1

Trabajo de Investigación

PARTIDOS POLÍTICOS Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA (1948-2002)

Santiago H. Gómez Mejía

Director: Jesús María Rodes

____________________________________________________________

Doctorado en Ciencia Política y de la Administración Departamento de Ciencia Política y Derecho Público

Universidad Autónoma de Barcelona Agosto 8 de 2005

2

INDICE

1. Introducción 6 2. Sociedad y Economía en Colombia 10

3. Política y conflicto armado: Una perspectiva histórica 25

1810-1948: Origen de los partidos políticos colombianos y construcción nacional 26 1948-1991: Del Bogotazo a la Constitución de 1991. Violencia, Frente Nacional y crisis partidista 57 Las violencias durante la segunda mitad del siglo XX 57 El Frente Nacional y sus efectos 65 Un sistema de justicia ineficiente 74 Los partidos políticos y las elecciones durante la segunda mitad del siglo XX 80 Nuevos actores del conflicto: Guerrilla, narcotráfico y

Paramilitares 95 La Constitución de 1991 y el nuevo marco político institucional del conflicto 110 Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en la Constitución

de 1991 115 Organización Territorial 116 Sistema Electoral en la Constitución de 1991 117 1994-2002: Las presidencias de Samper y Pastrana. El conflicto armado en el nuevo siglo 127

Epílogo: Algunas observaciones sobre los partidos políticos y el conflicto armado al inicio del gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-) 158

4. Conclusiones 172 5. Anexos 184

5.1 Constitución Política de 1991, Título IV, de la participación democrática

y de los partidos políticos 185

5.2 Ley 130 de Marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones 187

5.3 Ley 131 de Mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto

programático y se dictan otras disposiciones 201

3

5.4 Ley 134 de Mayo 31 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana 204

5.5 Ley 403 de Agosto 27 de 1997, por la cual se establecen estímulos para

los sufragantes 222

5.6 Lista de Partidos y Movimientos con Personería Jurídica en Colombia actualizado con la Resolución 1767 de 2004 “por la cual se cancelan unas personerías jurídicas” 224

5.7 Ley 617 de 2000. Artículos referentes a las inhabilidades de alcaldes,

gobernadores, concejales y diputados 226

6. Bibliografía 229

4

INDICE DE TABLAS

1. Desempleo, Producto Interno Bruto e Inflación 1980-2003 16

2. Aplicación estado de sitio total o parcial 1958-1978 72

3. Historia del bipartidismo colombiano 1849-2002 81

4. Abstención en presidenciales 1958-1978 83

5. Abstención en presidenciales y legislativas 1982-2002 83

6. Ubicación ideológica partidista 84

7. Gobernaciones y alcaldías por partido político 1988-1997 85

8. Votación Partido Liberal en legislativas 1974-2002 87

9. Votación Partido Conservador en legislativas 1974-2002 90

10. Composición de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 111

11. Proyectos de reforma constitucional presentados en la Asamblea

Nacional Constituyente de 1991 112

12. Listas Inscritas para Senado y Cámara 1958-2002 125

13. Cultivos de coca 1999-2003 139

14. Puntos principales de las reformas políticas de Samper y Pastrana 156

15. Resultados elecciones presidenciales 2002 158

16. Resumen indicadores de violencia paramilitar 2001-2004 163

17. Cese de hostilidades. Homicidios y masacres de las autodefensas

Febrero 2001 a Septiembre 2004 164

18. Resultados operacionales de la Fuerza Pública contra los

paramilitares 2002-2003 165

19. Comparación internacional de tasa de homicidios 1994 174

5

INDICE DE MAPAS

1. Colombia en América Latina 12

2. Colombia. Límites y principales ciudades 13

3. Presencia territorial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de

Colombia (FARC) en los años setenta 96

4. Acciones violentas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) 1985-1994 106

5. Acciones violentas AUC 1995-2002 108

6. Acciones violentas Ejército de Liberación Nacional (ELN) 1985-1994 128

7. Acciones violentas ELN 1995-2002 129

8. Presencia ELN en municipios y cultivos cocaína 1999 130

9. Acciones violentas FARC 1985-1994 131

10. Acciones violentas FARC 1995-2002 132

11. Zona de distensión para negociación con las FARC 1999 142

12. Presencia FARC en municipios y cultivos de cocaína 1999 146

13. Presencia militar de las AUC 2002 162

14. Zona de ubicación con grupos paramilitares 2004 168

6

1. Introducción

7

Colombia es un país de paradojas: ostenta uno de los historiales democráticos más

duraderos de América pero se mantiene como uno de los países más violentos del

mundo; no ha sufrido las grandes crisis que han estrangulado las vulnerables

estructuras macroeconómicas de sus vecinos, en parte por la adopción de políticas

acertadas y sostenibles, pero también por el efecto del dinero del narcotráfico que ha

mantenido a flote al país en los peores momentos de su historia reciente; mantiene

aún los partidos políticos más longevos del subcontinente, pero gracias al

establecimiento de una democracia restringida que excluye otras opciones políticas

legales; y, por último, sufre uno de los conflictos armados más antiguos de la historia

contemporánea1 a pesar de tener un pasado plagado de pactos sociales y políticos con

el fin de evitarlos.

Este carácter contradictorio que se refleja no sólo en su presente, sino que se ha

heredado desde su muy particular construcción como nación, alimenta una historia que

se constituye como una peculiar síntesis entre sangre, narcotráfico y democracia. La

complejísima interacción entre las diferentes esferas del poder que se encuentran en

un espacio y un tiempo específicos, determina el desarrollo actual del conflicto armado

y ayuda a comprender muchas de las paradojas que constituyen hoy esa particular

realidad colombiana.

¿Qué combinación de factores han hecho del conflicto armado colombiano único en el

mundo?, ¿Cuáles de las características históricas de los diferentes actores que han

construido ese presente, han determinado la evolución actual del conflicto?. La

formulación de estos dos interrogantes define el espíritu de esta investigación. Y el

intento por encontrar una respuesta satisfactoria a los mismos, será su objetivo.

A través de una mirada histórica desde la ciencia política, demostraré cómo el actual

conflicto armado, con sus particularidades y paradojas, sólo puede entenderse si se

examina como el resultado de una complejísima interacción entre (a) un Estado frágil

que representa a una nación construida a medias, con unas instituciones que han sido

incapaces de ejecutar las soluciones propuestas para dirimir las diferencias (b) una

sociedad conformista, desarticulada, débil asociativamente y que perpetúa, a través de

la práctica, valores inadecuados para la resolución del conflicto, (c) un sistema político 1 Junto con la lucha por Cachemira, entre India y Pakistán (1947) y la guerra entre Israel y Palestina (1948)

8

lejano a la ciudadanía, incapaz de consolidarse como postulador de proyectos políticos

de carácter global y como edificador de imágenes de un orden social en paz y (d)

actores al margen de la ley, como las guerrillas, los narcotraficantes y los paramilitares,

que aprovechan todo lo anterior para garantizarse, por una parte, unos medios de

subsistencia en medio del caos, y por otra, unos nichos de poder político a los cuales

no accederían por vías legales.

Uno de los ejes principales de esta investigación, pero no el único, son los partidos

políticos, porque en Colombia son el nodo en el que han confluido históricamente esas

relaciones complejas y particulares entre las cuatro fuerzas que configuran hoy el

presente nacional, y porque han sido objeto de estudio específico de pocos

investigadores del fenómeno colombiano actual, quienes han centrado la mayor parte

de su producción académica en la explicación de la violencia y en la indagación de

fenómenos como la modernización estatal y el narcotráfico.

En ese sentido, resulta pertinente poner en el centro de una investigación como la que

aquí planteo interrogantes como los siguientes: ¿Cómo han incidido los partidos

políticos colombianos en el conflicto armado actual?, ¿Qué papel han desempeñado?,

¿De qué manera han sido determinantes o no sus aportes al actual desarrollo del

conflicto?, ¿De qué manera los partidos políticos, como orientadores de opinión y como

formuladores de proyectos de nación y orden social globales, han aportado o no

elementos para alcanzar la paz?, ¿Se transformaron los partidos políticos colombianos

por un camino que no favoreció la solución del conflicto armado?, ¿A qué se debieron

sus déficits de actuación frente al conflicto?, ¿Por qué no asumieron posiciones que

permitieran superarlo sino otras que lo mantuvieron o, en algunos casos, lo

profundizaron? ¿Cuáles fueron esas posiciones?. Estas preguntas acotan el ámbito

investigativo particular en el que reflexionaré en estas páginas.

Por tanto, no intento con esta investigación más que plantear una opción de

interpretación histórica del actual conflicto armado colombiano, en un espectro

temporal que va desde 1948 hasta 20022, que dé cuenta de las complejidades e

2 He delimitado temporalmente el período de análisis así: aunque describiré muchas de las características que configuran las realidades actuales y que pueden ser rastreadas desde épocas tan tempranas como el siglo XVIII, o incluso antes, me centraré en el período que empieza con el asesinato de Gaitán en 1948 y que representa la erupción de muchas de estas herencias y su confluencia con la aparición de un conflicto partidista que dibujó, en gran medida, el presente nacional. Este asesinato inauguró una época en que la violencia se tornó incontrolable y aún hoy la sangre de Gaitán es usada como invocación y reivindicación

9

interacciones enunciadas, y que enfatice el papel definitivo de los partidos políticos en

el desarrollo de un presente tan particular como el colombiano.

En esta perspectiva, incluyo aquí aspectos poco tratados por investigaciones previas

como factores explicativos de la situación actual colombiana: (a) el deficiente y

peculiar proceso de construcción nacional; (b) el hecho de que la ausencia casi

sistemática de vencedores y vencidos en la mayoría de los conflictos militares,

revoluciones y guerras civiles que el país ha vivido desde el siglo XVIII, ha impedido el

establecimiento de procesos históricos que permitan solucionar los problemas que les

ocasionaron inicialmente; y (c) la existencia de algunos valores sociales,

equivocadamente aceptados como positivos, que determinan el desarrollo de una

cultura de la ilegalidad tan flagrante como la colombiana.

En la primera parte, enumero aquellas características sociales y económicas que

describen la realidad colombiana desde la segunda mitad del siglo pasado y que

permiten contextualizar muchos de los procesos descritos en apartados posteriores. A

continuación reviso, desde una perspectiva histórica, los acontecimientos políticos que

creo determinantes para describir la complejidad de las relaciones entre Estado,

sociedad, sistema político y actores al margen de la ley y que a su vez, a partir del

planteamiento inicial de esta investigación, configuran el complejísimo presente

nacional. Describo desde la forma en que nacieron los partidos políticos, la peculiar

formación nacional colombiana, la influencia española en la configuración de una

institucionalidad propia, la sucesión de guerras civiles durante el siglo XIX, en muchos

de los casos ejecutadas como reacción a alguna irregularidad real o inventada en el

ámbito electoral, el papel de la Iglesia, del Ejército y de la familia en la historia política

nacional, pasando por el proceso de modernización de la primera mitad del siglo XX,

hasta la consolidación del Frente Nacional y sus efectos, la Constitución de 1991 y la

aparición de nuevos actores como la guerrilla, el narcotráfico y los paramilitares, que

han terminado por inundar el imaginario colectivo colombiano de sangre.

justificadora de violencias actuales. También limito el análisis en el año de 2002, al finalizar el cuatrienio Pastrana (1998-2002), porque al ser el actual conflicto armado en Colombia un fenómeno en pleno desarrollo, la compleja coyuntura que éste reproduce, genera noticias y modificaciones sustanciales a la realidad política diariamente, y continuará evolucionando durante los próximos años. Por tanto, la especificación temporal permite crear una unidad de análisis limitada y evita la aparición de una dificultad adicional en el momento de recolectar datos y analizar el fenómeno con una distancia que evite al máximo la falta de objetividad. Sin embargo, ante la elección de Álvaro Uribe Vélez (2002-) como nuevo presidente de Colombia, y su incidencia en la evolución del conflicto, consideré indispensable incluir algunos comentarios sobre los primeros años de su gobierno a manera de epílogo, para trazar, quizás, el inicio de investigaciones posteriores.

10

2. Sociedad y economía en Colombia

11

Colombia es el país suramericano más septentrional y es el único del subcontinente

con costas sobre el Océano Atlántico y el Pacífico. Geográficamente privilegiado, con

características de país caribeño, andino y amazónico simultáneamente, es uno de los

dos más ricos del mundo en cuanto a su biodiversidad, famoso por su café3 y sus

esmeraldas, cuenta con importantes recursos naturales de petróleo, gas natural,

carbón, hierro, níquel, oro y cobre. Sin embargo, desde los años setenta es reconocido

en el ámbito internacional por ser el mayor productor y exportador de cocaína, y el

segundo mayor proveedor de heroína de Estados Unidos4. Igualmente, en la última

década ha sido reconocido mundialmente por ser un país violento5 con uno de los

mayores índices de secuestros y asesinatos. Debido a lo anterior, y al conflicto armado

que le azota desde finales de la década de los cuarenta, es imposible entender la vida

política del país si no se considera el papel de dicha violencia como forma de expresión

del conflicto político.

3 El café fue durante la mayor parte del siglo XX el producto más exportado, seguido por el petróleo y el carbón. En 1964 representaba el 79% de los ingresos por exportaciones y en 1987 el 32%. Ver http://www.cafedecolombia.com/economiacafetera/estadisticas.html, Web site oficial de la Federación Nacional de Cafeteros. 4 PARDO, Rafael, Colombia´s Two Front War, en Revista “Foreign Affairs”, Julio-Agosto 2000, página 64 5 Sobre las definiciones de violencia ver GALTUNG, Johan, Violence, peace and peace research, en “Journal of Peace Research”, volumen 6, 1969, páginas 167-191; HUNTINGTON, Samuel, Political order in changing societies, New Haven, 1968; AAVV, La violencia y sus causas, Unesco, Paris, 1981; BARNES, Samuel H. Y KAASE, Max, Political Action. Mass participation in five western democracies, Sage, Londres, 1979, página 44 y HEITMEYER, Wilhelm y HAGAN John, International Handbook of Violence Research, Kluwer Academic Publishers, Dordretch, 2003. Entiendo violencia, de manera genérica, como el uso de una fuerza, no necesariamente física, infringida para obtener de un individuo o un colectivo algo que este no quiere consentir libremente. Y de una manera más particular, entiendo la violencia como una manifestación específica de poder. Galtung, por su parte, define la violencia estructural, como un concepto más particular y acotado, así como más pertinente para el objeto de esta investigación, refiriéndose a aquella violencia producida por estructuras del sistema debido a inequidades de oportunidad, causada por las desigualdades, tanto económicas como de poder. Huntington se refiere, partiendo de la definición de Galtung, a aquella violencia que existe en países en transición, como los latinoamericanos, generada por el desfase entre el desarrollo de las instituciones y los procesos acelerados de cambio social y económico. Por último, para efectos de esta investigación, entiendo violencia política, siguiendo a Barnes y Kaase, como el uso de la fuerza contra objetos, personas o colectivos con alguna finalidad política.

12

Mapa 1 Colombia en América Latina

FUENTE: Revista “Current History”, Febrero 2005, en http://www.currenthistory.com/pdf_files/104/679/104_679_map.pdf

13

Colombia declaró su independencia de España el 20 de Julio de 1810 y es uno de los

tres países que resultaron de la desintegración de la Gran Colombia (Ecuador,

Venezuela y Colombia) en 1830. Su superficie terrestre actual es de 1.141.748

kilómetros cuadrados6 -algo más del doble que la española- convirtiéndole en el quinto

país más grande de América Latina. Comparte fronteras con Brasil, Panamá, Perú,

Venezuela y Ecuador y la tercera parte de su territorio, que contiene el 75% de la

población, está en los Andes, que al llegar al país se divide en tres cordilleras, aspecto

que determinó, en alguna medida pero no de manera exclusiva, el fracaso del proyecto

de formación nacional, porque propició una limitada integración territorial durante el

siglo XIX y buena parte del siglo XX, generando, en el mejor de los casos, identidades

regionales independientes al de la identidad de patria.

Mapa 2

Colombia. Límites y principales ciudades

FUENTE: www.mapquest.com

6 Web Site del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, www.igac.gov.co

14

Su población estimada en 2002 fue de 41.008.227, veintisiete millones más que en

19607 - un millón más que la española para el mismo año- y la tasa de crecimiento

demográfico fue estimada entonces en 1.68%. Estos datos le convierten en el tercer

país más poblado de América Latina luego de Brasil y México. Sólo el 4.7% de la

población es mayor de 65 años y el 33% es menor de quince. La tasa de mortalidad

infantil es de 23.2 muertes por mil habitantes, 45 por mil menos que en 1.970 y 140

por mil menos que en 1950. La expectativa de vida estimada para el 2002 fue de 70.85

años, cifra que se ha aumentado en 10 años durante las últimas tres décadas 8. El 58%

de la población es mestiza, el 20% blanca, el 4% negra y sólo el 4% es indígena9.

El 90% de los habitantes, según el Departamento Administrativo Nacional de

Estadística, son Católicos Romanos y el 91.5% saben leer y escribir10. Hace 40 años,

sólo el 48% de sus habitantes vivía en la ciudad, porcentaje que alcanzó el 73% en

1995, cifra que debido a la escalada violenta en el campo durante los últimos años

sigue en ascenso11.

Colombia sobresale en América Latina por sus transformaciones culturales. En

educación es uno de los países con mejor cobertura y mayor índice de alfabetismo. El

4.1% del PIB se invirtió en el sector educativo entre 1995 y 1997, año en el que tenía

un índice de matriculación en Secundaria de 76.4%12.

