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Tribunal de Contrataciones del Estado

Resolución Nº 996-2020-TCE-S3

Sumilla: "(…) la determinación de la responsabilidad administrativa, por el hecho objetivo de la presentación de un documento, no implica un juicio de valor sobre la falsificación o adulteración del mismo, debido a que la norma administrativa sólo sanciona la presentación en sí del documento, sin indagar sobre la autoría de la falsificación, posesión, importancia, relevancia, y/o pertenencia del documento falso, obligando a los proveedores, postores y contratistas a ser diligentes en cuanto a la veracidad de los documentos presentados.”

Lima, 29 de mayo de 2020

VISTO en sesión de fecha 29 de mayo de 2020 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, el Expediente N° 3405/2019.TCE, el procedimiento administrativo sancionador instaurado contra la señora María Lili Cruz Muñoz, por su responsabilidad al presentar documentación falsa en la contratación menor a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias – UIT, formalizada con la Orden de Servicio N° 0001523; y, atendiendo a los siguientes: I. ANTECEDENTES:

1. A través del Oficio N° 532-2019-PRODUCE/OGA y el Formulario de solicitud de

aplicación de sanción - Entidad presentados el 18 de setiembre de 2019 ante la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante el Tribunal), el Ministerio de la Producción (en lo sucesivo la Entidad) puso de conocimiento que, en virtud de las acciones de fiscalización posterior se detectó que la señora María Lili Cruz Muñoz (en adelante la Proveedora) habría presentado un supuesto documento falso o adulterado, en el marco de la contratación menor a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias – UIT, formalizada con la Orden de Servicio N° 0001523 del 5 de abril de 2019, para la contratación del “Servicio de asistencia en secretariado para la recepción y derivación de los documentos externos e internos que ingresen a la Dirección de Supervisión y Fiscalización PA”.

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Para sustentar su denuncia remitió, entre otros documentos, el Informe N° 271-2019-PRODUCE/OGA/OA del 4 de setiembre de 2019 (emitido por su Oficina de Abastecimiento), en el cual indicó lo siguiente:

A través del Memorando N° 343-2019-PRODUCE/DGSFS-PA del 22 de marzo de 2019, el Director General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de la Entidad solicitó, al Viceministerio de Pesca y Agricultura, la autorización para la contratación de un (1) servicio de asistencia en secretariado para la recepción y derivación de los documentos externos e internos que ingresen a la Dirección de Supervisión y Fiscalización - PA.

El 28 de marzo de 2019 el Viceministerio de Pesca y Agricultura de la Entidad emitió el Memorando N° 367-2019-PRODUCE/DVPA, a fin de autorizar la contratación del servicio antes mencionado.

El 29 de marzo de 2019 se llevó a cabo el estudio de mercado, a razón de ello, la Proveedora presentó su cotización, adjuntando entre otros documentos, la “declaración jurada para contratación de servicios y/o bienes menores a 8UIT”, en cuyo numeral 2) indicó que cumplía con todos los términos de referencia.

Asimismo, a fin de acreditar el perfil requerido en los términos de referencia, presentó el certificado del 10 de noviembre de 2016, supuestamente suscrito por la señora Carmen Elizabeth Barreto Pio, Decana de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao y por el Jefe del Centro de Informática y Telemática de dicha casa de estudios, ingeniero Máximo Fidel Baca Neglia.

El 5 de abril de 2019 se emitió a favor de la Proveedora la Orden de Servicio N° 0001523 (en adelante la Orden de Servicio) por la suma de S/ 7,500.00 (siete mil quinientos con 00/100 soles), estableciendo un plazo de ejecución de hasta de noventa (90) días calendarios y que el pago se realizaría en tres armadas.

Como parte de las acciones de fiscalización posterior, con Oficio N° 1093-2019-PRODUCE/OGA-OA del 2 de julio de 2019, la Oficina de Abastecimiento solicitó a la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, que confirme la veracidad y exactitud del certificado del 10 de noviembre de 2016, el cual fue presentado por la Proveedora para acreditar el perfil requerido al postor en los términos de referencia.

