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Título: ¿Nuevos actores en los procesos de Integración Regional? Una
mirada desde la Epistemología del Sur.
Autoras1:
María Beatriz Lucuix
Gloria Edel Mendicoa
Gabriela Guimarey
1.- INTRODUCCIÓN.
El contexto actual de cambios en los gobiernos de los países integrantes del
MERCOSUR así como la emergencia -más allá de las fronteras de
Latinoamérica- de discursos contrarios a la globalización que son esgrimidos
desde diversos sectores hegemónicos internacionales, son algunos de los
puntos de partida que justifican repensar la agenda de investigación de la
integración regional y la participación de los actores subnacionales en el mismo.
En nuestro caso, afianzados en el MERCOSUR, nuestra perspectiva analítica
nos coloca en una línea argumental que entrecruza visiones en torno a la región
en la cual se intenta poner en valor la presencia de otros actores capaces de
dirigirnos hacia alternativas diferentes: aquellas que superen las barreras
economicistas y centren un plano de liderazgo conducente a un paradigma
renovador cuyo principio maestro sea una institucionalidad relacional. La misma
a su vez, nos llama al ejercicio político-administrativo por una gobernanza en la
cual democracia y sociedad civil fijan una covarianza que sea potente en la
retroalimentación de sus propias sinergias2. Todo ello en función de pautas
1 MARÍA BEATRIZ LUCUIX. Doctoranda en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Magister Scientarum en
Administración Pública (UBA). Lic. en Servicio Social (UBA). Integrante del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). Docente de Posgrado de la UNLP y UNLaM. Autora de publicaciones científicas. GLORIA EDEL MENDICOA. Doctora en Ciencias Sociales. Universidad Católica de La Plata. Lic. en Trabajo Social (UNaM). Docente-Investigadora Categoría 1. UBA; UNLaM; UNLP. Profesora Regular Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Directora del Observatorio Social de la UNLaM y Secretaria de Investigación del Dpto. de Humanidades y Ciencias Sociales de la citada universidad. Autora de diferentes artículos, ensayos y libros relacionados con aspectos que involucran las Políticas Sociales y la investigación científica. Dirige una línea de investigación en la UNLaM y UBA respectivamente en la que vincula el desarrollo local, la territorialidad integrada y la Red Mercociudades. Directora del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). GABRIELA GUIMAREY. Especialista en Planificación y Gestión en Políticas Sociales (UBA). Lic. en Sociología (UBA). Integrante del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). Docente de Grado. Autora de artículos y capítulos de libros. 2 Respecto de la gobernanza del gouvernance —con uso registrado desde 1380— se utiliza para señalar el arte o manera
de gobernar. En el caso de la palabra governance, del inglés, aparece, en la actualidad, como un campo de investigación para dar cuenta de la coordinación, orientación y dirección de sectores, grupos y de la sociedad que van más allá de los órganos clásicos de gobierno.
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institucionales que perfilan movimientos que se orientan a un modelo que
involucra a los poderes públicos, la comunidad y las organizaciones de la
sociedad civil. Nos referimos a proyectos que se asientan en los niveles locales,
preferentemente bajo el formato de redes de ciudades, de los cuales
destacamos el caso particular de la Red Mercociudades. Compuesta por
municipios, alcaldías y prefeituras de ciudades asociadas, que dirimen rasgos
identificatorios de las ciudades en relación con sus características sociales,
geográficas y productivas, ha posibilitado un avance en el plano político
internacional del que parecía no volverse atrás.
La concepción de redes de ciudades es congruente con la concepción de lo
social que propone Bruno Latour (2008), quien señala que lo social consiste en
un movimiento particular de reasociación y reensamblado. Para este autor, lo
social reside en un movimiento particular que abarca procesos continuos de
hechos y vínculos inciertos, frágiles, controversiales y sin embargo
permanentes.
Sobre esta Red, se ha tomado como hipótesis principal, que podría ser
reconocida como plataforma de anclaje y despliegue de roles y modelos, que
ponen en valor los espacios locales y a los municipios como los referentes de
una recreada integración regional. Hoy toma relevancia el sentido de la
subnacionalidad como geografía envolvente de estados, provincias y municipios
que se localizan en el MERCOSUR.
Efectivamente, se alude al municipio como epicentro de un nuevo referente
decisional, en tanto su gobierno propicie relaciones fructíferas en el espacio
subnacional, como ya se dijo, entendiendo la integración regional con un sentido
constructivista que recupere identidades y pertenencias, constituyéndose en
factores fundantes para aquella.
