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XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo
XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas
La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y desarrollo
5, 6, 7 y 8 de mayo de 2009
Una discusión sobre la conceptualización del gasto público social en el
municipio venezolano
Zaida M. Osto G.
[email protected] / [email protected]
Fernández, Oladys.
Universidad de Carabobo
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Resumen
El Gasto Social se ha convertido en el instrumento esencial de la actividad redistributiva
del sector público. Prueba de ello lo constituye el esfuerzo financiero que realiza el
gobierno venezolano en las denominadas “misiones”, política pública está impulsada
desde el gobierno central en la última década, y cuya instrumentación es
fundamentalmente a nivel local. La investigación realizada se basa en una revisión
documental sobre la conceptualización del Gasto Social que tiene el Estado
Venezolano en el ámbito local municipal, acudiendo a disposiciones legales e
institucionales y referencias empíricas. Todo ello a fin de elaborar una discusión de los
elementos característicos de las categorías que integran el Gasto Social en lo local. Se
concluye que toda planificación eficiente en materia de políticas públicas locales, debe
partir de una información confiable y pormenorizada sobre las categorías que integran
el Gasto Social y su comportamiento, indispensable al momento de medir cual ha sido
el efecto del un esfuerzo presupuestario en cualquier sector.
Palabras claves: Gasto Social, Políticas Públicas, Planificación y Control Social.
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Introducción
El gasto social, con su poder redistributivo implícito, es el efecto financiero más
inmediato de la implementación de políticas públicas sociales. A casi dos décadas del
inicio de la descentralización del Estado venezolano, persisten los problemas en
materia de conceptualización del gasto público social, y por ende para estimar los
esfuerzos financieros destinados a la gestión de políticas públicas en los municipios. La
presente discusión busca establecer, a partir del tratamiento documental del tema, la
naturaleza de tales problemas de conceptualización del gasto social, sobre la base de
una revisión al marco normativo vigente, las competencias de los gobiernos
municipales, la participación ciudadana en el control social, el desarrollo de las políticas
públicas en la descentralización, hasta llegar finalmente, a los problemas de
comparabilidad y control de la gestión municipal.
1. Planteamiento inicial
Las sociedades modernas discuten intensamente en sus asambleas y congresos
legislativos las leyes de asignación presupuestaria anual; pues ahí, es donde se
materializa el tipo de gobierno que en realidad reciben los ciudadanos de acuerdo al
mandato que delegan en sus representantes.
En muchos países en vías de desarrollo, como el caso de Venezuela, las discusiones
de orden presupuestal parecen no tener la circunspección y profundidad que se
requiere y, en cambio, éstas se focalizan en cuestiones normativas, principios
ideológicos y doctrinarios, que están alejados de algunas implicaciones prácticas de lo
que el gasto social representa.
Actualmente se debate ampliamente en el campo presupuestario la definición del
“verdadero” gasto social (GS) (Martínez y Espíndola, 2007). Hasta el momento, no
existe un consenso político “práctico” en el marco de las cuentas nacionales que
permita considerar en el presupuesto, la dinámica propia del GS, no se ha logrado
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generar una discusión que este más allá de la asignación estática sectorial. La
orientación ideológica o partidista de gobierno local de turno o de la mayoría
asambleísta es lo que hasta ahora marca la orientación del gasto.
El siguiente planteamiento versa sobre dos aspectos fundamentales que orientan la
discusión en la investigación: a) la definición del gasto social, sus imprecisiones, e
implicaciones, y b) la estructura del gasto social en los municipios.
Las competencias municipales en Venezuela son realmente muy amplias, y así están
establecidas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2005).
Artículo 56 de LOPPM (2005): Son competencias propias del Municipio las
siguientes:
1. El gobierno y administración de los intereses propios de la vida local.
2. La gestión de las materias que la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y las leyes nacionales les confieran en todo lo relativo a la
vida local, en especial, la ordenación y promoción del desarrollo económico
y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la
aplicación de la política referente a la materia inquilinaria, la promoción de
la participación ciudadana y, en general, el mejoramiento de las condiciones
de vida de la comunidad en las áreas siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro; el
patrimonio histórico; la vivienda de interés social; el turismo local; las
plazas, parques y jardines; los balnearios y demás sitios de
recreación; la arquitectura civil; la nomenclatura y el ornato público.
b. La vialidad urbana, la circulación y ordenación del tránsito de
vehículos y personas en las vías municipales y los servicios de
transporte público urbano.
c. Los espectáculos públicos y la publicidad comercial en lo relacionado
con los intereses y fines específicos del Municipio.