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En atención a ello, con Oficio N° 360-2019-D-FIARN del 8 de julio de 2019, presentado el 23 de agosto del mismo año ante la Entidad, la señora María Teresa Valderrama Rojas, en su calidad de Decana de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, absolvió lo solicitado, adjuntando la manifestación realizada por los señores Carmen Elizabeth Barreto Pio y Máximo Fidel Baca Neglia, quienes indicaron que las firmas consignadas en el certificado emitido a favor de la Proveedora no les corresponde, y que a la fecha de emisión (10 de noviembre de 2016) no cumplían las funciones a las que se hace referencia en dicho certificado.

Lo informado por la Decana de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, respecto del certificado del 10 de noviembre de 2016, genera convicción en relación a que la Proveedora habría presentado ante la Entidad documento falso o adulterado, a fin de obtener la contratación del servicio.

2. Mediante decreto del 2 de octubre de 2019, se dispuso el inicio del

procedimiento administrativo sancionador contra la Proveedora, por su presunta responsabilidad al haber presentado supuestamente documento falso o adulterado, en el marco de la contratación menor a ocho (8) UIT formalizada con la Orden de Servicio; infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante el TUO de la LCE, consistente en:

Documento supuestamente falso o adulterado Certificado del 10 de noviembre de 2016, emitido por el Centro de

Informática y Telemática de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, suscrito por la señora Carmen Elizabeth Barreto Pio, en su calidad de Decana de la citada universidad y por el ingeniero Máximo Fidel Baca Neglia, en su calidad de Jefe del Centro de Informática y Telemática, a favor de la señora María Lili Cruz Muñoz, por haber concluido satisfactoriamente el Programa Académico Módulo 1 de computación.

Asimismo, se dispuso notificar a la Proveedora para que en el plazo de diez (10) días hábiles, cumpla con presentar sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente administrativo.

3. Mediante Escrito N° 1 presentado el 6 de diciembre de 2019 ante el Tribunal, el Procurador Público de la Entidad se apersonó al presente procedimiento

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administrativo sancionador, y delegó representación, de lo que se dio cuenta con decreto del 19 de diciembre del mismo año.

4. Con decreto del 19 de diciembre de 2019, no habiendo cumplido la Proveedora con presentar sus descargos dentro del plazo otorgado, pese a haber sido debidamente notificada1 a través de la Cédula de Notificación N° 72793/2019.TCE el 28 de noviembre de 2019, se hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos, remitiéndose el expediente administrativo a la Tercera Sala del Tribunal, lo cual se hizo efectivo el 30 de diciembre del mismo año.

5. Al amparo de lo establecido en el numeral 4 de la Segunda Disposición

Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020, que establece medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del COVID-19 en el territorio nacional, se declaró la suspensión por treinta (30) días, contados a partir del día 16 de marzo de 2020, del cómputo de los plazos vinculados a las actuaciones de los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público, y de los entes rectores de los sistemas funcionales, incluyendo aquellos plazos que se encuentren en trámite; asimismo, se facultó a cada órgano rector para que, mediante resolución, prorrogue dicho plazo de suspensión y dicte normas complementarias en el ámbito de su respectiva rectoría.

Asimismo, mediante Decretos Supremos N°s 044, 051, 064, 075, 083 y 094-2020-PCM, se declaró y prorrogó sucesivamente, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, el Estado de Emergencia Nacional y se dispuso el aislamiento social obligatorio (cuarentena), por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19. De manera complementaria, a través de Resoluciones Directorales N°s 001, 002, 003, 004 y 005-2020-EF-54.01, la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas declaró y prorrogó, desde el 16 de marzo hasta el 24 de mayo de 2020, dentro del marco de aplicación de la LCE y su Reglamento, la suspensión de los plazos: i) de los procedimientos de selección (incluyendo la tramitación de procedimientos impugnativos) (con ciertas excepciones2), ii) del

1 El decreto de inicio del procedimiento administrativo sancionador se notificó bajo puerta a la señora María Lili

Cruz Muñoz en su domicilio declarado ante el Registro Nacional de Proveedores – RNP, calle Javier Valdivia Ramírez N° 116, Urbanización Honor y Lealtad (Altura del parque San Eulogio) – Lima – Lima - Santiago de Surco.

