una historia de reformas. apuntes sobre algunos ciclos recientes del estado argentino

Una historia de reformas Apuntes sobre algunos ciclos recientes del Estado Argentino

(1976-2003)

Martín Unzué

Una historia de reformas

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Unzué, Martín Una historia de reformas : apuntes sobre algunos ciclos recientes del Estado

argentino (1976-2003) . - 1a ed. 2011. 90 p.; 23x16 cm. ISBN 978-987-33-0550-4 1. Política. 2. Teorías Políticas. I. Título CDD 320.5

Apuntes sobre algunos ciclos recientes del Estado argentino

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Índice -Introducción 5 -Los años 70: una breve descripción 7 -El terror: primera parte 10 -El plan económico de Martínez de Hoz 11 -Reforma financiera, endeudamiento y crisis bancaria 16 -Colapso de la dictadura y nueva democracia 20 -Los vaivenes económicos bajo el gobierno radical 23 -Los orígenes del menemismo 25 -Primeros intentos en el gobierno 28 -La reforma del Estado presentada como una necesidad ineludible 31 -La legitimación de las privatizaciones 32 -Los casos testigos de Aerolíneas Argentinas y Entel 36 -Un proceso profundo y veloz 45 -Los sectores ganadores con las ventas 48 -El lanzamiento del Plan de Convertibilidad 52 -La segunda etapa de las privatizaciones 55 -La débil regulación estatal frente a las privatizaciones 57 -La reforma del sistema previsional 62 -El camino al segundo mandato de Menem 66 -La crisis de 1995 y la evidencia de los límites el modelo 67 -Intentos ante la crisis 70 -Las elecciones de 1999 71 -La Alianza como “alternativa” 72 -La crisis de diciembre de 2001 75 -Del 2001 a las elecciones de 2003 76 -Algunas conclusiones 79 -Breve Bibliografía 81


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Introducción La tarea que emprendemos en las páginas que siguen pretende brindar algunos

elementos para comprender los procesos políticos y económicos que ha atravesado la Argentina en el último cuarto del siglo XX y que condujeron a la gran crisis del año 2001-2002. Siendo este un trabajo introductorio pensado para reponer parte de esa historia, no ha tenido la pretensión de ser exhaustivo en el tratamiento de los temas, ni equitativo en la profundidad del análisis de cada momento del período. El lector tampoco deberá esperar un texto que de cuenta de todos los múltiples y complejos sucesos acontecidos en ese tiempo.

Nuestra intención ha sido brindar un estudio centrado en el rol del Estado argentino en esos años, lo que nos ha obligado a seleccionar los hechos a relatar, dejando inevitablemente al margen una gran cantidad de material de enorme valor. En el universo de infinitos hechos producidos en los años que presentamos, nos hemos visto forzados a no considerar muchos de ellos, a pasar con una simple mención a otros y a detenernos brevemente en lo que hemos considerado medular para el problema.

El carácter complejo y multicausal de los procesos a los que queremos referirnos, hace que toda selección termine presentando un cierto carácter arbitrario, lo que es inevitable en cualquier trabajo histórico, pero que, a pesar de ello, preferimos remarcar en este comienzo.

Sin embargo, esto no significa que esas múltiples elecciones que hemos debido tomar no estén sostenidas por una serie de criterios que las fundamentan, que si bien pueden no ser los únicos válidos, nos han parecido los más adecuados para presentar un relato simple y al mismo tiempo, capaz de dar cuenta de los principales procesos recientes referidos a la evolución del Estado argentino.

La otra decisión que hemos debido tomar fue la de definir el recorte temporal con el que íbamos a trabajar. Si este texto busca dar cuenta de los cambios, centrándose con particular énfasis en la década del 90 por la envergadura que en ese período han tenido los mismos, es inevitable hacer referencias a los antecedentes.

¿Pero hasta donde indagar para encontrar esas raíces? Porque la transformación del Estado argentino se enmarca en un proceso mucho más amplio de cambio social, político, económico y cultural. Numerosos sucesos han ido irrumpiendo en la sociedad argentina y han contribuido a darle forma, generando las condiciones coyunturales propicias para que la transformación que pretendemos estudiar tenga características particulares. Entonces explicar ese proceso es, necesariamente, reflejar por lo menos algunos de esos cambios que han dejado huellas profundas contribuyendo a la instalación de un discurso que se vuelve hegemónico, por diversas razones que veremos más adelante, en los años 90.

El problema es aún más complejo si aceptamos que no existe un carácter sui generis en todo lo sucedido en Argentina en las últimas décadas. No son los argumentos endógenos los que pueden monopolizar la explicación que buscamos.

Procesos similares pueden rastrearse en varios países latinoamericanos, lo que da cuenta de la existencia de numerosos elementos externos que son de peso en la definición de los diferentes sucesos nacionales. Es muy clara la capacidad de acción de los países centrales, de los organismos financieros internacionales, de las empresas multinacionales, pero también, de los discursos intelectuales que son producidos en esos centros y que


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poseen una enorme capacidad de transformación de la realidad, sea el llamado “Consenso de Washington” 1 en sus implicancias políticas y económicas, o lo que fueron el discurso de la posmodernidad en sus implicancias culturales (y políticas también), el discurso de la globalización, o el del fin de la historia, con sus secuelas políticas, económicas y culturales, entre muchos otros.

Por ello, el presente trabajo describirá la profunda transformación emprendida por el Estado argentino en el último cuarto del siglo XX, pero buscando destacar algunos de los elementos rectores que permitieron todo un complejo encadenamiento de sucesos.

Si nos queremos preguntar por qué Argentina ha llegado a un profundo colapso a comienzos de los años 2000, con niveles de pobreza, exclusión y desempleo difíciles de imaginar pocos años antes, debemos ver que han existido (y muchos perduran) procesos de origen interno y externo que permitieron ese desmoronamiento prolongado y sistemático que eclosiona en la mega crisis de 2001-2002, momento para el cual ya no eran pocos los que se preguntaban si, parafraseando un discurso que quedará en la memoria de muchos, la “Argentina no estaba condenada al fracaso”2.

Son muy conocidas (y difundidas) las reflexiones que han sostenido el aspecto

atípico de la “frustración” de la Argentina en el siglo XX3. Hasta podríamos decir que hay cierto gusto, especialmente en el periodismo local, por mencionar ese elemento particular del desarrollo argentino. ¿Será una suerte de orgullo localista por destacarse, aunque sea como los peores? ¿O el mero ejercicio de especular que las cosas hubiesen podido tomar otro rumbo, como buscando un consuelo ante el desplante del destino?

Dos cosas debemos decir sobre esto. La primera, es que no podemos pensar que esas visiones son necesariamente novedosas aunque han incorporado elementos recientes que le renovaron sus fundamentos. Este discurso también se puede encontrar expresado con una enorme actualidad mucho antes de que comenzara la crisis del llamado modelo agroexportador. Vale la pena citar a un diputado de la Nación en el Congreso de Santa Fe de 1853, que en el momento de discutir la aprobación de la Constitución Nacional sostenía: “Estimándonos por sábios, políticos, diplomáticos y hombres de estado, somos los únicos que no hemos gozado de una sola época de paz, de libertad práctica, de felicidad, de abundancia, de órden interior, ni de respeto exterior; los únicos que en toda

1 Como síntesis de los acuerdos de políticas pro-mercado. El origen del término ha sido asociado a un

trabajo de John Williamson, publicado en 1989, en el que proponía una lista de acuerdos generalmente aceptados en los centros académicos y políticos de Washington. El trabajo estaba enmarcado en la producción del Institute for International Economics, un think thank que reúne a numerosos economistas que “investigan y hacen recomendaciones políticas”. A partir de 2006, al cumplirse el 25 aniversario de su creación, el instituto adopta el nombre de Peterson Institute for International Economics.

2 Nos referimos al discurso pronunciado por Eduardo Duhalde luego de ser nombrado presidente de la Nación por el voto de la Asamblea Legislativa el 2 de enero de 2002, donde afirmaba que “Argentina esta condenada al éxito”.

3 En ciertos casos análisis serios han demostrado cómo Argentina abandonó el pelotón de los países con posibilidades de desarrollarse ya desde la década del 20 o del 30 del siglo pasado. Esos trabajos suelen comparar la situación del país antes de esa crisis y en la actualidad, con las de Australia o Canadá. Otras referencias menos serias pero no por ello menos mencionadas, comparan la historia del desempeño argentino con el de Japón. Esto es lo que hizo Lester Thurow en un tristemente exitoso libro que a comienzos de los años 90 logró la categoría de best seller en muchos lugares del mundo, anunciando el fin de la Guerra Fría y profetizando la llegada de un nuevo orden regido por la competencia económica entre los grandes bloques regionales. También podemos encontrar ejemplos de este relato en autores como Nicolás Shumway.


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línea retrocedemos cada dia, en vez de progresar; somos en fin, los únicos, que en vista de nuestro estado, la América y la Europa nos compadecen, nos desprecian ó insultan…¿Y por qué tanta desgracia? Porque de todo hemos abusado, y mas que de todo, de la oportunidad para nuestros ensayos. Aspirando siempre á la primacía en estos, solo hemos obtenido amargos desengaños y ser los últimos en las realidades”4.

En segundo lugar, que si bien es cierto que la crisis estalla con los hechos traumáticos de fines del año 2001 y sus efectos, la historia no se detiene, lo que hace siempre necesarias las relecturas de ese pasado próximo, para distinguir los cambios y las continuidades, los condicionantes que perduran y las consecuencias que subsisten.

Es por ello que en las páginas siguientes también buscaremos brindar herramientas para pensar parte de los capítulos posteriores a esa gran crisis, que permitan medir los costos dejados por la misma y las posibilidades abiertas.

A pesar de ello, no pretendemos desarrollar un análisis pleno sobre los procesos que se inician a partir de 2003 con la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia. La falta de distancia temporal como para hacer un análisis histórico de los mismos es sin dudas la primera de las razones, más teniendo en cuenta que gran parte de este texto, aunque ha sufrido actualizaciones, fue escrito en el primer semestre de ese mismo año y presentado en las clases de la materia Teoría del Estado en la Universidad de Buenos Aires. Los años han pasado pero la conciencia de la miopía académica que en las ciencias sociales debe ser respetada, dejando al periodismo el afán descriptivo de lo cotidiano, nos llevan a mantener esa decisión por el momento.

Los años 70: una breve descripción Es en los años 70 que comenzaremos a buscar las raíces de los procesos que

terminaron de emerger dos décadas después. Porque los años 70 son, desde múltiples puntos de vista, una bisagra que abre el juego de un nuevo modelo de país en un orden mundial en transformación.

No es que los intentos por reimplantar políticas de signo liberal no hayan sido recurrentes en la segunda parte del siglo XX en Argentina, en América Latina y también en buena parte del resto del mundo. Un breve análisis de las formas de solucionar las periódicas crisis del modelo industrializador local, en particular, el rol destacado de ciertos personajes alineados al liberalismo (algunos incluso a las asociaciones liberales internacionales como la Sociedad del Mont Pelerin, la célebre organización en la que se destacaron Frederick Von Hayek, y Milton Friedman entre otros) son claros.

En Argentina, como a nivel mundial, el desarrollo y la influencia del pensamiento liberal desde la posguerra es una constante, aunque no será hasta los años 70 que el mismo logre su consolidación política.

Pero hay una huella previa que se va marcando al menos durante un par de décadas de historia económica anterior a los años 70, forjada por ciertos nombres que ocupando cargos centrales en el Estado (particularmente ministerios de economía, secretarías de hacienda y otros organismos públicos claves) van mostrando la perennidad de un proceso en ciertos momentos emergente y en otros subterráneo.

4 Discurso de Facundo Zuviría extraído de las actas de sesión. En Asambleas Constituyentes Argentinas

1813-1898, trabajo compilado por Emilio Ravignani, Buenos Aires, 1937, Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, pág. 474. Hemos conservado la ortografía original de las actas en la transcripción.


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Es que el liberalismo bajo diversas formas ha permanecido siempre al acecho del modelo del Estado interventor argentino y ha emergido en forma intermitente para tutorearlo, tanto de la mano de varias interrupciones del orden constitucional que reiteradamente tomaron la forma de golpes de estado, como a través de gobiernos surgidos de las urnas.

En este sentido es clara la impronta liberal (en el plano económico) de muchos participantes y promotores del golpe de 1955, o del golpe al golpe que lleva a Aramburu a la presidencia. El papel de Adalbert Krieger Vasena5 como ministro de hacienda desde 1957 es muy significativo en este sentido.

También se aprecia la influencia del liberalismo en las políticas del desarrollismo, en especial en la segunda parte del gobierno de Arturo Frondizi cuando Álvaro Alsogaray ocupa el ministerio de economía (desde 1959), cargo en el que será sucedido por Roberto Alemann6 y al que retornará poco después en la muy breve presidencia de José María Guido en 1962, en la que también ocupa esa cartera José Alfredo Martínez de Hoz7.

Del mismo modo, el golpe de estado del 66 que llevará a Juan Carlos Onganía a la presidencia, depositará las decisiones económicas, a partir de 1967, nuevamente en Adalbert Krieger Vasena y luego, desde 1969, en Dagnino Pastore8, que emprenderán un proceso de liberalización de ciertos mercados (entre ellos el petrolero).

Estos nombres no agotan “el proceso previo al proceso” al que nos estamos refiriendo. Sólo son un conjunto de ejemplos indicativos, que muestran cómo a lo largo de varias décadas (desde mediados de los años 50) una elite económica promotora del discurso liberal pugnó por el control del Estado con un grado relativamente alto de éxito.

Esas políticas de inspiración liberal que se fueron implementando en pos de la desregulación de ciertos mercados y del achicamiento del Estado, avanzaron en cada uno de sus momentos, en función de la correlación de fuerzas encontradas para su implementación, es decir, más condicionadas por las circunstancias históricas que por las voluntades o convicciones de sus promotores.

Pero este escenario comenzó a cambiar en los años 70. De la mano de cierta madurez del discurso teórico liberal, devenido neoliberal, que se expresó en los emblemáticos otorgamientos de los premios Nobel de economía a Von Hayek en 1974 y a Friedman en 1976. Desde allí un nuevo horizonte para el despliegue de estas ideas pareció emerger.

5 Casualmente, nieto del dueño de los talleres Vasena, lugar emblemático donde se origina el conflicto

que genera la llamada “Semana Trágica” de 1919. 6 Roberto Alemann asume como ministro de economía en 1961. Volverá a ocupar la cartera económica

tres décadas después, cuando a fines de 1981 sea nombrado por el presidente de facto Leopoldo F. Galtieri. Su hermano, Juan Alemann, también tendrá una trayectoria similar, siendo presidente del Banco Hipotecario Nacional en 1968 y luego secretario de hacienda del ministro Martínez de Hoz desde el golpe de 1976.

7 La continuidad económica entre el gobierno de Frondizi y el que surge del golpe de estado a éste, que lleva a Guido a una breve presidencia, queda claro por la ratificación de Jorge Wehbe como ministro de economía. Wehbe volverá a ese cargo con dos presidencias de facto: en 1972 bajo el gobierno de Lanusse y en 1982 con la presidencia de Bignone. En 1962 Wehbe será reemplazado por Federico Pinedo a quien sucederá Álvaro Alsogaray, Eustaquio Méndez Delfino y finalmente, en 1963, Martínez de Hoz sobre quien volveremos más adelante.

8 Al igual que Roberto Alemann, Pastore volverá a ocupar el ministerio de economía a finales de la última dictadura, cuando en 1982 sea nombrado en reemplazo del propio Alemann por el presidente de facto Reynaldo Bignone.


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La consolidación de ese discurso en el mainstream académico no tardaría en verificarse en los procesos políticos que se inician en los países centrales a finales de la década. El triunfo de los conservadores en las elecciones británicas de 1979 y poco después el de los republicanos en los Estados Unidos, llevando a Ronald Reagan a la presidencia, han sido leídos en esta clave en forma reiterada.

Pero la influencia de esas teorías económicas, en especial la del monetarismo desarrollado desde la escuela de Chicago, ha sido muy temprana en América Latina.

No sólo el indudable ascendiente cultural del discurso teórico norteamericano sobre la región ha sido clave en este proceso. Debemos agregar el efecto del recurrente problema de la inflación en varios países de esta parte del mundo, que fertilizó el terreno para que el monetarismo, presentado como la solución, germine exitosamente. A este escenario se le agrega la relación entre ese nuevo liberalismo y el discurso neoconservador, profundamente anticomunista (siendo este tal vez el principal aporte de las corrientes de raíz austríaca, que tuvieron por largo tiempo a las economías centralmente planificadas como el principal enemigo más que al keynesianismo).

De allí, a la relación entre el neoliberalismo y el fuerte anticomunismo, no hay ni un paso, que se saldó con rapidez al identificar al gobierno socialista chileno surgido de las elecciones de 1970, con el enemigo a eliminar9.

Ambos factores, entonces, generaron condiciones excepcionales para que esos discursos neoliberales sean recibidos en forma muy temprana en la región, y que las elites económicas se empeñen en su desarrollo.

El golpe de estado a Salvador Allende en Chile, en 1973, abre definitivamente las puertas para que un conjunto de economistas de ese país, formados en los Estados Unidos en los años 60, comience a implementar un profundo cambio con la introducción de políticas pro-mercado.

En Argentina el fenómeno se repetirá muy poco después. El antecedente del llamado Rodrigazo en 197510, preanuncia desde lo económico la implementación de políticas de shock para recomponer las finanzas públicas partiendo del diagnóstico del “agotamiento” del modelo del Estado interventor.

Ese camino será seguido por la dictadura militar que toma el poder el 24 marzo de 1976. La irrupción de las Fuerzas Armadas mediante un golpe de estado al gobierno de la viuda de Perón, será el punto de partida del largo proceso de implantación de un nuevo régimen de acumulación, cuyos primeros pasos se darán con el plan económico implementado por el ministro de esa cartera José Alfredo Martínez de Hoz a partir del 2 de abril de ese mismo año.

Actualmente hay relativo consenso sobre el fuerte fracaso político de esos casi ocho años de gobierno dictatorial, lo que se terminó materializando en el retorno a la democracia y la fuerte pérdida de poder de los militares como actores políticos con capacidad de veto sobre la política nacional11.

Sin embargo, y curiosamente, de las cenizas de ese fracaso surgen las nuevas líneas que estructurarán la economía del país mucho más allá del retorno de la democracia. Del

9 Es obvio remarcar que el antecedente de la revolución cubana de 1959 ya había despertado a las fuerzas

de la reacción en sus tareas “preventivas” en todo el subcontinente a partir de los años 60. 10 Plan anunciado por el ministro de economía Celestino Rodrigo en junio de 1975. 11 Poder que habían conservado casi ininterrumpidamente desde el proceso de independencia del país a

comienzos del siglo XIX, y que se expresó claramente en el siglo XX en los reiterados golpes de estado que comenzaron en 1930.


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diagnóstico realizado por el equipo económico de Martínez de Hoz, surgirán las grandes ideas rectoras de las reformas que, si bien todas no llegarán a ponerse en marcha antes de 1983, seguirán promoviendo políticas neoconservadoras que en los años 90 terminarán de ver la luz.

Las continuidades entre las propuestas de esa segunda mitad de los 70 y las de los 90 resultan sorprendentes como veremos más adelante.

El terror: primera parte El terrorismo de Estado en la Argentina de los años 70 es un factor relevante para la

comprensión de la nueva configuración del poder que se estaba gestando. Los conflictos al interior del propio peronismo, entre los sectores de izquierda más ligados a cierta parte de la Juventud Peronista y los de la derecha, comienzan a mostrar el carácter contradictorio de esa agregación sostenida por Perón desde el exilio durante casi dos décadas.

Los hechos conocidos como la masacre de Ezeiza, sucedidos al regreso de Perón a la Argentina en junio de 1973, y posteriormente la ruptura entre éste y los llamados “montoneros”, echados simbólicamente de la plaza de Mayo en el acto del día del trabajador de 1974, son un claro indicador de las tensiones que expresa ese tercer peronismo, en donde la influencia creciente de José López Rega y la llamada “Triple A” (Alianza Anticomunista Argentina), van en crecimiento.

La muerte de Perón en julio de 1974, que permitirá la asunción de su esposa a la presidencia de la Nación, termina de profundizar un proceso que buscó combatir a diversos grupos de izquierda (tanto peronista como no peronista) a través de fuerzas estatales y para estatales, comenzando con el terrorismo de estado que se profundizaría a partir del golpe de 1976.

Pero hay otro elemento significativo en ese conflictivo gobierno de la viuda de Perón: el intento por “sincerar” la economía, golpeada por la crisis mundial de 1973. Para ello se buscará reducir el déficit fiscal, pero también rever la participación de los salarios en el ingreso nacional. La llegada de Celestino Rodrigo al ministerio de economía, impulsada por López Rega, y el lanzamiento de su plan económico en junio de 1975, va a ser un claro indicador del comienzo del fin del ciclo del Estado de bienestar con pleno empleo en su versión local.

El posterior y ya mencionado “rodrigazo”, significó la inauguración de la aplicación de políticas económicas de shock en Argentina: fuerte devaluación de los tipos de cambio vigentes, y aumento de tarifas públicas y de combustibles, desatando una ola inflacionaria que licuaría muchas deudas de ciertos sectores empresariales, pero también salarios, y que llevaría a la primera huelga general promovida por la CGT contra un gobierno peronista12.

La rápida salida de Rodrigo del ministerio de economía no será suficiente para revertir el camino iniciado; tampoco la interrupción del gobierno de Isabel Perón por

12 En rigor, la activación del movimiento obrero en contra del plan de Rodrigo será amplia, y llevará a

dos paros generales a partir de junio de 1975 y a un enorme número de huelgas parciales y movilizaciones diversas, las que se inician en buena medida en la provincia de Córdoba con una importante acción de los trabajadores de la industria automotriz, aunque la protesta se extienden rápidamente por todo el país.


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parte de la junta militar encabezada por el hasta ese momento jefe del ejército, Jorge Rafael Videla.

El plan económico de Martínez de Hoz El golpe de estado del 24 de marzo de 1976 dio paso al autodenominado “Proceso

de Reorganización Nacional”. Sin dudas, los objetivos de los promotores directos e indirectos del golpe de estado resultaban ambiciosos como lo indica este nombre elegido.

No sólo estamos frente a un nuevo quiebre de la institucionalidad “democrática” que someterá al país a casi ocho años de una profunda represión signada por la puesta en marcha sistemática de acciones de terrorismo por parte del Estado, con las consecuentes violaciones a los derechos humanos y a la mayor parte de las libertades civiles y políticas, sino que también reflejará la clara decisión de reorientar el rumbo político y económico del país.

El liberalismo pregonado por los nuevos ocupantes del ministerio de economía, siguiendo una tradición cada vez más consolidada en América Latina, tuvo la particularidad de combinar la defensa de la “libertad” económica con la represión política extrema y la total ausencia de la mayor parte de las libertades políticas.

Esta aparente inconsistencia es salvada por un lado, por una operación sencilla: la separación de las esferas política y económica. Esta división es la que permite que el neoliberalismo latinoamericano se presente estrictamente limitado a su aspecto económico y reducido a la libertad de mercado, como si una sociedad con libertad de empresa pero sin libertad de palabra, de organización político partidaria o sindical, o de participación y expresión política en cualquiera de sus formas, pudiese ser considerada libre13.

Pero hay algo más en esa separación: el liberalismo tiene en su tradición una fuerte impronta elitista de origen decimonónico. Desconfía del pueblo y de lo popular, y tiene muy presente la diferencia entre la república, a la que aspira, y la democracia, a la que teme y detesta.

Es con esa carga que el liberalismo vernáculo emprendió su proyecto de imposición de nuevos valores en la sociedad argentina, apelando a la imagen de la república, y tal vez en sintonía con la influencia de los diagnósticos producidos por la llamada Comisión Trilateral que difundió su informe crítico sobre la democracia en el año 197514.

13 Un buen ejemplo de esta contradicción se encuentra en el prólogo que realiza el presidente de facto

Videla al libro en el que Martínez de Hoz realiza el balance de su gestión en el gobierno, donde afirma que la obra es “un aporte para quien lo lea, de la rica experiencia aquilatada a través de cinco años en la aplicación de principios que (…) mantienen su total vigencia, pues están inspirados en la defensa de la libertad que es el bien más preciado que Dios ha conferido al hombre”, en Bases para una Argentina Moderna, op. cit. pág. 7. Es evidente la paradoja de que uno de los mayores responsables de violaciones a los derechos humanos sostenga que el plan implementado buscaba “la libertad”.

14 Nos referimos al think tank formado a comienzos de los años 70, por representantes de los Estados Unidos, Europa occidental y Japón. Financiado parcialmente por la fundación Rockefeller, dentro de sus primeros reportes se encuentra el titulado: The crisis of democracy, en el que participan como autores Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki. Es interesante ver que el diagnóstico de la “sobrecarga” de demandas políticas que según los autores estaban recibiendo los Estados occidentales y la necesidad de reducir las mismas, era una lectura muy compartida por aquellos que en Argentina, ya desde fines de los 60 a la luz del “Cordobazo”, veían el riesgo de la movilización social, en especial sindical o estudiantil.


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Este clima mundial de revalorización de posturas liberal-conservadoras se verá claramente expresado en la elección del primer ministro de economía de la dictadura militar: José Alfredo Martínez de Hoz, quien desempeñará ese cargo por cinco años.

Abogado y profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires15, Martínez de Hoz era un claro exponente de las tradicionales familias terratenientes ligadas a la Sociedad Rural Argentina, promotoras y beneficiarias del viejo modelo agroexportador, pero también de las incursiones de estos sectores en el mundo empresarial16. Su llegada al gabinete nacional es la expresión de una alianza entre esos grupos y las fuerzas armadas, y por ello se ha constituido en un símbolo de la nueva orientación económica emprendida post 197617.

El diagnóstico de la realidad argentina con el que asume Martínez de Hoz parte de la necesidad de una profunda revisión del papel del Estado y de la forma de inserción del país en la economía mundial. En este sentido, su discurso es consistente con el de buena parte de los liberales que intentaron previamente alterar un proceso social y político al que consideraban “de decadencia” y que se expresaba en lo que ellos consideraban un Estado muy grande y regulador, un aparato industrial visto como ineficiente, una economía cerrada al mundo y sin incentivos a la innovación, con excesivo peso de los sindicatos y la considerada “patología” del peronismo (remarquemos que el claro anti-liberalismo del peronismo era respondido por el fuerte antiperonismo liberal, aunque esta oposición se interrumpirá en los 90, como veremos más adelante).

Pero la apuesta de Martínez de Hoz y los demás sectores que orientan el cambio va un paso más allá cuando declara que el resultado buscado es algo de mayor profundidad: la fundación de una nueva “mentalidad”. En sus propias palabras cuando realiza un balance ex post de su gestión, Martínez de Hoz sostiene: “El saneamiento y sinceramiento de la economía argentina que se intentó, con la consiguiente exigencia de un cambio de mentalidad, hábitos y actitudes para realizar transformaciones profundas, sólo tiene justificación en nuestra más íntima convicción de que ello era a favor del interés general de la Nación por encima de los intereses particulares o sectoriales”18. Ese era el objetivo declarado, ambicioso desde el propio nombre con el que se auto identifica el golpe: alcanzar la reorganización nacional.

Por ello, el papel del Estado en ese nuevo escenario propuesto por el plan lanzado

en 1976 se comienza a preparar con la instalación del discurso sobre la ineficiencia de lo público, que lleva a la necesidad de achicar y transferir las tareas del Estado al ámbito privado19, siendo ésta la contracara del proceso de deslegitimación de la política que también estaba alimentado por el discurso oficial.

15 Donde también recibe su doctorado, produciendo una tesis sobre la legislación de tierras en Nueva

Zelanda (1968). 16 La historia de la familia Martínez de Hoz se remonta a la época virreinal, aunque se convertirán en

grandes terratenientes tiempo después. José Martínez de Hoz será uno de los fundadores de la Sociedad Rural Argentina en 1866.

17 Martínez de Hoz será juzgado por su participación en este proceso, indultado en 1989 por el gobierno de Menem y posteriormente, revocado el indulto, encarcelado en 2010.

18 Martínez de Hoz (1981), op. cit. pág. 12. 19 La difusión del slogan “achicar el Estado es agrandar la Nación” resultó masiva y un claro ejemplo de

este intento por reconfigurar la idea de lo estatal, pero también de lo público, a partir de la promoción de la lectura liberal como hegemónica.


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Pero es importante ver que a pesar de las decisiones concretas, el período que se abre con el golpe de estado es una etapa de maduración, en la que aun no hay condiciones políticas para un avance sin tregua por el sendero de las reformas que ya se habían intentado sin éxito en múltiples ocasiones. Por ello, lo que se siembra en esos años no se concretará en forma cabal hasta la década del 90, cuando efectivamente se reforme el Estado nacional de modo contundente.

Esa dictadura militar que propicia la difusión del discurso neoliberal, recién en marzo de 1980 podrá sancionar la ley 22.177 que faculta al PEN a realizar las privatizaciones parciales o totales que crea convenientes. Salvo contadas excepciones, es poco lo que se avanza en ese sentido.

La privatización de la flota fluvial del Estado en febrero de 1981 (entre ella, la que hacía los servicios internacional hacia Uruguay), o la privatización de algunos ramales periféricos de FF.CC (como el que iba de Encarnación a Formosa) no dejan de ser medidas más simbólicas que verdaderas decisiones que comprometan el rol del Estado empresario. La pérdida de poder político del gobierno militar a fines de 1982 lleva a que se suspenda el llamado a concurso para privatizar los medios de comunicación a principio de diciembre de ese año, y que se congelen los planes de profundización del programa de ventas.

En relación a la inserción del país en el mundo, el plan de liberalización propone

una vuelta a los principios del libre comercio, que llevarían a que el país se especialice en la producción de bienes primarios exportables, en buena medida la forma de inserción que había abandonado luego de la crisis del 30.

Si el proceso de industrialización del país se había dado al amparo de las crisis originadas en los países centrales (tanto la de los años 1929-30 como la Segunda Guerra Mundial) y profundizado con la ayuda del Estado interventor-empresario, generando una transformación social sin precedentes en el país20, los cambios propuestos por el equipo económico partieron de sostener que ya era hora de revertir aquel ciclo con más de tres décadas de implantación.

Los argumentos, relevados del discurso liberal, se centraban en una fuerte crítica a las distorsiones generadas por la regulación estatal de la economía, que sometía a un sector considerado “eficiente” como el agroexportador pampeano, a subsidiar a través de transferencias promovidas por el Estado, a un sector considerado ineficiente como el industrial. De ahí, que el primer objetivo del nuevo plan económico haya sido reorganizar la estructura económica del país disminuyendo los subsidios cruzados entre sectores, los aranceles en el comercio internacional y promoviendo la desregulación de ciertos mercados estratégicos, con el objetivo de favorecer a los “más eficientes” incluso al precio de sacrificar a una parte significativa de la industria nacional.

El segundo objetivo del plan, más coyuntural y también más evocado, fue el de combatir una persistente inflación que, si bien estaba muy lejos de la que se vería a fines de los 80, ya era presentada como un mal originado en la acción del Estado sobre la

20 Gino Germani entre otros estudiará este proceso de “modernización acelerada” que produce la

industrialización y que altera a toda la sociedad argentina. La consecuencia política de este cambio será la formación de una clase obrera industrial que permitirá la emergencia del peronismo como fenómeno político.


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economía21. En este sentido, no sólo comenzó a surgir una retórica del ajuste del gasto público (que en la práctica tuvo poca relevancia), y un congelamiento de salarios que sí fue determinante en la pérdida de participación de los trabajadores en el ingreso nacional, sino que comenzó a hablarse de un “disciplinamiento” a los empresarios que aumenten sus precios. El eje central del plan económico adoptado fue en consecuencia, la generación de nuevas condiciones de competencia que, a los ojos del equipo económico, iban a eliminar la inflación.

¿Pero cómo se lograron esas nuevas condiciones de competencia? A través de una política de apertura comercial que favoreció la llegada de productos importados que inevitablemente empezaron a sustituir a los productos nacionales. La llamada “liberalización” comercial favoreció las actividades importadoras por sobre las productoras, y esto se presentó como una evidencia de la ineficiencia de las segundas para competir.