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d. La protección del ambiente y la cooperación en el saneamiento
ambiental; la protección civil y de bomberos; y el aseo urbano y
domiciliario, incluidos los servicios de limpieza, recolección y
tratamiento de residuos.
e. La salubridad y la atención primaria en salud; los servicios de
protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la
tercera edad; la educación preescolar; los servicios de integración
familiar de las personas con discapacidad al desarrollo comunitario;
las actividades e instalaciones culturales y deportivas; los servicios
de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes; y otras
actividades relacionadas.
f. Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico; de
alumbrado público, alcantarillado, canalización y disposición de
aguas servidas; de mataderos, cementerios, servicios funerarios, de
abastecimiento y mercados.
g. La justicia de paz; la atención social sobre la violencia contra la
mujer y la familia, la prevención y protección vecinal y los servicios
de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.
h. La organización y funcionamiento de la administración pública
municipal y el estatuto de la función pública municipal.
i. Las demás relativas a la vida local y las que le atribuyan la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes
nacionales y estadales.
La ejecución de todas estas obligaciones por parte del poder ejecutivo local, implica
incurrir en el denominado gasto social, el cual se define como: la parte de las
erogaciones (gastos) públicas destinadas al financiamiento de servicios sociales
básicos (PNUD, 2003). En tal sentido, la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
propone considerar como servicios básicos los correspondientes a educación, salud,
seguridad social, vivienda, deportes y otros de características similares.
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Cuando se acude a revisar lo concerniente a las categorías de gastos empleados en la
formulación presupuestaria en Venezuela, no se encuentra ninguna referencia en
particular al gasto social. Al consultar los conceptos presupuestarios publicados en la
página Web de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), no aparece ninguna
definición explicita de gasto social.
En el marco normativo vigente en materia presupuestaria, que lo constituye, además de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2003) y la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (2005). Particularmente en la LOAFSP se
establece la obligatoriedad de elaborar los presupuestos de los organismos públicos
con base en la Clasificación Económica del gasto. En ningún caso el concepto de gasto
social, se considera como una categoría en la Clasificación Económica, ni en las
restantes categorías de clasificación: institucional; por naturaleza del gasto o partida;
sectorial; por programas; regional o mixtas (Oficina Nacional de Presupuesto-
ONAPRE).
La LOPPM (2005), establece en sus artículos 233 y 234, lo siguiente:
Artículo 233: De los ingresos previstos en el presupuesto municipal se
destinará como mínimo, el cincuenta por ciento (50%) para ser aplicado a
gastos de inversión o de formación de capital, entendiendo como gasto de
inversión aquellos a los que le atribuye tal carácter la Oficina Nacional de
Presupuesto y, dando preferencia a las áreas de salud, educación,
saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que
promuevan el desarrollo sustentable del Municipio.
Artículo 234: El presupuesto de inversión está dirigido al desarrollo humano,
social, cultural y económico del Municipio, y se elaborará de acuerdo con las
necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en
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concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto
destinado al referido sector y con los proyectos generales sobre urbanismo,
infraestructura, servicios y vialidad.
De forma tal que el legislador en la LOPPM (2005), simplemente intenta jerarquizar el
gasto de capital o de inversión, asociándolo a prioridades sociales en materia de
desarrollo sustentable. Pero realmente nunca quedan claramente definidas las
categorías que pasarían a integrar el gasto social. Más aún, habría que incorporar al
GS, aquellos gastos asociados a la organización y participación comunal y vecinal, o al
control social, que perfectamente pasarían a integrarlo.
El gasto social en Venezuela a nivel nacional, entre los años 1970 – 2002,
tradicionalmente ha privilegiado los sectores de Educación, Salud, Vivienda y Servicios
conexos, sólo a partir de 2000, la Seguridad Social aparece como segundo renglón en
importancia (PNUD, 2003). Este comportamiento general del GS, no se ha
correspondido con lo que tradicionalmente exhiben los gobiernos locales en Venezuela.
Por ejemplo, para el año 1998, los municipios con menos de 25.000 habitantes
destinaban en promedio un 14,8 % de los recursos del Fondo Intergubernamental para
la Descentralización de los Estados (FIDES), en los Servicios Sociales (salud,
deportes, educación, vivienda, entre otros), mientras que en vialidad urbana, ornato y
embellecimiento emplearon un 45,7% (Mouchet, 2001). En municipios entre 50.001 y
300.000 habitantes, el porcentaje dedicado a vialidad superaba el 50% de los recursos
FIDES. En los municipios de más de 300.001 habitantes (casi todos capitales de
estados), en promedio el gasto en vialidad era del 46,3%, llegando algunos a ocupar el
82,4 % en dicho renglón. En contraste, en promedio en salud, el gasto por habitante no
superaba para 1998, los Bs. 50 (siete céntimos de dólar a la fecha) (Mouchet, op. cit.).