El Producto Interno Bruto colombiano fue en 1999 de 142.315.396 dólares13 generado

en un 13% por actividades agrícolas, un 32% en actividades industriales y en un 55%

7 En 1825 había 1.2 millones de colombianos, en 1900 la población era de 3.8 millones, en 1930 de 7.3 millones, en 1951 de 11.5 millones, en 1964 de 17.5 millones, en 1973 de 20.6 millones, en 1985 de 27.8 millones y ocho años más tarde de 33.1 millones. Ver www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm , web site del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. 8 http://www.undp.org/hdr2001/spanish/spaindic.pdf, Informe de Desarrollo Humano, 2001, PNUD. 9 www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Según la Procuraduría General de la Nación hay 1.200 comunidades indígenas en Colombia, representando a 81 grupos lingüísticos, ubicadas en 190 municipios diferentes, correspondientes a 27 departamentos, aunque sólo 7 municipios tienen más de 10.000 indígenas. Según la Constitución vigente de 1991, Colombia se divide territorialmente en 32 departamentos. Son también entidades territoriales los municipios, los distritos y los territorios indígenas (Artículo 286). 10 PNUD, Op.cit. 11 www.dane.gov.co , Departamento Administrativo Nacional de Estadística 12 PNUD, Op.cit. 13 CEDEAL, Informes de Coyuntura Económica, Política y Social. Situación Latinoamericana, Año 9, #41, tercer trimestre de 1999, Madrid, página 83. Según el Departamento Nacional de Planeación el PIB creció a una tasa superior al 1.4% anual desde 2000.

15

en actividades del sector de servicios14. Sin embargo, el 22.7% de la fuerza laboral se

dedicaba entonces a actividades agrícolas15.

Como en la mayoría de los países en vía de desarrollo la inequidad en la distribución

del ingreso es considerable: en 1995 el 10% más pobre de la población tenía el 1% del

ingreso del país, mientras el 10% más rico concentraba el 47% de la riqueza. La

evasión de impuestos alcanza el 40% y el 55% de la población vive por debajo de la

línea de pobreza, cifra que aumentó drásticamente durante el 2000 debido a la

recesión por la que atravesó el país desde 199916, año durante el cual el Producto

Interno Bruto decreció un 5% y la producción industrial un 7%.17

El 43% de sus exportaciones tienen como destino a Estados Unidos, su más

importante socio comercial, el 14% la Unión Europea y el 23% los países de la

Comunidad Andina. Colombia importa principalmente equipos industriales y de

transporte, bienes de consumo, químicos, papel, combustibles y electricidad desde

Estados Unidos (35%), la Unión Europea (16%) y la Comunidad Andina (15%)18.

En las últimas décadas, la economía colombiana se ha caracterizado por tres rasgos

específicos: estabilidad relativa, crecimiento moderado y urbanización acelerada. Con

una tasa de inflación controlada que incluso ha sido de un dígito desde 1999, tal y

como se comprueba en la tabla a continuación, y una deuda externa de 39 mil millones

de dólares en 200119 fue, junto a Chile, el país menos afectado por la “década perdida”

de los 80 en Sudamérica20.

14 Estimado para 2001, www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de Estadística 15 El número total de ocupados en 2000 era de 16.321.000, 3.707.000 dedicados a actividades agrícolas, en www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de Estadística 16 Según cifras del Departamento Nacional de Planeación, el 59.8% de los colombianos vivía bajo la línea de pobreza y el 23.4% de la de indigencia en el 2000. Sin embargo, se ha logrado disminuir drásticamente la pobreza, ya que en 1960, el porcentaje de colombianos bajo la línea de pobreza llegaba a casi el 70%. 17 www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm Sin embargo, desde finales de la presidencia de Andrés Pastrana se han evidenciado señales económicas que parecen indicar que la tendencia decreciente se ha invertido, hasta llegar a cifras tan favorables y poco esperadas como la del crecimiento durante el primer trimestre de 2003. Según datos oficiales la economía colombiana creció un 3.8% entre Enero y Marzo de ese año, la cifra más alta alcanzada desde 1998. De igual manera, durante el actual gobierno de Uribe, el país continúa creciendo a un ritmo modesto pero sostenido. Durante el tercer trimestre de 2003 el PIB creció 1.81% y durante el último trimestre de ese mismo año, creció en 0.69%. 18 www.mincomex.gov.co , Web Site del Ministerio de Comercio Exterior colombiano 19 www.banrep.gov.co/estad/indicet4.htm y www.banrep.gov.co/economia/deuda/BoletinDePub.pdf , Web site del Banco de la República. 20 En años anteriores, Colombia también sobresalía en el continente por sus cifras de crecimiento económico: en los sesenta llegó a 5.1% y en los setenta a 6%.

16

Tabla 1 Tasa de Desempleo, Crecimiento del Producto Interno Bruto y Tasa de Inflación en Colombia.

1980-2003.

Año Desempleo (%) Crecimiento PIB(%) Inflación (%) 1980 9.1 4.1 25.8 1981 7.1 2.3 26.4 1982 8.8 0.9 24.0 1983 12.4 1.6 16.6 1984 13.3 3.4 18.3 1985 13.0 3.1 22.4 1986 12.5 5.1 21.0 1987 10.1 5.4 24.0 1988 10.2 3.7 28.1 1989 8.7 3.5 24.3 1990 10.6 4.2 32.4 1991 9.3 2.3 26.8 1992 9.7 4.3 25.1 1993 7.9 5.7 22.6 1994 8.0 5.1 22.6 1995 9.5 5.2 19.5 1996 11.3 2.1 21.6 1997 12 3.4 17.7 1998 15.6 0.6 16.7 1999 18.0 -4.2 9.2 2000 19.5 2.9 8.7 2001 16.8 1.4 7.6 2002 15.7 1.9 6.9 2003 13.1 4.0 6.4 2004 12.1 3.9 5.5 2005 12.021 - 4.922

FUENTE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística y Banco de la República

Colombia es pues un país que, aunque económicamente estable si se le compara con

sus vecinos suramericanos, además de arrastrar durante el siglo XX la mayoría de los

problemas característicos de las economías en vía de desarrollo de su región, también

es un Estado socialmente frágil. Las desigualdades imperantes, la exclusión política de

las clases menos favorecidas, la ausencia de un Estado aglutinador en torno a ideales

compartidos de nación, son elementos que favorecieron la aparición de factores

desestabilizadores durante el siglo pasado, generando comportamientos socialmente

perversos aún desde la misma independencia.

Y si a lo anterior se suman los conflictos causados por un Estado débil incapaz de

gestionar adecuadamente los recursos del país23, a los efectos corruptores del

21 Tasa de desempleo a Abril de 2005 22 Inflación interanual (Mayo 2004-Mayo 2005) 23 Un Estado débil es aquel que, además de ser incapaz de gestionar eficientemente los recursos del país, ha perdido el monopolio de la fuerza a manos de actores paraestatales, que no integra la población, que tiene dificultades para tomar decisiones colectivas y para regular los conflictos y las tensiones sociales, así como para lograr que los ciudadanos cumplan la ley o paguen impuestos. Su legitimidad y su institucionalidad son bajas, sus estrategias de redistribución demuestran ser deficientes y su incapacidad

17

narcotráfico, la institucionalización de un sistema político endeble y la aparición de los

grupos guerrilleros durante la década de los sesenta, como consecuencia lógica de casi

un siglo de democracia sectaria y excluyente, se puede afirmar que la historia

colombiana durante la segunda mitad del último siglo se desarrolló mediante una

particular y muy compleja interrelación de estos fenómenos.

Colombia entonces arrastra los vicios de una construcción incompleta de nación, como

he insinuado antes, de un conflicto armado que se mantiene y perpetúa, y las

consecuencias de un sistema de partidos que se ha demostrado históricamente incapaz

de mediar dicho caos de manera exitosa.

Argumentaré a lo largo de este documento que el proceso de construcción nacional

que derivó en la consolidación de la nación colombiana contemporánea fue incompleto,

desigual y muy particular, rasgos que de manera definitiva han influido en el papel

desempeñado por los partidos políticos frente al conflicto armado, y más claramente,

en el desarrollo mismo del conflicto.

Mi hipótesis en este sentido será, siguiendo a David Bushnell, que Colombia “carece de

una verdadera identidad nacional o un espíritu nacionalista, por lo menos comparado

con la mayoría de sus vecinos latinoamericanos...y que su carácter nacional, si hay

algo así que pueda existir, está compuesto por rasgos contradictorios”24.

para proveer los servicios públicos en la totalidad del territorio nacional es evidente. Esta definición es la establecida por el Failed States Index del Fund for Peace de Washington. Este índice, elaborado a partir de doce variables económicas, sociales y políticas, estableció en su última publicación que para 2004, Colombia era el decimocuarto país con peores indicadores de estabilidad estatal, dentro de un grupo de sesenta analizados. Superado sólo por Haití en América, según el estudio, Colombia destaca negativamente en su desempeño en las siguientes variables: presiones demográficas, éxodo humano, deslegitimación estatal, desarrollo desigual e intervención extranjera. La variable de presiones demográficas es alta cuando existen fenómenos de desplazamiento que modifican las densidades relativas de la población y alteran la distribución de tierra, bienes y servicios. La variable de éxodo humano es mayor en la medida que existan en un Estado altos índices de emigración voluntaria y cantidades significativas de refugiados nacionales en el exterior. Por su parte, la variable de deslegitimación estatal es alta si los niveles de corrupción pública son elevados, si se determina una resistencia estructural de las elites gobernantes a la transparencia administrativa y si la credibilidad y confianza en las instituciones es baja. La de desarrollo desigual es alta si la distribución del ingreso no es equitativa y el acceso a las oportunidades económicas es diferenciado. Por último, la variable que hace referencia a la intervención externa es significativa si el conflicto interno amenaza con expandirse a los países vecinos y si hay Estados que intervienen como donantes, mediadores y negociadores en aspectos del orden interno. Al respecto, ver www.fundforpeace.org 24 BUSHNELL, David, The making of modern Colombia. A Nation in spite of itself, University of California Press, Berkeley, 1993, página viii

18

Siguiendo a Benedict Anderson, una nación es una comunidad política imaginada como

limitada y soberana25, una personalidad colectiva común expresada a través de un

proceso histórico, un complejo sistema de significación cultural, un mapa de sentido

colectivo expresado a través de la convergencia entre deseo, cultura y unidades

políticas26, un grupo humano que se define por su relación con una cultura en común

sobre lo público. Igualmente, la idea de nación es una mezcla de algunos elementos

materiales, como la formación de un mercado interno27, de una burguesía nacional y la

autoidentificación en torno a un conjunto propio de textos, con algunos elementos

ideales, como la difusión de símbolos identitarios, valores y sentimientos de

pertenencia a una comunidad única en sus tradiciones, en su pasado étnico, en su

lenguaje.

En últimas, una nación es una comunidad consciente de sí misma, de su historia, de su

derecho y del vínculo que une a sus ciudadanos; la identificación duradera y firme de

un grupo humano con un tiempo y unas bases políticas determinadas. O como dice

Hastings, “una comunidad histórico-cultural con un territorio que considera propio y

sobre el que reclama una especie de soberanía, de forma que la comunidad cultural se

contempla a sí misma con alguna conciencia propia, como una comunidad también

territorial y política, más unida por su carácter compartido [que radica en el territorio,

25 ANDERSON, Benedict, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, Thetford Press, Londres, 1983, página 15 26 GELLNER, Ernest, Nations and Nationalism, Blackwell Publishers, Oxford, 1983, página 55 27 En SILVA MICHELENA, José A., State formation and nation-building in Latin America, en “International Social Science Journal”, Vol. XXIII, #3, 1971, páginas 391-393, el autor argumenta que “como el sistema [económico colonial] era orientado al exterior [por estar sustentado por una economía extractiva] nunca se consolidó un centro interno. En cambio [sí se desarrolló] un sistema de regiones aisladas, que en ocasiones se relacionaban más con la metrópoli que con otras regiones”, que “la alta dependencia del mercado exterior impidió la formación temprana de un mercado nacional”, y que “el legado del período colonial y las nuevas relaciones de dependencia con los británicos, llevaron a la destrucción de la industria local y previno la emergencia de clases nacionales que fueran capaces de articular los objetivos de la autonomía económica”. En últimas, que durante el siglo XIX, con la orientación económica marcadamente externa, el Estado y la burocracia no podían constituirse en instrumentos para mejorar la posición del país y que las clases internas no entendían la nación como un proyecto, ni el desarrollo económico como una razón de Estado. Así mismo, siguiendo a Oszlak, en OSZLAK, Oscar, The historical formation of the State in Latin America: Some theoretical and methodological guidelines for its study, en “Latin American Research Review”, volumen 16, #2, páginas 4-6, se requieren ciertas condiciones económicas para que haya nación: la aparición de condiciones materiales que permitan la formación de un mercado nacional, sus relaciones de producción e intercambio, la formación de clases y el sistema implícito de dominación que de él se deriven. En tal sentido el autor afirma que “En un buen número de las experiencias europeas, el desarrollo de una economía de mercado atada al territorio precedía el desarrollo de una “comunidad de sentimiento” (Gemeinschaft) basada en la autoconciencia de un destino compartido, de una nacionalidad común...las guerras de independencia latinoamericanas ayudaron a crear este sentimiento nacional antes de la existencia de un mercado nacional completamente desarrollado”.

19

el idioma, como reflejo del mito del origen, o la religión] que verticalmente por razón

de la autoridad del Estado”28.

Una nación no existe si la mayoría de sus representantes y ciudadanos no consideran

que exista. En ese sentido, son condiciones de su existencia, siguiendo la experiencia

histórica y la teoría europea, las consolidación de un Estado no patrimonial, no

absolutista, pero fuerte29 que garantice los derechos civiles, políticos y sociales, en el

que los ciudadanos sean miembros de una comunidad atravesada por vínculos

horizontales y defiendan, con convicción y voluntariamente, la existencia de un

régimen legítimo para que les gobierne; la codificación de sus derechos y obligaciones;

la existencia de un consentimiento mutuo, y de una conciencia de que existen

características comunes, basadas en cierto bien o interés común, que une a los

miembros de una comunidad; y la creación de símbolos, afinidades y valores que

integren fuerzas antagónicas y que solidaricen y unan a sus miembros, permitiéndoles

reconocerse como diferentes de aquellos de otras unidades nacionales y limiten el uso

de la autoridad del Estado sobre el cual se constituyen como nación.

Teniendo en cuenta lo anterior, y comparándolo con el desarrollo histórico colombiano

durante el siglo XIX, y aun durante el siglo pasado, señalaré, en los capítulos

siguientes, por qué Colombia se construyó como nación sobre unas bases débiles, de

manera incompleta y deficiente, intentando ligar este fenómeno con el déficit de

28 HASTINGS, Adrian, La construcción de las nacionalidades, Cambridge University Press, Madrid, 2000, página 41 29 Un Estado fuerte entendido, en contraposición a la definición de uno débil de la nota al pie de página 23, como un Estado sin poderes absolutos, porque estos anulan lo público, y donde no hay elemento público no hay nación. Un Estado, siguiendo a Oszlak en OSZLAK, Op.Cit., páginas 4-8, entendido como una relación social y un medio mediante el cual el sistema de dominación se constituye, como el mecanismo de articulación de las reformas sociales. Como una estructura capaz de definir y reproducir la red de relaciones establecidas dentro del dominio delimitado, material y simbólicamente, por la nación. Las propiedades que definen la existencia del Estado, según Oszlak, son las capacidades materiales de controlar, extraer y destinar recursos sociales en determinada población y territorio, y las capacidades simbólicas de evocar, crear e imponer identidades colectivas y lealtades entre los ciudadanos o habitantes de una nación. Y los atributos de un Estado sólido son: su capacidad de (1) exteriorizar su poder; (2) institucionalizar su autoridad; (3) diferenciar su control; y (4) interiorizar una identidad colectiva. La primera cualidad ligada al reconocimiento de una entidad soberana, enmarcada en un sistema de relaciones interestatales...la segunda implica la imposición de una estructura de poder capaz de ejercer el monopolio sobre los medios de coerción. La tercera es la emergencia de instituciones públicas diferenciadas funcionalmente, que son relativamente autónomas con respecto a la sociedad civil y que tienen (a) una capacidad reconocida de extraer recursos de la sociedad; (b) un cierto grado de profesionalización de sus funcionarios; y (c) una cierta medida de control central...La cuarta calidad consiste en la habilidad de generar símbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y cohesión social- los componentes ideales de la nacionalidad que aseguran apoyo ideológico al sistema de dominación.

20

actuación de los partidos políticos y con el desarrollo histórico del conflicto armado

actual.

Como punto de partida, hay que tener en cuenta al menos tres factores externos por

los cuales esa construcción nacional no fue la adecuada. En primer lugar, porque las

colonias eran vistas por la metrópoli como fuentes de riqueza y no como potenciales

mercados, con lo que se definía la naturaleza extractiva, excluyente y dominante de la

configuración identitaria latinoamericana. Segundo, porque como dice Silva, “las

políticas coloniales de la metrópoli eran diseñadas para asegurar que las colonias no

desarrollaran un sentido propio de nación”30 y tercero, porque “el nombramiento de

españoles en las altas posiciones políticas en las colonias [eliminó] la posibilidad de

que los criollos desarrollaran asociaciones voluntarias locales y controlaran su propio

destino”31.

Por otra parte, es importante reconocer que actores como las patronales obreras, y en

algunos momentos históricos puntuales decisivos, el ejército no han sido políticamente

fuertes. Sin embargo, este último, junto con los gremios económicos –especialmente la

Federación Nacional de Cafeteros, creada en 1927 y la Asociación Nacional de

Industriales en 1944-, ha jugado papeles destacados en el proceso político colombiano,

según se demostrará más adelante.

El movimiento obrero en Colombia, que apareció tímidamente a mediados del siglo XX,

ha sido débil porque, en primer lugar, a los líderes sindicales se les ha exigido ser

trabajadores de tiempo completo y porque, en segundo lugar, la aparición de

numerosos sindicatos poco coordinados entre sí les ha mermado efectividad.

Igualmente, el número de trabajadores sindicalizados ha sido históricamente muy bajo.

