una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en argentina - rocío annunziata

7/27/2019 Una propuesta de clasificacin de los dispositivos participativos en Argentina - Roco Annunziata

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UNA PROPUESTA DE CLASIFICACIN DE LOS DISPOSITIVOSPARTICIPATIVOS EN ARGENTINA*

por Roco Annunziata**

I. Introduccin

Las democracias contemporneas se hallan atravesadas, en las distintitaslatitudes, por mltiples transformaciones: los partidos polticos se fragmen-tan y muchas de sus funciones tradicionales declinan, mientras que losliderazgos mediticos y personales adquieren un carcter central y las formasde expresin de la ciudadana se multiplican y se diversifican. La legitimidadsurgida de las urnas no parece bastar para gobernar; los gobernantes pueden

enfrentarse a vetos ciudadanos, opuestos a decisiones que toman al da si-guiente de las elecciones. Devienen el blanco de la desconfianza ciudadana,del rechazo de la existencia de una clase poltica que aparece como separa-da y alejada de los ciudadanos. Durante los ltimos aos se ha habladomucho de la crisis de la representacin y del divorcio entre los ciudada-nos y la poltica. Lo que se espera de los gobernantes es que presten atencina las experiencias singulares de los ciudadanos, que los escuchen, que com-partan sus vivencias y recorran sus territorios, que estn presentes en los

* Este artculo es producto de la investigacin desarrollada para la tesis doctoral, titulada Lalgitimit de proximit et ses institutions. Les dispositifs participatifs dans les municipalitsde Morn, Rosario et Ciudad de Buenos Aires, EHESS, marzo de 2012. Una primeraversin de este trabajo fue presentada como ponencia en el X Congreso Nacional y IIICongreso Internacional sobre Democracia, Facultad de Ciencia Poltica y RelacionesInternacionales, Universidad Nacional de Rosario, septiembre de 2012.

** Doctora en Estudios Polticos de la cole des Hautes tudes en Sciences Sociales yDoctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Docente de TeoraPoltica Contempornea en la Universidad de Buenos Aires. Actualmente es becaria

posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas(CONICET). E-mail: [email protected].

POSTData18, N2, Octubre/2013,ISSN 1515-209X,(pgs. 247-280)


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barrios en los que los hombres comunes viven sus vidas cotidianas; se esperade ellos que reconozcan la particularidad de las situaciones de los ciudada-nos. Por otra parte, el espacio local, el entorno inmediato y la resolucin de

problemas concretos parecen encarnar el modelo de la buena poltica. Lospolticos se esfuerzan por presentarse como hombres comunes, por apare-cer disociados de una clase poltica desacreditada, y por ofrecer la imagende personas semejantes a sus electores, accesibles a los simples ciudadanosque quieren hablarles, capaces de escuchar lo que stos tienen para decir y decompartir sus experiencias. Hoy en da estar ms cerca de los ciudadanosparece ser la va para ser ms democrticamente legtimo. Para llegar a ser unpoltico legtimo, ya sea como detentor de un puesto de poder, ya sea

como candidato, conviene mostrarse en pblico como alguien alejado de lapoltica tradicional, que proviene de afuera de los partidos polticos y queinstaura una comunicacin directa con la gente comn. Conviene disimu-lar la cualidad de poltico, tanto de hombre de partido como de ldercarismtico e inaccesible. Es preferible mostrarse como alguien que compren-de la cotidianeidad de la vida de las personas comunes, que tiene tambin unavida cotidiana y comn, una intimidad semejante a la de cualquiera.

Pareciera, en efecto, que toda la concepcin de las cualidades de un

lder democrticamente legtimo ha cambiado: ste debe ser capaz de escu-char ms que de proponer; debe apoyarse en su experiencia de hombre co-mn ms que en su carrera poltica; debe estar presente y ser emptico msque representar al conjunto de los ciudadanos; debe ser sincero y autnti-co ms que comprometido con una visin de la sociedad justa.

En Argentina, diez aos despus del extraordinario estallido ciuda-dano de diciembre de 2001, que expres un fuerte rechazo de la clase pol-tica con la consigna que se vayan todos, que no quede ni uno solo, estas

transformaciones parecen tomar un sentido ms claro. Es posible concebir-las convergiendo hacia una mutacin de la legitimidad democrtica. Lasltimas campaas electorales y los discursos pblicos de los gobernantes,cargados de muestras de empata, de apelaciones a la historia de vida de laspersonas comunes, de contactos con el territorio y con los vecinos, de estra-tegias de identificacin con los ciudadanos a quienes se les dirige de ma-nera recurrente el mensaje yo soy usted, no hacen ms que probar que loque poda parecer un movimiento pasajero, caracterstico de una situacin

de fuerte crisis poltica y econmica, ha llegado para permanecer, al menospor un tiempo, en la vida poltica argentina.

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Por otro lado, el despliegue prodigioso de instancias de participa-cin ciudadana es un rasgo saliente en nuestros das. En todo el mundo sedisean y se ponen en marcha dispositivos participativos que invitan a

los ciudadanos comunes a expresarse sobre las cuestiones que los afectanespecialmente en la escala local por fuera de las elecciones. Polticos ycientficos sociales entrevn en este refuerzo de la participacin el caminohacia una profundizacin de la democracia y hacia una redencin de la pol-tica. Sobre este tema es posible encontrar toda una literatura floreciente y undominio especializado de investigaciones cientficas. Este despliegueparticipativo se caracteriza por una importante variedad de dispositivos,puestos en marcha en los cinco continentes, con algunos rasgos comunes: las

nuevas instancias de participacin son creadas y reguladas por las autorida-des gubernamentales, conciernen habitualmente a los problemas ligados alentorno inmediato, y son sobre todo consultivas. Se trata de una participa-cin ciudadana que se desarrolla por fuera de los partidos y de los colectivosde identificacin de antao, que se produce, sobre todo, a partir de la singu-laridad de la experiencia de los ciudadanos de tal o cual barrio. Si el faro delPresupuesto Participativo de Porto Alegre despert todo un conjunto deilusiones sobre otro mundo posible, habilitado por una nueva participa-

cin ciudadana, sta devino luego una receta de los organismos internacio-nales. Hoy en da parece haberse establecido un consenso global sobre elhecho de que la participacin de los ciudadanos sera una de las novedadesmayores de las democracias contemporneas.

La regin latinoamericana est a la vanguardia en este campo de inno-vacin institucional, pero en todos los continentes se desarrollan formas queintentan hacer posible la expresin de las voces de los ciudadanos comunesms all del voto, ya sea poniendo el acento en la calidad deliberativa de los

procesos artificialmente construidos con mini-pblicos seleccionados pormuestras, ya sea poniendo el acento en el compromiso de las comunidadeslocales con la mejora del entorno inmediato. En Argentina, estos dispositi-vos participativos han visto la luz en el post-diciembre de 2001 en algunasciudades, y se han difundido muy rpidamente en varias municipalidadesdel pas a partir de 2008.

Ahora bien, por qu pensar estos dos conjuntos de fenmenos sepa-radamente? Por qu disociar las transformaciones generales de la democra-

cia respecto de este despliegue participativo? Las investigaciones sobre lasnuevas prcticas participativas tienden, en efecto, a recortar un objeto de

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estudio exclusivamente participativo, eclipsando su vnculo con las muta-ciones contemporneas de las democracias. Aqu nos proponemos abordaresta problemtica de los dispositivos participativos enmarcndola en el con-

texto ms amplio de las transformaciones de la representacin poltica y, enparticular, de la legitimidad democrtica. Observamos la emergencia de unanueva forma de la legitimidad democrtica que denominamos en la lneade los trabajos recientes de Pierre Rosanvallon (2008) legitimidad deproximidad, y que alienta un tipo de identificacin entre gobernantes ygobernados, entre representantes y representados, basada en la exigencia deque los polticos sean hombres comunes. La legitimidad de proximi-dad se imprime en la representacin poltica, como crtica de la distancia y

de la diferencia implicadas en la eleccin de los representantes. Pero ella semanifiesta tambin en esta serie de nuevos dispositivos llamados participativos.Desarrollaremos entonces la tesis segn la cual los dispositivos

participativos son, en el presente, las formas institucionales ms acabadasde la legitimidad de proximidad. Si bien esta legitimidad se expresa en larepresentacin, los partidos y las campaas electorales, los dispositivosparticipativos se revelan como cristalizaciones institucionales de sus princi-pales caractersticas. Para demostrarlo, proponemos una clasificacin en cin-

co tipos de dispositivos participativos segn la cual cada uno de estos tiposinstitucionaliza uno de los rasgos de la legitimidad de proximidad. Dis-tinguimos a este efecto los dispositivos de participacin-experiencia, comoel Presupuesto Participativo; los dispositivos de participacin-presencia,como la Banca Abierta o el Concejo en los Barrios; los dispositivos de parti-cipacin-denuncia, como la Oficina Anti-corrupcin; los dispositivos departicipacin-inmediatez, como los Foros de Seguridad o la Comisin Veci-nal de Higiene Urbana; y finalmente, los dispositivos de participacin-reco-

nocimiento, como los Consejos Consultivos para Personas Adultas Mayoreso para Personas con Necesidades Especiales, y el Presupuesto ParticipativoJoven. Un conjunto de elementos que estimamos caractersticos de la legiti-midad de proximidad la atencin prestada a las experiencias singularesde los ciudadanos, la importancia de la presencia de los gobernantes en elterreno, la denuncia de los polticos centrada en sus conductas morales, laexigencia de reactividad inmediata frente a los problemas de los ciudada-nos, el rol del reconocimiento de los grupos sociales particulares se mues-

tran en la concepcin y en la prctica de los cinco tipos; pero cada uno deestos elementos es el rasgo predominante en uno de ellos. Los ejemplos que