Las potencialidades de esta institucionalidad deben ser sopesadas
convenientemente junto con un conjunto de factores que limitan los progresos
del proceso de integración regional desde hace casi dos décadas. En tal sentido,
no se puede pasar por alto que la falta de implementación de una aduana única
entre los países del bloque, al mismo tiempo que los gobiernos de la región se
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pronunciaban contra el libre comercio. Del mismo modo, la falta de avances en
el Parlasur en relación a la elección de sus representantes sumado al carácter
no resolutivo de sus decisiones, implican ciertas trabas en el proceso que
inducen hacia su cuestionamiento. Lejos de soslayar los progresos edificados –
en términos efectivos particularmente en las áreas de educación y cultura, y en
un plano más normativo en relación a lo social- registrar la diversidad de
dimensiones implicadas en el proceso de integración regional nos permite
ponderar sus puntos sólidos así como sus debilidades, que en un escenario
negativo se ven amplificadas. Si el proceso de integración regional se propuso
como respuesta frente a los cimbronazos de la globalización, deben repensarse
sus fundamentos y con ellos, el papel de los citados estados subnacionales, en
particular, cuando los gobiernos que apuntalaron el proceso de integración
regional son sustituidos por otros de opuesta orientación.
Por lo señalado, esta ponencia muestra los vectores que pueden estructurar una
agenda de investigación sobre los procesos de integración regional y la
participación de los diversos actores que, como ha sido adelantado, es más de
uno y son otros. Así entonces y tomando como plataforma conceptual las ideas
de De Souza Santos (2010) la epistemología del sur reclama de nuevos procesos
de producción y de valoración de conocimientos válidos, científicos y no-
científicos, y de nuevas relaciones entre diferentes tipos de conocimientos. El
sentido de tales premisas está dado por la búsqueda no solo de conocimientos,
sino, también, de acciones que eviten las desigualdades, las discriminaciones y
la injusticia.
2.- AYER Y HOY: LUCES Y SOMBRAS EN EL MERCOSUR.
Con el contexto descripto, la propuesta transcurre en el plano de una
complementación argumental con diversos matices en la cual no pueden evitarse
definiciones clave que posibiliten comprender dos fenómenos concurrentes:
globalización e integración.
Con los nuevos aires de cambio en la esfera internacional, nuestros países, en
su condición de emergentes, por su parte, asisten a procesos de transformación
económica, que se desplazan entre la primera y segunda modernidad. En este
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punto hacemos valer la lectura de Ulrick Beck (1998), quien nos introduce en el
tema para diferenciar las nociones de una sociedad que se constituye en el
marco de un estado-nación: la sociedad se define en términos de estados
nacionales, en las que el vector central lo constituye una política de bienestar de
plena ocupación y otras características que fueron puestas en cuestión en una
serie de procesos que pueden ser entendidos como una radicalización de la
modernización, en la cual uno de tales procesos pueden ser entendidos como la
globalización dando pie a lo que es visto como segunda modernidad. En este
marco, el proceso de integración puede ser visto como resultante de la
globalización económica, principalmente borrando toda frontera económica, más
no liberando las fronteras a los bienes y servicios colectivos y en todo caso
exacerbando los individualismos y poniendo en riesgo los valores centrales para
el desarrollo de las personas.
Por su parte, el sentido de la integración regional, sin dejar de asumir el ámbito
en el que se desenvuelve, la globalización, reclama de una mirada hacia adentro
para entender el valor estratégico de su profundización. Políticas coordinadas y
profundas entre los países son los que se imponen en una agenda que se dirige
a un mercado de más de 250 millones de personas, la confluencia de razas,
religiones y culturas, y países líderes representantes de estas economías. Es
ese conjunto que todavía no tiene un lugar específico y que no fue establecido
en su origen. Nos referimos a que el Tratado de Asunción (1991) el cual, más
allá de la búsqueda de la paz y la justicia, no marcó en la estructura original un
lugar para la dimensión social y, más allá de que el Tratado de Ouro Preto (1994),
desde los órganos Foro Consultivo Económico Social y Comisión Parlamentaria
Conjunta, lo introdujera, aún las respuestas sociales no están dadas.
Sin embargo, no se desconocen -de hecho, se reconocen los alcances del
MERCOSUR en el plano Educativo y cultural, y en otros campos sociopolíticos,
advirtiendo también del tiempo transcurrido y nuevos vientos de cambio que se
pretenden introducir en el modelo actual, teniendo en cuenta, también,
vicisitudes gubernamentales severas que se expresan en la región3.
3 Hecha esta aclaración, en rápida síntesis, por caso, y tal como lo expresa Casa Patria Grande (Colección América Latina para todos, Nº 2), se pueden mostrar los avances producidos desde 1992, que mediante el Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) se conformó un espacio de formación común. Desde dicho bloque se impulsan las bibliotecas
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Conjuntamente se han llevado adelante avances en relación al MERCOSUR
socio laboral4. El detalle enunciado muestra, por un lado, que lo social se ha
incorporado en la agenda pero, a la vez, la dimensión, en tanto objeto de estudio
y de intervención, sigue exigiendo un debate en torno al modo de propiciarla, que
se resume en la pregunta: ¿constituyen un efectivo cambio de paradigma frente
a la integración.?