El ejército, por su parte, uno de los menos intervencionistas de América Latina, fue

pequeño, en número de soldados, durante el siglo XIX y la mayor parte del XX32. En

1932 Colombia tenía, proporcionalmente el menor ejército en América Latina. Uno

30 SILVA MICHELENA, Op.Cit., página 389 31 SILVA MICHELENA, Ibidem, página 390 32 En MC GREEVY, William, Historia Económica de Colombia, 1845-1930, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1975, página 88, El número de soldados en el ejército nacional fue reducido, durante el siglo XIX, por las reformas liberales así: en 1842 estaba conformado por cerca de 3.000 hombres; en 1854 por 800; y en 1858 a sólo 511.

21

poco profesionalizado que sólo mejoró con la creación en 1907 de la Escuela General

de Cadetes, la Escuela Naval y la Escuela Superior de Guerra en 1909.

El número de militares aumentó significativamente por el conflicto con Perú en 1932,

por el final de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fría, pasando de 23.000

miembros en 1961 a 64.000 en 198033.

Su papel político, que durante el siglo XIX sólo llegó a ser destacado recién finalizadas

las gestas de la independencia, aumentó a partir de la época de la Violencia34, a

mediados del siglo XX35, y fue decisivo en la dictadura de Rojas, en el gobierno de

Guillermo León Valencia (1962-1966), durante el Estatuto de Seguridad de Turbay

(1978-1982) como fuerza antiinsurgente y, recientemente, con el recrudecimiento del

conflicto armado y la lucha contra el narcotráfico. Sin embargo, a pesar del marcado

militarismo en estos momentos puntuales del último siglo, durante las últimas décadas

las opciones golpistas fueron inexistentes, pues la clase militar estaba desprestigiada

por su ineficacia frente a la lucha guerrillera y su débil acción contra el narcotráfico.

Durante la post-independencia, varios militares destacados fueron activos

políticamente y aún hasta nuestros días el ejército fue un poder moderador,

permaneciendo y actuando por encima de las luchas de las facciones políticas,

respetando la soberanía ciudadana de autogobernarse.

Otro actor definitivo en el proceso político colombiano es la Iglesia, que sólo fue

económicamente fuerte durante la Colonia, cuando se constituyó en el pilar que

soportaba la hegemonía española evangelizadora y hasta la desamortización de los

bienes de manos muertas de 1861. Participó activamente en política durante la mayor

parte del siglo XIX, defendiendo especialmente regímenes conservadores, y siendo

identificada como factor de unidad nacional y cultural. Apoyó candidaturas durante el

siglo XX, así como enardeció la lucha bipartidista durante la Violencia, llegando a

33 KLINE, Harvey F. Colombia: Democracy Under Assault, Westview Press, Boulder, 1995, página 86 34 La Violencia, así con mayúscula, es como se conoce el período de la historia colombiana que va desde los últimos años de la década de los cuarenta hasta la primera mitad de la década de los sesenta, y que se estudiará detalladamente en capítulos posteriores. 35 ECHEVERRI URUBURU, Álvaro, El poder y los militares, Editorial Suramericana, Bogotá, 1978. Según el autor, el ejército colombiano se caracterizó durante el siglo XX por los siguientes rasgos que lo hacían singular dentro del contexto latinoamericano: a) Excepcionalidad de la intervención en el control del poder a través de golpes de estado, b) Presencia insignificante en procesos modernizadores, y c) Papel excepcional en la redefinición de la seguridad nacional durante la Guerra Fría.

22

amenazar con la excomunión a reconocidos líderes liberales. En ese sentido, es

sensato afirmar que, aunque actualmente su participación en política se ha reducido

considerablemente, y hoy se limita a actuar, de manera no muy decisiva, como

mediadora en conflictos derivados del actual conflicto armado, la Iglesia colombiana

fue probablemente la más fuerte políticamente en toda América Latina durante todo el

siglo XIX, e incluso la primera mitad del XX, y que sobre sus pilares pudo haberse

construido ese proyecto de nación tardío y singular que definió la colombianidad36.

Su poder se ha fundamentado en el apoyo social de un país mayoritariamente católico,

en la posesión de importantes propiedades durante el siglo XIX, en el manejo durante

largos períodos de la historia nacional de la mayoría de las escuelas secundarias, en el

hecho de tener capacidad de decisión en temas educativos, y en sus alianzas con

sectores de la elite colombiana.

Sin embargo, con el establecimiento del Frente Nacional, su poder político disminuyó

hasta llegar a los niveles marginales actuales debido a que “apoyó fuertemente el

concepto del Frente y, por tanto, aceptó y apoyó presidentes tanto liberales como

conservadores”37.

Por último, la familia resulta fundamental para comprender la política en Colombia. En

primer lugar, porque constituye un modelo fundamental de socialización, incluso

política38, y un elemento vertebrador de las clases sociales, e incluso, como afirma

Gutiérrez Sanín, “un patrón cognitivo que enseña cómo hacer cosas, formar redes y

actuar en el mundo”39 . En segundo lugar, porque es un criterio importante para la

creación de facciones, a través de un componente marcadamente hereditario, lo cual

puede corroborarse al reconocer la existencia de grupos políticos familiares destacados

en los dos partidos tradicionales durante todo el siglo XX: los López y los Lleras en el

36 La pervivencia militante de la Iglesia Católica durante tantos años pudo también dificultar la aparición de mitos fundacionales laicos que formaran el imaginario de nación colombiano, así como también puede constituirse como una de las razones fundamentales de la peculiar construcción nacional del país. 37 KLINE, Harvey F., WIARDA, Howard J. (eds.), Latin American Politics and Development, Westview Press, 1990, página 245 38 El discurso de los partidos tradicionales ha recurrido frecuentemente a alusiones que les permitan agrupar a sus militantes y simpatizantes en una macrofamilia política, especialmente como estrategia para contrarrestar el faccionalismo. Por ejemplo, Darío Samper escribió en 1978, luego de que Turbay derrotara al también liberal Lleras, “Todos somos hermanos. Somos liberales, turbayistas y lleristas de ayer, somos liberales de hoy”, en Unión, unión, unión, Revista “Consigna”, volumen 3, #109, Marzo 23 de 1978, página 7 39 GUTIÉRREZ SANÍN, Francisco y RAMÍREZ, Luisa, Familias, redes y facciones, en “Revista de Estudios Sociales” #11, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, Febrero 2002, página 16

23

liberalismo y los Gómez, Ospina y Pastrana en el conservatismo. En tercer lugar,

porque es una unidad de cálculo electoral básica, es decir, la familia se constituye

como parte definitiva del patrimonio electoral de los candidatos, en parte, porque es

un nicho ideal para el cumplimiento de los acuerdos en una sociedad que no suele

cumplirlos. Además, se definió como fuente de reputación e identidades sociales y

territoriales para las campañas políticas. También, porque servía para canalizar y

reproducir el poder, y en esa medida, porque se consolidó como una estructura ideal

de transferencia de recursos y reproducción de prácticas clientelistas40. Lo es porque,

como dice Gutiérrez Sanín, “[la familia] cuenta con normas comunes y confianza

suficiente como para garantizar las expectativas de reciprocidad, que fuera de [ella]

están seriamente deterioradas en Colombia”41 Adicionalmente, por la marcada

importancia de prácticas de nepotismo heredadas desde la época colonial, como

manera de mantener restringido el acceso de nuevos actores a la elite política y

asegurar que los beneficios económicos obtenidos por el ejercicio del poder se

remitieran a los pequeños círculos familiares. En ese sentido, tal y como afirma

McFarlane, las instituciones políticas de la colonia se convirtieron en el vehículo

mediante el cual las familias de la elite perseguían sus intereses privados, en lugar de

consolidarse como una institución cuyos miembros representaban los intereses de la

sociedad local y “los alcaldes se escogían siempre entre [estas] familias y durante su

año en el cargo, su mayor preocupación era evitar cualquier acción que pudiera herir

sus intereses personales...en lugar de gobernar para el interés general”42. Por último,

incluso hasta entrado ya el siglo XX, los conflictos políticos estaban, en mayor o menor

medida, basados en facciones familiares o personalistas, en lugar de tener raíces en

diferencias ideológicas o sociales.

La familia, así, se constituyó como un agente de reclutamiento político y económico, y

como un elemento que cohesionó los partidos políticos tradicionales colombianos aún

hasta nuestros días, aunque la Constitución de 1991 restringió severamente el alcance

del nepotismo, estableciendo varias inhabilidades, y como un actor proveedor de

recursos, repertorios y modelos de acción para consolidar políticamente a los agentes

sociales. Hasta entonces, el sistema político colombiano se consolidó claramente como

un sistema hereditario en el que casi exclusivamente la elite política y económica, 40 VARIOS, Degradación o cambio. Evolución del sistema político colombiano, Editorial Norma, IEPRI, Bogotá, 2001, páginas 58-60 41 GUTIERREZ SANIN, Op.Cit., página 20 42 McFARLANE, Anthony, en Colombia before independence. Economy, Society and Politics under Bourbon Rule, Cambridge University Press, New York, 1993, página 243

24

producía sus líderes que, también de manera significativa, convirtieron al Estado en un

objeto de apropiación y enriquecimiento a partir de la influencia amplísima de los

partidos tradicionales en el ámbito económico.

Todo lo anterior permite afirmar, sin duda, que el país ha heredado comportamientos,

aún desde los años siguientes a la independencia, que han determinado la estructura

social y económica que hoy sirve como base para la perpetuación de un conflicto que

se reproduce a partir de la aparición de fenómenos nuevos como el narcotráfico y la

aparición de los movimientos guerrilleros.

La realidad colombiana hoy es tan compleja –por la conjunción, convivencia y

retroalimentación de esa serie de elementos ya mencionados- que es imposible

interpretarla sin revisar y entender las causas de la aparición de todos los factores que

le convierten en un país disfuncional en el marco del sistema internacional.

25

3. Política y Conflicto Armado: Una

perspectiva histórica

3.1 1810-1948: Origen de los partidos políticos

colombianos y construcción incompleta de nación

3.2 1948-1991: Del Bogotazo a la Constitución de

1991. Violencia, Frente Nacional y crisis partidista

3.3 La Constitución de 1991 y el nuevo marco

político institucional del conflicto

3.4 1994-2002: Las presidencias de Samper y

Pastrana. El conflicto armado en el nuevo siglo

3.5 Epílogo: Algunas observaciones sobre los

partidos políticos y el conflicto armado al inicio del

gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-)

26

3.1 1810-1948: Origen de los partidos políticos colombianos y construcción nacional

Colombia, apenas desprendida de los lazos coloniales inició un recorrido de

construcción nacional singular, sin los antecedentes históricos de la Europa continental,

importando la ideología de la modernidad capitalista. Tal y como afirma Moncayo,

“sin haber existido en América Latina los antecedentes de la feudalidad

que conoció el continente europeo, ni tampoco la tradición filosófica y

política que acompañó el proceso de instauración de la democracia

burguesa, en nuestras sociedades se constituyeron sujetos-ciudadanos

como soportes básicos de nuevas relaciones de organización social y

productiva, a partir de las estructuras de sujeción personal que introdujo el

régimen colonial, de la vigencia de relaciones esclavistas, de las formas

renovadas de servidumbre personal, o simplemente del marginamiento y

tratamiento desigual de minorías étnicas o de grupos desplazados o

aislados de los proceso de desarrollo, cuyas huellas y consecuencias

continúan observándose en la individualización que sirve de fundamento a

estas sociedades nacionales”43.

En ese sentido, insisto, inicialmente el proceso de creación de la nación fue

incompleto, consolidado como proceso histórico no voluntario, como imposición.

El grupo que emergió triunfante de la independencia y quienes diseñaron el modelo de

nación, lo sustentaron y legitimaron a partir de su propia capacidad de ejercer control

e imponer su dominio efectivo sobre los habitantes del territorio, permitiendo la

aparición de identidades verticales e impuestas, y por tanto frágiles y vulnerables. Su

proyecto tenía su origen único en la gesta emancipadora, ignorando el pasado

aborigen de la mayoría de la población. La identificación con las luchas de

independencia, como dice Oszlak44, fue cada vez menos fuerte por parte de las masas

liberadas, y por tanto, ésta se convirtió en un componente ideal precario del

nacionalismo, siendo incapaz de producir condiciones estables de integración nacional.

En definitiva, como dice Ugarte, ““la unidad de los países [latinoamericanos fue]

43 MONCAYO, Victor Manuel, El Leviatán derrotado. Reflexiones sobre teoría del Estado y el caso colombiano, Editorial Norma, Bogotá, 2004, página 162 44 OSZLAK, Op.Cit., página 28

27

realizada casi siempre por generales victoriosos que [violentaron] la voluntad de las

fracciones [e impusieron una] gran patria edificada con fragmentos”45.

Los líderes del movimiento independentista basaron su actuación en una concepción

liberal que descansaba básicamente en tres preceptos: a) la sociedad es la suma de

individuos, y sus intereses son idénticos a los de ellos quienes la conforman; b) el

Estado es, ante todo, una entidad jurídica cuyos miembros deben estar sujetos a la

ley; y c) la ley y la soberanía de Estado se origina en el deseo de los ciudadanos

expresados a través del sufragio. Sin embargo, más allá de lo anterior, no existía un

proyecto político definido, y estas oligarquías construyeron un endeble andamiaje

institucional que les permitió consolidarse y perpetuarse en el poder, usufructuándose

de los bienes públicos.

Las nuevos estados latinoamericanos, en general, y entre ellos Colombia, adoptaron

durante sus primeros años formas liberales y democráticas de gobierno, heredadas de

la tradición europea, pero manteniendo muchos de los principios elitistas y autoritarios

de la monarquía.

La independencia sólo se tradujo, como afirma Ugarte46, en un cambio de esclavitud

porque se pasó de un gobierno en cabeza del virrey, responsable ante el monarca, a

uno dirigido por una oligarquía ambiciosa que no era responsable ante nadie, volviendo

así a caer en lo que tanto habían reprochado a la metrópoli: “una oligarquía temerosa

y egoísta que se apoderó de las riendas del gobierno”47.

Estos elementos, sumados a otros factores originalmente geográficos, mencionados

anteriormente, y que derivaron en unas realidades institucionales particulares, como la

de que “las clases dominantes se fragmentaban en poderes locales [en parte porque]

Colombia era el único país en la región sin un centro de poder concentrado en la

capital, [ya que] la proporción de gente que vivía en Bogotá con respecto a la

población [total] del país (1.4%) era la menor de América Latina”48, daban un

contenido regional y étnico a las luchas políticas de la post independencia y a la

45 UGARTE, Manuel, La nación latinoamericana, Biblioteca Ayacucho, Caracas, 1978, página 5 46 UGARTE, Ibidem, página 4 47 UGARTE, Ibidem, página 12 48 ROJAS DE FERRO, Cristina, Identity Formation , Violence, and the Nation-State in Nineteenth- Century Colombia, en Revista “Alternatives”, Número 20, 1995, página 200

28

formación del sentimiento nacional, porque en Colombia las regiones se estructuraron

a partir de identidades raciales.

En ese sentido, es destacable que ni la independencia, y ni siquiera la ruptura

definitiva con la metrópoli, implicaron el inmediato reemplazo del Estado colonial por

un Estado nacional diferenciado, debido en parte a que la mayoría de los movimientos

independentistas eran municipales y provinciales, no nacionales.

En parte por herencia, entonces, y en parte por la dificultad inherente a la construcción

de un nuevo andamiaje político para los nuevos Estados, en América Latina, y por

supuesto en Colombia, se reprodujo una forma peculiar de hacer política, que definirá

drásticamente su desarrollo histórico durante los últimos dos siglos: la existencia de

acuerdos informales, la personalización del poder, la autoridad como privilegio, el

patrimonialismo y una cultura débil de lo colectivo y lo público, enmarcada en un

sistema autoritario y rígido, jerárquico, elitista, personalista, monolítico y vertical,

estatista, presidencialista y monista49.

La primera Constitución colombiana, la del Estado Libre e Independiente del Socorro,

fue ideológicamente liberal y federalista y se firmó el 15 de agosto de 1810. Su

importancia radicó en el profundo contenido revolucionario de su articulado.

A finales de 1811 se creó, bajo el nombre de Provincias Unidas de la Nueva Granada,

un gobierno general presidido por Camilo Torres, con capital en Tunja. Este

experimento constituyó una federación frágil estructuralmente debido en parte, a que

no incluía la provincia más importante, Bogotá.

No fue hasta 1819, tras la llamada Batalla del Puente de Boyacá en la que obtuvo su

independencia definitiva, que el país inició su pretensión de articularse como Estado,

con la celebración del Congreso de Angostura, donde se redactó la Ley Fundamental

que constituía la República de Colombia, descrita por los informes virreinales del

49 Una democracia monista entendida como aquella en la que se centraliza y controlan los potenciales intereses competidores, aquella en la que se intenta eliminar la competición entre diferentes grupos para preservar la estabilidad del sistema. Una democracia con liderazgos personalistas fuertes, centralista, que elimina la libre competencia de intereses y promueve la homogeneización de creencias. Una democracia con estas características sólo puede estar estructurada sobre la base de un sistema de partidos monolítico, un gobierno centralizado y la diversidad religiosa y cultural reprimida. Ver al respecto DEALY, Glen C., The tradition of Monistic Democracy in Latin America, en WIARDA, Howard J., Politics and Social Change in Latin America. Still a distinct tradition?, Westview Press, Boulder, 1992, páginas 40-69

29

momento, como un país de campesinos independientes, individualistas y aislados,

estas tres últimas características que bien podrían describir la esencia de la sociedad

colombiana aún hasta nuestros días, y que determinan, de manera clara, muchos de

los desarrollos históricos que el país vivirá desde entonces y aun hasta las etapas

actuales del conflicto armado.