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ilustran los diferentes tipos de nuestra clasificacin son tomados de tres loca-lidades argentinas, en las que hemos realizado un trabajo de campo entre2007 y 2011: Morn (Provincia de Buenos Aires), Rosario (Provincia de

Santa Fe) y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

II. La legitimidad de proximidad

Durante los ltimos aos, la legitimidad democrtica se ha transfor-mado y renovado. Si la legitimidad de los gobernantes y de los representan-tes democrticos ha supuesto siempre una combinacin de los principios de

distancia o grandeza (diferenciacin con respecto a los gobernados) y deproximidad (semejanza con respecto a los gobernados), se constata que elsegundo de estos principios tiende hoy en da a ser puesto de relieve en loslazos polticos. Concebimos esta tendencia como un movimiento hacia unalegitimidad de proximidad.

Pierre Rosanvallon (2008) ha estudiado recientemente la emergenciade nuevas figuras de la legitimidad democrtica, entre las cuales, la que de-nomina legitimidad de proximidad1, que se corresponde con una nueva

forma de concebir la generalidad social, mediante la atencin a las particula-ridades. La proximidad supone para el autor una inmersin radical en elmundo de la particularidad, una preocupacin por los individuos concretos,una extensin del campo de atencin, o, como el autor califica ingeniosa-mente un descenso en generalidad. La misma se expresa en un conjunto dedemandas sociales sobre el comportamiento de los gobernantes, respecto delcual los ciudadanos son cada vez ms sensibles: stos esperan ser escuchados,tenidos en cuenta en su particular punto de vista, esperan que sus dificultades,

sus obstculos cotidianos, sus experiencias de vida sean objeto de atencin.Es a partir de estas constataciones que construimos nuestra nocin delegitimidad de proximidad, a fin de contribuir a dar cuenta de las transfor-maciones ocurridas en la legitimidad democrtica. Nuestra primera conje-tura sostiene que nos hallamos frente a un cambio en la legitimidad demo-

1 Pierre Rosanvallon encuentra tres nuevas figuras de la legitimidad, que se correspondencon tres nuevos modos de la generalidad social: la legitimidad de imparcialidad, cuyasinstituciones caractersticas son las autoridades independientes de regulacin y control;

la legitimidad de reflexividad, cuyos actores caractersticos son las cortes constitucionales;y finalmente, la legitimidad de proximidad.



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crtica, que consiste especialmente en un deslizamiento hacia el principio deproximidad. En este punto, nuestra apreciacin converge con la de Le Bart yLefebvre (2005) cuando afirman que implicacin, participacin, eficacia y

legitimidad se equivalen actualmente en un discurso tomado por evidente2,lo que significa que una poltica o incluso una actitud de un dirigente pol-tico, susceptible de ser percibida como de proximidad, aparece traducidacomo una mayor implicacin del dirigente en los problemas de los ciudada-nos, como ms eficiente o eficaz en su resolucin, y por consiguiente, comodotada de una mayor legitimidad.

Pero, en qu sentido podramos hablar de la legitimidad de proxi-midad como una nueva forma de la legitimidad? No es el hecho de que la

voluntad del pueblo sea la fuente del poder, ni el hecho de que los gobernan-tes democrticos sean electos por medio del sufragio popular lo que ha cam-biado. Precisemos entonces cules podran ser los niveles que permiten clasi-ficar distintas formas de la legitimidad. El primer nivel es el que distingue lasformas de legitimidad en funcin de la fuente del poder. Es el nivel por el quenos es posible disociar la sociedad democrtica de otros tipos de sociedad ode formas polticas, tales como la sociedad aristocrtica o la sociedad totalita-ria que identificara Claude Lefort (1986), o la forma poltica monr-

quica que identificara, por ejemplo, Carl Schmitt (2006). Si la legiti-midad democrtica hace derivar el poder del pueblo, la monrquica, porejemplo, se sostiene en un fundamento divino o metafsico. Este nivel dediferenciacin de la legitimidad ha sido ampliamente estudiado y suficien-temente establecido como para detenernos en l aqu. Pero al presentarse enla democracia el poder como un lugar vaco (Lefort 1986), nos encontramosconfrontados a un segundo nivel que permite diferenciar las formas de lalegitimidad: el que nos indica sobre qu base, tal o cual gobierno democr-

tico puede fundarse. Este nivel podra, simultneamente, descomponerse envarios subniveles. Por ejemplo, es posible diferenciar las formas de la legiti-midad en funcin de la duracin; se distingue as, clsicamente, una legiti-midad de origen, ligada a la manera en que el gobernante llega a ser tal; yuna legitimidad de ejercicio, que se refiere ms bien a la manera en el

2 Rmi Lefebvre es uno de los pocos investigadores que sealan claramente la ecuacinentre proximidad y legitimidad. Por ejemplo: Una ecuacin parece establecerse cadavez ms entre proximidad y legitimidad, al mismo tiempo en el campo de las polticas

pblicas y en las prcticas de los representantes y sus estrategias de presentacin de s(Lefebvre 2005: 55, traduccin de la autora).

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gobernante gobierna durante el transcurso de su mandato, antes de ser re-emplazado por uno nuevo. As, podemos separar los procedimientos de esta-blecimiento de los gobernantes de la calidad de su gobierno. Repitamos que

si esta diferenciacin es posible, lo es slo en virtud de la reposicin peridicadel poder, en virtud de la existencia del poder como lugar vaco. Solamentela democracia permite la multiplicacin de las formas de la legitimidad. Losgobernantes son as legitimados por un procedimiento que dejan ver al po-der como inocupable (hay legitimidad de origen, porque el poder estsometido a la reposicin peridica) y desligado de un espacio pblico en elque puede ser puesto en cuestin (hay legitimidad de ejercicio, puesto queel tiempo que transcurre entre cada uno de los mandatos no puede escapar a

la crtica surgida del debate en el espacio pblico). No nos detendremostampoco en esta otra distincin entre la legitimidad de origen y la de ejerci-cio, ni en el rol del sufragio en la democracia como el procedimiento porexcelencia del establecimiento de los gobernantes, ampliamente abordadospor los estudios polticos. Sin embargo, nos queda por mencionar otro subnivelque sirve a la distincin entre las formas de legitimidad. ste, en efecto,corresponde a los motivos, las razones, las convicciones, que cultivan losciudadanos aqu y ahora para hacer su opcin en las urnas, por tal o cual

candidato, para apoyar o criticar a tal o cual gobernante. Dicho de otromodo, la legitimidad puede ser diferenciada en funcin de los atributosque losgobernantes muestran para obtener el consentimiento o el reconocimientode los gobernados. Cuando hablamos de legitimidad de proximidad, es aeste subnivel al que nos referimos. La legitimidad de proximidad es unaforma de la legitimidad democrtica en el sentido que designa los atributosque los gobernantes o candidatos democrticos deben mostrar para ser leg-timos. Una vez ms, si es posible distinguir las formas de legitimidad en

funcin de los atributosde los polticos que aspiran a ocupar o que ocupanprovisoriamente el lugar del poder, es porque la definicin de la legitimidaddemocrtica en funcin de la fuente del poder, al reenviarnos al pueblo, nosest reenviando a una fuente indeterminada.

Con respecto a los atributos que hacen de un lder democrtico unlder legtimo, diramos que la proximidad se opone a la distancia losatributos de la proximidad se oponen a los atributos de la distancia o de laaltura. Esta observacin requiere operar un retorno a Max Weber (2008)

y a su nocin de carisma. El carisma es una cualidad extraordinaria de unapersonalidad que se muestra sobrehumana, sobrenatural o, al menos, ex-



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traordinaria. La legitimidad de un lder supondra siempre, en el nivel de losatributos, un componente de carisma. El lder legtimo debe estar dotado deun atributo extracotidiano, incluso si la extracotidianeidad es instituida por

la sola gracia de los gobernados que lo transforman en representante electo.La proximidad viene justamente a obturar nunca completamente, porsupuesto el componente de carisma en la legitimidad: los lderes debenen adelante mostrarse como cotidianos ms que como extracotidianos, comohumanos ms que como sobrehumanos, como naturales ms que como so-brenaturales.