Pero hay otro elemento importante y estrechamente ligado: el manejo del tipo de cambio. El nivel del tipo de cambio es una variable central para la definición del comercio internacional. Si el tipo de cambio se encuentra devaluado, se incentivan las exportaciones22, si se encuentra sobrevaluado, se incentivan las importaciones.

A partir de 1978, y ante un aumento de la inflación, el equipo económico va a depositar buena parte de sus herramientas para controlar ese problema en el tándem apertura comercial y manejo del tipo de cambio23.

Si el dogma de la economía liberal supone que todos los mercados deben funcionar en forma libre, sin intervención del Estado, esto no es lo que sucedió con el de divisas (como tampoco sucedería en el plan de Convertibilidad como veremos más adelante)24. La propuesta económica implementada fue un plan de minidevaluaciones decrecientes

21 La relación entre la inflación y la ineficiencia del Estado ha sido muy desarrollada, en especial durante

las dos hiperinflaciones de fines de los 80. El argumento extremadamente simplificado era, que el Estado emitía dinero para financiar su déficit y que ese incremento de la masa monetaria era el causante de la inflación. Sin embargo, esto no necesariamente es así, y hay numerosos casos en los que una política monetaria activa no se traduce en una inflación importante. Basta ver lo que sucede en Argentina entre los años 2003 y 2007, donde se ha combinado emisión y baja inflación. También lo que han hecho los Estados Unidos desde hace varios años, que arrastran déficits fiscales récords, una parte de ellos cubiertos con emisión monetaria y sin niveles de inflación interna importantes. En síntesis, el problema es mucho más complejo que lo que pretende la pseudo-divulgación llevada adelante por actores interesados en vincular el déficit con la inflación para legitimar la reducción del primero.

22 Esto es lo que ha hecho el gobierno de Georges W. Bush en los Estados Unidos desde el año 2003: mantener las tasas de interés más bajas de las últimas décadas, debilitar al dólar frente al Yen y al Euro, y de esta forma favorecer las exportaciones de ese país con el fin de contribuir a reactivar la economía. Lo mismo sucedió con la administración de Barack Obama desde sus comienzos, aunque el intento de devaluar el dólar se centró en su paridad frente al Yuan chino y algunas otras monedas de economías emergentes (como la de Brasil).

23 Un ejemplo de ello son las medidas anunciadas por el ministro de economía sobre reducción de aranceles a la importación, liberalización del comercio exterior en los bienes que presentan mayores aumentos de precios y suspensión de las exportaciones de los bienes escasos para abastecer el mercado interno. Se pueden consultar en La Nación, 13 de abril de 1978.

24 De hecho, podemos decir que el neoliberalismo ha dado múltiples ejemplos de pragmatismo, sosteniendo que el Estado es el responsable de todos los males de la sociedad, pero recurriendo a su intervención ante cada situación de crisis sistémica. Las políticas de salvataje a determinados sectores aplicadas masivamente en los países centrales durante la crisis del año 2009 son un claro ejemplo de ello, pero la historia argentina provee un extenso catálogo de ejemplos similares.


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preanunciadas, conocido popularmente como “la tablita cambiaria”25. Esta tabla, con vasta difusión en todos los medios de comunicación, fijaba el tipo de cambio para las próximas semanas, y establecía pequeñas devaluaciones diarias, pero a su vez, cada vez menos significativas. Es que dentro de los supuestos del plan estaba el de lograr una paulatina convergencia de los niveles de inflación internos con los de los países desarrollados, gracias a la acción de la competencia entre productos locales e importados26.

Sin embargo, los bienes de una economía se pueden agrupar en dos grandes categorías: los bienes transables que consiguen producirse en un lugar del mundo y venderse en otro (por ejemplo un automóvil) y los bienes no transables, es decir, aquellos cuya circulación está restringida por motivos físicos. En esta segunda categoría abundan los servicios. El alquiler de un inmueble en Buenos Aires no tiene otro bien sustituto en el precio del alquiler de un inmueble similar en San Pablo o Tokio, simplemente, porque pocos se mudan de ciudad por el costo del alquiler. Lo mismo sucede con una amplia gama de servicios, entre ellos, la luz, el gas, los servicios bancarios, la peluquería, el cine, etc...En consecuencia, la apertura comercial puede llevar a que el productor de automóviles vea que si aumenta sus precios no podrá vender su producto porque los clientes lo reemplazarán por autos importados27, pero eso no le impide al dueño de un inmueble aumentar el valor del alquiler, porque él no está sometido a la competencia de los productos importados. Por ello, y como el índice de precios al consumidor que mide los niveles de inflación, está formado por los precios de ambos tipos de bienes y servicios (por una canasta de bienes que forman un consumo tipo), que los primeros no aumenten mientras sí lo hacen los segundos, lleva a que el nivel de inflación interno sea superior al externo. Más aún, el aumento de los segundos lleva a que se incrementen los costos de producción de aquel que vende bienes transables, por lo que, llega un punto en el que no puede dejar de aumentar sus precios, a pesar de que ello lo deje al margen del mercado sin posibilidades de competir.

Este es el proceso que se va a dar en Argentina a fines de los años 70 y que va a significar una primera ola desindustrializadora, originada en el cierre de todas aquellas fábricas que no podían seguir compitiendo frente a los productos importados28. Es importante notar, que no es sólo la apertura comercial la que destruye a una parte importante de la industria, sino la combinación de apertura comercial y sobrevaluación del tipo de cambio, originada en el manejo arbitrario del mismo, y que se va dando a medida que la inflación interna no se comporta como estaba previsto (no se desacelera en forma abrupta).

25 Esta tablita funcionó desde fines de diciembre de 1978 hasta la sorpresiva devaluación del 2 de febrero

de 1981, que aunque dio origen a una nueva tablita, le restó credibilidad al sistema. Es interesante ver que una metodología similar fue puesta en práctica en Uruguay, funcionando hasta diciembre de 1982.

26 Nuevamente este mecanismo es el antecedente más evidente del Plan de Convertibilidad adoptado en abril de 1991, como veremos más adelante.

27 La irrupción de los autos japoneses en el mercado argentino es de los años 1980-1981. 28 El PBI industrial del país se contrajo un 10% entre 1973 y 1983, mientras el número de trabajadores

industriales cayó un 34,3% y el salario real un 17,3%.


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Las minidevaluaciones decrecientes propuestas por “la tablita” suponían un ritmo de contracción de la inflación que al no lograrse, promovió una progresiva y acumulativa sobrevaluación de la moneda local29.

Este período, conocido como el de “la plata dulce”, significó una importante destrucción de sectores enteros del aparato productivo nacional a manos de los productos importados que no sólo eran novedosos y en ciertos casos más desarrollados tecnológicamente, sino también más baratos. Es de destacarse que el desempleo se incrementa más del doble entre los años 1979 y 198230, aunque sigue en niveles muy bajos comparados con los que se conocerán desde la segunda mitad de los años 90.

Esto se puede explicar por un doble proceso: el estado aun embrionario del desarrollo tecnológico destructor de empleos que vendrá posteriormente de la mano de las inversiones de los años 90, y el papel del empleo público como amortiguador de la crisis del sector manufacturero. En este sentido, la relativa inmovilidad de los proyectos privatizadores a la que ya hemos hecho referencia, puede estar ligada al intento por evitar el descrédito que hubiese generado un considerable aumento del desempleo que, por otro lado, ante la capacidad represiva del Estado, no era necesario para reducir los niveles de salarios reales y transferir ingresos a las clases dominantes31.

Reforma financiera, endeudamiento y crisis bancaria Pero hay otro aspecto del plan económico puesto en marcha desde 1976 que

también merece una mención por sus implicancias futuras: la reforma financiera. El mundo conoce desde la primera crisis del petróleo del año 1973, una nueva etapa

de la historia del capitalismo caracterizada por un fuerte crecimiento relativo del sector financiero, propiciado por la previa y unilateral declaración de la inconvertibilidad del dólar a partir de 197132.

Los llamados “petrodólares” comienzan a circular por los mercados internacionales, ayudados en parte por nuevas tecnologías en desarrollo que permiten más comunicaciones y mejor movilidad de capitales. Incluso antes de que comience a vulgarizarse el término “globalización”, se van generando las condiciones que permitirán su existencia en el plano financiero33.

29 A modo de ejemplo, en el año 1980 el peso se devalúa frente al dólar un 23% pero el índice de precios

al consumidor se incrementa un 87,6%. 30 Las mediciones del INDEC relevan un 2,5% en 1979, y un 5,3% en 1982. 31 El componente represivo del golpe militar puede estar más relacionado con la necesidad de desarticular

cualquier resistencia a estas transformaciones que al declarado fin de “combatir a la subversión”, algo que, por otro lado, ya se había implementado ampliamente durante el gobierno constitucional previo.

32 La presidencia de Richard Nixon declara unilateralmente la inconvertibilidad del dólar en oro, como consecuencia de las crecientes demandas de cambio de dólares por ese metal, producto del fuerte aumento de la impresión de papel moneda para, entre otras cosas, financiar la guerra de Vietnam. La inconvertibilidad del dólar decretada en agosto de 1971 pone fin al sistema financiero internacional inaugurado en Bretton Woods.

33 Si bien trataremos el tema más adelante, es importante ver que la dimensión financiera es una de las más relevantes del fenómeno de la globalización, por la capacidad que muestra para limitar los grados de libertad con los que pueden actuar los Estados nacionales. Si en cierta medida se asocia globalización con debilitamiento de los mismos y sus soberanías económicas, mucho de ello es producto de la vertiente financiera de este fenómeno, aunque esto no significa que la globalización se limite a ella, pues también hay un aspecto comercial y uno cultural para nada poco relevantes.


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La circulación de capitales por el mundo, en búsqueda de la máxima rentabilidad, va a significar una fuerte presión para que los Estados brinden “condiciones óptimas” si es que pretenden recibir una parte de ese circulante. ¿Pero para qué captar ese dinero especulativo? La respuesta resulta sencilla para la economía clásica, y por ello no puede dejar de sonar a nuestros oídos como algo lógico, más cuando este ha sido uno de los argumentos omnipresentes en los discursos económicos oficiales desde ese entonces al menos hasta la crisis del 2001.

La llegada de capitales permite un exceso de oferta de dinero que baja las tasas de interés y esto aumenta la inversión, generando crecimiento, empleo y más ingresos tributarios para equilibrar el presupuesto fiscal. En suma, una suerte de círculo virtuoso por el cuál, no hay precio elevado a pagar para captar una parte de ese dinero que circula por los mercados del mundo en pos de “oportunidades de inversión”. Este es el objetivo perseguido al generar condiciones “libres y atractivas” para la llegada de capitales.

La reforma financiera que se realiza en Argentina a partir de 1977 va a incorporar al país a esa nueva etapa en forma bastante acelerada y con importantes costos, y es a partir de ella que se abre el camino para el endeudamiento externo, tanto del Estado (en sus diversos niveles), como de las empresas públicas y privadas34.

Si revisamos algunos de los argumentos de tinte económico con los que se intentó legitimar el golpe de 1976, no pasa desapercibido el reclamo por el supuesto “caos” económico reinante y el elevado nivel de endeudamiento externo, del orden de los 4500 millones de dólares en 197535. Sin embargo, al finalizar la dictadura militar, ese endeudamiento ya era de 45000 millones de dólares. ¿Qué es lo que sucedió? ¿Cómo cobra esas proporciones una deuda externa que se convertirá por décadas en el principal condicionante de la política económica del país?

Muchos son los factores que convergen para este vertiginoso proceso de nuevo endeudamiento que emprende el Estado argentino en la segunda parte de los años 70. Sólo nos referiremos a tres36.

El primero de ellos es la reforma financiera iniciada en 1977 que consistió en tres medidas básicas: reducción de las regulaciones para la creación y funcionamiento de entidades financieras, la libertad para la determinación de la tasa de interés y una garantía del Banco Central de la República Argentina sobre los depósitos en las entidades financieras. Con este panorama y el tipo de cambio predeterminado por el plan económico (funcionando como un virtual seguro de cambio), las actividades especulativas florecieron. Las tasas de interés se mantuvieron elevadas y esto garantizaba

34 Hay numerosos trabajos que se han dedicado a mostrar como la gran debilidad histórica del Estado

argentino ha sido siempre su sector externo. Como consecuencia de ello, la historia del endeudamiento es muy extensa, desde el primer empréstito de la Baring Brothers contraído bajo el gobierno de Rivadavia en 1824, a los ciclos de stop and go de la economía local explicados por la falta de divisas. Sin embargo, este último capítulo del problema del endeudamiento externo argentino comienza a mediados de los años 70 y, con varias crisis intermedias, lleva a la situación de colapso del año 2002 y la declaración del default de la deuda pública.

35 Puede haber ciertas divergencias con esta cifra, en parte por cuestiones metodológicas, pero no con el fuerte aumento del endeudamiento en el período 1976-1984.

36 El déficit fiscal tiene variadas causas, incluso ciertos análisis sostienen que la aventura de la Guerra de las Malvinas contribuyó sustancialmente al aumento del gasto público en los tramos finales de la dictadura militar. Sin embargo estamos centrando las causas en decisiones de política económica erradas que originaron fuertes perjuicios: el manejo del tipo de cambio, las garantías a los depósitos en bancos insolventes y mal regulados y la nacionalización de la deuda externa privada.


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rendimientos extraordinarios en divisas37. Por otra parte, esas tasas de interés hacían difícil el acceso al crédito por parte de los empresarios nacionales (problema particularmente grave para las pymes)38, mientras que aquellos que tenían acceso al crédito en el exterior lograron realizar negocios fáciles, sea en la pura especulación con el diferencial de tasas de interés, o adquiriendo empresas que sin créditos no estaban en condiciones de seguir funcionando.

Esto permitió que un pequeño puñado de firmas comience a destacarse del resto, creciendo en medio de una economía en contracción, y diversificando sus actividades: este será el núcleo de una concentrada burguesía nacional formada en torno a los llamados grupos económicos (GGEE), que como veremos más adelante, se constituirán de aquí en adelante, en actores centrales de todo el proceso económico39.

Pero hay otros elementos importantes en esta reforma financiera: la combinación de tasas de interés totalmente libres y garantía total a los depósitos bancarios se va a mostrar sumamente perjudicial cuando estalle la crisis bancaria de 1980-1981. Si las garantías generalizadas buscaban apoyar a las nuevas instituciones, no fueron pocas las que quebraron dejando sus pasivos en manos del BCRA. A partir de marzo de 1980 y a lo largo de un año, fueron más de 33 las entidades financieras liquidadas, muchas de ellas grandes y con numerosos clientes.40 Pero a diferencia de lo que sucederá en las dos crisis bancarias posteriores, la de 1989 y la del año 2001, en este caso, los ahorristas no sufrieron grandes pérdidas en forma directa. La Ley de Entidades Financieras permitió que los enormes costos de esas liquidaciones fueran “socializados” al quedar asumidos por el Estado41.

Retomando el tema del endeudamiento podemos decir que en este momento, el fenomenal incremento de la deuda pública argentina ya mencionado se debió no sólo al déficit fiscal, sino fundamentalmente a una serie de errores de política económica que tuvieron costos muy altos. Al mantenimiento del tipo de cambio fuertemente

37 Con tasas de interés que podían llegar al 70% anual, la devaluación del peso en 1980 fue (como ya

mencionamos) del 23% frente al dólar. 38 El fuerte incremento en las tasas de interés también va a significar el ajuste de todos los créditos,

incluidos los inmobiliarios, a ritmos que en muchos casos se hicieron impagables. De ahí el recuerdo de la famosa circular 1050 del BCRA emitida en enero de 1980, que autorizó esos incrementos generando una importante ola de remates de bienes hipotecados en garantía.

39 Estos grupos económicos serán los protagonistas de la economía argentina desde ese entonces. Entre ellos podemos citar a Techint de la familia Rocca, las empresas ligadas a Pérez Companc, y Bunge y Born (grupo que terminó trasladando buena parte de sus negocios a Brasil) entre otros. Los criterios con los que se definieron estos grupos económicos permanecen en el campo de la investigación. Entre 1975 y 1981, el 46% de las más grandes empresas del país desaparecieron o cambiaron de manos. El ejemplo más claro es el de la desaparición de un mega conglomerado de empresas como Sasetru, que en el momento de su quiebra (febrero de 1981) tenía una deuda estimada en unos 1200 millones de dólares. Esta quiebra arrastrará la de varios bancos y financieras que estaban muy expuestos con el grupo. Pero mientras estas empresas dejaban de existir, otro pequeño grupo de compañías creció en forma sostenida a pesar de la contracción general de la economía, y comenzó a constituirse en un actor no sólo económico, sino también político.

40 Bancos, financieras, sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda y cajas de crédito cerraron sus puertas en esta crisis, entre ellos, el Banco de Intercambio Regional, el Banco de los Andes, o la financiera Corfinsa.

41 El artículo 56 de esa ley establecía que el BCRA respondía por el 100% de los depósitos de hasta 100 millones de pesos y el 90% de los depósitos superiores a ese monto.


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sobrevaluado42, se le deben agregar las garantías a los depósitos en las entidades liquidadas y, con posterioridad a la devaluación, la nacionalización de la deuda externa privada de importantes empresas a través de un mecanismo puesto en marcha desde el Banco Central, cuyo presidente, en 1982, era un joven funcionario que mucho iba a tener que ver con el curso de los acontecimientos en la próxima década: Domingo Cavallo43.

La devaluación del peso nacional frente al dólar dio lugar a fuertes presiones de los grupos económicos que se habían endeudado en el exterior, para lograr que el gobierno asuma la responsabilidad por “el cambio de reglas de juego”44. Esto llevó a que sea el Estado nacional el que termine asumiendo la deuda contraída por estas empresas en el exterior, por un monto que representaba unos 4500 millones de dólares45. Como contrapartida, las empresas asumían una deuda en pesos con el fisco, pero con un auto-impuesto tope a los intereses que se les podía cobrar, lo que en el clima de fuerte inflación de comienzos de la década del ochenta, permitió una auténtica licuación de pasivos que no fue más que una transferencia desde el Estado a ese pequeño grupo de empresas que cada vez se fortalecía más46.

Así llegamos a la crisis de la deuda externa del año 1982. Cuando un 12 de agosto de 1982 México, un país que había conocido un proceso de

endeudamiento similar al argentino, declara ante los acreedores internacionales su imposibilidad para enfrentar sus compromisos externos47 se inicia lo que se conoce como “la crisis de la deuda”. Ese gesto, tendrá severas repercusiones sobre todo el sistema financiero mundial.

Los mercados financieros internacionales, en especial los principales bancos de los países centrales, habían realizado grandes beneficios captando ahorros en sus economías nacionales, y realizando con ellos préstamos a países en vías de desarrollo a tasas de interés variables, elevadas y con tendencia creciente. Es que estos países (Brasil, México o Argentina entre muchos otros), habían encontrado por varios años, la posibilidad de

42 El Estado al garantizar un tipo de cambio determinado, ante el exceso de demanda de divisas debe salir

a venderlas al precio que él ha fijado. Esta demanda de dólares para abastecer al mercado cambiario lo lleva a hacerse de esos dólares que no produce, por ejemplo, endeudándose. En este punto vale realizar un breve comentario. La demanda de dólares se debió entre otras cosas, a las fuertes importaciones sin controles, a la especulación (aquellos que entendieron que el tipo de cambio no se sostenía en el mediano plazo), a la fuga de capitales hacia el exterior, y al turismo internacional de los argentinos movidos por los menores precios en el extranjero.

43 Cavallo es presidente del BCRA durante un muy breve período: del 2 de julio al 26 de agosto de 1982. 44 Recordemos que algo similar fue solicitado por ciertos empresarios (como Franco Macri) durante el

año 2002, luego de la devaluación pos-convertibilidad, aunque esta vez sin el mismo resultado que dos décadas atrás.

45 Es importante aclarar que 4.500 millones de dólares del año 1982 eran mucho más de lo que puede parecer actualmente, luego de casi tres décadas de emisión de moneda por parte de la reserva federal de Estados Unidos. A valores constantes, podríamos estimar que ese monto supera los 10.000 millones de dólares del año 2010.

46 Carlos Acuña sostiene que los grandes beneficiados por esta estatización de la deuda fueron los grupos económicos que ya se habían fortalecido con la política inaugurada por Martínez de Hoz. El 85% de la deuda privada externa correspondía al 5% de los deudores. A pesar de ello, “la estatización de la deuda externa privada (prácticamente la mitad de la deuda total) no bastó para reducir el grado de enfrentamiento” entre el nuevo gobierno de facto de Bignone y las organizaciones empresariales, en especial la UIA. En “Intereses empresarios, dictadura y democracia en la Argentina actual”, documento de trabajo 39, Buenos Aires, 1990, CEDES.

47 La deuda del Estado mexicano era de unos 80.000 millones de dólares en ese entonces, es decir, luego de Brasil, el segundo mayor deudor dentro de los países en vías de desarrollo.


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financiarse en los mercados mundiales de forma fácil por la excesiva liquidez en esas plazas, tomando créditos que en general eran a corto plazo, pero que se solían cancelar a su vencimiento con nuevos créditos.

Pero una serie de sucesos a nivel mundial condujeron al estallido. La caída de los precios internacionales del petróleo, así como la de la mayor parte de los bienes primarios exportados por las economías latinoamericanas, y la recesión en Estados Unidos, obligaron a México a devaluar su signo monetario en el mes de febrero de ese año. En ese momento, los bancos comerciales empezaron a reducir su exposición en el país, no renovando sus créditos. Pero esto no sólo sucedió con México, sino que los bancos con casas matrices en el norte (la mayor parte en los Estados Unidos), vieron que el riesgo asumido en países latinoamericanos era muy elevado, por lo que buscaron velozmente dejar de renovarles créditos a esos países48. Con la moratoria mexicana el proceso se acelera y se cierran automáticamente todas las puertas de financiamiento privado para la región49. Evidentemente, esta decisión tomada por el conjunto de la banca encabezada por los mayores acreedores como el Citicorp, el Bank of America y el Manufacturers Hanover, resultó una gran paradoja, pues para reducir el riesgo, esos bancos lo aumentaban, al resistirse a renovar préstamos que no podían ser devueltos en forma inmediata. La tensión ocasionada por el temor a un posible default generalizado de los deudores del sur, que podía comprometer la salud del propio sistema financiero de los países desarrollados, motivó la reacción inmediata de los organismos financieros como el Fondo Monetario Internacional, y de las distintas agencias del Estado norteamericano (la Secretaría del Tesoro, la Reserva Federal) que tomaron cartas en el tema en forma mucho más decidida.

A partir de ese momento, esos actores comienzan a ser determinantes en la política

interna de países como Argentina. Los planes económicos monitoreados por el FMI se vuelven moneda corriente desde 1982 y lo siguen siendo hasta finales del año 200550. Volveremos sobre este punto más adelante.

Colapso de la dictadura y nueva democracia Son múltiples los elementos particulares que le dan forma a la democratización en

Argentina a comienzos de los años 80. Si la mayor parte de los países de la región tienen dictaduras más o menos brutales (Chile, Uruguay, Brasil entre otros) la transición en este caso presenta elementos distintivos.

48 A esa altura, luego de varios años de tasas de interés muy bajas y fácil acceso a los créditos, el

endeudamiento latinoamericano era muy relevante. Brasil tenía unos 88.000 millones de dólares de deuda en 1982, México unos 80.000 como ya destacamos, Argentina unos 40.000 y la lista continuaba con casi todos los países de la región.

49 En realidad, un fenómeno similar se dio en África en ese año, pero con la diferencia de que los países africanos estaban endeudados mayormente con los Estados de los países desarrollados y con los organismos financieros internacionales, por lo que la negociación de la deuda de esos países se dio prioritariamente dentro del llamado “Club de París”, un grupo que reunía a los acreedores públicos.

50 Cuando la Argentina decide el pago de toda su deuda con el FMI, unos 9.800 millones de dólares, utilizando reservas del BCRA, en una decisión que replica a la tomada por el gobierno de Brasil casi en simultáneo.


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En primer lugar, la “retirada” de los militares del poder en el año 1983 es acelerada por la fuerte descomposición de la imagen de las FF.AA. como actores políticos y por sus disputas internas.

Es que la sucesión de gobiernos de facto no puede ser vista más que como un período de reiterados fracasos en múltiples terrenos. Desde ya, las sistemáticas violaciones a los derechos humanos generan la condena de importantes sectores sociales y una presión internacional en constante aumento51. Pero a ello se le suman los malos indicadores económicos (alta inflación, profundo endeudamiento, caída del salario real, estancamiento económico, aumento del desempleo entre otros males) y elementos como el desprestigio del actor militar ante el desastre de la Guerra de las Malvinas52, lo que también tuvo incidencia en la percepción internacional del carácter poco confiable de un gobierno militar53.

Estos hechos se suman para que la retirada de los militares argentinos del gobierno sea producto de un colapso con escaso margen para que negocien privilegios como la amnistía en la transición.

Esto no es lo que sucede en Chile por ejemplo, donde una dictadura igual de perversa en su política de derechos humanos, logra mantenerse en el poder durante diez y siete años, a fuerza de presentarse como exitosa en aspectos como el económico y confiable tanto para los sectores dominantes en el plano interno como en el contexto internacional. Por ello, su retirada del poder en 1989 se produce desde una posición de fuerza que le permite fijar condiciones para el funcionamiento de la democracia por muchos años54.

51 Esta presión internacional había comenzado a ser fuerte desde el mundial de fútbol de 1978, cuando

fueron numerosas las condenas de diversos movimientos sociales en especial en Europa. Luego en 1979 se produce la famosa visita de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dependiente de la OEA, que es recibida por el propio presidente Videla.

52 No trataremos este tema en el trabajo, aunque es relevante mencionar que, en medio de la crisis económica, el gobierno militar ya había imaginado la posibilidad de reconstruir su legitimidad a través de un conflicto armado. El primer intento fue el conflicto con Chile en 1978 por el tema del canal del Beagle. El segundo, esta vez materializado, condujo a la guerra de las Malvinas contra una de las principales potencias militares del mundo, aliada estratégica de los Estados Unidos e integrante de la OTAN. A pesar de ello, al comienzo de las acciones militares, los niveles de aceptación de la decisión (teñida con un fuerte discurso nacionalista) permitieron soñar con una recuperación del apoyo popular a la dictadura, lo que se manifestó en grandes concentraciones en la Plaza de Mayo. Sin embargo, la rápida rendición, que desnudó el grado de improvisación con el que se había actuado, terminaron generando el efecto opuesto al buscado. En 1988 Galtieri, Lami Dozo y Anaya, las cabezas del ejército, la fuerza aérea y la armada durante el conflicto, fueron juzgados y sentenciados a doce años de reclusión y destitución por sus responsabilidades en la guerra.

53 Aquello que no habían logrado las violaciones a los derechos humanos, que es el abierto retiro de ciertos apoyos internacionales a la dictadura, en especial por parte de Estados Unidos y otros países europeos, sí se produjo luego de la decisión del 2 de abril de 1982.

54 Si bien no consideramos que el desarrollo económico chileno en el período 1973-1989 sea un éxito, es un dato cierto que Pinochet cuenta con la suficiente legitimidad como para presentarse a un plebiscito en el año 1988, en el que se le preguntaba a la población si aceptaba que se mantenga en la presidencia del país hasta 1997 (votación que pierde pero con más de un 44% de votos a favor). Luego de ello la dictadura entrega el poder al gobierno democrático con fuertes condicionantes como la Constitución Reformada en 1980, los senadores vitalicios (entre ellos el propio Pinochet), las disposiciones para preservar el presupuesto de las Fuerzas Armadas, los límites para rever la actuación de las mismas (particularmente en el tema de las violaciones a los derechos humanos) entre otras cosas. En el caso de Uruguay también hay fuertes límites a la revisión de lo actuado por los militares, en especial a partir de la ley de caducidad que se


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La retirada de las FFAA del poder en Argentina comienza en la segunda parte de 1982, cuando el desgranamiento del poder del actor militar se hizo evidente y diversos grupos comenzaron activamente a reclamar el regreso a la democracia. En primer lugar las agrupaciones defensoras de los derechos humanos que ya actuaban con mayor fuerza terminan de salir a la luz al convocar a una muy concurrida “marcha de la resistencia”55. A eso se le suma la acción de los sindicatos que a principios de diciembre de 1982 realizan el primer paro nacional con un grado de acatamiento casi total.56 También se activan los partidos políticos. A modo de ejemplo, la UCR lanza su fórmula presidencial aunque los voceros del gobierno aseguraban que hasta 1984 no había posibilidades de realizar las elecciones entre otras cosas por la inexistencia de padrones electorales. Incluso la Iglesia comienza en esos últimos tramos de la dictadura a ejercer presión realizando un tardío pedido de informes sobre la situación de los desaparecidos.

Esta presión ante un régimen que se descomponía lleva a que en octubre de 1983 se realicen las elecciones presidenciales que abrirían una nueva etapa democrática en el país. El triunfo del radicalismo lleva a Raúl Alfonsín al gobierno, al vencer al candidato presentado por el PJ, Italo Argentino Luder, un hombre cuya imagen parecía muy próxima al recuerdo del gobierno de Isabel Perón57.

El retorno a la democracia en el mes de diciembre de 1983, abriría el período democrático más largo de la historia argentina, que comenzaría con la revisión de lo actuado por los militares en temas de derechos humanos y el juzgamiento y condena de las juntas de gobierno en 1985. Pero aunque el poder militar estaba fuertemente debilitado en comparación con otros momentos históricos pretéritos, y la reconstrucción de la legitimidad de la democracia en pleno apogeo, las FF. AA. siguieron siendo un actor político durante toda la década del ochenta.

Los militares ya no tenían la capacidad de tutelar la democracia como lo habían hecho casi en forma continua al menos desde los años treinta, pero a pesar de ello pudieron mostrar suficiente capacidad de presión, a través de sucesivos levantamientos, para abrir la puerta a las leyes de Punto Final y Obediencia Debida (que el radicalismo promovió con el fin de frenar los juicios a los militares por violaciones a los derechos humanos y para que la responsabilidad por esos actos se limite a las cúpulas del poder militar). El tema seguirá abierto hasta los indultos firmados ya por el presidente Menem entre 1989 y 1990. Posteriormente, en 2003, el Congreso Nacional declarará la nulidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, y en 2006 la Cámara de Casación Penal declarará la inconstitucionalidad de los indultos presidenciales, por tratarse de delitos de lesa humanidad, medida ratificada por la Corte Suprema de Justicia en 2010.

aprueba en 1986 para evitar los juicios por violaciones a los derechos humanos, la que generó numerosos conflictos hasta el presente. Finalmente esa ley resulta derogada por el congreso en el año 2011.

55 Nos referimos a la segunda, pues la primera de ellas, organizada por las Madres de Plaza de Mayo se realiza a fines de 1981.

56 La convocatoria al paro fue realizada en forma conjunta por todos los gremios nucleados en la CGT Azopardo (más moderada), la CGT Brasil y los llamados “Gremios no alineados”. La huelga es presentada por los sindicatos como “un plebiscito contra la política económica y social” que muestra el “aislamiento total del poder militar”. Saúl Ubaldini declarará “el gobierno tiene una salida: irse”, en La Nación, 7 de diciembre de 1982.

57 Recordemos que Luder, como presidente provisional de la Cámara de Senadores, había ocupado la presidencia de la nación en forma interina en 1975, reemplazando a una enferma Isabel Perón.


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Los vaivenes económicos bajo el gobierno radical Si el discurso de campaña del radicalismo se estructuró sobre la realización de

ciertas promesas que la democracia iba a cumplir, entre ellas el combate a la inequidad social y a la pobreza, los resultados en esos terrenos distaron bastante de lo anunciado.

El complejo panorama económico interno y externo resultó lo suficientemente comprometido como para limitar cualquier intento de reasignación de recursos o de revisión de la estructura económica que se había consolidado durante la dictadura.

La crisis de la deuda ocupará la primera línea de preocupación del gobierno no sólo en el plano económico, sino también en el de las relaciones internacionales, a lo largo de todo el mandato presidencial.