El Plan estratégico de Acción Social, arriba señalado, y aprobado por su lado por
el MERCOSUR/CMC/DEC Nª12/11, dio luz a los ejes directrices que
sucintamente se mencionan en su orden correlativo: erradicar el hambre, la
pobreza y combatir las desigualdades sociales; garantizar los derechos
humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género;
universalización de la salud pública; universalizar la educación y erradicar el
analfabetismo; valorizar y promover la diversidad cultural; garantizar la inclusión
productiva; asegurar el acceso al trabajo decente y a los derechos de previsión
social; promover la sustentabilidad ambiental; asegurar el diálogo social;
establecer mecanismos de cooperación regional para la implementación y
financiamiento de políticas sociales.
Es indudable que los avances producidos en estas áreas implicaron una
progresión de la dimensión social del MERCOSUR, encaradas desde diversas
instancias organizaciones de los Estados parte, incluso a la par que se
desarrollaban tensiones económicas y comerciales entre Argentina y Brasil.
Ahora bien, los recambios de gobierno en el escenario regional actual y la
introducción en el plano interno de políticas económicas neoliberales se traducen
en un decidido cambio de rumbo: la reconfiguración del proceso e integración
regional basada en el intercambio comercial y más próximo a la política exterior
de EE.UU. En tal sentido, en lo que refiere a la situación internacional existen
populares, Escuelas sin Fronteras y el Parlamento Juvenil del MERCOSUR. Asimismo, se han homologado los títulos del área media y para el área superior se establecieron los mecanismos que validaron académicamente las carreras de agronomía, medicina, ingeniería, veterinaria, arquitectura, odontología y enfermería. 4 Así, se trabaja en tres grandes ejes: empleo y trabajo decente, libre circulación de trabajadores y fortalecimiento de la dimensión laboral a través de la implementación del Plan Regional de Inspección de Trabajo (PRIT), afianzándose la Declaración Socio Laboral del MERCOSUR, apuntalando la aprobación producida en 1998 sobre Derechos Individuales, Derechos colectivos y más. En lo que hace a los resultados del MERCOSUR Social, estos se expresan en la agenda social del MERCOSUR a partir del Plan de Trabajo 2004-2006, cuyos objetivos inspiran una integración al servicio de los pueblos para construir ciudadanía, fortalecer la Democracia y profundizar la participación social en el proceso de integración.
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presiones externas, principalmente de los Estados Unidos, para retomar la idea
de una zona de libre comercio que involucre al MERCOSUR.
Sumado a esto, y como se adelantara, la reanudación de las negociaciones en
pos de concretar el tratado de libre comercio entre el MERCOSUR y la UE,
promovida por los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil; las disputas
suscitadas en relación a Venezuela y su estado de crisis, y la pérdida de
popularidad de los mandatarios de Brasil y Venezuela, son otros tantos mojones
del devenir incierto del MERCOSUR en los tiempos actuales.
Estas cuestiones no son menores si se piensa en cómo sostener un proyecto de
integración regional, y nos lleva a la pregunta: ¿quién conduce un proceso de
integración regional, los países, sus líderes, o ambos? En un contexto regional
marcado por la pérdida de fidelidad frente a los partidos políticos, el decaimiento
de la popularidad y la pérdida de legitimidad de presidentes actuales (caso de
Brasil) o que marcaron la etapa del posneoliberalismo, la reconfiguración de un
proceso de integración regional es una situación tangible.
En este viraje de sentido que aún está en marcha, corresponde pensar en la
inserción de los gobiernos subnacionales en el proceso de integración regional.
Se abren nuevas cuestiones como ejes de una agenda posible de investigación:
¿cómo encaran los actores subnacionales y los gobiernos nacionales de la
región con las sucesivas controversias económicas y políticas un proceso de
integración en resignificación? En particular, nos interesa explorar la relevancia
de estas cuestiones en relación a la específica situación de la Red
Mercociudades – en tanto instancia fundamental para la participación de los
gobiernos subnacionales en el proceso de integración regional del MERCOSUR-
para lo cual examinaremos las potencialidades de esta institucionalidad.
3.- LA RED MERCOCIUDADES EN TANTO INSTANCIA SUBNACIONAL EN
EL PROCESO DE INTEGRACIÓN REGIONAL.
La preocupación por la cual incorporamos este segmento gira en torno a los
espacios subnacionales en la toma de decisiones, lo cual también es complejo,
ambiguo y actualmente omnipresente en el debate. El fenómeno de las ciudades
globales es un concepto -estudiado por Saskia Sassen (1999 y 2010)- que refiere
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al lugar de la nueva era urbana como resultado de las transformaciones sociales,
económicas y del espacio urbano que, día a día, van tomando más
protagonismo. Las ciudades del MERCOSUR no quedan fuera de este análisis.