En definitiva los gastos de vialidad e infraestructura son los de mayor representación en
el presupuesto de los municipios venezolanos.
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Las finanzas públicas locales y el control de la gestión local, enfrentan el reto de
organizar información que verdaderamente hablen de la orientación que lleva el
municipio en cuanto a sus políticas públicas sociales.
El problema aparece evidenciado cuando organizaciones locales, nacionales e
internacionales, pretenden generar los llamados Indicadores Sociales, entre los cuales
se encuentra la Razón de Gasto Público Social (RGPS). La razón gasto público social
es el resultado de las decisiones de asignación de los recursos del sector público en el
área social, con relación al ingreso nacional. Mide el porcentaje del ingreso nacional
que se destina a gasto social (Báez, 2000).
Haciendo las consideraciones necesarias para adecuar tales definiciones al espacio
municipal, la importancia de tales indicadores se centra en la posibilidad de vincularlos
directamente con variables determinantes en el desarrollo local. Y como se afirmó
anteriormente, en la obligación y derecho de todo ciudadano de ser partícipe de los
procesos de planificación, gestión y control de las actividades del municipio.
No se trata entonces sólo de un problema de semántica entre los términos “gasto
social” o “inversión social” (equiparable con la existente entre “vivienda” y “solución
habitacional”), se trata de la necesidad de configurar una base de datos
verdaderamente útil para efectos de orientar las acciones del gobierno local. El
problema estriba en que los presupuestos, las ejecuciones presupuestarias, y hasta la
rendición de cuentas, se fundamentan en cuentas de las finanzas públicas, que se
ciñen a parámetros económicos legales, pero que no ofrecen a primera vista la
posibilidad de efectuar un análisis cualitativo del gasto social.
Por otra parte, es preciso destacar el impulso a la participación ciudadana a partir de la
Constitución del 99, que daría paso a un nuevo marco normativo en lo local, y que
potencia sin duda las potestades de gestión y control de las políticas públicas por parte
de las comunidades.
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Una definición “ambigua” y una información “poco estructurada”, en materia de GS en el
municipio, en nada favorece la labor de control social que debe ejercer el ciudadano. La
comprensión de las finanzas públicas locales, fundamentalmente en lo relacionado a la
naturaleza del gasto público y sus funciones, a la clasificación en sus diversas
categorías y su vinculación al GS, ofrecen la oportunidad de exponer la dimensión
social del control de la gestión y a la rendición de cuentas. Una labor como la planteada
para la definición, identificación, cuantificación y determinación de razones sociales,
implica una ardua investigación documental, cuyo valor estriba en generar una base de
datos para futuros estudios históricos comparativos.
Es quizás el ciudadano facultado constitucionalmente para ejercer la labor contralora
social quien se encuentra más desorientado y desprovisto de información, esto sin
mencionar el problema que representa para los organismos nacionales e
internacionales que se dedican a estudios comparativos sobre indicadores sociales.
2. La caracterización de las políticas públicas venezolanas
La investigación llevada a cabo por Maingon (2004) titulada Política Social en
Venezuela desde 1999-2003, recoge a grandes rasgos los principales aspectos
constitutivos de la concepción de política social instrumentada en los primeros años del
actual gobierno. La intervención estatal figura como una constante, y en gran medida
es la continuidad de políticas sociales de precedieron a este periodo.
Para la Maingon (op. cit), aunque el actual gobierno intentó diferenciarse de
concepciones anteriores sobre políticas públicas, en la práctica continúo y profundizó el
patrón de intervención del Estado en lo social. Durante la década de los ochenta con los
sucesivos ajustes y reajustes macroeconómicos, los gobiernos asumieron las llamadas
tesis neoliberales, cuyos efectos sociales fueron devastadores y dieron pie
posteriormente a lo que se denominó, durante el segundo gobierno del presidente
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Caldera, la Agenda Venezuela. Del trabajo de Maingon (op.cit.), se considera valioso lo
concerniente a la definición de políticas públicas, ya que expone dos grandes criterios al
definirlas. Primero están las definiciones que la limitan a los programas de bienestar
social y a las políticas que sustentan o conforman dichos programas. Y un segundo
concepto, que son aquellas cuya función principal es “la reducción y eliminación de las
inequidades sociales a través de la redistribución de los recursos, servicios,
oportunidades y capacidades”.