La legitimidad de proximidad se define entonces por medio de laidentificacin entre los polticos y los ciudadanos. La identificacin de los

gobernantes y gobernados no es verdaderamente nueva, al igual que el prin-cipio de proximidad. La novedad reside en el hecho de que esta identifica-cin procede hoy en da de aquello que los dirigentes polticos tienen dehombres comunes, y no implica la otra cara de la identificacin, es decir, elcostado extraordinario de los lderes polticos. El lazo poltico de proximidadpromueve una identificacin entre gobernantes y gobernados, entre repre-sentantes y representados, que podemos denominar anti-carismtica, y enla que los primeros deben, no slo asimilarse a los gobernados, sino tambin

disimular toda diferencia representativa. Esta identificacin no es la de losciudadanos con un lder admirable y tambin humano; transforma a lospolticos en hombres comunes. Los dirigentes deben parecerse a los ciuda-danos en lo que tienen de comn, de simple, de cotidiano, en lo que tienende privado y de ntimo.

Se trata entonces de una identificacin singularizante que multipli-ca al infinito sus modalidades; cada ciudadano se identifica a su manera,cada uno toma de esta imagen en espejo de s mismo que le es ofrecida por

el lder lo que ve o quiere ver de s. Es por eso que este tipo de identifica-cin no construye como contrapartida un colectivo reuniendo a todos losque se identifican con el lder por medio de algo que tendran en comn.Es decir que la consecuencia de esta identificacin de nuevo tipo es que noimplica la construccin de un pueblo3, o de un actor colectivo cualquieracomo los partidos polticos en el pasado; dicho de otro modo, no

3 Lo que corresponde, por otra parte, al pasaje sealado por Isidoro Cheresky (2008) del

pueblo (el actor de las masas) a la ciudadana (el actor de los individuos y de laspertenencias fluidas).

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induce ninguna forma de identificacin entre los ciudadanos mismos, losunos con los otros.

La identificacin anticarismtica se alimenta as de una puesta en

visibilidad de lo ntimo: el relato de las historias de vida de los candidatos, lamostracin de su vida personal y al mismo tiempo, la mostracin de lossufrimientos y de las historias de vida que los polticos pretenden compar-tir. La compasin y la empata forman parte constitutiva del tipo novedosode identificacin caracterstico de la legitimidad de proximidad. En efec-to, si la proximidad se apoya en la identificacin de los polticos con loshombres comunes, sta debe operar por medio de una exacerbacin de laintimidad4.

Como concierne al lazo legtimo entre gobernantes y gobernados,entre representantes y representados, la proximidad se imprime especial-mente en la representacin poltica. Esta ltima, debe siempre pensarse comouna tensin entre un principio de distincin (una seleccin de los mejo-res), y un principio de proximidad o de identidad (Rosanvallon 2008). Latendencia de la proximidad a erigirse en una forma de la legitimidad aparececomo un debilitamiento del primer principio y una exacerbacin del segun-do en los lazos representativos. Lo que nos lleva a definir la legitimidad de

proximidad como una negacin del carcter instituyente de la representa-cin. sta pone en cuestin, en efecto, la trascendencia del representantesobre los intereses y las identidades particulares de los representados, y sucapacidad instituyente en el sentido de la creacin de una voluntad y de unaunidad que no preexisten a la representacin (Laclau 2005). Por otra parte,la legitimidad de proximidad se manifiesta en la participacin de losciudadanos. Implica una atencin a la particularidad, a la diversidad devivencias, de manera que se ocupa de hacer existir estas vivencias personales,

singulares, ntimas, en el espacio pblico. De all la importancia crecientedel testimonio y del relato en el dominio poltico. De all tambin la puestaen marcha de toda una serie de dispositivos participativos, que funcionancomo instancias de consulta y de escucha de los ciudadanos. Estos ciudada-

4 Lo que vemos exacerbado por la legitimidad de proximidad es la tendencia yavislumbrada por Richard Sennett (1995) cuando observaba el declive de la vida pblicaen beneficio de un nuevo tipo de sociabilidad, ms intimista, que rechaza todas las

significaciones y los actos vistos como impersonales y transforma al yo y sus rasgospsicolgicos en principio social.



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nos, sin embargo, participan a partir de la singularidad de sus situaciones,no se inscriben ya en colectivos polticos como los partidos o el pueblo deantao, que los conduciran a generalizar y por lo tanto a transformar sus

posiciones singulares en la vida social. Agreguemos entonces, a la negacindel carcter instituyente de la representacin, la afirmacin del carcter sin-gular de la participacin.

Ahora estamos en condiciones de ofrecer nuestra definicin de la le-gitimidad de proximidad: se trata de una forma de la legitimidad democr-tica en lo que respecta a los atributos de los dirigentes polticos que concu-rren a construir una identificacin anti-carismtica con los ciudadanos co-munes, implicando una negacin del carcter instituyente de la representa-

cin y una afirmacin del carcter singular de la participacin.Afirmar que la proximidad es una nueva forma de la legitimidad debesignificar entonces que es hegemnica, en el sentido de que atraviesa todo elarco poltico. No es la legitimidad invocada por las fuerzas o los candidatosde izquierda, de derecha, de tal o cual ideologa; es en s misma una ideolo-ga. Todos los candidatos, gobernantes y fuerzas polticas se ven hoy en dacompelidos a adaptarse a la legitimidad de proximidad en cierta medida.La proximidad sera, tal como la califican Le Bart y Lefebvre (2005) un

obligatorio discursivo5

.Mientras que para Pierre Rosanvallon dos de las tres figuras de lalegitimidad democrtica que concibe se materializan en instituciones carac-tersticas las autoridades independientes de control y regulacin serancaractersticas de la legitimidad de imparcialidad, las cortes constituciona-les, de la legitimidad de reflexividad la tercera de estas figuras, la legiti-midad de proximidad, no encontrara una institucin propia. El autor sos-tiene, concretamente: La tercera figura emergente que hemos evocado, la

legitimidad de proximidad, no est, por su parte, ligada a un tipo particularde institucin. Reenva ms bien a un conjunto de expectativas sociales conrespecto al comportamiento de los gobernantes (Rosanvallon 2008: 25,traduccin de la autora). Si es innegable, como sostuvimos ms arriba, queuna dimensin muy importante del lazo poltico basado en la proximidad

5 Los autores sostienen, en efecto: Los profesionales de la poltica se encuentran hoy enda condenados a hablar el lenguaje de la proximidad, no pueden distinguirse ms que

declinando este tema de diferente manera. La proximidad habr devenido un obligatoriodiscursivo? (Le Bart y Lefebvre 2005: 19, traduccin de la autora).

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excede los lmites de su institucionalizacin, imprimindose en el discursode los gobernantes, en las actividades de los candidatos en campaa, en lasformas de aparicin meditica de los polticos, constatamos a la vez que los

dispositivos participativos son instituciones en pleno crecimiento y difu-sin que condensan, como ninguna otra, los ideales y los presupuestos de lalegitimidad de proximidad.

Sostenemos aqu la tesis de que la forma institucional ms desarrolla-da de la legitimidad de proximidad se encuentra en los denominados dis-positivos participativos. La pretensin de estos dispositivos es la de cristali-zar una escucha, una va de expresin de la especificidad de las necesidades yaspiraciones; es la de dar muestras de una disposicin al contacto y de una

actitud de apertura y de reconocimiento de la singularidad. De all que suobjetivo declarado sea el de acercar a los representantes y los representados.Si la legitimidad de proximidad no se restringe a los dispositivosparticipativos, stos son, actualmente, sus escenarios ms tangibles y mani-fiestos.

De esta tesis principal se desprenden otras hiptesis con respecto alrol y a la significacin de estos dispositivos. Afirmaremos, en primer lugar,que es sobre todo la funcin de escucha la que cumplen los dispositivos, ms

que la intervencin en la toma de decisiones por parte de los ciudadanoscasi nula en general y que la deliberacin racional desinteresada. Ensegundo lugar, estas instancias participativas son siempre espacios abiertos yregulados por el Estado6, obedeciendo siempre a una dinmicatop-down.Los dispositivos no son puestos en marcha en razn de una amplia moviliza-cin social que los demanda, de manera que la magra autonoma de losactores no estatales (o de la sociedad civil) no puede constituir una sorpre-sa. Finalmente, los dispositivos participativos no se definen en tanto que de

izquierda o de derecha; son de alguna manera indiferentes a las ideologasy tambin a las identidades partidarias.Es esta tesis central la que nos permitir tambin, luego de revisar las

variables comnmente utilizadas en las clasificaciones de dispositivos, pro-poner nuestra propia clasificacin.

6 Hemos caracterizado en otro lado a los dispositivos participativos como instancias

propiamente estatales, como prolongaciones del Estado (Annunziata, Carmona yNardacchione 2011).