2 EXCEPCIONES: Convocatorias y Plazos de PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN que:

i) Estén relacionados con la obligación de garantizar lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, para la prevención de la propagación del Coronavirus (COVID-19) (durante todo el período de suspensión).

ii) Las entidades, en el marco del cumplimiento de sus funciones, consideren esenciales para preservar la vida, salud y seguridad de la población, bienes e infraestructura pública, aun cuando no se encuentren relacionados con la prevención de la propagación del Coronavirus(COVID-19) y su atención, bajo

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perfeccionamiento de contratos, y iii) de la tramitación de procedimientos administrativos sancionadores a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, así como la suspensión de nuevas convocatorias (con las mismas excepciones).

6. Mediante Resolución Directoral N° 006-2020-EF/54.01, publicada el 14 de mayo

de 2020, la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas dispuso el reinicio de los plazos de los procedimientos en materia de adquisiciones que fueron suspendidos, considerando que con Decreto Supremo N° 080-2020-PCM se había aprobado la “Reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la nación a consecuencia del COVID-19”, entre los cuales se encuentra el presente procedimiento.

II. FUNDAMENTACIÓN: Sobre el valor constitucional que subyace a las contrataciones del Estado. 7. El artículo 76 de la Constitución Política del Perú establece que las obras y

adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisición o la enajenación de bienes. Asimismo, prevé que la contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público.

De ese modo, en la medida que las contrataciones de la Administración Pública se realicen con cargo a la utilización de recursos públicos, existe la necesidad de llevar a cabo determinados procedimientos a fin de seleccionar la mejor oferta. Precisamente la naturaleza de dichos recursos exige que los procedimientos de selección incluyan etapas en las cuales los operadores públicos y privados deben observar principios rectores, tales como la transparencia, la integridad, la eficacia y eficiencia, entre otros.

responsabilidad de su titular y siempre que se tomen las medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno (desde el 31 de marzo hasta el 26 de abril de 2020).

iii) Las Entidades Públicas consideren esenciales en el marco del cumplimiento de sus funciones, debiendo establecer las medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno, bajo responsabilidad de su titular (desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020).

iv) Las Entidades Públicas consideren prioritarios en el marco del cumplimiento de sus funciones, debiendo establecer las medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno y cumplir las disposiciones sanitarias correspondientes, bajo responsabilidad de su titular (desde el 11 de mayo hasta el 24 de mayo de 2020).

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En esa línea, el Tribunal Constitucional3 ha señalado que “la contratación estatal tiene un cariz singular que lo diferencia de cualquier acuerdo de voluntades entre particulares, toda vez que al estar comprometidos recursos y finalidades públicas, resulta necesaria una especial regulación que permita una adecuada transparencia en las operaciones” (énfasis y subrayado agregados).

En cuanto al primer componente que permite distinguir entre la contratación pública y la privada, es importante mencionar el origen y naturaleza del dinero que es utilizado por el Estado para proveerse de bienes, servicios y obras. Para ello resulta pertinente citar diversos conceptos tales como erario nacional, tesoro público, fondos y recursos públicos, entre otros, los cuales tienen entre sus principales fuentes: (i) los tributos que pagan los ciudadanos y los agentes del mercado (impuesto a la Renta, IGV, ISC, predial, alcabala, alumbrado público, propiedad vehicular, etc.); (ii) el canon y las regalías obtenidas como producto de concesión de recursos naturales (minerales, petrolíferos, gasíferos, pesqueros, forestales, etc.); (iii) los ingresos provenientes de la privatización de activos públicos, y (iv) el producto de las donaciones nacionales o internacionales que el Estado reciba.