El carácter actual de la política social venezolana se derivó fundamentalmente del
marco de la Constitución de 1961, en donde se definía como un derecho universal, y al
Estado como el garante del mismo y responsable de su formulación y ejecución. De las
políticas redistributivas y universales de los años 60 y 70 (que crearon grandes
estructuras burocráticas especializadas), se pasó en los ochenta a políticas más
selectivas y compensatorias, de carácter transitorio, en espera que los ajustes
macroeconómicos surtieran efecto. A decir de Maingon “los ochenta expresaron un
retroceso respecto a la política social instrumentada en las décadas anteriores, ya que
se restringió el carácter universalista de la política social concebida hasta finales de los
años setenta como un derecho de todos los ciudadanos”. Otra consecuencia que
generó este modelo de implementación de política social, según D´Elia (citado en
Maingon, op. cit) fue la creación de estructuras separadas y verticales, que
paulatinamente se fueron desvinculando de las prácticas sociales, al tiempo que se
evidenció una gran disparidad en la distribución interna del gasto social y la emergencia
de amplios déficit e inequidades para grandes contingentes de la población que
quedaron al margen del proceso de modernización.
Luego vinieron las reformas de la descentralización político administrativas y la
transferencia de competencia a los municipios para 1989 (Comisión Presidencial para
la Reforma del Estado - COPRE), que introdujeron esquemas diferentes para la
administración del Estado. Estos hechos le confirieron poder político a los niveles
regionales y locales a través de la elección directa y universal de los gobernadores y
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alcaldes, así como también delimitó las competencias a ser transferidas desde el nivel
central hacia los niveles regionales y locales. La descentralización cambio la dinámica
de los procesos y del funcionamiento del sistema político y de los partidos nacionales.
El saldo que dejó la década de los ochenta fue una disminución presupuestaria
progresiva que se expresó en un marcado déficit de financiamiento del sector social.
Esto trajo como consecuencia el deterioro creciente de la calidad de vida de grandes
sectores de la población, es así como al entrar los años noventa se dejará de lado las
políticas públicas de carácter universal y el Estado dirigiera su acción hacia la
población en situación de pobreza.
Con la descentralización, ni el Estado local y ni el sistema de partidos, lograron la
apertura necesaria para alcanzar una participación efectiva de los ciudadanos en los
procesos de formulación y gestión de políticas públicas. Por el contrario, se profundizó
aún más “la fragmentación social y el desgaste en las relaciones entre la sociedad
política organizada (partidos políticos) y el Estado” (Maingon, op. cit).
3.Consideraciones sobre las Finanzas Públicas Locales
En Venezuela, los ingresos petroleros han provocado un gran centralismo en las
finanzas públicas, lo cual en gran medida tiende a afectar el proceso de
descentralización que se inició en el país a partir de 1989. La financiación a los
gobiernos regionales y municipales, se ha visto enormemente afectada como
consecuencia de la nueva distribución del poder en varios niveles de gobiernos.
Según Rangel (2005), los análisis teóricos y la experiencia internacional comparada
demuestran que los gobiernos municipales tienen amplias ventajas como prestadores
de bienes y servicios, pero pocas virtudes como recaudadores de tributos; esto conlleva
a un tipo de desequilibrio vertical, producto de la concentración de recursos por parte
del gobierno central, mientras los gobiernos subnacionales enfrentan problemas de
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suficiencia financiera. Sumado a ello, destaca el problema de desequilibrio horizontal,
que se refiere a las disparidades económicas entre gobiernos de un mismo nivel
(regionales y locales) por razones geográficas, demográficas, de equipamiento y
capacidad técnica de los gestores.
Existen diversas alternativas de diseño de los sistemas de financiación que combinan
tres fuentes principales: tributos, transferencias intergubernamentales y crédito público.
Para Rangel (op. cit) en Venezuela, el peso de los ingresos petroleros en las finanzas
públicas ha sido razón para el descuido en la estructuración del sistema fiscal como un
todo.
Un sistema de financiación municipal como el venezolano, tiende a favorecer a algunos
municipios y a perjudicar a otros, dependiendo de la vocación económica y densidad de
población. Las transferencias intergubernamentales tienen fórmulas porcentuales de
reparto en la que sólo son considerados criterios de población y el territorio, mientras
que en otros países se utilizan indicadores más complejos en base a costos de
producción promedios de los servicios locales más importantes y la capacidad fiscal
(Rangel, op. cit). A la situación antes descrita es preciso añadir que a partir del 2006, el
panorama financiero municipal se agravó con los recortes en las transferencias
municipales, que asignan a los Consejos Comunales (mecanismos de participación
ciudadana cogestionaría de reciente creación), una porción importante de recursos
financieros, compitiendo con los municipios por los mismos. Las fuentes de ingreso
fiscal que apenas empezaban a ser repartidas son reconcentradas nuevamente en el
poder nacional, quien en forma directa las asigna a los Consejos Comunales (LCC,
2006).