Ese carácter independiente, individualista y aislado de la población colombiana, es otro

de los factores determinantes de que la construcción nacional haya sido deficiente y

particular.

El descubrimiento de diferencias fragmentó la imagen de la nación y dificultó la

formación de una conciencia compartida. El país se dividió en micro-identidades

políticas, raciales, regionales, de género y de clase, que impidieron la formación de

identidades colectivas, e incluso, incidieron en la fragmentación de los nacientes

partidos políticos. En últimas, tal y como afirma Rojas, “la concepción de comunidad

fue obstaculizada por el sistema de diferencias que acompañaron el deseo de

civilización”50. O, como afirma Ugarte, “el individuo [predominó] sobre el cuerpo

nacional y los intereses pequeños se [sobrepusieron] a los grandes. La preocupación

de las necesidades públicas quedó en segundo término, cuando no en último. La

acción tendió a fines egoístas, limitando el programa a la preeminencia efímera...El

individualismo excesivo, la autoadmiración, el instinto dominador de los grupos

exiguos, [resultaron] impotentes cuando se [trató] de reunir voluntades activas”51.

El 30 de agosto de 1821, en Cúcuta, se estableció constitucionalmente que la república

sería centralista y nueve años más tarde, luego de la disolución de la Gran Colombia,

se estableció un Congreso bicameral de elección popular y un Ejecutivo fuerte elegido

cada ocho años. Un año después, Colombia fue reconocida como Estado por los

Estados Unidos de América, y en 1825 por Gran Bretaña. De igual forma, el Papa, que

no estableció relaciones formales con ninguna nación hispanoamericana hasta la

década siguiente, nombró obispos para la Gran Colombia desde 1827.

Desde entonces, superados ya los intentos de la corona por reconquistar los territorios

perdidos desde 1810, el país vivió una serie de guerras internas por el liderazgo y el

50 ROJAS DE FERRO, Op.Cit., página 220 51 UGARTE, Op.Cit., página 50

30

poder político entre las dos facciones que servirían de embrión a los actuales partidos

políticos, los más antiguos de América Latina: los Federalistas (mayoritariamente, pero

no exclusivamente liberales), liderados por el General Francisco de Paula Santander y

los Centralistas (en su mayoría, pero no en su totalidad conservadores), dirigidos por el

General Simón Bolívar, como una fracción moderada del liberalismo52. En total, durante

el siglo XIX, además de decenas de revueltas locales, el país vivió ocho guerras

civiles53, en las que los antagonismos políticos se mezclaron frecuentemente con los

regionales y raciales, configurando un escenario de inestabilidad y de una lucha política

sangrienta.

Muchas de las particularidades del sistema político colombiano que se configuró desde

la independencia se explican, en parte, por las influencias santanderista y bolivariana.

En ese sentido, Guillermo Ruiz Rivas, afirma que,

“ ...la ideología latinoamericana sufrió el más grave de sus traumatismos

interpretativo; con Bolívar, orden, aun al precio del despotismo; con

Santander, libertad dentro de la anarquía. Con estas paradojas

incongruentes han querido justificar sus actos en América los políticos

prevaricadores y los militares sin principios”54.

52 Según se argumentará más adelante, el debate entre federalismo y centralismo no es el distintivo único y fundamental entre los nacientes partidos. Muchos de los líderes de los partidos fueron centralistas y federalistas en diferentes momentos de su carrera política y adicionalmente había conservadores federalistas, y liberales que propugnaban por un Estado central, de acuerdo a la coyuntura del país. 53 La de 1839, denominada “La Guerra de los Conventos” o “de los Supremos”, causada por la disposición legal que ordenaba suprimir los conventos que albergaran menos de ocho religiosos para destinar sus bienes al fortalecimiento de la educación; la de 1851, entre esclavistas y abolicionistas, agravada por las medidas laicas liberales de la época; la de 1854, por el descontento generado entre los conservadores por la anulación de impuestos proteccionistas; otra en 1859, originada por la ley que permitía al Presidente aprobar o no las elecciones federales; una más en 1876, como reacción conservadora al fraude electoral con el que aparentemente fue elegido Aquileo Parra, y a la intención liberal de imponer definitivamente la enseñanza laica; la de 1885 luego de un presunto fraude electoral en el departamento de Santander y del levantamiento de los radicales liberales contra el gobierno central; la de 1895, como reacción liberal ante un sistema electoral que actuaba en su contra, y a los abusos del vicepresidente Caro, que restringía abiertamente las libertades individuales; y la de 1899, conocida como la Guerra de los Mil Días, nuevamente generada por la exclusión política de los liberales, por la crisis económica y los escándalos fiscales del gobierno conservador. En resumen, como afirma Jorge Villegas en La Guerra de los Mil Días, Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1979, página 40: el siglo XIX colombiano “comenzó con los 14 años de la guerra de independencia, que se prolongó hasta 1824...durante el resto de siglo se dieron 8 guerras civiles generales [descritas anteriormente], 14 guerras civiles locales, 2 guerras internacionales con el Ecuador, [y] 3 golpes de cuartel...” 54 RUIZ RIVAS, Guillermo, Simón Bolívar. Más allá del mito, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1963, página 39

31

Para Santander, las leyes aseguraban la libertad y atajaban el despotismo, para

Bolívar, el orden requería de autoridad, y sólo su férrea formación militar podría

mantener la unidad de las nuevas repúblicas.

Pero incluso Santander osciló entre el federalismo y el centralismo. Fue federalista

durante los inicios de la lucha separatista, pero en 1821 apoyó el centralismo como la

mejor manera de proteger al país de las influencias extranjeras indeseadas y de las

luchas internas desestabilizadoras. Posteriormente, durante su conflicto con Bolívar, se

definió federalista nuevamente, como una manera de luchar contra las tendencias

dictatoriales del venezolano.

Los eventos posteriores al Congreso de Cúcuta de 1821 – el apoyo de Bolívar a la

rebelión violenta de Páez en Venezuela, la disrupción de sus partidarios para sabotear

la Convención de Ocaña que pretendía crear una nueva constitución y que estaba

dominada por el santanderismo55, y la autoproclamación de sus poderes dictatoriales

en 1828- fraccionaron políticamente a la nación entre los liberales santanderistas

(federalistas y separatistas) y los serviles bolivarianos (centralistas).

El partido Bolivariano de la Nueva Granada murió con su líder en 1830 y Santander fue

elegido como Presidente en 1832, ocho años antes de su muerte, cuyos seguidores, a

finales de la década, se denominaron a sí mismos como “progresistas” y sus rivales,

conformados por facciones ultra-católicas los “ministeriales”.

A partir de 1830 y hasta 1849 se consolidó la república conservadora, caracterizada

por la lucha entre federalistas y centralistas. En 1833, la constitución reestableció el

Estado federal, reiteró el Legislativo bicameral y prohibió la reelección inmediata del

presidente. En 1837 fue elegido el otrora liberal, jefe del partido conservador y

federalista moderado José Ignacio Márquez, que conformó un gobierno de orientación

nacional. Sin embargo, diez años después de la constitución de 1833, durante la

presidencia de Herrán, se recreó constitucionalmente un Estado centralizado y unitario,

como reacción a la anarquía generada por la Guerra de los Supremos de 1839-1841,

con una Carta conservadora que dividió al país en provincias, cantones y distritos 55 En la Convención de Ocaña, convocada para modificar la Constitución de Cúcuta, se presentaron dos proyectos de reforma. El liberal, de Vicente Azuero, y el conservador de Castillo y Rada. Ante la imposibilidad de acuerdo y al presunto sabotaje de los santanderistas liberales, quienes apoyaron la propuesta de Castillo y Rada se retiraron de la Convención y disolvieron el quórum legal, ahondando la crisis de la Gran Colombia, ya debilitada por la revolución venezolana de Páez de 1826.

32

parroquiales, fortaleció el Ejecutivo y declaró a la religión católica, apostólica y romana

como la única cuyo culto sostenía y mantenía la República.

En este período, como afirma Bushnell, “aún entre aquellos que eran partícipes activos

[en el Estado], la nación, como una entidad abstracta significaba usualmente menos

que las provincias o regiones donde ellos llevaban a cabo sus actividades económicas y

profesionales. Pero la Nueva Granada no sólo estaba [constituida] pobremente como

una unidad política, estaba también marcada por un subdesarrollo económico y social,

una pobreza aguda y [un profundo] estancamiento” 56.

El partido liberal y el partido conservador se estructuraron y se constituyeron como

tales sólo hasta mediados del siglo. Ezequiel Rojas, influenciado por las doctrinas

filosóficas de Bentham57, Destutt de Tracy y Say58, redactó el primer programa del

partido liberal en 1848 y, al año siguiente, Mariano Ospina Rodríguez y José Eusebio

Caro redactaron el conservador59, aunque desde 1848 ya se había acuñado el término

que les daría nombre.

Según palabras de los editorialistas liberales del periódico “El Aviso”, los conservadores

sólo querían regresar a la plácida existencia del siglo XVIII, a una sociedad compuesta

por nobles indolentes y plebeyos ignorantes, a la Santa Inquisición con todos sus

horrores, mientras los liberales buscaban igualdad, iluminación, seguridad, bienestar y

progreso, junto con libertad universal y tolerancia.60 De esta manera, a través de

incendiarios discursos publicados en periódicos politizados, los nacientes partidos

dividieron, desde un principio, a la sociedad colombiana.

56 BUSHNELL, Op.cit., página 74 57 Jeremy Bentham (1748-1832) simpatizaba con el espíritu democrático de las revoluciones francesa y americana, pero se declaraba opuesto a la ley natural que les sirvió de fundamento e influyó ampliamente el sentir liberal colombiano a través de su racionalismo jurídico y su ética burguesa. 58 Say (1767-1832) es considerado como el introductor del liberalismo económico de Smith en el continente europeo y Antoine Louis Claude Destutt, Conde de Tracy (1754-1836), uno de los ideólogos líderes del iluminismo liberal post revolucionario en Francia, fundador de la escuela liberal en su país. 59 Mariano Ospina Rodríguez, republicano y sin intereses esclavistas, expresó en el primer programa conservador que “los conservadores forman un partido sosegado y reflexivo, que estima más los resultados de la experiencia que las conclusiones especulativas de la teoría; es esencialmente práctico y por consiguiente poco o nada dispuesto a los arranques de entusiasmo, si no es contra los excesos del crimen y de la maldad”. Así mismo que "[eran] conservadores y así [se llamaban] con orgullo porque [había] mucho que conservar, [había] que conservar al individuo, [había] que conservar la dignidad de la persona humana, [había] que conservar la familia, [había] que conservar la propiedad, [había] que conservar el derecho, [había] que conservar la justicia, [había] que conservar la sociedad, [y había] que conservar la república". 60 Periódico “El Aviso”, Septiembre 3 de 1848

33

Mientras el partido conservador procuraba el mantenimiento del statu quo, a través de

un Estado no igualitario con soberanía monetaria y una economía proteccionista de

monopolios y grandes terratenientes, y defendía la no abolición de la esclavitud, los

liberales pretendían cambiar el Estado colonial transformando su reglamentación

particularista y elitista, en leyes de carácter general, dando libre circulación a la tierra y

a las mercancías, liberalizando la enseñanza, negando a la Iglesia el privilegio que

hasta entonces tenía para impartirla61.

El partido liberal, anticlerical, anticolonial y con fe ciega en el progreso material,

mayoritariamente constituido por comerciantes y artesanos influenciados por las

doctrinas inglesas de libre cambio, propuso igualmente en su primer programa, la

libertad absoluta de imprenta y de palabra; la religiosa; la de industria y comercio,

incluso la de armas y municiones; el desafuero eclesiástico; el sufragio universal,

directo y secreto; la supresión de la pena de muerte; la disminución de las funciones

presidenciales a costa del fortalecimiento del legislativo; la abolición del ejército y la

expulsión de los jesuitas. Uno de sus objetivos principales, por su parte, era borrar los

rasgos aún existentes del estado colonial, para lo cual proponía crear un sistema

representativo, con separación de poderes, control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y

una recta y pronta administración del aparato judicial.

Los conservadores, en su mayoría terratenientes esclavistas, consideraban que se

debía mantener la aristocracia criolla con las jerarquías previamente establecidas:

orden constitucional contra la dictadura, legalidad contra vías de hecho, civilización

contra barbarie, derechos restringidos, enseñanza confesional - declarándose

defensores de la moral cristiana y de sus doctrinas civilizadoras -, sufragio calificado y

unidad de Estado e Iglesia.

Sin embargo, los primeros programas eran bastante similares y “en lo político ambos

partidos coincidían sobre ciertas formas expresadas en lo que se conoce como Estado

de Derecho: que la ley limitara la voluntad de los ciudadanos y funcionarios, [y] que la

soberanía se basase en la voluntad ciudadana expresada mediante sufragio”62, “[los

61 La Iglesia se alineó con el Partido Conservador para defender sus cuantiosos intereses patrimoniales y porque los cambios igualitarios propuestos por los liberales la desplazaban y minaban su influencia en el Estado colonial a través de procesos de fuerte laicización. 62 TIRADO MEJÍA, Alvaro, El Estado y la política en el siglo XIX, Áncora Editores, Bogotá, 2001, página 29.

34

dos partidos] defendían la libertad, el orden y la tolerancia política y religiosa; los dos

eran contrarios a las dictaduras y se auto denominaban democráticos”63.

Contrario a lo que comúnmente se afirma, la estructura de los partidos era desde

entonces policlasista, “en uno y otro bando [había] burgueses y terratenientes,

tolerantes y fanáticos; de igual manera, [embarcaban] a la clase popular, campesinos

trabajadores y artesanos”64.

Los dos partidos coincidieron en reconocer que su meta principal era defender la

civilización, fundamental para el progreso material de la nueva nación que se constituía

fragmentada. Proclamaron, en ese sentido, que su fuente estaba en el continente

europeo, que “la civilización europea era el modelo a emular y [que] las identidades

indígenas eran vicios a erradicar... el deseo de civilización estableció identidades

jerárquicas y distinciones entre criollos, blancos, negros e indios, entre hombres y

mujeres, entre letrados y las masas ignorantes”65. En Colombia, entonces, las

categorías identitarias de género, clase y raza –que en particular definió la aparición de

una estructura de clases jerárquica y altamente excluyente y rígida-, determinaron la

formación incompleta de la nación, mediadas por una distinción dicotómica que

anteponía a la clase dirigente como valor absoluto positivo civilizado, y a las masas que

no pertenecían a ese grupo reducido donde el poder se concentraba, como el valor

negativo de la barbarie.

Así, los mitos fundacionales –la formación nacional, el Estado y la constitución-

entraron en contradicción evidente con el mito, también ineludible, de una civilización

mestiza que suprimía las identidades raciales del mundo nativo y, simultáneamente,

se perpetuó una política con connotaciones fisonómicas que explica por qué en

Colombia la participación restringida se concibió, desde entonces, como la

característica distintiva de una democracia sin pueblo, creada a partir del miedo a lo no

criollo.

Así mismo, reforzadas por esa tendencia evidente y expresa a imitar esquemas de

civilización europeos, algunas de las instituciones coloniales aun se mantenían, como la

63 SANTA, Eduardo, Sociología política de Colombia, Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 1964, páginas 44-48 64 SAA VELASCO, Ernesto, Los procesos políticos colombianos y sus hombres, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, 1996, página 130 65 ROJAS DE FERRO, Op.Cit., página 199

35

esclavitud, los monopolios estatales, los resguardos indígenas, los censos eclesiásticos

y el patronato, negando la aparición de esa personalidad colectiva propia y común que

debía definir las bases de la nueva nación. Las diferentes identidades se superponían y

la ausencia de simultaneidades temporales y espaciales entre los habitantes del

territorio impedían la consolidación de una comunidad histórica y cultural que fuera

consciente de su existencia como nación.

El deseo de civilización, entonces, emergió “como resultado del sentimiento de miedo

incitado por el prospecto de desaparición de los viejos sistemas de jerarquía y poder

[incluso en el miedo a las masas mestizas que podían amenazar la estabilidad de las

elites] ...reflejado en debates sobre la pertinencia de establecer modelos de civilización

ingleses o españoles para reemplazar las instituciones coloniales”66. Por eso,

parafraseando a Ugarte, el nativo no hizo la patria, sino que la dejó hacer por otros. En

toda América Latina aparecieron naciones sin raíces, basadas en formas exteriores y,

aceptando como normal su destino de imitadores, se han perpetuado en el continente

“la falta de enlace entre las instituciones y las costumbres, entre los sistemas y las

necesidades, entre las teorías y el estado social, haciendo trabajar en falso las energías

nacionales”67. Por eso, “surgió una civilización, fastuosa a veces y sorprendente por su

vigor, pero desprovista de personalidad...En vez de crear con el esfuerzo diario valores

nuevos y una civilización diferenciada, [los latinoamericanos ensayaron] vivir del reflejo

y de las rentas de otras civilizaciones”68, creando una sociedad fragmentada por su

geografía, su historia, su tradición, su etnicidad y su evidente atraso material.

A partir de 1849, con la elección de José Hilario López, se inició la hegemonía liberal,

que duró hasta 188569. Durante este período los conflictos de origen económico se

convirtieron claramente en enfrentamientos políticos que polarizaron aún más la

población en torno a los ideales de cada una de las agrupaciones políticas dominantes

hasta entonces, conformándose así un ambiente propicio para la consolidación de

prácticas clientelistas:

66 ROJAS DE FERRO, Ibidem,, página 199 67 UGARTE, Op.Cit., página 48 68 UGARTE, Ibidem, página 271 69 Se excluyen el gobierno bipartidista de Manuel Mallarino (1855-1857) y el de Mariano Ospina (1857-1861), hecho a nombre del partido conservador, pero que adoptó gran parte de los postulados liberales de la época, sancionando la Constitución federal de 1858.