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III. Los dispositivos participativos y las clasificaciones habituales

La multiplicacin de los dispositivos participativos es actualmente

un fenmeno de alcance global. Amrica Latina aparece como la regin msvanguardista en la materia, a la cabeza de la innovacin institucional, y lams abundante en experiencias. De all que algunos autores lleguen a evocarun retorno de las carabelas (Sintomer, Herzberg y Rcke 2008), indicandoque la innovacin proviene hoy en da de la regin latinoamericana, en par-ticular a partir del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en Brasil que seha transformado en una suerte de espejo para Europa, un campo de apren-dizaje y de emulacin7. Una gran cantidad de investigaciones cientficas,

sobre todo de estudios de caso, atestiguan que diferentes tipos de dispositi-vos son actualmente puestos en marcha en los cinco continentes (Annunziata2012a).

La heterogeneidad de las experiencias participativas, la variedad demecanismos pero tambin de actores implicados, han desembocado enmltiples esfuerzos de clasificacin o de elaboracin de tipologas de losdispositivos participativos. Las variables ms utilizadas en las clasificacio-nes y tipologas existentes son las del grado decisorio y el grado de autono-

ma de la sociedad civil. Secundariamente, el rol de la deliberacin ciudada-na aparece como una variable considerada con frecuencia. Desde nuestropunto de vista, estas variables no dan cuenta suficientemente de lo que seproduce en la prctica de los dispositivos participativos. Como ya lo hemosanunciado, los dispositivos participativos comparten la caracterstica desurgir de dinmicas top-down: siendo puestos en marcha y regulados por losgobiernos, la dbil autonoma de la sociedad civil parece ser la regla. Laconsulta es otra caracterstica compartida: ms que conferir un poder de

decisin a los ciudadanos, en la mayora de los casos, lo que los gobernanteshacen es consultarlos. Sera posible afirmar entonces que participar signifi-ca sobre todo ser consultado. Del mismo modo, podramos decir que, en lamayor parte de los casos, participar no significa tampoco deliberar: mu-chos dispositivos no estn dotados siquiera de instancias deliberativas y

7 Los autores afirman: Por primera vez quiz las rutas de la innovacin institucional vandel Sur al Norte y un dispositivo concebido en Amrica Latina es importado al viejo

continente. Asistimos al retorno de las carabelas (Sintomer, Herzberg y Rcke 2008:25, traduccin de la autora).

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aquellos que cuentan con un espacio de intercambio entre los participantesno se adaptan muy bien a los modelos deliberativos de intercambio de argu-mentos racionales. Veamos entonces cules son las principales variables co-

mnmente utilizadas para clasificar a los dispositivos.

El vnculo con la decisin

Las investigaciones consagradas a los dispositivos participativos seplantean con mucha frecuencia la cuestin de en qu medida los ciudadanosdisponen verdaderamente de un poder decisorio en estas instancias. El

vnculo con la decisin, ya sea bajo la forma de la dicotoma vinculante/consultivo, ya sea bajo la forma de escalas de implicacin, deviene as una delas variables favoritas de las clasificaciones de los dispositivos.

Bacqu, Rey y Sintomer (2005a) estiman, por ejemplo, que la in-tensidad de la participacin es una de las variables centrales de las clasifica-ciones de los dispositivos participativos, fundando su apreciacin en la cle-bre escala de Sherry Arstein (1969): informacin, consulta, conciliacin,asociacin, delegacin del poder y control ciudadano. A medida que se avan-

za en la escala, los ciudadanos participantes ejerceran una influencia cadavez mayor en los resultados de la interaccin con el poder.Ahora bien, el nivel de influencia en la decisin es muy difcil de

medir en la prctica. Es raro que se pueda precisar en el funcionamiento delos dispositivos participativos el grado en el que los ciudadanos han decididoo han influido sobre un curso de accin8. Por eso es difcil utilizar la escala de

8

Es por esta razn que estamos de acuerdo con Remi Lefebvre, a quien citaremos inextenso: Podemos apoyarnos sobre tentativas, ya antiguas, de definir las escalas departicipacin (Arnstein, 1969). La consulta consiste en flujos de informacin en doblesentido. La concertacin supone por su parte una cierta redistribucin del poder enbeneficio de los habitantes y una elaboracin conjunta de las decisiones. La deliberacinreenva a una lgica ms elaborada de puesta en marcha de un espacio pblico deintervencin en el que las personas privadas hacen un uso pblico de su razn en labsqueda del bien comn. En un polo podramos encontrar la simple informacin delos habitantes con el objetivo publicitario de poner en valor la accin municipal; en elotro polo, la co-decisin. Pero en los hechos, las diversas lgicas tienden a superponerse,

la frontera entre los distintos enfoques se revela porosa y el lazo con la decisin siguesiendo oscuro (Lefebvre 2007: 41, traduccin de la autora).



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decisin, porque su empleo conduce a ver a la mayora de los dispositivosparticipativos en trminos de consulta como lo terminan haciendo losautores que consideran estas escalas, volvindose intiles las otras catego-

ras. Numerosos investigadores escpticos respecto a los dispositivosparticipativos avanzan con frecuencia el argumento del efecto ms que resi-dual de la participacin en la decisin, reclamando una participacin msreal o ms fuerte, con resultados ms tangibles. Podemos pensar, incluso,con razn, que las decisiones polticas mayores nunca son adoptadas en elmarco de estas instancias participativas: primeramente, porque los gobier-nos locales que se encargan de poner en marcha las iniciativas, disponen, engeneral, de un margen de accin muy reducido sobre los problemas priori-

tarios de nuestras sociedades; luego, porque en los casos en los que los go-biernos locales pueden atribuirse alguna prerrogativa mayor, en el planopoltico, sta no es expuesta a la participacin de los ciudadanos9.

Podramos creer que la dicotoma dispositivos vinculantes/dispositi-vos consultivos, al ser ms simple, resultar ms til a la hora de distinguirlos dispositivos participativos en los casos concretos. Se considera habitual-mente al Presupuesto Participativo como un mecanismo vinculante a dife-rencia de los dems dispositivos, puesto que los proyectos que votan los

ciudadanos se integran en el presupuesto municipal del ao siguiente. LocBlondiaux (2008)10, por ejemplo, distingue el modelo del PresupuestoParticipativo de otros dos modelos de institucionalizacin de la participa-

9 Lo que se encuentra perfectamente resumido en la siguiente afirmacin de LocBlondiaux: La participacin se hace en los barrios, pero la poltica se hace en otro lado(Blondiaux 2005: 133, traduccin de la autora). En la misma lnea, Bombarolo (2004:52) sostiene: En los 25 aos que lleva el proceso de reconstruccin democrtica en

Amrica Latina y el Caribe, las convocatorias a la participacin ciudadana han sido, porlo general, para discutir o consultar sobre temas de relevancia secundaria noestructurales. No se han puesto a consideracin an temas como la progresividad delos sistemas impositivos, la definicin de las prioridades en la asignacin del gastopblico social, etc. La pregunta entonces es: Es posible llevar la escala de la participacina nivel de las grandes decisiones nacionales o globales?

10 Al interior del modelo del debate pblico, el autor hace referencia tambin a unaescala de implicacin de los ciudadanos: informacin, consulta, (las opiniones ciudadanasson incluidas a ttulo de simple aval cuando las decisiones ya estn prcticamentetomadas), concertacin (al comienzo del proceso de la toma de decisiones) y co-decisin

(rol activo de los ciudadanos y responsabilidad compartida con las autoridades)(Blondiaux 2008).

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cin, poniendo de relieve su caracterstica principal, la transferencia de unaparte del poder de decisin a la poblacin lo que le permite imponer susdirectivas en materia presupuestaria. Sin embargo, el carcter vinculante

del Presupuesto Participativo nunca es estricto, por varias razones. Por unlado, gran parte de los proyectos elaborados y seleccionados por los ciudada-nos nunca son verdaderamente puestos en marcha, o si lo hacen, se les reali-zan importantes modificaciones con respecto a los proyectos sometidos avotacin. Por otro lado, la mayor parte de los proyectos presentados por losvecinos deben pasar por el filtro de la factibilidad que imponen los gobier-nos municipales. De all la insistencia de los funcionarios en subrayar que elPresupuesto Participativo reviste un carcter consultivo adicional: gracias a

esta herramienta, el gobierno se encuentra en condiciones de conocer lasprioridades, inquietudes y necesidades de los ciudadanos, y as, eventual-mente, de incluirlas en su plan de accin pblica general. Considerando lacantidad de proyectos que fracasan en pasar la prueba del filtro de lafactibilidad, la dimensin consultiva del dispositivo no es desdeable; esquiz incluso ms fuerte que la vinculante.

La variable del grado decisorio, escala o dicotoma, no carece comple-tamente de importancia, pero no nos ayuda mucho a distinguir los dispo-

sitivos participativos. Hay que tomar en serio la categora de consulta y deconsultivo puesto que la casi totalidad de los casos parece poder inscribirse all.