El otro elemento que implica el interés general que subyace a las contrataciones gubernamentales está constituido por las finalidades que se persiguen a través de las mismas, las cuales no tienen que ver sino con las razones mismas por las cuales existe el Estado. Al respecto, trayendo a colación lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, a efectos de que el Estado actúe en las áreas establecidas y cumpla las funciones que le han sido asignadas, requiere de una serie de bienes servicios y obras, sin los cuales —en las condiciones de calidad, cantidad y oportunidad adecuadas— no podría atender; así, por ejemplo, tenemos: la promoción de la salud (hospitales, postas médicas, medicinas, dispositivos y equipamiento médico, servicio especializado de limpieza, etc.), la educación (colegios, textos escolares, planes educativos, computadoras, servicio de Internet, etc.), la seguridad interna y externa (armamento militar, patrulleros, comisarías, uniformes, bombas lacrimógenas, alimentación en los cuarteles, etc.), servicios públicos (energía, saneamiento, telecomunicaciones, etc.), la dotación de infraestructura (puentes, carreteras, puertos, aeropuertos, parques y jardines, pistas y veredas, reconstrucción ante desastres naturales, etc.), y la implementación de programas y políticas sociales (nutrición, vivienda, natalidad, discapacidad, lucha contra el tráfico y consumo de drogas, etc.), todo lo cual representa e involucra la atención de las necesidades básicas y colectivas que tiene la población de un país, y no de una persona, familia o empresa privada.

3 Fundamento 11 de la STC N° EXP. N.° 020-2003-AI/TC.

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Asimismo, no debe dejar de apreciarse que la gobernabilidad, entendida como la capacidad de un gobierno para atender las necesidades de su población, depende directamente tanto del uso transparente y eficiente que una autoridad hace de los fondos públicos, como también de alcanzar el aseguramiento y dotación de servicios básicos que permitan alcanzar el bienestar general, el desarrollo y la convivencia pacífica de la población; ello, a su vez, dotará de legitimidad a la labor de las autoridades y posibilitará una mayor recaudación de fondos públicos que puedan ser invertidos en más y mejores servicios.

En atención a dichas consideraciones, el objetivo final de los procedimientos que forman parte de la contratación pública, es la satisfacción del interés general que se busca alcanzar a través de la adquisición de un determinado bien, la contratación de un servicio o la ejecución de una obra. De ese modo, tal como ha dejado entrever el supremo intérprete de Constitución, no es posible equiparar la relación jurídica que existe entre dos agentes privados, con la relación que se genera entre el Estado y un particular como consecuencia del otorgamiento de una buena pro, pues aunque con el respeto de las garantías constitucionales que deben otorgarse a los particulares, primará siempre la atención del interés general.

Siendo así, cada órgano que integra el sistema de contratación pública, así como también cada agente o autoridad (administrativa o jurisdiccional) que intervenga en alguna de sus fases de desarrollo, incluido este Tribunal, debe orientar las facultades y derechos que la ley le otorga, a procurar que la contratación se realice en las mejores condiciones de calidad, precio y oportunidad para el Estado, teniendo como marco los principios de la contratación pública que la normativa reconoce, para que el sector de la ciudadanía beneficiado directa o indirectamente con la contratación, perciba que los aportes que realiza a través del pago de sus contribuciones al tesoro público, se vean reflejados en mejoras a sus condiciones de vida, conforme prevé el artículo 1 de la referida Ley.

Del mismo modo, los agentes del mercado de las compras públicas, sin perjuicio de la obtención de una utilidad, que persiguen como finalidad de sus actividades económicas y comerciales, durante su participación en los procesos de contrataciones gubernamentales, deben desempeñarse como buenos proveedores del Estado, con apego a los principios de integridad, buena fe, colaboración y sana competencia.