Las tensas discusiones con los acreedores, y particularmente con los organismos financieros internacionales, el temor de éstos a la conformación de un club de países deudores que repudiara masivamente un endeudamiento cuestionable desde muchos puntos de vista, y que por ello bien podría contar entre sus responsables a los propios acreedores, fueron algunos de los temas del momento que tensaron las relaciones entre el gobierno y los mercados financieros internacionales58.

Por esa situación de conflicto y debilidad relativa, los primeros intentos de política económica “keynesiana” del gobierno Alfonsín fueron rápidamente abortados cuando las alternativas de financiamiento estatal se vieron complicadas por el peso de la crisis de la deuda. Múltiples presiones internas y externas hicieron naufragar esos ensayos y así, en 1985, se lanza un completo plan económico que tiene como objetivo resolver el problema de la inflación persistente. El nombre del plan será el mismo que el del nuevo signo monetario que se introduce en ese momento en reemplazo del peso: el Austral59.

Considerado un paquete de medidas heterodoxo, es decir, alejado de las recomendaciones habituales de los organismos financieros internacionales, el plan Austral buscó “quebrar la memoria inflacionaria” a través de un congelamiento de precios y salarios, la desindexación de la economía, el manejo del tipo del cambio y ciertos intentos por reducir el déficit fiscal.

A pesar del relativo éxito inicial del plan en la desaceleración de la inflación, el mismo se encontró a poco de andar con ciertos sectores opositores de peso. Entre ellos los exportadores rurales nucleados en la Sociedad Rural Argentina opuestos a los impuestos y retenciones a las exportaciones, ciertos sectores de empresarios en disconformidad con el congelamiento de precios y los sindicatos (en su mayoría opositores por ser peronistas) en reclamo de otra política salarial que no continuara con el sostenido proceso de deterioro de los ingresos de los trabajadores.

58 Aquí se podría mencionar la decisión del gobierno, sea por debilidad o por convicción, de no invocar

el carácter ilegal de buena parte de ese endeudamiento externo que significaba un insuperable condicionante de política económica por los enormes recursos fiscales que obligaba a destinar al cumplimiento de las obligaciones financieras. Recordemos que esa deuda había sido contraída por un gobierno de facto, y además, por el poder ejecutivo de ese gobierno no legítimo, cuando la Constitución Nacional establece que es facultad exclusiva del Legislativo el tratamiento de los temas de endeudamiento externo.

59 El Peso ley 18.188, que se implementa a comienzos de 1970, había sido reemplazado por el Peso Argentino a mediados de 1983. Esa moneda sólo dura dos años, hasta que comienza a circula el Austral en junio de 1985.


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Las presiones políticas llevaron a que el equipo económico encabezado por el ministro Juan Sourrouille realizara sucesivas y constantes reformas al plan original, atendiendo algunos de los reclamos de las corporaciones. En primer lugar se aligeró el control de precios que generaba problemas de abastecimiento promovidos por los empresarios renuentes a convalidar los valores sugeridos por el gobierno. También se pasó a un esquema de devaluaciones abandonando el tipo de cambio fijo que amenazaba la competitividad de las exportaciones locales.

El empeoramiento paulatino de la situación económica, en particular por el aumento del déficit fiscal y comercial y por el repunte de la inflación a medida que se relajaban los controles a los precios, comenzó a mostrar los límites de la experiencia llevando a una fuerte reorientación del plan lanzada en febrero de 1987 bajo el nombre de “australito”, en la que se combinaban ciertas políticas heterodoxas con otras más alineadas con las recetas propuestas por los “equipos técnicos” de los organismos internacionales de crédito60.

Un nuevo congelamiento de precios y salarios, sumado a restricciones en la política monetaria y ciertos intentos por poner en marcha un programa de privatizaciones y achicamiento del Estado acordado con el FMI, fueron algunos de los elementos centrales del nuevo plan.

A pesar de estos esfuerzos y del giro dado por la política económica, las consecuencias no fueron las esperadas y apenas cinco meses después se lanzó un nuevo paquete de medidas para combatir una inflación que ya para ese entonces era un problema que no respondía a las medidas oficiales.

En un clima que se enrarecía, con un fuerte aumento del descontento social

reflejado en un mayor número de huelgas y con la irrupción de ciertos sectores ligados a las FFAA que promovieron levantamientos militares como el de Semana Santa de ese año61, el gobierno no pudo sobrellevar un proceso de degradación que se aceleró luego de las elecciones de septiembre de 1987, en las que el amplio triunfo del peronismo le permite lograr la mayoría en el poder legislativo y un total de 16 gobernaciones provinciales, complicando fuertemente el panorama político que debía afrontar el oficialismo. La posición de debilidad se confirma cuando a comienzos de 1988 se produce el segundo levantamiento militar de los llamados “carapintadas”, encabezado nuevamente por Aldo Rico, que se sublevan en el regimiento 4 de Monte Caseros en Corrientes. Si bien el problema termina superado y su líder encarcelado, los frentes de

60 Al respecto, debemos notar que la penetración hegemónica de los supuestos neoclásicos y sus diversos

derivados en la academia, presentados como el proceso de formación de un saber económico estrictamente científico, recortando a la disciplina del campo de las ciencias sociales a fuerza de modelizaciones matemáticas diversas, llevará a que las propuestas teóricas ortodoxas no sean vistas como propuestas políticas, sino técnicas, o profesionales, y por ello poco sujetas a discusión. En este sentido, los staff de economistas del FMI, BM y otros organismos, formados por una elite burocrática internacionalizada, compuesta de graduados en prestigiosas universidades del norte, fueron considerados fuente de recomendaciones “técnicas” en muchos casos presentadas como transferencias de conocimientos.

61 Eduardo Rinesi sostendrá que estos hechos fueron un punto de inflexión en la transición democrática argentina, al reemplazar la política de movilización por la lógica del pacto secreto y los acuerdos entre elites, con el consecuente golpe a la legitimidad del gobierno. Al respecto, “Representatividad, legitimidad, hegemonía”, en La dinámica de la democracia, op. Cit. Sin dudas, el costo será pagado tanto por la democracia como por el radicalismo. Pocos años después, el bautizado “Pacto de Olivos” reavivará esa sensación.


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conflicto que se le presentan al gobierno se vuelven cada vez más complejos y numerosos62.

En el terreno económico la salida buscada vuelve a ser profundizar el cambio de rumbo. La moratoria en el pago de la deuda pública a partir de abril de 1988 es un claro síntoma de los apremios financieros del gobierno y la situación se muestra difícil de controlar con una inflación cercana al 400%. Ni siquiera los intentos por comenzar apresuradamente un plan de privatizaciones moderado (era la propuesta del ministro de Obras y Servicios Públicos Rodolfo Terragno para Aerolíneas Argentinas) logran frenar el acelerado deterioro de las variables macroeconómicas.

El último intento del gobierno será el conocido como Plan Primavera, en agosto de 1988, que significó una nueva devaluación y una política de precios concertados con ciertas corporaciones empresariales, aunque sin la participación de los agroexportadores. A fines de ese año un nuevo paquete de medidas para recomponer las cuentas fiscales se pone en marcha, con aumentos de impuestos y tarifas de los servicios públicos. A la oposición de los sindicatos se le sumó poco después, en febrero de 1989, la interrupción del compromiso de mantenimiento de precios asumido por la Unión Industrial Argentina y la Cámara Argentina de Comercio mientras los exportadores dejan de liquidar sus divisas en el BCRA. De este modo el plan antiinflacionario es herido de muerte y se suceden las renuncias de los ministros de economía63 al compás de un creciente desabastecimiento de alimentos, al que le siguen saqueos y un primer brote de hiperinflación, con una desocupación creciente y niveles de pobreza e indigencia desconocidos hasta ese momento en la historia reciente del país. En ese cuadro se llegó a las elecciones presidenciales de mayo de 1989.

Los orígenes del menemismo Volvamos un poco hacia atrás. La degradación de la situación económica había

llevado al triunfo del Justicialismo en las elecciones legislativas de 1987, donde obtiene más del 41% de los votos frente al 37% del oficialismo.

Esta elección, que debilitará considerablemente al gobierno, ya parece preanunciar lo que será la victoria del PJ en la presidencial de 1989, aunque aun restaba definir quien sería el candidato en esa ocasión. Aquí, la interna partidaria surgida de la autocrítica por las derrotas de 1983 y 1985, había llevado a un profundo replanteo dentro de esa fuerza, en especial con la irrupción de la corriente llamada “renovadora”, que ya desde 1984 anunciaba una democratización del partido como respuesta al reclamo que emitían las urnas. Con esta premisa el PJ organiza, por primera vez en su historia, una elección interna para definir sus candidaturas presidenciales, en la que enfrentarán dos listas integradas una por Carlos Menem y Eduardo Duhalde y la otra por Antonio Cafiero y José Manuel De la Sota, y que tendrá lugar en julio de 1988.

Si bien los cuatro integrantes que compiten tienen un origen en el movimiento renovador, Menem se acercará, ya desde 1987, a los sectores más ortodoxos del partido

62 En esta misma línea se encuentra el contrapunto con la Sociedad Rural Argentina que se produce en la

inauguración de la feria anual en Palermo, ese mismo año 1988. 63 Sourrouille es reemplazado por Juan Carlos Pugliese quien dura un mes y medio en el cargo,

reemplazado a su vez por Jesús Rodríguez entre mayo de 1989 y la entrega del gobierno en julio de ese año.


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(criticados desde la renovación), y en especial a los gremios nucleados en las “62 Organizaciones”.

Por ello el triunfo de la lista encabezada por el entonces gobernador de La Rioja, una provincia pobre y marginal que poco tenía para mostrar de “renovación” democrática, en un resultado que no estaba previsto por las encuestas incluso a pocas horas de la elección, fue visto en un primer momento con sorpresa y cierta desconfianza por parte de importantes sectores del poder económico. Un diario extranjero no dudaría en caracterizar a Menem como la expresión del retorno “del peronismo duro y nostálgico”64.

De este modo, una “antielite”65 gestada a la distancia de los grandes centros económicos y políticos del país y con escasos contactos internacionales, llega a ubicarse de forma casi imprevista en la cima del partido con mayores posibilidades electorales para ganar las elecciones presidenciales. Esta situación, en parte extraña pero también de cierta debilidad ante el creciente problema de gobernabilidad que evidencia el radicalismo, llevará al menemismo a realizar fuertes esfuerzos para establecer esos contactos inexistentes o precarios, pero percibidos como necesarios tanto para afrontar los costos de una campaña presidencial, como para desempeñar posteriormente el gobierno. Como veremos más adelante, la búsqueda de este encuentro, que debe haber sido mutua, explicará algunas decisiones políticas estratégicas que se tomarán desde el mismo momento de la asunción.

Paralelamente, el menemismo triunfante en la interna comienza a desarrollar su propio discurso electoral, en el que se combinarán importantes dosis de innovación política con algunas seleccionadas continuidades con los modos ensayados por el peronismo tradicional, lo que permitirá la recuperación de la imagen de un líder fuerte como conductor, y su configuración como el refundador de una nación que en este caso es presentada al borde del colapso por la crisis política-institucional y la hiperinflación. Basado en una apelación personalista en extremo (con el slogan electoral “síganme, no los voy a defraudar”) en el centro de la estrategia de captación de votos, y la búsqueda del contacto directo entre el líder y la masa (centrada en los permanentes desplazamientos electorales en el llamado menemóvil y los cierres de discurso con tono sentimental en los que no faltaban las frases “los abrazo sobre mi corazón”, “los bendigo a todos”, “los amo a todos”) el candidato intentó recrear cierta mística electoral tradicional pero también fuertemente innovadora.

64 Esto es lo que afirma el diario ABC de Madrid, citado por La Nación del día 9 de julio de 1988. Si la

renovación se presentaba como la democratización, el discurso de Menem resultó atractivo por autodefinirse como el de una “nueva política” realizada sin el aparato del partido, del que Cafiero era presidente. El estilo folclórico del candidato riojano terminó asumiendo la demanda de renovación del partido que el cafierismo había identificado, pero que no pudo representar en 1988. Esto significa, que en la disputa por ver quién encarnaba el verdadero cambio, la propuesta triunfadora logró capitalizar esa demanda no por la novedad de su discurso o de sus prácticas, sino por su origen periférico, visto como un cambio en las figuras que manejaban el partido. A pesar de ello, superada la interna, importantes figuras de la lista derrotada se sumarán al menemismo en puestos clave, como Carlos Corach o José Luis Manzano.

65 Ricardo Sidicaro define a la antielite como un conjunto de personas que “poseen aptitudes y vocación para la política pero que no cuentan con el reconocimiento y el prestigio suficiente como para ser aceptados en posiciones de cumbre por quienes ya ocupan los lugares “altos” o de mayor poder de decisión en el campo político” en Poder Político, Liberalismo económico y sectores populares en la Argentina 1989-1995, pág. 127.


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A esto se le sumaron las consignas de “salariazo” y “revolución productiva”, que contribuyeron a darle a la campaña electoral un discurso vago, que asumía compromisos poco precisos, pero que apuntaba a lograr el voto de los sectores más castigados por la crisis, en especial el de los trabajadores.

La imagen del candidato, como un caudillo provinciano admirador de Facundo Quiroga, completa un intento por mostrarse como una alternativa proveniente de los sectores más periféricos, postergados y perjudicados por la crisis económica y, en consecuencia, como la mejor herramienta de reinserción de esas masas en una sociedad que se mostraba cada vez más excluyente66. El menemismo juega también desde sus comienzos con la idea de una nueva política, del candidato outsider, aunque desde un partido político tradicional67. El desencanto generado por el radicalismo gobernante es leído como la clave para una política de no políticos, veta que el menemismo explotará sistemáticamente en lo que se ha llamado la “espectacularización” o “farandularización” de la política, que permitirá que diversos personajes conocidos por tener un pasado como deportistas, cantantes u otros, capitalicen ese nivel de reconocimiento público en el terreno político, presentándose como la “no política”68.

Esta fuerte construcción del liderazgo personal es lo que le permitió disciplinar al peronismo detrás de su proyecto y llevar adelante una política pragmática de “hechos consumados”. Como sostiene Daniel Campione, “Menem había reemplazado la doctrina peronista (desde ya flexible y ambigua) por un cubo de aire en el que luego podría caber casi cualquier política de gobierno”69. Eso es lo que le permitió realizar importantes y numerosas rupturas: el partido movimiento de masas es reemplazado por el partido aparato electoral donde el menemismo rápidamente logra tomar los cargos de relevancia en la estructura del PJ y desarticula a todas las líneas internas. Ya en el gobierno, promueve la fractura de la CGT y con ello desarticula en parte el peso de los sindicatos. Luego, consolida una alianza con los sectores liberales tradicionalmente antiperonistas.

Esas políticas son las que analizaremos en los próximos apartados.

66 Poco después de ganar las elecciones, la imagen del nuevo presidente comenzó un proceso de

transformación hasta dejar totalmente de lado el aspecto de caudillo de provincia y reemplazarlo por atuendos de grandes diseñadores internacionales y la constante labor de un cuestionado peluquero personal. De este modo, el menemismo consolida una tendencia que se extendía por toda la región: la política frívola, basada en la imagen antes que en el discurso.

67 Algunos comparan esta emergencia de Menem, como desde afuera de los núcleos tradicionales de la política, con lo sucedido con Alberto Fujimori en Perú o con Fernando Collor de Melo en Brasil (ambos terminaron sus mandatos en medio de escándalos por corrupción). Otros en cambio prefieren compararlo con el presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari por su inserción en un partido tradicional. Lo que sí es claro es que mucho de la innovación política que representa el menemismo en la Argentina, se parece a procesos que se dan en otros países latinoamericanos más o menos en el mismo momento. El resurgimiento del concepto de populismo en los años 90 busca dar cuenta del retorno de los liderazgos políticos fuertes en contextos de empobrecimiento general, pero también de debilitamiento de las estructuras político-partidarias tradicionales (por la informalización de la política y la individuación de los actores).

68 Este proceso, del que son claros emergentes personajes como Carlos Reutemann, o Ramón “Palito” Ortega encabezando una lista que se ha ido ampliando sostenidamente desde ese entonces, surge como una innovación en la política, consecuencia de la instalación de un discurso adverso a la política que el propio liberalismo fue construyendo como forma de deslegitimar la acción estatal.

69 En Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1999, op. cit pág. 21.


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Primeros intentos en el gobierno Las elecciones presidenciales de mayo de 1989, tal como se preveía, llevan al

triunfo a la fórmula justicialista Menem-Duhalde, que se impone con más del 47% de los votos frente al candidato radical Eduardo Angeloz, que obtiene el 38%.

La compleja situación política y económica del año 1989, a la que se le suma la derrota electoral, conducen rápidamente al derrumbe del gobierno de Alfonsín. El radicalismo termina pactando la entrega anticipada del mandato cinco meses antes de la fecha prevista.

La hiperinflación que significa entre otras cosas la pérdida de las referencias de precios y la desaparición de la moneda como equivalente general70, combinada con niveles de pobreza y desempleo crecientes, generan condiciones favorables para que se produzcan problemas de desabastecimiento y saqueos71. Ese clima de caos, en el que la disolución social era presentada como una alternativa posible, va a permitir el debilitamiento de todo tipo de oposición ante el proyecto menemista, que si bien no se encuentra plenamente definido desde el inicio, sí toma medidas contundentes.

Este no es punto menor, la experiencia de la hiperinflación modifica a la sociedad argentina en un grado difícil de minimizar. Se trata de una nueva forma de terror, ahora económico, construida sobre la incertidumbre extrema, donde toda proyección de futuro es imposible, y sólo queda presente continuo y vértigo. La hiperinflación arrastra a la sociedad hacia la pérdida de los lazos solidarios, a un clima de “sálvese quien pueda” que elimina la posibilidad de la acción política como construcción, abriendo la puerta para que el proyecto neoliberal se instale, esta vez sí, con el consenso que no había logrado en los sucesivos intentos desde mediados de los años setenta72.

Al acompañamiento del Partido Justicialista, rápidamente encolumnado detrás del nuevo líder salvo por pequeñas manifestaciones de resistencia73, se le suma la retirada del radicalismo que en su vertiente alfonsinista no estaba en condiciones de poner reparos luego del fracaso de su gobierno, mientras que el rumbo que tomaba la política de Menem parecía ajustarse cada vez más a las promesas electorales que había realizado el candidato radical Eduardo Angeloz pocos meses antes.

A esto se le sumaba la persistente retórica oficial que no hacía más que presentar al nuevo gobierno como el piloto desinteresado que había tenido que asumir en medio del

70 La inflación del año 1989 fue de casi el 5000% anual. 71 Habría dos olas de saqueos en este período: una entre mayo y julio de 1989 y otra posterior en febrero-

marzo de 1990. 72 Notemos que estos procesos hiperinflacionarios, con sus consecuencias disciplinantes, no son un

fenómeno exclusivo de la Argentina, sino que se verifican en otros países de la región. A modo de ejemplo, Brasil vive una situación similar y casi en paralelo (en 1990), lo que origina el primer plan de ajuste del gobierno de Collor de Melo. Al respecto Bresser Pereira (1991).

73 En líneas generales se puede afirmar que la discusión política dentro del partido se clausura. No hay debates ideológicos y tampoco se discuten políticas de gobierno, las que son cada vez más, gestadas desde fundaciones o centros de estudios privados y externos (entre ellos la Fundación Mediterránea ocupará un lugar central poco después). Los pocos opositores a las medidas propuestas deben romper con el partido, como sucede con el llamado “grupo de los 8”, compuesto por ese número de legisladores que formarán ya en 1993, el Frente Grande. Es interesante ver la diferencia entre la capacidad de Menem por asfixiar la mayor parte de los intentos de oposición dentro del PJ y la incapacidad de De la Rúa, su sucesor, para hacer lo mismo dentro de la UCR, como veremos más adelante.


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caos y el incendio social, y que tomaría cualquier tipo de decisión para evitar un mayor e irreversible deterioro. En este clima, la apelación presidencial a la ridícula metáfora médica de la “cirugía mayor sin anestesia” refleja el carácter dramático del momento al igual que la aceptación social de cualquier tipo de remedio.

El nuevo gobierno, con una fuerte necesidad de dar señales claras a los mercados y a los grupos económicos que aun guardaban cierta desconfianza frente a su pasado peronista y a la retórica de campaña de Menem, intenta dar un golpe de imagen en la conformación del primer gabinete. La elección de un representante del grupo Bunge y Born para encabezar el ministerio de economía va a ser una prueba indiscutible de la voluntad del nuevo presidente de alinearse con la cúspide del poder económico nacional74.

El llamado “Plan BB” (por el nombre del holding del que provenían los ministros75) buscó reducir drásticamente el gasto público y desregular la economía con el objetivo declarado de controlar la inflación sin generar recesión. Para ello se propusieron mecanismos de apoyo crediticio a las empresas que mantuvieran sus precios y una reducción de impuestos.

Si bien en un primer momento parecieron lograrse ciertos resultados, en pocos meses, hacia fines de 1989, la situación volvió a empeorar con un nuevo pico inflacionario.

Pero en esa segunda parte del año 1989 se aprueban dos leyes que serán la base jurídica de buena parte de las medidas de cambio estructural que adoptará posteriormente el menemismo. Nos referimos a la Ley de Reforma del Estado y a la Ley de Emergencia Económica76.

La primera de estas leyes (nº 23.696) abrirá la puerta a las privatizaciones. El propio texto legal lista una veintena de empresas públicas a privatizar, fundamentando la decisión en la carencia de recursos, la mala administración y la ineficiencia de las mismas.

La Ley de Emergencia Económica (nº 23.697) otorgaba facultades discrecionales al poder ejecutivo nacional para tomar medidas que permitan superar la crisis. Entre ellas suspendía subsidios y subvenciones, los regímenes de promoción industrial, avanzaba en la reforma de las funciones del BCRA y creaba un régimen penal para combatir la evasión fiscal y previsional. Además igualaba el trato al capital nacional y al extranjero eliminando el llamado “compre nacional”.

Pero el paso de los representantes de B&B por el ministerio de economía fue breve y a fines de 1989 el presidente decide poner a un hombre de su confianza en ese cargo: Erman González77.

74 En rigor, los dos primeros ministros de economía fueron hombres del grupo Bunge y Born. El primero

de ellos, Miguel Roig, murió a los pocos días de asumir y fue reemplazado por Néstor Rapanelli 75 Las numerosas empresas del grupo tenían en ese entonces como firma más emblemática a Molinos Río

de la Plata, una empresa fundada a comienzos del siglo XX, que sería vendida a Pérez Companc en el proceso de retirada de la empresa a fines de los años 90.

76 Ambas leyes fueron aprobadas rápidamente con el apoyo del radicalismo en el poder legislativo, visto que los representantes justicialistas que habían ganado la elección de 1989 y que le iban a dar la mayoría al PJ en las Cámaras, no asumirían hasta el mes de diciembre de ese año y que los acuerdos entre el PJ y la UCR previos a la entrega del mando preveían este apoyo sin restricciones en el poder legislativo.

77 En declaraciones televisivas pocos meses después, Menem reconocerá su desencanto con el grupo BB afirmando que “como consecuencia de la actitud de esos empresarios es que hemos apelado a un hombre criterioso, sencillo, humilde, que no es ningún master en economía, que no se especializó en Estados


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El rebrote inflacionario (la segunda hiperinflación) y una fuerte salida de capitales del país que generaron temor ante una posible corrida bancaria, preceden la puesta en marcha, los últimos días de diciembre de 1989, de un plan que terminará de ser anunciado el 1º de enero de 1990, y que será conocido como el Plan Bonex.

Este nuevo paquete de medidas económicas buscó reducir drásticamente la cantidad de moneda (australes) en poder del público, congelando los depósitos bancarios en plazos fijos superiores al millón de australes y canjeándolos por bonos externos del Estado argentino a un plazo de diez años (Bonex 89).

A partir de aquí el sentido de urgencia se volverá arrollador. La nueva experiencia hiperinflacionaria es presentada como la evidencia de que el camino del ajuste es único e incuestionable. Las leyes aprobadas dan espacio para que el ejecutivo ponga en marcha un severo plan de contracción del gasto público identificado como el gran responsable de los males económicos del país.

Entre las principales medidas del plan deben notarse el anuncio del inicio de las privatizaciones, la prohibición de todo llamado a licitación, adjudicación o compra de bienes en la administración pública central y en las empresas públicas y la restricción al retiro de los depósitos bancarios ya referida, que será una confiscación forzosa de los ahorros de los depositantes en las entidades bancarias78. Los anuncios se completaron con la declaración de un feriado bancario y cambiario.

“La economía” respondió con aumentos de precios79 y desabastecimiento en paralelo con la difusión de los primeros pasos tendientes a “racionalizar”80 Ferrocarriles Argentinos81, Entel y algunos bancos públicos como el Banade y el Banco Hipotecario Nacional. Los masivos licenciamientos de personal proseguirán con el delineamiento de un profundo plan que preveía la supresión de 122.000 agentes de la administración pública nacional, más el 40% del personal civil de las Fuerzas Armadas, en un lapso de tres años. A partir de allí, el gobierno comienza una suerte de carrera contra reloj para

Unidos y que está haciendo las cosas bien como lo hace el ministro González” citado en La Nación, 7 de febrero de 1990.

78 A diferencia de lo sucedido una década antes, en este caso los ahorristas sí se verán perjudicados por la medida que los obligaba a esperar diez años para rehacerse de sus depósitos. Sin embargo, esa crisis será menos importante que la del año 2001 como veremos más adelante. En principio podemos decir que con cierta regularidad el sistema financiero argentino sufrió colapsos diversos desde comienzos de los años 80. También podemos ver que a medida que el Estado fue perdiendo capacidad, las consecuencias de esas crisis recayeron cada vez con más fuerza sobre los depositantes más pequeños.

79 La inflación sólo del mes de enero de 1990 fue del 79,2%. 80 Notemos que los términos “racionalizar” o “modernizar” entre otros, son utilizados en forma

generalizada para calificar (con una inocultable valoración positiva) las innovaciones que se están produciendo. Lo mismo se produce en casi todos los países de la región que comienzan a implementar políticas similares.

81 Sin dudas Ferrocarriles Argentinos fue señalada insistentemente por el gobierno como el paradigma de empresa pública ineficiente y deficitaria. En esta línea deben leerse los diversos planes de “racionalización”, desde el decreto-plan 666/89 pasando por la asistencia del Banco Mundial al proceso de venta (el llamado Memorándum de entendimiento para la reestructuración de Ferrocarriles Argentinos que establecía la supervisión general del proceso por parte del banco). Luego de múltiples conflictos en especial con los gremios, que dieron lugar a la famosa sentencia de Menem “ramal que para, ramal que cierra”, la empresa comienza a ser concesionada en partes, comenzando por el estratégico ramal Rosario-Bahía Blanca que es entregado al consorcio Ferroexpreso Pampeano formado por una empresa privada norteamericana (Iowa Interstate Railroad) junto el grupo Techint, quienes superan a la oferta de la estatal española Renfe.


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mostrar su verdadera voluntad de ajuste, confiando en que sólo de ese modo podría recuperar la estabilidad.

La reforma del Estado presentada como una necesidad ineludible A pesar del fracaso del primer intento de delegar el manejo de las cuestiones

económicas en un grupo empresario como Bunge y Born, y de los límites que encontraba la gestión de Erman González82, podemos decir que los grandes objetivos de reforma y reducción del Estado y de desregulación de la economía se mantuvieron como guía de las acciones del gobierno, imprimiéndole a la gestión una orientación muy consistente con las propuestas neoliberales.

El “nuevo” diagnóstico reproducía en buena medida el que se venía gestando desde mediados de la década del setenta: el Estado argentino era el causante de la pobre performance económica nacional, de la inflación, y de los malos servicios públicos que no podía brindar en forma eficiente. También ese Estado era el centro de un esquema donde la ineficiencia y la corrupción generalizada gangrenaban el cuerpo social dilapidando recursos sociales escasos. Esto explicaba “el fracaso” (considerado un dato de la realidad dentro de esta lectura, por lo que no valía la pena su discusión), de un modelo regulador e interventor.

Por ello, la tarea asumida como impostergable era una vez más, como se había anunciado en 1976, lograr revertir el “rumbo de decadencia” nacional.

Si buscamos los argumentos teóricos de origen liberal con los que se fundamenta este proceso, aunque los mismos no necesariamente hayan sido explicitados en forma permanente, podemos encontrar al menos dos tipos de explicaciones. La primera, de corte cuasi filosófico, supone que el individuo es un actor egoísta y maximizador de su utilidad. A partir de ese punto de partida, la forma de agregación social no se puede basar en la solidaridad o la cooperación sino en la competencia, como lo promueve el mercado. Ese individuo que construye el liberalismo no puede involucrarse con lo público del mismo modo que lo hace con lo privado. Lo público como lo que es de todos parece no ser de nadie, de allí su fracaso y la necesidad declarada de reducir esos espacios en pos de lo privado, donde existe aquel que se beneficia con su desarrollo (el propietario) y por ello trabaja, se esfuerza y vela por su cuidado y crecimiento.

En este punto radica el origen de la afirmación de que lo público es ineficiente y lo privado eficiente. En el primero de los casos, lo que es de todos por definición, recibe menos compromiso que lo propio, y además, se ve postergado por los intereses individuales en forma constante, lo que lleva no sólo a que el incentivo para su desarrollo sea menor, sino a que la tendencia a la proliferación de prácticas negligentes se vea fomentado por esta misma lógica.

El segundo conjunto de argumentos es de origen económico. El Estado es ineficiente por ser un espacio público administrado con una lógica o racionalidad política: por ello resulta deficitario83. En consecuencia, o tiene una política monetaria activa para financiarse y en ese caso es responsable de la inflación, o se endeuda, aumentando la tasa de interés y en consecuencia generando el “efecto desplazamiento” de la inversión privada. De esta forma, se sostiene que el conjunto de la economía pierde eficiencia a

82 Bautizado “sup-Erman” por la prensa. 83 Hemos tratado este tema en otra parte. Ver Unzué (1996).


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medida que aumenta el rol del sector público, el que, por otra parte, crece a expensas de los privados. Este es un punto importante. El discurso liberal supone una suerte de juego de suma cero entre lo público y lo privado, a pesar de que esto no necesariamente es así. Además, tampoco advierte que el crecimiento de lo privado (el proceso de mercantilización de lo que antes era público) deja claros ganadores y perdedores en el camino84.

Sin embargo, y al amparo de ese discurso, el nuevo gobierno retomará, como ya había sucedido en 1976, y luego en los 80, en especial desde 1987, la idea de dar vuelta una página de la historia y “volver a la senda del progreso” dentro de una economía “libre”, desregulada y con un Estado reducido85.

Pero a diferencia de lo sucedido en los anteriores intentos, la coyuntura política y social del período 1989-1990 parecen más favorables a los cambios, permitiendo un sólido avance en un profundo proceso de reforma estructural de la economía argentina que dejará definitivamente atrás el modelo de desarrollo que el país había adoptado por lo menos desde la llegada del primer peronismo al poder.

Es este el camino que se emprende en el año 1990. Anunciado el plan Bonex, se ponen en marcha en forma acelerada los pasos hacia un amplio y veloz proceso de privatizaciones, desregulación de mercados y achicamiento del Estado.

La legitimación de las privatizaciones Esta suerte de blitzkrieg que son las privatizaciones argentinas, avanzan gracias a

una combinación de importantes apoyos y menos resistencias de las que se podría esperar, dados los evidentes costos que producían las decisiones (sobre lo que volveremos más adelante).

Dentro de los sustentos buscados y recibidos, habrá apoyos externos provistos por los Estados de ciertos países desarrollados, la banca internacional, y los principales organismos financieros internacionales, a lo que se le suman los apoyos locales. Esto

84 Es cierto que si el Estado deja de brindar un sistema de salud público eficiente y gratuito, aparecen las

empresas de medicina prepaga. Si el Estado deja de brindar una educación apropiada, aparecen las empresas que brindan el servicio educativo. Si el Estado no puede contener la inseguridad, florecen las empresas dedicadas a brindar seguridad privada. Ninguno de estos sectores tendría sentido si el sector público brindara servicios con la misma calidad en forma gratuita, porque nadie pagaría por obtener algo que está disponible sin tener que hacer ninguna erogación. Entonces la retirada del Estado ha permitido que todos esos sectores se desarrollen en el país en las últimas décadas, posibilitando la emergencia de las empresas de medicina prepaga, el aumento de la participación de las escuelas y universidades privadas o el muy fuerte crecimiento de las empresas de seguridad privada. Pero hay otro elemento a tener en cuenta. La remercantilización de esas áreas supone que el acceso a los bienes que se proveen en ellas está restringido para aquellos que no pueden pagarse esos servicios. De esta forma, los derechos de la ciudadanía, que en principio deberían ser iguales para todos, pasan a ser exclusivos para aquellos que triunfan en el mercado y por ello pueden pagar por esos servicios.