36

“el campesinado migratorio no pudo liberarse del bipartidismo. La

intervención de gamonales y párrocos transformó el conflicto

socioeconómico de la apropiación de los baldíos en apasionadas rivalidades

partidistas entre veredas, corregimientos y municipios...En cuanto debían

desenredarse las inevitables controversias de titulación de tierra o los

límites de los municipios recién creados, se cargaba la atmósfera de

corriente partidista. Quien quisiera legalizar su posesión o arreglar una

disputa de linderos con su vecino, necesitaba un padrino. Así se propagó la

cultura faccional partidista...”70.

También se rebajaron los aranceles, se descentralizaron las rentas públicas, se

eliminaron por ley los diezmos y se dio el poder del voto a las mujeres en la provincia

de Vélez, en el departamento de Santander. En 1851 se abolió la esclavitud, se dispuso

que los párrocos serían nombrados por votación en el cabildo municipal, se suprimió el

fuero eclesiástico; y en la Constitución de 1853, sancionada por Obando, se

establecieron la libertad de culto y prensa, el sufragio universal secreto para los

varones mayores de 21 años71, la elección popular directa del presidente, el

vicepresidente, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador y los

gobernadores de provincia; la separación entre Iglesia y Estado, así como el derecho

de reunión. Se suprimió el juramento religioso de empleados públicos, se legalizó el

divorcio y se permitió el matrimonio civil.

Dicha Constitución, concebida más como una “carta de batalla”72 que como el

resultado de una victoria electoral o de algún consenso interpartidista, aprobó también

constituciones estatales cuasi-autónomas, tal y como las describió Bushnell, ligadas al

resto de la Nueva Granada a través de un vínculo federativo. Por tanto, mientras

creaba los Estados Federados, hubo Constituciones central nacional, federales (la

70 PALACIOS, Marco, Entre la legitimidad y la Violencia. Colombia 1875-1994, Editorial Norma, Bogotá, 1995, página 31 71 Como manifiesta Posada en POSADA CARBÓ, Eduardo, El desafío de las ideas. Ensayos de historia intelectual y política en Colombia, Banco de la República, Medellín, 2003, página 235, “la lucha partidista se intensificó después de la adopción del sufragio universal masculino en 1853...las décadas de 1860 y 1870 fueron de un crecimiento sin precedentes en el electorado”, pero también como dice PALACIOS, Ibidem, página 42, “La expansión del sufragio...fue arma de varios filos: en las regiones rurales promovió las prácticas clientelistas; en las ciudades, brindó a los artesanos una oportunidad de movilizarse en defensa de sus intereses y, junto con sectores de las reducidísimas elites sociales, los ejercitó en el arte de la transacción política. Al aumento de los electorados no correspondió un mayor desarrollo institucional, aunque aguzó la conciencia política en las capas populares. De allí que produjera más violencia... [en Colombia] las elecciones no eran actos individuales, racionales y voluntarios, sino manifestaciones colectivas de adhesión simbólica, ritos de identidad”. 72 VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de batalla. Una crítica del constitucionalismo colombiano, CEREC, Bogotá, 1987, página 105

37

primera de ellas creada en Panamá a principios de 1855) y provinciales, generando un

verdadero caos jurídico y político.

Durante la primera mitad de la década de los años cincuenta, se dividió el partido

liberal entre los “Gólgotas”, su ala reformista radical, partidarios acérrimos del

librecambio, la división internacional de la economía, la descentralización del poder, y

el debilitamiento del ejército, y los “Draconianos”, proteccionistas moderados que se

declaraban favorables a la pena de muerte para los conservadores y del

establecimiento de un ejército fuerte y permanente, cuyo candidato José María Obando

fue presidente desde abril de 1853. Posteriormente, entre 1860 y 1870, la desaparición

de los “Gólgotas” evolucionó en la creación de los “radicales” sobre quienes se soportó

todo el liderazgo liberal de la segunda mitad del siglo y quienes creían en libertades

extremas y en la separación total entre Iglesia y Estado.

Dentro del partido liberal coexistieron desde entonces tendencias que, oponiéndose a

la oligarquía conservadora, iban desde aquellos que pedían librecambio a ultranza,

como los comerciantes, y aquellos que pedían algún tipo de protección, como los

artesanos; y desde quienes creían ciegamente en el federalismo hasta quienes

consideraban necesario algún tipo de centralismo controlado para poder garantizar el

orden social.

En abril de 1854 el general José María Melo derrocó al presidente Obando, asumió el

poder, recuperado por una coalición bipartidista de Gólgotas y conservadores en

diciembre del mismo año, y derogó la Constitución de 1853. En 1855, fue nombrado

Manuel María Mallarino como cabeza del poder Ejecutivo en su calidad de

vicepresidente, bajo quien retornó temporalmente la dirección conservadora. En 1858

asumió la presidencia el fundador del partido conservador, Mariano Ospina Rodríguez,

quien recibió nuevamente a los jesuitas, derogó la legalización del divorcio y,

paradójicamente, consagró la constitución liberal federal de ese mismo año73.

Los gobiernos liberales apoyaron nuevamente un Estado federal y expulsaron a los

jesuitas. En 1861, Mosquera promulgó la desamortización de bienes de manos 73 En BUSHNELL, Op.Cit., página 115, el autor afirma que la tendencia conservadora a apoyar paulatinamente el federalismo durante este período, pudo ser generada por la evidencia de éxito del modelo norteamericano, o por una “consideración táctica [que remitía a que] bajo un sistema federal podían ejercer un sólido control de por lo menos aquellas regiones donde eran [electoralmente] más fuertes”

38

muertas, mediante lo cual, argumentando que la falta de movimiento y libre circulación

de una gran parte de las propiedades raíces era uno de los mayores obstáculos para la

prosperidad del país, expropió los bienes de la Iglesia. Los antiguos propietarios serían

indemnizados con pagos anuales equivalentes al 6% del valor del predio, y los ingresos

recibidos por el Estado a partir de las ventas serían destinados a pagar la deuda

interna. Igualmente, dentro del mismo plan de neutralización de las influencias

eclesiásticas en la vida política del país, Mosquera y su gobierno capacitaron

jurídicamente al Estado para vigilar preventivamente al clero con el fin de evitar

perturbaciones del orden público, y oficializaron la “tuición de cultos” (el 20 de julio de

1861), práctica mediante la cual, y bajo pena de destierro, ningún clérigo podía

ejercer sus funciones sin la autorización estatal.

Durante esta revolución institucional varios conservadores adhirieron al partido liberal a

partir de su renovada devoción al federalismo o por su atracción hacia la figura del

presidente Tomás Cipriano de Mosquera, que sería dictador por un año, a partir del 29

de abril de 1867, siendo derrocado por los radicales, y reemplazado por Santos Acosta

(1867-1868).

En la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 186374, aprobada en la

Convención de Rionegro, cuyo seno albergaba a una mayoría masona, se incorporó el

Derecho de Gentes como marco para la regulación de conflictos civiles, se instituyó el

ateismo constitucional, se impidió a las comunidades, corporaciones, asociaciones y

entidades religiosas la adquisición de bienes raíces, se hizo un reconocimiento jurídico

de la autonomía de cada Estado y se dieron aún más poderes al Legislativo,

debilitando al Ejecutivo, reduciendo el período presidencial a dos años, plasmando en

el ordenamiento jurídico y político del país el sistema ideológico propugnado por los

liberales. De esta manera, el federalismo se constituía en la manera más adecuada

para que las oligarquías regionales dispusieran de los beneficios del libre comercio y

del patrimonio nacional sin entrar en confrontaciones generalizadas. Sin embargo,

dentro de sus consecuencias, Estados como el de Antioquia y Panamá aprobaron siete

constituciones federales diferentes en el período de 1856 a 1878, generando un

verdadero caos jurídico y una inestabilidad institucional únicas en la historia del país. 74 Con las constituciones de 1853, 1858 y 1963, Colombia se consolidó como uno de los sistemas más federales del mundo. Para entonces el país contaba con una población de tan sólo 2.6 millones de habitantes según MARTÍN, Carlos en Memoria del Secretario del Interior y Relaciones Exteriores de los Estados Unidos de Colombia al Congreso Federal de 1968, Imprenta de la Nación, Bogotá, 1868, página LXVII

39

Además, “al minimizar al Estado nacional hasta su casi extinción, los radicales de

Rionegro abolieron la institución que a finales de siglo jugó un papel protagónico en la

construcción de nación en toda América Latina [y], por otra parte, al enfrentarse con la

Iglesia Católica, prescindieron de la única institución que podía garantizar la

integración, no sólo por su arraigo a nivel popular, sino también por su organización

nacional”75.

La única reforma a esta constitución, aprobada el 30 de mayo de 1876, instituyó la

celebración de las elecciones presidenciales durante el mismo día en todo el territorio

nacional, intentando ordenar el caos electoral y procurando evitar futuros fraudes en

los escrutinios, pero sus intenciones no se vieron reflejadas en el mantenimiento del

orden público, ya que en los veintidós años posteriores a la promulgación de la

Constitución de 1863 hubo más de cincuenta insurrecciones, ni en el establecimiento

de un orden constitucional y jurídico manejable, ya que en el mismo período hubo 42

diferentes constituciones en nueve estados.76

En ese sentido, el país era percibido por agentes extranjeros como uno en condiciones

deplorables, institucionalidad frágil, finanzas débiles, poco empuje industrial, pobre,

violento e irrespetuoso de la ley. Y en mucho de ello tenían que ver los partidos

políticos débiles de entonces. Por ejemplo, los liberales rasos se organizaban

ocasionalmente en sociedades conocidas como “culebras” que estaban asociadas

invariablemente con la violencia, y cuyo fin era atacar a los conservadores en cada una

de las regiones donde estaban presentes estas organizaciones patrocinadas por la

oficialidad liberal.

Pero aún en el siglo XIX los dos partidos no lograban diferenciar sus posturas tanto

como podría parecer, ya que la división entre ellos era entonces básicamente moral,

como una confrontación dicotómica en la que cada partido reivindicaba la moralidad de

sus actos y propuestas frente a lo inmoral de su antagonista. Como consecuencia, “la

idea de gobernar fue sinónimo de alcanzar la preeminencia sobre el hombre o el

partido contrario, [y] nunca se estableció un plan nacional para explotar las riquezas,

75 LAGUADO DUCA, Arturo Claudio, La formación del Estado y la Nación en Colombia, en Revista “Memoria y Sociedad”, Volumen 6, #11, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Abril de 2002, página 107 76 KLINE, Op.Cit.. página 36

40

ni un sistema sensato de administración, ni un andamiaje coherente para realizar la

patria”77.

Ospina Rodríguez, por ejemplo, siendo fundador del conservatismo, había participado

en la conspiración septembrina de 1828 contra la vida de Bolívar, votó por José Hilario

López en 1848 “para que el Congreso no fuera asesinado”78, aprobó, tal y como ya se

dijo, la Constitución federal de 1858, y veinte años después aprobaba el programa de

su partido que afirmaba que aún siendo

“decididamente defensor de la unidad nacional, no [había] sido

federalista...y [consideraba] que la federación de Estados Soberanos [era]

una verdadera anarquía y [conducía] a la República fatalmente a la

disolución...Pero tampoco [pretendía] promover el espantoso trastorno que

resultaría de la acción de una política que derrocase a las instituciones

actuales, sustituyéndolas con la centralización. Partidario como [era] de

una justa y acertada descentralización que no [perjudicara] a la unidad

nacional; habiendo contribuido no pocos de sus miembros de 1855 a 1857,

a establecer los estados federales...; habiendo tenido la virtud de organizar

en 1858 la Federación por respeto a la opinión del país; habiendo obrado

oficial y políticamente conforme a las constituciones de 1858 y 1863;

teniendo ya veinte años de práctica (siquiera defectuosa y violenta) las

instituciones federativas, el partido conservador las [aceptaba] lealmente,

por patriotismo y amor a la paz, como hechos consumados”79.

Por tanto, desde entonces se configuraba una de las principales características del

sistema político colombiano, que aún hoy se mantiene: las diferencias ideológicas

entre los dos partidos políticos tradicionales, aquellas que iban más allá de los

intereses económicos elitistas, no eran vehemente defendidas por sus abanderados a

menos que dicha diferenciación pudiera hacerse sin generar trastornos y crisis políticas

que modificaran radicalmente el statu quo. Un supuesto “patriotismo” y un “amor a la

paz” que disimulaban un verdadero interés particularista, fueron excusa para ceder

ante las convicciones propias si se recibían beneficios de decisiones que atacaran la

ideología defendida. Precisamente este hecho, y las pocas diferencias ideológicas entre 77 UGARTE, Op.Cit., página 54 78 El 7 de marzo de 1849 el Congreso deliberó para elegir el presidente ante el hecho de que ningún candidato en las elecciones obtuvo mayoría absoluta. Según los registros históricos la sesión presenció la presión violenta y armada de las turbas enardecidas que amenazaban con atacar a los congresistas. 79 Para a revisión de los programas conservadores previos a 1970, ver Los programas conservadores, editados por la Dirección Nacional de Unidad Conservadora, Renacimiento, Bogotá, 1967.

41

los dos partidos hegemónicos, tanto en lo económico, lo político e incluso lo social, ha

permitido, desde el siglo XIX y durante todo el siglo pasado, la formación de alianzas

electorales de corto plazo, así como la formación de empresas electorales con

miembros de los dos partidos. En ese sentido, Delpar afirma que “por la dificultad de

alcanzar o mantener el poder por medios pacíficos, los conservadores frecuentemente

cooperaron con liberales en las contiendas nacionales y locales” 80.

En últimas, hay aspectos que claramente diferencian las ideologías de los dos partidos

tradicionales durante el siglo XIX y el XX, pero también hay una vocación de consenso

entre ellos que aparece únicamente si, a través de él, se logra mantener el poder en

sus manos y se evita la llegada de nuevas fuerzas políticas que puedan poner en riesgo

el monopolio que, en este sentido, se reservaba para las elites liberales y

conservadoras.

No es entonces exclusivamente el debate centralista-federalista el que define las

difusas, y a veces poco identificables diferencias entre los dos partidos durante el siglo

XIX, sino también el religioso, tal y como dice Tirado Mejía81, y aquel que remite a

considerar las diferentes definiciones de ciudadanía que defendían desde sus inicios82.

Aunque los conservadores censuraron públicamente los efectos perjudiciales del

federalismo desmedido, mientras promovían la necesidad de la unidad nacional a

través de un centralismo acérrimo, nunca desearon eliminar la autonomía estatal por

completo. La diferencia ideológica básica entre partidos entonces, siguiendo a Delpar,

estaba definida por “el convencimiento conservador en la infalibilidad y universalidad

de los preceptos morales de Cristo, tal y como [eran] transmitidos por la Iglesia

Católica Romana...poniendo mayor énfasis que los liberales en el orden, la autoridad y

la necesidad de restringir los derechos de los individuos para proteger los intereses de

la sociedad” 83.

80 DELPAR, Helen Victoria, The liberal party of Colombia 1863-1903, Columbia University, New York, 1967, página 178. Entre 1854 y 1949, al menos 13 coaliciones se cristalizaron entre miembros de los dos partidos, o facciones de los mismos. Dichas coaliciones se originaban para detener las pretensiones dictatoriales de algunos presidentes, cuando las hegemonías partidistas cambiaban o, ya en el siglo XX, cuando la violencia estaba fuera de control. Ver KLINE, Op.Cit., página 34-35 81 TIRADO MEJÍA, Op.Cit, página 54 82 En ROJAS DE FERRO, Op.Cit., página 210, se hace evidente que “los liberales [consideraban a los ciudadanos] en [su] rol de individuos soberanos, y los conservadores promovían [su] visión de sujetos morales” 83 DELPAR, Op.Cit, página 165.

42

La Iglesia poseía durante el siglo XIX, tal y como se mencionó anteriormente, un poder

económico y político, que permitía a sus representantes intervenir abiertamente en los

colegios electorales y en los parlamentos, hacer propaganda política desde el púlpito,

“ejercer rústicamente la dominación ideológica”84, y diseñar y controlar la educación

que deberían recibir las nuevas generaciones de colombianos.

En ese sentido, los liberales anotaban desde su primer programa político que:

“Quiere el partido liberal que no se adopte la religión como medio para

gobernar: las dos potencias deben girar independientemente, cada una

dentro de su órbita, puesto que cada una tiene su objeto y sus fines

distintos. Emplear la religión y sus ministros como medios para hacer

ejecutar las voluntades de los que gobiernan los negocios temporales, es

envilecerla, desvirtuarla y separarla del fin con que la instituyó su Divino

fundador... El partido liberal ve en inminente peligro las libertades públicas,

las prerrogativas de la soberanía y las garantías con la permanencia del

Instituto conocido con el nombre de “Compañía de Jesús”...”85

La cuestión religiosa se agravó hasta que en 1877 el número de sacerdotes apresados

por el gobierno liberal llegó a 12086 y se decretó la expulsión y destierro de varios

obispos. Igualmente, en ese año, se aprobó la ley 35 del 9 de Mayo, que afirmaba que

los clérigos serían culpables de ofensas contra la seguridad y tranquilidad pública si a

través de sus sermones, pastorales, discursos o escritos incitaban a la desobediencia

contra la autoridad política.

A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, los liberales enfatizaron vehementemente

que no eran antagonistas de la religión, a pesar de la pública condena del liberalismo

del Papa Pio IX en 1864. Sin embargo, sí se declararon contra la perversión clerical y

contra sus reiterativos esfuerzos por atropellar el crecimiento intelectual y espiritual de

los colombianos. En ese sentido, los liberales no rechazaban la religiosidad, pero

tampoco estaban de acuerdo con las pretensiones políticas de la Iglesia. Así mismo, es

importante resaltar que, hacia finales de siglo, la fracción moderada del liberalismo se

84 SAA VELASCO, Op.Cit., página 139 85 Ver fragmentos del primer programa del Partido Liberal Colombiano, escrito por Ezequiel Rojas en 1848, “La razón de mi voto” en http://www.banrep.gov.co/blaavirtual/letra-l/liberal/cap4.htm, Biblioteca Virtual Banco de la República 86 CADAVID, J. Iván, Los fueros de la Iglesia ante el liberalismo y el conservatismo en Colombia (Evolución político religiosa de nuestros partidos 1837-1955), Editorial Bedout, Medellín, 1955, página 61

43

impuso en este tema, y bajo el argumento de que medidas extremadamente fuertes

contra el clero también violaban los principios liberales, aceptó la firma del Concordato

en 1887.

