibilidad de participar y
contribuir al desarrollo de la sociedad.
Responsabilidad e imperio de la ley: Los Estados y quienes tienen responsabilidades y
deberes en esta materia, son los llamados a resguardar y hacer cumplir los derechos
humanos.
La incorporación de este enfoque en el desarrollo e implementación de políticas públicas, tiene
como consecuencia concebir a las personas como sujetos de derechos, lo que implica que éstas
pueden exigir el cumplimiento de éstos, mientras que el Estado tiene el deber de resguardarlos
y promoverlos. Así, el desarrollo de las políticas públicas, requiere mecanismos de control que
aseguren o resguarden su adecuado cumplimiento y especialmente su promoción.
Desde esta perspectiva, los derechos no pueden depender de discrecionalidades de los estados,
al mismo tiempo, no admiten violaciones o vulneraciones, por el contrario, el enfoque de
derechos asegura la promoción y la generación de condiciones adecuadas para resguardar el
disfrute de estos derechos. Por lo tanto, el respeto de los derechos, no puede estar supeditado
a temas como el presupuestario o a objetivos institucionales, por ejemplo. Por ello, cuando no
son los estándares de derechos los que guían la elaboración e implementación de políticas, es
factible, como dice Abramovich, encontrar políticas públicas exitosas, pero que vulneran
derechos.
En el caso del derecho de acceso a la información, que como veremos más adelante constituye
un insumo básico para la activa participación en la sociedad, el enfoque de derechos mejora las
condiciones para la inclusión de poblaciones marginadas o excluidas, en los asuntos de interés
común. Asimismo, mejora sus posibilidades de integración y de acceder a una mejor calidad de
vida o, simplemente a conocer sus derechos.
De acuerdo con Abramovich (2006, p. 49): “no es difícil tender puentes y establecer relaciones
entre el campo de los derechos humanos y los principios que suelen orientar o guiar las políticas
y estrategias de desarrollo. El potencial encuentro entre estos ámbitos dependerá en gran
medida de la decisión de cambiar la lógica de formulación de ciertas políticas públicas y sus
niveles de universalidad, transparencia y fiscalización.
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2. Derecho de acceso a la Información pública, un derecho fundamental.
En 1946, durante la Primera Sesión de Naciones Unidas, se reconoció que la libertad de
expresión es un derecho fundamental, el cual quedó plasmado en la Declaración Universal de
Derechos Humanos (1948), en su artículo 19:
“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir
informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier
medio de expresión”.
Si bien existen antecedentes previos respecto al reconocimiento del derecho a la libertad de
expresión, como es la Declaración de Independencia de Estados Unidos y la Declaración de los
Derechos y Deberes del Hombre y el Ciudadano, en 1776 y 1789, respectivamente, por su
alcance, la Declaración Universal marca un hito en el reconocimiento de los derechos
fundamentales y constituye el comienzo formal del sistema de protección de los mismos.
De manera casi simultánea, en 1948, la Organización de Estados Americanos, en su Declaración
de Derechos y Deberes del Hombre, también consigna la libertad de expresión y opinión como
un derecho de las personas. Asimismo lo hacen otros acuerdos y tratados internacionales, como
la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 13 (1969), la Convención
Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en vigencia
desde 1953) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1976). Pese a que este
derecho fue explicitado como la libertad de investigar, recibir información y difundirla, la
interpretación respecto a su alcance y la relevancia de su ejercicio, formó parte de un proceso
que caminó a la par de la profundización de la democracia y también de la valoración respecto
al rol de los sujetos en las decisiones de interés común, todo lo cual demoró su efectivo
resguardo y promoción. En este desarrollo, también fue muy importante la evolución que
registraron las nuevas tecnologías de información y con ello el acceso a otros modos de
comunicación.
Ahora bien, parte importante del proceso de evolución y desarrollo del derecho a la informa-
ción, desde la perspectiva de derechos humanos, dice relación con el trabajo realizado por el
Relator Especial para la Promoción y Protección de este derecho, que el año 1993 designó Na-
ciones Unidas. Precisamente, como consecuencia de la experiencia recogida y la realidad del
ejercicio de este derecho en la comunidad internacional, en el primer informe que este relator,
Abid Hussain, presentó durante el 51º período de sesiones de la Comisión de Derechos Huma-
nos en el año 1994, encontramos una de las primeras interpretaciones respecto al alcance del
derecho a la libertad de expresión y opinión, así como su relación con el acceso a la información
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pública. Hussain planteó que la información cumple un papel social y político y que constituye
una libertad que debe gozar de protección
Posteriormente, en 1998, en el informe presentado durante el 54° período de sesiones de la
Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, el Relator Especial, amplió y clarificó su
posición respecto al significado de este derecho, afirmando que (Hussain, 1998):
“(…) el derecho a buscar, recibir y difundir información impone una obligación positiva a
los Estados de garantizar el acceso a la información en particular la información que el
gobierno conserva en todo tipo de sistemas de almacenamiento o de recuperación…”
Por su parte, en 1997, la Organización de Estados Americanos (OEA), crea la Relatoría Especial
para la Libertad de Expresión, cuya labor también implicó la definición del alcance de este dere-
cho, particularmente a través de la Declaración de los Principios sobre la Libertad de Expresión
(2000), específicamente del principio 4.2
“El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este
principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas
previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace
la seguridad nacional en sociedades democráticas”.
De esta manera, el sistema internacional de los derechos humanos formaliza el alcance de la
libertad de expresión y opinión, explicitando que el derecho a la información forma parte de
este derecho fundamental, el cual posibilita a las personas conocer información que posee el
Estado, como un aspecto fundamental para el desarrollo del sistema democrático.
Si bien el acceso a la información pública comenzó a ser normado en algunos países, de manera
previa a este reconocimiento internacional3, la mayor expansión de este proceso se produjo en
los últimos treinta años, de manera coincidente con la declaración formal y explícita que
diversos instrumentos e instancias internacionales de protección de los Derechos Humanos, han
realizado respecto a la relevancia del derecho a la información, particularmente del acceso a la
información pública.
2 En el año 1999, en una declaración conjunta entre el Relator Especial de Naciones Unidas para la libertad de
expresión y opinión, el Relator Especial de la OEA para la libertad de expresión y el representante de la
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación señalan
que “Implícito en la libertad de expresión está el derecho de toda persona a tener libre acceso a la información y a
saber qué están haciendo los gobiernos por sus pueblos, sin lo cual la verdad languidecería y la participación en el
gobierno permanecería fragmentada” 3Ya desde 1776, Suecia contaba con la Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas”.
Mucho tiempo después encontramos legislaciones en Colombia (1888), Finlandia (1951) y Estados Unidos (1966).
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En este contexto, el fallo Claude Reyes vs. Chile, de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, constituye uno de los antecedentes más relevantes de la jurisprudencia internacional
en materia de acceso a la información pública, en tanto es la primera vez que una Corte
Internacional reconoce este derecho de manera explícita. En la sentencia, la Corte detalla e el
alcance del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, señala las
condiciones que deben acompañar el adecuado cumplimiento de este derecho, establece los
límites o excepciones, y además define que el Estado es responsable de asegurar el
cumplimiento de este derecho.
“la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a
“buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el
acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen
de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las
personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de
forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta
fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el
acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de
acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en
que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que
ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta
forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del
derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de
manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y
de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.”.
En este punto la Relatoría Especial de la OEA para la Libertad de Expresión considera que con
este fallo, “se deja de lado en el Sistema Interamericano un régimen de acceso limitado a
documentos oficiales o a registros” y agrega “Si bien no se define en la sentencia qué debe
entenderse por información, la Relatoría entiende que tal concepto tiene un sentido amplio”
(Derecho de Acceso a la Información, OEA, 2007, pag.38).
Asimismo, en el fallo Claude Reyes, la Corte señala claramente que el principio rector del acceso
a la información debe ser el de máxima divulgación y ello implica no sólo dar respuesta a las
solicitudes de información pública, sino también cumplir una obligación activa de los estados,
respecto a disponer, sin mediar una petición al respecto, aquella información de interés público.
Por su parte, las excepciones a la entrega de la información, deben estar claramente definidas y
publicitadas.
19
El reconocimiento y valoración que dicha Corte hizo del derecho de acceso a la información pú-
blica, constituye un hito en el desarrollo que hasta entonces había tenido este tema, situándolo
como un derecho universal. También se le reconoce su relevancia en tanto permite el ejercicio
de otros derechos humanos, no sólo políticos o civiles, sino también los llamados de segunda y
tercera generación y que están asociados más a la calidad de vida de las personas y al resguardo
de la cooperación e identidad de los pueblos.4
Figura 1: Antecedentes del Caso Reyes vs Chile
4 De acuerdo con algunas clasificaciones existen tres generaciones de derechos humanos, la primera que comprende los civiles y
políticos, la segunda los eeconómicos, sociales y culturales y la tercera los derechos de los pueblos y de la solidaridad.
20
Más recientemente, en 2009, la Corte Europea de Derechos Humanos también reconoció el
derecho de acceso a la información pública como parte del derecho de libertad de expresión y
opinión5, fallo que viene a complementar y continuar el desarrollo conceptual y judicial de este
derecho a nivel internacional. De la misma forma, este fallo también permite potenciar la
promoción de este derecho, tal como ha sido el caso de Claude Reyes.
Este desarrollo conceptual y jurídico del derecho de acceso a la información, también se ha
traducido en el desarrollo de regulaciones legales en diversos países. De acuerdo con la
publicación de Roger Vleugels “Overview of all 90 FOIA countries & territories”, (septiembre de
2009), en ese momento había 90 países que contaban con Leyes de Acceso a la Información
Pública, distribuidas en todos los continentes, pero mayoritariamente en países considerados
desarrollados. En América Latina, los pioneros en esta materia fueron los colombianos, cuya ley
data del siglo XIX, luego México, en 2002, le siguió Perú, Argentina 2003, luego en 2004 Ecuador
y República Dominicana, posteriormente Uruguay, Guatemala y Chile en 20086.
2.1 Alcances y límites del derecho de acceso a la información pública
Producto del desarrollo que la información ha tenido como concepto y la valoración que
progresivamente ha tenido en la vida de las personas, hoy es posible entender el derecho a la
libertad de expresión y opinión, como parte del derecho a la información. Asimismo, una parte
de este derecho, incluye el derecho de acceso a la información pública. Esta diferencia
conceptual es necesaria de realizar, según han planteado algunos autores, en tanto, los objetos
del derecho, en uno u otro caso, son distintos. Por ejemplo, Marcela Basterra 2006, plantea que
el derecho a la información sería connatural al hombre, antes de la aparición del Estado, por lo
que se diferencia del derecho específico de acceso a la información pública, cuyo objeto
principal es la información en poder del Estado.
El derecho a la información, como señala Villanueva, incluye tres aspectos fundamentales: el
derecho a atraerse información, que implica acceder a archivos públicos o poder decidir el
medio de comunicación mediante el cual la persona quiere informarse; en segundo término, el
derecho a informar, que a su vez incluye la libertad de expresión y de imprenta, así como la
posibilidad de crear medios informativos y por último el derecho a ser informado, que implica el
derecho de recibir información completa, objetiva, en forma oportuna.
5 Para mayores detalles consultar comentario del fallo de Constanza Toro en
http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/anuarios/anuario06/04d-TORO.pdf 6Corresponden a las fechas de promulgación. En el recuento de las leyes no se incluyen las de Chile, Uruguay y Guatemala.
21
Al respecto, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, al interpretar el artículo 13 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos, ha dicho que mientras la libertad de recibir información debe impedir que las
autoridades interrumpan el flujo de información hacia los ciudadanos, la palabra buscar implica
un derecho adicional. Ahora bien, como parte de este derecho, que podríamos decir más
general, el derecho de acceso a la información pública, tiene como fundamento que la
información en poder del Estado es para el beneficio o interés común, por lo cual las personas
tienen derecho a conocerla. Este derecho implica que las personas pueden solicitar documentos
o información en poder del Estado, no importa su formato o soporte.
De acuerdo con Osorio (1998), el derecho a ser informado, pertenece a la categoría de derechos
humanos sociales, es decir, los que permiten exigir alguna cosa y por tanto son derechos
positivos, según el autor con libertad-capacidad e irrenunciables y para que ello sea efectivo,
afirma, siempre debe existir la disponibilidad de información, de manera que se asegure el
acceso de cualquier individuo.
Ahora bien, no sólo se trata de dar acceso a la información, sólo en términos de disponibilidad,
sino de que ésta sea comprensible para quienes la solicitan, lo cual implica una inevitable
responsabilidad de parte de Estado, particularmente de los técnicos o expertos, en hacer real y
efectivamente comprensible la información que generan, para cualquier persona, o por lo
menos no sólo para los expertos. Tal como señala Nuria Cunill (2006) la información por sí sola
no genera transparencia.
Este derecho, sin embargo, tiene limitaciones, las que precisamente dicen relación con los
efectos o daños que el acceso a la información pública pudiera causar al interés común o, por
ejemplo, a otros derechos de las personas. Dichas limitaciones deben estar claramente definidas
en términos legales, con el fin de no dar lugar a discrecionalidades por parte de las autoridades.
El reconocimiento internacional de este derecho como fundamental, implica que el sujeto
activo del derecho o la titularidad de este derecho pertenece a cualquier persona, por lo que no
pueden aplicarse discriminaciones de ningún tipo para su acceso. De esta manera, se eliminan
fronteras, nacionalidades y cualquier separación que haga distinciones entre los requirentes.
Asimismo, no existe obligación de argumentar motivaciones o intereses para requerir la
información. Si bien esta es la regla general, la OEA ha señalado que en casos muy puntuales, es
posible incorporar la obligación de señalar el interés que motiva la solicitud, con el fin, por
ejemplo, de establecer costos de reproducción diferenciados si se trata de fines comerciales, a
diferencia de fines académicos o sociales (Guía de Implementación Ley Modelo OEA 2010).
22
Tal como ha reconocido en el sistema internacional de protección de los derechos humanos, el
derecho de acceso a la información pública se ejerce respecto a la información que posee el
Estado. Si bien se ha planteado la necesidad de ampliar la interpretación respecto a quién debe
tener la obligación de entregar información, hasta ahora el estándar internacional señala que
dicha obligación recae en el Estado7.
2.2 Derecho a la Información y Democracia
La principal característica del sistema democrático moderno es que el gobierno es ejercido por
representantes electos. De esta manera, las decisiones no forman parte del conjunto social, sino
que dicha capacidad es delegada a las autoridades, mediante el proceso eleccionario. Es
importante mencionar que la representatividad no tiene un carácter negativo, en tanto es
legitimada por un procedimiento claro, conocido y aceptado, que forma parte de las reglas del
sistema democrático8.
El sistema democrático, como garante de las libertades individuales y colectivas, permite y
condiciona la mayor participación de las personas en los asuntos de interés común y dicha
participación, a su vez, puede mejorar el resguardo o protección de los derechos y libertades.9
El ejercicio del derecho a la libertad de expresión, que incluye el derecho de acceso a la
información pública, constituye un pilar fundamental para el efectivo desarrollo de un sistema
democrático, por cuanto es clave para la toma de decisiones del ciudadano, para el control
democrático y para su participación en los asuntos de interés público. Aún más, sin el acceso a
la información pública, se limita el propio derecho de libertad de expresión, tal como lo señala
el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,, en el caso Reyes contra el estado
chileno (p. 84):
“(…) la divulgación de la información en poder del estado debe jugar un rol muy
importante en una sociedad democrática, pues habilita a la sociedad civil para controlar
las acciones del gobierno a quien ha confiado la protección de sus
intereses”(58).Asimismo, agrega “ La Asamblea General del OEA en diversas resoluciones
7 Al respecto cabe hacer notar que existen diferencias en las legislaciones que existen a nivel internacional en esta materia,
algunas de las cuales sólo obligan a una parte del Estado o no incluyen a las empresas u organizaciones que reciben
financiamiento del estado o en las cuales tiene participación. 8 Para algunos autores como Robert Dahl estas reglas constituyen el aspecto procedimental de la Democracia. En tanto, para
Ferrajoli, la democracia es un método para la toma de decisiones colectivas. 9 Si bien la participación puede ser entendida de distinta manera según se trate por ejemplo, de una democracia de tendencia
más liberal o una más socialista, lo relevante para este estudio de caso es que la información sigue siendo un pilar fundamental
para promover la participación de las personas en el sistema democrático.
23
consideró que el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el
funcionamiento mismo de la democracia, una mayor transparencia y una buena gestión
pública y que en un sistema representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus
derechos constitucionales, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre
acceso a la información”
El acceso a la información pública también permite disminuir asimetrías de información entre el
Estado y la Sociedad, generando con ello mayores grados de confianza, aunque no
necesariamente de satisfacción. En este sentido se transforma en una herramienta para la
transparencia de la gestión, concepto que se relaciona con la rendición de cuentas. La
transparencia, entendida no sólo a la posibilidad de conocer los actos y decisiones públicas, sino
también a la decisión voluntaria de dar cuenta de la gestión y responsabilizarse por las
decisiones, el llamado accountability del Estado, puede ser un resultado del acceso a la
información pública, como asimismo, una condicionante del ejercicio de este derecho.
“La política de transparencia, se refiere a las decisiones y procesos asumidos por el
Estado, para darle contenido sustantivo a los principios democráticos de responsabilidad,
publicidad e inclusión en la agenda gubernamental” (Merino 2006 pag.128)
Desde esta perspectiva, el acceso a la información constituye una poderosa herramienta para
mejorar la Probidad en la función pública10 y evitar la corrupción11. La posibilidad de someter al
escrutinio público, las acciones y decisiones de las autoridades y de todos aquellos que partici-
pan en los procesos de generación o ejecución de políticas de interés general, sin lugar a dudas,
constituye un importante incentivo para la buena gestión pública. Así lo han entendido muchos
países y por ello ha quedado consagrado en diversos instrumentos internacionales12 destinados
a prevenir y luchar contra la corrupción y sus distintas manifestaciones13.
Precisamente, la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, ratificada por Chile en
2006, establece en su artículo 10º, la necesidad de que los Estados adopten medidas para au-
mentar la transparencia.
El accountability, como control de parte de la sociedad respecto a sus autoridades,
tradicionalmente no estuvo asociado a una acción de las personas, sino a una responsabilidad
10
Entendida como el cumplimiento íntegro de las funciones para las cuales fue elegido o designado 11
Se entiende por corrupción aquellas acciones realizadas para beneficio personal, valiéndose para ello de las funciones o del
cargo que detenta. 12
Convención Interamericana contra la Corrupción 1996, Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción 2003. 13
La corrupción genera impactos no sólo en términos de la imagen del país, sino que fundamentalmente en el desarrollo y
crecimiento del país.
24
de los partidos políticos o de los otros Poderes del Estado y cuyo resultado se plasmaba en el
acto electoral. Sin embargo, conforme se ha desarrollado y profundizado el concepto de
ciudadano y los derechos que éste tiene en el sistema democrático, este control ha pasado a ser
un elemento central que caracteriza e identifica a este nuevo sujeto social de la vida
republicana. De esta manera, el accountability o la responsabilización y rendición de cuentas de
las autoridades, tiene como sustento la limitación del poder con el cual éstos han sido
facultados por la sociedad para actuar en su nombre.14 Este accountability puede ser ejercido
antes, durante y después, estas distinciones son relevantes precisamente para el ejercicio del
derecho de acceso a la información pública.
En este nuevo contexto, el concepto de rendición de cuentas, como un balance de lo realizado,
ha sido reemplazado por nuevas exigencias que identifican el control social como un mecanismo
para influir en la toma de decisiones y en el diseño de políticas públicas, un ejemplo de ello son
los procesos de participación pública en proyectos de ley, en la dictación de reglamentos o en la
aprobación de proyectos que pudieran tener un impacto en la vida o el medio ambiente.
Por otra parte, el acceso a la información pública, permite promover el acceso de las personas a
los distintos espacios de la vida social, desde una base de igualdad. Al mismo tiempo, permite
que las personas conozcan las reglas y acuerdos que forman parte de la convivencia social y con
ello pueden estar integrados a ella de mejor manera.
La transparencia de la función pública y el accountability, son conceptos que también han sido
recogidos para promover el mejoramiento de la gestión pública, con el fin de impactar
positivamente el desarrollo social. Efectivamente, la reforma gerencial o la nueva gerencia
pública, busca mediante la democratización de la gestión, reconstruir la relación entre el Estado
y la sociedad, en donde se potencia la eficiencia, la eficacia y se considera a los ciudadanos
sujetos de derechos, quienes también pueden ser un aporte en la definición de las políticas
públicas. Al respecto, Bresser señala lo siguiente (1999, p. 63):
“La transparencia efectiva de la cosa pública y de su gestión es la garantía más concreta
de la democracia participativa contra la violación de los derechos republicanos y la priva-
tización de la res publica”.
Si bien la materialización de estos conceptos y el efectivo resguardo de este derecho, sigue
siendo materia de debate, especialmente en países como Chile, donde el marco normativo es
reciente, actualmente existe mayor consenso internacional y mayor experiencia acumulada al
respecto, lo cual facilita ciertamente el debate y la reflexión.
14
Aún cuando es interesante la perspectiva de Nuria Cunill, respecto a que estos conceptos responden a la necesidad de
legitimar la discrecionalidad de las autoridades.
25
Figura 2: Relación conceptual del Derecho de Acceso a la Información
2.3 Acceso a la información Ambiental
El derecho de acceso a la información, no sólo ha estado enfocado a transparentar la gestión
general del Gobierno, desde hace unas décadas atrás ha comenzado el desarrollo internacional
del derecho de acceso a la información ambiental, tema que si bien no ha alcanzado un fuerte
desarrollo aún, ha permitido develar una carencia en muchos países e iniciar una agenda en esta
materia en algunos de ellos. Este derecho si bien está incluido en el derecho de acceso a la
información pública, tiene una connotación distinta, en tanto promueve la generación de
información ambiental, que permita a las personas conocer el estado del medio ambiente y de
los recursos naturales.
En el caso de Chile, el artículo 31 de la Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
modificada en 2010, reconoce el derecho de acceso a la información ambiental, como un
derecho de toda persona, por lo que constituye una obligación específica para la
institucionalidad ambiental.
Este derecho tiene su origen en las recomendaciones realizadas por la Comisión Brundtland de
Naciones Unidas en 1987, respecto a que los Estados reconocieran el derecho de las personas a
saber y tener acceso a información respecto al medio ambiente y los recursos naturales. Como
resultado de ello, en 1992, Naciones Unidas convocó a la Conferencia de Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente, conocida como la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro), donde se elaboró la
26
llamada Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, documento que mediante sus
21 principios, estableció las obligaciones y derechos de los Estados en materia de desarrollo y
medio ambiente. Precisamente, el principio 10, señala que las personas deben tener acceso a la
información ambiental en poder de las autoridades, agregando que el Estado debe facilitar y
fomentar la participación de las personas.
“PRINCIPIO 10: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el
plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo
la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los
recursos pertinentes.”