El vnculo con la sociedad civil

Entre las otras variables consideradas por los investigadores a la horade identificar las diferencias entre los dispositivos participativos, encontra-

mos la que denominamos el grado de autonoma de la sociedad civil en elproceso. Bacqu, Rey y Sintomer (2005a) hacen tambin referencia a estavariable cuando evocan la movilizacin de la sociedad civil. Los autoresdistinguen as tres dinmicas: un movimiento ascendente obottom-up, im-pulsado por un movimiento social o asociativo; un movimiento descendenteo top-down, proveniente de las instancias poltico-institucionales; y un doblemovimiento bottom-up y top-down, cuyo ejemplo sera el PresupuestoParticipativo de Porto Alegre en Brasil, que combinara las dos dinmicas. Se

asimila con frecuencia estas lgicas ascendentes y descendentes al rol de lasociedad civil en el proceso participativo: las dinmicas ms ascendentes



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parecieran implicar que una sociedad civil fuerte controlar el proceso, queno ser cooptada y que, por lo tanto, conservar su autonoma.

La capacidad explicativa de esta manera de clasificar a los dispositivos

se muestra, sin embargo, insuficiente, puesto que, una vez ms, casi todoslos dispositivos pareceran inscribirse en la misma categora. Consideramosque esta triple diferenciacin de las dinmicas es verdaderamente fructferapara abordar las formas de la participacin ciudadana en general, ms all deestos dispositivos (Annunziata 2012a). Es la razn por la que no desechamosesta clasificacin, sino que la consideramos como una variable til para dis-tinguir a los propios dispositivos participativos de los estallidos espont-neos de la ciudadana, y de las acciones de las organizaciones populares liga-

das a las polticas pblicas. Los dispositivos participativos se caracterizanprecisamente por el hecho de que constituyen formas institucionalizadas departicipacin, surgidas de dinmicas top-down, propuestas por los actoresgubernamentales11, y en las que los ciudadanos participantes se pliegan alrespeto de reglas, que no estn en condiciones de definir ellos mismos.

El vnculo con la deliberacin

El carcter ms o menos deliberativo es tambin sugerido muchasveces como variable. Loc Blondiaux (2008) hace de la deliberacin el rasgocentral de su segundo modelo participativo, que denomina, el modelo delDebate Pblico. Este modelo designa un conjunto de dispositivos que seproponen realizar consultas focalizadas sobre determinado proyecto, en losque el acento est puesto en la deliberacin con el objetivo de mejorar lacalidad de la decisin. Esta ltima es tomada por fuera del dispositivo, pero

la lgica en accin es la de argumentacin, propia del ideal de democraciadeliberativa.Vemos que esta variable es til para distinguir los diferentes tipos de

dispositivos participativos, aunque se vuelve necesario poner en cuestin laidea de la deliberacin en tanto intercambio de argumentos con racionali-

11 Pierre Rosanvallon (2008) pone el acento en el hecho de que los dispositivosparticipativos contemporneos surgen de movimientos descendentes, en oposicin a

las formas participativas que se desarrollaron en los aos sesenta y setenta en EstadosUnidos y en Europa. Tienen por origen una decisin de las autoridades gobernantes.

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dad desinteresada. Existen, en efecto, dispositivos participativos que prevninstancias de intercambio entre los ciudadanos (tales como los Consejos deBarrio, y el Presupuesto Participativo y los Consejos Temticos Consultivos),

y otros que no las prevn (como la Banca Abierta o la Oficina Anticorrupcinpara mencionar ejemplos argentinos). Conviene subrayar, sin embargo, queen todos los casos interviene un trueque entre los ciudadanos y los funciona-rios; es ste, quiz, el que deviene en central, en la medida en que para losfuncionarios se trata de consultar a los ciudadanos sobre sus opiniones ypreocupaciones o incluso de explicarles por qu es imposible satisfacer susdemandas; para los ciudadanos, se trata sobre todo de exigir soluciones a susproblemas concretos y cotidianos. Es en este intercambio que se juega lo

ms importante. Al mismo tiempo, el testimonio y el relato de vivenciaspersonales, las ancdotas, lo que los propios funcionarios responsables deestas instancias llaman la catarsis, desplazan en la prctica a la coaccin sincoaccin del mejor argumento.

Es decir que, incluso en los casos que prevn instancias de intercam-bio entre los ciudadanos, no resulta evidente que dicho intercambio se pro-duzca de un modo deliberativo.

IV. Los dispositivos participativos como institucionesde la legitimidad de proximidad

Nuestra clasificacin no se apoya en la variable del grado decisorio:estimamos, en efecto, que los dispositivos participativos son sobre todo con-sultivos. Considerando las prcticas que hemos podido observar, no seramoscapaces de establecer, por medio de esta variable, verdaderas distinciones

entre nuestros casos. Afirmamos que la funcin de escucha es sobre todo laque cumplen los dispositivos, ms que la de hacer intervenir a los ciudadanosen la toma de decisiones. Nuestra clasificacin no descansa tampoco en lavariable del grado de autonoma de la sociedad civil: creemos que los dis-positivos participativos, son siempre, en efecto, espacios abiertos y reguladospor el Estado (Annunziata, Carmona y Nardacchione 2011) que obedecen,por lo tanto, a una dinmica top-down. La puesta en marcha de estos dispo-sitivos no aparece como el producto de movilizaciones sociales masivas que

los reclaman; se sigue que los actores invitados disponen, siempre, de unadbil autonoma puesto que no imponen las reglas del proceso. Nuevamen-



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te, si utilizramos esta variable para diferenciar a los dispositivos que estudia-mos, nos habramos encontrado imposibilitados para proceder a verdaderasdistinciones. Nuestra clasificacin no pone el acento, finalmente, en los pro-

yectos polticos ligados a la puesta en marcha de los dispositivos. Mientrasque algunos investigadores se esfuerzan por distinguir entre la participacinfavorecida en el marco de proyectos democratizadores y aquella favorecidaen el marco de proyectos calificados como neoliberales (Dagnino 2006,Olvera 2006), pensamos que los dispositivos participativos no se definen entanto que de izquierda o de derecha, sino que se muestran de algunamanera indiferentes o trascendentes a las ideologas y a las identidades parti-darias (como la legitimidad de proximidad misma).

Nuestra propuesta de clasificacin retoma, por el contrario, nuestraconjetura principal: que los dispositivos participativos contemporneosconstituyen la cristalizacin institucional de la legitimidad de proximidad.De este modo, cada uno de nuestros tipos institucionaliza un aspecto de lalegitimidad de proximidad: la consideracin de un saber atribuido a laexperiencia singular; la gestualidad de la presencia y los desplazamientos quealientan el contacto entre los ciudadanos y los dirigentes polticos; la denun-cia de los polticos a partir de las exigencias de transparencia, de veracidad

y de sinceridad; la inquietud por una inmediatez espacial y temporal; final-mente, el reconocimiento performativo de las diferencias.Encontramos entonces un aspecto propio de la legitimidad de proxi-

midad que se cristaliza en cada tipo de dispositivo participativo. Cada tipose caracteriza por un aspecto predominante, aunque los aspectos de los otrostipos puedan estar tambin presentes. Proponemos, por consiguiente, cons-truir cinco tipos de dispositivos participativos sobre la base de estos aspec-tos predominantes12.

Los dispositivos de participacin-experienciason ilustrados por el Presu-puesto Participativo, existente en Morn, Rosario y Ciudad de Buenos Ai-res. Aunque el Presupuesto Participativo se desarrolla actualmente en ms decuarenta municipalidades argentinas, estos casos han sido los pioneros: enRosario y en la Ciudad de Buenos Aires se puso en marcha en el ao 2002,al calor de la crisis y de la efervescencia de las asambleas barriales; y enMorn, la primera experiencia tuvo lugar en 2006.

12

Para un anlisis detallado de los diseos y de las prcticas de cada uno de los dispositivosque se mencionan a continuacin, ver Annunziata (2012a).

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Este dispositivo consiste en un ciclo bianual de elaboracin y vota-cin de proyectos. La metodologa es variable, pero, en general, el ciclo sedespliega en cuatros grandes etapas: una ronda de asambleas barriales en la

que los vecinos expresan sus inquietudes y propuestas, una sucesin de asam-bleas de elaboracin de proyectos en las que los vecinos delegados se renencon los funcionarios del gobierno municipal y deben llegar a establecer unalista de proyectos por zona para someter a votacin; luego, la votacin deproyectos, normalmente abierta a todos los vecinos de la ciudad; finalmente,la implementacin de los proyectos durante el ao siguiente de la que ungrupo de vecinos hace el seguimiento. El presupuesto destinado a la herra-mienta suele ser un pequeo porcentaje del presupuesto flexible del gobier-

no municipal13. La distribucin de este presupuesto, as como la elabora-cin de los proyectos y la votacin, se realizan sobre la base de una divisindel territorio en zonas descentralizadas14. A diferencia de otros dispositivosparticipativos15, en el Presupuesto Participativo encontramos siempre unformato de asamblea, en el que los ciudadanos reunidos discuten bajo lacoordinacin/animacin de algn funcionario del gobierno local que asumeel papel de moderador y cumple funciones de orientacin en la elaboracinde los proyectos. Hay siempre un proceso de intercambio y negociacin

entre los ciudadanos y entre ellos y los representantes del gobierno, siendo elrol de los funcionarios animadores fundamental al momento de sealar loslmites en la concepcin de los proyectos: competencias que escapan al gobier-no municipal, superposiciones con polticas en curso de implementacin, etc.