Bajo tal orden de consideraciones, atendiendo a las facultades que la Ley otorga a este Tribunal, tanto para la resolución de controversias como para el ejercicio de la potestad sancionadora, la labor de cada Sala en el trámite de los procedimientos especiales a su cargo, debe tener por finalidad última la

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satisfacción del interés público, evidentemente con el debido respecto de las garantías y derechos que la Constitución y la Ley otorgan a los administrados.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia antes citada (fundamentos 12 y 13) ha señalado que “La función constitucional de esta disposición [artículo 76 de la Constitución] es determinar y, a su vez, garantizar que las contrataciones estatales se efectúen necesariamente mediante un procedimiento peculiar que asegure que los bienes, servicios u obras se obtengan de manera oportuna, con la mejor oferta económica y técnica, y respetando principios tales como la transparencia en las operaciones, la imparcialidad, la libre competencia y el trato justo e igualitario a los potenciales proveedores. En conclusión, su objeto es lograr el mayor grado de eficiencia en las adquisiciones o enajenaciones efectuadas por el Estado, sustentado en el activo rol de principios antes señalados para evitar la corrupción y malversación de fondos públicos. // (…) A ellas, deben agregarse otras garantías como la intervención de la Contraloría General a través de adecuados mecanismos de fiscalización; asimismo, conforme se advierte de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, existen mecanismos de sanción a los proveedores, contratistas o postores a través del Consucode [ahora OSCE], cuando incumplan sus obligaciones con el Estado y la Ley”.

Normativa aplicable:

8. Es materia del presente procedimiento determinar la supuesta responsabilidad administrativa de la Proveedora, por haber presentado ante la Entidad presunta documentación falsa o adulterada, hecho que se habría producido el 5 de abril de 20194, fecha en la cual se encontraba vigente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF.

Naturaleza de la infracción:

9. El literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE, establece que los

proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando incurran en la conducta de presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) o a la Central de Compras Públicas – Perú Compras, serán pasibles de sanción administrativa.

4 Según la información que obra en el expediente administrativo, la señora María Lili Cruz Muñoz

recepcionó la Orden de Servicio el 5 de abril de 2019.

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10. En relación al tipo infractor aludido, resulta relevante indicar que el

procedimiento administrativo en general, y los procedimientos de selección en particular, se rigen por principios, los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos para, entre otros aspectos, controlar la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, así como en la utilización de la técnica de integración jurídica. Así, es preciso traer a colación lo dispuesto en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la LPAG, que consagra el principio de presunción de veracidad, en virtud del cual la Administración Pública presume que todos los documentos y declaraciones formuladas por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, reservándose, en virtud de lo establecido en el numeral 1.16 del citado dispositivo, el derecho de verificar posteriormente la veracidad y autenticidad de los mismos. Asimismo, el artículo 51 del TUO de la LPAG establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de su contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum, pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos. En ese marco, se tiene que el TUO de la LPAG ha recogido a la presunción de veracidad, como principio —en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar—, y como norma positiva — en el artículo 51, que sirve como parámetro de la actuación de la administración pública respecto de la documentación que presenten los administrados en el marco del procedimiento administrativo sancionador. De manera concordante con lo manifestado, el numeral 4 del artículo 67 del referido cuerpo legal estipula, como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad, de manera previa a su presentación ante la Entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad. Además, respecto de los principios del procedimiento administrativo que resultan aplicables para encausar el presente procedimiento sancionador,

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tenemos que el numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce expresamente la vigencia del principio de privilegio de controles posteriores, según el cual, la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz. En tal sentido, la Administración tiene el deber de comprobar la veracidad de los documentos presentados por los administrados y sancionar su falta, una vez culminados los procedimientos que conduce.

11. En dicho contexto, la documentación o declaración presentada por los administrados en un procedimiento administrativo, es responsabilidad de los mismos, quienes se encuentran obligados a responder por la veracidad formal y sustancial de aquellos, toda vez que, en aras del principio de presunción de veracidad, la Entidad presume que todos los documentos presentados en la tramitación de un procedimiento administrativo son veraces y auténticos, salvo prueba en contrario.

12. Teniendo presente dicho marco normativo y atendiendo a la tipificación de la infracción materia de análisis, se advierte que, para su configuración, se requiere acreditar la concurrencia de sus elementos constitutivos, a saber:

1) Que el proveedor, participante, postor o contratista haya presentado los

documentos, entre otros, ante la Entidad.