4. Las políticas públicas sociales
Todo gasto social está asociado a la gestión de una política social. Se entiende por
política pública social, al conjunto de actividades relacionadas con el diseño e
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implementación de estrategias orientadas a mejorar la calidad de vida de la población
de un país, región o localidad (Martínez y Espíndola, 2007). La misma estaría
abarcando una variedad de sectores tales como: salud, educación, trabajo, seguridad
social y atención a grupos vulnerables. Suelen incluirse además, sectores vinculados
con la infraestructura física, como es el caso de la vivienda, agua y saneamiento,
transporte y comunicaciones.
Las políticas públicas sociales están diseñadas para apoyar a la población que no logra
alcanzar los beneficios del desarrollo económico. Según Martínez y Espíndola (Op.
Cit.), se trata de una suerte de acciones reguladoras sobre los efectos negativos del
desarrollo o mitigadores de daños. Una política social se expone mediante planes,
programas, proyectos y normas, en los que se definen el qué y el cómo. Las políticas
públicas se justifican por el impacto alcanzado, una vez efectuada la inversión de
recursos.
5.La eficiencia del Gasto Público en el Municipio
Para Albi et. al. (2000), la eficiencia pública se refiere a la capacidad de ajuste de la
oferta desde el sector público a las exigencias de los ciudadanos-votantes. La eficiencia
se logra cuando el Estado procura el bienestar colectivo y resuelve las necesidades que
individualmente no pueden ser resueltas, el objetivo último de toda acción de gobierno
es el bienestar de la sociedad como un todo y la satisfacción de las necesidades
colectivas.
Para los exponentes clásicos del federalismo en las finanzas públicas, tales como
Tiebout, Oates, Musgrave, Olson, Buchanan, entre otros (citados en Rangel, op. cit),
los gobiernos locales resultan más eficientes que el central.
Los gobiernos locales lograrán una asignación de bienes públicos superior en
términos de eficiencia a la que pudiera hacer el gobierno central, cuando no
hay economías de escala y los consumos están limitados dentro de cada
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jurisdicción, esto es, que no se producen externalidades interjurisdiccionales.
Sin embargo, para estos autores, el gobierno central es el que debe asumir la
función de estabilización económica y la distribución del ingreso en búsqueda
de la equidad. (Rangel, op. cit)
Entre los argumentos más importantes expuestos por Rangel (op. cit.), a favor de la
eficiencia financiera local se encuentran, los costos de provisión más bajos, la
proximidad al ciudadano y la mayor posibilidad de innovación y experimentación en la
gestión.
Entre las propuestas teóricas que el actual gobierno intenta reivindicar esta la
referente al desarrollo endógeno o local, sin embargo según autores como Sergio
Boisier (1997) y Vásquez Barquero (2005), la misma apuesta por el fortalecimiento de
las estructuras locales de gobierno para enfrentar los retos que impone la globalización.
6. Desarrollos teóricos sobre el Gasto Social
En el tratamiento del tema del Gasto Social, inicialmente destacan tres grandes
desarrollos teóricos. El primero gira entorno al papel que tienen las Finanzas Públicas
en la llamada Economía Clásica.
Adam Smith en su famosa obra La Riqueza de las Naciones, publicada en 1776 (citado
Contreras, s/f), agrupaba cuatro categorías fundamentales de funciones para el Estado:
i) El primer deber del Estado es proteger la sociedad contra la violencia y la
injusticia de otras sociedades independientes, esto es, la función de defensa
nacional.
ii) El deber de asegurar la justicia interna entre los ciudadanos. Esto refleja la
obligación de establecer una administración de justicia que provea ley y orden
dentro de la sociedad de forma que la economía del mercado pueda funcionar.
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iii) El deber de establecer y mantener aquellas instituciones y obras públicas
que, a pesar de resultar en alto grado ventajosas para una gran sociedad, no
sean remuneradora para los individuos.
iv) Finalmente, el deber de conocer los gastos necesarios para el soporte o
mantenimiento del Estado, el cual varía dependiendo de su estructura política.
(Contreras, op. cit)
Para Smith, la función relacionada a las obras públicas era la de mayor importancia
(Contreras, op. cit.). Es decir la función que acarrea el gasto para fines económicos y
sociales. Obras de capital social, tales como carreteras, puentes, canales, puertos, etc.;
no serían posibles sin la intervención del gobierno, porque ellas no podrían ser
suministradas por la empresa privada sobre una base rentable.