Durante la primera mitad del siglo XX la cuestión religiosa perduró e incluso tendió a

agravarse. Los conservadores argumentaron, en repetidas ocasiones, públicamente,

que el partido liberal atentaba contra los principios de la Doctrina Católica, que ellos

defendían, en siete aspectos, lo cual les merecía la condenación papal, de acuerdo con

las distinciones hechas por León XII.87

En última instancia, como bien resume Bushnell88, “la cuestión religiosa, con sus simple

polarización entre clericales contra anticlericales, reforzó el sistema bipartidista”.

Igualmente, este autor aclara que “la controversia religiosa no era exclusiva de

Colombia, pero se extendió [allí] más en el tiempo y fue luchada de manera más

vehemente” y que, por ejemplo “en Venezuela, en contraste, la Iglesia era muy débil

para derrotar a los anticlericales y en Ecuador el liberalismo era frágil, por lo menos

hasta el final del siglo XIX. [Y que] en México, donde el balance de poder se

aproximaba bastante al de Colombia, la Iglesia y los conservadores fueron

desacreditados irremediablemente por su alianza con el emperador Maximiliano en los

años sesenta”. En este sentido queda claro que las particularidades del sistema de

partidos colombiano se retroalimentaron biunívocamente con la cuestión religiosa que

separaba, en alguna medida, a los conservadores de los liberales.

Otra de las características del sistema político colombiano del siglo XIX fue la

recurrente aparición de elecciones fraudulentas. Liberales y conservadores utilizaban

prácticas desleales en la elaboración de los registros electorales, intimidaban a sus

adversarios el día de las elecciones y hacían recuentos de votos fraudulentos. En 1879,

por ejemplo, en medio de los continuos fraudes, el partido conservador se quejó

públicamente de las irregularidades liberales, usando la máxima de que “el que escruta

elige”. Luego, terminada la hegemonía liberal, y con el partido conservador en el

poder, los opositores no lograron tener ni un senador y únicamente dos representantes

a la Cámara.

87 Los siete aspectos son: La intención de imponer una enseñanza laica, de instituir el matrimonio civil y el divorcio vincular, de promover la libertad de cultos, las de conciencia, palabra y prensa, y la defensa vehemente de la separación entre Iglesia y Estado. 88 BUSHNELL, Op.Cit., página 117

44

Dichos fraudes electorales motivaron a Rafael Núñez, hasta entonces líder liberal

radical, a formar, luego de su derrota en 1876, el Partido Independiente, que se unió a

una facción conservadora en 188489, formando el Partido Nacional, “autoritario,

autocrático, defensor de la Iglesia, partidario de una democracia restringida al

máximo”90, alianza bipartidista que se constituyó, dos años después, en el soporte

político y en el instrumento institucional de todo el movimiento regenerador que dio

como resultado una nueva Constitución a mediados de 1886.

Así, de acuerdo a lo descrito hasta ahora, los primeros ochenta años de la República,

cuyas únicas instituciones más o menos estables y permanentes eran los partidos

políticos y la Iglesia, se definieron a partir de un sistema político singular (un Estado

desordenado jurídicamente incapaz de asegurar la estabilidad política, dos partidos

aparentemente antagónicos que en la práctica cedían a las pretensiones del contrario

para salvaguardar una supuesta normalidad institucional91, pero que se enfrentaban

por lograr conducir administraciones en bancarrota crónica, contiendas electorales

fraudulentas y guerras civiles en la que las partes luchaban por motivos

supuestamente políticos).

Dicho sistema político contraponía, al menos en teoría, a los dos partidos tradicionales

en torno a debates específicos (la cuestión religiosa, el sentido de la pertinencia de la

separación o no entre Estado e Iglesia; la enseñanza laica o confesional; el debate

entre federalismo y centralismo; el establecimiento del orden económico controlado o

no por el Estado; la decisión filosófica entre libertades absolutas y las libertades con

orden y autoridad; y la escogencia de un orden jerárquico, tal y como defendían los

conservadores, o un orden igualitario a la manera liberal) en el marco de una sociedad

sectaria92 para la cual la adhesión partidista “ya formaba parte de la identidad

89 Ya desde 1875 Núñez manifestaba que prometería a los conservadores trabajar para lograr una constitución que garantizara al Estado completa jurisdicción sobre las garantías individuales, las relaciones con el clero y el manejo de la educación. Así mismo, prometía otorgar a dicha colectividad importantes puestos durante un eventual gobierno presidido por él. Ver DELPAR, Op.Cit., página 226. 90 En IZARD, Miguel, en Tierra firme: Historia de Venezuela y Colombia, Alianza, Madrid, 1986, páginas 167 91 En IZARD, Ibidem, página 164, los partidos de la post independencia eran en el fondo “facciones de quienes controlaban los medios de producción o los intercambios y podían verse enfrentados, en todo caso, por conflictos de intereses, que salvo casos muy excepcionales, no iban más allá de meras disputas que ventilaban entre ellos mismos, sin que la mayoría fuera, por supuesto, informada ni consultada”. 92 En PALACIOS, Op.Cit., página 43: “Este sectarismo duró más de cien años y franqueó las puertas del cielo: los habitantes de un remoto pueblo mestizo de las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta consideraban conservadores a la Virgen, San Rafael, San Antonio y liberales al Sagrado Corazón de Jesús y a San Martín de Loba, según informó una investigación antropológica realizada en la década de 1950”.

45

comunitaria, del sentimiento de pertenencia a un mismo linaje y a una patria chica”93 y

en la que “la lucha por el voto fluía entre redes de apellidos, de amistad y

compadrazgo, muchas veces en el contexto de rivalidades localistas que antedataban

la República”94.

La Regeneración, período iniciado con la llegada de Rafael Núñez al poder en 1884, fue

causada por luchas de intereses clasistas contradictorios, por el incremento de la

violencia en las diferentes regiones entre 1878 y 1880, por la división interna liberal, la

ausencia de un liderazgo fuerte a nivel nacional, por la crisis económica de la década

de los ochenta, por los excesos liberales hacia la Iglesia, reivindicados ahora por los

conservadores, porque el ultrafederalismo de los años anteriores se demostró incapaz

de controlar el orden público. Y fue definida como la reacción conservadora, con afán

restaurador, contra la república liberal establecida en la Constitución de 1863.

Con el segundo mandato de Núñez (1884-1888), ahora también apoyado por la Iglesia

y los conservadores95, se puso nuevamente fin al federalismo, se creó un gobierno

central fuerte y se promulgó una nueva Constitución que entró a regir el 7 de

septiembre de 1886, centralista y presidencialista, estableciéndose la unidad nacional,

dando preponderancia a la Iglesia católica y consagrando las libertades individuales

prácticas.

Dicha investigación fue realizada por Gerardo y Alicia Reichel-Dolmatoff, y fue publicada bajo el título de “The People of Aritama. The Cultural Personality of a Colombian Mestizo Village”, Londres, 1961. 93 PALACIOS, Ibidem, página 40 94 PALACIOS, Ibidem, página 41. Al respecto, es importante reconocer que dicha tendencia, y el clientelismo característico del sistema político colombiano aún hoy, puede ser heredada de comportamientos preindependentistas como el reseñado en IZARD, Op.Cit., página 106 y 107, desde el siglo XVI, la lucha por los cargos de los cabildos en la Nueva Granada se caracterizaba por la compra de puestos vitalicios por subasta pública, y que existía un “cierto consenso social para determinar quiénes, dentro de los que disponían de las posibilidades económicas para ello, podían aspirar a los mismos y permitirse que sus hijos participaran en las subsiguientes subastas”. Asimismo que “las mismas personas se iban alternando en cargos distintos y la concentración de poder [debía] medirse agrupándoles por clanes familiares, que incluían consanguíneos y allegados”. Por tanto, los antecedentes de una política de elites y clanes, cerrada y excluyente, corrupta y clientelista, se remontan aun a la época colonial, y han sido, tal como se verá más adelante, heredados hasta nuestros días gracias a la envidiable capacidad de esas elites para adaptarse a las nuevas condiciones políticas de los siglos subsiguientes. Al respecto, en McFARLANE, Op.Cit., página 239, se afirma que aun desde la Colonia el gobierno en lo que sería la República de Colombia “era, en esencia, un compromiso entre la soberanía absoluta reclamada por la corona española y los intereses de las elites criollas que dominaban las sociedades locales y regionales”, así como subraya la realidad, heredada hasta nuestros días según la cual los intereses privados de los gobernantes se anteponían mayoritariamente a los intereses comunes: “el marco del gobierno colonial era ocupado por oficiales de la corona que perseguían intereses privados y quienes, construyendo alianzas locales con criollos, fueron tan sensibles a intereses coloniales como ellos eran a los de la corona”. 95 Tal y como reseña Delpar, en su discurso de posesión el 11 de Agosto de 1884, Núñez aún declaraba públicamente su irrevocable fidelidad al liberalismo. Ver DELPAR, Op.Cit., página 282

46

Núñez definió su proyecto político en torno a tres pilares - el económico, el jurídico y el

ideológico- mientras aseguraba que el problema crítico que hacía de Colombia una

nación atrasada, era el de la falta de seguridad, y que si no se solucionaba éste,

cualquier otro avance era imposible.

En el aspecto económico, creó el Banco Nacional, a quién a partir de entonces se

asignó la exclusividad de emisión, lo que permitió al gobierno cubrir sus gastos y

financiar los ejércitos durante las guerras posteriores sin tener que recurrir a la buena

voluntad de los prestamistas, e implantó el uso del papel moneda. Implementó una

política proteccionista con aranceles altos, mientras las presiones inflacionarias

generadas por la emisión desmedida, junto con el aumento del precio internacional del

café favorecían a los propietarios cafeteros, generándose una bonanza transitoria.

Impulsó medidas devaluadoras y fortaleció el mercado interno, pero el proyecto de

Núñez fue incapaz de frenar la tendencia al alza de los costos de mano de obra.

El proyecto político de la Regeneración, cuyos presupuestos ideológicos y doctrinarios

antifranceses aspiraban a regresar al país a las épocas del antiguo régimen hispánico,

se basó en la Constitución de 1886, aristocrática, confesional y represiva, conservadora

y unitaria, que constituyó “el más duro ataque, frontal y global, contra los cambios

efectuados por el liberalismo radical: su filosofía [fue] un regreso, una estática, un

miedo inocultable al debate ideológico, a las expresiones populares y a las libertades

ciudadanas”96. “Centralización política y descentralización administrativa” declaraba

Núñez para justificar su iniciativa.

Ya lo anunciaba el propio Rafael Núñez en su discurso ante el Congreso de

Delegatarios encargado de redactar la nueva Constitución Política, el 11 de Noviembre

de 1885:

“ Esa nueva Constitución, para que satisfaga la expectativa general, debe

en absoluto, prescindir de la índole y tendencia características de la que ha

desaparecido. El particularismo enervante debe ser reemplazado por la

vigorosa generalidad. Los códigos que funden y definen el derecho deben

ser nacionales; y lo mismo la administración pública encargada de hacerlos

efectivos. En lugar de un sufragio vertiginoso y fraudulento, deberá

96 SAA VELASCO, Op.Cit., página 161

47

establecerse la elección reflexiva y auténtica; y llamándose, en fin, en

auxilio de la cultura social, los sentimientos religiosos, el sistema de

educación deberá tener por principio primero la divina enseñanza cristiana,

por ser ella el alma mater de la civilización del mundo... El campo de

acción del individuo tiene límite obligado en el campo de acción de los

otros y en el interés procomunal...”97

Ya desde el artículo primero de la Constitución de 1886, quedaba claro que el

federalismo se abolía: “La nación colombiana se reconstituye en forma de República

unitaria”. Creó departamentos en lugar de los antiguos Estados Soberanos, en cabeza

de gobernadores dependientes y elegidos por el poder central para períodos de tres

años. Fortaleció el Ejecutivo con relación al legislativo, otorgando facultades

presidenciales transitorias que se volvieron permanentes. En el artículo 114 determinó

que el período presidencial se aumentaba a 6 años, y en otro de sus apartes restringió

la responsabilidad penal presidencial sólo a los actos de violencia, coerción electoral y

alta traición. Estableció que los gobernadores serían nombrados directamente por el

presidente, y que estos nombrarían a los alcaldes municipales, de tal manera que el

partido en el poder central tendría un poder absoluto de la rama Ejecutiva nacional,

exacerbando el sectarismo político y alimentando las causas de la violencia

intrapartidaria. Reestableció la figura vicepresidencial y en el artículo 68 se estableció

un período de sólo dos años para las cámaras legislativas. El sufragio universal de

varones se consagró para la elección de concejos municipales, el sufragio cualificado

por alfabetismo y patrimonio para la elección de representantes a la cámara y el voto

por presidente y senadores de forma indirecta por electores. Se reestableció la pena de

muerte, se creó un ejército permanente a órdenes del gobierno central y con

monopolio sobre el uso de la fuerza y se otorgó al presidente, en el artículo 42, el

poder de decretar la censura a la prensa para prevenir sus abusos. Creó, así, un

Estado claramente policivo, consagró el despotismo presidencial y limitó las

competencias del Congreso.

En la Constitución de 1886 se estableció que la legislación penal, civil y electoral era

competencia exclusiva de la nación, instituyó el Estado de Sitio (Artículo 121) como

medida excepcional en la que el presidente tenía potestad para derogar leyes, como

“un paréntesis brusco en la aplicación del articulado constitucional por el ejercicio de la

97 JARAMILLO URIBE, Jaime, Núñez y Caro 1886, Banco de la República, Bogotá, 1986, página 39

48

arbitrariedad para atender una emergencia grave”98, que en la práctica terminó siendo

utilizado con móviles partidistas y clasistas y constituyéndose en casi una normalidad

durante el siglo XX, como se verá más adelante.

En lo ideológico, reafirmó la religión católica, apostólica y romana, como el credo

nacional (artículo 38), se entregó la educación al clero (artículo 41), y se declaró que la

Iglesia Católica podía libremente administrar sus asuntos interiores y ejercer actos de

autoridad espiritual y de jurisdicción eclesiástica sin necesidad de autorización del

poder civil (artículo 53), otorgando oficialmente a esta institución un papel destacado

en el proceso de construcción de identidades comunes en torno al proyecto nacional

tardío de Colombia. El 31 de diciembre de 1887, se firmó el concordato con la Santa

Sede y en 1892 se devolvió a la Iglesia la administración de cementerios, el manejo del

registro civil de nacimientos, matrimonios y defunciones. Se legalizó, igualmente, a las

órdenes religiosas, incluso a los jesuitas.

Igualmente, no deja de ser anecdótico que Rafael Núñez compuso el himno nacional,

junto con el músico italiano Oreste Sindici, que este fue oído por primera vez en

público el 11 de noviembre de 1887 y que sólo fue adoptado legalmente hasta 1920. El

hecho de que Colombia no tuviera un himno, hasta ya casi entrado el siglo XX fue, sin

duda, un factor más de los que determinaron su singular construcción nacional.

Al respecto, Laguado Duca afirma que “[sólo hasta] la década de 1880 [con la

Regeneración] empezaron a sentarse las bases de consolidación del Estado nacional. Al

menos, se dieron los elementos típico-ideales que lo caracterizan: centralización

política bajo un liderazgo carismático; eliminación de las barreras comerciales locales

en aras de construir un mercado nacional; vinculación sostenida al mercado mundial;

monopolio de la fuerza por el Estado; [su] fortalecimiento por la importancia de los

ingresos fiscales; control jurídico y político del territorio; [y la] formación de una

burocracia estatal”99.

El siglo XIX terminó de manera violenta, con una guerra partidista determinada por

contradicciones burocráticas y rivalidades ideológicas de las elites que trasladaron al

pueblo rencores y pasiones que al final dejaron cerca de 80.000 muertes y costaron

98 SAA VELASCO, Ibidem, página 290 99 LAGUADO DUCA, Op.Cit., páginas 108-109

49

$25 millones de pesos en oro al gobierno. Entre 1898 y 1902, nacida de la contienda

de 1885 entre el gobierno central de Núñez y los Estados federados, se desató la

Guerra de los Mil Días, originada por la exclusión política de los liberales, por la crisis

económica y los escándalos fiscales del gobierno conservador. Dejó un partido liberal

debilitado luego de la derrota militar y política, un Estado en quiebra por las

permanentes emisiones monetarias para sostener el auge belicista conservador y

ocasionó la separación definitiva de Panamá en Noviembre de 1903100.

El país, en fin, quedó arruinado: la agricultura devastada, el sector comercial y el

industrial en bancarrota, pueblos destruidos, plantaciones quemadas, el campo

abandonado y miles de familias en la ruina.

Los liberales enfrentaron el conflicto bélico, que finalizó en 1902 con la firma de los

tratados de Nerlandia, del 24 de octubre101, y de Wisconsin, con unos líderes militares

y políticos divididos, unas fuerzas indisciplinadas y mal armadas pero aguerridas,

mientras los conservadores, que financiaron la guerra con emisiones exageradas, como

se dijo antes, contaron con el apoyo de unas fuerzas militares mejor formadas y de

una legislación duramente represiva.