La constitución de la Red Mercociudades tiene sus orígenes en marzo de 1995,
durante la reunión de alcaldes, intendentes y prefeitos realizada en Asunción
(Paraguay) en el marco del Seminario “MERCOSUR: oportunidades y desafíos
para las ciudades”, llevado a cabo por la Unión de Ciudades Capitales
Iberoamericanas- Subregión Cono Sur. Consagra su misión al fortalecimiento de
los vínculos entre las administraciones locales, como contrapartida lógica y
natural de la globalización, para lograr una mayor eficiencia en la gestión de
gobierno. Tiene el objetivo de desarrollar políticas sociales en red, dándole
prioridad a las siguientes líneas de trabajo: nuevos modelos de gestión de
políticas sociales, dimensiones sociales de la pobreza, estrategias políticas hacia
los grupos vulnerables y coordinación interjurisdiccional de las políticas
sociales.56 Dado que la Red Mercociudades consagra al municipio/ciudad como
un actor estratégico en los procesos de integración regional, la agenda municipal
debe estar enfocada a lo local, pero también con miras a lo regional.
La participación e inserción de los municipios, como unidades subnacionales en
la escena internacional, ha modificado la dinámica de los gobiernos nacionales,
los cuales han tenido que aceptar los nuevos procesos de integración tendientes
a la paradiplomacia7.
Entrados en el siglo XXI, la lógica imperante es que no pueden excluirse actores
ni grupos sociales, las instituciones tendrán que discutir objetivos centrales y
comunes. Ello, por su parte, se asocia a dos ejes ineludibles: la
neoinstitucionalidad y la nueva gobernanza. De la primera, y advirtiendo que
5 www.mercociudades.org
6 En la actualidad, la Red Mercociudades está integrada por 303 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay,
Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Colombia y Perú, donde viven más de 114 millones de personas. La Red Mercociudades cuenta con 14 unidades temáticas y es competencia de cada una de ellas formular y gestionar, dentro de su área, políticas públicas comunes a ser sugeridas en el ámbito del MERCOSUR, así como también proponer investigaciones y divulgar experiencias de alto impacto. 7 El concepto de la paradiplomacia adquiere gran relevancia a partir de las obras de Duchacek (1986), Michelmann y Soldatos (1990) con los primeros trabajos referidos a la temática. La paradiplomacia se comenzó a utilizar como paradigma para comprender la mayor participación de los Gobiernos No Centrales (GNC) y la nueva agenda de las relaciones internacionales, caracterizada por un número creciente de temas complejos que abarca a todos los niveles de gobierno. Podríamos referirnos a la interdependencia compleja propuesta en los ensayos teóricos de Robert Keohane y Joseph Nye (1977), donde la búsqueda a las soluciones de los problemas requiere cada vez mayor cooperación intergubernamental.
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las instituciones no cambian fácilmente, por la incertidumbre que el mismo
cambio genera, y especialmente por el sitio en el que quedarán posicionados los
actores ante las nuevas configuraciones, debe reconocerse otra definición del
problema basado en un proceso en términos de impactos. Para ello, pueden ser
considerados dos vectores de impacto predominantes. El vector de la
complejidad, la transición de una sociedad de clases a una sociedad cruzada
por múltiples ejes de desigualdad (de género, étnico culturales, digitales,
familiares, relacionales, de edad, etc.), sin conexión directa con el ámbito
productivo-laboral. Y el vector de la exclusión, el cual refiere a sociedades en
las cuales predominan relaciones de desigualdad y subordinación vertical, donde
tiende a predominar una nueva lógica de polarización, en términos de
dentro/fuera, que implica para el nuevo conjunto de colectivos excluidos la
ruptura de ciertos parámetros básicos de integración social (Subirats en Humet,
2012).
Por todo ello, el debate de este siglo XXI, y frente al proceso de integración
regional, tiene por delante resolver las nuevas formas de desigualdad, la
negación a la diversidad y el difícil proceso de (des)cohesión social. En síntesis,
las viejas políticas de redistribución de recursos materiales, entre clases y grupos
sociales integrados en la sociedad industrial, deben completarse con una nueva
agenda de políticas orientadas a debilitar los factores generadores de dinámicas
de marginación social y a promover la inserción, en múltiples dimensiones, de
los colectivos excluidos (Subirats y Gomá, 1998). Lo que interesa, es destacar
aquellas dimensiones que nos conduzcan a reconocer que la integración tiene
un sentido y está orientado a afianzar el capital social comunitario, aquel que se
caracteriza por consolidar aspectos de las organizaciones sociales, tales como
las redes, las normas, y la confianza que facilitan la acción y la cooperación para
beneficio mutuo (Putnam, 1993).
Las transferencias de responsabilidades, y funciones a los municipios por parte
del Estado Nación, muestran la creciente participación que fueron generando las
ciudades o regiones al recoger las múltiples demandas locales y la presencia
cada vez más activa de las relaciones intergubernamentales entre municipios.