2) Que estos documentos sean falsos o adulterados. 13. Respecto del primer elemento constitutivo del tipo infractor, es importante

señalar que, en virtud del principio de tipicidad previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica. Por tanto, en la medida que el tipo infractor previsto en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley señala que la acción que dará lugar a la configuración de la infracción es la “presentación” del documento falso o adulterado, corresponde a quien detenta la potestad sancionadora del Estado, en este caso, al Tribunal, corroborar que ello haya sucedido en el plano fáctico, a efectos de que se cumpla uno de los presupuestos implícitos en la infracción que es materia de pronunciamiento.

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Asimismo, es oportuno precisar que la determinación de la responsabilidad administrativa, por el hecho objetivo de la presentación de un documento, no implica un juicio de valor sobre la falsificación o adulteración del mismo, debido a que la norma administrativa sólo sanciona la presentación en sí del documento, sin indagar sobre la autoría de la falsificación, posesión, importancia, relevancia, y/o pertenencia del documento falso, obligando a los proveedores, postores y contratistas a ser diligentes en cuanto a la veracidad de los documentos presentados. Por ello, todo proveedor es responsable de la veracidad de los documentos que presenta, así hayan sido tramitados por sí mismo o por un tercero, por cuanto la conducta activa, materia de infracción, es la de presentar los documentos cuestionados ante una Entidad, el Tribunal o el RNP, y no otras conductas activas u omisivas, como elaborar, falsificar, adulterar, confeccionar, preparar, gestionar, obtener, producir o participar o no en la preparación o confección de la oferta presentada, entre otros. Al respecto, cabe señalar que, en virtud de los principios de tipicidad y legalidad, recogidos por el artículo 248 del TUO de la LPAG, para efectos de la configuración de las infracciones materia de análisis, este Tribunal no puede incorporar estas otras conductas activas u omisivas, distintas de la presentación de los documentos o la información cuestionadas ante una Entidad, el Tribunal o el RNP. De forma adicional, conviene recordar que los sujetos activos de la conducta infractora, materia de análisis, son los proveedores, participantes, postores o contratistas, que realizan actuaciones en el marco de las contrataciones estatales, ya sea de forma directa o a través de sus trabajadores, representantes, encargados o cualquier otra interpósita persona (natural o jurídica) a través de la cual se presenten los documentos falsos o adulterados.

14. En relación al segundo elemento constitutivo del tipo infractor, se requiere acreditar la falsedad o adulteración de los documentos cuestionados, esto es, que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido expedidos, ya sea por el órgano o agente emisor correspondiente, o no hayan sido firmados por quien aparece como el representante en caso de personas jurídicas, o no hayan sido suscritos por las personas naturales que supuestamente habrían emitido los documentos cuestionados, o que, siendo debidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.

15. De esta manera, al verificarse la concurrencia de ambos presupuestos del tipo infractor, además de producirse el quebrantamiento de los principios de licitud y de presunción de veracidad, se configura la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE.

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Configuración de la infracción: 16. En el presente caso, se atribuye responsabilidad administrativa a la Proveedora

por haber presentado el Certificado del 10 de noviembre de 2016, emitido por el Centro de Informática y Telemática de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, suscrito por la señora Carmen Elizabeth Barreto Pio, en su calidad de Decana y por el ingeniero Máximo Fidel Baca Neglia, en su calidad de Jefe del Centro de Informática y Telemática, presuntamente falso o adulterado.

17. De acuerdo a lo informado por la Entidad y a la documentación obrante en el expediente administrativo, el Certificado del 10 de noviembre de 2016, mencionado anteriormente, fue presentado por la Proveedora ante la Entidad el 5 de abril de 20195 como parte de los documentos obligatorios requeridos para la recepción de la Orden de Servicio, aspecto que además no ha sido cuestionado en el presente procedimiento sancionador.

18. En ese sentido, habiéndose acreditado el primer supuesto de configuración del tipo infractor, referido a la presentación efectiva ante la Entidad del documento materia de cuestionamiento, corresponde avocarse al análisis para determinar si el mismo es falso o adulterado.