Posteriormente en el año 1998, la Comisión Económica Europea, reunida en la Conferencia
Ministerial “Medio Ambiente para Europa”, celebrada en Aarhus, Dinamarca, adoptó el
“Convenio Internacional sobre acceso a la información, la participación del público en la toma
de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, conocido como Convenio
Aarhus. Si bien se trata de un instrumento que se origina en la Comisión Económica Europea, se
encuentra abierto para ser ratificado por cualquier país. Actualmente, ha sido ratificado por 44
países, europeos y de Asia.
La Convención Aarhus parte de la premisa que el cuidado del medio ambiente y su preservación
para las generaciones futuras es una tarea de todos y que para la adecuada participación de
todas las personas en esta tarea, se requiere de información. En este sentido, define los
requerimientos mínimos para asegurar que la toma de decisiones orientadas al cuidado del
medio ambiente sea la más adecuada, oportuna y pertinente con este fin. Para ello, establece
ciertas medidas que los estados deben implementar, entre las cuales son especialmente
relevantes las que promueven una acción proactiva, generando información que dé cuenta de
los principales temas asociados con la sostenibilidad del medio ambiente y los efectos sobre la
vida de las personas.
Actualmente, son 44 países de Europa y Asia, quienes han suscrito esta Convención, las mayores
complicaciones de implementación de este acuerdo dicen relación con la participación de las
personas en los temas ambientales, ya sea respecto a la aprobación de normas, planes o
27
permisos de actividades y en lo referente al acceso a la justicia. Pese a ello, desde su entrada en
vigencia, en 2001, se han realizado importantes avances normativos para asegurar el acceso a la
información y también para promover la participación de las personas.
Si bien no todos los países desarrollados han suscrito el Convenio Aarhus, el acceso a la
información en materia ambiental es considerado un tema muy relevante, particularmente por
los efectos que dicha información tiene para la sociedad en su conjunto. Precisamente por ello,
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como gran cantidad
de acuerdos y tratados internacionales promueven el desarrollo de información ambiental y de
mecanismos que garanticen el acceso a las personas. Así, de manera indirecta se promueve el
desarrollo de instrumentos como éste.
En sintonía con las obligaciones establecidas en el Convenio Aarhus, en 2012, y luego de veinte
años, en la ciudad de Río de Janeiro, se desarrollará una nueva Conferencia de Naciones Unidas
sobre Desarrollo Sostenible, donde se analizarán los compromisos y avances que los Estados
han alcanzado respecto a los compromisos en la Declaración de Río y la llamada Agenda 21. Uno
de los temas que estableció dicha agenda fue la necesidad de potenciar el desarrollo de
información ambiental y el acceso a ésta de manera equitativa, con el fin de mejorar la toma de
decisiones y orientada a distintos tipos de usuarios. De esta manera, los Estados deberán dar
cuenta de lo que se ha logrado en estos temas.
Cabe señalar que el desarrollo del derecho de acceso a la información ambiental, ha subrayado,
de manera enfática la relación necesaria y fundamental entre acceso y utilidad de la
información, en tanto mecanismo para la participación ciudadana en la toma de decisiones
relacionadas al ambiente.
3. Estándares internacionales en materia de acceso a la información pública
Según Ackerman y Sandoval, las leyes más antiguas en materia de acceso a la información pú-
blica, carecen de elementos innovadores, como las que hoy existen, particularmente en América
Latina. Además de las restricciones al ejercicio de este derecho, en otras, por ejemplo, no existe
un organismo o entidad autónoma que vele por el cumplimiento de la ley, elemento que hoy
resulta indispensable en una legislación de este tipo.
Si bien la mayoría de las legislaciones locales en materia de acceso a la información pública, in-
cluyen una definición respecto a lo que se entiende por información pública, no existe un
acuerdo y consenso general respecto a ello. De acuerdo con López Ayllón la información corres-
pondería a todos los documentos que dan cuenta de las acciones gubernamentales, sin embar-
28
go, surge la duda respecto a aquello que no ha sido documentado, más allá de la razón o causa.
Similar duda se genera cuando en algunas legislaciones, se habla del acceso respecto a la infor-
mación en poder del Estado, versus lo que es de su competencia.
A la luz de estos antecedentes, a nivel internacional se han establecido ciertos estándares res-
pecto a lo que debería incluir una legislación del acceso a la información pública. En 2000, la Re-
latoría Especial para la Libertad de Expresión, elaboró una Declaración de Principios sobre Li-
bertad de Expresión, la cual fue aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos. Esta declaración integró distintos estándares que a nivel internacional existían y que entre-
gan un marco para que los Estados aseguren este derecho.
Posteriormente en 2008, el Comité Jurídico Interamericano, órgano asesor de la OEA resolvió
adoptar los Principios sobre el derecho de acceso a la información, los cuales especifican de qué
manera debe entenderse este derecho, con el fin de contribuir en la elaboración de las legisla-
ciones o regulaciones que los Estados pudieran desarrollar, a fin de cautelar este derecho.
Como consecuencia de esta serie de estándares internacionales y de manera más específica,
actualmente existen ciertos principios básicos que inspiran y contienen las leyes de acceso a la
información pública, cuyo fin es orientar la interpretación de éstas se haga.
Transparencia o máxima publicidad
Este principio supone que el acceso y el derecho a la información deben ser amplios, tanto en
términos del contenido, como de los sujetos de este derecho. De este modo, el punto de partida
es que toda información es pública, por lo cual debe ser accesible de manera completa y
oportuna para cualquier persona que lo requiera, salvo excepciones clara y fundadamente
establecidas. Va más allá de lo que Robert Vaughn conceptualizó como gobierno abierto, en
tanto, con este principio se apunta a la disponibilidad que debe tener toda la información que
administra el Estado, no sólo el quehacer del Gobierno.
Pese a que aparezcan como temas contradictorios, tan importante como el acceso a la
información, lo es la protección de datos personales. Efectivamente, la protección de datos
personales permite el ejercicio de otros derechos civiles y políticos fundamentales como son la
libertad de expresión y asociación. La transparencia puede contribuir a una eficaz protección de
la intimidad de las personas, en la medida que se conozca cuáles organismos tienen datos, qué
datos poseen y de qué manera se resguardan. Dada la relevancia del tema es que en algunos
países, las legislaciones referidas al acceso a la información pública incluyen la protección de la
vida privada de las personas como una de las excepciones al ejercicio de este derecho y en
algunas, adicionalmente, se establecen mecanismos y/o procedimientos para la adecuada
29
protección de este tipo de información, ejemplo de ello es la Ley Federal de Acceso a la
Información de México.
Si bien este principio es amplio, las legislaciones en materia de acceso a la información o en
algunos casos las interpretaciones que de ellas se hacen, en muchos casos sólo se enfocan a la
información que los organismos poseen, generan o administran, dejando un vacío respecto a la
información que no generan y que es parte de su labor o aquella que no poseen y que deberían
guardar o almacenar. Estos últimos casos no son concebidos (al menos en muchas sociedades
que cuentan con legislaciones en derecho de acceso a la información) como falta de
transparencia.
Publicidad de Oficio
Se refiere a la acción proactiva de las instituciones respecto a publicitar, sin requerimiento pre-
vio, información relevante de su quehacer o gestión, tales como presupuestos, actividades, sub-
sidios y contratos (OEA 2008). En términos generales se busca entregar un panorama de cómo
funciona y se organiza la institucionalidad pública. Dicha información debe estar permanente-
mente a disposición del público.
Excepciones al ejercicio del derecho
Existen estándares internacionales en materia de excepciones al derecho de acceso a la
información y dicen relación con seguridad nacional, defensa, privacidad de las personas,
intereses comerciales o económicos, protección de la naturaleza, salud pública, etc. Si bien debe
fundamentarse bien la denegación de este derecho, en muchas legislaciones no queda
absolutamente claro cómo o de qué manera se prueba que la argumentación es adecuada o
satisfactoria. Precisamente por ello, uno de los mecanismos propuestos es la prueba de daño, es
decir, demostrar de qué manera la entrega de información afectaría uno de los elementos antes
señalados, analizando y evaluando al mismo tiempo el beneficio que generaría.15 (UNAM, 2007)
Facilitación del Ejercicio del Derecho
Los estándares internacionales respecto a este principio, indican la necesidad primero de
establecer mecanismos claros, procedimientos expeditos y plazos de respuesta razonables, que
en general no van más allá de los 20 días hábiles. Además, mantener un adecuado
almacenamiento y resguardo de la información.
15
La prueba de daño está incluida en la legislación de acceso a la información pública de México.
30
Un tema fundamental para resguardar este principio es que la persona que solicita información
no está obligada a señalar el motivo de su interés por la información. Asimismo, se establece la
gratuidad del acceso a la información, definiéndose sólo un cobro por el costo de reproducción
del material.
Promoción del Derecho
Se refiere a la obligación por parte del Estado y sus órganos, respecto a difundir y promover
este derecho entre las personas, por ejemplo, a través de los programas de enseñanza.
Órgano garante
Otro de los estándares internacionales tiene que ver con la necesidad de que exista un
organismo independiente que pueda velar por el adecuado respeto de este derecho, al cual
puedan acudir quienes consideren vulnerado su derecho de acceso a la información. Se trata de
un órgano que no depende del Gobierno y que tiene potestades tanto para instruir como
también para sancionar. (OEA, 2010 p.13)
3.1 Ley Modelo sobre Acceso a la Información
Además de estos principios y estándares de las leyes de acceso a la información, en abril de
2010, la Organización de Estados Americanos, (OEA) publicó la llamada Ley Modelo
Interamericana sobre Acceso a la Información y su respectivo Reglamento, documento
desarrollado como parte de los objetivos de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Dicha Ley fue realizada en colaboración
con un grupo de expertos de los países miembros de este organismo internacional, así como de
organizaciones de la sociedad civil.
La Ley Modelo, establece elementos mínimos que deben estar presentes en las legislaciones
que los estados realicen sobre el acceso a la información pública, como son las condiciones para
el acceso, los plazos asociados, notificaciones, costos de reproducción, causales para denegar la
entrega de información y las sanciones para quienes no cumplan la ley. Además de ello, esta Ley
incorpora temas y resguardos que no siempre se encuentran presentes en las legislaciones so-
bre acceso a la información. Entre los aspectos relevantes destacan:
En términos de alcance y finalidad, la Ley establece que la normativa se aplica a todos los
poderes del Estado y que este derecho incluye el acceso a la información en poder de
cualquier institución pública o autoridad. Cabe destacar que también se incluye a aque-
llas organizaciones independientes, privadas o autónomas que reciben ayuda financiera
31
de parte del Estado o que actúan de acuerdo con la Constitución, delimitando su deber
“respecto a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públi-
cos desempeñados”.
La autoridad pública tiene como obligación asistir al solicitante y responderle de manera
precisa y completa. Asimismo, dicha autoridad debe designar a un oficial de informacio-
nes, funcionario a cargo de implementarlas acciones necesarias para el cumplimiento de
la Ley.
La publicación proactiva de información de realizarse mediante formatos claros y accesi-
bles para las personas e incluyen temas como auditorías internas, sistemas de control y
supervisión, calificaciones de las autoridades, indicadores de desempeño, descripción de
las facultades y funciones de las autoridades, así como de los mecanismos para la toma
de decisiones. Además, la publicación de una guía con la información que mantiene la
institución, un registro de las solicitudes recibidas y de las respuestas entregadas.
Distingue entre Documento, referido a “cualquier información escrita, independiente-
mente de su forma, origen, fecha de creación o carácter oficial, de si fue o no fue creada
por la autoridad pública que la mantiene, y de si fue clasificada como confidencial o no”
(letra c cap.I) e Información, como “cualquier tipo de dato en custodia o control de una
autoridad pública”(letra d, cap.I).
Define principios de interpretación de las excepciones, entre los cuales indica la necesi-
dad de fundamento legal y que satisfagan condiciones de proporcionalidad, legitimidad y
establece como criterio para la prueba de daño.
Establece tres instancias de apelación para el solicitante, una interna, esto es una apela-
ción ante la misma autoridad y dos externas, primero ante la Comisión de Información,
organismo autónomo, que vela por el cumplimiento de la Ley y ante los Tribunales, en el
caso de no estar conforme con la resolución de la Comisión de Información.
Incluye medidas destinadas a asegurar y promover el cumplimiento de esta Ley, como es
el monitoreo de parte del Poder Legislativo, a fin de evaluar la necesidad de realizar mo-
dificaciones a la Ley. Asimismo, le otorga un rol fundamental al gobierno respecto a la
capacitación de los funcionarios público en materias de información.
Asimismo, la Guía de implementación de la Ley Modelo, incorpora aspectos operativos y admi-
nistrativos necesarios de tener en cuenta antes de la implementación de una normativa de este
tipo. Uno de los temas que señala como relevantes tiene que ver con los recursos financieros
32
asignados a la implementación. De acuerdo con la OEA, el acceso a la información requiere un
presupuesto y para que éste sea realista deben considerarse:
Quienes son los sujetos obligados, a fin de determinar el alcance de la norma.
Una estimación de las solicitudes que podrían ingresar.
Funcionarios adicionales o reasignación de algunos para realizar labores asociadas al
acceso a la información.
Necesidades para crear y/o, mantener un sistema eficaz de gestión de la informa-
ción.
Diagnosticar capacidades y necesidades de generación de capacidades para un ade-
cuado trabajo en la gestión y el acceso a la información.
Necesidades asociadas a la publicación proactiva de información institucional.
Junto a la previsión presupuestaria, uno de los temas que la OEA considera importante para
asegurar el acceso a la información, es la existencia de una política de gestión de la información.
Dicha política dependerá de cada organismo, tanto de las funciones específicas que éste tenga,
como de la información que genere. Esta política es previa a la determinación de la tecnología
adecuada materializarla.
3.2 Consideraciones para elaboración de una Política de Gestión de la Información
De acuerdo con las directrices entregadas por la OEA, una política de gestión de la información
requiere avanzar en la definición de temas estructurales, respecto a las necesidades, priorida-
des, así como a los mecanismos y prácticas existentes en la institución. Como resultado de la
identificación de la información que se genera en la institución, así como de la demanda interna
y externa, de conocer quién la produce, cómo y donde se almacena y de las definiciones respec-
to a la información relevante para la institución, es posible comenzar con la definición de for-
matos y tecnologías adecuadas para una política de gestión de la información.
La gestión de la información, desde esta perspectiva, se concibe como un proceso integral des-
de el origen o creación de la información, hasta su divulgación. Por lo tanto, una política de in-
formación entiende que todos los procesos son relevantes y, de esta manera, la divulgación, di-
fusión o el acceso efectivo a ésta, dependen de las acciones y definiciones previas, así como de
las funciones particulares del organismo.
33
Figura 3: Consideraciones para elaborar una Política de Gestión de la Información
Dimensión Etapa Objetivo Acciones
Gestión de la In-
formación
Diagnóstico
Evaluar la situación actual
de la institución en materia
de información.
Realizar un catastro de in-
formación
Identificar prácticas exis-
tentes en materia de in-
formación.
Evaluación de archivos y
su mantención.
Conocer qué información
se produce quién la gene-
ra y en qué formatos.
Realizar mapa de datos o
índice de información.
Desarrollar un plan de
trabajo
Priorizar las necesidades de
la institución en materia de
información.
Identificar información
que se solicita con fre-
cuencia, cómo se genera,
dónde y cómo se almace-
na.
Identificar categorías de
información y estado de
ésta.
Desarrollar una política
de archivo
Definir qué información se
archiva y establecer proce-
dimientos asociados
Formatos de Clasificación
de información.
Análisis de la normativa
local sobre archivo de
información
Determinar una política
de destrucción de infor-
mación
Identificar información que
puede ser destruida para
no sobrecargar el sistema
de archivo
Analizar la normativa lo-
cal
Desarrollar un plan de
capacitación
Capacitar a los funcionarios
en las prácticas definidas
por la institución en mate-
ria de información.
Desarrollar charlas y ma-
nuales de capacitación
Fuente de datos Desarrollo de Soportes
Establecer los soportes
necesarios para la genera-
ción de información, de
acuerdo a exigencias nor-
mativas o de gestión.
Identificar los soportes
existentes y clasificarlos
para su fácil recupera-
ción.
Elaborar un índice sobre
la información existente.
Evaluar pertinencia de
digitalizar información
impresa.
Producción de In- Implementar un sistema Facilitar la recuperación de Evaluar sistemas de bús-
34
formación de búsqueda de docu-
mentos
información queda, de acuerdo a la
información existente
(y/o necesaria) y los so-
portes y formatos en que
se encuentra.
Formatos de Producción Asegurar la usabilidad de la
información
Identificar los requeri-
mientos de información.
Implementar un sistema
de registro de solicitudes
de información
Desarrollar un sistema para
documentar y hacer segui-
miento a la gestión de las
solicitudes
Publicar las solicitudes y
sus resultados y docu-
mentar aquellos casos en
que no se pueda producir
determinada información
Divulgación proac-
tiva Análisis de la información
Definir cual información se
publicará permanentemen-
te (requerimientos legales)
Publicar información
acorde a definiciones o
exigencias institucionales.
Elaboración propia en base a la Ley Modelo de la OEA
35
Figura 4: Desarrollo conceptual del derecho de acceso a la información
36
III. Antecedentes Nacionales sobre Acceso a la Información
En este capítulo se abordará el contexto nacional en materia de acceso a la información desde
el retorno del sistema democrático, su desarrollo conceptual y cómo ello se ha plasmado
normativamente, hasta finalmente concretarse en la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en el año 2008.
Junto con lo anterior, se explican los principales aspectos que regula la mencionada ley, a fin de
tener los elementos necesarios para comprender y analizar el proceso de implementación que
esta ley ha tenido, particularmente en la CONAMA.
1. Transparencia y probidad en la gestión pública en Chile tras el retorno al sistema
democrático
El proceso de modernización del Estado iniciado en Chile en los años 90’, no sólo buscó mejorar
la eficiencia de la gestión pública, así como la profesionalización de los funcionarios, sino que
también inició el camino para promover y generar espacios de participación de la sociedad. Esta
reforma constituye parte del proceso general que comenzó a experimentar el país, tras la
recuperación de la Democracia, luego de 17 años de dictadura militar.
En este contexto, la generación y construcción de una nueva relación Estado-Sociedad tiene
como eje la redefinición de la esfera pública y del interés general. Así se comienza un paulatino
proceso de redemocratización de las instituciones y de mayores exigencias de las personas por
el reconocimiento de derechos, en un primer momento fundamentalmente civiles y políticos,
pero conforme se avanzaba en esta materia, la exigencia alcanzó las demandas por resguardo
de derechos asociados a la subsistencia, tales como salud, vivienda, educación.
Junto al reconocimiento del rol del Estado como garante de ciertas condiciones básicas para la
vida social, surge progresivamente el interés de la sociedad por conocer más de cerca la
actuación del Estado, si bien de manera incipiente, comienza una cierta exigencia por la llamada
rendición de cuentas de la función pública, en tanto se reconoce como un deber del estado
hacia la sociedad.
Desde el Estado y particularmente de los servicios, esta demanda comienza a ser acogida,
primero mediante la inclusión del ciudadano, como sujetos que pueden y deben ser
37
“atendidos”. Bajo este concepto es que surgen las Oficinas de Informaciones y Reclamos, un
primer paso hacia el reconocimiento de las demandas ciudadanas16
Durante el mandato de Patricio Aylwin, primer Presidente Democrático, tras 17 años de
dictadura, el tema de la Transparencia estuvo centrado fundamentalmente en aclarar las
violaciones a los Derechos Humanos ocurridas desde el golpe militar de 1973, mientras que la
Probidad no formó parte del debate público, salvo con escándalos puntuales en materia de
privatizaciones o respecto al fraude a CODELCO17.
Ya pasados los primeros cuatro años de transición democrática y luego que se hicieran públicos
algunos hechos de corrupción y en un afán preventivo, durante la Presidencia de Eduardo Frei,
se crea la primera Comisión Nacional de Ética Pública: "una instancia de estudio y elaboración
de propuestas políticas e iniciativas legales que, contribuyendo a perfeccionar la democracia,
refuercen los procedimientos e instituciones que cautelan el cumplimiento de los deberes legales
y éticos en la actividad pública.”18
El Informe de la Comisión de Ética propone incorporar principios de Probidad y Transparencia a
nivel constitucional y plantea que la transparencia es fundamental para la democracia y que por
regla general, las decisiones de los órganos del Estado deberían ser públicas, con el fin de
promover el ejercicio del control social sobre los asuntos públicos. El informe destaca la
importancia del cambio cultural y la renovación moral para asegurar la eficacia de las reformas
jurídicas en este sentido. Uno de los temas relevantes planteados fue la necesidad de legislar
sobre las compras públicas, con el fin de transparentarlo y garantizar la necesaria objetividad e
imparcialidad de las adjudicaciones.
Es en este informe donde se recomienda que el país legisle respecto al acceso a la información
pública y se precisa que el artículo 8° de la constitución es el más apropiado para consignar el
principio de Probidad. De acuerdo con la Comisión, “sólo los ciudadanos debidamente
informados acerca de lo que ocurre en la gestión pública pueden ejercer un control activo a su
respecto. La transparencia, sistematicidad y fluidez de la información pública, es por tanto, un
objetivo social de primera importancia”19.
Si bien el Gobierno enmarcó el trabajo de la Comisión en la necesidad de avanzar en temas de
gestión pública y modernización del Estado, durante este segundo Gobierno democrático,
16
Si bien, en ese momento asociadas a temas generales del quehacer institucional y a la posibilidad de hacer un reclamo. 17
Un operador de mercados a futuros defraudó a la empresa estatal del cobre en más de $100 millones de dólares. 18
Informe de la Comisión Nacional de Ética Pública, sobre la Probidad Pública y la Prevención de la Corrupción (1995). 19
Ibid, pág 246.
38
Eduardo Frei también firmó la Declaración de Chapultepec, México,
el 11 de marzo de 199420. La Declaración, adoptada por La Conferencia Hemisférica sobre
Libertad de Expresión estableció diez principios, entre los cuales se encuentran los siguientes:
1. “Toda persona tiene el derecho a buscar y recibir información, expresar opiniones y di-
vulgarlas libremente. Nadie puede restringir o negar estos derechos
2. Las autoridades deben estar legalmente obligadas a poner a disposición de los ciudada-
nos, en forma oportuna y equitativa, la información generada por el sector público”.
En términos legales, el primer avance respecto al diagnóstico y a las recomendaciones realiza-
das por la Comisión de Ética Pública, se concretó mediante la Ley 19.653 promulgada en 1999,
que incorpora a la Administración del Estado los principios de Probidad y Transparencia de la
función pública. Además, se establece la publicidad de los actos administrativos y el derecho de
las personas de acceder a éstos, cuando no se encuentren a disposición del público21. Pese a la
existencia de esta regulación legal, a nivel del sector público no se registraron importantes mo-
dificaciones respecto a facilitar o disponer la información a la ciudadanía, más aún con la publi-
cación en el año 2001 del Decreto 26 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, me-
diante el cual se permitió la discrecionalidad de los servicios públicos respecto a la declaración
de la información con carácter reservado o secreto.