Los diferentes procesos de cooperación y de integración regional de los
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municipios, tal como lo plantea Batista (2008), encuentran diferencias de
acuerdo a su herencia histórica. El autor distingue dos tipos de procesos de
inserción internacional: a) los de inducción endógena y b) los de inducción
exógena. La inserción internacional de inducción endógena refiere a la inserción
desde “dentro hacia afuera”. En este caso, los municipios cuentan con
estructuras administrativas más desarrolladas, experiencias previas de
cooperación internacional embrionarias y presupuestos que permiten invertir un
mínimo en salarios de técnicos, viajes y otros gastos para el desarrollo de
relaciones internacionales. En el caso de los procesos de inducción exógena, las
ciudades son estimuladas a participar en el ámbito de la cooperación
internacional vía redes de ciudades, o por intermedio de las diferentes agencias
internacionales de fomento y cooperación.
En este contexto se inscribe la Red Mercociudades, como una de las principales
redes de municipios del MERCOSUR, con una agenda enfocada a lo local, pero
también con miras a lo regional. Se considera a la red como un espacio de
interacción y cooperación entre municipios, la cual, desde la perspectiva de la
paradiplomacia, propicia el desarrollo territorial con la visión de que los
municipios asuman la conducción con sus propios recursos.
Esto ha dado lugar a una matriz socio-espacial, reticular y extendida que
“atraviesa” y se despliega en la región. La Red Mercociudades, en particular,
rompe el eje tradicional con el que fuera conformado el circuito de desarrollo
(San Pablo – La Plata), el cual concentró históricamente el mayor peso del PBI,
del MERCOSUR, en el cual los Estados Federados del Sur de Brasil, han tenido
un fuerte peso en las variables económicas8.
Los aspectos señalados pueden hallarse en los escenarios de la transición:
desde la forma clásica de entender la acción social, hacia otras posturas donde
la dimensión local-región aparece como el eje envolvente. Esto puede ser
relacionado con los siempre vigentes tres escenarios, o tres círculos, de la tesis
de Jorge Grandi y Lincoln Bizzozero (1997), los cuales se distinguen en:
8 Cabe advertir, que este cuadro de situación tendrá cambios en un futuro inmediato, debido a la crisis mundial y a su
repercusión que, en el caso brasileño, afectará a la región más industrializada del país, la que se ha mencionado, con casi tres millones de nuevos desocupados. Su impacto como es obvio no caerá en saco roto y el resto de los países del bloque no quedarán inmunes, además de sus ya resentidos aparatos productivos y sus propias vulnerabilidades.
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a) un primer círculo, con el nivel nacional, representado por las dirigencias
gubernamentales, la tecno-burocracia ministerial y los grupos empresariales; y
el nivel subregional donde “circulan” las dirigencias gubernamentales, se
expresan en las Cumbre Presidenciales y en la Estructura del Mercosur (Consejo
Mercado Común, Reuniones de Ministros, Grupo de Mercado Común);
b) un segundo círculo que puede ser determinante en la toma de decisiones,
respecto del proceso de integración regional, conformado por el Parlamento, los
partidos políticos, las centrales sindicales, las asociaciones de pequeños y
medianos empresarios; y
c) el tercer círculo cuya influencia se manifiesta en las organizaciones sociales
(en sus variadas composiciones). Son las entidades más alejadas del centro de
poder económico decididor.
Esta tipología desde su comparación arriesga la afirmación de que en la tercera
“permite un lugar” para el municipio. Se considera que desde allí, se puede
otorgar la oportunidad de esa nueva institucionalidad y con ella la configuración
de otro factor de decisión para los procesos de integración. Ello justifica una
gestión municipal autónoma y descentralizada con sentido de previsión y, a la
par, “contrarrestando” el sentido de “comunidad perdida”, en la apreciación que
Bauman (2003) con vistas a afianzarse en el espectro regional.
Lo enunciado explica la prioridad sociopolítica del MERCOSUR (acceso a los
mercados, el crecimiento de los ingresos, la creación de espacios culturales y
científicos y políticos) por medio de las capacidades intrínsecas de la región y de
cada uno de sus actores, también los municipios.
4.- DESIGUALDES Y RETOS DESDE LO SOCIAL.
Históricamente, América Latina se debate entre sus componentes sociales y
económicos contradictorios: países con potencialidades y conjuntamente la
convivencia de un conjunto de desigualdades que la ponen entre las más injustas
del mundo. América Latina tiene inquietantes señales en tal sentido.
Las bases del diagnóstico que aparecen, de un modo u otro, refuerzan conceptos
en los que abundan rasgos determinantes sobre la desigualdad, la pobreza y la
limitación política.
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A pesar del crecimiento económico experimentado en las ciudades de
Latinoamérica, la desigualdad continúa siendo el principal problema de la región.