Autores como John Maynard Keynes, en su Teoría General del Empleo, el Interés y el
Dinero en 1936 y John Stuart Mill, en su obra Ensayos sobre algunas cuestiones de
Economía Política, destacaron la importancia en la asignación de obras públicas por
parte del gobierno; tales estudios permitieron al presidente norteamericano Roosevelt
en 1933, desarrollar el denominado plan New Deal, donde se replanteaba el rol del
Estado en la activación del aparato económico nacional en el periodo posterior a la
Gran Depresión del 29.
Un segundo desarrollo teórico, en sintonía con los clásicos, lo constituyen las teorías
del crecimiento del gasto público, según estas la conducta del gobierno juega un rol
cada vez más importante en estimular o desalentar la actividad económica. Un
indicador significativo de esta incursión es el crecimiento del gasto público. El teórico
alemán Adolfo Wagner, propuso una ley empírica acerca de la expansión de la
actividad del Estado. En esta teoría se afirma que a medida que una nación se
desarrolla, el gobierno tiende a crecer tanto absoluta como relativamente.
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Finalmente se encuentran las llamadas Teorías Político – Económicas del Estado.
Algunos economistas han intentado construir un modelo de gasto público el cual
supone que el Estado, en la sociedad capitalista, funciona intrínsecamente para servir a
los intereses económicos de la clase dominante, mientras que sirve de mediador a las
demandas de las pequeñas empresas y clases trabajadoras.
Para Manuel Castells (1980, citado en Contreras, op. cit) la intervención del Estado
asume cinco funciones económicas principales:
1. El Estado asume una función importante en la desvalorización de una parte
del capital social, la cual permite, a las corporaciones, aumentar la tasa de
beneficios, transformando una parte del excedente acumulado en gastos
públicos sin ninguna relación directa al beneficio. Esta práctica traslada al
Estado los costos de las actividades económicas no rentables.
2. El Estado subsidia, directa e indirectamente, el capital privado,
particularmente las funciones hegemónicas del capital monopólico.
Directamente, a través de medidas fiscales, tales como préstamos y créditos
en condiciones ventajosas, así como los recursos de fondos públicos con
riesgos económicos bajo dirección de las corporaciones. Indirectamente,
proporcionando el equipo y los servicios indispensables a las empresas,
infraestructura industrial, energía, transporte, etc.
3. El Estado asume gran parte de los costos sociales del capital privado. Esto
significa que la mayoría de los costos de reproducción de la fuerza de trabajo
son ofrecidos por el Estado. En la mayoría de los países desarrollados, el
Estado asume un gran parte de los costos de investigación científica la cual es
esencial para el proceso tecnológico. También, en los países menos
desarrollados, la investigación depende en un mayor grado del sector público.
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4. El Estado contribuye a la expansión continuada de los mercados para
contrarrestar e impedir una crisis de sobreproducción. Tal expansión es
alcanzada por el continuo desarrollo de actividades no productivas que
generan una demanda importante. Por ejemplo, enormes gastos militares,
representan un mecanismo para que el Estado pueda soportar la acumulación
de capital.
5. Finalmente, en el Capitalismo, el Estado juega un papel creciente en la
reproducción de las relaciones sociales y en la organización de la división
social del trabajo.
Por su parte los trabajos de James O`Connor e Ian Gough (Arenas, 1985), colocan
como eje de la política pública a la política fiscal del gobierno y las relaciones de estas
con las clases dominantes. Han desarrollado un claro análisis en términos de la
dinámica social, que proporciona algunos de los más importantes elementos acerca del
crecimiento del gasto público.
Según O`Connor, el Capitalismo, para expandirse, tiene que cumplir las dos principales
funciones de acumulación de capital y legitimar el orden social que haga posible esta
acumulación. La expansión del gasto público y la intervención del Estado se desarrollan
en dos formas estrechamente recíprocas. El gasto para capital social provee un
estímulo a la acumulación privada y los gastos sociales sirven o ayudan al propósito de
legitimación.
Las funciones del Estado para estos autores, deben ser analizadas a través del gasto
público, eje central de la política pública. En la medida en que el capitalismo entra en
crisis se exige al Estado una ampliación de sus funciones y la asunción del costo de la
crisis. Se confiere al Estado una función dual: a) El Estado proporciona las condiciones
materiales para la acumulación capitalista, y b) Proporciona las condiciones óptimas
para el logro del consenso. En la siguiente tabla se muestra la clasificación de las
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funciones del Gasto Fiscal, según Semmbler, O´Connor y Gouch (citados por Arenas,
1985), en el marco de las actividades que cumple un Estado Capitalista.