En algunos casos, la negativa de los servicios públicos de entregar información, se llevó a instan-
cias judiciales, algunas de las cuales fueron acogidas favorablemente, entre las que no tuvieron
acogida a nivel nacional, precisamente se encuentra el caso Claude vs Chile, que como se expli-
có anteriormente, llegó a instancias supranacionales como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Más tarde, en 2005, la reforma constitucional incorporó en su artículo 8°,22 los principios de
Probidad y Transparencia en la función pública, estableciendo la publicidad de los actos y
resoluciones de los órganos del Estado, así como de sus fundamentos y procedimientos. En este
artículo también se establecieron los límites o excepciones a dicha publicidad.
20
La Declaración se hizo en marzo de 1994 y el Presidente Eduardo Frei la firmó en marzo de 1997. 21
Artículo 13 de la Ley 19653 22
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus
actuaciones. Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos
que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos,
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, derechos de las personas, la
seguridad de la Nación o el interés nacional.”
39
Posteriormente, ante la serie de escándalos de corrupción a nivel público y luego de la sentencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que en 2006 condenó a Chile como violador
del derecho fundamental a la libertad de pensamiento y de expresión, consagrado en el artículo
13 de la Convención Americana, se convocó a un grupo de expertos, conocido como el Consejo
de Probidad, con el fin de proponer medidas para mejorar la transparencia y contribuir a la
modernización del Estado y enfrentar la corrupción.
El Consejo de Probidad elaboró un informe y sobre esta base la Presidenta Michelle Bachelet,
presentó la llamada Agenda de Probidad y Transparencia, la cual estableció cuatro grandes
áreas de trabajo: Transparencia, Probidad, Calidad de la Política y Modernización del Estado.
Precisamente, la aprobación del Proyecto de Ley de Transparencia de la Función Pública y
Acceso a la Información de la Administración del Estado, formó parte de esta agenda. Dicho
Proyecto de Ley, correspondió a una indicación sustitutiva de una moción presentada en 2005
por dos senadores, como respuesta a las limitaciones que hasta ese momento existían respecto
al acceso a la información. De acuerdo con los senadores responsables de la moción, la facultad
de la normativa vigente (Ley de Probidad), de establecer restricciones a la entrega de
información pública, vía reglamentos23, “hace prácticamente inoperante tal garantía”.
El proyecto se mantuvo en tramitación, cobrando un nuevo impulso tras el fallo de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos24.De esta forma, las necesidades y presiones
internacionales, tanto en temas de derechos humanos, como respecto al desarrollo económico
y político25, permitieron que tras varias modificaciones en el Parlamento, el 20 de agosto de
2008, fuera promulgada la Ley 20.285, sobre Transparencia de la Función Pública y Acceso a la
Información de la Administración del Estado, normativa que marca el inicio de una nueva etapa
para la gestión pública, para el ejercicio democrático y también respecto a la valoración y
resguardo de los derechos humanos26.
23
Decreto Supremo N°26 24
La Convención Americana de Derechos Humanos fue ratificada por Chile en 1990. 25
Por ejemplo el ingreso a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OCDE. 26
En 2007, el Tribunal Constitucional Chileno declaró que el acceso a la información pública es un derecho fundamental
consagrado en la Constitución Política del país.
40
2. Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración
del Estado (Ley 20.285)
“Estamos convencidos de que esta ley va a marcar un hito en la historia del sistema
político y administrativo del país. A partir de su plena entrada en vigencia e
implementación, Chile se va a encontrar en el más alto nivel de transparencia pública”
(Presidenta Michelle Bachelet durante la promulgación de la Ley 20.285)
El nuevo cuerpo legal, cuya entrada en vigencia se fijó después de ocho meses desde su
publicación en el Diario Oficial, para el 20 de abril de 2009, regula el principio de la publicidad
de la información de los órganos de la Administración del Estado27, distinguiendo entre dos
grandes ámbitos, la llamada transparencia activa o aquella información que debe estar
permanentemente a disposición del público y el acceso a la información pública (solicitudes de
información). Asimismo, además establece las condiciones y procedimientos generales para
solicitar información, define sanciones y crea un órgano independiente para fiscalizar y cautelar
la protección de este derecho.
La Comisión de Probidad y Transparencia, entidad dependiente de la Secretaría General de la
Presidencia (SEGPRES), creada en marzo de 2008 con el objetivo de hacer seguimiento a la
Agenda de Probidad y Transparencia, fue la encargada de supervisar y coordinar el proceso de
implementación en los servicios públicos previo a la entrada en vigencia de esta normativa28.
Una de las primeras acciones de parte de la Comisión fue generar una mesa de coordinación con
representantes ministeriales para la Ley 20.285. Acto seguido trabajó en apoyar la elaboración
de un diagnóstico a nivel institucional respecto a la información disponible, la infraestructura
para mantenerla y también respecto a los mecanismos de acceso para público.
Como parte de este diagnóstico, se evidenció la falta de ordenamiento de la información en
poder de la Administración del Estado, así como de las condiciones adecuadas para su
conservación. Pese a la existencia de un Archivo Nacional y de una normativa al respecto29, la
mayoría de los servicios evidenciaba una falta importante en materia de archivos y de gestión
documental.
De la misma forma, la realidad de los servicios públicos en términos de mecanismos de acceso o
de atención de personas, era bastante dispar. Pese a que en el año 1990, el Ministerio del
27
Esta distinción respecto a los órganos de la administración del Estado, implica una restricción del alcance de la norma. 28
La Comisión sigue apoyando el proceso de cumplimiento de esta normativa. 29
La Ley de Archivos data de 1927
41
Interior publica el Decreto N°680, el cual en su artículo 1°, establece que “Los Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones y los demás servicios públicos a que se refiere el inciso primero del
artículo 18 de la Ley N°18.575 y las empresas públicas creadas por ley establecerán oficinas de
información para el público usuario en aquellas unidades que deben atenderlo, con el fin de
asistir al administrado en su derecho a presentar peticiones; sugerencias o reclamos ante la
Administración del Estado”, no todas las reparticiones públicas contaban con espacios de este
tipo o adecuados a dicha normativa.
La Comisión comenzó a trabajar y a orientar a los servicios para la generación de mecanismos,
en el caso de nos tenerlos previamente, para permitir el ingreso de solicitudes de información
pública. Además, se inició la etapa de recolección y generación de procedimientos necesarios
para disponer la información que la Ley 20.285 estableció como de permanente disposición al
público, mediante el artículo 7°.
En términos generales, los ministerios y servicios dependientes no presentaron grandes
dificultades para implementar el soporte entregado para publicar la información sobre
Transparencia Activa. Las mayores dificultades estuvieron relacionadas con el tema documental
y su archivo.
Si bien, para algunos esta ley tendría un desarrollo tipo top down (Sousa 2010), lo que habría
generado ciertos problemas en la implementación, en la práctica, la mayor parte de los servicios
públicos logró coordinar y adecuar sus diseños internos para cumplir con las exigencias legales.
Las mayores dificultades se evidenciaron en las Municipalidades, muchas de la cuales
presentaban evidentes retrasos en materia de tecnologías de la información y de mecanismos
de gestión y atención de público.
Cabe destacar que previo a la entrada en vigencia de la Ley, en octubre de 2008, fueron
nombrados los cuatro miembros del Consejo para la Transparencia, el órgano encargado de
fiscalizar el cumplimiento de la Ley. Este primer consejo, presidido por el abogado que defendió
el caso Claude Reyes, Juan Pablo Olmedo, exhibe un equilibrio político entre las dos principales
coaliciones de partidos del país.
Se esperaba que el Consejo aclarara varias de las dudas que generaba la nueva normativa,
específicamente mediante el Reglamento de la Ley. Sin embargo, a siete días de la entrada en
vigencia de la Ley, la publicación de este Reglamento30 no implicó grandes modificaciones a lo
que hasta entonces se había interpretado y diseñado para cumplir con esta normativa31.
30
Reglamento de la Ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública, publicado en el Diario Oficial, el día 13 de abril de 2009. 31
Entrevista a Encargada Jurídica del Nivel Central, en tema de Transparencia enero 2010. Anexo I
42
Pese a las dudas y a la falta de recursos destinados al cumplimiento de esta normativa, la Ley
entró en vigencia según lo programado y salvo los municipios, el resto de los sujetos obligados
logró contar con algún sistema para permitir el ingreso de solicitudes. En tanto, materia de
Transparencia Activa, de acuerdo con la evaluación de la Comisión de Probidad y Transparencia,
el 20 de abril a las 12:00 horas, el 96% de los 264 servicios obligados por la Ley 20.285 cumplían
con esta obligación.
2.1. Aspectos relevantes de la Ley 20.285
Regula y define el principio de publicidad de la información de los Órganos de la
Administración del Estado, determinando que son públicos los actos y resoluciones de
los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les
sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se
utilicen para su dictación, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en
otras leyes de quórum calificado. Asimismo, agrega, es pública la información elaborada
con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la
Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen,
clasificación o procesamiento32.
Regula dos grandes ámbitos: Transparencia activa (artículo 7°) y acceso a la información
pública (artículo 12°). La transparencia activa define aquella información que debe estar
permanentemente publicada en los sitios electrónicos de los servicios públicos: marco
normativo, facultades, funciones, presupuesto, remuneraciones del personal, estructura
orgánica, mecanismos de participación, trámites y requisitos respecto a servicios,
subsidios, transferencias, compras.
En tanto, el acceso a la información pública se refiere a las solicitudes que cualquier
persona u organismo puede realizar, a través de sitios electrónicos o por escrito,
consignando nombre, apellidos, dirección, firma, órgano al que se dirige e identificando
claramente la información que se solicita33.
La autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del
Estado, requerido, es quien debe pronunciarse sobre la solicitud, entregando la
información solicitada o negándose a ello, en un plazo máximo de veinte días hábiles,
32
Aún persiste el debate respecto a lo que la Ley conceptualiza por información pública ver artículos 4°, 5°,10. 33
La identificación clara de la información es una frase que permite interpretaciones distintas y que puede limitar el ejercicio de
este derecho.
43
contado desde la recepción de la solicitud. Existe la posibilidad de prórroga, de acuerdo
al artículo 14°.
Este derecho es válido para toda persona y es aplicable a ministerios, intendencias,
gobernaciones, gobiernos regionales, municipalidades, Fuerzas Armadas, de Orden y
Seguridad Pública, y órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa. Con criterios especiales a la Contraloría General de la República,
al Banco Central, empresas públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y
sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el
directorio. En tanto, al Congreso Nacional, Tribunales, Ministerio Público, Tribunal
Electoral, sólo se aplican normas de Transparencia Activa.
La ley define como principios para el acceso a la información: el principio de la
relevancia, de la libertad de información, de apertura o transparencia, de máxima
divulgación, de la divisibilidad, de facilitación, de la no discriminación, de la oportunidad,
del control, de la responsabilidad y la gratuidad.
Establece causales de reserva, ya sea por oposición de un tercero o por secreto o
reserva, cuando afecte el debido cumplimiento de las funciones de la institución, la
seguridad de la Nación, el interés nacional (salud pública, relaciones internacionales e
intereses económicos o comerciales del país), los derechos de las personas o se trate de
información que una ley de quórum calificado ha declarado reservada34.
Define un plazo de dos días, desde que se recibió la solicitud, para notificar a terceros, en
el caso de que lo requerido afecte sus derechos.
Establece el amparo para el solicitante, cuando le sea denegada la información o se
entregue fuera de plazo. El reclamo se debe realizar ante el Consejo para la
Transparencia, en un plazo no superior a 15 días desde la notificación de denegación de
la información. La reclamación debe acompañar los medios de prueba.
Crea el Consejo de la Transparencia, una corporación autónoma de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio. El Consejo tiene por objeto promover la
transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre
transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del
Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información. Puede declarar infracciones y
fijar sanciones a quienes no cumplan con la normativa y dictar instrucciones generales
para el cumplimiento de la legislación.
34
Este artículo aclara en cierta medida lo contemplado el artículo 8° de la constitución, aunque fusiona en un sólo concepto la
denegación, como decisión, con la reserva o secreto, como causales.
44
2.2 Críticas, debilidades y complejidades de la Ley
De manera previa a la promulgación de la normativa, ya se escuchaban voces críticas respecto a
las debilidades que se vislumbraban para el adecuado cumplimiento de la Ley. No obstante ello,
la normativa ha sido y sigue siendo valorada ampliamente, fundamentalmente porque viene a
relevar no sólo un derecho, sino también una obligación de parte del Estado, contribuyendo de
paso a mejorar el sistema democrático.
Una de las primeras críticas a la Ley se refiere a los límites de su aplicación. De acuerdo con es-
tándares internacionales, una normativa de este tipo debería considerar a todos los poderes del
Estado, así como a aquellas empresas u organizaciones que trabajan o ejecutan recursos públi-
cos. La actual legislación, obliga al Poder Judicial y al Legislativo a cumplir exigencias sólo en ma-
teria de Transparencia Activa y de la misma forma a Empresas que tienen más de 50% del Esta-
do y sociedades en que éste tenga participación accionaria superior al 50% o mayoría en el di-
rectorio.
Por su parte, la definición que hace la Ley respecto a lo que se considera información pública
genera dudas35. Tres artículos distintos entregan definiciones al respecto, lo que ha generado
que muchos opten por una visión restringida de la Ley, circunscribiéndola sólo a aquello docu-
mentado o a los actos administrativos y sus antecedentes. Asimismo, genera cierta discreciona-
lidad respecto a si se trata de información generada por la institución o aquella que posee. En
casos extremos, interpretar estrictamente que la información que se entrega es la que genera la
propia institución, pese a tener otra que no ha sido generada por ella, posibilita la ocurrencia de
prácticas dilatorias o falta de oportunidad en la respuesta.
En relación a los plazos, una de las mayores complejidades dice relación con la notificación a
terceros, de acuerdo con el artículo 20º, debido al escaso tiempo del cual dispone el organismo,
desde que recibe la solicitud.
Asimismo, actualmente existe una opinión mayoritaria respecto a que los dos días establecidos
por la Ley son insuficientes para cumplir adecuadamente con la obligación de notificar para pro-
teger los derechos de terceros, especialmente cuando los afectados pueden ser varias personas
(naturales o jurídicas) y por ello se han presentado propuestas para perfeccionar la normativa.
Respecto a las causales de secreto o reserva, si bien corresponden a las consignadas internacio-
nalmente y también incorporadas en el artículo 8° de la Constitución chilena, como seguridad
nacional, interés público o derechos de terceros, el artículo 21, número 1, que alude a situacio-
35
Entrevista a Encargada Jurídica del Nivel Central, en tema de Transparencia enero 2010. Anexo I
45
nes en que se afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, pese a que
aclara algunas situaciones, se trata de una causal que ha sido ampliamente cuestionada, tanto
por la vaguedad, como por la posible discrecionalidad que implica para los servicios.
Otro de las complejidades radica en la interpretación o al alcance que para algunos puede tener
una Ley de Acceso a la Información Pública. Efectivamente, existe la discusión respecto al rol
que una normativa de este tipo puede en términos del mejoramiento de la gestión de las
instituciones, no obstante, es necesario tener claridad respecto a que la ley no entrega
facultades o mandatos en este sentido.
Una gran debilidad a juicio de algunos, es la falta de prueba de daño en la Ley, esto es que el
Estado debe demostrar que la entrega de una información atenta contra un bien o un derecho
protegido o que la entrega afecta un interés superior. Si bien se podría pensar que está incorpo-
rada en el artículo 21 número 2, no está explícitamente formulado, como lo es en otras legisla-
ciones, lo cual complejiza la clasificación de secreto o reserva de la información, así como tam-
bién la labor del Consejo para la Transparencia.
Otra de las complejidades de la Ley dice relación con las funciones del Consejo para la Transpa-
rencia, organismo que debe cautelar el correcto cumplimiento de la Ley. Precisamente, algunos
han hecho ver los posibles conflictos que se generarían en términos de potestades con otros
órganos del Estado, como la Contraloría de la República, tanto respecto a las decisiones en los
recursos de amparo, como también porque la Ley le otorga facultades para dictar instrucciones
para el cumplimiento de la normativa, situación que para los críticos, podría derivar en afectar
la gestión interna de las instituciones36. Ya previamente, en 2007, cuando todavía se tramitaba
el proyecto de ley, la propia Contraloría envió al Congreso sus aprensiones ante los posibles
conflictos de interés entre ambos organismos. Sin embargo, la preocupación de la Contraloría
no era compartida por todos, al respecto, Chile Transparente, publicó una declaración pública
en la que afirmaba que:
“La experiencia internacional muestra la normal y necesaria coexistencia, en decenas de
naciones, de entes contralores y organismos especializados de acceso a información, si-
milares al propuesto Consejo para la Transparencia. En las naciones en que las leyes so-
bre acceso a la información no son letra muerta, es porque existe un órgano autónomo y
especializado que garantiza su cumplimiento” (EL MERCURIO, A2, 2 de septiembre de
2007).
36
En esta materia resulta interesante analizar los instructivos N°4 sobre Transparencia Activa y N°6 sobre Costos de
Reproducción.
46
Posteriormente, en 2009, cuando la ley ya había entrado en vigencia, ambos organismos firma-
ron un convenio de colaboración37 mediante el cual se buscó coordinar el trabajo de ambos y
evitar posibles situaciones conflictivas.
37
El Convenio se firmó el 3 de junio de 2009.
47
IV. Comisión Nacional del Medio Ambiente: hacia el acceso a la Información Pú-
blica
Con los conceptos y el enfoque de análisis ya presentados, en este capítulo se abordará el caso
particular de un servicio público, la CONAMA, respecto a la forma en que enfocó la
implementación de esta política pública, analizando para ello los aspectos procedimentales,
mecanismos de control, objetivos, las dificultades experimentadas y reconocidas como tales y
los resultados obtenidos. La descripción de este caso, busca identificar la existencia o no de un
enfoque de derechos, como marco orientador de esta política pública, para posteriormente
analizar las mejoras necesarias desde dicha perspectiva. Con este fin, se busca responder
interrogantes tales como: cuál es el objetivo de la institución en materia de acceso a la
información, cuáles son las prioridades, cuál fue el diseño definido para cumplir con esta ley,
cómo se integra esta obligación legal en la gestión interna, quiénes participan, de qué manera,
cuáles son los recursos destinados, cuál es la evaluación de la institución y finalmente dónde y
de qué manera se incorporan las personas en este diseño.
Resulta necesario partir señalando las obligaciones que en materia de información esta
institución ya tenía previamente, las cuales estaban establecidas en su marco normativo, así
como también describir el desarrollo institucional que experimentó en este tema, motivada
tanto por nuevas regulaciones e instrucciones generales de Gobierno, como también por
cambios conceptuales asociados a la relación entre el Estado y la sociedad chilena.
Para tener una visión completa de la forma en que se abordó el cumplimiento de las exigencias
establecidas en la ley 20.285, se revisaron las funciones y responsabilidades asignadas, los
procedimientos definidos, la integración en la estructura orgánica institucional, las instrucciones
o actos formales o informales que sustentaron dicha implementación, los objetivos planteados
y los resultados obtenidos.
La descripción de la implementación de la ley que regula el acceso a la información pública en
CONAMA, así como el análisis de ello, entrega una interesante mirada que, con matices,
también permite acercarse a la experiencia que muchos servicios públicos han tenido o están
teniendo al materializar esta política pública. Ello, constituye un valioso insumo no sólo para
mejorar el cumplimiento de la ley, en términos de eficiencia, sino también para aproximarse a
los criterios relevantes para evaluar este cumplimiento desde la perspectiva de la calidad, esto
es referido al efectivo respeto del derecho de acceso a la información pública.
48
1. Prolegómenos en materia de información
Chile, de manera coherente con la tendencia mundial, también inició el proceso de integrar la
dimensión ambiental en la gestión pública y en el desarrollo del país. De esta manera, en 1994
se publica la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley 19.300), que crea y establece las
funciones de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), normativa que constituye
un valioso antecedente respecto al acceso a la información pública en el país. Efectivamente, tal
como se había acordado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, el men-
saje presidencial de Patricio Aylwin, mediante el cual se presenta esta Ley ante el Congreso, en
el año 1992, señala explícitamente que uno de los principios que rige esta norma es el principio
participativo, el cual requiere la adecuada información de las personas, como sustento básico de
una toma de decisiones responsable.
Si bien la Ley 19.300, no trató de manera explícita el acceso de las personas a la información, en
su artículo 70, letra d, estableció como parte de las funciones de CONAMA, la de mantener un
sistema nacional de información ambiental. Este sistema, definió la ley, debe ser regional y de
carácter público. Asimismo, estableció la creación de reglamentos para temas específicos como
la Dictación de Normas de Calidad Ambiental, el Procedimiento y Etapas para Establecer Planes
de Prevención y de Descontaminación y para el funcionamiento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA). Así, en 1995 se elaboraron los dos primeros y en 2001 el
correspondiente al SEIA.
Estos reglamentos, además de establecer los procedimientos y las etapas de la elaboración,
incorporan la Participación Ciudadana y definen los mecanismos necesarios para su desarrollo.
De este modo, determinan que todo el expediente generado como parte del proceso de
elaboración, puede ser consultado por cualquier persona y, en caso de requerirlo, también se
puede solicitar copia del mismo. Asimismo, señalan que todas las etapas contempladas, tendrán
una adecuada publicidad.
Tal como lo identificó el propio Gobierno, a principios de los noventa, en la CONAMA, como en
la mayoría de los servicios públicos, un tema prioritario era el de establecer espacios de aten-
ción a las personas de manera formal.
2. Implementación de las Oficinas de Información (OIRS)
En 1998, luego de cuatro años desde su creación como servicio público, la CONAMA
implementó la Oficina de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS), como un espacio
destinado fundamentalmente a orientar respecto a los servicios y/o trámites de la institución,
49
así como de ingresar los reclamos. De acuerdo con lo establecido por el Decreto 680 del
Ministerio del Interior, las OIRS constituyeron un primer acercamiento hacia las personas, pero
no fueron establecidas para dar acceso a la información institucional, sino sólo para dar
cumplimiento a la obligación de contar con espacios formales de atención de público.
En un comienzo, CONAMA creó la OIRS del Nivel Central y de la Dirección Regional
Metropolitana y gradualmente se fueron instalando también en el resto de las direcciones
regionales a lo largo del país. En primer término, las OIRS formaron parte del Departamento de
Administración y Finanzas, pues el concepto de Oficina de Atención de Público, se asociaba
fundamentalmente al tema de trámites. Posteriormente, y tras un breve paso por el Área de
Información, pasó a depender de Comunicaciones, sin embargo, quedó en evidencia que se
trataba de dos temas muy distintos, que no se complementaban. Así fue como en 2005, las OIRS
fueron incorporadas al Departamento de Educación Ambiental y Participación Ciudadana,
buscando con ello enfatizar el nexo con las personas.