Aunque se ha producido una leve reducción a nivel regional en las últimas
décadas, la desigualdad en la región se mantiene. Según el informe de la CEPAL
(2017) entre el período entre 1990 y el 2002 se observa un patrón de incremento
de la desigualdad mientras que en el período 2002 a 2010 se evidencia una
reducción de la desigualdad, coincidente con una condición económicamente
próspera junto con la implementación de varias políticas redistributivas. Pese a
lo cual se registra una tendencia hacia la desaceleración del cierre de la brecha
de desigualad entre el 2012 y el 2015 (CEPAL, 2016). El ritmo de caída de
coeficiente de Gini en el período reciente (2012-2015) disminuyó a la mitad (-
0,6% equivalente anual en comparación con el correspondiente al período 2008-
2012, -1,2% equivalente anual). Asimismo, en la mayoría de los países de la
región, la desigualdad en las ciudades supera la desigualdad en el ámbito rural,
y junto con la pobreza, continua siendo un de las problemáticas más importantes
a superar. La segregación urbana aparece como la expresión espacial de la
desigualdad, implicando la existencia de bolsones de pobreza, inequidad en el
acceso a la vivienda, a los servicios públicos y a una adecuada infraestructura
urbana.
Sean estos indicadores puntos de inflexión hacia la consagración de otras
formas, alternativas, esquemas que, con base en lo que se tiene, se reconfiguren
y articulen las presencias de gobiernos nacionales, provinciales, municipales en
el reconocimiento de hacer valer el “mirar hacia adentro”, sin desatender el
contexto. En tal sentido, no podemos menoscabar la concomitancia de otros
aspectos de este proceso, como el debilitamiento de las dimensiones simbólicas
de la solidaridad de la mano de la puesta en cuestionamiento del Estado de
Bienestar. El debilitamiento de estas instituciones erosiona las bases de
sustentación de un proyecto de solidaridad que sea el basamento simbólico de
un proceso de integración regional. Este modelo de “cohesión social”, en
términos de Dubet (2015), exige esfuerzos e instancias de continua producción
de la vida social que le den sentido, a partir de una movilización de problemas
sociales y de públicos más delimitados.
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Aun así priman los acuerdos de políticas sectoriales, no siempre con logros
concretos, y siguen sin atenderse a “lo social” desde dimensiones analíticas
diferentes a las posiciones convencionales. Se hace referencia a dimensiones
que han sido revisadas en otros trabajos, inspiradas ellas en el sociólogo
rioplantense Errandonea, que se reiteran porque se entiende de su iniguanable
perspectiva metodológica. Se alude al sentido de la pertenencia, la fuerza de la
densidad interaccional, la cooperación para los acuerdos organizacionales
gubernamentales, y la estabilidad de las instituciones, vectores todos, ya se dijo
de fuerte influencia en hipótesis, contrastadas empíricamente. Se hace
referencia a trabajos de campo y a consultas realizadas a funcionarios y
dirigentes de la administración pública, relacionados con programas y proyectos
asociados a integración regional y en coincidencia con las dimensiones
enunciadas.9 Los resultados obtenidos posicionan a este conjunto de referentes,
con alguna influencia en la elaboración de políticas, con baja y hasta nula
intensidad en su capacidad de decisión y de apoyo a otros esquemas que no
fuera considerado sólo en términos económico comerciales.
Así también en otros estudios, se procuró identificar el interés por estrategias
conjuntas entre las áreas de gobierno en su relación con dichas políticas. Los
resultados no fueron mejores de los anteriores. Seguía siendo débil la posición
de pensar en términos de interacción y mucho menos de rediseño de
acciones en instituciones interdependientes. Estas conclusiones acercaron a
nuevos interrogantes. Incluso a sucesos que, según se iban presentando,
generaban otras formas de análisis. Tal el caso de las nuevas dinámicas
regionales y sub-regionales para “verlas”, en un mismo sitio y bajo la connotación
social. Dichas dinámicas en nuestro entender empiezan a visualizarse con la
instalación de la Red Mercociudades a través de la cual los gobiernos locales
comienzan a tener un rol que, para el caso, son los que otorgan verdadera
importancia al Mercosur.
De este modo, una rápida conclusión da pie a dos cuestiones centrales:
La integración no es un hecho dado; es sentido de pertenencia,
cooperación, participación y estabilidad;
9 Mendicoa, Gloria Edel; (comp.) La Institucionalidad Social del Mercosur. Opciones para el debate. Bs.As. Espacio Editorial.2004.
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Las políticas sectoriales armonizadas y profundas afianzan una
perspectiva distinta de los acuerdos comerciales y de aranceles
aduaneros;
5.- LA NUEVA AGENDA, SEÑALES INQUIETANTES Y LA VALORACIÓN
ESTRATÉGICA DE NUEVOS ACTORES.
Con las consideraciones precedentes, se proponen tres ejes de análisis como
partes fundamentales de una ruta de investigación para el fenómeno que se
aborda:
I) la institucionalidad social a nivel regional;
II) los nuevos círculos de representación e influencia;
III) la dinámica de los actores subnacionales en las redes de ciudades.