En general, en este tipo de dispositivos (entre los que tambin po-dramos contar a los Concejos de Barrio), el criterio territorial tiende a pri-mar sobre el criterio redistributivo, y se produce una participacin fragmen-tada que se orienta a buscar el mayor nmero de proyectos, puesto que cada

vecino participa en la expectativa de ver implementada su propuesta; la aten-cin a los problemas concretos y cotidianos de los vecinos conforma una

13 En el caso de la Ciudad de Buenos Aires no existe un presupuesto fijo destinado a laherramienta; en Morn y en Rosario oscila entre el 0,7 y el 2 % del presupuestomunicipal.

14 6 Centros Municipales de Distrito (CMD) en Rosario, 7 Unidades de GestinComunitaria (UGC) en Morn, y 15 Comunas en Ciudad de Buenos Aires(anteriormente Centros de Gestin y Participacin Comunal).

15

Como el Concejo en los Barrios, la Banca Abierta o la Oficina Anti-corrupcin queveremos a continuacin.



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concepcin de gestin de la herramienta, en la que participar no significahacer poltica y en la que el vecino genuino, sin pertenencias ni militanciapoltica o social, aparece como la figura del participante ideal; por ltimo, el

saber de la experiencia atribuido a los vecinos tiende a entrar en competen-cia con los saberes tcnicos de los funcionarios. Estos dispositivos descansanen la idea de que nadie conoce mejor los problemas de un barrio que losvecinos que viven en l, de manera que dicho saber de la experiencia justi-fica y organiza las prcticas en el seno de los mismos. As lo sostienen pbli-camente las autoridades y as lo creen los propios vecinos participantes. Elsaber de la experiencia aparece como una necesidad de conocimiento y deinformacin de la gestin. Como afirmaba, por ejemplo, un coordinador de

Presupuesto Participativo de una Comuna en la Ciudad de Buenos Aires:El vecino est todo el da en el barrio y es el que conoce ms el barrio. Yo() no estoy todo el da en la calle, en cierta parte del barrio no me voy aenterar nunca de lo que pasa porque tampoco es que estoy todo el da cami-nando el barrio16.

Desde nuestro enfoque, estos dispositivos cristalizan una tendenciams general de la poltica contempornea que consiste en prestar atencin ala experiencia singular de los ciudadanos, concediendo un lugar privilegiado

al testimonio y al relato. Los dirigentes polticos deben cada vez ms presen-tarse como atentos a las situaciones singulares de los ciudadanos, y stosaparecen como los portadores de experiencias irreductibles a la generaliza-cin que los dotan de un saber cuyo ejemplo extremo sera el saber devctima. El lugar dado a las vctimas en el discurso de los medios y en laopinin pblica, la proliferacin de las campaas electorales basadas en lamostracin de tal o cual persona comn, de su historia y su testimonio, ascomo el relato de las vidas y la puesta en visibilidad de lo ntimo de los

polticos mismos, reenvan a lo que podemos calificar como poltica de lasingularidad de la experiencia. Al crear un espacio exclusivo para la toma enconsideracin de las experiencias singulares, los dispositivos participativos deeste tipo institucionalizan esta poltica de la singularidad de la experiencia,que organiza la participacin desde el punto de vista del diseo o de lasreglas de las herramientas as como desde el punto de vista de las prcticas.

Los dispositivos de participacin-presenciason ilustrados por la BancaAbierta de Morn y el Concejo en los Barrios de Morn y Rosario. La Banca

16 Entrevista realizada en la Ciudad de Buenos Aires, 23/03/2010.

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Abierta est en funcionamiento desde principios de 2007 en el seno delHonorable Concejo Deliberante de Morn. La misma consiste en la inter-vencin pautada de algunos vecinos durante las sesiones ordinarias del Con-

cejo Deliberante. Los vecinos se sientan en una banca suplementaria que seagrega en la sala, similar a las bancas de los dems ediles, y tiene la posibili-dad de hablar durante diez minutos para plantear una preocupacin o unapropuesta. El procedimiento indica que los vecinos que desean utilizar laBanca Abierta deben presentar anteriormente una solicitud. El ConcejoDeliberante se compromete a abrir un expediente a partir de la intervencinde cada vecino, as como a informarle sobre las respuestas y soluciones para elproblema, de modo que se supone que los concejales seguirn en contacto

con los vecinos que han participado. Sin embargo, los concejales no abordanel tema en el tiempo de la sesin ordinaria, no debaten entre ellos ni con elvecino participante, sino que se limitan a escuchar.

El Concejo en los Barrios consiste, por el contrario, en el desplaza-miento de las sesiones ordinarias o extraordinarias del Concejo Deliberante odel Concejo Municipal hacia una de las zonas descentralizadas del munici-pio. Funciona en Rosario desde 2004 y en Morn desde 2005. La sesintiene lugar en los barrios, con la presencia de vecinos que previamente pue-

den plantear problemas a tratar. En el caso de Rosario, las comisiones previasa la sesin son tambin desplazadas al barrio, y all los vecinos pueden tomarla palabra. Durante la sesin, no obstante, los vecinos no toman la palabra,salvo en los casos en los que los concejales habiliten una pausa en el desarro-llo protocolar. Una particularidad de estos dispositivos, tanto de la Banca

Abierta como del Concejo en los Barrios, es el hecho de que estn inscriptosen la accin del poder legislativo local, cuando la regla es que sean los pode-res ejecutivos locales los que convoquen a la participacin.

En general, en estos dispositivos se produce unapresencia no habitualque contribuye a operar una identificacin entre los polticos y los vecinos; laparticipacin tiene lugar en el marco de escenas donde el poder se asemeja aun rito, como son las sesiones de los Concejos Deliberantes (no se crea untiempo y un espacio especfico para la participacin ciudadana). La presen-cia inhabitual de los vecinos en los espacios de poder tiende a figurar unvecino-concejal; la presencia inhabitual de los representantes en los espaciosde los vecinos tiende a figurar un concejal-vecino. Estas presencias inhabituales

y la participacin en el marco de un rito colaboran en la puesta en evidenciade la subversin del protocolo de la distancia representativa. As, estos dispo-



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sitivos descansan en la idea de que los representantes pueden y deben po-nerse en el lugar de los representados, y que estos ltimos pueden y debenponerse en el lugar de los primeros, lo que justifica y organiza las prcticas

en el seno de los mismos. Se trata de transmitir un gesto de humildad delpoder. En palabras del responsable de la participacin ciudadana en elConcejo Deliberante de Morn: Es un gesto de apertura, es un gesto dehumildad decir me voy al lugar donde dicen que hay determinado pro-blema, me hago eco, y lo visualizo y lo atiendo17.

Desde nuestro enfoque, estos dispositivos cristalizan una tendenciams general de la poltica contempornea que consiste en representar pormedio del estar presente. Los dirigentes polticos son llamados a estar en

el lugar para conocer mejor los problemas y dar muestras de un gesto dehumildad del poder. El desplazamiento de los gobernantes para dar testi-monio de su compasin o manifestar su empata con los ciudadanos, lascampaas electorales organizadas bajo la forma de recorridas por los barrios,dobladas con el camuflaje de los polticos en personas del lugar, laruptura del protocolo durante estos desplazamientos, por medio de los con-tactos fsicos inesperados e informales, corresponden a lo que podramosllamar una poltica de la presencia. Al poner en escena un juego de presen-

cias por el cual representantes y representados se ponen unos en lugar de losotros, favoreciendo su identificacin, este tipo de dispositivos parecieran daruna forma institucional a esta poltica de la presencia.

Los dispositivos de participacin-denunciapueden ser ilustrados por laOficina Anti-corrupcin que existe desde el ao 2000 en Morn. Inscriptaen el marco de las polticas de transparencia del municipio, la oficina convo-ca a la participacin de los vecinos para que denuncien casos de corrupcinde funcionarios o empleados del gobierno municipal. La Oficina debe luego

realizar una investigacin y proceder, llegado el caso, a distintos tipos desancin. Aqu la participacin se identifica con un trmite administrativo,cada vecino individualmente debe dirigirse a la Oficina para realizar su de-nuncia formalmente. No encontramos ni ciudadanos discutiendo en con-

junto, ni ciudadanos que toman la palabra frente a las autoridades, ni elabo-racin de proyectos para el barrio por parte de los vecinos. Aunque la parti-cipacin pueda reducirse en su formato a un trmite, este tipo de dispositi-vos pone en evidencia que el hecho de denunciar a los gobernantes, sus

17 Entrevista realizada en Morn, 25/03/2010.

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acciones, sus omisiones, sus comportamientos o sus actitudes, es inherente ala participacin ciudadana tal como es concebida en nuestros das.