100 Varias fueron las causas de la separación de Panamá: (a) el abandono del gobierno central, que sólo percibía al istmo como el emplazamiento del futuro Canal que le representaría ingresos importantes para recuperarse en el período de postguerra, y la inestabilidad que este abandono implicaba (entre 1863 y 1886, Panamá tuvo 26 presidentes, golpes de estado, rebeliones y violencia constante); (b) el sistema centralista adoptado en la Constitución de 1886, según la cual Panamá pasaba de ser un Estado federado a ser un departamento más de la República de Colombia; (c) la Guerra de los Mil Días motivó la predación de los recursos panameños, no sólo por el hecho de reclutar amplios sectores de la mano de obra, sino porque el istmo fue campo de batalla, destruyéndose al paso de las tropas gran parte de las tierras cultivadas; y (d) la firma del tratado Herrán-Hay, suscrito por Colombia y Estados Unidos, para la construcción del Canal en 1903, rechazado por el Congreso colombiano, cuyas pretensiones monetarias eran mayores que las ofrecidas por los norteamericanos. Este generó descontento en el pueblo panameño que veía en su construcción oportunidades económicas importantes. El papel de los Estados Unidos fue determinante en la separación por varios motivos: en 1885 una revuelta dirigida por un general radical panameño en contra del gobierno central destruyó prácticamente la ciudad de Colón, a donde llegaron tropas norteamericanas para salvaguardar la estabilidad, a petición del gobierno de Bogotá. Igualmente, fuerzas navales de Estados Unidos ocuparon Ciudad de Panamá para garantizar el tránsito por el ferrocarril panameño y en 1902 el gobierno colombiano solicitó al norteamericano la mediación para lograr un armisticio en Panamá. A partir de entonces y luego de un proceso de negociación con el gobierno central, Estados Unidos logró la aprobación de la construcción del Canal a cambio de una 10.000.000 de dólares. También es importante reconocer que, siguiendo a Bushnell, “los colombianos no sentían vínculos culturales profundos con el istmo. El sentido de unidad nacional continuó siendo débil, e incluso algunas voces aisladas en otras regiones del país sugerían que quizás el ejemplo panameño podía ser imitado. En el largo plazo, la pérdida de Panamá fue un paso más en la lenta y dolorosa emergencia de la identidad nacional colombiana. Hizo a Colombia un poco más homogénea y dio a los colombianos un blanco extranjero al cual la mayoría de ellos, por lo menos, estaban de acuerdo en evitar”. En BUSHNELL, Op.Cit., página 154. 101 En este tratado se reconoció a los revolucionarios la categoría de beligerantes, en lugar de la de delincuentes o bandoleros, y el gobierno se comprometió a liberar a los prisioneros de guerra y a amnistiar a los liberales comprometidos en el conflicto.

50

A pesar de ser derrotado, Rafael Uribe Uribe, uno de los principales jefes militares

liberales durante la guerra junto con Benjamín Herrera, emergió en el panorama

político nacional como una figura relevante, cuya influencia fue definitiva durante la

siguiente década. Antioqueño, nacido en 1859, había también participado en las

guerras civiles de 1876, 1885 y 1895, se convirtió en uno de los líderes más

destacados de su partido, hasta que fue asesinado por dos artesanos en octubre de

1914. Procurador general de Antioquia en 1881, único diputado liberal en 1896,

también representante en 1909 y senador de la república en 1911, ministro

plenipotenciario ante Chile, Argentina y Brasil en 1905, regresó dos años después al

país como líder indiscutible del partido liberal. Predicó un liberalismo de ideas

cooperativistas con énfasis en la asistencia social pública y defendió los intereses de las

clases trabajadoras, hasta el punto de ser considerado el padre del derecho laboral

colombiano. Considerado por algunos como el máximo ideólogo liberal del siglo

pasado, impulsó vehementemente la reforma agraria y sentó las bases para la

ejecutada por López Pumarejo en 1936.

A pesar de figuras como la de Rafael Uribe Uribe, entre 1886 y 1932 se consolidó la

hegemonía conservadora, durante la cual se realizaron diferentes reformas que, en

general, tendieron a fortalecer al Ejecutivo.

Durante este período, la persecución política fue constante, la oposición fue aniquilada

y las acciones populares fueron reprimidas a través de retensiones amparadas en el

estado de sitio. Por ejemplo, la ley 61 de Mayo 25 de 1888, conocida como la “ley de

los caballos” autorizaba al presidente a prevenir y reprimir crímenes u ofensas contra el

orden público y la propiedad, y a imponer las penas de encarcelamiento,

confinamiento, expulsión del país o pérdida de derechos políticos. Así mismo, en 1893,

los recursos económicos del partido liberal se confiscaron y los miembros de su comité

financiero fueron encarcelados y algunos líderes enviados al exilio. Tres años más

tarde, el gobierno conservador autorizó a la policía y al ejército a presionar a votantes

liberales para que se abstuvieran de votar, ante la alarma de unas elecciones casi

igualadas. También el poder eclesiástico y su influencia en lo político fue en este

período evidente ya que “...[supeditó] al gubernativo en cuanto que lo [ajustó] a sus

51

preceptos, [lanzó] y [vetó] candidatos, [decidió] elecciones, [supervigiló] conductas, [y

tuvo] a su cargo la educación y la familia...”102.

Tras la pérdida de Panamá y la Guerra de los Mil Días, Colombia experimentó, hasta la

Gran Depresión de la década de los años treinta, el período más largo de estabilidad

política de su historia independiente y unos años de avance económico envidiables,

jalonados por el auge cafetero y el buen desempeño de otros productos como el

petróleo y el banano.

En 1904 fue elegido el conservador Rafael Reyes como Presidente de la República, con

el apoyo de los liberales que no presentaron candidato y que recibieron la mayor

participación burocrática desde 1885, y nuevamente con sospechas de fraude

electoral, esta vez en los departamentos de la Guajira y Magdalena. Reyes clausuró el

Congreso durante su primer año de mandato y creó la Asamblea Nacional, integrada

por tres diputados de cada departamento, lo que generó la reacción de los partidos,

que nuevamente unidos crearon la denominada “Unión Republicana” para dar por

finalizada la dictadura de Reyes, que renunció a su cargo en 1909.

Tras su renuncia, le sucedió interinamente Jorge Holguín, que decretó el estado de

sitio, limitó la libertad de prensa aún más y abolió el derecho a reunión.

En 1910 la reforma de la Constitución, luego de dos guerras civiles, persecuciones

políticas, y la agresión norteamericana que terminó con la separación panameña, no

abandonó el autoritarismo político del Ejecutivo, pero ensanchó la democracia, a pesar

de la permanencia del sufragio cualificado. Redujo el período presidencial a cuatro

años, incluyendo la prohibición de la reelección inmediata y abolió la figura

vicepresidencial. Declaró la independencia de la rama jurisdiccional, prohibió la pena

de muerte y devolvió al Congreso funciones fiscalizadoras importantes.

En 1922 fue elegido Pedro Nel Ospina103, hijo de Mariano Ospina Rodríguez,

nuevamente bajo la sospecha recurrente de fraude electoral, lo que ocasionó la no

presentación de candidato liberal para el período presidencial de 1926 a 1930, que

ejerció el tolimense Miguel Abadía Méndez. 102 SAA VELASCO, Op.Cit., página 199 103 Durante su gobierno se creó el Banco de la República en 1923, como un banco central moderno recomendado por la misión Kemmerer de expertos norteamericanos.

52

En 1930 finalizó la hegemonía conservadora con la elección del liberal moderado

Enrique Olaya Herrera (1930-1934), gracias a la presentación de dos candidatos

conservadores: Guillermo León Valencia y el general Alfredo Vásquez Cobo, y a la

nefasta gestión del expresidente Miguel Abadía Méndez de la huelga bananera de

1928104. Durante su mandato se creó el Partido Comunista Colombiano, a las mujeres

se les garantizó el derecho a administrar su propiedad y se les otorgó el acceso a la

educación superior. También se reconoció el derecho a formar sindicatos por primera

vez, con la promulgación de la ley 83 de 1931. Lo anterior, como consecuencia del

ascenso de nuevos sectores medios urbanos, y la incorporación de grupos sociales

emergentes que adquirieron relevancia política y sus repercusiones sobre el sistema

político que empezaba a configurarse a partir de la llegada de la ola modernizadora.

Los partidos políticos entendieron que la incorporación de estos nuevos grupos sociales

representaba un aumento del número de votantes, de modo que intentaron adoptar

sus plataformas y reivindicaciones a las necesidades de las clases medias sin perder su

carácter excluyente y vertical.

Durante su gobierno el conflicto internacional que enfrentó a Colombia y a Perú se

constituyó en el único conflicto armado de esta índole desde las luchas

independentistas y hasta nuestros días. Originado por la disputa sobre el puerto de

Tarapacá, un puerto fronterizo sobre el río Putumayo, fue el incidente que quizás

disparó el sentimiento nacional más enardecido de los colombianos durante todo el

siglo XX, e incluso durante toda su historia independiente105.

104 La huelga bananera fue la culminación de varios años de tensiones laborales en el noroeste colombiano. Un número importante de anarquistas extranjeros y el Partido Socialista Revolucionario, creado a mediados de la década de los años veinte, embrión del Partido Comunista Colombiano, tenían una influencia activa, pero moderada en la zona bananera. En octubre de 1928 se declaró la huelga de los trabajadores del sector que demandaban aumentos salariales y mejoras en sus condiciones laborales, así como el reconocimiento del sindicato que habían formado para reivindicar estas consignas. La United Fruit Company no cedió a sus pretensiones y el gobierno de Abadía Méndez apoyó a la multinacional, en parte por la preocupación de la presencia de agitadores radicales que podían desestabilizar el orden público en la zona. El 6 de diciembre cuando algunos manifestantes reivindicaban sus derechos laborales, los soldados dispararon indiscriminadamente contra ellos, asesinando a por lo menos trece de ellos. Este episodio causó un sentimiento profundo en contra de los conservadores y pudo ser, como se dijo, una de las causas del fin de la hegemonía de este partido a inicios del siglo XX. 105 En agosto de 1931 unos 300 civiles peruanos se tomaron Leticia, un puerto colombiano sobre el río Amazonas, azuzados por el dueño de un ingenio, que desde la entrega de dicho territorio a Colombia, en 1930, debía pagar derechos de aduana para exportar el azúcar a Iquitos, su único mercado. El general Sánchez Cerro, dictador peruano, convirtió este acto privado en un tema nacional al enviar tropas que ocuparon Leticia en septiembre de 1932 y Tarapacá, un puerto sobre el Río Putumayo, al deponer y expulsar las autoridades colombianas, izar la bandera peruana y al derogar el tratado Lozano-Salomón que había decidido sobre la disputa fronteriza desde 1922. En febrero de 1933 Colombia recuperó Tarapacá

53

Durante la hegemonía liberal, el partido experimentó un fuerte faccionalismo por

razones, no sólo ideológicas, sino también de patronaje, en la medida en que todos los

trabajos en el sector público debían ser repartidos entre los simpatizantes y los líderes

medios del partido se enfrentaban por conseguir el mayor número de plazas para

repartir entre su grupo de votantes destacados.

Alfonso López Pumarejo (1934-1938) ganó las siguientes elecciones ante la ausencia

de candidatos conservadores y durante su mandato patrocinó la primera reforma

agraria en 1936, año en que también reformó la constitución, garantizando la

propiedad privada con funciones sociales, y reforzando el carácter institucional de los

derechos humanos, la igualdad y la justicia distributiva. Implantó la libertad de culto,

de conciencia y enseñanza; neutralizó el confesionalismo educativo, aunque el ya

firmado Concordato impidió la laicización de la educación; suprimió de su

encabezamiento el nombre de Dios; impulsó la descentralización administrativa;

estableció el derecho a huelga y consagró definitivamente el sufragio universal. Así

mismo, se institucionalizó al Estado como el garante de la permanencia burgués

monopolista convirtiéndose en el gran administrador, inversor y ordenador del sistema.

Las clases dominantes aprovecharon el reformismo del período y la emotividad de los

inconformes trabajadores para incentivarlos a entrar a la lucha bipartidista: la

Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), fundada en 1936, se constituyó

como el más importante sindicato liberal, mientras la Unión de Trabajadores

Colombianos (UTC), fundada por jesuitas diez años más tarde, fue su contraparte

conservadora y clerical. El aumento de la población y el auge de la migración a las

ciudades, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, incrementó, por esos

años y de manera significativa, los conflictos por la tierra y la propiedad. En ese

sentido Bushnell afirma acertadamente que “las reformas de López aumentaron la

inequidad, porque mejoraron el estatus de un segmento de la población campesina y

de algunos sectores de trabajadores calificados, sin alcanzar a la mayoría de las clases

militarmente y con la muerte de Sánchez Cerro se abrió la posibilidad de una negociación en la que participó la Sociedad de Naciones, por solicitud bilateral, en la llamada Conferencia de Río de Janeiro, a través de una comisión especial que permaneció en la zona un año y medió en la devolución de Leticia a Colombia. Junto con el conflicto fronterizo entre Grecia y Bulgaria de 1925, el incidente de Leticia fue uno de los pocos en los que la Sociedad de Naciones intervino exitosamente.

54

pobres”106, así como también se despertaron falsas expectativas de progreso a las

masas excluidas por la incapacidad del gobierno de hacer reales sus promesas, por lo

que las frustraciones se acumularon con el paso de los años, pudiendo desatar, en

alguna medida los eventos violentos de las próximas décadas.

El liberal Eduardo Santos, uno de los principales impulsores del panamericanismo,

sucedió a López Pumarejo, quien ganó nuevamente en 1942 las elecciones. En ese

nuevo mandato, con la colaboración de conservadores en su gabinete, reivindicando la

constitución de un partido liberal de vocación nacional, y estimando la adhesión de

partidarios rivales a su proyecto político ante la ausencia de deslindes ideológicos

fundamentales, estableció la elección popular de senadores107 y quitó el voto a los

militares. Las consecuencias económicas de la Segunda Guerra Mundial, como la caída

de los precios del café en el mercado internacional y el aumento de la mayoría de los

precios de productos importados, generaron presiones deficitarias insostenibles. Todo

lo anterior, además de la feroz oposición de los conservadores y del liberal disidente

Jorge Eliécer Gaitán108, y el intento fallido de golpe de Estado en julio de 1944, cuando

el presidente fue apresado en la ciudad sureña de Pasto, generaron su renuncia

definitiva el 19 de julio de 1945.

106 BUSHNELL, Op.Cit., página 190 107 Mediante reforma constitucional aprobada el 12 de febrero de 1945 108 En 1947 Gaitán, como jefe del partido liberal, después de haber sido Alcalde de Bogotá y Ministro de Educación, redactó su programa, en el que quedó consignado que “El Partido Liberal de Colombia [era] el partido del Pueblo”, que “[proclamaba] su solidaridad con todas las fuerzas de izquierda que en el continente americano [luchaban] por hacer efectiva la democracia, librándola del dominio de los grupos plutocráticos que en lo externo [actuaban] como fuerzas imperialistas y en lo interno como oligarcas que [concentraban] en su excluyente interés los poderes económicos como medio de influencia política y la influencia política como medio de ventajas económicas” y que “ el liberalismo [lucharía] contra las fuerzas de regresión que [trataran] de imponer una política fascista o falangista [en Colombia]”. No deja de ser llamativo que Gaitán, que había fundado en 1933 un movimiento disidente del liberalismo (la Unión Nacional de Izquierda Revolucionaria- UNIR-) fuera nombrado director de la colectividad en 1947. Este hecho podría ejemplificar uno de los fenómenos característicos del sistema político colombiano: la sorprendente capacidad de adaptación de los partidos políticos para mantener un sistema excluyente, arropando en su seno a disidentes y sus diferentes facciones, así como la regularidad con que dichas facciones sacrificaban sus principios fundadores, a través de negociaciones y acuerdos internos, para beneficiarse de lo que las elites partidistas ofrecían. Gaitán defendió en sus vehementes discursos, populistas y polarizadores, la autonomía administrativa universitaria, la educación gratuita y obligatoria durante los siete primeros años de instrucción, la libertad absoluta de creencias religiosas, el reconocimiento de todos los derechos a la mujer, el establecimiento del divorcio, la elección popular del vicepresidente, gobernadores y alcaldes, y la creación de una carrera administrativa que permitiera el ingreso al sector público a aquellos que demostraran previamente su capacidad para desempeñar los cargos que les fueran asignados. El programa de su movimiento “Unión Nacional de Izquierda Revolucionaria-UNIR”, como un primer intento de implantar un socialismo revolucionario en el país, defendía que la tierra era de quien la trabajaba, que el latifundio improductivo atentaba contra la economía y la sociedad colombianas, la intervención obrera en la administración de las fábricas y la intervención directa del Estado en la economía para evitar tendencias monopolísticas.

55

Las elites políticas no compartieron el reformismo de López y los liberales se

presentaron divididos a las elecciones presidenciales de 1946, en las que el

conservador Mariano Ospina Pérez obtuvo la victoria. En su gobierno se impuso la

censura a la prensa, se destituyó a todos los gobernadores liberales, se cerraron el

Congreso, las Asambleas y los Concejos Municipales, se alteró la composición de los

tribunales de justicia y se persiguió al sindicalismo. A partir de entonces, el país fue

entrando en una dinámica violenta, generada por la frustración de la elite liberal

derivada de su irremediable separación del poder y por la represión policial del partido

conservador, que era electoralmente minoritario y necesitaba consolidarse en las

elecciones legislativas de 1948. A partir de entonces, la violencia se constituyó como

táctica de las clases dominantes para mantener las lealtades partidistas.

Paradójicamente, tal y como afirma Perea109, ya durante la década de los cuarenta

había desaparecido casi toda diferencia discursiva sustancial entre los dos partidos

tradicionales, a excepción de su mutua y compartida intención de eliminar verbalmente

al contrario, soportando el sentido de su dialéctica en tres códigos imaginarios: el de la

sangre y la confrontación violenta, el religioso110 y el de la ciudadanía segmentada,

subrayando todo aquello que supuestamente diferenciaba a unos de otros. O como

afirma Restrepo, “no se trataba de construir un interlocutor, sino de arrasarlo para que

la interlocución fuera imposible”111. Igualmente, la definición partidista ya no se

determinaba por las propuestas y logros de los gobiernos o de los partidos, sino “por

los símbolos y sentimientos ancestrales que las [dos] colectividades políticas se

[empeñaron] en evocar como título de su propia legitimidad”112.