Tabla Nº 1
Actividades (Funciones) del Estado Capitalista
Autores Funciones del Gasto Fiscal
Conjunto de
actividades
estatales según
Semmbler
Contribuyen a la
producción
capitalista
Contribuyen a la
reproducción de
la fuerza de
trabajo
Contribuyen a la
producción
general de las
relaciones
sociales
capitalistas
Gastos
Estatales según
O`Connor
Inversión social
para aumentar la
productividad
Consumo social
para reducir los
costos de
reproducción de
la fuerza de
trabajo
Producción
Estatal según
Gouch
Departamento I:
medios de
producción de
capital social
constante
económicamente
productivo
Departamento II:
Bienes para
asalariados
capital social
variable
económicamente
reproductivo
Departamento III:
Bienes de “lujo”
económicamente
no productivos
En Arenas, 1985.
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A continuación se esquematiza la función del Gasto Estatal según O´Connor, el cuadro
sombreado, denominado “Consumo Social”, se corresponde con el Gasto Social en que
estaría incurriendo el Estado con fines redistributivos.
De esta forma el gasto público es colocado en un ámbito sumamente importante de las
pugnas políticas de los actores sociales.
El gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que “no hay gasto público
legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes
públicos sólo pueden ejecutar el gasto cuando éste ha sido autorizado previamente por
algún tipo de instrumento legal.
Gastos Estatales
según O’Connor
Gastos de capital
Social
Gastos Sociales
de Producción
Inversión Social
Consumo Social
Figura Nº 1 Esquema sobre la función del Gasto Público según O`Connor
Adaptado de Arenas, 1985
Gastos requeridos para una
acumulación privada rentable.
Son indirectamente productivos
(En términos marxistas el capital
social amplia indirectamente la
plusvalía)
Proyectos y servicios que se requieren
para mantener la armonía social (para
satisfacer la función legitimadora del
Estado). No son ni siquiera,
indirectamente productivos.
•El Estado militarista,
•El Estado benefactor Los gastos militares y las subvenciones
de asistencia social están
determinados por las necesidades del
capital monopolista y las relaciones de
producción del capital monopolista.
Proyectos y servicios que reducen los costos
de reproducción de la fuerza de trabajo y, a
igualdad de otros factores, aumentan la tasa
de beneficios.
Bienes y servicios consumidos
colectivamente por la clase
obrera. Seguros sociales contra la
inseguridad económica
Proyectos y servicios que
aumentan la productividad de
una cantidad dada de fuerza de
trabajo y, a la igualdad de los
otros factores aumentan la tasa
de beneficios.
Gastos de alto potencial
redistributivo
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Es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado consistentes en la
satisfacción de las necesidades de la colectividad, ya que esta es la finalidad principal
que se le ha otorgado a la actividad financiera pública; con respecto a esta finalidad hay
que señalar que no siempre todas las erogaciones del tesoro público responden a la
satisfacción de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto público.
Se considera que en la medida en que el gasto público contribuya a la satisfacción de
necesidades será más legítimo (principio de legitimidad del gasto), pero aún en aquellos
casos en que no se aplique tal principio, sigue existiendo el gasto público si cumple con
el resto de las condiciones arriba mencionadas (Villegas, 1992).
Giuliani (1982) establece que el gasto público constituye “toda erogación que incide
sobre las finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de
fines administrativos o económico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por
la Ley”. Este autor le añade como finalidad al gasto público el cumplimiento de los fines
administrativos del Estado (además de los fines sociales, ya señalados en otras
definiciones).
7. Funciones del gasto público.
El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimación y ejecución de
gasto público pueden ser agrupadas en tres categorías principales: función social
(redistributiva), función económica (reguladora) y función administrativa.
La función redistributiva la cumple al intentar la mejora de las condiciones de vida de la
población de menores ingresos, financiando esta función con los recursos que recauda
de los sectores de la población que percibe la mayor porción de la renta nacional. El
producto de la actividad económica se distribuye en forma desigual entre los diferentes
agentes económicos que participan en ella (empresarios, empleados, obreros, sus
grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos más que suficientes para
satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades
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básicas con el bajo nivel de ingresos disponibles. La actividad financiera del Estado
intenta recaudar recursos de los estratos de mayor ingreso, para financiar la
satisfacción de necesidades de los sectores más pobres (salud, educación, seguridad,
etc) a través del gasto público, y de esta forma puede contribuir a una redistribución
socialmente más justa de los recursos. Los gastos públicos cuya función redistributiva
es elevada pasan a ser considerados Gastos Sociales.