85 Es decir, siguiendo la lógica del discurso liberal que se reposiciona en el centro de la discusión política desde mediados de los años 70. No en vano el menemismo se identificará públicamente con algunas de las experiencias desarrolladas en los países centrales. Al respecto, Menem declara en una nota publicada en La Nación el 8/2/1990, “la señora Thatcher hizo lo mismo que nosotros pero en tres o cuatro años, y a ella le tuvieron paciencia”. Notemos que la libertad para este tipo de liberalismo, se reduce a la libertad de mercado, es decir, a la libertad para comprar y vender con la menor cantidad de restricciones posibles. Por ello la paradoja ya referida de que en plena dictadura se pueda apelar a un proyecto que pretendidamente buscaba “la libertad”.


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responde a los intereses concretos de ciertos sectores de la burguesía nacional, y del capital transnacional, que, como veremos luego, se beneficiarán con las ventas86.

Pero también habrá una necesidad de legitimar el proceso en la opinión pública y aquí los efectos sociales de la hiperinflación serán claves en la producción de la demanda de cambio y en la impugnación del Estado y de lo público. Este clima se verá profundizado al menos por dos procesos paralelos:

El primero es consecuencia de la decisión estratégica ya referida de suspender todo gasto estatal, sea inversión nueva o de mantenimiento, a partir de enero de 1990. La consecuencia será un rápido deterioro de la calidad de los servicios que proveían las empresas públicas, que rápidamente se convertirá en un terreno fértil para la demanda de privatización. Ante los problemas para comunicarse telefónicamente, los cortes de luz programados o imprevistos, la mala calidad de los transportes entre otras limitaciones, las respuestas tenderán a abrazar la esperanza de una gestión privada supuesta como más eficiente.

Pero hay otro elemento que suele y no debe pasar desapercibido: las primeras privatizaciones (para ser más precisos, concesiones) realizadas son las de los canales de televisión 13 y 11 entregados en enero de 199087, lo que presentaba un claro antecedente en el fallido intento de venta realizado por la dictadura militar en 1982.

La gran diferencia en 1989-1990, es que en esta oportunidad Menem decide modificar la llamada Ley Federal de Radiodifusión para permitir que las empresas propietarias de medios gráficos accedan al control de canales de televisión y radios88.

De esta forma, con la venta de los canales 13 y 11 de televisión, se abre una nueva etapa en la historia de los medios de comunicación en Argentina: la de los multimedios.

Evidentemente, la ley de radiodifusión de la dictadura no impedía la concentración de licencias en pocas manos para democratizar la circulación de información, sino porque comprendía el poder que la misma podía generar. La derogación de esta norma por parte del nuevo presidente, como consecuencia de la presión de las empresas interesadas, permitirá a partir de 1990, la paulatina conformación de grandes grupos periodísticos controlantes de diarios, canales de televisión y radios AM y FM, y que posteriormente también incursionarán en la distribución de señales de televisión, en la provisión de servicios de Internet y en la producción general de contenidos.

86 Procesos de privatización similares se producen en forma simultánea en toda la región, y en muchos

casos los compradores son las mismas empresas. Un caso particular es el de Uruguay, donde el gobierno de Luis Alberto Lacalle había logrado, en 1990, la aprobación de lo que se llamó la “Lay de empresas públicas”, que preveía un programa privatizador amplio. Los fuertes debates sobre el tema, en los que no faltaron la apelación a los resultados que estaba brindando la experiencia argentina en la materia, llevaron a que a raíz de un plebiscito ocurrido en diciembre de 1992, se terminen derogando numerosos artículos de esa ley, y frenando parte del plan de ventas.

87 Ciertos trabajos muy bien documentados suelen no considerar a estas ventas como el inicio del proceso privatizador bajo el menemismo. Esto podría ser producto del tamaño relativamente pequeño de ambas concesiones, lo que lleva a ver las ventas de Aerolíneas Argentinas y Entel como las primeras privatizaciones significativas (los leading case). Esta es la posición que encontramos, entre otros trabajos, en Thwaites Rey (2001 y 2003), o Svampa (2005). Nosotros sostendremos que la importancia simbólica de la transferencia de los canales de TV fue suficiente como para afirmar que el proceso privatizador se inicia con esas ventas.

88 Esta ley 22.285 es del 15 de septiembre de 1980, y lleva las firmas del presidente de facto Videla, de Martínez de Hoz, y otros ministros. En ella se establece que los medios deben entre otras cosas, “preservar la moral cristiana” y “difundir la información y prestar la colaboración que les sea requerida para satisfacer la necesidades de la seguridad nacional”.


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Pero lo que queremos decir es que la decisión del menemismo de conceder una modificación normativa tan demandada, y acto seguido, proceder a la privatización de los canales de televisión más importantes del país, debe ser vista en la misma línea que los otros gestos de la antielite política por lograr un acercamiento a los grupos identificados como significativos para el mantenimiento de la gobernabilidad.

La consecuencia primera será el claro rol que jugarán los medios de comunicación en la generación de un discurso favorable a las nuevas políticas y en especial a la de privatizaciones, oscilando entre el aplauso irrestricto a las ventas y su aceptación como un mal inevitable. En ambos casos, los medios más importantes terminarán acompañando el proceso, constituyéndose en otros actores internos que apoyaron las ventas89.

Pero esto no podía ser de otro modo pues en muchos casos no se trata de espectadores sino de actores parte e incluso de los primeros beneficiados por las privatizaciones como en el caso de Clarín90, que a partir de ese momento accede al control del canal 13 de televisión91.

Un breve análisis de la evolución de este grupo en los años posteriores a 1990

muestra que la combinación de privatizaciones y nuevo marco regulatorio, le permitirá conformar un enorme conglomerado de empresas controlantes de radios AM como Radio Mitre, FM como la 100, distribuidoras de TV por cable como Multicanal, canales de TV abierta como el mencionado Artear (canal 13), y participar en la agencia Diarios y Noticias, en Papel Prensa y en Cimeco –Compañía inversora en medios de comunicación- propietaria de diarios como La Voz del Interior o el Diario Los Andes (en los tres emprendimientos asociado con La Nación). Además el grupo reunió acciones en productoras como Pol-Ka, Patagonik film, distribuidoras satelitales como Direct TV Latin America, empresas de telefonía móvil como CTI Móvil y un amplio conjunto de otras empresas92. Pero la expansión no se detuvo allí, y pocos años después, el multimedios había incorporado numerosos diarios y revistas (entre ellos La Razón, Olé), había consolidado su posición dominante en la distribución de TV por cable (con la fusión entre Multicanal y Cablevisión), se había extendido como proveedor de Internet con Fibertel, y había incorporado múltiples canales de TV abierta del interior del país, y editoriales de textos entre otros negocios.

Este no es el único ejemplo de grupos multimediales formados desde los 90 y beneficiados con las privatizaciones. Telefónica de Argentina fundó el suyo llegando a

89 Sobre el discurso de los medios referido a las ventas Romé, Natalia y Unzué, Martín (2007) “Política y

comunicación. Estudio de caso: el tratamiento del proceso privatizador en la prensa gráfica argentina, 1990-1991” en Boletín de la Biblioteca del Congreso de la Nación n°123, Buenos Aires.

90 Es cierto que esto supone que existe una línea editorial definida al interior de cada uno de los medios. Sobre este punto hemos trabajado en el proyecto Ubacyt D403 “Formas de legitimación del proceso de privatizaciones, el rol de la prensa gráfica en los años 1990-1991”.

91 La transferencia es tapa del diario Clarín el día 12/1/1990 y la nota afirma que “esta primera privatización se ha realizado en tiempo récord mediante un proceso muy bien llevado” (…) “con este nuevo paso se consolidará la política de privatización de ondas de radio y televisión en procura de su modernización y, a la vez, para aliviar al tesoro nacional de pesados déficits agigantados con el paso de los últimos años”.

92 También existieron versiones de que el grupo habría controlado el diario Página/12, como se afirma en Le Monde Diplomatique, junio 2003.


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controlar o tener participación accionaria relevante en Telefé (canal 11), Radio Continental, Sprayette, Unifón (luego Movistar), Terra, Deremate, entre otras empresas93.

También el Grupo Uno (o Vila-Manzano) reunió señales de Tv como América (supuestamente este canal incorporó posteriormente la participación de Francisco de Narváez), a lo que se le suman numerosos canales de Tv en el interior, diarios como el Diario Uno en Mendoza, La Capital de Rosario, y otras empresas.

Lo que queda claro, más allá de lo dinámico de las constantes fusiones, cambios de mano y adquisiciones que no permiten una clara identificación de los verdaderos propietarios de los medios94 es que el crecimiento de estos grupos ha sido muy relevante, constituyéndolos en actores políticos significativos por casi dos décadas, y que ese proceso se inició con las primeras privatizaciones. Esos multimedios conformarán un conglomerado informativo que en líneas generales alimentará la imagen positiva de todo el proceso de venta de empresas estatales.

En cuanto al plan de privatizaciones, concesionados los canales de televisión, el

mismo continuará con la venta de Aerolíneas Argentinas y Entel, la empresa nacional de telecomunicaciones. La selección de éstas como “caso testigo” será, según Thwaites Rey, producto del aparente atractivo de las mismas para los inversores internacionales. En el primer caso por ser una empresa “con altos niveles de eficiencia” y en el segundo por tratarse de un monopolio en un área con fuerte potencialidad y que se encontraba en pleno proceso de cambio tecnológico95.

93 La agresiva expansión de este grupo continuó en el año 2004 con las negociaciones para la adquisición

a nivel latinoamericano de las filiales de BellSouth (Movicom en Argentina). Con ello la empresa empezó a controlar el 50% del mercado de telefonía celular en el país. En los últimos años, son cuatro los operadores de telefonía celular que controlan el mercado, y dos de ellos son producto directo del proceso privatizador iniciado en 1990 (Personal ligada a Telecom y Movistar a Telefónica), a lo que se le sumó posteriormente la mencionada CTI vinculada a Clarín, luego devenida Claro con el ingreso de capitales mexicanos en la empresa.

94 La dificultad para conocer a los propietarios de los medios se ha acentuado por el alto nivel de fusiones y transferencias de acciones, a punto tal que las autoridades regulatorias no tienen verdadera constancia de quienes son los propietarios de los medios masivos de comunicación, lo que dificulta ciertas tareas vinculadas a la aplicación de la ley de servicios de comunicación audiovisual (ley nº 26.522). Un ejemplo claro ha sido la dificultad para corroborar o no la propiedad del canal América por parte de Francisco de Narváez. Del mismo modo, personajes como Daniel Hadad o Marcelo Tinelli han participado en la propiedad de diversos medios, con resultados y continuidades diversas. El primero de ellos estuvo vinculado a Radio 10, canal 9, FM Mega e Infobae, mientras el segundo llegó a alcanzar la concesión de las frecuencias de radio del Plata a fines de 2003, mientras se concentraba en la producción de contenidos. También podemos destacar la formación de grupos de medios vinculados a personajes del mundo político como en el caso ya referido del grupo Vila-Manzano, o el grupo encabezado por Alberto Pierri (canal 26 y Telecentro), seguido por una gran cantidad de medios provinciales en manos de elites locales, y la emergencia, a partir de la segunda mitad de la década del 2000, de una serie de medios que estarían vinculados a figuras políticas próximas al gobierno.

95 Thwaites Rey, Mabel, Ajuste estructural y privatizaciones en la Argentina de los 90, tesis de doctorado defendida en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, mimeo pág. 95.


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Los casos “testigos” de Aerolíneas Argentinas y Entel A modo de ejemplo podemos analizar brevemente el proceso que conduce a la

venta de Aerolíneas Argentinas, sin dudas uno de los más cuestionados tanto por el modo en que es llevado adelante como por sus posteriores consecuencias.

La premura del gobierno por realizar la privatización, anunciada en enero de 1990 como una tarea a emprenderse en forma inmediata, debió superar la inicial desconfianza y la dificultad para lograr cierta convocatoria a posibles inversores privados. Esto se reflejó en el sorprendente hecho de que sólo un consorcio integrado por Iberia, (la compañía aérea estatal española) y Cielos del Sur (empresa local dueña de Austral e interesada en quedarse con el cuasi-monopolio de los vuelos de cabotaje) haya terminado mostrando interés concreto por la compra de la aerolínea, siendo éstos los únicos que llegaron a presentar una oferta por la empresa96.

Los incumplimientos en relación a lo fijado en los pliegos de licitación no se hicieron esperar. En vez de los pagos acordados, el grupo “inversor” ofreció un mecanismo de ingeniería financiera que consistía en vender ciertos activos de la empresa y luego tomarlos en leasing. Con el dinero de las ventas más créditos tomados con los activos restantes como garantía, se buscaba hacer frente a los pagos al Estado argentino. Esto significaba que el consorcio ganador no arriesgaba capital, pues compraba la empresa con el producto de la venta de los activos de la misma o utilizándolos como garantía de créditos (en especial los aviones, simuladores de vuelo, e inmuebles de oficinas comerciales en el país y en el exterior)97.

La consecuencia obvia fue la descapitalización y el endeudamiento de una empresa que era vendida para que reciba una inyección de capitales, a pesar de que sus resultados operativos habían sido positivos a finales de los años 80.

Por otra parte, el plan de pagos con el que los compradores se hacían de la empresa, suponía una serie de cuotas semestrales a pagarse recién a los cinco años de la fecha de venta y con cinco años de gracia, lo que atentaba contra la supuesta urgencia económica del Estado nacional de hacerse de efectivo, que también era invocada como una razón de peso para la venta.

Los numerosos incumplimientos que debieron llevar a la anulación de la adjudicación98 dieron origen a una empresa que no contó con los aportes de capital que

96 La existencia de algunos planteos jurídicos amenazaba con abortar la venta, lo que se resolvió con el

paso de la causa a la Corte Suprema de Justicia a través del recurso al per saltum. La Corte, que había sido ampliada a nueve miembros por el presidente, comenzó de esta forma a convalidar las acciones del ejecutivo y a funcionar con lo que la prensa mucho después llamó “la mayoría automática” a favor del PEN.

97 Hay varias especulaciones sobre los motivos de esta modalidad. La primera es la acusación que se realizó desde ciertos sectores del Congreso Nacional, donde se intentó sin éxito suspender la venta argumentando la falta de solvencia de los compradores. La segunda interpretación sostiene que se trató de una acción deliberada para evitar poner capital en un momento donde todavía se temía que las privatizaciones fuesen anuladas en algún momento.

98 Evidentemente, el Poder Ejecutivo se resistía a asumir el fracaso de esta privatización, y por ello, no se podía esperar que sea éste el que decida suspender la venta a pesar de la falta de pago de 130 millones de dólares por parte del grupo oferente. Pero no sólo el PEN no suspendió una maniobra que convalidaba violaciones múltiples al pliego de licitación, sino que actuó para evitar que los otros poderes lo hagan. El Ministerio de Obras y Servicios Públicos maniobró frente a las presiones del Legislativo que amenazaban


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requería para poder funcionar y que en buena medida habían sido invocados como principal argumento privatizador, lo que llevó a la pregunta sobre la capacidad del comprador para hacer frente a las necesidades de AA99. La quiebra de la empresa Iberia en 1994 y la transferencia de sus activos a una sociedad del Estado español (la SEPI) acentuará los problemas de su controlada argentina. A su turno, Iberia será privatizada por el gobierno español en el año 2001, ingresando el grupo Marsans al manejo de Aerolíneas. La crisis argentina de ese año y los sucesos internacionales, más numerosos inconvenientes en la administración de la empresa, terminarán de darle un fuerte golpe a la compañía, que queda al borde de la desaparición, con importantes costos económicos y políticos para el Estado argentino, que había quedado con un 5% residual del capital accionario, pero también para los trabajadores de la empresa y para los usuarios, en especial aquellos de vuelos de cabotaje en donde la posición dominante de la empresa era amplia. La precaria situación de la firma, siempre al borde de la quiebra, y dependiente de diversos subsidios del Estado argentino, terminarán llevando a un lento proceso de reestatización, iniciado a mediados del año 2008.

Pero los elementos irregulares que abundan en esa privatización también se pueden

encontrar en la de Entel, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones fundada en el año 1948, y vendida en paralelo con Aerolíneas Argentinas.

La mayor dimensión de esta empresa hace que sea el caso más emblemático del mal manejo y los perjuicios ocasionados por procesos de privatización realizados en forma desordenada y mal planificada.

En Entel encontramos también un buen ejemplo de una venta en la que el Estado no tomó las previsiones suficientes para diseñar los pliegos de licitación y los marcos regulatorios con los que se brindaría el servicio, en forma previa al inicio del proceso de venta.

Por ello, la superposición de todas las etapas de la privatización (volveremos sobre este punto) será una oportunidad única para que los compradores, contando con la debilidad y la urgencia del gobierno, se muestren como muy activos participantes en la definición de las condiciones de venta y funcionamiento, lo que les permitirá lograr condiciones de rentabilidad extraordinarias.

Entrando en los hechos, luego de fuertes disputas internas entre funcionarios del gobierno, particularmente entre la interventora en Entel María Julia Alsogaray100, el Ministro de Obras y Servicios Públicos Roberto Dromi, otros funcionarios del área de comunicaciones e incluso legisladores oficialistas, el gobierno decide dividir al país en

con abortar el proceso, y la Corte Suprema de Justicia recientemente reformada, y con una mayoría que cierta prensa ya sindicaba como adepta al menemismo, acudió a un recurso de dudosa legalidad (el llamado per saltum) para pedir una causa en la que un tribunal inferior estaba por fallar en contra de la venta.

99 Recordemos que Iberia había desarrollado una política de expansión en la región latinoamericana, participado en otras privatizaciones como la de la empresa Viasa de Venezuela y comprando la aerolínea privada chilena Ladeco, en todos los casos con resultados catastróficos. Ladeco termina siendo vendida a Lan en 1997. Viasa desaparece ese mismo año y Aerolíneas Argentinas entra en convocatoria de acreedores en 2001.

100 Esta funcionaria, emblemática tanto por los múltiples cargos desempeñados durante el gobierno de Menem como por simbolizar la alianza del Justicialismo gobernante con el liberalismo de la Ucede (partido encabezado por su padre, Alvaro Alzogaray), terminará varios años después, en 2004, condenada por enriquecimiento ilícito.


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dos grandes regiones geográficas no superpuestas en las que operarían las empresas privadas adquirentes.

De esta forma, y como principal atractivo para los compradores, se mantenía el monopolio de la provisión del servicio telefónico por un plazo de diez años101 a pesar de la ausencia de razones técnicas para esto, pues el estado de la tecnología permitía y permite plenamente la provisión del servicio telefónico en forma competitiva102.

De poco sirvieron los argumentos que se referían a una forma de “competencia por comparación” para disimular la situación. Si el eje de los intentos por legitimar la privatización de la empresa había sido desde fines de los años 80, su ineficiencia por abuso de posición monopólica, la privatización renunciaba a alterar esa situación, dejando a los usuarios presos de una única empresa en el norte o en el sur del país.

Este punto es muy importante porque tanto en la venta de Aerolíneas como en la de Entel no se trataba de monopolios “naturales” como sí podría ser el caso en el servicio de agua y cloacas, electricidad o en el de la distribución del gas. Esto quiere decir, que en esos casos se podría haber diseñado la privatización de forma tal que no quedasen los usuarios sujetos a un único proveedor, lo que permite deducir que hubo una decisión concreta de crear o mantener monopolios por lo menos en el área de las telecomunicaciones, para hacer las privatizaciones más “apetecibles” para el capital privado.

Como ya hemos sostenido en otra parte103, la formación de monopolios genera un oferente precio-decisor, que al no estar sometido a la competencia, maximiza su utilidad a expensas de los consumidores. La asimetría entre el oferente único y los usuarios individuales es tan grande, que el primero puede aumentar sus precios sin perjuicios, más cuando la demanda se muestra relativamente inelástica. A esto se le suma que existe una fuerte asimetría entre la información (económica y técnica) que maneja el monopolista y la que recibe el cliente, por lo que este último acentúa su situación de indefensión, quedando a merced de abusos constantes de los que en numerosos casos ni siquiera puede tomar conciencia.

En ese caso cabría esperar la acción reguladora del sector público que, como veremos más adelante, ha sido casi inexistente en el proceso que estamos tratando.

Como ejemplos de esto podemos decir que tanto los pliegos de licitación de la privatización como el marco regulatorio que operaría para las empresas de teléfonos, cerraban el acceso de otras empresas a los llamados “mercados asociados” como la telefonía satelital, el télex y luego la telefonía celular, donde se crearon empresas cuyos propietarios iban a ser los adjudicatarios de las zonas norte y sur en las que se dividía a Entel104.

101 En realidad, el plazo era de siete años con otros tres de prórroga si las empresas cumplían una serie de

inversiones que por su cuantía permitían descontar que el monopolio se mantendría por una década. 102 A modo de ejemplo, en la privatización de la empresa estatal de teléfonos en Brasil, llevada adelante

en 1998, se estableció que el período de monopolio en las llamadas interurbanas sería de sólo un año. 103 En nuestro trabajo “Ciudadano o Consumidor, el problema de la legitimación de los entes

reguladores”, en Estado y Sociedad, op. cit. 104 Las empresas serían Telintar, Startel y Movistar (luego Miniphone). El marco regulatorio al permitir

que las empresas de telefonía básica accedieran a controlar esos mercados asociados, creó una barrera para el ingreso de otras empresas competidoras que podrían haber iniciado sus actividades en esos segmentos para luego proveer la telefonía básica.


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También podemos sostener que la privatización de Entel es un claro ejemplo de una ausencia de independencia por parte del Estado frente a las demandas de los interesados en participar en la venta de sus empresas.

Los pliegos de licitación fueron modificados numerosas veces para dar lugar a demandas de las compañías potencialmente compradoras, entre ellas las de la Bell Atlantic105. A pesar de ello, esta empresa termina desistiendo de participar de la privatización en forma abrupta y cuando todo hacía pensar que Entel sería entregada a Telefónica de España y Bell Atlantic. La retirada de la empresa norteamericana a fines de septiembre de 1990 hace tambalear la privatización y lleva a que en un breve plazo se opte por Stet-France Cable et Radio (filial de France Telecom) como alternativa, que era el tercer grupo que había ofertado y el que había realizado la peor de las ofertas106. Allí empieza un febril mes de negociaciones en el que se define “la letra chica” de la privatización, y donde la debilidad del gobierno es extrema ante la falta de compradores alternativos, lo que repite lo sucedido en el caso de Aerolíneas.

Es que la deserción de otro de los interesados hubiese dejado desierta la venta y significado un estrepitoso fracaso al plan privatizador, eje central del programa económico en marcha.

La conciencia de ello permitió la fuerte presión de las empresas para lograr importantes beneficios, entre ellos los incrementos tarifarios107 que pusieron al gobierno en aprietos, obligándolo a asumir parte de esos aumentos por la vía de la eliminación de un impuesto destinado al sistema previsional que estaba integrado a la tarifa de Entel y que aportaba entre 15 y 20 millones de dólares mensuales utilizados para el pago de jubilaciones (es decir, que esta privatización contribuyó a desfinanciar al sistema jubilatorio).

Esto significa que en la venta de Entel se combinan varios factores perjudiciales para los intereses del Estado argentino, de los trabajadores telefónicos y de los usuarios. Sólo mencionaremos algunos:

En primer lugar, el precio de venta de la empresa, sin dudas menor al que se habría podido esperar en vista de los activos de la misma, de su condición monopólica, y de la rentabilidad garantizada por las elevadas tarifas y el saneamiento de las deudas.

105 Diversas versiones periodísticas dan cuenta del interés mostrado por la interventora de ENTEL en la

participación de la Bell. Incluso un cuestionado viaje a los Estados Unidos habría tenido como objetivo favorecer a esta empresa. A pesar de ello, los disensos entre Alsogaray y el ministro Dromi también habrían existido en este punto. El ministro se habría mostrado inflexible con la Bell y ello la terminó de sacar de la competencia. Tanto M. Thwaites Rey por un lado, como E. Basualdo y D. Azpiazu por otro, sostienen que en esa decisión también jugó un papel importante la ausencia de un socio local de peso en el consorcio formado por la Bell y el Manufacturer´s Hannover. Estas lecturas llevan a ver el peso político de los GG.EE. locales a la hora de orientar las acciones del Estado argentino.

106 Es tal el desconcierto que crea la deserción de Bell Atlantic (a la que incluso se le habían dado prórrogas para que resuelva su “problema financiero”) que el propio presidente Menem no encontrando otra alternativa llegó a declarar que le podrían dar toda Entel a Telefónica de España (La Nación, 30/9/1990). A fin de cuentas, las mejores ofertas económicas por las dos zonas habían sido realizadas por Telefónica, mientras que el grupo liderado por la italiana Stet y la francesa Telecom había ofertado 208 millones de dólares menos por la zona norte.

107 La reducción de los pulsos libres fue el mecanismo preferido para aumentar las tarifas desde el momento de la transferencia, en especial por su carácter más ambiguo e indirecto y a pesar de los reiterados e importantes aumentos que ya había registrado el valor del pulso a lo largo de todo el año 1990.


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La discusión poco saldada sobre las formas de valuar la empresa, sumada a la falta de datos claves sobre su estructura de costos en parte por la ausencia parcial de balances en varios ejercicios, evitaron el establecimiento de un valor confiable contra el cual comparar las ofertas108.

Lo que sí resulta claro es que se buscaba que el precio no alejara a los pocos interesados, para lo que se fijó un valor total de 214 millones de dólares en efectivo, y el resto en títulos públicos. La empresa que ofertara más títulos sería la ganadora.

El resultado fue que las empresas compradoras pagaron los 214 millones solicitados, más 390 millones en cuotas, y títulos aceptados a un valor nominal de 5029 millones pero con un valor de mercado de 1257 millones, por el 60% de las acciones de la empresa, por lo que el Estado nacional resignaba no sólo tiempo para hacerse del dinero de la venta por las cuotas, sino también efectivo, al aceptar que la parte mayoritaria del pago se realice en títulos públicos.

Esto significa que si la venta se había justificado en parte por la urgencia fiscal del Estado argentino, la privatización no era una solución a ese problema, al no generar ingresos significativos en efectivo.

La privatización no terminó allí. El resto de las acciones llamadas de clase B, por no dar lugar a la designación de representantes en el directorio de la empresa, se ofrecieron en el mercado de valores, vendiéndose una parte a minoristas en el país y otra en el exterior. El análisis del precio de venta de las mismas es un indicador claro del bajo valor que pagaron los compradores controlantes por la empresa109.

En segundo lugar, si bien el decreto que inicia la privatización establecía que se mantendrían los convenios colectivos de trabajo de Entel, esto no se cumplió. La privatización significó la revisión de los mismos, eliminando ajustes salariales, viáticos y otros beneficios e incorporando diversas formas de flexibilización laboral, en particular la polivalencia. También se produjeron numerosos despidos de empleados de Entel, corriendo el Estado con los costos de buena parte de las indemnizaciones correspondientes. La empresa poseía 47.000 empleados antes del inicio del proceso de venta, número que se reduce a 41.000 en 1990 y que vuelve a caer a 35.000 en los meses posteriores a la privatización. Walter y Senén González afirman que entre 1988 y 1994 se redujo el personal de las empresas telefónicas en unas 15.000 personas, casi el 30% de la dotación histórica110. En cuanto a los planes de retiro voluntario para adecuar las plantas de personal a lo que las empresas privadas consideraban óptimo, los mismos autores estiman que se produjeron 13.640 retiros de este tipo entre noviembre de 1990 y marzo de 1994.

108 Hay numerosa prueba de las divergencias entre los propios funcionarios a cargo de la privatización,

referidas a valor de la compañía e incluso sobre la importancia o no de este tema. Algunas estimaciones realizadas por el Banade y por consultoras privadas sostuvieron que ENTEL tenía activos por unos 3.000 millones de dólares. La poca claridad sobre el valor de la empresa clausuró el debate en torno al precio pagado por los compradores, alejando las sospechas de lo que en cierto momento se vio como “un remate de las joyas de la abuela”.

109 El llamado “capitalismo popular de mercado” pregonado por el presidente, buscaba vender algunas acciones de estas empresas en la bolsa de valores, con el fin de que sean pequeños usuarios los que puedan acceder a una parte minoritaria del capital accionario de la empresa. Las ganancias realizadas por estos pequeños ahorristas fueron importantes (20% de ganancia entre el momento de compra y el primer día de cotización y otro 20% en los primeros sesenta días de cotización) fortaleciendo el clima favorable a las privatizaciones entre la reducida porción de la población beneficiada.

110 En Walter y Senén González (1998), op. cit. Pág. 50 y ss.


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Esta reestructuración en la medida en que fue afrontada por el Estado nacional, significó un aumento del endeudamiento público argentino, en particular a partir de créditos del Banco Mundial destinados a ese fin, pero también, contribuyó a la generación del problema del desempleo, que como veremos luego, se volverá significativo a partir de 1995.

En tercer lugar, también podemos decir que los usuarios también resultaron perjudicados al verse obligados a aceptar tarifas telefónicas mucho más elevadas de lo que hubiese sido esperable para que las empresas sean rentables y brinden un buen servicio. A modo de ejemplo, el precio para la conexión de una nueva línea es fijado en 1500 dólares en 1990, un valor similar al que se cobraba en el “mercado negro” para lograr una línea telefónica sin demoras antes de la privatización, y muy superior a los 200 dólares que cobraba Telefónica de España en ese entonces en su país por la instalación de una línea. Esto muestra que los precios que terminaron pagando los usuarios argentinos fueron determinados con independencia de los costos reales111. Como sostuvo el presidente de Telefónica de España: “Argentina es un país de riesgo y eso da un margen de beneficio mayor. No es como invertir en una empresa del Japón. Nosotros venimos a hacer dinero…”112.

Pero no sólo se produjo un aumento de la tarifa por el incremento del valor del pulso, sino que se agregaron muchas otras modificaciones que contribuyeron a incrementar los ingresos de las empresas, entre ellas, la ya mencionada reducción de los pulsos telefónicos libres incluidos en el abono mensual, la reducción de la duración de los pulsos, cambios en las zonificaciones para establecer el valor de las llamadas interurbanas, aumentos de precios en las llamadas internacionales y demás.

Esta convalidación del aumento de las tarifas también significó un fuerte incremento de las erogaciones del Estado en servicio telefónico. Este punto no suele ser tenido en cuenta, pero como ya hemos sostenido, el sector público en sus diversos niveles (nacional, provincial y municipal) es el mayor cliente de las empresas de teléfonos, con lo que los incrementos de las tarifas en términos reales significaron un fuerte aumento del gasto en este rubro.

En cuarto lugar, el Estado asumió importantes deudas en el momento de la transferencia y en paralelo se desfinanció por la eliminación del tributo para el sistema previsional. Los más de 2.200 millones de dólares de deuda de Entel (contraída en sus tres cuartas partes pocos meses antes de la venta a pesar de lo dispuesto por el plan de enero de 1990) estaban formados en buena parte por deuda de corto plazo con proveedores que lograron realizar importantes y cuestionadas ventas de insumos a una empresa que se estaba liquidando. De este modo, si las privatizaciones se justificaron como un medio para reducir el endeudamiento público, lo que se puede ver es que este se incrementó, tanto por los créditos tomados para reestructurar a las empresas como por la absorción de sus pasivos por parte del Estado nacional.

Si bien es cierto que el final de la privatización de Entel no fue similar al de Aerolíneas Argentinas, caben pocas dudas que la factura por la forma que toma la venta, no fue menos abultada.

111 En este ejemplo un usuario argentino debía pagar 7,5 veces más que uno español a la misma empresa

por el mismo producto. 112 Entrevista a Cándido Velásquez, La Nación 9/11/1990.