El frecuente cambio de dependencia de las OIRS, expresaba la falta de un concepto claro
respecto a su rol en la institución. Esta poca claridad también se evidenciaba en la inexistencia
de un perfil de los encargados de las oficinas y más aún en la falta, en regiones, de un
funcionario que sólo realizara estas labores o que dedicara gran parte de su tiempo a ello. En
muchas direcciones regionales, el ejercicio efectivo de la función de encargado OIRS, dependía
de la carga de trabajo diaria o de las prioridades que fijaran los jefes respectivos.38
Luego de la integración de las OIRS al Departamento de Educación Ambiental y Participación
Ciudadana, la institución comenzó a profesionalizar el trabajo de las oficinas, particularmente
desde el año 2006, momento en que se inició la implementación de la Norma ISO 9001:2000,
como una herramienta clave para el mejoramiento de la calidad de la gestión en todos los
servicios públicos. La implementación de la ISO, fue consecuencia del proceso de modernización
del Estado iniciado varios años antes, que entre otros temas incluyó los Programas de
Mejoramiento de la Gestión (PMG). Pasada la primera etapa de instalación y desarrollo de los
PMG en el sector público, se hacía necesario certificar la calidad, con este fin, el gobierno
decidió implementar los estándares fijados por las Normas ISO. Precisamente, la Oficina de
Informaciones Reclamos y Sugerencias fue uno de los sistemas de gestión incluidos en los PMG,
por lo que en el marco de la Norma ISO, las OIRS empiezan a trabajar en el diseño y
ordenamiento de procesos, a fin de facilitar la gestión y el seguimiento de las consultas
ciudadanas. Asimismo, como consecuencia de un trabajo de cooperación internacional, en esa
38
Entrevista Encargado OIRS Nivel Central, enero 2010 Anexo I
50
misma fecha, CONAMA destinó recursos para habilitar espacios adecuados de atención a
público, tanto en el nivel central como en las direcciones regionales.39
A nivel de Gobierno, los espacios de atención de público fueron definidos como puntos de acce-
so o canales de comunicación, a través de los cuales las personas pueden participar en el
quehacer de los servicios públicos, teniendo garantizada la oportunidad de acceso, sin discrimi-
nación de ninguna especie. Esta participación, también incluye el ejercicio de sus derechos, el
cumplimiento de sus deberes, el acceso a productos y servicios que proveen las instituciones, la
recepción de información acerca de programas sociales y la expresión de sus expectativas e in-
tereses a través de reclamos, sugerencias, consultas y opiniones. De acuerdo con el Gobierno,
estos puntos de acceso pueden ser presenciales, telefónicos o electrónicos, o incluir otros espa-
cios de atención menos convencionales, como lo son por ejemplo, las oficinas móviles. (SEGE-
GOB 2008)
En 2003, con la publicación de la Ley 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Ad-
ministrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, se formaliza y
regula la relación de las instituciones públicas con la ciudadanía, estableciendo obligaciones pa-
ra los servicios y con ello garantías y resguardo para los derechos de las personas. En 2004, el
gobierno incorpora en la gestión de los espacios de atención de público, las obligaciones esta-
blecidas en esta normativa, particularmente lo referido a plazos y procedimientos generales pa-
ra la gestión de requerimientos.
Uno de los aspectos medulares que regula la ley 19880, dice relación con el artículo 17, referido
a los derechos de las personas respecto a los órganos de la Administración del Estado, donde se
establece que las personas además de conocer el estado de sus tramitaciones, tienen derecho a
no presentar documentos que no correspondan al procedimiento, a ser tratados con respecto, a
acceder a los actos administrativos y sus documentos, asimismo, esta normativa define ciertos
principios, que entre otros, establecen la gratuidad, celeridad, economía procedimental, la
transparencia y publicidad.
39
Entrevista Representante Ministerial, 2009 Anexo I
51
Figura 5: Obligaciones de las OIRS según Decreto 680
OBLIGACIONES EJEMPLOS
Entregar Información
• Servicios, requisitos y procedimientos para obtener la prestación de
algún servicio.
• Plazos para la tramitación de la prestación.
• Personas responsables de los procedimientos.
• Ubicación, competencia y horarios del organismo al cual pertenecen o
de otras entidades del aparato Gubernamental.
Atender a los usuarios • Ante dificultades en la tramitación de sus asuntos y para saber en qué
estado de avance se encuentra su solicitud dentro del servicio.
Recibir y estudiar Su-
gerencias • Para mejorar la gestión hacia los usuarios.
Recibir, registrar, res-
ponder y/o derivar
solicitudes ciudadanas
• Derivar internamente o a otro servicio cuando no es de competencia
de la institución.
Realizar Encuestas y
Mediciones
• Sobre la satisfacción de los usuarios y usuarias respecto de la calidad de
la atención y las expectativas de éstos al acercarse al organismo.
Establecer coordina-
ción con otros espacios
de atención
• Tanto con los pertenecientes al propio organismo como con aquellas
reparticiones con las que exista relación temática o del destinatario.
Difundir la Carta de
Derechos Ciudadanos
de la Institución
• Documento sobre los derechos y deberes de los usuarios y usuarias
respecto de la institución, los plazos estipulados para cada tarea y los
medios de verificación a través de los cuales éstos se pueden hacer efec-
tivos.
Fuente: Elaboración Propia, en base a Obligaciones del Decreto 680.
52
2.1 Incorporación de la calidad en las OIRS
La implementación de la Norma ISO tuvo como objetivo principal estandarizar procedimientos
para la recepción, gestión y respuesta de las solicitudes de las personas, potenciando la
responsabilidad de la institución con los usuarios. Estos objetivos se enmarcaban en las nuevas
metas propuestas en los Programas de Mejoramiento de la Gestión y en la creación del Sistema
Integral de Atención de Usuarios, que buscaba lograr que todas las personas que se acercaban a
los servicios públicos fueran atendidas de la misma manera, en síntesis, se esperaba establecer
una metodología de atención de usuarios. La idea era incluir todos los espacios de atención de
personas (web, teléfono, oficina de partes, etc).
A nivel de Gobierno se establecieron ciertos requisitos básicos:
1. Definir e implementar procesos formales para la gestión de
requerimientos: para permitir el monitoreo del requerimiento y de esta
forma asegurar el respeto de los plazos, al mismo tiempo que identificar
responsables y, en segundo término, contar con el respaldo directivo
adecuado para exigir su cumplimiento.
2. Establecer un sistema de registro y seguimiento: para obtener los datos y
la forma de contactar a la persona usuaria y junto con ello poder
caracterizarla, a fin de mejorar la atención.
3. Definir metodología de atención: incluye protocolos de atención, tales
como saludo y despedida, textos para responder, etc.
4. Planes de difusión: para informar a las personas sobre los mecanismos de
atención y los servicios o beneficios entregados por la institución.
5. Incluir acciones correctivas: con el objetivo de mejorar la gestión, para lo
cual es necesaria la retroalimentación, mediante instrumentos como
encuestas de satisfacción e informes de los resultados obtenidos.
Con estas obligaciones, como primera medida en la CONAMA se definieron etapas, acciones y
responsables:
53
Figura 6: Modelo de Gestión de las OIRS
ETAPAS ACCIONES RESPONSABLES
REGISTRO Se ingresa la información, identificando la vía de
ingreso, los plazos, el tipo de requerimiento,
grupo etario, datos del usuario y el requeri-
miento en específico.
Operador del sis-
tema
DERIVACION Gestión interna de la solicitud, define cuál área
tiene la información o la incompetencia institu-
cional en la materia consultada.
Jefe o Coordinador
de Área.
RESOLUCION Respuesta o información enviada por el área a
cargo.
Equipo del área
RESPUESTA Entrega de respuesta al solicitante. Operador del sis-
tema
Fuente: Oficina de Informaciones, Reclamos y Sugerencias CONAMA
Este diseño ordenó la gestión de las OIRS, estableciendo procedimientos generales que
permitieron obtener datos respecto al funcionamiento de estos espacios de atención. La
incorporación de la Norma ISO, permitió visibilizar estos espacios de atención a nivel interno,
permitiendo conocer más su función y de esta forma empezar a sensibilizar al resto de los
funcionarios, respecto al aporte que realizan. Este proceso es evaluado positivamente por los
funcionarios involucrados. En términos de resultados, la incorporación de la ISO permitió
mejorarlos registros, la entrega de respuestas y los plazos40.
40 Encargado de Oficina de Información, Reclamos y Sugerencias de CONAMA. Anexo I
54
Figura 7: Flujo de gestión de solicitudes OIRS según Decreto 680
Con la promulgación de la Ley 20.285, la CONAMA, al igual que los demás servicios públicos, se
vio obligada a repensar el diseño organizacional en materia de atención de las consultas
ciudadanas, sus procedimientos, mecanismos y las responsabilidades asociadas. La razón de ello
es que junto con ordenar los procesos, ahora era necesario cumplir efectivamente con los
plazos obligados y además ser rigurosos en la entrega de la información, puesto que la
responsabilidad por la entrega recae en la máxima autoridad del servicio. Por ello, la Dirección
Ejecutiva encargó diseñar e implementar las acciones necesarias para cumplir con todo lo
establecido por esta normativa.
55
“Creo que lo que hicimos fue actuar con prontitud, es decir, no esperar que los hechos
llegaran para ir tomando ciertas decisiones… Nos ha ayudado mucho la plataforma
electrónica que hemos ido diseñando…. Mi diagnóstico era que uno tenía que tomar
decisiones relacionadas a crear equipos (…) de gente joven, que no tuviera mayores
prejuicios… y creo que eso ha dado buenos resultados y lo otro es la apuesta tecnológica,
cuando uno piensa en esta carga para el Estado, con la limitante de recursos, lo que uno
tiene que buscar son aquellas fórmulas que te permitan obtener el mejor resultado,
satisfacer las inquietudes ciudadanas y las obligaciones del Estado, a un menor costo y lo
que hemos venido haciendo son apuestas tecnológicas.”41
El diseño existente sobre atención e personas, así como la experiencia institucional y de los
encargados OIRS, facilitó la implementación, por lo que sólo se agregaron nuevos actores en el
proceso de gestión.
Asimismo, emergió un tema nuevo y poco abordado con anterioridad, tanto a nivel interno,
como también en otros servicios públicos, la información en sí misma, como un elemento
fundamental de esta normativa, cuyo valor escapa a discrecionalidades de cualquier organismo
público y que debe ser gestionado, resguardado y difundido.
3. Ley 20.285: acciones institucionales para su adecuado cumplimiento
Previo a la entrada en vigencia de la Ley, existían muchas dudas respecto a qué se entendería
por información pública, puesto que no todos interpretaban lo mismo de lo que señalaba la
ley42. Así, para algunos este derecho se reducía a la entrega del acto administrativo o
documento, mientras que para otros incluía todos los documentos que obraban en poder de la
administración y, para un grupo menor, toda la información que administrara el sector público,
aún cuando ello significara sistematizar o elaborar la respuesta, cuando no estaba dispuesta en
un documento propiamente tal43.
No sólo era esta definición, también generaban dudas las excepciones contempladas en la Ley,
especialmente porque ésta habla de causales de reserva o secreto para abordar la posibilidad
de denegación, asimilando ambos conceptos que en otras legislaciones se distinguen, como por
ejemplo en la Ley de Acceso a la Información de México, que diferencia entre información re-
41
Entrevista ex Director de CONAMA, enero 2010. Anexo I 42 Entrevista a Encargada Jurídica del Nivel Central, en tema de Transparencia enero 2010. Anexo I 43
Ididem
56
servada y confidencial. De la misma forma, la letra c del artículo 21 también fue considerado
ambiguo y podría prestarse para discrecionalidades44. De hecho la propia Ley, señala que al es-
grimirse esta causal, el servicio queda impedido de “reclamar ante la Corte de Apelaciones de la
resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la
denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”
Art. 21:
“1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido
cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:
a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o
simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales.
b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una
resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean
públicos una vez que sean adoptadas.
c) Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado
número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera
distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores
habituales.”
Otro de los temas que preocupaba en la institución,45 para el adecuado cumplimiento de la Ley
era el plazo para notificar a terceros afectados. Efectivamente, de acuerdo con la mencionada
ley, cuando la respuesta a una solicitud, puede afectar los derechos de terceros, se debe
notificar al afectado, en un plazo no superior a dos días hábiles desde la recepción de la
solicitud. Asimismo, señala que el tercero puede negarse a la entrega de la información, pero
debe expresar causa. Este tema fue objeto de debate, primero por el escaso tiempo para
analizar si la información solicitada puede afectar el derecho de un tercero y segundo, porque
los terceros pueden ser muchos y por ende, puede ser complicado notificarlos en el plazo
establecido. Asimismo, la expresión de causa generaba dudas respecto a si se entiende por ello
alguna causal legal, lo que implicaría que para que el tercero ejerza su derecho de oposición
debe contar con asesoría o conocimientos legales.46
44
Ibidem42 45 Ibidem 42 46
Respecto al plazo, actualmente existe consenso en que es un tema de la normativa que debe ser modificado.
57
Tras la promulgación de la Ley 20.285, en la CONAMA, la mayor incertidumbre era respecto a la
capacidad para responder adecuada y satisfactoriamente a los requerimientos de las personas,
en los plazos establecidos por la Ley, especialmente en aquellos temas complejos. Para abordar
esta preocupación, la institución comenzó un catastro de la información existente y contrató un
bibliotecólogo para empezar a ordenar y clasificar los documentos existentes.47
3.1 Modelo de gestión institucional para el acceso a la información pública
Una vez asumida la nueva obligación legal, la pregunta que surge es de qué manera esta
institución abordó esta obligación legal. Esto implica saber cuáles objetivos se plantearon, qué
acciones se definieron, para qué, cuáles fueron las prioridades, las responsabilidades y cómo se
integró este nuevo tema en la gestión institucional.
Tal como lo señala el Director Ejecutivo, Álvaro Sapag48, esta institución comprendió
tempranamente la relevancia de esta Ley, por ello y de acuerdo con las orientaciones
entregadas por el Gobierno, a través de la Comisión de Probidad y Transparencia, designó a un
representante del servicio. A nivel directivo, se dieron las facilidades para conformar un equipo
de trabajo, encargado de diseñar, implementar y coordinar las acciones y recursos necesarios
para cumplir con las exigencias normativas. La Ley no tenía recursos financieros asociados, por
lo que toda la implementación debía hacerse con recursos del presupuesto asignado el año
anterior. La persona designada, en este caso, era quien también se hacía cargo de la
implementación de la Norma ISO en la institución, que dependía y reportaba al Director
Ejecutivo.
De acuerdo con el Director, la decisión de nombrar al responsable de la Norma ISO, como
representante institucional, “tiene razones de concepción y de diseño y también razones
prácticas. En términos de concepción y diseño, nosotros comenzamos todo el proceso de las
norma ISO con las Oficinas de Atención de Público en la CONAMA y, por lo tanto, ya había una
cierta experticia de cómo habíamos armado el proceso…entonces había una lógica de diseño, de
decir bueno tenemos una ventanilla única, busquemos la fórmula de cómo hacemos esto de
manera que sea más expedito… y la razón práctica es que tampoco habían recursos disponibles
por parte del Ministerio de Hacienda o la Dirección de Presupuesto, para montar equipos nuevos
con gente nueva para atender este tema, por lo tanto, lo que tuvimos que hacer es buscar la
fórmula, mirar el diseño de lo que habíamos hecho, que era lo más eficaz y lo más eficiente y
desde el punto de vista de lo que nos iba a implicar también menor carga de contratación de
47
Entrevista Director Ejecutivo de CONAMA, enero 2010. Anexo I 48
Ibidem.
58
recursos humanos. Hemos tenido que contratar si algunas personas, en relación al tema
archivos…”49
Conformado el equipo a cargo, se inició la elaboración del diagnóstico institucional, tanto en
materia de archivos, como de mecanismos, procedimientos y responsables en materia de
acceso a la información. Posteriormente, y a fin de institucionalizar el cumplimiento de la Ley
20.285, el Director Ejecutivo de CONAMA creó la Oficina de Gestión de Calidad y
Transparencia50, responsable, entre otros temas, de diseñar y supervisar las acciones necesarias
para dar adecuado cumplimiento a la Ley. De acuerdo con lo señalado por Sapag, la gestión de
la implementación ISO y la transparencia, se relacionaban, en tanto, la ISO estaba siendo
incorporada en el funcionamiento de las OIRS y como ordenamiento de procesos, también
serviría para la transparencia, por cuanto el ingreso y respuesta de solicitudes, debía realizarse a
través de la OIRS. De esta manera, la nueva oficina, de dependencia directa del Director
Ejecutivo, tuvo como responsabilidad, la gestión y el cumplimiento de las exigencias de la citada
ley, para lo cual se coordinaba con las OIRS, que en ese momento formaban parte del
Departamento de Educación y Participación Ciudadana.
Las razones para hacer depender esta nueva Oficina del Director Ejecutivo, las explica el propio
Director, Álvaro Sapag:
“Uno tiene que estar encima del tema, involucrarse en el tema, sobretodo cuando
devienen en cambios culturales importantes al interior de las organizaciones. Un segundo
punto, porque el responsable directo por la entrega de la información es el jefe del
servicio, entonces, no parece del todo razonable que uno esté poco involucrado en los
procesos. Y una tercera cuestión es que si uno mira los diseños organizacionales en
general al interior de la administración una labor de esta naturaleza, no puede sino
pender de la máxima autoridad, es lo mismo que sucede por ejemplo con las oficinas de
auditoría interna. La oficina de Auditoría interna es un soporte y un apoyo del director,
respecto de ciertos procesos, por lo que uno no puede colocarla en un nivel tal
organizacional, de manera que no pierda el contacto o para acceder tiene un enjambre
de caminos que lo hacen complejo. Creo en las administraciones más horizontales que
verticales… esto en un diseño muy cercano al director me parece que es del todo
conveniente. Me parece que lo reviste de importancia y uno está metido en la gestión.”51
49
Ibidem 47. 50
Resolución Exenta 25 18 del 6 de mayo de 2009 de la Dirección Ejecutiva de CONAMA. 51
Entrevista Director Ejecutivo de CONAMA, enero 2010. Anexo I
59
El diseño interno para el cumplimiento de la ley, en lo fundamental, según el ex Representante
Ministerial, se enfocó a asegurar, en primer término, que las personas pudieran ingresar sus
solicitudes a la institución y a dar respuestas a dichas las solicitudes. Para ello, se designaron
responsables de registrar, gestionar y entregar la información, de acuerdo a los plazos legales
establecidos. De acuerdo este funcionario, lo primero fue comenzar a evaluar los mecanismos
de ingreso de las solicitudes, respecto a lo cual se definió que la OIRS recepcionara y registrara
las solicitudes, al mismo tiempo, se diseñó un formulario electrónico especial para las
solicitudes de acceso a la información pública, acorde a los requerimientos legales.
La dirección ejecutiva y los profesionales de la Oficina de gestión de Calidad y Transparencia,
tenían una gran preocupación por cumplir con el plazo y entregar la información que se pedía,
por ello una de las primeras acciones fue realizar un catastro de la documentación existente en
la institución y contratar a un Bibliotecólogo para comenzar a ordenar y clasificar la información
existente y también desarrollar directrices respecto a la gestión documental de la institución. La
ley no consideraba la información inexistente, por lo que a efectos de cumplir con las exigencias
normativas, lo principal era saber con certeza aquello que efectivamente se tenía, en qué
estado de conservación se encontraba y de qué manera recuperar la información.
El catastro arrojó lo que era imaginable en ese momento. La mayoría de las direcciones
regionales de la institución no contaban con un archivo propiamente tal, si bien en todas se
archivaban documentos, no había criterios comunes respecto a qué era relevante, a cómo
clasificar la información y menos aún a dónde ubicarla para su adecuada conservación. Pese a
tratarse de un organismo público, regido por normativas generales sobre archivos y eliminación
de información, pocos funcionarios a cargo de administrar, registrar o archivar información,
conocían estas obligaciones. Asimismo, en su gran mayoría no existían sistemas de clasificación
fáciles de utilizar o simplemente que permitieran que otro usuario, distinto al que archivaba,
pudiera encontrar la documentación.
En términos formales, la función de archivo institucional estaba radicada en la Oficina de Partes,
sin embargo, la resolución que así lo indicaba, no definía en detalle lo que significaba esta
función y los criterios de archivo y almacenamiento de la información. 52
La institución también almacenaba información técnica en el Centro de Documentación
(CEDOC) del Nivel Central. Pese a existir ciertas directrices respecto al envío de información al
CEDOC, de las consultorías y estudios licitados por la institución, en general ello no se cumple,
por lo que no toda la información técnica generadas encuentra en dicho lugar53.
52
Resolución exenta nº 033 de 2006 de la Comisión Nacional del Medio Ambiente 53
Conversación personal con Encargada del CEDOC diciembre 2010
60
a. Gestión de solicitudes
Para enfrentar la que aparecía como una de las mayores exigencias de la nueva normativa, la
adecuada y oportuna gestión de solicitudes de información, la Comisión de Probidad y
Transparencia elaboró un formulario electrónico y uno impreso, para registrar y hacer
seguimiento de las solicitudes, sin embargo, se acordó que cada servicio podría elegir entre un
sistema web propio o el que disponía la Comisión.
CONAMA determinó utilizar la plataforma electrónica de la Oficina de Informaciones Reclamos y
Sugerencias (OIRS) y en base a ésta elaborar un formulario web, sólo para las solicitudes de
acceso a la información. Dicha plataforma, había formado parte de un desarrollo tecnológico
anterior, en el marco del ordenamiento y control de la gestión de la OIRS bajo la Norma ISO y,
había sido evaluada positivamente, como una herramienta acorde a las necesidades
institucionales54.
Por su parte, la Comisión definió un diseño general y común para publicar la información exigida
en el artículo 7° de la Ley, conocida como Transparencia Activa. Se trata del banner Gobierno
Transparente, publicado en todos los portales de los servicios, cuya información y actualización
mensual, es responsabilidad de cada servicio55.
De forma paralela a la elaboración del formulario electrónico, CONAMA trabajó en definir los
procedimientos y las responsabilidades en la gestión de solicitudes. Los encargados OIRS, de
cada Dirección Regional y del Nivel Central, deberían velar no sólo por cumplir el mandato del
Decreto 680, sino además facilitar el cumplimiento del derecho de acceso a la información
pública, de acuerdo a procedimientos y condiciones específicas. Se definió además que los
encargados jurídicos de cada dirección, así como del nivel central, tendrían un rol fundamental
en la evaluación de la solicitud y, por ende, en la propuesta de respuesta al requerimiento.
Por otra parte, el Director Ejecutivo de CONAMA delegó facultades en los directores regionales,
a fin de que ellos pudieran responder solicitudes de su competencia, de manera que la
responsabilidad fuera regional, descentralizando el acceso a la información. De la misma
manera el Director delegó facultades en los encargados OIRS para responder solicitudes
correspondientes a información de Transparencia Activa y, por último, también delegó la
54
Entrevista Representante Ministerial, 2009. Anexo I 55
CONAMA definió responsabilidades y un procedimiento para cumplir con esta obligación, proceso supervisado por la Oficina
de Gestión de Calidad y Transparencia.