A continuación se describirán las pautas de análisis para la indagación del
proceso.
I) La institucionalidad social.
Se opta por un esquema multidimensional que tiene a la Integración Regional
como objeto de análisis. Se mide el alcance de una estrategia de integración
mediante las categorías que fueran aportadas y anticipadas en esta ponencia.
Se reitera la mención al investigador rioplatense Alfredo Errandonea (1986),
sobre las cuales los contenidos que a continuación se exponen sólo posibilitan
profundizar en la cuestión:
a) Pertenencia: el compromiso en la construcción de una comunidad a
compartir valores; no a la unanimidad, pero sí a aceptar el diálogo sobre dichos
valores. En la esfera política la legitimidad remite a un reconocimiento de las
instituciones por parte de los ciudadanos. Exige una implicación más activa y, en
la esfera económica, especialmente en el trabajo, se descarta la exclusión.
b) Densidad Interaccional: está comprobado que se limita a determinados
grupos de interés, como empresarios por encima de parlamentaristas, o
estudiantes universitarios. Aunque los grupos u organismos regionales han
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crecido, sin embargo, es insuficiente su capacidad de comunicación y siguen
siendo desconocidos por la ciudadanía en su conjunto.
c) Participación: la capacidad de sumar actores no sólo desde la opinión sino
para la acción.
d) Competencia y Conflicto: valorar el grado en que el accionar de los
actores que tienden a bloquear y obstaculizar a los otros actores, de forma que
la obtención del fin, por una de las partes, implica la pérdida del objetivo por parte
de los otros. El conflicto no sólo busca obstaculizar las acciones de las otras
partes, sino que intenta destruir al oponente (como es el caso de lo que ocurre
hoy Latinoamérica).
e) Estabilidad: la cláusula instalada en el Tratado de Asunción, ratificada en
los restantes protocolos sobre la reafirmación de la democracia en los países de
la región, otorga la certeza de encaminarse hacia un proceso de completud y
superación respecto de los deterioros que sufriera América Latina10.
II) Los nuevos círculos de representación e influencia.
Se trata de analizar coincidencias, complementariedades, y formas de
coordinación y armonización entre las agendas de los países integrantes de la
región, en particular, en relación al tratamiento de las cuestiones críticas como
pobreza y desigualdades sociales. Valorar la capacidad de coordinación y
armonización conlleva una agenda de reformas en la cual la capacidad de
interdependencia a nivel nacional puede dar más eficacia a las relaciones
multilaterales. En síntesis, como sugiriera Metcalfé (2000: 113), “la integración
no es cuestión de transferir la soberanía y la autoridad a una organización
separada que luego actúa independientemente de los participantes del proceso
de integración...” Incluye el diseño y desarrollo de una relación asociativa entre
un gran número de organizaciones que participan en campos de políticas
específicas, de modo que puedan trabajar en conjunto y en forma efectiva para
10 Dicha cláusula fue aprobada en 1998, con la firma del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el
MERCOSUR, por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, como Estados Partes del MERCOSUR y Bolivia y Chile, como Estados Partes del Protocolo. Su aplicación rige en caso de la ruptura del orden democrático en alguno de los mencionados países. Prevé la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
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enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses… para gestionar las
redes de organizaciones.
La falta de inserción e integración de políticas sociales con sentido de acción
estratégica, profundiza los efectos de la crisis económica haciendo que su
ausencia en la agenda incremente las desigualdades sociales, las asimetrías
económico-políticas y favorezca la aparición de fisuras en el proceso
democrático. No tener en cuenta este aspecto, limita las condiciones de
valoración político- jurídico de las políticas sociales en el contexto regional
comparando los marcos regulatorios, en los que se inscriben las mismas, a fin
de que se dé cuenta de construcciones conjuntas y continuidad de las acciones.
III) La dinámica de los actores subnacionales en el marco de las
redes de ciudades.
Retomando consideraciones tratadas en los apartados anteriores, los referentes
subnacionales dan sentido a la territorialidad y, por ende, la integración social
puede visibilizarse en ese mismo territorio. Conviene, en principio, valorar las
capacidades y potencialidades de los municipios a la hora de establecer
relaciones intermunicipales en el nuevo contexto. En relación a éstas, es
relevante apreciar, por un lado, los elementos del contexto económico global que
pueden incidir en la capacidad fiscal y, por lo tanto, en la autonomía de los
gobiernos locales; por el otro, el grado de autonomía del municipio, en sus
componentes político y administrativo, lo que implica valorar la incidencia del
contexto político y la capacidad de liderazgo de los funcionarios locales.
En tal sentido, es relevante indagar las condiciones y capacidades de los
municipios a la hora de tomar parte de estos procesos. Algunos de ellos ya son
conocidos, es necesario reconocer la falta de recursos financieros, la barrera de
idioma, la brecha y barrera digital, el costo elevado de las telecomunicaciones
internacionales, pocos contactos cara a cara por las grandes distancias
geográficas, empleados municipales poco proactivos, sobrecarga de tareas,
temas difíciles de comunicar a los ciudadanos y otras dificultades (Observatorio
de Cooperación descentralizada, 2007:116).