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Las privatizaciones como eje de la reforma del Estado: las promesas incumplidas

Revisados brevemente estos dos ejemplos, la pregunta que resulta es ¿por qué las

privatizaciones se llevaron delante de este modo y con tan poca oposición? La respuesta se encuentra en la solidez de un sofisticado discurso legitimante

construido a lo largo de muchos años, que sostuvo al proceso de ventas como elemento central de la reforma del Estado a partir de una amplia batería de argumentos justificantes que se fueron exponiendo e instalando, aunque encontrando condiciones particularmente propicias desde finales de los años 80.

El primero de esos argumentos fue el de la fuerte ineficiencia de las empresas públicas.

Su carácter público, su mal manejo administrativo, el exceso de personal, la poca capacidad de inversión, sumado a otros males considerados inherentes a su condición de estatal (abundancia de gestiones políticas, falta de profesionalismo, desvío de fondos y corrupción, y la constante referencia mediática a los empleados “ñoquis” entre otras cosas113) constituyeron algunos de los argumentos recurrentes con los que se legitimó el proceso de privatizaciones, asociado a un esfuerzo de “racionalización”o “modernización” de esos ámbitos.

En segundo lugar, se consideró que el permanente déficit fiscal de las cuentas públicas nacionales tenía como principal causa, el mal funcionamiento de esas empresas estatales114.

Como consecuencia de ello, la venta de las mismas era la piedra angular de un proceso “virtuoso” en el que, el Estado se deshacía de esos focos de déficit, pero al mismo tiempo, lograba ingresos extraordinarios como resultado de las ventas, los que podían ser utilizados, entre otras cosas, para reducir su endeudamiento hasta llevarlo a niveles “tolerables”.

Esto significaba que el “nuevo Estado” que se originaría al fin del proceso debería encontrarse saneado, depurado de sus fuentes crónicas de gasto y por ello, capaz de concentrarse en brindar servicios más eficiente y con más recursos en las funciones consideradas indelegables, como salud, educación, justicia y seguridad115.

Pero los beneficios no se detenían allí. El Estado reformado generaría las condiciones para resolver el constante problema del endeudamiento público fundamentalmente a partir de la aceptación de títulos de la deuda externa como parte de pago por las empresas en venta.

En tercer lugar, esas empresas privatizadas, no sólo dejarían de alimentar el gasto público, sino que le generarían nuevos ingresos al fisco sea por impuestos (entre ellos

113 El uso del término se generalizó fuertemente en los años 90, a tal punto que la Real Academia

Española incorporó la acepción “ñoqui” como una modalidad argentina que significa “empleado público que asiste al lugar de trabajo sólo en fecha de cobro”. Evidentemente, esto parece suponer que eso no sucede en el ámbito privado…

114 En este punto la intencionalidad del discurso privatizador es clara, pues no todas las empresas eran deficitarias y/o ineficientes.

115 Por lo menos éstas eran las funciones que gran parte del discurso liberal consideraba propias de un Estado. Recordemos que a pesar de los desarrollos teóricos de pensadores como Robert Nozick, el liberalismo siempre conservó una indisoluble diferencia con el ideal anarquista de la desaparición del Estado y pregonó la necesidad de un Estado aunque “mínimo” y con escasa intervención en los mercados.


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impuestos a las ganancias) y por el efecto reactivante sobre el conjunto de la economía que generarían las fuertes inversiones que se esperaba que realizaran los nuevos propietarios. Este último punto resulta central. El supuesto de que el Estado ya no está en condiciones de garantizar la infraestructura mínima necesaria para que existan redes de energía, comunicaciones, puertos, rutas y otros lleva a considerar que la acción de los privados (por su supuesta capacidad de inversión) va a generar una nueva estructura productiva que permitirá el asentamiento de empresas en condiciones de mejorar la competitividad del conjunto de la economía nacional.

Pero de los ejemplos que hemos analizado surge claramente que la mayor parte de estos objetivos terminarán siendo una suerte de canto de sirenas, como “promesas incumplidas” de las privatizaciones.

La imputación de ineficientes a las empresas públicas fue sin dudas una simplificación en extremo funcional a las necesidades del plan privatizador. No sólo porque no todas las empresas públicas eran ineficientes (Entel o YPF por ejemplo podían mostrar una historia de desarrollo rentable) sino porque hay que analizar las razones que explican la ineficiencia de esas empresas en los casos en que esto era así.

En buena medida el déficit de algunas de las empresas se explicaba por la existencia de “precios políticos”, es decir, de precios subsidiados cuyos beneficiarios eran los usuarios116. En el proceso de privatizaciones (antes y luego de la entrega) se verificaron importantes aumentos en los precios de los servicios provistos, lo que hizo que para acceder a ellos la población tuviese que destinar una porción creciente de sus ingresos. A esto se le agrega que una parte de los excesos de personal en las empresas públicas se explicaba por el papel que habían jugado éstas en la absorción de la mano de obra expulsada por el prolongado proceso de desindustrialización al que ya nos hemos referido. Sin dudas, las empresas públicas tenían mucho personal, pero mientras esto fue así, el problema del desempleo en la economía argentina no fue tan acuciante117 y por ello, el papel económico (y social) que jugaban las mismas en ciertos casos era significativo como una suerte de seguro de desempleo encubierto.

Esto no quiere decir que en muchas de las empresas públicas no existiese mala administración, desidia, corrupción y otros flagelos, que en general contaron con la anuencia necesaria de actores privados, proveedores de las mismas, y en ciertos casos compradores y beneficiarios del programa de privatizaciones.

En segundo lugar, no podemos dejar de entender que una parte importante del déficit (y de la deuda) de las empresas públicas fue producto de políticas implementadas

116 El presidente de Telefónica de España declaró públicamente, en un rapto de brutal realismo a las

pocas horas de recibir la zona sur de la empresa Entel, que “no somos hermanitas de la caridad, estamos aquí para ganar dinero” (La Nación 9/11/1990) y “Se acabaron los precios políticos” (La Nación, 10/11/1990).

117 Los dos dígitos en las estadísticas de desempleo publicadas por el Indec, comienzan a conocerse en 1994, cuando se llega por primera vez al 10,7%, número que se incrementará en forma acelerada para llegar al 18,4% en la medición de mayo de 1995 con las consecuencias del llamado “efecto Tequila”. Desde entonces, e incluso con los fuertes niveles de crecimiento posteriores a 2003, los niveles de desempleo se han mantenido terriblemente elevados, con las consecuencias sociales de ello en un país donde el seguro de desempleo en sus diversas formas ha sido no sólo de aplicación reducida, sino por montos muy insuficientes, lo que significa que esos niveles de desempleo suponen una importante cantidad de ciudadanos condenados a vivir por debajo de la línea de indigencia y con bajas posibilidades de reinserción laboral. Por ello los especialistas sostienen que estamos frente a un problema de “desempleo estructural”. Volveremos sobre este problema más adelante.


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desde los sucesivos gobiernos nacionales. No siempre el déficit del Estado se explicó por el de las empresas. En muchos casos, las empresas se endeudaron para transferir esos fondos al tesoro nacional, o incluso financiaron al Estado no cobrando las deudas de este por su consumo de los servicios que brindaban.

Como ya hemos sostenido, el Estado argentino era (y en buena medida lo sigue siendo) uno de los principales consumidores de los servicios que proveen muchas de estas empresas. Por ello, en los momentos de problemas presupuestarios, lo primero que el Estado dejaba de pagar eran sus cuentas con las empresas públicas. Esto les generaba serias dificultades por desequilibrios de caja.

Pero hay un punto adicional. El incremento de las tarifas que cobraban las empresas que se privatizaron, significaron un fuerte aumento de los gastos del público en teléfonos, electricidad, agua, y otros servicios.

De esta forma, y como las empresas privadas no sólo se mostraron muy dispuestas a cortarle los suministros al Estado en caso de no pago de las facturas, sino que fueron autorizadas a hacerlo en los marcos regulatorios que negociaron durante la compra, sin importar si “el cliente” era un hospital, una escuela u otra dependencia pública sensible. Por ello el Estado se vio obligado a destinar mayores recursos para cubrir sus propios consumos y a ser más estricto en el respeto de las fechas de vencimiento de los pagos.

En ciertos casos, los pagos que realizó el Estado por los servicios que consume con las nuevas e incrementadas tarifas fueron no sólo superiores a los ingresos tributarios que él mismo empezó a recibir de los dueños de las empresas (que negociaron fuertes desgravaciones impositivas a la hora la de compra, por ejemplo para importar bienes de capital sin aranceles), sino que mantuvieron en la ecuación general, una posición deficitaria que en ciertos casos presentó magnitudes asimilables a los rojos que se buscaban evitar. Esto significa que el aumento de las tarifas de los servicios públicos que el gobierno autorizó para hacer más atractivo y rentable el negocio que privatizaba, significó no sólo un fuerte aumento de los costos para los usuarios en general, sino también para el propio Estado, aumentando significativamente el gasto público destinado a estos conceptos.

A esto se suman otros problemas: en primer lugar, como se desprende de los ejemplos dados, el precio de venta de muchas de las empresas públicas fue considerado por varios expertos como insuficiente. Es cierto que en el clima de incertidumbre generado por la crisis política que llevó al colapso de un gobierno, sumado a los brotes hiperinflacionarios y la fuerte desinversión sufrida por las empresas, sólo a precios fuertemente reducidos se logró interesar a empresas internacionales para que participen en la privatización118. Pero a pesar de ello hay espacio para pensar que el Estado nacional recibió muy poco por la enajenación de sus empresas, tanto desde el punto de vista del valor de reposición de los activos involucrados en las transacciones, como por las posibilidades de rentabilidades extraordinarias en buena medida garantizadas desde los propios pliegos de licitación y posteriores marcos regulatorios.

De este modo, el impacto de las ventas sobre el monto total de la deuda estatal es mucho menor al que se podía esperar por la magnitud del proceso en cuestión. Hay una serie de elementos fuertemente cuestionables que explican esta situación.

118 El precio de las empresas es un elemento clave para la definición de su rentabilidad, por ello, los

oferentes accedieron a participar pero si podían comprar los activos a precios bajos.


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El primero de ellos es que muchas de las empresas fueron transferidas sin deudas a sus nuevos dueños. Toda la deuda de estas empresas fue absorbida por el sector público en el momento de la transferencia salvo en los casos de las empresas de gas y electricidad. Esto significó un importante aumento del endeudamiento directo del Estado nacional a pesar de que las privatizaciones tenían por objetivo reducir esa deuda.

Pero además, y en especial en las primeras ventas realizadas en el año 1990, los títulos de la deuda que utilizaron los compradores para cumplir sus obligaciones con el vendedor fueron tomados a su valor nominal y no al valor de mercado de los mismos. Este punto es central y su combinación con los bajos precios pagados por los activos permite concluir que el verdadero valor invertido por las empresas compradoras de los activos públicos fue muy bajo. A modo de ejemplo, nuevamente en la privatización de Entel (que es un caso paradigmático de todo lo que no se debe hacer si se busca el beneficio del Estado y de los usuarios) se recibieron 5029 millones de dólares de títulos de la deuda reconocidos a ese valor, mientras en los mercados internacionales esos mismos títulos se podían adquirir por 1257 millones de dólares. Esto significa que la decisión de aceptar títulos de la deuda como forma de pago, reconociéndolos a su valor nominal, permitió un descuento del 75% en el precio de venta119.

Dicho de otra forma, si el Estado argentino realmente hubiese querido reducir su endeudamiento, debería haber pedido dinero en efectivo por las empresas que transfería, y con ese dinero hubiese podido salir a comprar títulos de la deuda en los mercados financieros120.

Un proceso profundo y veloz: las primeras privatizaciones como eje de la

construcción de gobernabilidad La crisis política, económica y social del año 1989 se evidenció en una situación de

fuerte debilidad de lo que hemos llamado la antielite menemista recién asumida. Esa conciencia de la precariedad de su poder, confirmada por el rebrote inflacionario posterior a la asunción del riojano a la presidencia, llevará a una febril tarea de construcción de gobernabilidad en base a la generación de alianzas con diversos actores internos y externos.

En este plan, las privatizaciones pueden ser vistas como la piedra angular de ese proceso de generación de apoyos para la construcción de gobernabilidad por parte del menemismo. Los diversos sectores que se van a ver beneficiados por las ventas, rigurosamente seleccionados por su peso y relevancia, van a ser los que a fuerza de resultar favorecidos por integrar los consorcios de participantes en las compras, comprometerán su soporte nacional e internacional a las políticas del gobierno.

119 Se podría sostener que de no haber sido aceptados los títulos, las ofertas hubiesen sido muy inferiores.

En ese caso el gobierno también hubiese tenido problemas para justificarse ante las críticas, numerosas incluso dentro del PJ, que buscaban evitar que las privatizaciones sean “un remate” a cualquier precio.

120 Esta demanda de títulos hubiese podido aumentar su cotización, pero el efecto no hubiese sido neutro. Basta ver que la pérdida del Estado argentino por haber tomado los títulos a valor nominal y no a valor de mercado, fue de más de 7.700 millones de dólares sólo por las ventas realizadas entre 1990 y 1994. Sin duda, los grandes ganadores con esta operatoria fueron algunos grupos que poseían títulos públicos desvalorizados y que pudieron desprenderse de ellos a su valor nominal, haciendo grandes diferencias, como los ya nombrados bancos J.P Morgan, Citicorp, o el Manufacturers Hannover entre muchos otros.


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En este sentido es que se deben comprender muchas de las decisiones tomadas en el proceso, sobre las que avanzaremos a continuación.

El consenso expresado en torno a las privatizaciones, producido por una serie de

acciones de las que hemos dado cuenta parcialmente, permitió que las mismas se realicen a una velocidad sorprendente. Iniciadas en el año 1990, para el año 1994 (es decir, todo dentro del primer mandato del presidente Menem) ya se habían vendido la mayor parte de las empresas públicas.

Sin dudas esta premura atentó contra la maximización de los beneficios que el Estado podría haber obtenido de esas ventas, pero también contra los intereses de los usuarios de esos servicios públicos, que quedarían comprometidos por décadas como consecuencia de decisiones que tuvieron como principales beneficiarios a los compradores.

El estudio de los procesos de privatizaciones llevados adelante en algunos países desarrollados (en lo que en ese momento se llamaba habitualmente “el primer mundo”121) muestra una serie de diferencias relevantes con lo sucedido en la experiencia argentina.

Estos países siguieron una secuencia previa a la venta de las empresas, que en general incluyó las siguientes acciones: saneamiento de las firmas destinadas a la venta, valuación de sus activos posterior al saneamiento, estimación de su potencial de crecimiento para definir un precio mínimo esperado, diseño del marco regulatorio en el que se desempeñarían una vez vendidas (esto también se relaciona muy estrechamente con la rentabilidad que puedan alcanzar las empresas al definir qué es lo que pueden y no pueden hacer), y finalmente el diseño de los pliegos de licitación para el efectivo acto de venta, donde se establece con claridad qué criterios serán tenidos en cuenta para definir al adjudicatario y qué requisitos debe cumplir éste para poder ofertar.

Además, la mayor parte de las privatizaciones en los países centrales fueron llevadas adelante en forma parcial y por etapas, a través de la venta de porcentajes variables de las acciones de las empresas en plazos temporales extensos, en muchos casos a lo largo de varios gobiernos122.

El análisis de los procesos que llevaron a las privatizaciones en Argentina muestra

que ninguno de estos pasos se cumplieron de modo acabado, lo que trajo como consecuencia un comportamiento del Estado nacional que no buscó maximizar los potenciales ingresos producto de las ventas, perjudicando tanto al Estado como a los futuros usuarios de servicios públicos en muchos casos brindados por empresas

121 No es casual que las privatizaciones se hayan presentado como una política de reforma para

asemejarse a ese primer mundo desarrollado. Recordemos que el discurso menemista estuvo fuertemente ligado a esa idea de ingresar en el primer mundo, que operó como una suerte de promesa de redención a la salida de la crisis. Pero exactamente lo mismo sostenían otros presidentes de la región que llevaban adelante políticas similares. La apelación a realizar reformas pro-mercado para ingresar al primer mundo se repitió casi calcada en México, Brasil, Uruguay, Chile, Perú, Panamá…entre otros países, mostrando que las estrategias de legitimación de determinadas políticas tuvieron una dimensión continental bastante clara.

122 A modo de ejemplo, las privatizaciones en Francia habrían generado ingresos al estado por unos 70.000 millones de euros desde 1986 a 2002, como resultado de una política de venta parcial del capital accionario de las empresas públicas. Además, estas ventas no significaron la retirada total del Estado en la mayor parte de los casos, sino la asociación entre el éste y los capitales privados como en los casos de Air France, Renault, Crédit Lyonnais, Telecom entre otras. Le Monde 9/4/2002. Desde ese entonces, las ventas han proseguido, pero siempre a un ritmo muy lento sólo parcialmente acelerado con la crisis de 2009.


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monopólica con escasa o nula regulación y tratándose de bienes con demanda claramente inelástica a las variaciones de precios.

Lo primero que podemos decir es que el contexto económico-político en el que se realizan las privatizaciones del año 1990 no era el adecuado para generar condiciones de competencia entre oferentes interesados en realizar una inversión de largo plazo. En realidad, dadas las circunstancias y la premura del gobierno por lograr un éxito político realizando las operaciones de venta en tiempo récord, fue claro que los interesados en las adquisiciones tuvieron fuerte capacidad de presión como para garantizarse condiciones de rentabilidad extraordinarias en el caso de resultar adjudicatarios. El comportamiento fue lógico: viendo un clima de fuerte inestabilidad, el capital intentó minimizar la inversión a realizar y acortar los plazos de recupero. Por su parte, la debilidad del gobierno argentino, la captura de funcionarios clave en el proceso por parte de las empresas compradoras123, la poca oposición de los usuarios, sindicatos, políticos oficialistas y opositores y de la prensa en general, favorecieron el logro de estos objetivos.

Es importante ver que los compradores fueron en realidad, consorcios de empresas que participaron en las privatizaciones, asociando a distintos tipos de actores con importante peso político y económico.

En las primeras ventas éstos conglomerados de empresas tuvieron estructuras relativamente similares. En primer lugar, existió una empresa internacional predominante, que fue en varios casos una empresa estatal en su país de origen, que ofició como “operador técnico”. Esta empresa era la encargada de asegurar el conocimiento (know how) y la experiencia necesaria para el desarrollo de las tareas específicas sea brindar telecomunicaciones, volar aviones o explorar pozos de petróleo. En cada caso hay un sinnúmero de cuestiones técnicas, propias de la rama de actividad, que requieren saberes que en teoría debían ser asegurados por la presencia de empresas que estuviesen en condiciones de demostrar que ya operaban en esa actividad con niveles de calidad aceptable en otros países. Pero además, estas empresas con fuertes vínculos con sus propios gobiernos, van a garantizar el apoyo internacional al proceso privatizador argentino124. Demás está decir que si el argumento privatizador era en buena medida, que las empresas públicas resultan ineficientes por definición, la venta de empresas públicas argentinas a algunas empresas públicas de otros países parecía entrar en una clara contradicción sobre la que se evitó profundizar la discusión. En realidad, y dada la importancia de estos actores, en varios casos podemos sostener que más que un proceso de privatización, se trató de uno de extranjerización de empresas públicas argentinas que pasan a ser controladas por estatales de países centrales.

123 La literatura sobre el tema se refiere a “la captura” de los tomadores de decisión, cuando estos logran ser convencidos por los intereses de los actores privados, que en este caso deberían ser contrapuestos. Queda claro que el sector público debería buscar vender las empresas al mayor precio posible, que esas empresas cobren las menores tarifas posibles y que realicen las mayores inversiones. Pero es esperable que a las empresas les interese pagar el precio más bajo, cobrar las mayores tarifas e invertir lo mínimo indispensable. En esta puja que supone la negociación de una venta compleja es que se puede producir la “captura” de los funcionarios encargados de acordar los términos de la transacción, cuando estos comienzan a asumir y convalidar los intereses de los compradores más que los del propio Estado o los de los usuarios.

124 La llegada de funcionarios de primer nivel de países como Italia, España, Estados Unidos o Francia es constante durante este período, así como las misiones del FMI que respaldan el proceso de privatizaciones y hasta los créditos del Banco Mundial sujetos al avance del proceso.


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A esos operadores técnicos se le sumaron varios socios. En primer lugar, algunos bancos internacionales de primera línea, que como poseedores de títulos públicos argentinos resultaron relevantes para acordar la forma de pago. Si el gobierno argentino esperaba recibir como parte de pago sus propios títulos de la deuda, el consorcio comprador debía hacerse de ellos, por ejemplo asociando a los bancos que poseían en sus carteras esas obligaciones. Desde ya, el importante negocio que significaba para estos bancos pasar de poseer títulos desvalorizados por la moratoria de 1988 a títulos canjeables por activos físicos llevó a que la operatoria termine contando rápidamente con todo el apoyo político y crediticio de los organismos financieros internacionales, que abrieron la puerta a créditos necesarios tanto para el funcionamiento del gobierno, como para sostener las reformas emprendidas (es el caso de los créditos del Banco Mundial para financiar los costos de la reforma del estado, sean pagos por retiros voluntarios, indemnizaciones por despido, consultorías diversas…).

También se incorporaron a los consorcios a representantes de los Grupos Económicos nacionales, es decir, de las grandes empresas argentinas que resultaban relevantes en tanto garantizaran los contactos políticos necesarios para favorecer la negociación (es decir, del lobby requerido para ganar, o para capturar a los funcionarios). Recordemos que estas empresas tenían una extensa trayectoria de relaciones con el Estado, en especial como contratistas de las mismas empresas que se iban a vender.

Finalmente, en algunos casos, también participaron en las compras los trabajadores y algunos pequeños ahorristas.

Los sectores ganadores con las ventas Lo que estamos diciendo es que la gobernabilidad anhelada se jugó en el plan

privatizador, y que la escasa oposición a las mismas también debe ser entendida a partir de los intereses concretos en juego, los que sellaron su apoyo al gobierno a cambio de su inclusión en los negocios surgidos de la reforma del Estado. De este modo, podemos identificar a varios grupos de beneficiados con las ventas.

El primer conjunto de grandes ganadores esta formado por las empresas públicas de los países centrales que asumen el rol de operadores técnicos en las privatizaciones. Es el caso de Telefónica de España, Iberia, France Telecom, entre otras. El ya referido desfile de figuras políticas de esos países (ministros, secretarios…) por Argentina para negociar la forma de participación de sus empresas en las compras, es un claro indicador de este acuerdo político, que le permitirá al menemismo acercarse a ese promocionado “Primer Mundo” y lograr el apoyo externo de esos gobiernos. Sin dudas, este intento no puede disociarse de una política exterior de “alineamiento automático” con los Estados Unidos, que también significó la realización de importantes esfuerzos por lograr el reconocimiento de diversas potencias.

Sobre este punto, no podemos dejar de mencionar la dimensión regional que adquiere el proceso, pues la expansión de algunas de estas empresas (Telefónica de España es un claro ejemplo) se da en forma paralela en varios países de la región, participando de sus respectivas privatizaciones o desregulaciones de mercados125.

125 Si bien no analizaremos este punto aquí, es claro que las utilidades de estas empresas en la región han

sido elevadas. De este modo, cuando se trató de empresas públicas en sus países de origen, esas rentas permitieron la paradoja de que mientras los Estados latinoamericanos emprendían fuertes políticas de ajuste


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También podemos contar entre los “ganadores” a importantes bancos internacionales en su condición de acreedores del Estado. El caso del Citibank es el más claro por su relevante participación en las privatizaciones de empresas del sector energético (electricidad, gas), siderúrgico y de telecomunicaciones, aunque la extensa lista de entidades financieras que participan del proceso cuenta con integrantes de peso126. Es que luego de la fuerte devaluación de los títulos en su poder, como consecuencia de la ya referida cesación de pagos declarada por el gobierno de Alfonsín en 1988127, la posibilidad de comprar empresas con títulos de la deuda a valor nominal apenas un par de años después, fue sin duda un importante resarcimiento. La decisión tomada en las primeras ventas, de aceptar bonos en parte de pago, será clave para que los bancos internacionales integren los consorcios compradores (de hecho, este será el problema que marginará a la Bell Atlantic de la compra de Entel, no lograr asociarse con un banco tenedor de títulos). Pero esta búsqueda de la generación de un negocio para la banca internacional, también significará el fuerte apoyo al plan económico y por ende al gobierno, por parte de los organismos financieros internacionales que tienen como fin velar por la salud económica de esos bancos. De ahí que el Fondo Monetario Internacional resulte un actor de peso en el apoyo y la validación pretendidamente “técnica” del plan, al igual que el Banco Mundial, que asistirá crediticiamente al país para llevarlo adelante128.

El proceso de privatizaciones también termina de coronar el sorprendente sendero de expansión de los grupos económicos nacionales, sin dudas los grandes proveedores de buena parte del sustento político y económico al plan.

Si, como ya hemos mencionado, estos grupos son los únicos que crecen y se diversifican en la década del 80, aprovechando las oportunidades brindadas por la llamada “patria financiera”, también son ellos los que actúan como contratistas del Estado empresario. Con la llegada del proceso de privatizaciones, esa fuente de negocios amenaza con desaparecer. Por ello, estos grupos ingresan en los consorcios privatizadores, donde juegan un relevante papel.

En todas las privatizaciones llevadas adelante, los GG.EE. ocupan lugares importantes en los consorcios ganadores. El grupo Pérez Companc participa en la empresa de teléfonos (Telecom), en las privatizaciones o concesiones vinculadas a la electricidad, el gas, el petróleo, los ferrocarriles, y las rutas. El grupo Techint en telecomunicaciones (con Telefónica), electricidad, gas, petróleo, rutas, siderurgias y ferrocarriles. La lista de GGEE sigue con Comercial del Plata (Soldati) participando en

de sus gastos públicos, esos procesos contribuyeran al sostenimiento de los déficits fiscales de las economías centrales vía remisión de utilidades. Paralelamente, esta incursión de empresas en especial europeas (y muchas españolas) en la región, les dará un perfil internacional que no tenían hasta el momento.

126 Como el Banco Hispanoamericano, el Manufacturers Hannover, el Bank of Tokyo, el Bank of New York, Bank of Zurich, el Banesto, el Chase Manhattan, el Bank of Nova Scotia y varias otras entidades locales.

127 Recién en 1990 se retomarán los pagos a los bancos acreedores. 128 Aunque aquí la acción de los Estados que integran el directorio de ambos bancos también será clave

por el rol de las empresas de esos países en las privatizaciones. De este modo, podemos decir que se produce una sorprendente conjunción de intereses en los organismos, que explica el monolítico apoyo de los mismos al plan. Convergen los intereses políticos y económicos de los principales accionistas, el cumplimiento de la razón de ser estatutaria de los organismos, y la convicción de sus respectivos cuadros técnicos, formados en las escuelas económicas que alimentan el diagnóstico privatizador.


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las privatizaciones de agua, teléfonos zona sur, canales de TV (Telefé), distribuidoras de energía, generadores de energía, y ferrocarriles; Loma Negra (Fortabat) en ferrocarriles y distribución de gas y electricidad; Macri en concesiones viales, correo argentino, ferrocarriles, y distribuidoras de gas; Roggio en concesiones viales, ferrocarriles, subterráneos, y petróleo entre otros129.

Las ventajosas condiciones de ingreso y el manejo de las relaciones políticas hacen que estos grupos sean piezas fundamentales de esta primera etapa del proceso privatizador.

Luego, las distintas estrategias llevaran a resultados disímiles. Pérez Companc se retirará con importantes réditos de algunos de los consorcios que integraba. Techint también buscará reorientar sus inversiones con el fin de fortalecerse como productor siderúrgico a escala mundial130.

Otros tendrán estrategias con resultados menos claros, como Macri que lleva al Correo Argentino a convocatoria de acreedores o el grupo Fortabat.

Sin entrar en un análisis de cada caso puntual, podemos sostener que los GGEE participaron masivamente en el proceso y que esto les permitió crecer, diversificarse, integrarse verticalmente, posicionarse en los sectores más dinámicos y rentables del mercado, y en ciertos casos, realizar importantes beneficios por la venta posterior de sus paquetes accionarios. Como analiza Eduardo Basualdo, los rendimientos anuales de las inversiones de algunos de estos grupos que se desprendieron de sus acciones llegaron al 82,1% en el caso de Comercial del Plata, o significaron ganancias del orden de los 600 millones de dólares para Techint y Pérez Companc131.

En cuanto a los sindicatos como actores, si bien es difícil sostener que los mismos puedan incluirse en forma masiva entre los beneficiarios de las ventas, y es claro que no se trata de un bloque homogéneo, no podemos dejar de considerar que algunas de las negociaciones que se llevaron adelante para destrabar los potenciales conflictos incluyeron a ciertos actores de este universo.

La división de la CGT en oficialistas y opositores va a permitir que el gobierno logre el apoyo de los primeros132, pero, a pesar de que en ciertos gremios la resistencia a las privatizaciones (que iban a significar un importante número de despidos y fuertes cambios en las condiciones laborales) fue significativa, el gobierno logró doblegar esta

129 Aquí podemos ver que el grupo Bunge y Born, que era uno de los más relevantes y representativos

actores de esa burguesía local a fines de los años ochenta, queda en buena medida marginado de los negocios que origina el proceso privatizador, tal vez por sus diferencias con el gobierno al cabo del primer intento fallido de estabilización y de la salida de sus hombres del ministerio de Economía.

130 A modo de ejemplo, en 1997 el grupo venderá sus acciones en Telefónica de Argentina por 240 millones de dólares mientras comenzaba una agresiva estrategia de compra de empresas en Italia, México, Venezuela y otros países. Clarín, 31/8/1997.

131 Comercial del Plata invirtió 18 millones de dólares en Telefónica de Argentina y vendió sus acciones por 85 millones en julio de 1993. Techint en la misma empresa, invirtió 79 millones y vendió sus acciones en febrero de 1997 por 515 millones, a lo que se le deben sumar los 185,5 millones de dividendos percibidos en ese período. Pérez Companc que había invertido 112 millones en Telecom, vendió sus acciones en julio de 1999 por 379 millones, y había acumulado ganancias corrientes por 328,4 millones. En “Las privatizaciones en la valoración financiera de los grupos económicos” revista Enoikos, año VIII, nº 17, Facultad de Ciencias Económicas, UBA, Buenos Aires, noviembre de 2000.

132 La llamada CGT San Martín, encabezada por Guerino Andreoni del sindicato de empleados de comercio, será la más menemista, mientras que la CGT Azopardo, encabezada por Saúl Ubaldini, se irá distanciando del gobierno al compás del plan privatizador.


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oposición en la mayor parte de los casos, a partir de un sinfín de arreglos que no siempre contemplaron el destino de los trabajadores.

Como veremos más adelante, son numerosos los sindicatos que participan en la privatización del sistema previsional. Por otra parte no debemos descartar, como un elemento adicional de la negociación entre sindicatos y gobierno, la puesta en marcha de los llamados Programas de Propiedad Participada (PPP), que abrieron un espacio para que las privatizaciones terminen siendo aceptadas por algunos gremios.

La idea de los PPP, que encontraba ciertos antecedentes reconocidos en las privatizaciones emprendidas por el Partido Conservador en el Reino Unido, pretendía mostrar una cara profundamente reformadora en el proceso de venta de empresas estatales, no ligado estrictamente con el achicamiento del Estado, sino con la idea de construir “una nueva forma de capitalismo”, en la que los trabajadores accedieran a la propiedad (minoritaria) de las empresas en las que desempeñaban sus tareas.

El porcentaje de las acciones destinadas a los PPP en el caso argentino resultó elevado (del orden del 10% en la mayoría de las empresas, pero llegando al 20% de todas las acciones en la venta de SOMISA), lo que pudo haberlos constituido en una importante innovación tanto desde el punto de vista económico como político, al poder generar condiciones materiales para una verdadera y significativa participación de los trabajadores en la gestión de las empresas, lo que no había sucedido en el Reino Unido donde los porcentajes de las acciones destinados a los PPP resultaron marginales (del orden del 2%).