19. Al respecto, del Certificado de fecha 10 de noviembre de 2016, obrante en el folio 19 del expediente administrativo, se advierte que habría sido presuntamente expedido por el Centro de Informática y Telemática de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, suscrito por la Decana, señora Carmen Elizabeth Barreto Pio y por el Jefe del Centro de Informática y Telemática, el señor Máximo Fidel Baca Neglia, y en éste se hace constar que la Proveedora habría concluido satisfactoriamente el Programa Académico Módulo 1 de computación.

20. Ahora bien, de la documentación que obra en el expediente administrativo, se

aprecia que la Entidad, en virtud de las acciones de fiscalización posterior, mediante el Oficio N° 1093-2019-PRODUCE/OGA-OA del 2 de julio de 2019, solicitó a la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao que informe sobre la veracidad del certificado cuestionado.

21. En mérito de dicho requerimiento, la señora María Teresa Valderrama Rojas, en calidad de Decana de la Facultad de Ingeniería Ambiental y de Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Callao, absolvió lo solicitado,

5 Según la información obrante en el expediente administrativo, la señora María Lili Cruz Muñoz, recepcionó la

Orden de Servicio N° 0001523 el 5 de abril de 2019.

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adjuntando la carta s/n de fecha 8 de julio de 2019, la cual se encontraba suscrita por los señores Carmen Elizabeth Barreto Pio y Máximo Fidel Baca Neglia, quienes manifestaban lo siguiente:

“(…) visto los documentos de la referencia, al respecto informamos que las firmas del supuesto certificado emitido a favor de la Srta. María Lili Cruz Muñoz, no corresponden a la de los suscritos y de otro lado en las fechas de emisión del documento (10/11/2016) no cumplíamos las funciones descritas”. (El subrayado es agregado)

22. Sobre el particular, debe tenerse presente que conforme a reiterados

pronunciamientos de este Tribunal, para determinar la falsedad de un documento, resulta relevante tomar en cuenta la manifestación de su supuesto emisor o suscriptor, negando su participación en la elaboración o suscripción del mismo, de tal manera que se evidencie el quebrantamiento del principio de presunción de veracidad del que goza el documento materia de análisis, tal como ha sucedido en el presente caso, en el que los mismos suscriptores han negado su firma y la emisión del documento cuestionado.

23. En este punto, cabe destacar que la Proveedora no se apersonó al presente procedimiento administrativo sancionador, no existiendo medios probatorios en el expediente administrativo, de los cuales sea posible desvirtuar la declaración de los supuestos suscriptores del documento cuestionado.

24. En ese sentido, el certificado cuestionado resulta ser falso. Graduación de la sanción 25. En relación a la graduación de la sanción imponible, el numeral 50.4 del artículo

50 del TUO de la LCE establece que los postores que incurran en la infracción de presentar documentos falsos o adulterados a la Entidad serán sancionados con inhabilitación temporal para participar en procedimientos de selección y contratar con el Estado, por un periodo no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses, sanción que será determinada de acuerdo a los criterios de graduación consignados en el artículo 264 del nuevo RLCE.

26. Ahora bien, para la determinación de la sanción, resulta importante traer a colación el principio de razonabilidad consagrado en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, según el cual las decisiones de la autoridad administrativa cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo debida

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proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

27. En tal sentido, y a efectos de graduar la sanción a imponerse, se deben

considerar los siguientes criterios:

a) Naturaleza de la infracción: en este caso, la presentación de documentación falsa, reviste de gravedad, toda vez que se ha vulnerado el principio de presunción de veracidad que debe regir en todos los actos vinculados a las contrataciones públicas, puesto que dicho principio, junto con la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues son los pilares de las relaciones suscitadas entre la administración pública y los administrados.

b) Ausencia de intencionalidad del infractor: en este punto, de la

información obrante en el expediente administrativo, se aprecia la intencionalidad de la Proveedora, debido a que el documento cuestionado era un documento obligatorio y fue presentado con el único fin de recepcionar la Orden de Servicio.

c) Daño causado: se debe considerar que ha quedado acreditada la

presentación de un documento falso ante la Entidad por parte de la Proveedora, y, en ese sentido, la vulneración al principio de presunción de veracidad; cabe añadir que el documento falso tenía por objetivo acreditar el perfil requerido a la Proveedora. No obstante, de la información obrante en el expediente, no se puede advertir daño patrimonial causado.

d) Reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada: debe tenerse en cuenta que, conforme a la documentación obrante en el expediente, no se advierte documento alguno por el cual la Proveedora haya reconocido su responsabilidad en la comisión de la infracción antes que fuera detectada.

e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal: de la

revisión de la base de datos del Registro Nacional de Proveedores, se aprecia que la Proveedora no cuenta con antecedentes de haber sido sancionada con inhabilitación en sus derechos para participar en procedimientos de selección y contratar con el Estado.