Esta función del gasto público le permite al Estado devolver a la actividad económica
los recursos que ha sustraído de ella. Una parte de la renta nacional pasa a través de
este filtro, como gastos del Estado. El papel del Estado consiste en orientar esos gastos
en tal o cual dirección, según criterios políticos, sin destruir la riqueza que ello significa,
según la conveniencia de la colectividad.
El conjunto de las sumas repartidas entre los súbditos por el Estado es equivalente al
conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto que, aun en
la economía privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una
redistribución de la riqueza, el Estado por su naturaleza efectúa esa redistribución de
riqueza, en una forma mucho más amplia, profunda, intensa y planificada que la
redistribución que se efectúa a nivel de la economía privada.
La redistribución de los gastos del Estado tiene un carácter global centralizado y
coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado
utiliza así las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir
represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias
de desempleados. Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas
a través de los gastos públicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad.
Donde se pone más de relieve la función del gasto público moderno es en las llamadas
transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor es pagado
por el Estado, sino que éste subsidia económicamente a ciertas empresas, otorga a
título de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los gastos del
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Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las cotizaciones de
los afiliados, trabajadores o patrones.
En cuanto a la función económica del gasto público, es necesario señalar que existen
erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad económica de
un sector o de todo un país. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas empresas
que aún no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados nacionales
e internacionales puede estimular la producción de determinados bienes y servicios,
con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir con
frecuencia en el sector agrícola). También es el caso de los incentivos crediticios que se
entregan a pequeños empresarios para estimular nuevamente la producción y el
empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o económica, y que pueden
catalogarse como gastos con función administrativa. En ellos se incluyen aquellas
erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal
(sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc). El principio
de legitimidad del gasto establece que en la medida en que el gasto cumpla una
finalidad económico-social será más legítimo, por lo que estos gastos de tipo
administrativo no deberían representar una cuantía importante en el total.
8. Sobre los problemas de comparabilidad del Gasto Social
Para Martínez y Espíndola (Op. Cit) las definiciones nominales de gasto social con las
que trabajan los países no difieren mayormente, pero existen diferencias metodológicas
y conceptuales que tienen consecuencias para la comparabilidad de las cifras. Mientras
en Perú y en Brasil, no hacen mención a los sectores que lo constituyen, en Argentina
son más específicos en su identificación (educación, salud, servicios sanitarios y
vivienda). En Paraguay, se utiliza el concepto de inversión social, la que está
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constituida por los recursos que el Estado asigna a la reducción de la pobreza, el
mejoramiento de la calidad de vida de la población y la potenciación del capital humano
del país.
En términos generales, las diferencias se encuentran principalmente en la definición de
los recursos que efectivamente son clasificados como gasto social y los criterios bajo
los cuales son registrados los datos.
Un criterio sostenido por los autores antes citados es el considerar como parte social a
los bienes y servicios que se entregan para el consumo de los hogares, dejando en el
ámbito de lo productivo a aquellos que adquieren las empresas y que utilizan como
insumos para otros procesos de producción. Esto puede ser central, por ejemplo, en los
programas agua y saneamiento y los de apoyo a la microempresa.
9. Reflexión Final
Hoy día establecer con claridad que conceptos integran el gasto social en lo local y por
consiguiente determinar cuánto del gasto fiscal se destina a gasto social municipal en
Venezuela, constituye una pregunta difícil de responder. Es preciso dar continuidad a
estudios municipales que sobre la descentralización se iniciaron en los 90, para
mostrar a través de trabajos empíricos en el territorio nacional, la evolución de tan
importantes indicadores sociales.
A casi dos décadas del inicio de la descentralización, el énfasis en la participación
ciudadana en la gestión y control de políticas públicas, en el marco de una nueva Carta
Magna de 1999, obliga a establecer un esquema dinámico para la conceptualización del
gasto social local.
El crecimiento del gasto público en general y, específicamente el del gasto público
social, con mayor impacto redistribución, es el elemento característico de la evolución
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de las economías occidentales en las últimas décadas (Calero, 2001). El GS se ha
convertido en el instrumento esencial de la actividad redistributiva del sector público.
Prueba de ello lo constituye el esfuerzo financiero que realiza el gobierno central en las
denominadas misiones.
Finalmente, de la presente discusión sobre el gasto social municipal, se desprende la
necesidad de establecer una clara política de información y documentación sobre el
registro y procesamiento de la ejecución presupuestaria municipal, que conlleve a una
evaluación exhaustiva sobre su evolución e impacto a nivel local, con miras a lograr la
comparabilidad requerida mediante estudios econométricos.
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