De esta forma, al momento de privatizar una empresa, el Estado reservaba un porcentaje de las acciones para que los trabajadores que decidían incorporarse al programa (la adhesión era voluntaria) pudiesen ir pagándolas a lo largo del tiempo (se ha calculado que el proceso podía llegar a durar hasta 20 años) con los propios dividendos que les correspondían por los futuros buenos resultados esperados de esas compañías gestionadas en forma privada.

Bajo el slogan de un “capitalismo de propietarios”, los PPP justificaron su implementación presentándose como uno de los pilares para la construcción de una economía más justa, más redistributiva, y en la que la oposición empresas-sindicatos encontrara una nueva forma de resolución superadora.

Pero estos no fueron los únicos objetivos que se plantearon los PPP. No se puede dejar de mencionar el papel que jugaron en la generación de una visión positiva de las privatizaciones entre los trabajadores estatales que se verían beneficiados por los programas y entre los sindicatos.

Por otra parte, los PPP también fueron presentados a los interesados en adquirir las empresas estatales, como un buen mecanismo para comprometer a los recursos humanos de esas corporaciones con los nuevos desarrollos que el paso a manos privadas iba a propiciar. Partiendo de la suposición de que el personal de las empresas estatales no se encontraba muy identificado y comprometido con la búsqueda de resultados económicos positivos en las empresas públicas, los PPP se presentaron como un mecanismo para incentivar el esfuerzo productivo de los trabajadores. A pesar de ello, la resistencia de las empresas a incorporar a representantes de los trabajadores en sus directorios va a ser una de las claves del fracaso y la desarticulación de los PPP en la mayoría de los casos.

En Argentina se pusieron en marcha 49 programas que con un muy elevado nivel de aceptación, terminaron implicando a unos 55 000 trabajadores.


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Sin embargo, en pocos casos los mismos llegaron a funcionar plenamente y los espacios de negociación que se abrieron con los sindicatos en relación a los PPP también fueron elementos importantes de la negociación.

Los PPP no eran un regalo para los trabajadores. Estos tenían que pagar las acciones que recibían y para ello se establecía un plan por el cuál la venta se realizaba contra el valor de los dividendos futuros que iban a recibir por las utilidades de las compañías. En estos casos, mayoritarios, las acciones no llegaban a manos de los trabajadores hasta que no completaban todo el pago, y en consecuencia, los beneficios de la designación de un representante en los directorios de las compañías se postergó. En 1997 sólo tres PPP habían terminado de cancelar sus deudas con el Estado y eran reales dueños de sus acciones: los de lo que se llamó Aceros Paraná (la ex Somisa)133, Central Puerto y Central Costanera. Como en varios casos el valor de las acciones se incrementó fuertemente, a pocos años de la puesta en marcha de los PPP los trabajadores fueron tentados para vender sus acciones, incluso si no habían llegado aún a saldar sus deudas por las mismas. El caso más emblemático de esto es YPF, donde también en 1997, comienza la venta de las acciones por parte de los trabajadores que mantenían una deuda con el Estado de unos 580 millones de dólares134.

El lanzamiento del Plan de Convertibilidad El proceso de privatizaciones ya había sido lanzado y la reforma del Estado se

desarrollaba a ritmo acelerado, pero algunos problemas de la economía argentina perduraban. El más relevante era la inflación que no lograba ser controlada y que luego de las experiencias hiperinflacionarias que habían tenido que soportar tanto el gobierno de Alfonsín como el de Menem, pendía como una espada de Damocles sobre el Poder Ejecutivo.

Por ello a comienzos de 1991 se produce un cambio en el ministerio de Economía. Erman González, en parte desprestigiado y peleado con otros integrantes del gabinete nacional, es reemplazado por el funcionario que ocupaba el ministerio de Relaciones Exteriores: Domingo Cavallo135.

Cavallo, que como ya vimos había ocupado la presidencia del Banco Central de la República Argentina durante un breve lapso de 1982, en plena dictadura militar, desarrollará una serie de políticas en buena medida tributarias de la experiencia liberal emprendida por Martínez de Hoz en los años 70. Su designación al frente del ministerio más significativo del gabinete nacional, terminaba de consolidar el rumbo económico que el gobierno del Presidente Menem buscaba establecer136.

133 Los trabajadores terminaron de pagar sus acciones con un préstamo que les diera la obra social del

sindicato. 134 Se estima que los trabajadores que vendieron sus acciones llegaron a percibir unos 90.000 pesos

convertibles por las mismas. Clarín 14/7/1997. 135 A mediados de enero de 1991 la embajada norteamericana en Buenos Aires hace público su malestar

por un caso de corrupción que involucraba a figuras del gobierno y a la empresa frigorífica Swift. La respuesta del presidente, poco después, será un cambio de gabinete a partir de una serie de enroques entre ministros que llevarán a Cavallo de la Cancillería a Economía, a González de Economía a Defensa y a Guido Di Tella de Defensa a la Cancillería.

136 La disputa mediática que llegaría algunos años después (desde 1996) entre Menem y Cavallo se centraría en aclarar “quien era el padre del modelo”. Ambos se atribuían el logro de haber puesto en marcha el Plan de Convertibilidad.


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La llegada de Cavallo al ministerio de Economía resulta inevitablemente asociada con el desarrollo del llamado Plan de Convertibilidad. Sin embargo no es correcto pensar que dicho plan fue la primera opción tomada por la nueva conducción económica.

El ministro, conciente de los costos y los riesgos del establecimiento de una caja de conversión, intentará previamente transitar otros caminos más moderados. Pero las respuestas poco satisfactorias a los primeros intentos, consistentes con las que habían expulsado a su predecesor del cargo, terminarán abriendo las puertas para que sea lanzado el plan.

Ya a comienzos del mes de marzo de 1991, el nuevo equipo económico anuncia una banda de flotación del dólar que será defendida por el BCRA en torno a los 10.000 australes. Paralelamente se presenta una profunda reforma del sistema de aranceles a la importación, el que queda reducido a tres niveles: 0% de arancel, 11% y 22%137. La idea era eliminar los aranceles a los bienes de capital, a los insumos necesarios a la producción y a los productos locales con saldo exportable, continuando con el proceso de apertura de la economía nacional.

Pero la respuesta del mercado fue una fuerte sacudida. Al otro día el BCRA debió vender 251 millones de dólares para mantener el tipo de cambio dentro de la banda de flotación anunciada, y hubo fuertes aumentos en los precios de los transportes. El saldo inflacionario del primer bimestre del año 1991 era impactante: el costo de vida había subido el 36,8% (27% sólo en febrero), el gas había aumentado el 157%, la luz el 75%, el colectivo el 40%, el subte el 52,9%, la nafta el 36,7% y el dólar el 78,7%.

En un clima enrarecido por la alta inflación y la caída de los salarios reales, con la popularidad del presidente en baja y a pocos meses de unas elecciones cruciales para el control del poder legislativo, la ofensiva antiinflacionaria del gobierno se desarrollará sobre varios frentes. Restricción a la liquidez a través de una suba de los encajes bancarios para frenar la presión sobre el dólar, cierre de los ramales ferroviarios en huelga y licenciamiento de todo el personal, y llamado a un Congreso Nacional del Partido Justicialista bajo el lema de la “actualización doctrinaria del PJ”138.

Mientras el ministro de economía anuncia que es necesario retrotraer los precios en dólares a sus valores de abril-junio de 1990, y se promueve una modificación del Código Civil para facilitar la realización de contratos en dólares, el PEN envía al Congreso un proyecto que dispone la libre convertibilidad de la moneda nacional frente al dólar.

El Congreso aprueba la ley en un trámite sorprendentemente veloz (ley 23.928) que permite que el 1 de abril de 1991 se ponga en marcha la nueva medida.

El llamado Plan de Convertibilidad será la llave de una profunda reforma económica cuyo eje central residirá en la eliminación de la política monetaria como herramienta del Estado, por la adopción de una caja de conversión para la moneda nacional. Dicho de otra forma, el centro del Plan de Convertibilidad será el establecer una

137 Esta medida profundiza la tomada por el anterior ministro, E. González, quien había simplificado el

sistema arancelario de importaciones fijando un único nivel del 22% desde principios de enero de ese año. 138 Los cuestionamientos a la política liberal implementada comenzaban a hacerse lugar dentro de las

filas del propio justicialismo, lo que llevó a Menem a buscar reordenar la tropa y salir a criticar a aquellos que lo acusaban de traidor a las ideas fundantes del peronismo.


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paridad cambiaria entre el Austral (que luego sería reemplazado por el peso convertible139) y el dólar.

El diagnóstico y la terapia aplicada era muy similar a la que se había utilizado una década y media antes en el plan antiinflacionario ideado por Martínez de Hoz, a pesar de las consecuencias de esas medidas que ya hemos detallado.

El supuesto era que la apertura comercial y el establecimiento del tipo de cambio fijo iban a frenar la inflación por el efecto de la competencia de los productos importados, pero, a diferencia de lo sucedido en los años 70, este freno se iba a mostrar mucho más contundente140. No hay etapa de transición prevista en 1991. La paridad cambiaria se fija de un día para el otro y “hasta la eternidad”. A ello se le suma la prohibición de todo tipo de indexaciones141, el congelamiento de las tarifas y una quita en el valor de los alquileres y deudas que se habían ajustado por inflación.

El establecimiento de una caja de conversión buscaba brindarle respaldo a la moneda nacional, frenar su desvalorización y convalidar una suerte de bimonetarismo que se había instalado definitivamente en el país, donde, dada la ya histórica inflación, la moneda utilizada tanto como reserva de valor (es decir para ahorrar) y también para las transacciones de bienes importantes era el dólar.

¿Pero cuáles son las consecuencias del régimen de Convertibilidad? Prohíbe la emisión de dinero para financiar los déficits públicos, lo que había sido para los monetaristas, la raíz de todo el problema de la inflación. Si todos los pesos en poder de la gente poseen un dólar de respaldo en las reservas del Banco Central, no se puede emitir dinero si no aumentan las divisas en poder de la autoridad monetaria. Pero como el Estado argentino no genera divisas142, sólo puede emitir dinero si hay privados con dólares dispuestos a vendérselos al BCRA para hacerse de pesos. La determinación de la cantidad de pesos no es decisión de la autoridad monetaria (aunque podría incidir sobre ella vía encajes bancarios) sino de “lo que demande el mercado”. Con la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central y el establecimiento de su autonomía, se buscará reforzar esta política.

La debilidad del plan es doble, pues el mismo depende para su funcionamiento, de variables exógenas que no puede controlar. En primer lugar, la convertibilidad es una política que jaquea el financiamiento de los déficits fiscales por la vía de la emisión, obligando a que la única salida para financiarlos sea el endeudamiento, el cual es posible sólo si hay privados dispuestos a otorgarle créditos al Estado143. Como los gastos del Estado son relativamente rígidos en el corto plazo, pero su acceso a los mercados para

139 El plan fijará la paridad de 10.000 australes= 1 dólar a partir del 1º de abril de 1991. Luego, el austral

será reemplazado por el peso con la eliminación de cuatro ceros a la moneda que había lanzado el gobierno radical. El peso convertible se implementa a partir del 1 de enero de 1992.

140 Si hasta Roberto Alemann va a afirmar, refiriéndose a la apertura de la economía, que “la reforma arancelaria que se concretará el 1 de abril es mucho más amplia que la que se implementó en época de Martínez de Hoz”, en Clarín, 24/3/1991.

141 Prohibición prevista en la ley 23.928 de Convertibilidad, aunque la misma no sería respetada por el propio gobierno cuando acordó con varias empresas privatizadas (como las telefónicas) que puedan actualizar sus tarifas en función de la inflación vigente en los Estados Unidos.

142 Esta ha sido la gran debilidad histórica de Argentina, origen del recurrente “estrangulamiento” del sector externo. En otros países latinoamericanos como Chile o México, el Estado es propietario de empresas estratégicas por su papel exportador (de cobre y petróleo respectivamente), lo que les permite generar sus propios dólares.

143 Cavallo, nuevamente ministro de Economía una década después, deberá afrontar este problema.


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financiarse puede alterarse radicalmente “de la noche a la mañana”, como sucedió en 1995 producto de la crisis mexicana y el llamado “efecto Tequila” y como sucederá luego en el 2001, el peligro permanece siempre latente144. El segundo punto es que la pasividad de la autoridad monetaria priva al Estado de una herramienta central para regular los ciclos económicos (y en especial para generar reactivación ante períodos recesivos). Por ello, el Estado que surge luego del plan de Convertibilidad, es un actor que se ha auto cercenado sus herramientas de política económica para intervenir en los mercados.

La segunda etapa de las privatizaciones Las falencias evidenciadas por las primeras privatizaciones fueron reconocidas

incluso por el propio presidente Menem. Desprolijidades evidentes, sospechas de corrupción generalizadas y serios problemas que hicieron que algunos de los procesos, como el de la venta de Aerolíneas Argentinas, se mostraran inconclusos varios meses después de la fecha de entrega de la compañía por los incumplimientos de parte de los compradores145.

Es por ello que el gobierno decide reorganizar el proceso privatizador concentrándolo en dos áreas: la del ministerio de Economía (devenido un súper-ministerio que absorbe al de Obras y Servicios Públicos) y la del ministerio de Defensa. El alejamiento de algunos de los funcionarios que habían sido claves en la primera etapa de las ventas, en especial, el ministro Roberto Dromi146, y el fortalecimiento de Cavallo abren esta nueva etapa desde 1991 cuando se relanzan las ventas en áreas fundamentales: electricidad, gas, obras sanitarias, a lo que se le suman áreas petroleras, y un gran número de otras empresas de servicios, petroquímicas, y financieras, entre otras.

El cambio de figuras va acompañado de una nueva retórica que pretende aumentar la prolijidad con la que eran vendidas o concesionadas las empresas públicas147. A primera vista, una situación macroeconómica más estable, con inflación controlada y una economía en crecimiento, deberían haber dado un marco para salir de la situación de emergencia que había precipitado las primeras ventas. Sin embargo, las urgencias de caja

144 Es cierto que el Estado puede tener superávits, pero el peso del endeudamiento ya contraído hace

difícil algo más que un superávit operativo, el que, por otra parte, es buscado con decisión desde el primer momento. A modo de ejemplo, a menos de una semana de la puesta en marcha del plan se anuncia el despido de 16.300 trabajadores de Ferrocarriles Argentinos, ELMA y Astilleros Domecq García, y se acuerda con el Banco Mundial la realización de 88.000 despidos más en un plazo de dos años (Clarín 22/3/1991).

145 Marcelo Cavarozzi va a sostener que “Muchas de estas privatizaciones, en especial las concretadas durante la primera tanda de 1990, se caracterizaron por la corrupción con que fueron implementadas”, en Autoritarismo y Democracia (1955-1996), Buenos Aires, ed. Ariel, pág. 122

146 En medio de una fuerte campaña con denuncias de corrupción diversas, Menem decide una fuerte renovación de su gabinete. El ministro que había sido responsable de las primeras privatizaciones, Roberto Dromi, es uno de los primeros en tener que abandonar su cargo, aunque resulta “premiado” con el nombramiento de embajador argentino en España. Mientras en la tapa de La Nación del 16/1/1991 se leía: “no cabe ninguna duda de que en el ánimo del ciudadano común los relevos están identificados con la palabra corrupción”, en el mensaje emitido por Menem el día de la jura de los nuevos ministros se hace referencia a la honestidad de todos aquellos que se estaban retirando del gabinete.

147 Por razones legales, algunas de las privatizaciones fueron realizadas bajo la forma de concesiones, aunque en ciertos casos, los prolongados plazos de las mismas diluyen la diferencia entre los dos procesos. A modo de ejemplo, la concesión de la distribución de energía eléctrica es por 95 años…


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del Estado y los compromisos asumidos en especial con los acreedores, llevaron a que estas nuevas privatizaciones también se caractericen por su velocidad.

La venta de empresas del sector eléctrico será una de las principales privatizaciones de esta segunda etapa. Los problemas de falta de abastecimiento que habían obligado al gobierno anterior a realizar cortes de luz programados, mostraban el estado de desinversión en un sector clave para el crecimiento de la economía y hacían que la privatización sea presentada como la única alternativa para reactivar actividades fundamentales para la estructura de costos de las empresas. Este punto no será menor. Vigente la Convertibilidad y la apertura comercial, la preocupación de los industriales reunidos en la UIA por los costos futuros del suministro eléctrico se volvieron una pieza más en el esquema de presiones que acompañaron al proceso148.

La opción del gobierno149 será la de dividir el sector en tres segmentos: productores (una veintena de generadores) en libre competencia por un lado, media docena de transportadores y tres empresas distribuidoras para el área AMBA+La Plata150 (monopólicos regulados por el Estado).

Así, entre abril de 1992 y diciembre de 1994 se realizan unas 27 transferencias en todo el país, comenzando por las centrales térmicas Puerto y Costanera, en un proceso de privatización en el que se destaca el papel de las inversiones de origen chileno, a las que se le suman empresas españolas, francesas, y norteamericanas entre otras extranjeras, e importantes participaciones de GG.EE. locales como Pérez Companc (40,5% en Edesur, 12,5% en Central Costanera), Astra (40% en Edenor), Techint (51% en Edelap), Acindar (75% de la central Pedro de Mendoza), y Aluar (15% de Transpa)151. A esto también hay que agregarle la importancia de un nuevo actor: el sindical, que a través de gremio de Luz y Fuerza, participará en los consorcios ganadores de Centrales térmicas del noroeste argentino, Centrales térmicas patagónicas, Transnoa, y Transnea, y también el rol de múltiples cooperativas energéticas locales que se integran a los consorcios ganadores.

El primer balance de estas ventas fue que se registró algún proceso de “aprendizaje institucional” que llevó a que las empresas sean transferidas con sus pasivos y que los títulos de la deuda recibidos en forma de pago sean de entrega inmediata en el momento de la adjudicación152. También se buscó establecer formas de competencia entre los productores, se definió un marco regulatorio antes de concretarse la venta (tema sobre el

148 Mabel Thwaites Rey sostiene “el componente de gas o electricidad significaba entre le 20 y el 30%

del costo para las principales empresas del país. Por ende, a diferencia de los casos de Entel o Aerolíneas, las tarifas resultaban vitales para la supervivencia de muchas empresas, en virtud de lo cual, la conducción de la UIA estaba decidida a presionar para que en las futuras licitaciones se les exigiera a los competidores el ofrecimiento de tarifas a niveles internacionales” en “Ajuste estructural y privatizaciones en la Argentina de los 90” op. cit., pág. 143.

149 El asesoramiento de equipos de consultores del Banco Mundial será relevante en esta privatización, lo que llevó a algunos a sostener que se trató de un modelo de lo que se debía hacer, por lo menos hasta los grandes cortes de energía de la empresa Edesur en el año 1999.

150 Estas empresas son Edesur, Edenor y Edelap. 151 La participación de muchas de estas empresas da cuenta del carácter estratégico de la energía para

determinadas producciones (en especial empresas siderúrgicas), lo que llevó a que esos grandes consumidores decidan involucrarse en la privatización generando cierta forma de integración vertical.

152 En relación a lo primero, la mayor parte de las deudas de las empresas generadoras eran con otras empresas del Estado, en especial YPF y Gas del Estado. En cuanto a los títulos de la deuda, se insistió con la aceptación de los mismos como forma de pago, aunque se buscó evitar los problemas originados en la venta de Aerolíneas requiriendo su entrega en el momento de la adjudicación.


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que volveremos), y se le dio participación al poder legislativo en el proceso, algo que no había sucedido en las primeras privatizaciones.

La voluntad del gobierno por evitar fracasos como el de Aerolíneas, sumado al intento por establecer cierto orden ausente en los primeros casos y especialmente, el interés y la presión de los consumidores (en especial de los grandes consumidores) van a ser factores convergentes para que esta segunda etapa de ventas se realice aparentemente de un modo más ordenado.

Pero el ánimo privatizador no se detenía, y la llegada de la desestatización de Gas del Estado al poder legislativo va a significar una importante marcha atrás con este intento por transparentar la venta de empresas públicas.

Es que Gas del Estado era una empresa rentable y eficiente, lo que elevaba las resistencia en el Poder Legislativo al intento privatizador (y al aumento de tarifas que lo acompañaba). Esto llevó a un importante conflicto que luego de una serie de amenazas referidas a la posibilidad de llevar adelante la venta sin la intervención del Congreso, terminó con la aprobación del proyecto en una escandalosa sesión de la Cámara de Diputados donde el quórum fue logrado en forma fraudulenta por la bancada oficialista153.

La venta de Gas del Estado en diciembre de 1992, daba origen a diez empresas: dos compañías de transporte y ocho de distribución, en las que nuevamente (y como en todas las privatizaciones) se formaban consorcios con fuerte presencia de GG.EE. locales. Pérez Companc retenía el 25% de Transportadora de Gas del Sur e igual porcentaje de la Distribuidora de Gas Metropolitana y Techint el 39% de Transportadora de Gas del Norte. También el grupo Macri, a través de su controlada Sideco, se quedaría con el 75% de las acciones vendidas de las distribuidoras de Gas del Centro y Gas Cuyana.

La débil regulación estatal Todo este proceso de venta de empresas estatales descripto parcialmente, significó

una profunda transformación del Estado argentino, volviéndolo más pequeño, pero también, menos significativo al desprenderse del control de sectores fundamentales de la economía nacional. La contracara de este proceso será la emergencia de nuevos actores privados fortalecidos por el crecimiento a expensas del Estado.

Las privatizaciones significaron que esos consorcios ya mencionados, en los que conviven empresas internacionales (estatales y privadas), sectores financieros, y representantes de la más alta burguesía nacional, pasen a ser controlantes (en tanto propietarios), de actividades tan relevantes y diversas como las comunicaciones en sus diversas formas (desde las telefónicas al correo, pasando por los medios de comunicación), la provisión de agua y cloacas, los aeropuertos, las terminales portuarias y los barcos que pertenecían a la flota estatal, las rutas concesionadas por sistema de peajes, el transporte ferroviario de pasajeros y carga, las represas hidroeléctricas, las centrales térmicas, las líneas transportadoras y distribuidoras de electricidad, las áreas de

153 Este episodio que permitió la primera aprobación de la ley sin la mínima cantidad necesaria de

diputados presentes, fue bautizado por la prensa como el del “diputrucho” y terminó de mostrar que la transparencia en las privatizaciones sólo sería mantenida en el plano de la retórica. Finalmente, la votación de ese día fue anulada y se realizó una nueva la semana siguiente.


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explotación de hidrocarburos, los gasoductos y oleoductos, las refinerías, las principales siderurgias y empresas petroquímicas, las líneas aéreas, entre otras cosas.

Muchas de estas áreas son claves en la estructura de costos de todas las empresas, pero también en muchos casos las ventas delegaron en manos privadas a sectores productores de bienes y servicios públicos, es decir, de interés general y necesarios para la preservación de derechos básicos de la ciudadanía.

De este modo, el esperable conflicto entre la persecución de la maximización de la utilidad como fin de las empresas privadas y la provisión de agua, energía, comunicaciones y otros servicios a toda la población, sin importar la rentabilidad o no de la tarea, generan la necesidad de introducir lógicas no económicas en el funcionamiento de las empresas, que velen por la preservación de esos objetivos y que garanticen condiciones de acceso y calidad de los servicios para todos los ciudadanos.

Esta situación se ve potenciada cuando, en la mayor parte de las ventas, los servicios privatizados se desarrollan en mercados monopólicos u oligopólicos lo que hace necesaria la intervención estatal para evitar los abusos de la posición dominante de los productores.

En estos casos, las fuertes asimetrías en poder económico y saber técnico obligan al surgimiento de una regulación externa a la relación oferta-demanda para evitar que las empresas puedan abusar de su posición y apropiarse de un fuerte “excedente del productor” en perjuicio de los usuarios.

Sea por tratarse de bienes imprescindibles o por tratarse de monopolios (naturales o creados para volver más atractivas del privatizaciones), la regulación del Estado se ha planteado como una tarea ineludible en la mayor parte de los países que han emprendido procesos de privatizaciones.

Pero la experiencia del Estado argentino en la década del 90 no ha priorizado este aspecto, presentado serias fallas a la hora de generar nuevas estructuras para asumir funciones que devinieron esenciales. Como sostienen Thwaites Rey y López, “durante el gobierno de Carlos Menem la política de regulación constituyó un eje virtualmente residual del proceso privatizador, por lo que las pautas regulatorias fueron entendidas casi como aspectos formales, que de ningún modo, debían desalentar a los posibles inversores”154. En el mismo sentido Vispo afirmaba: “una manera de garantizar a los inversores condiciones de rentabilidad extraordinarias, adecuadas al riesgo país percibido, fue postergar o impedir la entrada en operaciones de las respectivas agencias regulatorias”155.

Varios son los aspectos que permiten afirmar que la estructura reguladora creada en muchos casos con posterioridad a las privatizaciones resultó fuertemente débil y funcional a los intereses de las empresas privadas, a expensas de los usuarios.

Para ordenar el desarrollo de este apartado clasificaremos estos aspectos en dos grandes grupos. El primero de ellos, compuesto por los elementos “formales” que permiten corroborar la falta de importancia asignada a la regulación por las autoridades. El segundo será el análisis de algunas de las medidas implementadas, donde queda claro

154 En Mabel Thwaites Rey y Andrea López “Los fines de la regulación. Oportunistas y clientes en el

sistema”, Revista Enoikos año VIII, nº 17, Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, noviembre de 2000.

155 En Vispo (1999), Los entes de regulación, op. cit. Pág. 28.


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cómo actuaron los entes a la hora de tomar decisiones en conflictos de intereses entre los usuarios y las empresas.

Dentro de los primeros elementos el más evidente está representado por la falta de consistencia temporal entre la concepción de los marcos regulatorios, la conformación de los entes y la privatización de las empresas. Si esta es la secuencia lógica y recomendada por la experiencia internacional y la literatura especializada, en la gran mayoría de las ventas realizadas por el Estado argentino no se respetaron estos pasos.

¿Cuál es la importancia de ese encadenamiento? En primer lugar, el establecimiento del marco regulatorio antes de la privatización permite que el Estado defina claramente qué es lo que espera de las empresas que lleguen a controlar el negocio en temas centrales como calidad del servicio, inversiones, tarifas, nivel tecnológico y otros. La definición de un marco regulatorio con anterioridad a la privatización también resulta importante para que las empresas interesadas en el proceso tengan, antes de realizar sus ofertas, claramente definidos los objetivos que deberán cumplir y los límites que el Estado establecerá a sus prácticas empresariales.

Luego el normal desarrollo de la regulación supone el establecimiento de la autoridad de aplicación de dicho marco regulatorio. Si no existe el ente, de poco sirve el marco legal, pues la ausencia de una unidad administrativa con poder de verificación permite incumplimientos sin sanciones.

A esto se le agrega que los entes reguladores constituidos deberían estar formados por una burocracia profesional, con autonomía financiera y conocimiento tecnológico como para poder controlar a las empresas privatizadas desde el primer día de la transferencia de los activos a sus nuevos operadores.

Hay otros elementos que hacen a la forma en que se constituyen los entes que también son valiosos a la hora de analizar sus falencias. En nuestro caso, la mayoría de los organismos reguladores han sido creados a través de decretos de necesidad y urgencia del PEN, y no de leyes emanadas del Congreso. La excepción son los entes reguladores de la luz (ENRE) y el gas (ENARGAS), a pesar de que la Constitución reformada en 1994 establecía con claridad en su artículo 42 que es función del Poder Legislativo sancionar los marcos regulatorios156.

En parte como consecuencia de esta falencia de origen, las resoluciones y sanciones de los entes parecen tener poco peso. Esto se debe a la existencia de una instancia de alzada en el poder judicial, lo que lleva a que las sanciones de los entes puedan ser cuestionadas por las empresas (práctica que ha sido casi constante), dejando finalmente en manos de dicho poder la resolución de los eventuales conflictos y dilatando la posible aplicación de castigos por incumplimientos.

La cadena cronológica óptima: formulación del marco regulatorio- creación del ente regulador-inicio del proceso de privatización no es un mero formalismo, y su violación establece una oportunidad única para que las empresas ganadoras presionen a favor de determinada estructura de regulación que les resulte conveniente. Como afirma Oszlak157, la superposición de estas etapas o la alteración de su orden puede generar una forma de

156 Es cierto que la creación de algunos de los entes es anterior a esta reforma constitucional. Sin

embargo es llamativo notar que una vez establecida la competencia con rango constitucional, el Congreso no intervino en lo que el Poder Ejecutivo ya había resuelto.

157 En Oscar Oszlak “La capacidad de regulación estatal” Revista Enoikos año VIII, nº 17, Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, noviembre de 2000.


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selección adversa, al atraer inversores que, por estar dispuestos a ofertar sin conocer las condiciones que se les solicitarán en el futuro, pretenderán rentas extraordinarias o buscarán influir en forma determinante sobre el proceso regulador, lo que se puede ver en los casos de las empresas de FFCC o Aeropuertos que no cumplieron con sus compromisos (entre ellos el pago del canon o determinadas inversiones) apostando a poder solucionar el tema en el plano político.

También podemos constatar que en numerosas privatizaciones, la creación y puesta en funciones del ente regulador fue posterior a la transferencia a manos privadas de las compañías (es el caso en trenes, servicios eléctricos, gas, y aeropuertos), incluso en ciertos casos muy posterior. El ENRE comenzó a funcionar más de un año después del traspaso de las empresas a sus operadores privados, lo que significa que durante todo ese lapso las empresas pudieron actuar sin controles158.

Otro problema es la escasa capacidad técnica y económica de los entes para llevar adelante una regulación eficiente e independiente frente a las empresas en primer lugar, pero también de los vaivenes políticos de los gobiernos.

Podemos afirmar que el panorama de los entes reguladores ha combinado casos de posible “captura” por parte de las empresas “reguladas”159 con otros en los que se manifestó una fuerte dependencia de los mismos frente a diversos ministerios e incluso a la presidencia de la Nación, como queda claro en el caso de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, que fue creada como dependencia del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, luego integrada al ministerio de Economía y desde 1996 pasó directamente al ámbito de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación, cambiando su nombre por el de Comisión Nacional de Comunicaciones al fusionar a la CNT con la Comisión Nacional de Correos y Telégrafos160.

En cuanto a la autonomía presupuestaria, hay gran diversidad en las formas de financiamiento de los entes, pero incluso en los casos en que cuentan con fuentes propias de ingresos, esa autonomía ha sido escasa. Un buen ejemplo es el ENRE cuyo presupuesto proviene de una tasa cobrada a los usuarios. Sin embargo, los recortes de gastos llevados adelante por el gobierno con posterioridad a la crisis de 1995 también le fueron aplicados, al igual que los posteriores y sucesivos ajustes y topes salariales a los sueldos de los funcionarios públicos puestos en vigencia durante el gobierno de la Alianza, que contribuyeron a que los recursos humanos mejor preparados abandonen los entes reguladores para conseguir trabajo en las empresas reguladas, donde obtenían mayor reconocimiento salarial por sus conocimientos. Evidentemente, la consecuencia de

158 El ENRE entra en funciones en abril de 1993, es decir casi un año después de la entrega de las

centrales generadoras y también con posterioridad a la concesión de la distribución. 159 Hay numerosos ejemplos en los que representantes de las empresas reguladas terminan trabajando en

los entes reguladores y vice-versa, en lo que parece una incompatibilidad de intereses. El representante de Edesur, Edenor y Edelap en la firma sus respectivos contratos de concesión terminó siendo presidente del Enre (encargado de regular a esas empresas) entre 1993 y 1997 (el primero de los contratos se puede consultar en http://mepriv.mecon.gov.ar/segba/Contratoconcesionedesur.htm) y habría renunciado a ese cargo por oponerse a la designación en el directorio del ente de una ex directiva de Eseba y Edenor. Hay ejemplos similares en el ETOSS (Entre tripartito de obras y servicios sanitarios) y en el Enargas.

160 Estos cambios son una buena muestra de la disputa dentro del poder político por controlar a los entes. Como sostiene Adolfo Vispo: “Llegado este punto, la CNC se torna en los hechos solamente una dependencia staff de la secretaría de comunicaciones y, en rigor de verdad, ya no es apropiado hablar de ente regulador” en Los entes de regulación. Problemas de diseño y contexto, op. cit. pág.41.


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ello es el debilitamiento técnico de los reguladores, lo que dificulta sus posibilidades reales de control.