16
Partiendo de estos aspectos, la ruta de análisis de las redes conlleva rastrear
tanto sus génesis como sus transformaciones en el tiempo ya que, por definición,
las redes son inestables, inacabadas y móviles (Raffestin, 1993). Las
posibilidades de transformación incluyen el crecimiento, la rutinización, la
diversificación, y la obsolescencia, las cuales deben ser indagadas teniendo en
cuenta los problemas que ofrece la coordinación a través de redes.
Recuperamos a este respecto los riesgos de la coordinación por redes que
señala Lechner (1997) como piedras de toque fundamentales:
- La falta de poder vinculante de sus acciones: las redes de ciudades no
disponen de un poder de sanción para quienes no cumplan sus
compromisos, por lo que el cumplimiento de sus decisiones descansa en la
voluntad de cada actor participante.
- La externalización de los costos de las decisiones a actores que no participan
en la Red. En las redes de ciudades, la participación principal que se registra
es la de funcionarios gubernamentales, con escasa participación en sus
instancias de debate de los actores de la sociedad civil, sindicatos, sector
empresario, y academia.
- La forma de coordinación en redes, aun cuando involucre a actores
gubernamentales, en principio, no presupone un contenido democrático. La
población no organizada no tiene forma de incluirse en estos procesos y, aun
así, excepto que sea especialmente convocada. Tampoco existe una forma
de coordinación establecida entre la representación funcional a través de
redes y la representación de la ciudadanía por medio de las instituciones
democráticas. Lo cual implica que la coordinación vía redes, debe trabajar
activamente para lograr una vinculación con la ciudadanía, que sea
actualizada permanentemente o, caso contrario, corre el peligro de
evidenciar un déficit democrático. En tal sentido, reafirmamos, las ciudades
articuladas en redes deben representar el espacio donde los ciudadanos
deben ser actores de dichos procesos.
Ligado a lo anterior, el ejercicio de una gobernanza que promueva acuerdos
cooperativos involucrando a diferentes actores, públicos y privados, en redes
políticas, es decir, que involucre activamente a los actores presentes en el
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territorio, corre el riesgo de neutralizar la política, si deriva en prácticas
administrativas, formalistas y meramente cortoplacistas (Naishtat, 2005). En tal
sentido, la gobernanza no debe vaciarse de substancia ideológica y de contenido
político, buscando definiciones sobre cuestiones sustanciales. Cobra aquí
relevancia una epistemología del sur que implique la incorporación de una
pluralidad de voces en el proceso de integración regional; sin embargo, este
entendimiento acerca del proceso de integración regional debe ser sopesado
convenientemente, en particular, frente a las condiciones del contexto de
reconfiguración signado por gobiernos guiados por proyectos que, por lo menos,
entran en tensión en diversos aspectos con el marco político que aquí se expone.
6.- LECCIONES DE EXPERIENCIA Y EXPECTATIVAS AL FUTURO.
A pesar de los avances significativos que se han reconocido durante estos
últimos años, quedan aún por realizar progresos sustanciales, tanto a nivel local
y regional como en los Estados miembros. Estos progresos requerirán
verdaderos esfuerzos y voluntad política para que puedan ser llevados a la
práctica, a la vez que se deberán fortalecer los instrumentos jurídicos en su
estrategia de mejora de la legislación vigente. Asimismo, se deben afianzar los
canales de participación ciudadana fortaleciendo la democracia local y regional,
tanto para considerar una agenda específica, cuyo eje sea el rediseño del
MERCOSUR, como para llegar al ciudadano por la vía de un proyecto social, con
mejores políticas y mejores resultados. De otra manera se seguirán
ensanchando, no solo las brechas de ingresos, sino otras variables con diversos
ejes de desigualdad.
Las estimaciones regionales muestran que la tendencia a la baja de las tasas de
pobreza y pobreza extrema se ha desacelerado, e incluso revertido en los
primeros años de la presente década, hecho que, asociado al crecimiento
demográfico, deja como saldo un mayor número de personas en situación de
pobreza extrema en 2016.
Desde la investigación se puede aportar a indagar en las discordancias,
limitaciones y reconfiguraciones de estos procesos, pero tomando como punto
de partida este posicionamiento: se requiere una nueva institucionalidad social
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que pueda superar un estado de inseguridad social, materializada en franjas de
población, que están convencidas de que han quedado en la banquina y que sus
valores se orientan más hacia el pasado que hacia el futuro. Ello esconde,
parafraseando a Robert Castel (2003: 66), un resentimiento que no predispone
a la generosidad ni a asumir riesgos; por el contrario alimenta rencores y limita
la pregunta de Touraine: ¿podremos vivir juntos?
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