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f) Conducta procedimental: debe considerarse que la Proveedora no se apersonó6 al presente procedimiento administrativo sancionador; y por tanto, no remitió descargos.

28. De otro lado, es pertinente indicar que la falsificación de documentos constituye

un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 4277del Código Penal; por lo tanto, debe ponerse en conocimiento del Ministerio Público – Distrito Fiscal de Lima, los hechos expuestos en el presente caso para que interponga la acción penal correspondiente, debiendo remitirse a dicha instancia copia de los folios (anverso y reverso) 1 al 111 del presente expediente administrativo, así como copia de la presente Resolución, debiendo precisarse que el contenido de tales folios constituyen las piezas procesales pertinentes sobre las cuales debe actuarse la citada acción penal.

29. Por último, cabe mencionar que la comisión de la infracción de presentar documentación falsa, por parte de la Proveedora, cuya responsabilidad ha quedado acreditada, tuvo lugar el 5 de abril de 2019; es decir, en la fecha en la que aquella presentó el documento cuya falsedad se ha acreditado, para la recepción de la Orden de Servicio.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la Vocal ponente Violeta Lucero Ferreyra Coral, con la intervención de los Vocales Mario Fabricio Arteaga Zegarra y Jorge Luis Herrera Guerra, atendiendo a la conformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N° 056-2020-OSCE/PRE del 30 de abril de 2020, publicada el 2 de mayo de 2020 en el Diario Oficial “El Peruano”, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 59 de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado y los artículos 20 y 21 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo N° 76-2016-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

6 Según Acta de Entrega del 28 de noviembre de 2019, la Cédula de Notificación N° 72793/2019.TCE que comunica

el inicio del procedimiento administrativo sancionador contra la señora María Lili Cruz Muñoz, fue dejada bajo puerta en su domicilio declarado ante el Registro Nacional de Proveedores – RNP, Javier Valdivia Ramírez N° 116, Urbanización Honor y Lealtad (Altura del parque San Eulogio) – Lima – Lima – Santiago de Surco.

7 Artículo 427.- Falsificación de documentos

El que hace, en todo o en parte, un documento falso o altera uno verdadero que pueda dar origen a derecho u obligación o servir para probar un hecho, con el propósito de utilizar el documento, será reprimido, si de uso puede resultar algún perjuicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a diez años y con treinta a noventa días- multa si se trata de un documento público, registro público, título auténtico o cualquier otro transmisible por endoso o al portador o con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a cuatro años, y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días multa, si se trata de un documento privado.

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LA SALA RESUELVE: 1. SANCIONAR a la señora MARIA LILI CRUZ MUÑOZ (con RUC N° 10453390492),

por un período de treinta y siete (37) meses de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o mantener Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad en la presentación de documentación falsa ante el Ministerio de la Producción; infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF; sanción que entrará en vigencia a partir del sexto día hábil siguiente de notificada la presente Resolución, por los fundamentos expuestos.

2. Remitir al Ministerio Público - Distrito Fiscal de Lima, copia de la presente

resolución, así como copia de los folios (anverso y reverso) 1 al 111 del expediente administrativo, para que proceda conforme a sus atribuciones.

3. Disponer que, una vez que la presente resolución haya quedado

administrativamente firme, la Secretaría del Tribunal registre la sanción en el módulo informático correspondiente.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

PRESIDENTE

VOCAL VOCAL ss. Arteaga Zegarra. Ferreyra Coral. Herrera Guerra.

“Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando Nº 687-2012/TCE, del 3.10.12.”