En cuanto a las cuestiones prácticas en las que se evidencia que los entes (y el Estado en general) no han respondido siempre a los intereses de los usuarios, podemos referirnos a la “ingeniería jurídica” desarrollada para burlar la prohibición de indexación de precios generada por la ley de Convertibilidad. En realidad, no se trató de un sofisticado mecanismo para evitar la ley, sino una interpretación injustificada a no ser por las cuotas de poder que la respaldaban161. La gran mayoría de los servicios privatizados terminaron ajustando periódicamente sus precios gracias a una dolarización artificial de sus tarifas que permitió que algunos funcionarios interpretaran que la prohibición de ajustar precios establecida por la ley de Convertibilidad era exclusiva para los precios en pesos, lo que llevó a que una vez dolarizadas las tarifas, entendieran que podían ajustarse en función de algún índice como el de la variación de los precios en los Estados Unidos.

Esto es lo que sucedió con los teléfonos (que como vimos se habían vendido antes de la ley de Convertibilidad), los peajes, y la electricidad (aunque aquí la fórmula de ajuste de precios era más compleja). La introducción de un ajuste por inflación siguiendo los niveles de precios de los Estados Unidos resultó muy beneficiosa para las empresas a partir de la crisis de 1995, cuando la recesión en Argentina comenzó a generar un proceso deflacionario, mientras que en los Estados Unidos la inflación resultaba positiva162.

Otro caso puntual muy significativo de la acción de los entes reguladores lo constituye el del llamado “rebalanceo telefónico”, dispuesto por decreto de la Secretaría de Comunicaciones del mes de febrero de 1997 (notemos que la secretaría sustituye al ente en este caso).

El espíritu declarado de dicho rebalanceo de tarifas, era el de abaratar el precio de las llamadas de larga distancia, compensando dicha merma en los ingresos de las telefónicas con un aumento en los valores de las llamadas urbanas163. Sin embargo, la decisión se toma inmediatamente antes de la apertura de la libre competencia en el mercado de las llamadas de larga distancia, lo que despierta todo tipo de sospechas sobre los objetivos de la misma.

Es que las empresas telefónicas venían presionando para obtener esa modificación del cuadro tarifario, que les permitiría reducir los precios de las llamadas de larga distancia e internacionales (lo que las favorecía para enfrentar la próxima competencia en el sector) pero sin resignar ingresos, por compensar esas bajas con un muy importante aumento de las tarifas en el segmento de la telefonía fija y las llamadas locales, en el que seguirían ejerciendo una posición monopólica.

161 Como sostenía Thomas Hobbes en el siglo XVII, “auctoritas non veritas facit leyem”, es decir, la

autoridad y no la verdad hacen la ley. 162 Daniel Azpiazu calcula que entre enero de 1995 y agosto del año 2000 la deflación argentina acumuló

un retroceso del 0,6% en los precios minoristas, mientras los mayoristas aumentaron un 3,3%. Pero en ese mismo lapso de tiempo, los precios al consumidor en los Estados Unidos aumentaron un 14,9%. Al ajustar los precios de los servicios públicos por el índice inflacionario del país del norte, las tarifas de esos servicios se incrementaron en términos reales durante el quinquenio en cuestión. Al respecto, ver D. Aspiazu, “Inequidades normativas, rentas de privilegio y asignaturas pendientes” en Revista Enoikos año VIII, nº 17, Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, noviembre de 2000.

163 El aumento del precio de las llamadas locales fue del 57% y la reducción de las de larga distancia del orden del 70% en promedio.


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Le decisión entonces favorece fuertemente a las empresas y por ello, sufre una gran cantidad de impugnaciones judiciales propiciadas por entidades de defensa a los consumidores y por el propio defensor del pueblo, como consecuencia de las cuales se originan fallos en un primer momento favorables a la decisión de no innovar, congelando los aumentos. Incluso un juez llega a imponer multas diarias millonarias a las empresas que no cumplan la sentencia.

En este escenario, el ente regulador apela la medida en defensa de los intereses de las empresas, las que a su vez accionan legalmente. Telecom Argentina no duda en presentar un recurso a la Corte Suprema de Justicia, siendo su representante legal el abogado Rodolfo Barra, ex integrante de la propia Corte Suprema entre 1990 y 1993, y posteriormente, ministro de justicia del gobierno de Menem (entre 1994 y 1996)164. Si bien la Corte se toma cierto tiempo en resolver el tema, finalmente termina fallando a favor de las empresas telefónicas y del ente regulador, convalidando el rebalanceo en mayo de 1998165. Tiempo después, el diario El Mundo de Madrid, replicado por Página/12 de Buenos Aires denunciarán importantes sobornos pagados por Telefónica de España para la aprobación del rebalanceo166.

La reforma del sistema previsional Otro capítulo ineludible de la reforma del Estado argentino estuvo referido al

sistema de seguridad social, tal vez el plato fuerte de la segunda ola de privatizaciones junto al caso de YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales).

Es que esta venta supuso un cambio estructural de largo plazo, central por la importancia económica del sistema en cuestión, su impacto sobre las finanzas públicas y también por sus implicancias político-sociales.

El sistema jubilatorio argentino, con orígenes a principios del siglo pasado y fuertes cambios durante el segundo gobierno peronista, funcionaba en base a un esquema de “reparto” basado en un criterio de solidaridad intergeneracional, lo que suponía que con los aportes de los empleadores y trabajadores en actividad en el presente, se les pagaba la jubilación a los actuales beneficiarios.

Reproduciendo lo que ha sucedido en la mayor parte de los países del mundo desde los años 60, el sistema jubilatorio argentino comenzó a tener problemas para sostener su equilibrio presupuestario a medida que el número de jubilados aumentaba, alterando la relación entre trabajadores activos y pasivos.

Los cambios demográficos, en particular una tendencia a la baja de la tasa natalidad y el aumento de la esperanza de vida, a lo que se le suman tanto el problema del mayor desempleo como el del empleo no registrado o en negro (es decir, trabajadores activos pero que no aportan al sistema) y también la caída de los salarios reales desde fines de los años 70, fueron algunos de elementos que confluyeron para generar importantes desequilibrios entre los ingresos y los egresos a las cajas del sistema.

164 Barra también será, entre otras muchas cosas, presidente del organismo regulador del sistema nacional

de aeropuertos (ORSNA) entre 1998 y 1999. 165 La Nación 8/5/1998. 166 Página/12 30/3/2001.


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Ese creciente déficit fue cubierto destinando recursos provenientes de la recaudación general, al pago de las jubilaciones, lo que devino un serio problema económico para el anémico Estado nacional167.

Pero además, esa precariedad presupuestaria también era percibida como un problema político, dada la activación y el reclamo permanente de diversos movimientos de jubilados y pensionados que se quejaban insistentemente por el irrisorio nivel de sus haberes previsionales, lo que se acentuó en los años 90.

Con estos antecedentes, y la ley de Convertibilidad en marcha, los desequilibrios del sistema fueron presentados como insostenibles en el largo plazo.

A mediados de 1992 el gobierno de Menem envía un proyecto de ley al poder Legislativo para propiciar una reforma integral de las jubilaciones, optando por la modificación del sistema jubilatorio estatal y solidario, y su reemplazo por un modelo mixto que tendía a la capitalización individual, fuertemente recomendada por el Banco Mundial para aliviar las finanzas públicas de algunos países de la región.

El antecedente más directo e invocado eran las AFP chilenas, fruto de las reformas liberales que había impulsado la dictadura de Pinochet desde 1981, aunque los intentos por avanzar en este camino se dieron en paralelo en otros países de la región168.

Varios fueron los objetivos declarados por los principales defensores de la medida, entre ellos el presidente Menem y el ministro de economía Cavallo, para justificar la privatización que a todas las luces respondía a los grandes principios filosóficos y políticos del liberalismo.

El gobierno argumentó que la reforma era una herramienta inmejorable para reducir el gasto público en el largo plazo, mientras sus consecuencias inmediatas y mediatas parecieron no ser muy tenidas en cuenta.

También aseguró que la reforma previsional iba a hacer más eficiente al conjunto de la economía por varios factores concurrentes: porque la empresa privada era considerada, por definición, más eficaz que el Estado para administrar recursos, a lo que se le agregaba que el sistema de capitalización fue presentado como una herramienta óptima para combatir la elevada evasión previsional169.

167 El creciente déficit del sistema fue originando numerosos impuestos para su financiamiento, muchos

incluidos en tarifas de servicios públicos, como el vigente en las facturas de Entel al que ya nos hemos referido, o alícuotas incluidas en el precio de los combustibles (líquidos y gas). Para el año 1990 casi un tercio de los ingresos para pagar las jubilaciones provenían por esta vía que las privatizaciones invalidarían en parte.

168 Perú crea su sistema de capitalización individual (llamado Sistema Privado de Pensiones) en diciembre de 1992, y las AFP comienzan a funcionar a mediados de 1993. Uruguay también avanza en este sentido a partir de 1996, aunque con un sistema mixto que combina solidaridad intergeneracional y ahorro privado administrado por las AFAP. Las mismas recomendaciones llegan a ciertos países de Europa del este, como Polonia, que implementa un sistema mixto con capitalización individual desde 1999.

169 Detengámonos por un momento en este planteo de clara raíz liberal. Los promotores de la privatización entendían que cada trabajador, como un individuo racional maximizador de su utilidad y además egoísta, comprendiendo que su propio futuro como jubilado dependía directamente de los aportes y las contribuciones emanadas de su trabajo legal (no informal), iba a ser un factor determinante presionando para erradicar el trabajo “en negro”, sea no aceptando ese tipo de empleos, o incluso denunciando a los evasores. Más aún, si hasta ese momento los trabajadores no se habían preocupado demasiado por el efectivo depósito de sus aportes jubilatorios por parte de los empleadores, se sostuvo que ello era consecuencia de que ese no era considerado dinero propio, mientras que con el sistema de capitalización, los aportes devenían un ahorro privado, individual, personal, que iban a exigir tanto como el propio salario. En otras palabras, el gobierno (y en especial los funcionarios del ministerio de economía) entendían que la


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Con el establecimiento de la capitalización individual y la creación de las AFJP, cada uno se jubilaría en la medida en que hubiese realizado sus aportes correspondientes, quedando el monto a percibirse dependiente de variables individuales: los años que haya trabajado, los salarios que haya alcanzado a lo largo de toda su vida laboral y la elección “adecuada” de una empresa administradora de esos fondos (pues aquí jugaría la rentabilidad alcanzada por la cartera de inversiones de cada administradora).

Otros argumentos también fueron esgrimidos para destacar las bondades del sistema de las AFJP: esa masa de aportes, creciente mes a mes, debería generar un gran mercado de capitales listo para invertir en activos financieros.

De este modo el proyecto del gobierno termina dando lugar a la ley 24.241 que

reforma el sistema previsional y crea el sistema integrado de jubilaciones y pensiones en 1993.

Los aportes de los trabajadores en actividad que optaron por la capitalización, más los de los nuevos aportantes, comienzan a ser administrados desde 1994 por las “Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones” que, luego de descontar las comisiones previstas, en todos los casos bastante elevada170, deben acreditar el saldo en las cuentas individuales de cada trabajador e invertir ese monto de dinero en diversas opciones financieras (plazos fijos, acciones, títulos públicos entre ellos).

Esto significa que ese creciente monto que administraban estas empresas171, debía originar un mercado de capitales locales que terminaría por favorecer al sector privado de la economía al generar condiciones favorables para el aumento de la inversión, sea por la baja de la tasa de interés o por la posibilidad de las empresas de financiarse vía emisión de acciones (ampliando el capital social).

La apuesta del gobierno por el sistema de capitalización fue tan fuerte, que se generó toda una batería de medidas para fomentar el crecimiento de las administradoras y reducir los aportantes al Estado, sea tanto a partir de la difusión de publicidad poco clara, que aseguraba la conveniencia de adherir a una AFJP en el caso de los trabajadores más jóvenes, como cerrando la opción del sistema de reparto para todos los nuevos trabajadores que ingresaban al mercado laboral (los que resultaban afiliados a una AFJP de modo obligatorio), o prohibiendo el paso del nuevo sistema al estatal solidario (cuando sí se podía pasar del estatal al privado), o incluso estableciendo diferenciales en los descuentos salariales para los incluidos en uno u otro sistema (permitiendo que al optarse

reforma previsional generaba un nuevo sistema de incentivos, que iba a combatir la evasión en el mercado de trabajo. Si el reclamo por el dinero para “otros” (como se entienden los aportes en el sistema solidario) no era considerado suficiente estímulo, se pensaba que sí lo iba a ser el reclamo de los aportes “propios”. Desde ya, este vaticinio no se cumple y el trabajo en negro aumenta al ritmo de la crisis post 1995.

170 Algunos analistas sostienen que el elevado nivel de las comisiones es por falta de regulación del Estado, pero también por la poca competencia producto de un fuerte proceso de concentración. Si en 1994 había 27 empresas en el mercado, cinco años después ya eran sólo 15, de las cuales cuatro acaparaban más del 67% de los fondos. Ver Página/12, 1º de agosto de 1999. El monto de la comisión entre 1994 y 2001 se mantiene en torno al 30%, pero luego aumenta, llegando a casi el 40% de los aportes en el período 2002-2004. Al respecto, para una análisis de la evolución de las comisiones y otros datos sobre el sistema, Cetrángolo y Grushka (2004).

171 Los fondos administrados por las AFJP se incrementan un 100% anual durante 1994-1997, y luego a un ritmo del 37% por año hasta la crisis de 2001. Este crecimiento es menos fruto de la rentabilidad de las empresas, que del aumento en la cantidad de aportantes a las mismas.


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por una AFJP, se reduzcan los aportes personales, y eso aumento el salario de bolsillo del trabajador).

De forma tal que el objetivo declarado fue minimizar el sistema estatal de jubilaciones y tender a su “extinción” con el paso del tiempo (diversas previsiones suponían que ello podría suceder entre al año 2035 y el 2050).

Pero la inconsistencia temporal de la reforma, evidente desde el primer momento,

fue ampliamente ignorada. Las empresas privadas, en su mayoría grandes bancos, compañías de seguros y ciertos sindicatos que contaban con el “activo” de afiliar a sus representados172, se aseguraron un atractivo negocio con bajo riesgo durante décadas, pues en una prolongada primera etapa, su principal tarea sería recibir los aportes e invertirlos, luego de cobrar las comisiones correspondientes173, sin tener que hacer desembolsos por la ausencia de jubilados. Al haberse privilegiado la afiliación de los individuos más jóvenes por sobre la de los que se encontraban en una edad más próxima a la del retiro esta situación se mantendría al menos por dos décadas. En consecuencia, durante todo el período de existencia de las AFJP (hasta 2008) la cantidad de jubilados que dependían de las mismas, fue muy poco significativa.

Pero por otra parte, la creación de estas empresas significó un profundo desfinanciamiento para todo el sector público. Si las magras (en su mayoría) jubilaciones y pensiones de los más de tres millones de ciudadanos beneficiarios en ese momento, se pagaban con lo que aportaban los trabajadores en actividad, la creación de estas nuevas administradoras privadas significó que el Estado tuvo que hacer frente a esos multimillonarios pagos mensuales sin contar con buena parte de los aportes y las contribuciones, lo que debió ser sustituido por otros recursos públicos y un fuerte proceso de endeudamiento en muchos casos con las propias AFJP.

Dicho de otra forma, si antes el sistema de previsión social recaudaba los aportes y las contribuciones originadas en el trabajo formal y los destinaba a financiar al sistema previsional, luego de la reforma, la mayor parte de los trabajadores comienzan a aportar a las AFJP, pero el sector público sigue a cargo del pago de todas las jubilaciones. Es decir, se desfinancia un sistema restándole ingresos con el argumento de que es deficitario, pero se lo hace más deficitario en el corto y en el mediano plazo.

Paradójicamente, el Estado para hacerse de los recursos que antes recibía en forma directa, ahora por la introducción de las AFJP como intermediarias, debe pagar intereses, que fueron creciendo a medida que el fantasma de la insolvencia se volvía más evidente.

172 Son varias las AFJP en las que participaron sindicatos con diversos porcentajes. Es el caso de Claridad

en la que eran socias la Federación de Trabajadores de la Sanidad y la UOCRA; el de Futura AFJP donde participaban el sindicato de Luz y Fuerza, el de Obras Sanitarias, el del seguro y SUTECBA (que reúne a trabajadores del Estado de la ciudad de Buenos Aires); en San José AFJP se reunieron Gastronómicos, SOMU, el sindicato de obreros de la industria del vino y afines, el sindicato de trabajadores de la industria fideera, la Unión de trabajadores del Instituto Nacional de Servicios Sociales para jubilados y pensionados entre otros; en Previsol AFJP participaron la Federación Argentina de trabajadores de edificios de renta horizontal y el sindicato único de trabajadores de edificios de renta y horizontal (SUTERH); en UNIDOS AFJP la asociación de trabajadores de la industria lechera de la República Argentina tenía una participación minoritaria.

173 En el año 1999 se estimaba que un 8% de los aportes se utilizaban para cubrir el seguro de vida, un 5,6% en gastos administrativos, un 8,8 en marketing y difusión y 7,4% eran la rentabilidad de las empresas.


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De este modo, a partir de 1994, el déficit previsional no hace más que crecer exponencialmente, llegando a ser de casi 10.000 millones de pesos convertibles por año (el equivalente al 3,3% del PBI en el año 2000).

A la creación de las AFJP se le suma el efecto de la transferencia de muchas de las cajas previsionales provinciales a la Nación, y la reducción de las contribuciones patronales174, todo lo que se suma para agravar el problema. Demás está decir que mucho del crecimiento de la deuda pública en los años 90, paralelo con todo el proceso de venta de los activos del Estado, se explica por el peso de la reforma del sistema previsional.

De esa forma se llega al default del año 2001, y luego a la propuesta de reestructuración de la deuda que realiza el gobierno argentino en el exótico Dubai. Allí se establece una quita del 75% sobre el valor de la deuda en cesación de pagos, y una parte importante de esa deuda es con las AFJP, o mejor aún, con los fondos de sus afiliados175.

El camino al segundo mandato de Menem Volvamos unos pocos años antes. El plan de Convertibilidad es saludado por su

efecto sobre la inflación, la economía crece con un importante ingreso de capitales, y el fenómeno del desempleo al que ya nos hemos referido no termina de evidenciarse, en parte por el efecto ilusorio de las indemnizaciones a las decenas de miles de despedidos de las empresas públicas.

En este clima, el menemismo asume un nuevo desafío: reformar la constitución nacional para lograr la reelección presidencial. La tarea no es sencilla, y dará origen a un complejo escenario de negociaciones, que tendrá como principal eje el acuerdo sellado entre los radicales y el Partido Justicialista, simbolizado en lo que se conoció como el “Pacto de Olivos”.

El acuerdo al que arribaron Raúl Alfonsín y Carlos Menem va a llevar a una amplia reforma del texto constitucional, en el que se va a incorporar la reelección como objetivo principal del oficialismo, mientras el radicalismo se conformará con incluir ciertas cláusulas que consideraban que iban a lograr relativizar lo que se percibía como un excesivo presidencialismo.

En este marco es que se piensa la figura del jefe de gabinete, se acortan los mandatos (el de presidente pasa de seis años a cuatro), se regula el uso de los decretos de necesidad y urgencia, se crea el consejo de la magistratura, se le da autonomía a la ciudad de Buenos Aires (tradicionalmente no peronista) y se aumenta el número de senadores a tres por provincia (permitiendo que la segunda fuerza, en muchos casos el radicalismo, pueda incorporarse a la Cámara Alta).

174 Ambos procesos se dan por etapas, desde 1993 en adelante. La reducción de las contribuciones

patronales debe ser vista como parte de un sostenido intento por reducir los costos laborales, el que se hace cada vez más fuerte a medida que la sobrevaluación del tipo de cambio y el desempleo se agravan.

175 Los compromisos de la deuda no respetados por Argentina luego de la crisis de 2001 (volveremos sobre el tema más adelante) llegan a más de 82.000 millones de dólares. El rechazo de las AFJP (salvo la del Banco Nación) a la “pesificación” de la deuda propuesta por el gobierno luego de la devaluación llevó a que las empresas se encuentren con títulos en dólares que cayeron en cesación de pagos. Posteriormente, convocadas por el gobierno a la etapa de renegociación que se abría con el canje con una quita del 75% sobre el capital, las AFJP terminaron aceptando la propuesta a cambio de algunos beneficios contables y posiblemente de la continuidad de su actividad. Pero lo que sí queda claro es que esas inversiones de los fondos jubilatorios fueron parte de los perdedores dejados por las políticas implementadas en los años 90.


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Así, la reforma constitucional de 1994 abre las puertas para que el menemismo se presente a las elecciones mientras el escenario internacional se transformaba fuertemente y las complicaciones internas aumentaban.

La crisis de 1995 y la evidencia de los límites el modelo El Plan de Convertibilidad era valorado en exceso por una sociedad que había

experimentado las consecuencias de la hiperinflación y fue el rédito político de dicho esquema el que permitió la reelección de Menem en mayo de 1995, mientras la fórmula del Frepaso integrada por José Octavio Bordón y Carlos Álvarez relegaban al radicalismo a un muy lejano tercer lugar176.

Pero el precio a pagar por la aplicación de las políticas de desregulación de los mercados y la fijación de la paridad peso-dólar también resultaría muy alto a mediano plazo, generando una significativa recesión que se tornaría evidente con la crisis de 1994-1995.

El corsé de la Convertibilidad sobre el gasto público llevará a que el mismo sea reducido en forma sustancial, tanto a través de la llamada “reforma del Estado” como de las privatizaciones. Esto era una condición básica para que el plan tuviese éxito. Pero a pesar de los esfuerzos, una vez lanzada la Convertibilidad, no hubo (repitiendo la experiencia de 1977-1981) una convergencia inmediata entre la inflación local y la de Estados Unidos.

A modo de ejemplo, el índice de precios al consumidor del mes de abril de 1991 se incrementa en un 5,5%, con aumentos muy importantes en algunos servicios como educación (11,5%) o bienes y servicios varios (10,7%)177.

De esta forma, en los comienzos del plan se produce una sobrevaluación del tipo de cambio que favorece las importaciones y desalienta las exportaciones (en especial las de bienes manufacturados). Incluso ciertos economistas van a sostener que la determinación de la paridad 1 dólar-10.000 australes ya había sido un error, pues con el fin de simplificar la conversión, se había anclado el tipo de cambio en un valor que no era el adecuado178.

Algo de esto puede haber sido reconocido por el equipo de Cavallo cuando el ministro anunció su deseo de que los precios en dólares se retrotraigan a los valores de un año antes, cosa que no sucedió en la mayoría de los casos179.

176 No sólo la llamada “estabilidad” estuvo en el centro de la campaña presidencial de 1995, sino que

volvió a ser clave en 1999. Si la llamada “Alianza” entre radicales y frepasistas gana la presidencia de la Nación en ese año, en buena medida lo hace cuidándose de manifestar su total respaldo a la Convertibilidad como garante de la estabilidad económica.

177 La preocupación del equipo económico por estas subas de precios ya en la Convertibilidad, llevará al ministro a anunciar nuevas medidas para facilitar las importaciones de algunos bienes que el gobierno consideraba que tenían un precio elevado, entre ellos, medicamentos, algunos alimentos (como lácteos), automóviles y electrónicos. La Nación, 7/5/1991.

178 Roberto Alemann, un claro exponente de los sectores que apoyaban el plan (al que ya nos hemos referido), va a aceptar “que es imprudente fijar el dólar a 10.000 australes” en Clarín, 24/3/1991.

179 Debemos decir que el primero que no cumplió con ese objetivo fue el propio gobierno que tres días antes de la puesta en marcha de la Convertibilidad dispuso aumentos de tarifas del 10% en el gas, 5% en la luz, 29% en el agua, y 25% para correo y trenes. Entre los privados, las fuertes presiones del gobierno para que los precios disminuyan no siempre tuvieron éxito. La más importante de estas pulseadas se dio con los


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Sin embargo, la estabilidad y el seguro de cambios van a atraer en un primer momento a los capitales del exterior, tanto financieros como inversiones físicas (entre ellas las de las empresas que se privatizaron) lo que permitirá un importante crecimiento del PBI hasta la crisis hasta el año 1994, que se da en paralelo con el inicio de un nuevo proceso de desindustrialización.

De allí en adelante, las debilidades de la Convertibilidad no harán más que acrecentarse hasta su derrumbe en el año 2001, en particular por la pasividad del modelo ante los cambios en el contexto internacional. Dicho de otra forma, la Convertibilidad y la fuerte apertura de la economía argentina, expresada tanto a nivel comercial como financiero, sumado al abandono de ciertas herramientas de política económica, como la monetaria y la cambiaria, pero también en buena medida la política fiscal, van a hacer que la Argentina se vuelva en extremo sensible a los cambios en el contexto internacional.

Por ello, la crisis de la Convertibilidad es detonada por un evento externo: la crisis mexicana de fines de 1994.

Nuevamente México, como ya lo había hecho en 1982 con el problema de la deuda externa, desata una crisis internacional (a la que en esta oportunidad se llamó “efecto Tequila”) que entre otras cosas significará una brusca retirada de los capitales internacionales disponibles para toda la región, lo que tendrá un efecto devastador sobre la economía argentina180 donde la interrupción del crédito generó rápidamente un problema fiscal y además, una recesión en el sector privado a partir de 1994-1995.

La primera consecuencia será el vertiginoso aumento de los indicadores de desempleo, sepultando el escenario de una economía en rápido crecimiento que se había mostrado a partir de 1991. Pero ese desempleo combinado con un sistema de seguridad social fuertemente desmantelado por la reforma del Estado y las políticas de ajuste y reducción del gasto fiscal, tendrá como consecuencia la visibilización de las profundas transformaciones sociales que se estaban operando, en particular a partir de un rápido crecimiento de la pobreza y la indigencia.

A partir de allí, y a pesar de una breve recuperación, la Convertibilidad funcionará como un límite a las posibilidades de enfrentar las sucesivas crisis internacionales que siguen a la mexicana: la crisis del sudeste asiático de 1997, la que se da en Rusia en 1998, y en Brasil en 1999 no hacen más que poner en evidencia el peso del sostenimiento de la combinación tipo de cambio fijo-apertura comercial y financiera. En cada uno de estos casos, las repercusiones sobre el crédito mundial impactarán fuertemente sobre Argentina.

Los mecanismos que trasladan esas crisis internacionales a la economía nacional

son múltiples y complejos. Sólo nos referiremos a algunos de ellos de modo breve.

productores lácteos, que argumentaron que la reactivación de la demanda impedía la baja de precios. Desde ya, el gobierno ejerció presión, pero se cuidó de no caer en controles de precios.

180 Ante una importante fuga de capitales y con una caída de las reservas internacionales significativa, México devalúa su moneda a fines de 1994 (a poco de asumir el nuevo presidente Zedillo), logrando una serie de planes de rescate encabezados por Estados Unidos. Sin embargo, el efecto de la crisis sobre otros países de la región es muy significativo.


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En primer lugar, la apuesta liberal por la autorregulación de los mercados propició las políticas de flexibilización laboral181 presentadas como generadoras de incentivos para la contratación de nuevo personal, pero que en la práctica facilitaron los despidos o la creación de empleo precario y circunstancial. Sin dudas, esta retirada del Estado del mercado de trabajo, tanto por su pérdida de relevancia como empleador como por su prescindencia como regulador, va a significar, en un contexto de alto y persistente desempleo, una oportunidad histórica para que el capital se reposicione y recomponga su rentabilidad a expensas de los salarios.

La escasa red de contención como resultado de años de desarticulación de políticas sociales en nombre del ajuste presupuestario, la insuficiencia de los mecanismos del estilo “seguros de desempleo” propios de los países desarrollados, va a llevar a que la pérdida del empleo signifique para muchos la caída en la marginalidad absoluta. Es por ello que el efecto disciplinante del desempleo será terriblemente elevado, permitiendo casi sin protestas, caídas de salarios y una degradación y precarización general de las condiciones laborales. Las consecuencias de esto serán enormes: la pérdida de poder adquisitivo de los salarios en muchos sectores de la economía será tan significativa que generará trabajadores pobres (e incluso indigentes). Al enorme número de desempleados/pobres se le comenzará a sumar el de trabajadores/pobres, producto de los ajustes salariales en una economía no competitiva.

En segundo lugar, esto tiene consecuencias directas sobre el mercado interno, reduciendo la demanda efectiva. El aumento del desempleo que supone un menor consumo, desalienta también la posible inversión (en especial ante la retracción del sistema crediticio) a lo que se le suma la contracción del gasto público, también sometido a la dificultad para financiarse: todo ello profundiza la recesión182.

Paralelamente, la sobrevaluación del tipo de cambio, y la imposibilidad de recurrir a una ganancia de competitividad por la vía cambiaria, no permiten suplantar la caída del mercado interno por un aumento de las exportaciones, sino al contrario, son las devaluaciones de los países en crisis las que los vuelven a ellos más competitivos sea desplazando exportaciones argentinas de terceros mercados o presionando por un aumento de las importaciones, lo que dada la política de apertura comercial que se había sostenido por años, a lo que se le suman las nuevas reglas del comercio internacional (el GATT es reemplazado por la Organización Mundial de Comercio a partir de 1995 con relevantes cambios que no analizaremos aquí), dejan a su mercado interno muy desprotegido frente a la competencia internacional.

En consecuencia, la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad para erradicar la

inflación, aumentó la vulnerabilidad del país ante las crisis externas e impidió la acción

181 Flexibilización en primera instancia de facto, y luego convalidada de diversos modos, hasta llegar a la

cuestionada ley de 2001 que los medios de comunicación terminaron llamando “ley Banelco”, por los supuestos pagos de sobornos a los senadores que votaron a favor de la misma por parte del gobierno de Fernando de la Rúa.

182 Por razones de espacio no nos detendremos aquí sobre otras consideraciones de tono sociológico que refuerzan esta tendencia al “sálvese quien pueda”. El fuerte proceso de individualización cada vez más profundo y consolidado a medida que las condiciones laborales se fueron degradando, sólo fue quebrado con la crisis de 2001, por aquellos que ya habían quedado afuera del mercado, sean los piqueteros, los clubes de trueques y otras formas de organización, que buscaron alternativas colectivas a la marginalidad estructural.


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del Estado para aligerar el ciclo recesivo iniciado en 1995183. En ese momento, la decisión de mantener la Convertibilidad como política rectora significó optar por un escenario en el que el ajuste necesario iba a traer importantes consecuencias ligadas al incremento de la pobreza, la indigencia, la caída de los salarios reales (y nominales en la deflación) y una fuerte degradación de las condiciones laborales.

Intentos ante la crisis Desatada la crisis mexicana, el gobierno acusa el impacto de forma muy rápida. Ya

en marzo de 1995 se comienzan a tomar medidas que buscaban aumentar los ingresos fiscales, siendo la más evidente el incremento en la alícuota del IVA al 21%184.

Pero la contracción de la economía185 no permite una recomposición de los ingresos fiscales a pesar de este aumento de impuestos, y pocos meses después se decide avanzar con una nueva política de reducción del gasto público, que terminará materializándose en lo que se conoce como la segunda reforma del Estado, finalmente aprobada a comienzos de 1996.

Hay bastante consenso sobre el limitado alcance de esta reforma. En buena medida, era poco lo que se podía ajustar de un Estado que ya había

realizado un enorme proceso de achicamiento y reconfiguración en los años previos. A las privatizaciones ya referidas, se le debían sumar todos los procesos de eliminación de entes públicos, y lo que se llamó la descentralización de los sistemas de educación y salud, transferidos a las órbitas provinciales, en general con resultados poco alentadores.

En esta situación y con indicadores sociales (pobreza, desocupación…) cada vez más preocupantes, los márgenes para esta segunda reforma parecieron escasos186.

Las principales reducciones presupuestarias se producen en el área de defensa, por la desarticulación de buena parte de lo que quedaba del complejo militar a lo que se le sumaron los tardíos efectos de la supresión del servicio militar obligatorio que se había realizado en la segunda mitad del año 1994.

Si bien en teoría la reforma supuso la eliminación de más de 8.000 empleos, en la práctica se trató en buena medida de cargos que estaban vacantes y no fueron cubiertos. Diversas estimaciones sostienen que el ajuste en salarios entre 1996 y 1997 rondó el 7% del total, lo que no logró un efecto considerable sobre las cuentas públicas187.