61
facultad de derivar solicitudes a otros servicios, así como de notificar a terceros y de declarar
inadmisibilidad provisoria al Jefe del Departamento Jurídico56.
El flujo propuesto para cumplir con la ley buscó asegurar, en primer término, el registro del
requerimiento57, que permitiera hacer un adecuado seguimiento a la gestión y especialmente
que se ajustara a todas las obligaciones y derechos otorgados por la Ley. Así, las personas
podrían ingresar una solicitud de información pública a través de un formulario digital, al cual,
se accede a través del Banner de Transparencia Activa, ubicado en el sitio web de la institución y
también desde la OIRS virtual, o mediante el envío de cartas postales. Asimismo, llenado un
formulario impreso en la OIRS, el que luego se ingresa al registro electrónico para su
tramitación.58
b. Roles y responsabilidades
Si bien en CONAMA existían procedimientos internos para la atención de personas,
particularmente después de la implementación de la Norma ISO, la entrada en vigencia de esta
Ley requería de una disposición y entendimiento distinto de lo que hasta entonces funcionaba.
De esta manera, en la gestión de las solicitudes, se incorporó a los encargados jurídicos de las
direcciones regionales y a los respectivos directores, como actores fundamentales del proceso.
El diseño inicial estaba pensado para que los encargados jurídicos de cada Dirección Regional o
del nivel central, determinaran si las condiciones estipuladas en la ley 20.285 y en su
Reglamento se cumplían. El rol del los encargados OIRS era sólo de receptores de solicitudes.
Por ello, por ejemplo, cuando una solicitud no cumplía con los requisitos contemplados en la
norma (artículo N°12), se emitía una resolución mediante la cual se le notificaba al solicitante
que subsanara el problema. Posteriormente, luego de la delegación de facultades realizadas por
el Director a los Encargados OIRS y al Fiscal de la institución, que permitió que en casos
puntuales, éstos pudieran responder, lo que junto con mejorar el tiempo de respuesta,
aumentó la participación de las OIRS.
Asimismo, en el nivel central, se agregó al encargado de Archivo, quién además de tener como
función la implementación del archivo institucional y de ordenar la gestión documental interna,
tenía la responsabilidad de verificar la existencia de la información o en caso de que ésta no se
encontrara archivada, de gestionarla con los Departamentos Técnicos de la institución.
56
Resolución Exenta 1737 del 3 de abril de 2009, Resolución Exenta 2516 del 6 de mayo de 2009 y Resolución Exenta 2515 del 6
de mayo de 2009, respectivamente. 57
Entrevista al Representante Ministerial 2009 y a la Encargada Jurídica del Nivel Central, 2010. Anexo I 58
Tal como la ley lo establece, no se admite el ingreso de consultas por correo electrónico, ni tampoco por teléfono.
62
Internamente, la gestión de la solicitud se hace en conjunto con el o los Departamentos
Técnicos, cuya respuesta se remite a Jurídica, donde se analiza si la información es pública o
tiene algún carácter de reserva, de acuerdo a lo que establece la ley 20.285. El Encargado
Jurídico propone la respuesta, la cual es visada por el Director respectivo y posteriormente
entregada al solicitante.
En términos de plazos, la solicitud debe ser gestionada dentro de los 20 días hábiles
contemplados por ley, con este fin, a nivel interno se definieron plazos de gestión en cada uno
de los procesos, tal como ser verá en el flujo, sin embargo, el diseño no incorporó controles
para verificar el cumplimiento de estos procesos o mecanismos de enforcement asociados.
De acuerdo a los roles definidos, la calidad de la respuesta es responsabilidad el jefe de área, sin
embrago, el procedimiento no contempló verificadores de cumplimiento de esta
responsabilidad, ni tampoco un sistema que avale o garantice la calidad de la respuesta.
En el caso que el requerimiento se refiera a copias en papel, se le informa al solicitante que la
entrega de documentación se hace efectiva una vez que se paguen los costos asociados a la
reproducción del material, según lo permite la misma ley (artículo N° 18). Para dar
cumplimiento a esta obligación, la CONAMA estableció un Procedimiento de Cobro de Costos de
Reproducción, determinándose valores para las copias de documentos, como respecto a los CD.
Cabe destacar que si bien el proceso se diseñó de modo que fuera lo más descentralizado
posible, dado que se trataba de un tema nuevo, con sanciones asociadas, muchos encargados
OIRS pedían asesoría al Encargado de Transparencia del nivel central antes de responder
algunas consultas.59
59
Entrevista Representante Ministerial, 2009. Anexo I
63
Figura 8: Flujo de gestión de solicitudes de información pública
Fuente: Oficina de Informaciones, Reclamos y Sugerencias de CONAMA
c. Capacitación
En primer término el Departamento Jurídico elaboró una Guía de Transparencia60, que en lo
sustancial hizo una interpretación general de la Ley, buscando aclarar las obligaciones que
implicaba, específicamente para la CONAMA, sin abordar en detalle las dudas que generaba la
ley, sino que delineó el proceso general, acorde con el Reglamento de la misma normativa y que
fue publicado en abril de 2010.
Para implementar el diseño propuesto y posibilitar la colaboración de los funcionarios de la
institución, se realizaron charlas informativas de la ley61, así como de los procedimientos
internos para asegurar su cumplimiento. A nivel central, las charlas incluyeron todas las áreas de
60
Ley Nº 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, Guía de Procedimiento Transparencia Pasiva, Comisión Nacional del
Medio Ambiente, 2009 61
Entrevista Representante Ministerial 2009.AnexoI
64
trabajo. En regiones, se aprovecharon las visitas en el marco de la implementación de la ISO, por
lo que en su gran mayoría, los funcionarios de la ex CONAMA recibieron información sobre el
acceso a la información pública.
En las charlas, junto con informar respecto a las nuevas obligaciones legales y los
procedimientos definidos, se enfatizó la prohibición de entregar información fuera de los
procedimientos formales definidos, lo cual implicaba, por ejemplo, dejar de entregar
información de manera informal, por correo electrónico o por teléfono, así como asumir que las
respuestas entregadas por cualquier funcionario, ante cualquier requerimiento de una persona,
tenía un carácter institucional y más aún, correspondía a una responsabilidad directa de la
máxima autoridad del servicio. Este nuevo escenario generó temor, dudas y ciertamente
incomodidades y en algunos cierta molestia62.
Por otra parte, se realizó un trabajo más específico con los encargados OIRS, a quienes se les
capacitó en el derecho de acceso a la información pública y también en atención de
personas.63Había un interés por involucrar a los funcionarios en el espíritu del derecho de
acceso a la información.64
Asimismo, el acceso a la información y las obligaciones legales en esta materia se incluyeron en
los cursos de inducción que la institución realiza a los nuevos funcionarios.
Criterios internos
Si bien la Ley 20.285 establece obligaciones y derechos específicos respecto al acceso a la
información pública, existen ciertos temas puntuales que la legislación no logró prever, ni
tampoco su Reglamento, más aún cuando se trata de un tema que hasta entonces no constituía
una preocupación para todos los servicios públicos e incluso tampoco una demanda de parte de
todas las personas. Pasados los tres primeros meses de entrada en vigencia de la Ley y de
acuerdo con la primera evaluación del proceso de implementación65, se propusieron una serie
de modificaciones para facilitar y mejorar el procedimiento, particularmente en términos de
eficiencia y oportunidad, modificaciones que se incluyeron posteriormente en la propuesta de
un instructivo de la institución sobre Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la
62
Conversación personal con profesionales de los Departamentos Técnicos de CONAMA, 2010. 63
En 2009, se contrató un curso sobre acceso a la información, al Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile. Y el
2010 se contrató un curso para reforzar estos conceptos y la atención de personas. 64
Según se fundamenta en los Términos de Referencia para la realización del curso con el Centro de Derechos Humanos 65
Como parte del trabajo “Ley de Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de la Administración del Estado:
Diagnóstico Enfoque y Oportunidades en CONAMA”, realizado por la misma alumna para el Diplomado Transparencia,
Accountability y Lucha contra la Corrupción, del Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, julio 2009.
65
Información del Estado, el cual se formalizó en 201166. Pese a que la formalización no fue
inmediata, en la práctica, la CONAMA comenzó a operar con las modificaciones propuestas,
especialmente en relación con los criterios internos.
De acuerdo al análisis de la Ley y de su reglamento, la institución definió que toda
consulta que no sea lo que establece el Decreto 680, que fija las funciones de las OIRS,
constituyen solicitudes de acceso a la información pública67 y, por tanto, deben ser
ingresadas de acuerdo a las condiciones y requisitos que establece la ley. De esta
manera, se amplía el concepto que originalmente se manejó y que establecía que sólo
correspondían a esta ley las consultas por documentos.
Se tramitan las consultas que cumplen con los requisitos que fija la ley, especialmente lo
que dice relación con información claramente identificada. Al respecto, la Guía realizada
por el departamento Jurídico de CONAMA, señala que se entiende por una solicitud
clara: “cuando indica las características esenciales de ésta, tales como su materia, fecha
de emisión o período de vigencia, origen o destino, soporte, etcétera”68. En términos
formales, la definición respecto a si la información es clara la hace jurídica y desde fines
de 2009, se realizan notificaciones o aclaraciones anteriores, por parte del encargado
OIRS, a través de correo electrónico, lo cual ha permitido evitar dilatar la gestión de
solicitudes de manera innecesaria.
Las consultas o solicitudes de información pública, realizadas por teléfono o correo no
son ingresadas por el Encargado OIRS, pero se le informa a la persona el mecanismo
correcto de ingreso.
Las respuestas son todas formales, firmadas por la máxima autoridad a nivel nacional o
regional, salvo la información que se encuentre a disposición pública o las relacionadas
a expedientes que por reglamento son públicos, en cuyos casos los encargados OIRS
pueden responder directamente.
66
Pese a haber sido aprobado por el Director Ejecutivo de CONAMA, nunca se formalizó. Actualmente y luego de adaptarlo a la
nueva institucionalidad y de ser aprobado por la División Jurídica y luego por el Subsecretario, fue firmado y distribuido en el
Ministerio, a principios de junio de 2011. 67
Entrevista a Encargada Jurídica del Nivel Central, en tema de Transparencia enero 2010.Anexo I 68
La responsabilidad por la claridad de la información recae en gran medida en el solicitante, a diferencia de otras Leyes de
Acceso a la Información que expresan la importancia y el deber del organismo público de ayudar a clarificar a la persona su
requerimiento en el caso de ser necesario.
66
Cuando un tercero deba pronunciarse respecto a la entrega de un documento y se
oponga a ello, la institución definió que se evaluará el fundamento de la respuesta
entregada por el tercero69.
Las declaraciones de incompetencia se hacen a través de resolución y luego se deriva por
oficio la solicitud al servicio competente. En relación con la competencia, en un
comienzo no existía un criterio uniforme para definir en qué situaciones la institución no
era competente, sin embargo, se llegó a la definición que no lo era cuando no formara
parte de sus funciones, especificadas por ley, con la salvedad de que si tuviera la
información y no hubiese ninguna causal de reserva o secreto, la puede entregar.
Otro tema fue la información inexistente, pese a que la Ley no se pronuncia sobre el
tema, la institución definió que entendería por información inexistente aquella que a)
nunca hubiera generado; b) hubiese sido expurgada, de acuerdo a los procedimientos
legales establecidos y c) se hubiese perdido, ya sea por algún hecho fortuito, por alguna
negligencia u otra causa.
4. Cumplimiento de la Ley 20.285 en el primer año de la entrada en vigencia
A diferencia de lo que ocurría con otras instituciones, en el caso de la CONAMA, la entrega de
información estaba definida por el propio marco legal institucional, tanto por la propia Ley
19.300, que especificaba sus funciones, como también por los reglamentos asociados a dicha
ley. Precisamente, como parte de la administración del sistema de evaluación de impacto
ambiental SEIA, el año 2001, se implementó un portal electrónico, el cual permite conocer y
consultar los antecedentes y el proceso de evaluación de los proyectos que han ingresado al
Sistema de Evaluación Ambiental. Este portal, significó un gran avance en términos de gestión,
pero también respecto al acceso a la información, por lo que constituyó un gran soporte y una
potente herramienta de transparencia activa para el cumplimiento de la ley.
Sin embargo, toda la información que no se encontraba disponible públicamente, dada la
formalidad que ahora tenía el proceso, implicó generar procedimientos donde antes no la había,
lo que aumentó plazos y actores involucrados en la gestión y provocó molestias en las personas
o instituciones que habitualmente solicitaban información70. Sin embargo, a diferencia de lo que
sucedía antes, con la ley se evitaba la discrecionalidad en la entrega de información. Si bien la
69
De acuerdo al art. 34, del reglamento de la Ley 20.285, que señala la oposición del tercero requiere expresión de causa del
tercero. 70
Cuestionario aplicado a los encargados de las OIRS de todas las oficinas de CONAMA (16), con el fin de conocer el manejo de
los aspectos medulares de la Ley y las dificultades con las que se han encontrado en la práctica.
67
entrega podía no ser tan rápida, todos los solicitantes podían recibir su respuesta en los plazos
legales.
En un primer momento, el enfoque o la mirada de los servicios públicos para cumplir con esta
normativa estuvo muy centrada en el temor a la sanción71 y por ende, en el cumplimiento de las
obligaciones formales, no en el aseguramiento de que la información llegara, fuera la que se
pedía o que la respuesta tuviera un estándar de calidad y utilidad adecuado.
Ello, significó que el peso o la responsabilidad fundamental del cumplimiento de la ley recayeran
en los abogados72, resguardando ante todo el cumplimiento de los requisitos fijados para los
solicitantes o de los plazos, pero dejando de lado algunos principios establecidos en la ley como
la oportunidad, la facilitación y la máxima publicidad. En este sentido, por ejemplo, se actuaba
con bastante cautela cuando la solicitud no cumplía a cabalidad con los requisitos formales
establecidos en la Ley, especialmente respecto a la claridad de la solicitud, no se buscaba la
manera de facilitar la aclaración o agilizar la notificación, sino de cumplir al pie de la letra con la
Ley, aún cuando ello significara no facilitar el acceso a la información del solicitante73.
Por otra parte, se evidenció un cierto temor de parte de los funcionarios, principalmente
profesionales que antes respondían directamente las consultas que les llegaban por correo, en
este nuevo contexto, no tenían claro cómo enfrentar las consultas ciudadanas, sin caer en
71
Entrevista Representante Ministerial 2009. Anexo I 72
Entrevista al Director Ejecutivo de CONAMA. Anexo I 73
El mecanismo utilizado en estas situaciones era una resolución que declaraba la inadmisibilidad provisoria de la solicitud,
resolución que demoraba el proceso de acceso a la información.
Ejemplos:
Una solicitud ingresada por el formulario web venía incompleta, por cuanto para
responder la consulta, se requería conocer de qué año se trataba. La consulta decía:
LICICITACIONES, ADJUDICACIONES, MONTOS DE LOS PROYECTOS, RESULTADOS Y
ACREDITACIONES PRESENTADAS ANTE CONAMA POR LA FUNDACION CASA DE LA PAZ
Si bien, se contaba con el correo electrónico y el teléfono de la persona, se optó por
declarar inadmisible provisoriamente la solicitud, en tanto la persona no subsanara la
falta de su solicitud. Ello, evidentemente dilataba el proceso. Finalmente, la persona
nunca contestó a la resolución enviada.
68
alguna falta legal. Por ello, la actitud mayoritaria frente a la ley fue negativa, por considerársele
un trabajo adicional y en cierta medida una ley innecesaria, por cuanto venía a interrumpir los
flujos de información que antes se desarrollaban con personas o grupos específicos. La mayoría
de los profesionales que actuaban como contrapartes técnicas de las OIRS no lograban
vislumbrar algún aspecto positivo y ello generaba obstáculos a la gestión de las solicitudes,
tanto en términos de plazos (no eran prioridad), como también respecto a la calidad de las
respuestas (incompletas, desactualizadas, etc).
Ante esta actitud, la Dirección Ejecutiva actuó con mayor energía para enfatizar que se debía
cumplir con la Ley. No se realizaron acciones para mejorar la actitud frente a la ley, la prioridad
fue el cumplimiento, no la actitud o disposición de los funcionarios.74Particularmente, se
enfatizaron las sanciones que implicaban el incumplimiento legal y también la relevancia del rol
jurídico en el acceso a la información. Sin embargo, algunos continuaron obviando los
procedimientos internos, entregando información sin la formalidad establecida y sin registrar
las consultas.75
Según lo constató la propia Encargada de Jurídica, muchos profesionales, admitieron seguir
entregando información a sus contactos para “mantener las buenas relaciones”, “porque es
más fácil y rápido que derivar a la persona a la OIRS”, “porque conozco a la persona que me lo
solicita y para qué la voy a tramitar por OIRS”.76
El balance, de este primer año, arrojó muchas luces respecto a los aspectos necesarios de
abordar para facilitar y hacer eficiente el acceso a la información pública. En dicho período, es
decir, entre el 20 de abril de 2009 y el 20 de abril de 2010, la Comisión Nacional del Medio
Ambiente recibió 790 solicitudes de información pública, de las cuales denegó tres y fue
notificada de seis amparos ante el Consejo para la Transparencia, todos los cuales se resolvieron
a favor de la institución.
Respecto a los amparos, cabe destacar que dos de éstos fueron consecuencia de la falta de un
mecanismo que certificara la entrega correcta de la información. En un caso la información no
llegó porque se digitó mal el correo y, en el otro, la persona dice que no llegó a su correo postal.
74
Ello, en gran medida porque parte de las instrucciones del Director Ejecutivo de CONAMA y de los profesionales designados
para implementar la ley en la institución, establecían que cualquier consulta de información pública debía ser registrada y
gestionada como parte de un proceso formal, por lo que se prohibía continuar con prácticas habituales, como la entrega directa
de información por parte de los profesionales, sin que fuera visada por el jefe del servicio 75
Entrevista Representante Ministerial, 2009. Anexo I 76
Entrevista Encargada Jurídica, enero 2010. Anexo I
69
Las personas que consultaron fueron mayoritariamente universitarios, estudiantes, abogados,
consultores o interesados en algún proyecto o tramitación en el marco del Sistema de Evalua-
ción de Impacto Ambiental (SEIA). Este público, en general, tiene un cierto conocimiento de la
institución, por lo que las solicitudes fueron mayoritariamente claras. En aquellos casos en que
la información solicitada no constituía parte de las funciones de la institución y se tenía la in-
formación, el requerimiento fue derivado al servicio competente.
Uno de los efectos positivos de esta normativa, según la Encargada Jurídica en tema de
Transparencia, fue que mejoró el orden interno. En este contexto, el catastro documental,
iniciado en 2008, fue fundamental para que a nivel directivo, se aceptara la necesidad de crear
un archivo institucional, primero a nivel central, actualmente en proceso de implementación,
como un primer paso para avanzar en la gestión documental institucional77.
De acuerdo con el ex Director de CONAMA, la entrada en vigencia de la Ley 20.285, tiene
aspectos positivos y negativos:
“Creo que los movimientos de cambios culturales hacia una lógica de servicio público son
muy importantes... el tema del orden que uno tiene que tener en la administración,
respecto a los procesos históricos y de acumulación de información. Además, los
conceptos de transparencia dignifican la función pública, eso es súper relevante. Creo que
lo hemos hecho bien a un costo razonable.
Lo malo, la lógica de nuestro país de ir agregándole funciones a los servicios públicos, sin
el adecuado respaldo presupuestario y de recursos humanos. Cuando uno escucha y lee
la prensa, que el estado hace mal la pega, creo que el ejercicio es al revés, nadie dice por
qué pudiera en algunos casos suceder aquello. Y uno la verdad que mira, un barrido de 20
años a la fecha y la cantidad de nuevas atribuciones de nuevas responsabilidades, de
nuevos planes, diseños al interior de la administración. Los PMG, la norma ISO, una serie
de cuestiones, que demandan recursos humanos y financieros, no han tenido un correlato
razonable desde el punto de vista presupuestal y eso significa entonces que uno tiene que
arar con los bueyes que tiene y sembrar con las semillas que tiene y eso lo hace complejo
y creo que ahí hay una reflexión muy profunda que tiene que hacer el país respecto de
este tema. Cuando uno quiere un Estado transparente y tiene que hacer que el Estado
sea transparente y la verdad sea dicha, la Ley impone obligaciones y fija derechos, pero
eso también requiere de un correlato para que esos derechos puedan ser exigibles y las
obligaciones puedan ser cumplidas. A lo imposible nadie está obligado. Entonces creo
que el gran tema de esto es que hay que buscar un justo equilibrio entre las obligaciones
77 El cambio institucional estancó el desarrollo de este archivo y la prioridad que en 2009 tuvo, sin embargo, las nuevas
autoridades han manifestado su interés en retomar el trabajo e invertir recursos en este tema.
70
que surgen de la Ley y los derechos que entrega la ley a los ciudadanos con el correlato
presupuestario y de recursos humanos, para poder cumplir con estas obligaciones. Si eso
no se busca, no se alcanza, siempre vamos a estar en el límite. Creo que eso es uno de los
temas complejos. Ahora el otro tema es que estos procesos como son cambios culturales,
requieren procesos de madurez.”78
En el caso de los Encargados OIRS, si bien valoraron positivamente la normativa79, en términos
de ordenar procesos, cuestionaron los procedimientos, la burocracia y la falta de colaboración
de los profesionales o técnicos80.
A nivel general, según el ex Representante Ministerial aquellos funcionarios que desarrollaron
alguna labor asociada al cumplimiento de la Ley, ya sea en los procesos de catastro documental
o como contrapartes de sus departamentos técnicos en la gestión de información, no asociaban
esta Ley con obligatoriedad del Estado en términos positivos, es decir, sólo relacionaban la
norma con la entrega de información solicitada y no con la posibilidad de facilitar el acceso de
manera más proactiva.
Un tema importante es que pese al tiempo transcurrido y a las charlas y directrices entregadas
desde el nivel central, quedó en evidencia la falta de uniformidad respecto a los criterios aplica-
dos para gestionar la información y para responder, particularmente respecto a lo que se con-
sidera información pública. Por ejemplo, algunos encargados OIRS o incluso abogados, no con-
sideraban como una solicitud de información pública aquella que no pedía un documento con-
creto. Asimismo algunos encargados OIRS no gestionaban la solicitud en el marco de la ley
20.285 si no se hacía alusión a ésta.
En regiones, el mayor problema detectado fue la falta de cumplimiento de los procedimientos
establecidos, en su mayoría no se realizaba todo el flujo del sistema, ni tampoco se registraban
oportuna y correctamente las solicitudes, lo que impedía verificar la pertinencia ni la calidad de
la respuesta.
En relación a los principios de la Ley, quedó en evidencia la necesidad de mejorar en términos
de la oportunidad, facilitación y máxima divulgación: esto es mayor proactividad. Pese a que en
el primer año, el promedio de respuesta de las solicitudes fue de cinco días81, dado el tipo de
78
Entrevista Director Ejecutivo de CONAMA, enero 2010. Anexo I 79
Entrevista Representante Ministerial, 2009. Anexo I 80
Persiste la subvaloración de la función de las OIRS. 81
El promedio de días es bajo en gran medida debido a que en la II y IV regiones, donde ingresan en conjunto un 25% de las
solicitudes institucionales, tienen un promedio de respuesta de un día.