En general, se observa en la prctica de este tipo de dispositivos

participativos que los vecinos tienden a denunciar todo lo que creen que lospolticos hacen mal o no hacen (incumplimientos, negligencias, malos tra-tos), revelndose la asimetra existente en la dicotoma transparencia/corrup-cin. Mientras que la corrupcin reenva a acciones juzgadas incorrectas odelictivas, oponindose a las acciones correctas, la transparencia, como visi-bilidad, se opondra en realidad a la oscuridad, a la invisibilidad. Pero siendola visibilidad una nocin ms amplia que las acciones fraudulentas de losgobernantes, el exceso de sentido se transmite en la dicotoma a su opuesto,

de manera que la corrupcin se liga a todo lo que permanece en lainvisibilidad. As, todo lo que no es visible adquiere la connotacin moral-mente negativa de la corrupcin; si un acto ilcito de corrupcin, tal como lautilizacin de los recursos pblicos para el inters personal de un funciona-rio, es del orden del delito, esta connotacin delictiva se transmite al incum-plimiento de una promesa electoral o a la ausencia de solucin para unproblema cotidiano. En efecto, los ciudadanos tienden a asimilar a la co-rrupcin con todo lo que rechazan en los polticos. Tal como lo afirmaba la

responsable de la Oficina Anti-corrupcin: los vecinos van y reclamanpor el rbol llaman a la Oficina Anti-Corrupcin a veces por eso, y vos lesexplics eso no es corrupcin () Muchas veces consideran la mala aten-cin o el maltrato tambin un hecho de corrupcin18. De este modo, seproduce un deslizamiento de la denuncia en reclamo y un deslizamiento de ladenuncia en crtica moral de la poltica. La desconfianza con respecto a la clasepoltica justifica y organiza las prcticas en el seno de estos dispositivos.

Desde nuestro enfoque, estos dispositivos cristalizan una tendencia

ms general de la poltica contempornea alrededor de la exigencia de unaveracidad y de una sinceridad de los polticos, as como de una atencincentrada en sus actitudes personales. La denuncia de los polticos aparececomo una crtica moral dirigida a la clase poltica, tomando por blanco lasactitudes de los gobernantes. Se trata de una denuncia de la distancia entreel poltico y el hombre comn. Este rechazo de la clase poltica que aparececomo corrompida por su diferencia con las personas comunes, volvindosecon frecuencia un clivaje instituido por los lderes para distinguirse de los

18 Entrevista realizada en Morn, 18/03/2010.



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otros candidatos o gobernantes, configura lo que podramos llamar una po-ltica de la denuncia. Al invitar a los ciudadanos a participar mediante ladenuncia de los gobernantes, este tipo de dispositivos institucionaliza dicha

poltica de la denuncia.Los dispositivos de participacin-inmediatezson ilustrados por la Co-

misin Vecinal de Higiene Urbana de la Ciudad de Buenos Aires y losForos de Seguridad de Morn. La primera existe en la Ciudad de Buenos

Aires desde 2005, creada por el decreto 390/05, como un mecanismo deauditora social del Servicio Pblico de Higiene Urbana, funcionando encada una de las comunas mediante reuniones mensuales. Cada comisinest compuesta por dos vecinos, tres representantes de las organizaciones

no gubernamentales del territorio de la comuna y dos representantes delgobierno local. Los Foros Vecinales de Seguridad son puestos en marcha enMorn en aplicacin de la Ley Provincial 12154 de 1999 que corres-ponde a todas las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, aun-que no en todas ellas se desarrollen los foros. Estn compuestos pororganizaciones no gubernamentales y simples vecinos, que se renen men-sual o quincenalmente en cada comisara del municipio. Estos dispositivoscomparten con otros tipos de dispositivos un elemento comn, en el sen-tido de que se desarrollan mediante reuniones entre vecinos y responsablesde las polticas pblicas, dndose por objetivo la realizacin de diversastareas en conjunto. Sin embargo, se distinguen del resto de los dispositivosporque tratan un tema definido por adelantado, como, por ejemplo, lahigiene urbana o la seguridad.

En el marco de la Comisin de Higiene Urbana los vecinos colaborancon el gobierno local en la identificacin de problemas ligados a la higiene,por ejemplo mediante el relevamiento de esquinas crnicas en las que seacumulan residuos urbanos; en los Foros de Seguridad los vecinos colaborantambin con las autoridades en disear prcticas de accin cotidiana para laprevencin de delitos, por ejemplo, estableciendo cadenas telefnicas y aten-diendo a los movimientos regulares y a las ausencias prolongadas de la genteque vive en su cuadra. Lo que suele ocurrir es que en lugar de auditar a lasempresas pblicas, las fuerzas de seguridad o las autoridades gubernamenta-les en estas materias, los vecinos terminan controlndose entre ellos mismos,como puede notarse en las reuniones de la Comisin de Higiene Urbana enlas que la intervencin de los participantes concierne a las faltas cotidianas de

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sus vecinos en temas de higiene urbana, por ejemplo, con respecto al respe-to de los horarios para sacar la basura19.

En general, notamos que esta definicin del tema por adelantado reen-

va en la concepcin y en la prctica de los dispositivos a una doble inmediatezdel entorno y del tiempo. Los problemas que convocan a la participacin sonencarados desde el punto de vista de la vida cotidiana en el territorio y de laurgencia de su resolucin, es decir que los dispositivos de este tipo parecenorganizarse en funcin de la inmediatez espacial y temporal. De este modo,opera en la prctica lo que Jacques Rancire (1995) ha denominado una lgi-ca de la objetivacin de los problemas, que identifica a los mismos con el meroretraso de sus soluciones. Es en estos dispositivos en los que ms claramente se

constata una deriva de la responsabilidad estatal a la colaboracin de la ciuda-dana en aquello que le resulta a esta ltima ms inmediato.Desde nuestro enfoque, estos dispositivos cristalizan una tendencia

ms general de la poltica contempornea a pensar las cuestiones polticas enlos trminos de la urgencia y del entorno prximo y cotidiano. La polticalegtima est cada vez ms ligada a la eficiencia en la resolucin de los proble-mas inmediatos. La reaccin inmediata frente a las demandas expresadas porla opinin pblica que se espera de los lderes polticos, pero tambin la

negativa inmediata de los estallidos ciudadanos de veto, o incluso el tiempofugaz de los acontecimientos polticos reducidos a la instantaneidad y al endirecto construido por los medios de comunicacin, se conjugan para com-poner lo que podramos llamar una poltica de la inmediatez. Al ofrecerinstancias institucionales en el marco de las cuales los problemas son identi-ficados por adelantado, vinculados al entorno inmediato e inscriptos en lailusin de las soluciones rpidas, este tipo de dispositivos parece mostrar unaforma institucionalizada de la poltica de la inmediatez.

Los dispositivos de participacin-reconocimientoson ilustrados por Con-sejo Municipal para Personas Adultas Mayores o el Consejo Municipal paraPersonas con Necesidades Especiales de Morn, as como por el PresupuestoParticipativo Joven de Rosario. Los Consejos Municipales de Personas Adul-tas Mayores y de Personas con Necesidades Especiales son rganos consulti-vos que trabajan dentro de un rea de la municipalidad de Morn con el finde promover acciones antidiscriminatorias, polticas pblicas ligadas a las

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Observacin etnogrfica de una reunin de la Comisin Vecinal de Higiene Urbana,25/03/2010.



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problemticas especficas de cierto grupo social y la sensibilizacin generalde la sociedad sobre estas problemticas especficas, para lo cual invitan a losvecinos a presentar sus inquietudes y propuestas mediante reuniones peri-

dicas con las autoridades. El primero existe desde 2000 y el segundo desde2002. El Presupuesto Participativo Joven, por su parte, existe en Rosariodesde 2005; reproduce los ciclos del Presupuesto Participativo pero convo-cando especficamente a una franja etaria, con una asignacin presupuestariasimblica.

Si bien estos dispositivos se apoyan en una estructura semejante a lade los otros tipos, puesto que renen un conjunto de vecinos y de funciona-rios que intercambian opiniones y elaboran proyectos, se distinguen del

resto por el hecho de contar con actores definidos por adelantado: los jve-nes, los adultos mayores, las personas discapacitadas. Buscan tratar los pro-blemas especficos de grupos sociales determinados.