183 Posteriores experiencias internacionales, como lo sucedido en la crisis griega en 2010, así como en

otras economías europeas en especial de la zona del Euro, parecen transitar por un problema de falta de competitividad e imposibilidad de devaluar la moneda. Pero mientras en el caso argentino esto obedecía a una decisión del gobierno ante la dolarización de facto de la economía, en el caso de estos países del norte sus monedas originales han desaparecido.

184 A partir de 1987 se producen reiterados aumentos de la alícuota de este impuesto, así como cambios en la base imponible. El 21% adoptado en 1995 ponía a Argentina entre los países con alícuota más alta de este impuesto en toda la región.

185 El PBI se contrae un 4,4% en 1995. 186 La tasa de desempleo que se mantenía elevada desde la crisis de 1989, y era del 10,7% en 1994, pasa

al 18,4% en 1995. 187 El gobierno también hará esfuerzos por aumentar la recaudación fortaleciendo a las agencias estatales

encargadas de esas tareas. En este marco es que en 1997 se crea la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) que fusiona a la antigua Dirección General Impositiva y a la Aduana, en medio de una reorganización administrativa que busca optimizar su eficiencia.


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El aumento del déficit público por una caída de los ingresos fiscales (producto del deterioro de la situación económica interna, a lo que se suman otras decisiones como el impacto de la reforma previsional ya descripta) y un aumento del gasto financiero (en especial por el mayor costo del endeudamiento ante la interrupción de la llegada de capitales), hacen evidente la profundidad de la crisis.

En agosto de 1996 el ministro de economía Cavallo es reemplazado por Roque Fernández, quien gestionará la cartera hasta el final del mandato de Menem en 1999. En ese momento queda pendiente una nueva ola de privatizaciones que están en carpeta y encontrarán serios cuestionamientos en el parlamento. Entre ellas la de la represa de Yacyretá, las centrales nucleares, el Banco Nación, el correo, y los aeropuertos. Las dos últimas empresas serán vendidas a partir de un decreto del PEN ante la imposibilidad de aprobar el traspaso en el poder legislativo188.

Las elecciones de 1999 Para el año 1999, la prolongación de la crisis económica iniciada en el 95 ya

mostraba ribetes más que preocupantes, en especial en varios indicadores económicos y sociales claves.

Si el país contaba con 1,5 millones de trabajadores industriales en 1974, en 1990 éstos eran un millón y en 1998 unos 800.000, lo que evidencia la pérdida de peso del sector industrial en el conjunto de la economía (incluso a pesar del proceso de cambio tecnológico en algunas ramas de la actividad). Esa reducción del empleo también se reflejó en la caída de los salarios reales.

Por otro lado, si bien la inflación había sido controlada desde 1991, la evidencia de la apreciación de la moneda local se volvía cada vez más clara, en especial a partir del análisis del déficit comercial.

El país necesitaba divisas que sólo podía atraer vía venta de activos o endeudamiento y si bien ambas cosas habían sucedido, cuando se reduce el ritmo de las ventas y se complican los mercados externos para endeudarse, los límites se vuelven insalvables.

Vale aclarar que como un resultado secundario de las privatizaciones, potenciado a partir de la retirada de los grupos económicos locales de los consorcios compradores, la economía argentina sale de los años 90 con una estructura que se ha primarizado, pero también, fuertemente extranjerizada, lo que aumenta la necesidad de divisas para que las empresas internacionales remitan utilidades a sus casas matrices, en un flujo que funciona de modo pro-cíclico. Vale decir, la situación externa de la economía argentina en la Convertibilidad generaba todas las condiciones para una recesión, la que se vuelve evidente a partir de 1998. La economía no estaba en condiciones de crecer, pues ello hubiese aumentado las importaciones, el déficit comercial y también la remisión de utilidades al exterior, agravando el problema en la balanza de pagos.

188 El Correo Argentino será entregado, en 1997, por un período de treinta años, a una empresa

encabezada por el grupo Macri en sociedad con el Banco de Galicia. A poco de la entrega comenzarán los reiterados incumplimientos, en especial en lo referido a los pagos de un canon al Estado. La empresa terminará siendo reestatizada a fines de 2003. Los aeropuertos se transferirán en 1998 a un grupo encabezado por el empresario dueño del multimedios América (E. Eurnekian) asociado a empresas italianas y norteamericanas. Aquí también los incumplimientos serán numerosos, pero se renegociarán los términos en 2007 y la concesión continuará hasta el presente.


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En esta suerte de callejón sin salida, es que se avanza hacia las elecciones de

octubre de 1999, en las que se enfrentarán el partido de gobierno (PJ) que lleva como candidato a Eduardo Duhalde ante la imposibilidad de una nueva elección para Menem, la llamada Alianza como principal partido opositor, que será la suma del radicalismo y sectores peronistas disidentes nucleados en el llamado Frepaso, que postula a Fernando de la Rúa, y el partido fundado por el ex ministro Domingo Cavallo, quien hace su campaña presentándose como el verdadero autor del modelo económico, y que terminará ocupando el tercer lugar en la contienda.

De la simple observación de las tres principales fuerzas que se disputan la elección

surge con claridad que la Convertibilidad se presenta como un pilar incuestionable, a pesar de lo evidente de sus limitaciones. Una suerte de tabú electoral al que nadie se anima a desafiar, o peor aun, un tema en el que todos los candidatos con posibilidades electorales coinciden, y que pretenden defender a ultranza. Los costos de ese error serán enormes y llevarán al estallido sólo un par de años después.

La Alianza como “alternativa” El surgimiento de una oposición al menemismo era previsible. Los errores

cometidos en el frenesí privatizador comienzan a ser señalados a medida que la crisis económica se profundiza. Ya en las elecciones de 1995 el Frepaso se había presentado con relativo éxito, relegando al radicalismo a un tercer lugar, en buena medida como consecuencia de su muy golpeada imagen luego del fracaso de su gobierno y la lectura que se realizaba del acuerdo entre bambalinas entablado con el menemismo y sellado en el llamado “Pacto de Olivos”189.

Sin embargo, la UCR seguía siendo un partido de alcance nacional, maltrecho sin dudas, pero con una estructura con presencia territorial, algo difícil y muy caro para lograr en el corto plazo.

Este puede haber sido el principal motivo por el que el Frepaso, el partido que reunía a buena parte de las figuras que se presentaban como una renovación de la política, decide unir fuerzas con el viejo radicalismo teniendo en vistas la elección presidencial de 1999, pero en el camino logrando un sorprendente triunfo en las legislativas de 1997190.

Esa estructura partidaria que proveía la UCR también será la responsable de dirimir la interna de la Alianza, que en 1998 definirá su fórmula presidencial, permitiendo que el triunfo de los radicales sobre el Frepaso lleve a Fernando De la Rúa como candidato a presidente y a Carlos Álvarez como vicepresidente.

Para sorpresa de muchos, un radicalismo aun en declive, volvía a enfrentar, con buenas perspectivas, una elección presidencial apenas diez años después de su estrepitosa

189 Sidicaro analizando este momento, sostendrá que el análisis del fracaso de la experiencia alfonsinista

dentro del radicalismo llevará a que una parte de sus dirigentes interpreten como un error el no haber buscado acercarse a los principales intereses económicos. Paralelamente, este pacto con el menemismo “puso en cuestión su imagen centenaria de custodio de los derechos de la ciudadanía” Sidicaro (2003) pág. 57. Evidentemente hay una contradicción entre las dos decisiones.

190 Donde los principales exponentes del Frepaso encabezan las listas que ganan en la Ciudad de Buenos Aires (Carlos Álvarez) y en la provincia de Buenos Aires (Graciela Fernández Meijide) dando cuenta del potencial de esos candidatos de cara a 1999.


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salida del gobierno. Pero además, y como otro indicador del clima social imperante, era la fracción más liberal del radicalismo la que se preparaba para ocupar la Casa Rosada encabezando la formula presidencial de la Alianza.

La campaña de 1999 será un buen ejemplo de la falta de comprensión de las causas

de la crisis. La apuesta de la “Alianza por el trabajo, la justicia y la educación” por realizar una crítica al menemismo, más focalizada en las formas que había asumido que en el contenido de sus políticas, era un claro indicador de la continuidad propuesta, o del absoluto triunfo de lo que ya se llamaba “el pensamiento único”.

Es que tanto el partido gobernante, como la Alianza y el cavallismo, compartían las orientaciones generales de lo que debía y podía hacer un nuevo gobierno y la coincidencia mayor estaba en la preservación de la Convertibilidad, sin reparar en las limitaciones que esto implicaba.

De este modo, el triunfo de De la Rúa en octubre de 1999 resultó amplio: superó el

48% de los votos y no requirió ir a una segunda vuelta. Pero el espiral de la crisis carcomía aceleradamente toda legitimidad política. El

peso creciente de la deuda pública, que se había disparado sustancialmente en el último lustro, lo lleva a acordar con el FMI y la banca privada una serie de medidas de ajuste y nuevos créditos.

La apuesta de política económica parece pasar por corregir el problema del tipo de cambio sin tocar la paridad peso-dólar de la Convertibilidad. Esto significa, que la Alianza buscará modificar el tipo de cambio real a partir de la generación de un proceso de baja de costos, es decir, de deflación.

Curiosamente, en una sociedad con horror a la inflación, producto de su historia reciente, no se termina de percibir los efectos devastadores de la deflación.

En mayo de 2000 el nuevo gobierno avanza con el plan deflacionario. El presidente y su ministro de economía José Luis Machinea anuncian importantes reducciones del gasto público entre las que se encuentran un recorte en los salarios de unos 140.000 empleados públicos y también una reducción en la ya muy escasa prestación básica universal que perciben los jubilados. El objetivo es que la medida recomponga parcialmente las cuentas públicas y que genere un efecto imitación en el sector privado.

Es con este fin que el gobierno avanza en la aprobación de una ley de flexibilidad laboral, que entre otras cosas, buscará reducir los costos de la mano de obra. No es que el proceso de flexibilización no haya comenzado antes, en los 90. De hecho la emergencia de muchas formas de contratación de mano de obra en forma precaria191, sumado al rol del desempleo creciente en un mercado donde la informalidad resultaba (y lo sigue siendo hoy) terriblemente elevada, ya habían generado las condiciones para un sostenido proceso de deterioro de la condiciones laborales y de los ingresos de los trabajadores en términos generales.

La ley de flexibilización laboral buscará brindarle las herramientas legales que el capital demanda para bajar sus costos sin apelar a una devaluación.

191 Períodos de prueba, locación de servicios, pasantías, becas y otras numerosas figuras conforman este

esquema.


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Con esta ley, la Alianza intentará profundizar ese camino que se había iniciado con la desarticulación de los sindicatos durante la dictadura y que las crisis económicas y el efecto disciplinador del desempleo habían ahondado desde finales de los años 80.

Pero las disidencias dentro del gobierno terminarán por emerger abruptamente

producto de esta ley. La denuncia realizada por el vice-presidente referida al pago de sobornos a senadores de la Nación por parte del Poder Ejecutivo, con el objetivo de que la misma sea aprobada, llevará a la renuncia de Álvarez en octubre de 2000, desatando una crisis política que pronto fracturará la Alianza.

A un descontento social creciente, comprometido por el aumento del desempleo y la recesión, se le suma el nuevo intento de ajuste que realiza el ministro de economía Ricardo López Murphy, que asume en reemplazo de Machinea, en marzo de 2001. La velocidad a la que se desintegra la legitimidad del gobierno sólo es comparable con el ritmo al que se profundiza la crisis económica. El ajuste de López Murphy lo eyecta de la cartera de economía a los quince días de haber asumido192.

Es en ese momento que la Alianza gobernante juega su última carta, aferrándose

desesperadamente a la Convertibilidad con una decisión simbólica que trasciende la coyuntura: De la Rúa nombra ministro de economía a Domingo Cavallo, el creador de la caja de conversión.

El ex presidente del Banco Central durante la presidencia de facto de Roberto Viola, canciller y posteriormente emblemático ministro de economía del gobierno de Menem, que había competido por la presidencia contra la propia Alianza, volverá a ese cargo ahora de la mano de los opositores al menemismo, en una clara muestra de las continuidades en los proyectos de políticas económicas a lo largo de ese extenso período.

El tándem De la Rua-Cavallo intentará recuperar la credibilidad, profundizando las mismas políticas que generaban la crisis, lo que tuvo su expresión en la modificación de la ley de administración financiera del Estado en el sentido de restringir los compromisos fiscales a los recursos efectivamente recaudados en cada período, lo que se conoció como “déficit cero”193.

Pero el golpe de efecto no será suficiente para contener un acelerado proceso de fuga de capitales, con caída de los depósitos bancarios, de las reservas, del valor de los títulos públicos, mientras aumentan las tasas de interés y desaparece el crédito, todo

192 El tono con el que alguna prensa nacional se refería a la precariedad del gobierno queda claro en la

siguiente sentencia: “La crisis, que es voraz, se tragó anoche al ministro de Economía, Ricardo López Murphy, y a su plan de ajuste de tres días. Entre la madrugada y la noche amenazó con devorar también al presidente Fernando de la Rúa” en “Una crisis que se fue devorando un ministro tras otro”, La Nación, 20 de marzo de 2001.

193 Esta decisión se tomó a mediados de 2001. Ya en noviembre, ante el cada vez más inmanejable problema de la deuda pública, el gobierno anuncia una serie de acuerdos que llevarán el nombre de “megacanje” y que son presentados como una renegociación general de la deuda pública para brindarle sustentabilidad temporal. En los hechos, fue una postergación en el pago de ciertos títulos a cambio de un sustancial aumento en las tasas de interés. Este plan se combinaba con lo que se promocionó previamente como el “blindaje”: un acuerdo con ciertos organismos internacionales para “asegurar” el cumplimiento del pago de la deuda por parte del Estado desde fines de 2000, pero sujeto a que el país acepte las recomendaciones de política impulsadas por el FMI.


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motorizado por la evidente crisis política, pero también por la percepción de los límites del esquema de tipo de cambio fijo y fuerte endeudamiento público194.

La respuesta del gobierno sin medir las consecuencias de atender las necesidades del sistema bancario, será restringir el retiro de dinero en efectivo del sistema financiero (decisión tomada el 1 de diciembre de 2001 y que rápidamente comenzó a conocerse como “corralito”): esto funcionará como detonante de una crisis que terminará con la renuncia del gobierno pocas semanas después.

La crisis de diciembre de 2001 Varios años de crisis económica anteceden a ese conflictivo final de 2001. Años de

aumento del desempleo, de la pobreza, de la desigualdad, de caída del poder adquisitivo de los salarios, de profunda transformación de la estructura económico productiva del país, pero también de una sociedad que, atemorizada por el permanente abismo económico, había soportado una sensación, por momentos paulatina en otros acelerada, de declive y crisis permanente atrincherada en una suerte de “sálvese quien pueda” donde lo mejor que podían esperar muchos, era mantener lo que tenían, y por ello, su principal demanda radicaba en la estabilidad que equívocamente se asociaba a la ilusión cambiaria que producía el llamado 1 a 1.

Mientras sectores minoritarios habían aumentado sustancialmente sus cuotas de poder político y económico a lo largo de todo este proceso, los niveles de pobreza pasaban del 22% de la población en 1991 al 49% en mayo de 2002, mientras la indigencia crecía del 3% al 22% en un deterioro fenomenal de las condiciones de vida de casi la mitad de los argentinos, con la acumulación de frustraciones y descontentos en las mayorías silenciosas que no había logrado articularse en una respuesta política durante años.

Nada de ello es casual. La forma de la democracia delegativa, fundada sobre la pasividad de los ciudadanos limitados a su rol de representados con poder de voto, había contribuido a la deslegitimación de lo político, de lo público, de lo colectivo, como resultado lógico de la instalación de un discurso hegemónico liberal.

Por ello la novedad que implica ese 2001, donde una serie de medidas generan las condiciones para que esos descontentos individuales se condensen en un movimiento colectivo sin dudas complejo y ambiguo. Los desocupados por la imposibilidad de reingresar al mercado laboral, los jubilados por acumular años de pobreza, los ahorristas por sentirse estafados por la asociación entre sus representantes y los bancos, y todos reclamando detrás de una consigna que se vuelve común en los principales centros urbanos del país en las jornadas del 19 y 20 de diciembre: “que se vayan todos, que no quede ni uno solo”195.

194 Las dudas sobre la posibilidad de mantener la Convertibilidad ante la fuga de divisas ya eran muy

claras y habían obligado al presidente y a varios ministros a desmentir esa posibilidad. Sin embargo las discusiones sobre una posible flexibilización de la misma incorporando otras monedas a una “canasta convertible” habían sido analizadas incluso por el propio Cavallo.

195 Notemos que una primera lectura de esa consigna, muy difundida desde los medios de comunicación, suponía que era una impugnación a los representantes políticos cuando en realidad, era la expresión de un rechazo mucho más amplio, que incluía a los banqueros, los jueces, los grandes empresarios, los medios de comunicación concentrados y todos los sectores percibidos como privilegiados en medio de la gran crisis.


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La activación social de diciembre de 2001 es un nuevo fenómeno político que parte en buena medida del reclamo desde lo no político, del rechazo a lo político, y a las élites políticas de la representación. De allí el rol de los cacerolazos como expresión de una parte importante del descontento, esa que se pronuncia desde lo privado, que se hace sentir incluso en ciertos casos sin salir al espacio público, desde el refugio de las ventanas y los balcones, y que ya se había manifestado en las elecciones legislativas de octubre de 2001196.

Pero ese movimiento convive con otros, más políticos, que buscan ocupar la calle y el espacio público, que se expresan en las asambleas barriales, o en los piquetes generalmente promovidos por las organizaciones de desocupados que se multiplican y se hacen cada vez más presentes197.

Las manifestaciones pequeñas o masivas, con calles tomadas en algunos lugares, con saqueos en otros, reprimidas y con sangre en el centro de Buenos Aires, no sólo no se detienen sino que se profundizan cuando el gobierno anuncia por cadena nacional la declaración del estado de sitio: el desafío al mismo lleva a la renuncia de De la Rúa el mismo 21 de diciembre. Le suceden cinco presidentes provisorios en tan sólo once días.

Del 2001 a las elecciones de 2003 Menos de 48 horas después de esa renuncia, la Asamblea Legislativa designa a

Adolfo Rodríguez Saa, cinco veces electo gobernador de la provincia de San Luis, como presidente198.

El puntano no duda en declarar, en el mismo momento en que asume, la suspensión del pago de la deuda pública nacional, aunque excluyendo a los organismos financieros internacionales de los efectos de la medida.

Queda claro que el peso ya descomunal del endeudamiento y la forma en que éste condiciona toda la política económica nacional se ha vuelto incontrolable y que muchas de las desacertadas decisiones de los últimos tiempos, habían estado directamente asociadas con la presión de esos pagos.

Paradójicamente, todo el proceso de privatizaciones que se había llevado adelante en los años 90 y las persistentes búsquedas del ajuste fiscal para alcanzar el superávit fiscal primario (logrado en forma casi constante), habían sido siempre insuficientes para

196 Si las teorías elitistas de la democracia propias de la tradición schumpeteriana suponen que el único

espacio legítimo de participación de los ciudadanos es el que ofrecen las elecciones, los resultados de las legislativas del 14 de octubre no dejaban mucho espacio para dudas: un 26,3% del padrón no concurrió a votar (unos 6,5 millones de personas) y un 21,1% (3,9 millones) votó en blanco o impugnó el voto voluntariamente, siendo el promedio bastante superior en Santa Fe, Capital Federal, Provincia de Buenos Aires, Neuquén, Chubut y Tierra del Fuego.

197 Si bien el fenómeno de los piquetes ya lleva varios años consolidándose, en buena medida como resultado de los efectos de ciertas privatizaciones de los años 90, en diciembre de 2001 emergen el Bloque Piquetero Nacional, el Movimiento Sin Trabajo Teresa Vive, y los piqueteros participan activamente de la Marcha de la Resistencia de las Madres de Plaza de Mayo y de numerosos cortes y manifestaciones desafiando incluso la represión estatal.

198 La renuncia de De la Rúa lleva al ejecutivo a Ramón Puerta quien ocupa el cargo por pocas horas, sucediéndolo Rodríguez Saa. Este permanece una semana en el poder, cuando pierde muchos de los apoyos políticos y presenta su renuncia, siendo reemplazado por el presidente de la Cámara de Diputados Eduardo Camaño que convoca a una nueva Asamblea Legislativa que elige a Eduardo Duhalde.


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controlar el problema del endeudamiento, que se profundizaba sistemáticamente desde mediados de los años 70, en especial por la volatilidad de las tasas de interés.

Pero lo esencial de ese endeudamiento, es que se constituyó en el factor fundamental de restricción de la acción estatal durante décadas. Los sucesivos gobiernos se vieron voluntaria o involuntariamente, constreñidos a aceptar recomendaciones de política económica en su sentido más amplio (de política tributaria, comercial, laboral, educativa, de salud…) para acceder a formas de refinanciación de los pasivos que siempre eran superiores a los que se podían pagar. En este sentido, la aceptación del discurso de la globalización y de la consecuente pérdida de soberanía de los Estados nacionales, como un proceso mundial ineludible, sirvió para que el Estado argentino accediera a la aplicación de medidas que tenían un evidente costo político en términos de deslegitimación, como se expresa en los sucesos de 2001.

La rápida salida de Rodríguez Saa del gobierno, explicada de modos diversos (por

presión de los presidenciables del PJ, o de los intereses del sector financiero que reclamaban una solución al default declarado), abre las puertas para que Eduardo Duhalde, el ex vice-presidente de Menem y el candidato que había perdido las elecciones de 1999 frente a De la Rúa, termine ocupando el sillón de la Casa Rosada como presidente por un período de poco más de un año, hasta mayo de 2003.

A la inevitable salida de la Convertibilidad con una importante devaluación de la moneda a principios de enero de 2002, se la complementará con un complejo conjunto de mecanismos que buscarán compensar a los diversos sectores perdedores con la medida, pero en especial al sistema financiero.

En medio de la cesación de pagos de la deuda pública, el nuevo gobierno impulsará un enorme proceso de emisión de deuda que llevará el costo de la salida de la Convertibilidad a casi 29.000 millones de dólares199: parte del precio a pagar para recomponer la gobernabilidad200.

La monumental transferencia de recursos que supusieron las medidas adoptadas a comienzos del año 2002, por la llamada “pesificación asimétrica” que benefició a los deudores, por las compensaciones que recibieron los bancos para llevarla adelante, por los costos de emisión de nueva deuda a diez años para los ahorristas, sumado a la absorción por parte del Estado nacional de deudas provinciales y la eliminación de las llamadas cuasi-monedas, y a la restitución en bonos de los descuentos salariales que había aplicado De la Rúa a empleados públicos, jubilados y otros, declarados inconstitucionales fueron parte de la factura.

Evidentemente, superado el límite de la Convertibilidad, la devaluación competitiva

se mostró eficaz para iniciar un proceso de sostenido crecimiento económico volcado en un primer momento hacia la exportación. Una economía que durante años había estado en recesión, que tenía importante capacidad ociosa (al estancamiento producido desde 1998 se le suma una caída del PBI de más del 10% en 2002) y que se encontraba con una

199 Damill, Frenkel y Rapeti (2005) la calculan en 28.184 millones de dólares, en “La deuda Argentina:

historia, default y reestructuración” documentos del CEDES n°16. 200 En este período el ministerio de Economía estará en manos de Jorge Remes Lenicov y luego de

Roberto Lavagna, quien a su vez será el primer ministro de economía del gobierno de Néstor Kirchner.


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situación de precios relativos favorable, inicia un período de crecimiento que se mantiene hasta el presente, aunque con algunas modificaciones.

Esto no significa que el gobierno de Duhalde no haya tenido serios problemas para

desarticular la protesta social que había sacudido al país desde fines de 2001. Piquetes, asambleas barriales, organizaciones de desocupados, empresas recuperadas por sus trabajadores (como la Brukman) comienzan a ser asediados a medida que el gobierno recupera cierta fuerza de la mano de la reestabilización económica. A la conflictividad social creciente se le responderá con más planes sociales (el denominado “Plan Jefes y Jefas de hogar” es el más desarrollado llegando a los 2 millones de beneficiarios), administrados de forma descentralizada con un fuerte rol de los municipios y eventualmente con represión, siendo la más emblemática la que acaba con la muerte de dos manifestantes de la Coordinadora de trabajadores desocupados Aníbal Verón en el puente Pueyrredón201, que terminan llevando a un adelantamiento de las elecciones presidenciales para el mes de abril de 2003.

Los resultados de esa elección serán un claro indicador del nuevamente profundo

desconcierto de gran parte del electorado y de su poca comprensión del proceso que había llevado al 2001.

En este sentido, el encauzamiento de la ciudadanía en el proceso electoral resultará un claro triunfo del orden frente a las alternativas de ruptura que se expresaban bajo múltiples formas.

La primera vuelta de las elecciones de 2002, con niveles sustancialmente más bajos de ausentismo y “voto bronca” que las de 2001, serán ganadas por Carlos Menem que obtendrá un 24,45% de los votos, seguido por un poco conocido Néstor Kirchner con el 22,24% (quien contaba con el apoyo de Duhalde) y luego López Murphy con el 16,37%, Rodríguez Saa con el 14,11%, y Elisa Carrió con el 14,05%. La dispersión del voto, el triunfo de Menem que propiciaba la vuelta y profundización de las políticas de los 90202, o la buena performance del exministro López Murphy, eyectado del gobierno aliancista ante el descontento social generado por la profundidad de su plan de ajuste poco tiempo antes, indican las limitaciones de la activación popular.

La ausencia de un candidato que haya alcanzado el 45% de los sufragios203, posterga la definición para una segunda vuelta electoral entre los dos candidatos más votados.

Sin embargo, ante los malos pronósticos de las encuestas, Menem decide retirar su candidatura antes de la realización del ballotage, dejando a Kirchner como ganador, quien asumirá el 25 de mayo de 2003.

201 Darío Santillán y Maximiliano Kosteki, el 26 de junio de 2002. 202 Incluso retomando su discurso de la dolarización definitiva de la economía argentina, tal como lo

venía proponiendo desde 1999 sin comprender que ello no resolvía el problema de la Convertibilidad. Al respecto, bien se pueden ver las dificultades de ciertas economías europeas que, habiendo abandonado sus monedas nacionales para ingresar a la zona euro, se ven fuertemente limitadas ante las crisis como la de 2010-2011 por esa decisión. Es el caso de Grecia, Portugal, Irlanda, España, incluso Italia.

203 Como establece el artículo 97 de la Constitución Nacional de 1994, ni tampoco se cumplía lo establecido en el artículo 98 (al menos 40% de los votos y más de 10 puntos de diferencia con el segundo).


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Algunas conclusiones El período que hemos analizado abarca un poco más de un cuarto de siglo de

historia reciente de la Argentina. En el mismo se sucedieron gobiernos militares y civiles (una docena de presidentes

aunque pocos elegidos por el voto popular), hubo un conflicto militar (Malvinas), diversas crisis económicas, cuatro signos monetarios (que le restaron once ceros a la moneda), dos hiperinflaciones, la deuda pública superó los 180.000 millones de dólares, se produjo una reforma constitucional…

También fueron años de importantes transformaciones sociales y económicas signadas por la irrupción de un neoliberalismo que se había ido incubando por décadas, y que termina de emerger como discurso hegemónico, primero bajo el imperio del terror de la coacción física ilegítima de la dictadura, y luego, con el “apoyo” electoral que produjo una nueva forma de terror originada en la coacción económica. Pues tanto la represión como el desempleo y la pobreza, han acorralado e inhibido a la acción política de modo consecutivo, llevando como resultado a una sociedad más desigual, con menos Estado, y por ello con una economía más abierta, más desregulada, más extranjerizada y asumiendo un lugar más subordinado en el contexto internacional.

Estos cambios también generaron una sociedad más desigual, más latinoamericana en ese sentido del que la Argentina había intentado escapar en su relato identitario de mediados del siglo pasado. Con mayorías más empobrecidas y el debilitamiento de las clases trabajadoras, más mercantilizada y por ello, menos accesible para muchos. Con infraestructura insuficiente en sectores sensibles, sin capacidad para cubrir necesidades elementales de parte sustancial de su población y con un mercado de trabajo precario.

Ese rumbo parece zozobrar en la crisis de 2001 producto de la constante acentuación de sus propias contradicciones. No es que una súbita conciencia política haya despertado en amplios sectores sociales, para torcer un camino percibido como injusto o equivocado. Lo imprevisto de las crisis como la del 2001, también constatado en otras similares ocurridas en el continente, es que nunca queda muy claro cuándo los costos sociales superarán cierto inestable umbral de tolerancia, que lleva a que sean repudiados. Ese límite es móvil. El temor eleva el piso de aceptación. El convencimiento también. Por ello las fuerzas legitimantes juegan un papel clave en estos procesos, como hemos intentado demostrar.

Pero en ciertos casos, cuando la percepción de los costos resulta muy significativa y crece abruptamente sin tiempo para ser digerida socialmente, se puede superar ese límite. Allí la situación se desborda y sobreviene la revuelta, el desorden, en muchos casos sin posibilidades de ser canalizado políticamente.

De esos momentos surgen cambios: las fuerzas de la reacción conservadora intentan retornar al sendero de la paz social, haciendo concesiones, aliviando penurias, siempre en forma proporcional al grado de conflicto desatado, en una suerte de economía de la restauración. Si el daño fue significativo, los cambios parecen más contundentes. Los hechos posteriores a 2003, la reversión de algunas de las políticas implementadas por años, pueden ser leídos, en esta clave, como una respuesta a ese 2001.

Lo que hemos intentado analizar en las hojas precedentes, es el proceso de construcción del orden neoliberal previo, prestando particular atención a las transformaciones del Estado y la forma en que el mismo entra en crisis.


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Vale una advertencia. Ese proceso posee una doble dimensión: diacrónica, intertemporal, sobre la que hemos intentado echar luz, al mostrar las continuidades mencionadas en las políticas, en los protagonistas, en los intereses en juego a lo largo de los años revisados. Buscamos dar cuenta de la notable y evidente consistencia con la que se han seguido algunos caminos desde mediados de los años 70, sin importar quienes estuvieran al frente del gobierno.

Pero también existe una dimensión sincrónica, en la medida que mucho de lo acontecido en Argentina encuentra paralelismos con otros procesos vividos en Latinoamérica o en otras partes de las periferias mundiales. Sin dudas, el escaso conocimiento sobre la historia política y económica de nuestra región en este período (no inocente, sino parte de las formas legitimantes referidas), ha permitido velar el carácter repetitivo de mucho de lo que aquí sucedía, y paralelamente, ha evitado el desarrollo de comprensiones más globales.

Son muchos los lugares en los que se ha reformado al Estado e impugnado a la política, donde se anheló ingresar al “primer mundo” pero se terminó en una severa crisis. Hemos hecho múltiples referencias a esta dimensión, aunque un análisis pormenorizado de la misma queda aquí como una deuda pendiente, a retomar en un posterior trabajo.

Fue necesario comenzar con esta historia local, para luego poder preguntarse por las formas en que se repitieron modelos, discursos, consecuencias en otros países latinoamericanos. Sin dudas un trabajo en ese sentido favorecerá el sentimiento de identificación con una historia que es mucho más común de lo que se suele pensar.

Otra deuda que hemos dejado pendiente es el análisis del período que, para la historia argentina, se abre en 2003. Como ha sucedido en otros países de la región, las consecuencias de las políticas implementadas en las últimas décadas, y las dimensiones de las crisis desatadas, han originado heterogéneas formas de reversión de la dirección que se había tomado. La revisión de esas herencias, aunque condicionadas por muchas de las irreversibles consecuencias de las políticas pasadas (desde sus legados económicos y políticos pasando por los culturales), han generado un nuevo escenario donde las rupturas y las continuidades diseñan un mapa de posibilidades diferente, que sólo con el paso del tiempo se podrá explorar, así como evaluar en que medida las fuerzas conservadoras pueden ser superadas.


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una historia de reformas. apuntes sobre algunos ciclos recientes del estado argentino

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