71
consultas82, era evidente la posibilidad real de mejorar ese tiempo, especialmente mediante la
existencia de un archivo institucional actualizado y en línea. Hasta ese momento, la información
se encontraba dispersa y muchos departamentos no la clasificaban de manera que se pudiera
encontrar fácilmente, sino que en general, la persona que la archivaba era quien lograba encon-
trarla.
Por otra parte, si bien al comienzo se consideró que el Sistema Nacional de Información Am-
biental, (SINIA), portal web que forma parte de las obligaciones legales de la institución, podía
ser un mecanismo fundamental para el acceso a la información pública, en la práctica esto no
sucedió83. Aunque el portal pasó por un período de reorganización y de definiciones internas, no
se llegó a ningún consenso, por lo cual la necesaria actualización y ordenamiento no se realizó
eficazmente, por lo que no permitió potenciar la transparencia y el acceso a la información.
Pese a lo anterior y a la existencia de percepciones un tanto negativas (estudio Sousa 2009)
respecto a las dificultades que deben enfrentar los servicios para cumplir con las obligaciones de
la Ley, fundamentalmente asociado a los recursos, o a las resistencias internas; el balance en la
experiencia de CONAMA, durante el primer año desde la entrada en vigencia de la ley, fue
positivo, incluso de parte de organismos externos como Corporación Participa, quien evaluó a
CONAMA como el único servicio público con 100% de cumplimiento en Transparencia Activa.84
Por su parte, en términos de gestión de solicitudes, se verifica que la tasa de reclamos durante
ese primer año fue inferior al 1% del total. En tanto, hasta fines de septiembre de 2010, antes
de la entrada en vigencia de la nueva institucionalidad ambiental, la CONAMA fue notificada de
19 amparos, lo que representó un 1,5% del total de solicitudes ingresadas hasta esa fecha. 85
5. Ministerio del Medio Ambiente
El 1 de octubre de 2010, comenzó a operar la nueva institucionalidad ambiental, que implicó la
separación de funciones que antes se encontraban en la CONAMA y algunas de ellas en otros
servicios públicos. Asimismo, este nuevo marco legal establece nuevas funciones y facultades,
entre ellas algunas asociadas a sistemas de información públicos.
A nivel de la organización interna del Ministerio, las modificaciones legales definieron algunos
temas que debería incorporar en su estructura: Regulación Ambiental; Información y Economía
Ambiental; Educación, Participación y Gestión Local; Recursos Naturales y Biodiversidad; Cam-
82
Ver Anexo II 83
Entrevista Representante Ministerial, 2009. Anexo I 84
Monitoreo realizado entre el 25 y 30 de julio de 2009. 85
Ver Anexo II
72
bio Climático y Cumplimiento de Convenios Internacionales, y Planificación y Gestión. De esta
manera, salvo el tema de la información y la Economía ambiental, en gran medida se mantuvo
una estructura parecida a la existente anteriormente, salvo que la Oficina de Gestión de Calidad
y Transparencia desapareció y la función realizada en materia de Transparencia, quedó bajo la
dependencia de la nueva Oficina de Información a la Ciudadanía86.
Figura 9: Organigrama del Ministerio del Medio Ambiente
Así, la Oficina de Información a la Ciudadanía (OIC), que antes fue la OIRS, pasó a tener la
responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones, tanto en materia de transparencia activa,
como de acceso a la información pública, además de coordinar y supervisar el adecuado
cumplimiento de estas materias en las Secretarías Regionales Ministeriales.
86
La profesional que coordinaba el tema de acceso a la información pública, en la oficina de Gestión de Calidad y Transparencia,
pasó a ser la representante Ministerial y a supervisar el cumplimiento de las obligaciones legales, como profesional dependiente
de la Oficina de Información a la Ciudadanía.
73
El cambio institucional y la separación de funcionarios en los servicios nuevos, impactó algunas
funciones, especialmente en regiones, lugares donde durante gran parte del primer año de
vigencia de la nueva institucionalidad no existían encargados OIRS con dedicación completa.
Debido al cambio de funcionarios, tanto de profesionales como jefaturas, se definió realizar una
capacitación sobre la ley. En enero de 2011, se realizó una jornada con los profesionales que
actúan como contrapartes de la gestión de solicitudes y también con todos los Jefes de División
y de Oficinas del Ministerio. En dicha oportunidad, se les dio a conocer las obligaciones de la ley
20.285, el alcance de la normativa, su relevancia, así como los procedimientos,
responsabilidades y criterios internos para el cumplimiento de esta norma.
Con la experiencia acumulada, luego de más de un año desde la entrada en vigencia de la ley y
especialmente ante este cambio institucional, se propuso formalizar e implementar el
instructivo para el cumplimiento de la Ley 20.285, elaborado por la anterior Oficina de Gestión
de Calidad y Transparencia, en conjunto con Jurídica.
El instructivo tenía como finalidad, unificar y ordenar procedimientos y criterios institucionales
en relación al acceso a la información y también generar una especie de manual, para facilitar la
incorporación del principio de publicidad de los actos del Estado, en tanto derecho de las
personas. Este instructivo, recoge los principales aprendizajes obtenidos por los profesionales a
cargo del cumplimiento de este marco legal, útiles para mejorar la gestión interna y para
cumplir de mejor manera con los principios de la Ley 20.285.
En términos de contenido, el instructivo define las obligaciones legales y los actores de la
institución, directamente involucrados en los procesos, tanto de transparencia activa, como de
gestión de solicitudes, así como sus funciones y responsabilidades. Asimismo, establece criterios
y definiciones respecto a qué se entenderá por: información pública; formalidades y requisitos
para las solicitudes de información; declaración de inadmisibilidad provisoria; declaración de
incompetencia institucional; derivación de una solicitud; proceso de notificación de terceros;
denegación de información; declaración de información inexistente, así como respecto al
procedimiento de cobro de costos de reproducción87.
En relación a los criterios aplicados, la gran diferencia con la ex CONAMA es que el concepto de
información pública fue más amplio, incluyendo toda la información que posea la institución,
con la salvedad de indicar la fuente. Asimismo, se aplicó como criterio que ante el ingreso de
una consulta que ya ha sido respondida anteriormente, sólo se requiere confirmar la respuesta
87
Resolución Exenta N° 673 del Ministerio del Medio Ambiente, del 6 de junio de 2011.
74
con Jurídica, pero no es necesario realizar todo el proceso, ni se requiere la firma de la
autoridad nuevamente.
El instructivo fue oficializado el 6 de junio de 2011, ocho meses después de iniciada la nueva
estructura institucional ambiental. Debido al cambio involucrado, este instructivo fue visto
como un gran aporte para estandarizar procesos, criterios y funciones, especialmente porque
algunas Secretarías Regionales del Ministerio se instalaron con funcionarios sin experiencia en el
sector público y con muchas tareas a ejecutar.
A diferencia de cómo operaba la CONAMA, el Ministerio ya no cuenta con el sistema de registro
y seguimiento electrónico, el cual se dañó luego que la institución experimentara un grave
problema en sus sistemas de soporte informático. Actualmente la gestión de solicitudes opera
con un sistema que solo registra el requerimiento, pero no permite hacer un seguimiento
efectivo del proceso. El sistema es operado sólo por el encargado OIRS y el administrador,
ambos del nivel central y son ellos quienes deben agregar manualmente, en qué etapa de la
gestión se encuentra la solicitud. Asimismo, el sistema no permite descentralizar el ingreso de
solicitudes que las personas completan vía electrónica, sólo se pueden ingresar regionalmente
las consultas presenciales o recibidas vía postal. Por otra parte, el sistema no cuenta plazos, ni
puede ser consultado por otros actores que forman parte de la gestión de solicitudes. Además,
el formulario es único para todo tipo de requerimientos, la persona que completa el formulario
es quien debe clasificar a qué corresponde: consulta OIRS, denuncia, felicitación, sugerencia,
solicitud de información pública. 88
5.1. Evaluación de cumplimiento de la ley 20.285 en la actual institucionalidad
El Ministerio mantuvo los mismos procedimientos definidos en la CONAMA, tanto respecto a
transparencia activa, como a la gestión de solicitudes de información. Sin embargo, el problema
del sistema de registro electrónico aún no se mejora, lo cual impide hacer una gestión adecuada
de las solicitudes89.
Como elementos importantes en esta etapa, destaca la mala percepción respecto a la calidad de
la gestión interna de las solicitudes de información pública. De acuerdo con los nuevos actores
involucrados, particularmente en el nivel central (Jurídica, OIC y Áreas Técnicas), la eficiencia y
calidad del proceso se ha deteriorado bastante, no sólo respecto al cumplimiento de plazos o la
88
Conversación personal con Jefe de Oficina de Información a la Ciudadanía del Ministerio del Medio Ambiente, 2011. 89
Ibidem
75
calidad de las respuestas, sino que también desde el registro, clasificación de la solicitud,
trazabilidad de las acciones y adecuada derivación.
El sistema electrónico de registro de solicitudes, a diferencia del que existía antes en CONAMA,
tiene limitaciones que obstaculizan o retrasan la gestión, por ejemplo porque:
1. Las solicitudes que ingresan vía web y que corresponden a regiones, llegan al nivel
central, desde donde deben ser derivadas para su gestión.
2. El sistema es administrado desde el nivel central, por lo que los encargados
regionales deben avisar cuando han respondido las solicitudes que les
corresponden, para que a nivel central se cierren.
3. Las solicitudes presenciales de regiones, son ingresadas por los encargados
regionales, en el caso que las respondan inmediatamente, deben dejarlo
consignado en el mismo registro, de manera que el encargado OIRS del nivel
central, cierre el registro en el sistema.
4. Los encargados jurídicos y técnicos no tienen posibilidad de ver el estado de
gestión de las solicitudes, ni las fechas de ingreso o vencimiento.
5. No es posible conocer el proceso de gestión de la solicitud (trazabilidad), salvo que
el encargado OIRS del nivel central o el administrador del sistema, incluya esta
información. Sin embargo, a nivel regional esto no es factible.
6. El sistema sólo registra la fecha en que se ingresa la solicitud al formulario, no
entrega fechas de vencimiento, ni tampoco avisos.
En síntesis, si bien existe un sistema de registro electrónico de las solicitudes, éste es poco
automatizado y tanto su actualización como la utilidad que tenga para la gestión y
cumplimiento de la ley 20.285, depende mucho de las acciones de las personas que ingresan
y/o administran la información.90
En relación al cumplimiento de plazos, desde el 1 de octubre de 2010 hasta el diciembre de
2010 ingresaron 161 solicitudes, en tanto, entre enero y junio de 2011, ingresaron 343
solicitudes de información pública. Durante el resto de año 2010, esto es entre octubre y
diciembre, no fue posible determinar el tiempo de tramitación, por cuanto se trabajó con un
sistema básico de registro, sin embargo, en general se respondieron en el plazo, pero no en el
promedio anterior de 5 días. En tanto, en el periodo analizado del 2011, entre enero y marzo,
90
Revisión de los procesos del sistema por parte de la autora, junto con el Jefe de la Oficina de la OIC, principios de 2011.
76
más del 70% se contestaron en un plazo igual o inferior a 10 días, mientras que entre abril y
junio, el 58% de las solicitudes se contestaron entre los 11 y los 20 días. Del total de solicitudes
gestionadas, un 61% correspondió al nivel central, de las cuales 2 fueron respondidas fuera de
plazo.91
De acuerdo con el Jefe de la Oficina de Información a la Ciudadanía, desde la entrada en
vigencia de la nueva institucionalidad ambiental, la gestión de solicitudes de información se ha
visto obstaculizada mayoritariamente por las áreas técnicas, tanto por responsabilidad directa
de las contrapartes, como también por falta de apoyo y coordinación con el resto de su equipo.
Asimismo, algunos profesionales cuestionan la obligatoriedad de entregar la información,
especialmente respecto a la motivación o interés que tienen los solicitantes92. Junto con ello, se
constata una falta de rigurosidad en al entrega de las respuestas, lo que sumado a la demora de
la gestión, retrasa aún más el análisis jurídico. En muchas ocasiones, afirma, la falta de calidad o
pertinencia de la respuesta, de acuerdo a lo solicitado, sólo es constatado cuando Jurídica hace
el análisis, hecho que además ocurre próximo al vencimiento del plazo legal.
En este contexto, para este profesional, el tema clave a mejorar es la gestión de las contrapartes
y su coordinación interna. Asimismo, reconoce los problemas que tiene el sistema de registro
electrónico, especialmente para el seguimiento efectivo de la gestión de las solicitudes, pero
señala que ya se inició un proceso para elaborar un sistema que cumpla con los requerimientos
internos.
En cuanto a la clasificación de las solicitudes de información que hace la Oficina antes de la
derivación interna, esto es revisar a que corresponde efectivamente el requerimiento
ingresado, también se ha complicado. Al respecto, señala, es necesario reforzar conceptos
generales en los funcionarios de la OIRS, pero destaca que también existen solicitudes más
complejas que dificultan su rápida clasificación.
Por su parte, la Encargada Jurídica de transparencia del nivel central, es enfática al señalar que
existe una gran diferencia en la gestión de solicitudes de información pública realizada en la ex
CONAMA y ahora en el Ministerio. Coincide con el Jefe de la Oficina de Información a la
Ciudadanía, respecto a que un gran problema es la gestión que se realiza en las áreas técnicas,
tanto en términos de cumplimiento de plazos, como de calidad de las respuestas, pero
específicamente de algunas contrapartes.
91
De acuerdo al Jefe de la Oficina de Información a la Ciudadanía, es posible que en algunos casos los plazos fueron mal
contados, por lo que es posible que existan otras solicitudes que se contestaron fuera de plazo. 92
Muchos de los solicitantes tienen un interés directo en la información, por ejemplo para desarrollar una asesoría.
77
Respecto al cumplimiento de los plazos, indica que en general, las solicitudes llegan a Jurídica
casi al borde de vencer o incluso el mismo día de vencimiento. Asimismo, la calidad de las
respuestas, en términos de rigurosidad, completitud y pertinencia, han decaído notoriamente,
lo que ha significado una mayor carga de trabajo para Jurídica. Cabe destacar que la
responsabilidad inicial de dicha área era analizar las posibles causales de reserva de la
información solicitada o la afectación de derechos de terceros, pero en la práctica actualmente
y de manera prioritaria, debe verificar el aseguramiento de la calidad de la respuesta, en
muchos casos la búsqueda de la misma y el cumplimiento del plazo legal.
Por otra parte, se agrega un nuevo problema asociado a la mala clasificación de los
requerimientos ingresados. Ello ha significado que se deriven a Jurídica consultas OIRS, que no
son tramitadas en el marco de la Ley 20.285, por lo que en la práctica a la recarga de trabajo
para poder cumplir con los plazos, se suma la revisión de solicitudes que no corresponden.
Asimismo, de acuerdo con esta profesional, la falta de un sistema electrónico que incluya a
todos los actores del proceso, hace que su gestión se haga de manera “ciega”, sin conocer
efectivamente los plazos, salvo la información enviada por OIC, la cual, señala, ha sido
equivocada en algunos casos.
Respecto a las causas que explican el deterioro de la gestión, en opinión de la encargada
jurídica, si bien antes, en la ex CONAMA existían problemas en la entrega de la información, por
parte de las contrapartes técnicas, esta situación era filtrada por la Oficina de Gestión de
Calidad y Transparencia, quien se aseguraba de velar por la calidad y oportunidad de la
respuesta. 93
En relación a las soluciones vislumbradas para mejorar estos problemas, ambos coinciden en
que se requiere capacitación a todos los involucrados en el proceso, pero también a todos los
funcionarios. Asimismo, un punto clave es el mejoramiento del sistema electrónico de gestión.
De acuerdo con la abogada, el instructivo interno debería contribuir a mejorar los procesos y
también la comprensión y el cumplimiento de los roles y responsabilidades, sin embargo,
reconoce que hasta ahora la gestión exitosa o deficitaria a dependido de las acciones
particulares de algunos funcionarios y que en ese sentido, no se ha logrado institucionalizar la
gestión.
93
Luego, tras la modificación institucional y la desaparición de la mencionada oficina, la estructura cambió, quedando sólo una
profesional de la anterior oficina, como parte de la OIC, a cargo de velar por el cumplimiento de la ley. Sin embargo, dicha
profesional ya no trabaja en esta área y su función fue asumida por el resto del equipo de la OIC, particularmente por el Jefe de
dicha oficina. De acuerdo con esta abogada, desde este último cambio, los problemas para cumplir adecuadamente con la ley,
se han agudizado.
78
Por otra parte, ambos reconocen que la gestión interna en materia de información pública
requiere un componente más proactivo de la institución y en este aspecto el mejoramiento del
SINIA es fundamental. Precisamente, con este diagnóstico, que es coincidente con el realizado
antes por la Oficina de Gestión de Calidad y Transparencia de la ex CONAMA. Precisamente,
este año, el Ministerio inició un trabajo orientado a ordenar y reorganizar este portal, por lo
cual se espera que contribuya a mejorar el acceso a la información pública.
Síntesis de los principales problemas, causas y aprendizajes institucionales
Ámbitos Problemas Causas Aprendizajes
Enfoque No se sabe con
certeza cuántas de las
solicitudes llegaron
efectivamente al
solicitante.
Se desconoce el
grado de adecuación
o satisfacción de las
personas respecto a
las respuestas
entregadas
No existen objetivos
o prioridades claras
de cumplimiento
Cumplimiento se
enfoca a la
formalidad (entregar
respuesta antes de
los 20 días)
El resguardo de
este derecho debe
contener
estándares de
cumplimiento en la
institución
Los solicitantes son
relevantes para
una gestión
eficiente y
adecuada.
Gestión de solicitudes No hay un adecuado
seguimiento de las
solicitudes
No se puede hacer un
efectivo control de
plazos
La gestión es
centralizada
Sistema de gestión
Sistema debe
potenciar la
descentralización y
la trazabilidad de
la gestión
Es complicado ubicar
la información
solicitada
Disponibilidad de la
información
Se requiere
trabajar en una
política de
información que
incluya todo el
ciclo de vida de la
información.
Hay deficiencias en la
calidad y completitud
de la información
entregada por las
contrapartes
Las contrapartes no
No hay sistemas de
control y verificación
Se requiere
establecer
mecanismos de
control en el
proceso de gestión
interno.
79
entrega
oportunamente la
información solicitada
Responsabilidades y
roles
Hay dificultad por
cumplir los plazos en
la gestión interna.
No se identifica un
responsable claro por
la calidad y
oportunidad de la
respuesta
Hay desbalance en la
carga de trabajo en la
gestión interna
Cumplimiento de
funciones de las
contrapartes
Rol y participación
más proactiva de los
encargados OIRS
Se requiere
potenciar el
trabajo
colaborativo
(incentivos,
compromisos de
desempeño)
Capacitar
constantemente y
alinear directrices
internas respecto a
promover este
derecho
80
V. Análisis de la implementación y puntos clave
Como se señaló al comienzo, este estudio busca describir y analizar la implementación que un
servicio público en particular, la CONAMA y actualmente el Ministerio del Medio Ambiente,
realizó para asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 20.285. Para
ello, se ha utilizado como marco conceptual el enfoque de derechos, el cual enfatiza el
cumplimiento y protección de los derechos, desde la perspectiva de las personas, especialmente
desde aquellos que son más vulnerables o que se encuentran marginados. Asimismo, se ha
destacado la importancia que la información tiene para las personas, tanto para asegurar su
adecuada participación en los asuntos de interés público, como también para asegurar su
inclusión social y posibilitar una mejora calidad de vida.
En este caso particular, donde el acceso a la información pública también incluye el acceso a la
información ambiental, que como hemos visto, ha sido reconocida como un derecho necesario
para el desarrollo de una sociedad democrática, constituye un caso de especial relevancia para
analizar el abordaje institucional de este derecho.
En este contexto, el análisis de las acciones diseñadas en este servicio, no sólo puede orientarse
a verificar la adecuación y cumplimiento respecto a las exigencias formales, sino también
requiere identificar cómo este servicio ha incorporado estas obligaciones en su gestión, con la
finalidad de asegurar el respeto y la promoción de este derecho más allá de las acciones
concretas de los funcionarios o de los cambios presupuestarios. Este análisis, permitirá
identificar aspectos necesarios de mejorar y, tal vez, modificar.
Para este análisis se han identificado ciertas dimensiones para evaluar la implementación de
esta obligación legal, de acuerdo a los principios que la norma establece y al sentido que tiene
para la sociedad y el sistema democrático. No se incluyó la evaluación de las personas usuarias,
por cuanto no se cuenta con información, al menos en esta institución. Sin embargo, sobre este
tema resulta relevante tener presente los resultados obtenidos en el estudio “Sobre el ejercicio
del derecho de acceso a la información pública”, del Consejo para la Transparencia, presentado
en mayo de 2011, el cual recoge la perspectiva ciudadana del proceso de implementación de las
obligaciones contenidas en la Ley 20.285. Al respecto, una de las conclusiones relevantes de
dicho estudio es que la satisfacción del ciudadano respecto al acceso a la información pública,
no necesariamente tiene que ver con el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley
20.285, sino con acciones proactivas de atención y orientación de los funcionarios públicos.
81
1. Enfoque sobre el derecho de acceso a la información
Para analizar cuál es el enfoque institucional, se analizarán de qué manera se integra esta nueva
obligación en la gestión institucional, para ello, resulta relevante analizar en términos de la
estructura organizacional, dónde se ubica el acceso a la información, no sólo en términos de la
atención de solicitudes, sino cómo se integra en la gestión interna y cómo se asegura el
cumplimiento institucional de este derecho y qué rol o como se concibe a las personas que
ejercen o podrían ejercer este derecho.
¿Dónde se ubica el acceso a la información?
En términos de estructura orgánica, tal cual se hizo previamente en CONAMA, el cumplimiento
de las obligaciones establecidas en la ley 20.285, en la nueva institucionalidad, es de
responsabilidad de la Oficina de Información a la Ciudadanía94, lo que implica el registro,
adecuada gestión y cumplimiento de plazos. Con este fin, se establecieron responsabilidades y
flujos de información, detallados anteriormente.
De acuerdo al proceso, el cumplimiento de la ley al interior de a la institución queda delegada
en personas definidas, si bien participan funcionarios de distintas áreas, como se ha visto no
existen controles efectivos, sanciones o tampoco incentivos, que permitan integrar la gestión de
la información a la función pública de quienes trabajan en la institución. El funcionario que
participa en la gestión como contraparte técnica no es evaluado por su desempeño en la gestión
de la información, tampoco recibe sanciones por incumplimiento de plazos o errores en las
respuestas, es decir, la responsabilidad que tiene en el proceso no está integrada entre sus
funciones en el servicio.