En general, la identificacin de grupos sociales diferenciados justificay organiza las prcticas en el seno de los dispositivos de este tipo. Vemos quelos actores definidos por adelantado en estos dispositivos son categoras esta-dsticas poblacionales, pero en la prctica de la participacin, estas categorasse deslizan en identidades va el reconocimiento de sus particularidades y la

accin performativa de las autoridades municipales que las convocan a parti-cipar sobre la base de lo que tienen de especfico. Entre los actores y susinquietudes, propuestas, y proyectos (y los beneficiarios de esos proyectos)parece tener que existir una total correspondencia, operando lo que pode-mos llamar una lgica de la objetivacin de los actores. Como sostena elresponsable del Presupuesto Participativo Joven de Rosario sobre el sentidode la participacin en dicha instancia: No queremos que termine votandoel semforo sino algo especficamente joven20. La identidad especfica que

gua la participacin se concibe como una imagen positiva de s. Por eso,estos dispositivos descansan en la idea de que el llamado a la participacin esuna forma del reconocimiento de las diferencias, de modo que los ciudada-nos deben participar porque nadie mejor que cada uno ellos puede estable-cer su diferencia especfica. Es en esos dispositivos en los que ms claramentese constata cmo la participacin puede adquirir un sentido teraputico.

Desde nuestro enfoque, estos dispositivos cristalizan una tendenciams general de la poltica contempornea a la exigencia de reconocimiento

20 Entrevista realizada en Rosario, 17/10/2010.

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de las particularidades y de las identidades de los grupos sociales. El discursopoltico debe, de manera creciente, dirigirse a grupos sociales reconociendosu diferencia especfica. La poltica contempornea pone el acento en la dife-

rencia en varios aspectos o dimensiones: en categoras poblacionales que ne-cesitan acciones adaptadas a su situacin, en culturas o identidades en buscade una imagen positiva de s mismas, incluso en la concepcin de lo que larepresentacin poltica debera ser como un reflejo de la diversidad social.Como Pierre Rosanvallon (2008) lo ha sealado, el pueblo se desliga de lanocin de mayora y se aprehende ms bien como la adicin de minoras.Este movimiento constituye lo que podramos denominar como poltica dela diferencia. Al convocar a una participacin diferenciada y crear identida-

des mediante la performatividad de la convocatoria, los dispositivos de estetipo institucionalizan dicha poltica de la diferencia.Hemos seleccionado ejemplos concretos para ilustrar cada tipo de

dispositivo participativo. Procediendo de esta manera, hemos hecho entraren juego otros elementos, empricos y no conceptuales en lo que respecta anuestro propsito, que distinguen tambin unas herramientas de las otras.Estos elementos son: la existencia de un criterio territorial organizando laparticipacin por barrios o la organizacin centralizada de la participacin;

la existencia o ausencia de un momento o de una instancia de intercambioentre los vecinos y los funcionarios; la existencia o la ausencia de un tema atratar definido por adelantado; la existencia o ausencia de un actor convoca-do por adelantado; finalmente, el formato de la participacin (reunin, tr-mite administrativo, escena del poder como un rito). Se trata, para nosotros,de elementos empricos observados en las herramientas estudiadas que pue-den o no estar presentes, pero que no representan el elemento decisivo a lahora de diferenciar los tipos de dispositivos. Por ejemplo, la variable de la

existencia o la ausencia de una sub-divisin territorial se revela indiferente enlo que respecta a la definicin de los dispositivos de participacin-denun-cia. Si hacemos esta observacin, es porque tenemos la intencin de estable-cer un criterio de diferenciacin general que pueda ser aplicado ms all delos casos concretos aqu mencionados. Es perfectamente posible que existaun dispositivo de participacin-denuncia organizado sobre la base de uncriterio territorial, pero esto quiere decir tambin que podremos encontrarotras herramientas que, sin contar con alguno de los elementos empricos

que consideramos en la descripcin de las prcticas, entraran en nuestraclasificacin.



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El cuadro 1 sintetiza nuestra propuesta de clasificacin: la primerafila revela el elemento cristalizado de la legitimidad de proximidad y es, ennuestro enfoque, la fundamental; las otras filas indican elementos descripti-

vos de los dispositivos que nos sirven de ilustracin aqu, pero que pueden noestar presentes del mismo modo en otros dispositivos participativos que, sinembargo, podran entrar en la clasificacin en funcin del elemento destaca-do de la primera fila.

V. Conclusin

El enfoque que adoptamos en este trabajo nos ayuda a salir de ciertaslimitaciones que pueden encontrarse en los estudios sobre la participacin.Nos permite, en primer lugar, encarar las instancias de participacin ciuda-dana en un marco ms amplio; podemos evitar as aislar los dispositivosparticipativos de los cambios que constatamos de manera ms general en eldiscurso poltico y meditico, en las campaas electorales, y en las polticaspblicas. La mayor parte de los trabajos sobre la participacin no van msall de los dispositivos mismos, de manera que no logran dar una justa me-

dida de la significacin del despliegue participativo para nuestras democra-cias contemporneas. Por ejemplo, cuando se observa el dbil nmero departicipantes en estas instancias, as como los dbiles efectos en trminos detransformacin de las condiciones de vida de la poblacin, se comprendemal, a simple vista, por qu sera importante llevar adelante investigacionessobre este tema, o, al menos, por qu habra que estudiar los dispositivoscomo la gran novedad de las democracias contemporneas. A partir de nues-tro enfoque, en cambio, podemos subrayar que estas instancias participativas

adquieren la significacin de hacernos ver, de manera muy concreta, la direc-cin de las mutaciones de la democracia.Este enfoque nos permite, en segundo lugar, proponer una clasificacin

de los dispositivos participativos en funcin de este marco ms amplio desurgimiento de la legitimidad de proximidad. Vimos que, con las variablesutilizadas con frecuencia en las clasificaciones de los dispositivos, ramos inca-paces de plantear verdaderas diferencias entre los mismos. Es posible diferen-ciar analticamente o normativamente los dispositivos en funcin del grado

decisorio de la autonoma de la sociedad civil, pero en la prctica no vamos aencontrar casos que nos habiliten a afirmar que existe un verdadero poder de

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decisin de los ciudadanos, o una sociedad civil autnoma. La clasificacin queproponemos, por el contrario, permite poner de relieve diferentes aspectoscaractersticos de los dispositivos participativos que no son trabajados habi-

tualmente. Y estos aspectos son, justamente, lazos con el afuera de los mis-mos dispositivos. Para dar un solo ejemplo, podemos poner en relacin laconfiguracin de la escena participativa, la distribucin del espacio, con el rolde la ruptura del protocolo y de las formas de la presencia de los dirigentespolticos en el territorio. As, es posible servirse de la clasificacin para mostrar,no slo prcticas ancladas a nivel micro-local, sino tambin aspectos importan-tes de lo que se vuelve en nuestros das democrticamente legtimo.

En tercer lugar, el enfoque que hemos elegido nos permite pensar de

otro modo el lazo entre representacin y participacin. Cuando se observasolamente a los dispositivos participativos, se ven como un fenmeno exte-rior a las instituciones y los lazos de la representacin. Es por eso que sepiensa, ya sea en trminos de contradiccin o de alternativa, ya sea en trmi-nos de complemento o de refuerzo. En cambio, nuestro enfoque nos habilitaa pensar en la interioridad como forma de la relacin entre la representaciny la participacin contempornea, de manera que el hacer participar setransforma en un elemento fundamental de los lazos representativos del pre-

sente. As, podemos volver a poner el acento en la significacin de los dispo-sitivos participativos como formando parte del lazo contemporneo entrerepresentantes y representados.

Finalmente, este enfoque nos permite discutir una visin difundidade la proximidad reducida a su dimensin espacial o geogrfica, segn lacual la misma sera una de las formas posibles de las instancias participativas,ms precisamente, la democracia participativa en la escala micro-local. Enel marco de este trabajo hemos tratado de conceptualizar a la proximidad

como un tipo de lazo poltico que trasciende las escalas. Puede tomar laforma del gobernante que visita a las vctimas de la inseguridad y comparteel momento de la pura intimidad; puede tambin tomar la forma del llama-do a la participacin. De esta manera, son los dispositivos participativos losque devienen una de las formas de la proximidad no al revs y, comohemos sugerido en estas pginas, su forma institucional.

Por supuesto, la clasificacin que nos parece til para los dispositivosparticipativos mencionados, conocidos a travs de un trabajo de campo en

Morn, Rosario y Ciudad de Buenos Aires en Argentina, deber ser puesta aprueba en otros contextos y con otros dispositivos.



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CUADRO 1Tipos de dispositivos participativos

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Resumen

Este trabajo presenta una clasificacin delos dispositivos participativos existentes enArgentina, partiendo de la hiptesis segnla cual dichas instancias cristalizaninstitucionalmente diferentes elementos delo que llamamos legitimidad de proximi-dad. En primer lugar, definimos esta nue-va forma de legitimidad democrtica. En

segundo lugar, discutimos las variables co-mnmente empleadas por la literatura es-

pecializada para clasificar a los dispositivos.Finalmente, proponemos nuestra clasifica-cin. En funcin de diversos elementos ca-ractersticos de la legitimidad de proximi-dad distinguimos: dispositivos de partici-pacin-experiencia (PresupuestoParticipativo); dispositivos de participacin-presencia (Banca Abierta y Concejo en los

Barrios); dispositivos de participacin-de-nuncia (Oficina Anti-Corrupcin); dispo-


una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en argentina - rocío annunziata

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