Como consecuencia de lo anterior, existen incumplimientos de los plazos de gestión interna
establecidos por la propia autoridad, poca rigurosidad en las respuestas entregadas e incluso
incumplimiento de los plazos que establece la ley. Pese a las acciones desarrolladas para
subsanar estos temas, los problemas persisten. De acuerdo a lo revisado en este estudio, el
cumplimiento de la ley no es visto al interior de la institución como una responsabilidad de
todos, quedando radicado en la OIC o en Jurídica.
De acuerdo los registros sistematizados por la Oficina de Gestión de Calidad y Transparencia y
que han sido verificados y comparados con la situación actual de la OIC, la mayor demora en la
gestión de la información se produce en las contrapartes técnicas y en segundo término en el
94
En CONAMA eran responsabilidad de la Oficina de Gestión de Calidad y Transparencia, dependiente de la Dirección Ejecutiva.
82
área jurídica. En el caso de las contrapartes técnicas, la demora se asocia a falta de prioridad en
la gestión, a desconocimiento de la contraparte sobre la información requerida o falta de
colaboración de sus equipos. Lo anterior genera problema en la respuesta, tanto por la
inexistencia de ésta, inexactitud o incompletitud de antecedentes.
En el área jurídica, por su parte, el gran problema es que la respuesta no llega completa, o
tampoco es correcta, por lo que además de evaluar las posibles causales de denegación, deben
velar por la correcta entrega de la información, lo que demora aún más el proceso. La
pertinencia o rigurosidad de la información no sólo es un tema asociado al conocimiento técnico
de los profesionales, también depende de la coordinación, de la colaboración al interior de las
áreas técnicas.
2. Modelo de gestión
a. ¿Cómo se accede a este derecho?
Tal como lo establece la ley, la institución cuenta con un formulario en la web institucional y
también con oficinas para la atención presencial y para recepcionar solicitudes postales. Sin
embargo, se detectan algunos temas que podrían ser un obstáculo para permitir el acceso de las
personas e ingresar sus solicitudes de información.
Ingreso de las solicitudes: tras la falla de sistema en septiembre de 2010, el sistema de
registro ha presentado fallas que han impedido el ingreso de solicitudes, un tema que
recoge el estudio “Obstáculos a la información pública: una revisión de casos
ciudadanos”, publicado en 2011, donde justamente se indica que un solicitante no pudo
ingresar su solicitud.
Asimismo, Cuando el solicitante clasifica mal su solicitud, por ejemplo, nombrándola
como consulta normal en vez de acceso a la información pública o al revés, no existe un
procedimiento establecido para informarle al usuario que su solicitud será tramitada
según el marco normativo correspondiente. Por ello, si bien internamente se ha definido
que aún cuando la solicitud de acceso a la información pública haya sido mal ingresada,
en el sentido de la clasificación, de igual forma se gestiona en el marco de la ley 20.285,
la persona que solicita la información sólo se da por enterada cuando recibe su
respuesta. Este problema también fue detectado en el estudio del Consejo, con la
diferencia que en el caso del Ministerio cuando son detectados estos errores, se
tramitan conforme a las obligaciones de la ley
Estado de la solicitud: El estado de la gestión de la solicitud sólo la conoce el
administrador del sistema o quien la está gestionando directamente. El solicitante
83
desconoce el estado de procesamiento de su solicitud, tampoco existe un procedimiento
definido para informar. Los procesos y flujos definidos sólo están pensados para la
gestión interna.
Cumplimiento de los plazos: En términos generales, según los registros de las oficinas
responsables, tanto en la ex CONAMA, como ahora en el Ministerio, esta institución
cumple mayoritariamente con los plazos establecidos por ley, sin embargo, ha
aumentado el número de días en que se responde. En la ex CONAMA el promedio era de
5 días, hoy llega a los 10 días, aproximadamente. Como se vio anteriormente, en gran
medida este aumento se debe a que las contrapartes técnicas demoran la gestión y
también a que las respuestas llegan incompletas a Jurídica. En regiones, en tanto, la
situación no es tan clara, por cuanto se trata de funcionarios nuevos, que en su mayoría
cumplen otras funciones en paralelo, por lo que no existen registros rigurosos de las
solicitudes que gestionan, particularmente las presenciales.
En este punto es importante destacar que un aspecto a que ha aumentado el plazo de
gestión, al menos en el nivel central, también está relacionado con la carga de trabajo
de Jurídica, que por temas asociados a la reciente implementación de las Secretarías
Regionales y a las nuevas funciones del Ministerio, ha incrementado su carga laboral, lo
que ha significado que las solicitudes no se evalúen con la misma rapidez anterior, más
aún cuando traen inexactitudes.
Respuestas: En general las personas solicitan información digital, para ser enviada por
correo electrónico, salvo aquellas que asisten personalmente y piden algún documento
impreso. Según los registros, en la ex CONAMA, del total de solicitudes ingresadas en
2010 (hasta fines de septiembre), un 57,4% porcentaje se entregó digitalmente.
Como se señaló anteriormente, no se cuenta con un sistema o proceso de
aseguramiento de la entrega de la información, por lo que sólo a través de los amparos
ante el Consejo es posible saber, de algunos problemas.
En relación a la calidad de las respuestas entregadas, la institución no cuenta con
registros o procesos que permitan conocer el grado de satisfacción de las personas, la
encuesta de satisfacción que realiza la OIC, no incluye este tema, sin embargo, a partir
del 2011, se espera incluir este tipo de preguntas.
b. ¿De qué manera se asegura el cumplimiento de este derecho?
La institución ha realizado importantes esfuerzos de capacitación tanto a nivel general, como de
manera específica a los encargados OIRS, particularmente entre 2009 y 2010. Destaca lo
84
realizado en 2009, cuando a dos meses de la entrada en vigencia de la ley 20.85, se contrató un
curso sobre acceso a la información, al Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile,
dejando en evidencia que la relevancia dada al nuevo marco normativo, no fue sólo desde la
perspectiva procedimental, sino que se buscó que las personas directamente involucradas,
pudieran contar con conocimientos relevantes respecto a este derecho, como es su desarrollo
en el marco de los derechos humanos.
Junto con la capacitación en materia de acceso a la información, la institución también se
propuso mejorar la calidad de atención de los encargados OIRS, aspecto relevante para facilitar
efectivamente el acceso a la información pública, pese a ello en 2011, no se desarrollo la
capacitación planificada para comienzos de año, con el fin de uniformar criterios,
particularmente con los encargados de atender público nuevos.
La inclusión del derecho de acceso a la información pública, en los cursos de inducción de los
funcionarios nuevos de la institución, constituye una buena medida, pero al menos durante el
primer semestre de 2011, no se realizó ninguna inducción.
Por otra parte, la ex CONAMA definió ciertos criterios que evitaban dilatar la gestión de una
solicitud, como fue aceptar un solo apellido o notificar directamente por el encargado OIRS en
casos en que faltara algún requisito formal, temas que hoy pueden parecer obvios, pero que al
no estar específicamente establecidos en la ley no eran parte de las acciones desarrolladas en
los servicios públicos. Se evidenciaba, de esta manera, un interés por cumplir con la ley, más allá
de las obligaciones explícitas o sancionadas.
Ciertamente la ley tiene aspectos que son vagos o que no están reglamentados
específicamente, en este sentido, el instructivo del Ministerio, constituye un valioso aporte en
orden a uniformar criterios y estandarizar procesos, especialmente tras la modificación de la
institucionalidad y la creación de nuevos servicios. Debido a su reciente formalización, aún no es
posible evaluar el efecto de este instructivo en cumplimiento de la ley y el mejoramiento de la
gestión, sin embargo, denota una preocupación institucional por cumplir de manera ordenada y
eficiente.
Respecto al flujo, si bien existe un proceso similar al que utiliza la OIRS, como parte de su
certificación ISO, la gestión de solicitudes carece de verificadores, tanto en relación al
cumplimiento de las exigencias legales, como respecto al cumplimiento de los propios
procedimientos definidos de manera interna. Asimismo, el diseño de proceso no contempla
medios de verificación respecto a la respuesta entregada o a los procesos efectuados,
particularmente tras la falla del sistema electrónico.
85
Es importante señalar que la institución desconoce si da efectivo acceso a la información
pública, en tanto no conoce la evaluación de las personas que solicitan información, por cuanto
no forma parte del diseño del proceso. Además, las personas no son incluidas como actores
relevantes del proceso para evaluar si se cumple o no con la le, los indicadores internos están
asociados a los días en que se envía la respuesta, ni siquiera a una evaluación de calidad y
claridad de esta, por ejemplo.
c. Gestión de la información
Un tema muy relevante para el derecho de acceso a la información pública, es precisamente la
información, en términos de su gestión, de su tratamiento y también de su resguardo o
almacenamiento.
Efectivamente, la disponibilidad de la información, el acceso oportuno de las personas, la
rigurosidad de los datos, la calidad de la información, etc., son temas que en general en los
servicios públicos no formaron parte de una agenda de trabajo o al menos no de manera
priorizada. Es el caso de la ex CONAMA, donde como se vio no existió un orden interno de la
información, ni tampoco un almacenamiento adecuado de ella, ni tampoco directrices respecto
a cómo clasificarla. Asimismo, el Sistema Nacional de Información Ambiental, portal web SINIA,
que constituye una obligación establecida en el marco legal de la institución, estuvo por mucho
tiempo a la espera de una reorganización, de definiciones internas, que finalmente no
sucedieron95, por lo que no cumplió, un rol relevante en materia de acceso a la información.
Actualmente, el Ministerio está tratando de reestructurar el portal SINIA, buscando
precisamente cumplir el objetivo que la ley le otorga y potenciarlo como instrumento para
facilitar el acceso a la información y también para la gestión interna96. Sin duda, la publicación
de información, facilitará la consulta de las personas y permitirá reducir la burocracia asociada a
la gestión interna en esta materia. Sin embargo, cabe la pregunta, ¿es suficiente contar con un
portal que publique la información y los procesos que desarrolla la institución?. De acuerdo a lo
analizado y revisado en este análisis, así como considerando la mirada ciudadana que entrega el
estudio del Consejo para la Transparencia, es posible afirmar que no es suficiente, aunque sí
constituye un avance importante.
De acuerdo a lo que se ha revisado, en esta institución, antes de la ley y con posterioridad a su
entrada en vigencia, el ámbito de trabajo respecto a la información ha sido la entrega de la
95
Entrevista ex Director Ejecutivo de CONAMA, enero 2010. Anexo I 96
En 2011, el Departamento de Estadísticas e Información Ambiental, área nueva en la institución, se hizo cargo del tema, con el
objetivo en una primera etapa de ordenar el SINIA, según las obligaciones establecidas en la actual ley, sin embargo, no cuenta
con recursos financieros específicos para ello.
86
información solicitada y/o disponible, de manera reactiva y, también, aunque en menor medida,
de manera proactiva, poniendo a disposición pública documentos relevantes en la gestión
ambiental. En términos de almacenamiento y recuperación de la información, no existe una
directriz general, quedando a la discrecionalidad de los funcionarios o áreas que administran la
información, según la ponderación que se haga respecto a la utilidad para gestiones posteriores.
En este contexto, y considerando lo revisado en materia de estándares internacionales sobre
acceso a la información pública, se evidencia que al interior de la institución no existen
mecanismos adecuados para asegurar los distintos procesos, etapas y niveles de la generación,
gestión, almacenamiento y recuperación de la información. Si bien, en la CONAMA se inició un
trabajo orientado a mejorar esta situación, ello no avanzó y la situación actual no ha mejorado
significativamente, en tanto no se logró concretar un sistema digital que mediante un sistema
de clasificación adecuado, permitiera recuperar e identificar la información solicitada, tanto por
las personas que solicitan información –por ejemplo, a través de un catálogo-, como por los
propios funcionarios para sus labores en la institución, como los encargados OIRS. Sólo el Centro
de Documentación, particularmente del nivel central97 cuenta con un catálogo, disponible
también en la web, en el cual están disponibles algunos estudios realizados por la institución,
pero no todos se encuentran en formato digital.
La falta de un sistema que contenga la información existente en la institución, implica que la
recuperación de la información depende del conocimiento que tengan las contrapartes o de la
información que algún funcionario tenga, ya sea por los años en la institución o porque participó
de algún proceso relacionado directa o indirectamente.
Por otra parte, la información que se encuentra disponible permanentemente a disposición del
público, en el portal web, tampoco recoge los principios de facilitación de la información, en
tanto no está debidamente actualizada, muchos enlaces no funcionan y en otros casos cuesta
acceder. Una vez más, se evidencia la ausencia de las personas usuarias, como objetivos
relevantes en la gestión en materia de información.
Tal como lo platea el ex Director de CONAMA, Álvaro Sapag:
“todos los funcionarios hoy día en el Estado tienen que pensar con una lógica de que sus
actos pueden ser solicitados, requeridos y pedidos por la comunidad. Esto hace que la
gente tenga que pensar de una manera distinta, cómo hacemos los procesos de
licitación, cómo archivamos la documentación, qué es lo que hacemos, empezar a pedir
97
Tras la modificación institucional, sólo la región de Valparaíso cuenta con un centro de documentación, los que existían antes
en las direcciones regionales, quedaron en dependencias de las direcciones del Servicio de Evaluación Ambiental.
87
resúmenes ejecutivos de montones de estudios y consultorías que se hacen porque
muchas veces un ciudadano no va a querer un archivo de 7000 hojas pero si le podrá
interesar el resumen ejecutivo. Los jefes de departamentos o áreas, de tener la obligación
de tener ordenadas sus áreas de tener una memoria histórica. Creo que esto los involucra
a todos, si bien es cierto al final del día el último eslabón de la cadena es la autoridad, no
es menos cierto que esto es tema que para que funcione tiene que tener el compromiso
de todos los funcionarios, sino esto no tiene ningún, sería multa tras multa. No tiene
ningún sentido.
(…) hay que pensar este tema como una cuestión integral, de que todos somos parte de
este proceso y de que todos tenemos una dosis importante de responsabilidad en el
mismo. No se puede endilgar toda la responsabilidad en un solo actor. Es una cadena.98”
3. Instrumentos de Gestión
El acceso a la información pública, tanto desde los momentos previos a su entrada en vigencia,
como después ha contado en la ex CONAMA y en el actual Ministerio, contó con instrumentos
formales para implementar, institucionalizar o capacitar internamente respecto al nuevo marco
normativo. En primer término y por parte de Jurídica, en abril de 2009, se realizó la Guía de
implementación de la ley 20.285, que en lo medular buscaba dar cuenta de las principales
obligaciones definidas en la ley. Con posterioridad, se oficializó la designación del representante
ministerial ante la Comisión de Probidad y Transparencia. Asimismo, en mayo de 2009, se creó
la Oficina de Gestión de Calidad y Transparencia, órgano interno a cargo de diseñar las acciones
necesarias para asegurar el cumplimiento de la Ley. También en la ex CONAMA se delegaron
funciones en los directores regionales, a fin descentralizar el cumplimiento de las obligaciones
de acceso a la información pública y en el fiscal, a fin de agilizar derivaciones y notificaciones
establecidas en la Ley. Un tema importante fue la modificación que se realizó respecto a la
función de archivo, la cual pasó desde la Oficina de Partes, a la Oficina de Gestión de Calidad y
Transparencia, donde sí se explicitaba con mayor detalle en qué consistía la función.
Posteriormente, tras la creación del Ministerio del Medio Ambiente, las formalizaciones
correspondieron a la designación del nuevo representante ministerial, así como sobre el
Instructivo institucional para la implementación de la Ley 20.285 a nivel interno.
Si bien la formalización ha permitido posicionar el tema e institucionalizarlo, por cuanto se
traduce en una instrucción de la máxima autoridad del servicio, el fin de la CONAMA y la
creación del Ministerio, requiere actualizar algunas formalizaciones, particularmente para
98
Entrevista Director Ejecutivo de CONAMA, enero 2010. Anexo I
88
descentralizar el proceso y hacer más partícipes a las autoridades regionales. En este aspecto, se
aprecia un menor dinamismo, respecto a lo que ocurrió en la anterior institución.
La generación de este tipo de instrumentos también ha estado enfocada a la gestión interna. En
cada una de las resoluciones o instrucciones nombradas, las personas que ejercen este derecho
no ocupan un rol protagónico, ni tampoco como objetivos de la gestión o de las acciones
desarrolladas. Salvo el último instructivo en el cual se apela a establecer un mínimo estándar de
entrega de respuestas por parte de las contrapartes, en el resto los objetivos con de gestión
interna, no con un fin relacionado a proteger un derecho fundamental o a promoverlo.
4. Cumplimiento
En términos de cumplimiento de la ley, la institución hace un balance positivo. Si bien se han
registrado respuestas fuera de plazo, la gran mayoría han sido resueltas positivamente, confor-
me lo establece la ley. Sin embargo, en términos de gestión, el balance no es positivo, particu-
larmente en Jurídica, donde actualmente se concentra mayoritariamente el proceso. En este
sentido, la experiencia acumulada en la ex CONAMA, no contribuyó a mejorar la eficiencia de la
gestión en esta materia. Por ejemplo, en su primer año, la CONAMA gestionaba las solicitudes
en 5 días promedio, mientras que ahora en el Ministerio se hacen en un promedio de 10 días.
Esta demora tiene que ver con la prioridad que las contrapartes y/o áreas técnicas dan a la ges-
tión de solicitudes y cómo conceptualizan esta labor entre sus responsabilidades. Por tanto, el
proceso eficiente depende mucho de la gestión de las personas implicadas.
En relación a las materias consultadas, destaca el hecho de que mucha información podría estar
permanentemente a disposición de las personas en la página web, específicamente a través del
portal SINIA, por lo que el trabajo iniciado para mejorarlo es absolutamente necesario. Ello, en
tanto tiene un efecto positivo para la gestión interna y también porque facilita el acceso a la in-
formación para las personas y promueve la transparencia.
La mayoría de las consultas son realizadas por profesionales interesados en algún proceso, nor-
ma o expediente, pero de manera muy escasa por personas interesadas en fiscalizar la gestión
ambiental o en tener información ambiental. Tal como lo señala Sousa, el tipo de solicitantes
evidencia que aún existe un gran desconocimiento de parte de la población respecto al derecho
de acceso a la información pública y a su relevancia o utilidad. A la misma conclusión llegan los
estudios del Consejo para la Transparencia y de organizaciones ciudadanas. Este tema no ha si-
do abordado por la institución, la cual no desarrolla acciones orientadas a ampliar o promover
este derecho.
89
Por otra parte, si bien no han ingresado una gran cantidad de amparos contra la institución ante
el Consejo para la Transparencia, esta situación, al igual que a nivel de todos los organismos
públicos, no entrega una conclusión respecto a si se cumple o no de manera efectiva con este
derecho. Si bien constituye un dato importante para mejorar la gestión, por ejemplo respecto a
los sistemas de verificación, el bajo porcentaje en relación al total de solicitudes ingresadas al
servicio, puede corresponder al desconocimiento de las personas respecto a su derecho de
amparo o tal vez a la desconfianza de que sirva para algo ejercerlo.
90
VI. Conclusiones y Recomendaciones
Junto con conocer y analizar el caso particular de la CONAMA y ahora el Ministerio del Medio
Ambiente respecto al derecho de acceso a la información pública, el objeto de este estudio es
identificar temas claves que sería necesario potenciar o modificar a nivel institucional, con el fin
de asegurar el respeto de este derecho, en el entendido que es fundamental para mejorar el
sistema democrático, la participación de las personas en éste, el ejercicio de otros derechos y
su calidad de vida.
Como se ha visto, hasta ahora, el cumplimiento del derecho de acceso la información pública, se
ha asociado a la parte formal de la ley, esto es, plazos, requisitos, respuestas, condicionantes.
Sin embargo, desde el enfoque de derechos, el respeto, la protección y el cumplimiento de este
derecho, va más allá de la norma legal y en ese sentido ésta constituye el inicio, no el punto
final. De acuerdo al enfoque de derechos, la implementación de una política pública como esta
requiere relevar a las personas en tanto sujetos de derechos. Este principio es fundamental para
integrar y contribuir a la equidad, aminorando brechas en términos de información, de
conocimiento de derechos, de capacidad de decisión, de posibilidades de mejorar su calidad de
vida, etc.
El enfoque de derechos propuesto se plantea como el adecuado para implementar una política
pública que busca resguardar un derecho fundamental. Tal como hemos visto, este derecho ha
sido reconocido internacionalmente como un derecho humano, por lo cual el objeto de éste es
91
el individuo, las personas. En este contexto, el enfoque de derechos permite resguardar de
mejor manera este derecho, particularmente de quienes son más vulnerables, por lo cual debe
ser la mirada desde la cual se aborda el cumplimiento de esta ley, cuya base es la protección de
un derecho básico para el desarrollo y calidad de vidas de las personas.
1. Conclusiones
De la experiencia institucional descrita es posible concluir que la implementación del derecho
de acceso a la información pública adolece de un enfoque adecuado, como es el enfoque de
derechos, toda vez que se aprecia un cumplimiento más apegado a la forma que al fondo del
concepto. Junto con lo anterior es importante señalar que, de continuar la gestión de esta ley
de la forma descrita en el presente estudio, es factible que dicho cumplimiento no se sostenga,
lo que podría poner en riesgo el cumplimiento de los tratados internacionales suscritos por
Chile en materia de DD.HH, por ejemplo. En este contexto, el enfoque de derechos aparece
como una herramienta que permite asegurar este debido respeto, protección y promoción del
acceso a la información como derecho fundamental, y otorga asimismo una estructura a dicha
gestión, lo que permitiría cautelar este derecho tan importante y clave para el ejercicio de otros
derechos fundamentales.
Esta carencia de un enfoque de derechos se manifiesta en la falta de objetivos claros respecto a
las acciones desarrolladas en esta materia. Hasta hoy, el objetivo en materia de acceso a la
información pública es cumplir con la Ley, sin embargo, no existe claridad si ello implica sólo no
caer en faltas, para no ser sancionado o en dar efectivo acceso a la información pública. De esta
manera, tampoco se identifican prioridades claras o conocidas respecto a la orientación del
trabajo. Asimismo, se evidencia una ausencia de las personas como actores relevantes en el
diseño de procesos y mecanismos de gestión y mejora, así como la inexistencia de indicadores
que busquen evaluar el efectivo respeto del derecho; la falta de acciones de promoción del
derecho y la escasa integración con la gestión institucional.
A la fecha, la institución evalúa el cumplimiento de la ley de Acceso a la Información Pública,
mediante el registro de los plazos en que se gestionan y envían las respuestas a los usuarios y
también en relación a los amparos ingresados ante el Consejo para la Transparencia. En este
contexto, el balance de la institución, indica que en términos generales cumple con las
obligaciones legales. Sin embargo, no hay cuestionamientos, ni acciones orientadas a conocer si
efectivamente se cumple el sentido y el objetivo principal de este derecho: que las personas
tengan acceso a la información pública.
92
Por otra parte, en términos del modelo de gestión, el cumplimiento alcanzado hasta ahora, no
está basado en un proceso sostenible en el tiempo, sino en la eficiencia o en la recarga de
responsabilidad de algunas personas.
El acceso a la información pública requiere de procesos, pero éstos no pueden estar soportados
en personas, no son sostenibles en el tiempo. ¿Por qué una institución como la CONAMA tuvo
una gestión mejor que la actual en materia de acceso a la información?, se mantuvieron
procesos y criterios, sin embargo, cambiaron las personas, en algunas áreas aumentó la carga de
trabajo y la gestión se vio afectada negativamente. Lo anterior deja en evidencia que esta
política pública, en primer término, no logró ser integrada como parte de las funciones
institucionales, sino que sólo quedó como una responsabilidad de algunos funcionarios y, en
segundo término, que los procedimientos implementados no lograron madurar y consolidarse,
de manera independiente de las personas que los realizan.
De esta manera, se evidencia la necesidad de integrar el tema en la gestión interna, con el fin de
que no sea una obligación adicional, sino parte de las funciones públicas y, además, promueva
el trabajo de todos para facilitar el acceso a la información. Esto es especialmente relevante
ante las nuevas obligaciones que establece el marco jurídico de la institucionalidad ambiental en
materia de información.
Así, desde el enfoque de derechos y de acuerdo a la experiencia de este servicio, se concluye
que para un efectivo cumplimiento y respecto del derecho de acceso a la información pública,
se requiere que la institución:
a. Reconozca el valor de este derecho en una sociedad democrática, no sólo como
mecanismo de accountability o transparencia, sino como un derecho que impacta en la
calidad de vida de las personas.
b. Sitúe a las personas como foco de las acciones en materia de acceso a la información
pública.
c. Asuma la protección de este derecho como parte de su gestión y no como el
cumplimiento de las funciones de una Oficina.
d. Promueva este derecho, en orden a cumplir con el sentido del reconocimiento de un
derecho humano, como es la protección de quienes son más vulnerables.
93
2. Recomendaciones
Si uno compara la experiencia de este servicio, en todas las dimensiones analizadas, esto es,
enfoque, modelo de gestión, instrumentos de gestión y el cumplimiento; con los resultados
arrojados por el estudio desarrollado por el Consejo para la Transparencia, es posible encontrar
ciertos aspectos complementarios y/o comunes. El mencionado estudio observa que existen
incumplimientos por parte de los servicios en temas como derivación de la información y en
términos de la calidad de la respuesta. Asimismo, identifica que junto con el conocimiento que
el solicitante tenga de la ley, para un efectivo acceso a la información, es fundamental el
conocimiento que tenga el funcionario, a lo que se podría agregar que la atención a las
personas, constituye un proceso clave en el adecuado cumplimiento de este derecho.
El estudio del Consejo también identifica la necesidad de contar con procesos claros, conocidos,
medibles y que permitan su mejoramiento continuo, temas que como hemos visto
corresponden al sistema de gestión implementado, a la inexistencia de procedimientos internos
o simplemente de control de los procesos y también con falta de conocimiento de la ley.
A la luz de estos antecedentes y reconociendo que la regulación en materia de acceso a la
información, constituye un punto de partida y un instrumento, es posible identificar ciertos
aspectos respecto a los cuales sería adecuado trabajar en la institución, con una mirada a
mediano y largo plazo, aspectos que también podrían evaluarse para desarrollar en otros
servicios:
1. Elaborar una política de información institucional que incluya todas las etapas, desde la
generación de la información, pasando por su validación, almacenamiento y difusión.
2. Integrar el derecho de acceso a la información pública como objetivos de desarrollo
institucional
3. Diseñar procedimientos y/o mecanismos institucionales para ejercer el derecho de
acceso a la información donde el foco sean las personas.
4. Implementar procesos internos que incluyan sistemas de verificación y control de
calidad.
5. Elaborar indicadores para medir el cumplimiento institucional desde el enfoque de
derechos.
94
2. 1. Definir e implementar una política de información institucional
Una gestión efectiva en materia de transparencia y acceso a la información pública, requiere
integrar ambos conceptos a la gestión interna y la vía que se propone en este caso es generando
una política de información institucional.
La disposición de la información en archivos adecuados, es sólo una parte del problema
identificado. Más aún, los problemas para dar cumplimiento a la Ley, están asociados a la
relevancia otorgada, por ejemplo por las contrapartes técnicas, como también a la
disponibilidad efectiva de la información y también al conocimiento de quienes gestionan la
información. Todos estos problemas podrían ser evitados, en gran medida, mediante el diseño
de una política de información que permita identificar dónde se genera información, quién la
almacena, quién la administra, quién la necesita, quién la demanda y los flujos asociados. Tal
como lo establece la Guía de la OEA para la implementación de una Ley Modelo sobre Acceso a
la Información Pública, la disponibilidad de la información y todos los temas asociados al acceso
de la información, son parte de varias acciones previas, que, a su vez, forman una política
integral de información.
La generación de información, sus flujos, gestión, almacenamiento y recuperación, involucra
muchos procesos internos que es necesario diseñar, implementar, revisar, controlar y asegurar
en una organización.
A continuación se detallan las acciones necesarias a desarrollar para avanzar en la generación
de una política de información:
a. Gestión de la información
Se debe actualizar el diagnóstico institucional, detallando la información que se genera, si
existen formatos, metodologías, quién la genera, con que frecuencia o periodicidad de
actualización, dónde se almacena, soportes, qué se encuentra archivado, flujos de la
información, prácticas formales o informales asociadas al manejo de la información.
Se debe incorporar la información que se solicita a la institución y por quiénes, en este punto, es
necesario incluir no sólo la demanda por OIC, sino también la que hacen otros organismos
públicos y también la demanda interna que realizan los propios funcionarios en el ejercicio de su
trabajo y también realizar un levantamiento respecto a quienes aún no solicitan información en
esta institución. Al respecto, se propone un instrumento para desarrollar el diagnóstico.99
99
Ver Anexo III
95
Luego de este diagnóstico, se deben definir y asignar prioridad a las necesidades de información
detectadas. Si bien de acuerdo a la ley 20.285, toda información se presume de interés para las
personas, la categorización de información, permitiría ordenar flujos, almacenamiento y
publicidad. Por ejemplo, resulta relevante distinguir en este flujo de información, la
documentación que apoya procesos administrativos, de aquella que constituye un antecedente
de un acto administrativo.
b. Producción de información
Se requiere con urgencia avanzar en definir sistemas de catalogación que faciliten la
recuperación de la información, tales como los metadatos. Hasta ahora, sólo existe catalogación
en el centro de documentación del nivel central y en algunas regiones donde se cuenta con un
espacio similar, sin embargo, no existen directrices generales de la institución para este tema.
Además de homologar la catalogación de la información, se requiere incorporar sistemas o
procesos institucionalizados de verificación de calidad de la información entregada, así como de
seguridad, orientadas a cautelar la autenticidad de la información y su resguardo. En este punto,
se propone trabajar en protocolos internos y estándares mínimos de calidad de la información
generada en las distintas áreas e identificar niveles de seguridad, según el tipo de información.
Asimismo, se debe asegurar la integración de los metadatos y la catalogación, con la
recuperación efectiva de la información. También es importante definir o conocer la
periodicidad de actualización de la información.
Si bien la Guía de implementación de la Ley Modelo de la OEA no aborda el tema de la
metodología en la generación de información, de acuerdo a la experiencia institucional, es
relevante contar con definiciones en esta materia, especialmente para asegurar ciertos
estándares de calidad (definidos también internamente).
El marco normativo institucional define los temas o áreas de trabajo de la institución y, por
ende, respecto a la producción de información, sin embargo, es necesario conocer la demanda
de información, con el fin de orientar la producción al cumplimiento y eficiencia de la gestión
institucional. Junto con ello, es necesario identificar si se deben o no establecer ciertos formatos
de producción de información, según los temas u objetivos. Para llegar a este punto es vital
tener un diagnóstico claro de quienes y para qué generan información.
Por otra parte, se sugiere generar un registro de solicitudes de información, que por una parte
permitan conocer el resultado de la gestión (respuesta), pero que también pueda ser de
consulta interna y pública.
96
c. Fuentes de datos
Junto con la generación de metadatos, el diagnóstico respecto a la información que genera la
institución, como la que requiere internamente y la que se demanda externamente, permitirá
definir soportes para la generación de información y de esta forma mejorar la accesibilidad y
usabilidad de la información. Los soportes también deben estar pensados de acuerdo a las
exigencias normativas y a las condiciones de almacenamiento.
d. Divulgación
Se propone incluir la información de las OIRS, respecto a la demanda de información de las
personas, así como la demanda interna, como parte de las prioridades de publicación del portal
SINIA. Además, establecer tipos de información (estudios, expedientes, etc.) y definir en qué
etapas de los procesos de desarrollo será publicada. Definir responsables e institucionalizar los
procesos.
Asimismo, una vez identificadas las etapas anteriores y con el diagnóstico claro respecto a las
necesidades y obligaciones institucionales en materia de información, será posible definir otros
mecanismos de difusión adecuados a esta institución.
e. Almacenamiento
Definir dónde y de qué manera se almacenará la información técnica de la institución. Es
necesario entregar directrices a nivel regional, de manera que la información existente pueda
estar integrada a la gestión institucional. Junto con ello, se debe institucionalizar y formalizar
estos procesos y responsabilidades, las que deben estar acompañadas de procesos de
catalogación, sistemas de seguridad y de búsqueda, que permitan recuperar la información, lo
más rápido posible, por ejemplo, a través de un catálogo de información ambiental.
El almacenamiento de la información debe contemplar procedimientos, tanto respecto a la in-
formación que ingresa, como respecto a la que sale, particularmente para asegurar la integridad
de la información.
En esta área se sugiere explorar la Norma 15.489, respecto a gestión documental, en tanto
constituye una herramienta orientadora sobre los aspectos relevantes de considerar en esta
materia, como es la gestión de documentos como apoyo a un sistema de calidad.
Luego de desarrollar estas etapas y acciones, se debe trabajar en la definición de:
97
a) Responsabilidades y competencias
c) Procedimientos
d) Diseño e implementación de sistemas especializados que soporten esta política
2. 2. Integrar el derecho de acceso a la información pública como objetivos de desarrollo
institucional
Actualmente el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley de acceso a la
información pública forma parte de los Programas de Mejoramiento de la Gestión, sin embargo,
sólo se evalúa la gestión de la Oficina de Información a la Ciudadanía. Ello, genera desincentivos
a la labor que desarrollan las contrapartes técnicas.
En este contexto, se propone, relevar el tema de acceso a la información p{pública, a nivel
institucional, estableciendo objetivos formales en estos términos. Este trabajo requiere de la
colaboración de todas las áreas, por lo que estos objetivos deberían ser transversales a la
institución y medidos y evaluados en todas las oficinas y divisiones.
De la misma manera y para apoyar este trabajo, se sugiere promover este derecho, su alcance,
su relevancia y los mecanismos y planes institucionales en esta materia al interior de la
institución.
2.3 Mejorar procedimientos y /o mecanismos de acceso a la información pública
La ley establece concretamente los canales mediante los cuales se puede acceder a la
información pública, sin embargo, no define estándares al respecto. Asimismo, en esta
institución se han definido procesos para la gestión de solicitudes de información y
procedimientos asociados, pero pese a ello, no se ha logrado que estos procesos sean
sostenibles en el tiempo. Por otra parte, estos procesos no incluyen a las personas, salvo
cuando ingresan su solicitud y cuando se les envía la respuesta.
En primer término se propone diseñar un flujo de proceso que también incluya a las personas,
tanto para aclarar solicitudes, como para que ésta pueda conocer el estado de su solicitud y
finalmente para asegurar que accedió efectivamente a la información.
Para asegurar que los procesos funcionen y se alcance un grado de madurez que no dependa
fundamentalmente de las personas que los realizan, se propone en primer término
documentarlos todos, formalizarlos y revisarlos frecuentemente con los involucrados. Con este
98
fin, se sugiere realizar una mesa de trabajo y coordinación con los funcionarios que participan
en la gestión de solicitudes, que permita exponer las falencias y las fortalezas observadas, a fin
de poder implementar los cambios necesarios. Se trata de tomar la experiencia positiva de la
Norma ISO, que según lo revisado en su momento permitió ordenar la gestión de las OIRS. En
este caso, más allá de retomar o no la Norma, lo que se busca es instalar el concepto de calidad
en la gestión. Este espacio puede ser físico o virtual, con la condición que implique o genere
consecuencias asociadas a lo perseguido.
Junto con lo anterior, se sugiere establecer los procedimientos de los procesos secundarios,
entendiendo por éstos aquellos que apoyan los procesos directos, como es, por ejemplo, la
gestión interna en las áreas técnicas.
Respecto a los canales de acceso, dado que la mayoría de las consultas ingresan por la web, se
propone que el mejoramiento del sistema electrónico de registro junto con recuperar la
posibilidad de hacer seguimiento a la gestión de las solicitudes, también incorpore una sesión
para el usuario. Ello, no sólo para asegurar el efectivo respecto del derecho, sino también como
un mecanismo para la mejora continua del sistema.
En este punto cabe destacar que se hace necesario elaborar un formato de formulario
(electrónico e impreso), que todos los servicios obligados (incluidas las municipalidades),
puedan utilizar, a fin de evitar posibles discrecionalidades como las detectadas por el estudio de
las organizaciones no gubernamentales. Para ello, sería adecuado establecer un acuerdo, entre
el Consejo para la Transparencia y la Comisión de Probidad y Transparencia, de manera que se
formalice como instrucción. Dicho formulario, debería estar pensado no sólo para satisfacer las
necesidades de las instituciones, sino también para facilitar los accesos de las personas.
La atención presencial si bien no es la principal vía de acceso para las solicitudes de acceso a la
información pública en esta institución, constituye un espacio fundamental para promover el
derecho de acceso a la información, así como para orientar a quienes menos información tienen
sobre los servicios públicos100, aquellos que en el estudio del Consejo son denominados no
informados y evaluados como los más vulnerables respecto al efectivo cumplimiento de este
derecho. Por lo tanto, es absolutamente necesario mejorar la gestión de procesos y la
calificación de las personas que trabajan en estas oficinas.
100
Al respecto, es interesante revisar el estudio de Carola Córdova “El ejercicio de los derechos de las personas a
través del sistema integral de atención ciudadana” disponible en http://www.mgpp.cl/estudios_de_caso/el-
ejercicio-de-los-derechos-de-las-personas-a-traves-del-sistema-integral-de-atencion-ciudadana/
99
La mayor calificación de los encargados OIRS implica que los funcionarios, cumplan
efectivamente con un perfil acorde a sus tareas y de lo contrario, que la institución diseñe e
implemente las capacitaciones necesarias para acortar brechas. Asimismo, se requiere un plan
de capacitación no sólo para actualizar conocimientos asociados a la atención de las personas,
así como a los derechos y obligaciones legales, sino respecto a la gestión que realiza la propia
institución. Para ello, se requiere evaluar las competencias y conocimientos de dichos
funcionarios, mediante un instrumento simple, que considere temas asociados al conocimiento
de lo que realiza la institución, de las obligaciones que tiene un funcionario público respecto a
las personas, de los derechos de las personas y de las funciones específicas en la atención de
personas.
En relación a la vía postal, de acuerdo a los registros del período evaluado representa menos del
1% de las solicitudes, este bajo porcentaje, puede deberse a problemas de registro, por cuanto
las cartas ingresan a través de Oficina de Partes, la cual deriva según el destinatario. En este
caso, y dado que se trata de procesos institucionales, la mejora tanto para obtener un adecuado
registro y gestión de la solicitud puede estar orientada a la coordinación con la OIRS y a la
inclusión de las personas de oficina de partes, en las capacitaciones, en el entendido que
también constituyen un nexo con las personas. Otra sugerencia de mejora es capacitar y
establecer coordinaciones con las secretarias que reciben la correspondencia de sus jefaturas, a
fin de contar con otro filtro interno que advierta cuando ingresa una solicitud de información
pública, de manera oportuna.
Por otra parte, se requiere desarrollar un proceso de promoción de este derecho hacia la
comunidad. Se propone desarrollar un proceso de difusión que incluya los mecanismos de
acceso de la institución, los procesos internos, los criterios institucionales, los responsables del
proceso. Asimismo, junto con esta información es fundamental señalar qué información genera
o posee la institución y los servicios relacionados.
Este plan de capacitación debe ser coordinado por la Oficina de Información a la Ciudadanía,
pero en su construcción deben participar todas las áreas de la institución, de manera que se
asegure la calidad y rigurosidad del contenido.
Por otra parte, es necesario continuar capacitando a los funcionarios que atienden personas, no
sólo los encargados OIRS, sino las secretarias, el personal de oficina de partes, la atención
telefónica, entregando conocimientos básicos de la institución, de los servicios o de los ámbitos
de gestión y de sus obligaciones como funcionario público.
100
Se propone que los planes internos de capacitación incorporen estas materias, como parte de
las condiciones o requisitos del perfil de cargo. Asimismo, los derechos de las personas y las
obligaciones de los funcionarios públicos, deberían formar parte de una instrucción general que
se realice a todos quienes trabajan en la institución.
2.4. Implementar sistemas de verificación y calidad
Una de las grandes debilidades identificadas en este servicio tiene que ver con los sistemas de
verificación y control de calidad de la gestión de información. Independientemente de que la
mayor proactividad en materia de difusión de la información, es una medida y un objetivo que
podría disminuir las consultas101, de todas formas se requieren sistemas de validación y control
que permitan asegurar que los responsables cumplieron con su tarea y que la información
entregada corresponde a la solicitada, por ejemplo. En este ámbito es importante incorporar la
gestión de calidad en los procesos.
Para abordar este tema, se deben considerar los procesos secundarios en la gestión de
solicitudes de información. Hasta ahora, el diseño para la gestión de solicitudes de este servicio
identifica procesos claves directos para asegurar la respuesta al requerimiento de información
pública. Sin embargo, como hemos visto, existen procesos secundarios o indirectos que afectan
la adecuada gestión. Ya se identificaron los relacionados a la gestión de la información
institucional de manera global, pero falta trabajar en los procesos que realizan las áreas técnicas
para responder a los requerimientos. En este sentido, se sugiere trabajar con las contrapartes
técnicas y sus equipos a fin de desarrollar sistemas más automáticos y coordinados para la
búsqueda y entrega de la información. Como se ha visto, la contraparte técnica no puede
desarrollar su labor sin la colaboración efectiva del equipo.
De acuerdo a lo revisado, se hace necesario contar con sistemas de verificación y validación en,
al menos, tres etapas del proceso de gestión de solicitudes de información pública:
a. En la revisión de la solicitud que ingresa, para una adecuada gestión y/o derivación
b. En la entrega de la respuesta técnica, para asegurar la calidad y pertinencia
c. En la entrega de la información al solicitante, para asegurar su recepción y satisfacción.
a. La adecuada gestión de una solicitud de información requiere de una buena revisión de la
solicitud y el conocimiento de las obligaciones y derechos de las personas. Precisamente, el
mencionado estudio del Consejo, señala que uno de los problemas detectados es que muchos
101
Tal vez podría modificarlas y complejizarlas. A mayor información, mayor conocimiento.
101
funcionarios sólo orientan al solicitante, pero no derivan la solicitud al servicio competente, por
lo que además de un encargado que tenga los conocimientos adecuados, es necesario evitar las
discrecionalidades y para ello se necesita un sistema de control que lo asegure.
Por otra parte, el análisis de la solicitud que ingresa también puede afectar el adecuado
tratamiento de la solicitud, así, una solicitud ingresada por un formulario equivocado o
clasificada mal por el funcionario, puede implicar que no se gestione de acuerdo a las
obligaciones y derechos que establece la Ley 20.285, lo que según el estudio del Consejo
constituye una elusión legal por parte del servicio.
b. Junto con resguardar el derecho del solicitante de recibir una respuesta adecuada, oportuna y
satisfactoria, el sistema de aseguramiento de la calidad de la respuesta, permitiría mejorar la
gestión interna y con ello la eficiencia en la utilización de los tiempos de los funcionarios
involucrados, especialmente de Jurídica, quienes al tener la certeza de que la respuesta que
reciben ya cuenta con una validación interna satisfactoria, podrían dedicarse sólo a el análisis
jurídico del contenido, en un tiempo menor.
c. La entrega efectiva de la información al solicitante, es un tema aún no resuelto en la
institución, en tanto, no existe un sistema o un proceso definido para monitorear o hacer
seguimiento de la solicitud completa, sino sólo hasta que la institución responde. Si bien se ha
tratado de subsanar el tema, más aún porque la propia ley lo exige en su artículo 13°, la única
medida concreta ha sido un mensaje en el correo electrónico de respuesta, solicitando la
confirmación de la recepción de la información.
Asimismo, tampoco existe la validación del contenido de la respuesta entregada, esto es, incluir
la satisfacción de los usuarios en estos temas, a fin de evaluar el efectivo respecto de este
derecho. Sobre este tema, es importante destacar que el estudio del Consejo afirma que las
personas no informadas son las más vulnerables respecto al cumplimiento de este derecho y
que frente a una respuesta poco satisfactoria no reclaman su derecho. En este sentido, el
conocimiento de la satisfacción de las personas respecto a la respuesta entregada constituye un
elemento relevante para promover este derecho.
2.5 Elaborar indicadores para medir el cumplimiento del derecho de acceso a la información
pública
Para mejorar los procedimientos, así como la efectividad de los procesos, se requiere medir y
evaluar cómo se desarrollan. En este caso se propone elaborar indicadores que muestren el
102
cumplimiento del derecho de acceso a la información, entendiendo que el cumplimiento es
respecto de las obligaciones formales, pero también desde la perspectiva de quien lo demanda.
A continuación se propone una lista de indicadores que es factible desarrollar en al institución y
que podrían entregar valiosa información para la toma de decisiones orientadas a la calidad de
cumplimiento del derecho.
Figura 10: Propuesta de Indicadores
Indicador Objetivo Tipo Actualización
Resolución de solicitudes Conocer la cantidad de
solicitudes respondidas,
en comparación con las
ingresadas
Numérico Mensual
Amparos contra la
institución admisibles
ante el Consejo para la
Transparencia
Conocer la cantidad de
incumplimientos en
comparación con las
solicitudes ingresadas
Numérico Trimestral
Amparos contra la
institución ingresados al
Consejo para la
Transparencia
Conocer la cantidad de
solicitudes insatisfechas,
en comparación con las
ingresadas
Numérico Trimestral
Satisfacción del usuario Conocer la percepción del
usuario respecto a la
respuesta, en términos de
oportunidad, completitud
y comprensibilidad de la
respuesta
Categorías de satisfacción Mensual
Plazos de resolución Conocer el tiempo de
resolución de las
solicitudes, en
comparación con los
plazos legales
Numérico Mensual
Resolución directa por
OIRS
Conocer la cantidad de
solicitudes que no
requieren gestión interna
Numérico Mensual
Como nota aparte, y tal vez como un tema a reflexionar, tanto para incluirlo en otro estudio,
como también para incorporarlo en la gestión de los servicios, es la pertinencia de realizar un
levantamiento de información que permita conocer cuál es el interés de las personas, en
materia de información pública y, al mismo, tiempo, el conocimiento que tienen respecto de
ésta y su utilidad.
103
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