Así, se impuso como rasgo característico de la cultura política colombiana de mediados

del siglo pasado la satanización del partido contrario, su destrucción discursiva,

basándose en argumentos simbólicos y la eliminación del otro político.

La violencia, alimentada por unos odios políticos que, paradójicamente, poco se

sustentaban en diferencias estructurales entre los dos partidos, se incorporó así

109 PEREA, Carlos Mario, Porque la sangre es espíritu, Editorial Santillana, Bogotá, 1996 110 Titulares como “Se comete pecado mortal al leer El Tiempo [diario liberal bogotano]” y “Ningún católico puede votar por el actual liberalismo colombiano” eran frecuentes en El Siglo [periódico conservador bogotano] durante la década de los cuarenta. PEREA, Ibidem. Ilustraciones centrales. 111 RESTREPO, Luis Carlos, Más allá del terror. Abordaje cultural de la violencia en Colombia, Aguilar, Bogotá, 2002, página 57 112 PEREA, Ibidem., página 11

56

definitivamente a los intercambios sociales y a las representaciones colectivas de los

colombianos.

57

3.2 1948-1991: Del Bogotazo a la Constitución de 1991. Violencia, Frente

Nacional y crisis partidista.

3.2.1 Las violencias durante la segunda mitad del siglo XX

“Matamos, quizás, para saber si estamos vivos, si poseemos alguna fuerza, si en la embriaguez homicida es posible capturar alguna identidad”

Luis Carlos Restrepo113

Colombia es y demuestra haber sido un país violento, resultado de un proceso de

conquista violento, con una construcción nacional, como ya se ha dicho, impuesta y

fragmentada, y que ha heredado desde entonces comportamientos de violencia,

fuertemente arraigados en el imaginario colectivo, que se han reflejado de manera

especialmente llamativa a finales del siglo XX en, por ejemplo, los altos índices de

secuestros114, delincuencia –común u organizada-, altas tasas de homicidios115, y un

elevadísimo nivel de corrupción e impunidad, denunciado por agencias nacionales y

organizaciones internacionales.

Varios enfoques se han utilizado para estudiar los fenómenos violentos en Colombia

durante el siglo XX: (a) un enfoque psiquiátrico, que concluye en enfatizar las causas

de la violencia en los arraigados comportamientos y las conductas agresivas de los

colombianos116; (b) un enfoque antropológico que afirma que las causas están en la

transmisión sistemática de una cultura violenta; (c) una interpretación histórica que

asegura que se generó en sucesos remotos durante la conquista y la colonia; (d)

enfoques económicos que miden el costo de la guerra y argumentan que es rentable

ser violento por la fragilidad del sistema jurídico; (e) aportes sociológicos que ubican

las causas en la descomposición del tejido social dando importancia a la familia, los

113 RESTREPO, Op.Cit., página 186 114 Según datos de la Fundación País Libre en www.paislibre.org, entre 1997 y 2003 se produjeron 19.925 secuestros, casi 8 diarios. 115 Según datos del Centro de Investigaciones Criminológicas de la Policía Nacional colombiana, en el período de 1987-1992, la tasa de homicidios en Colombia fue de 77.5 por cada 100.000 habitantes, pasando de 36 por cada 100.000 en 1981 a 80, 9 años después. En la década de los noventa se produjeron anualmente en promedio 26.069 homicidios, es decir, 78 por cada 100.000 habitantes, tomando como base la población estimada por el Departamento Nacional de Estadística para 1993. 116 El médico cirujano especialista en psiquiatría y actual Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, desmonta esta interpretación afirmando que: “Basta ya de achacar nuestras competencias culturales a un turbio pasado animal o a una fatídica carga genética. No existen predisposiciones genéticas o raciales que expliquen las conductas violentas. Más que una pulsión orgánica que exprese la continuidad de la bestia del ser humano, la violencia tiene que ver con dinámicas comunicativas propias de la vida social y con espejismos culturales que nos han convertido en el único animal capaz de matar por una abstracción, de asesinar por una idea”, en Op.Cit., RESTREPO, página 33.

58

valores y los problemas identitarios; y (f) el enfoque politológico que asegura que las

causas están en la debilidad del Estado y en los efectos excluyentes del sistema

político117, motivos por los cuales la guerra se convirtió desde la independencia en la

forma como el pueblo se relacionó preferentemente con la política y el disenso se

convirtió en lucha armada118.

Varios estudios119 han intentado explicar las causas del origen de la oleada de violencia

desatada durante la segunda mitad del siglo XX en Colombia. La mayoría de ellos

coinciden en diferenciar los períodos violentos durante estos cincuenta y siete años. El

primero, de 1948 al inicio del Frente Nacional, y el segundo, a partir de finales de la

década de los setenta hasta hoy. Igualmente, coinciden en señalar que los dos

períodos, aunque obedecen a causas y realidades diferentes, muestran continuidades

históricas que permiten conectarles y relacionarles.

Los estudios antes citados coinciden en señalar como causas de la primera etapa de

violencia, la rivalidad partidista heredada de los enfrentamientos entre liberales y

conservadores120, el clientelismo, la desigualdad de distribución del ingreso, los

117 El cierre y la exclusión del sistema político colombiano están dimensionados por la perpetuación del bipartidismo, por el uso recurrente de la violencia y la corrupción como métodos tradicionales para mantener el poder, por el mantenimiento de prácticas y lenguajes políticos propios de una sociedad premoderna y por los déficits de representación de amplios sectores sociales. 118 Al respecto, Gonzalo Sánchez afirma que “la guerra no [es en Colombia] considerada como una perversión de la política, sino como su instrumento más eficaz”, en SÁNCHEZ, Gonzalo, Guerra y política en la sociedad colombiana, Revista “Análisis Político”, #11, 1990, páginas 9-11 119 Ver al respecto: PECAUT, Daniel, Presente, pasado y futuro de la Violencia en Colombia, en Revista “Desarrollo Económico”, Volumen 36, #144, enero-marzo 1997, páginas 891-930; PECAUT, Orden y Violencia. Evolución socio política de Colombia entre 1930 y 1953, Editorial Norma, Bogotá, 2001; PECAUT, Daniel, Violencia y política en Colombia, Hombre Nuevo Editores, Medellín, 2003; BERQUIST, Charles, Violence in Colombia. 1990-2000, Willmington, 2001; SÁNCHEZ, Gonzalo, Bandoleros, gamonales y campesinos: el caso de la violencia en Colombia, Ancora Editores, Bogotá, 1983; CAMPOS, Germán, La violencia en Colombia. Estudio de un proceso social, Punta de Lanza, 1977; OQUIST, Paul, Violence, conflict and politics in Colombia, Academic Press, New York, 1980; PALACIOS, Marco, Entre la legitimidad y la Violencia. Colombia 1875-1994, Editorial Norma, Bogotá, 1995; COLLIER, Paul, Economic Causes of Civil War and Their Implications for Policy, en CROCKER, Chester A., HAMPSON, Fen Osler, AALL, Pamela (eds.), Managing Global Chaos, US Institute of Peace, Washington DC, 2000; DEAS, Michael y GAITAN, Fernando, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1995. 120 Incluso desde la creación de los partidos políticos sus programas incitaban al enfrentamiento. En 1849, Caro escribía: “Y la gran cuestión, la cuestión moral, será la más larga, la más reñida, la más terrible...Esta última lucha no acabará hasta que el partido conservador haya acabado completa, absolutamente, con el partido rojo, hasta que lo haya desacreditado tan completa, tan absolutamente, que pierda hasta la audacia de manifestarse... Pero mientras el partido rojo domine o aspire a dominar, mientras se atreva siquiera a manifestarse, no habrá paz ni tranquilidad estable, ni libertad verdadera, porque la existencia política de ese partido es incompatible con la libertad, con el orden y con la paz...el partido rojo debe desaparecer como el delito...”, en OSPINA, J., José Eusebio Caro: guión de una estirpe, Publicaciones Técnicas, Bogotá, 1957, páginas 282-283.

59

desequilibrios económicos del sistema, las luchas por la posesión de la tierra121 y la

pobreza. Aunque algunos llegan a señalar causas seculares que remiten a la existencia

de una cultura premeditadamente violenta entre los colombianos, también hay quienes

afirman que la ausencia, el derrumbe del Estado122 y su incapacidad en la prestación

eficiente de servicios generó descontento social y violencia.

Lo anterior demuestra que a pesar de la cantidad de estudios e investigaciones que

sobre el tema se han realizado en los últimos treinta años, la violencia colombiana

continua siendo un tema complejo y sobre el cual existen pocas conclusiones

explicativas definitivas.

El asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, el 9 de abril de 1948, y las consecuentes revueltas

populares violentas que destruyeron gran parte de la capital colombiana123, fueron la

causa del comienzo de una etapa de guerra civil no declarada denominada “la

Violencia”, con mayúscula, que demostró la tremenda fortaleza del bipartidismo para

canalizar cualquier proceso social de significación, identificada por su esencia rural y

netamente política, caracterizada por su sectarismo, causa inmediata del nacimiento de

los primeros grupos guerrilleros en la década de los sesentas, que han marcado la

historia colombiana desde entonces y que hoy se consolidan como actores principales

del conflicto armado.

121 Las confrontaciones entre terratenientes y colonos entre 1875 y 1930 fueron numerosas. Según Legrand (1992), hubo 450 incidentes que involucraron a más de 25 campesinos en regiones de expansión, incluyendo la zona cafetera y las tierras sobre las cuales se asentaba la United Fruit Company cerca de Santa Marta, al norte del país. Al respecto ver LEGRAND, Catherine, Frontier expansion and peasant protest in Colombia 1830-1936, University of New Mexico, Albuquerque, 1986; LEGRAND, Catherine, Agrarian antecedents of the Violence, en BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992, páginas 31-50; o MOLANO, Alfredo, Violence and Land Colonization, en BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992, páginas 195-216 122 En ROLDÁN, Mary, Blood and Fire. La Violencia en Antioquia, Colombia 1946-1953, Duke University Press, Durham, 2002, página 34, afirma al respecto que: “el clientelismo y la competición por el Estado jugaron roles centrales en la definición de La Violencia...En las áreas donde el poder regional era fuerte y legítimo, la violencia partidista nunca amenazó el statu quo y fue evitada mediante vías no violentas. En aquellas regiones en que las relaciones entre el Estado y la ciudadanía local era hostil e intermitente, las redes clientelares y el proyecto del Estado chocaban, provocando una conflagración violenta...” 123 Los eventos del 9 de abril se extendieron rápidamente a otras ciudades colombianas, mientras en Bogotá se celebraba la reunión mediante la cual se constituía la Organización de Estados Americanos. La historia llamó a dichas revueltas populares “El Bogotazo”, la mayor protesta urbana de América Latina, identificándola con el inicio de una de las épocas más sanguinarias en el desarrollo político nacional.

60

El balance de esta oleada violenta fue desolador: 300.000 personas murieron en 5

años124 - una media de 165 muertes violentas por día-, y grupos migratorios que

llegaron a las grandes ciudades rodeando los cascos urbanos de auténticos cinturones

de pobreza. Geográficamente, aquellos departamentos donde se registró un mayor

número de muertes, fueron los mayores productores de café. Por eso, Bergquist afirma

que “la Violencia parece haber sido la máxima expresión política de la lucha por la

tierra y la movilidad social en las zonas productoras de café”125.

Bushnell, por su parte, afirma sobre el asesinato de Gaitán, que “el hecho de que los

liberales creyeran sinceramente que los conservadores habían matado a su líder, y que

muchos conservadores creyeran que Colombia estaba amenazada por una conspiración

nacional de izquierdas, explica mucho del aparente comportamiento irracional y casi

patológico que demostraron los colombianos durante los años siguientes”126. En esa

misma vía argumentativa, Ricardo Arias afirma que el asesinato de Gaitán resultó un

hecho definitivo para aumentar el espiral violento en Colombia en la medida en que

“sirvió para justificar plenamente una política represiva contra los sectores

contestatarios, en el mismo momento en que las tensiones sociales aumentaban en

toda América Latina y las elites del continente se sentían amenazadas por el

populismo”127.

Una de las paradojas de la historia colombiana es que la violencia política ha sido

omnipresente pero inefectiva para causar algo diferente a muerte y destrucción, ya

que los gobiernos casi nunca han sido cambiados por acciones de fuerza o violencia.

Incluso, el hecho de que nunca se declaró ganador absoluto en las luchas de la

formación post independentista y ninguno de los conflictos políticos aislados o guerras

civiles durante el siglo XIX y los primeros años del XX haya representado una victoria

que implicara la clara supremacía de los ganadores y la eliminación política de los

124 FISCHER, Thomas, La constante guerra civil en Colombia, Capítulo X en: Sociedades en Guerra Civil. Conflictos violentos en Europa y América Latina, Paidós, Barcelona, 1999, página 264 125 BERGQUIST, Op.Cit., página 71. Al respecto, en POLLOCK, John C., Violence, politics, and elite performance: the political sociology of La Violencia in Colombia, “Studies of Comparative International Development”, Volumen 10, #2, Verano 1975, página 26, se afirma que existe una correlación positiva significativa entre los niveles altos de violencia y las zonas donde aumentó repentinamente el salario agrícola, como consecuencia del boom cafetero, porque el consecuente aumento de expectativas económicas de los campesinos, que iba irremediablemente de la mano con el aumento de sus frustraciones, les enfrentaba más directamente con las evidentes desigualdades existentes frente a los grupos sociales más beneficiados por el sistema. 126 BUSHNELL, Op.Cit., página 204 127 ARIAS, Ricardo, Los sucesos del 9 de abril de 1948 como legitimadores de la violencia oficial, “Historia Crítica”, No. 17, Universidad de los Andes, Bogotá, página 19

61

perdedores, puede ser otro factor que haya entorpecido el proceso de formación

nacional. A pesar de los más de cien tratados de paz internos firmados en la vida

republicana colombiana, el país sigue en guerra. Las negociaciones exitosas no son

sinónimo de reconciliación o paz128.

En ese sentido, y como en la mayoría de los conflictos en Colombia, durante la

Violencia no se proclamó ningún claro vencedor, incluso, ningún vencido, y las heridas

quedaron abiertas y fueron heredadas generación tras generación hasta llegar a la

actualidad, lo que ha avivado, junto a muchos otros factores que se explican más

adelante, el actual conflicto armado de principios del siglo XXI. Al respecto, Perea

afirma, corroborando esta realidad, que “ni las guerras civiles del siglo XIX, ni las

guerras recientes, [tuvieron] como colofón la instauración de un orden nuevo...[y que]

la violencia en Colombia no [produjo] transformaciones estructurales” 129. La violencia

en Colombia se recicló constantemente, se volvió consustancial al ejercicio

democrático, y nunca pareció haberse constituido como un factor de cambio, sino

como herramienta para la conservación de las jerarquías.

En Noviembre de 1949 el conservador Laureano Gómez ganó, sin enfrentarse a

contendientes liberales, las elecciones presidenciales, ya que estos argumentaron que

no existían garantías políticas para el conteo de votos. Gómez no terminaría su

mandato por enfermedad y sería reemplazado por Roberto Urdaneta en octubre de

1951.

128 Sobre la ausencia de vencedores y vencidos absolutos en las guerras y conflictos civiles y sobre la firma de tratados de paz e indultos y amnistías, ver el artículo de HERRÁN, Maria Teresa, Las guerras civiles y la negociación política: Colombia: primera mitad del siglo XX, “Revista de Estudios Sociales”, No. 16, Octubre 2003, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, páginas 29-41. En dicho documento la autora afirma que “sólo en las tres primeras guerras de la postindependencia se firmaron alrededor de 43 documentos de esa naturaleza [amnistías o indultos]”, que estos “sirvieron como recursos de poder para golpear enemigos políticos o privados, para cambiar balances electorales en las poblaciones, para hacer favores políticos y por esa vía extender las redes de clientela, ofreciendo protección en períodos tan turbulentos e incluso para favorecer a un enemigo cuando se trataba de complacer a una parentela importante y con influjo político que abogaba por su allegado en desgracia” y que “con las rebajas de penas y los perdones judiciales, en un tiempo relativamente corto los rebeldes de ayer volvían a actuar en los mismos escenarios políticos y con más frecuencia de lo aceptado; los facciosos de la guerra anterior podían convertirse en prohombres de la República y llegar a las más altas dignidades del Estado; eso aconteció con José María Obando, rebelde entre 1840 y 1842 y presidente de la República en 1853, o con don Mariano Ospina Rodríguez, el gran instigador de la guerra de 1851, que alcanzó la más alta magistratura cinco años después”, dando la oportunidad a los indultados de utilizar el poder político y los recursos públicos como instrumento de venganza, ahondando y reproduciendo las rivalidades y rencores de antaño. 129 PEREA, Op.Cit., página 129

62

Gómez derogó las leyes en favor de las uniones sindicales aprobadas por López

Pumarejo. Promovió, a través de un discurso sectario e incendiario, las confrontaciones

partidistas entre campesinos e, influenciado por las ideas del fascismo europeo con el

que se manifestaba atraído, propuso que el Congreso fuera elegido por grupos y

asociaciones como los sindicatos, los gremios económicos y que la Iglesia debería

tener un senador propio. Igualmente, propuso que sólo los jefes de familia podían

votar en las elecciones municipales, imitando las políticas franquistas con las que entró

en contacto durante un exilio voluntario en España después del asesinato de Gaitán en

1948. Aunque ninguna de estas propuestas fue aprobada, estas iniciativas denotaban

el tenso clima que existía, para entonces, entre las elites partidistas, e igualmente, el

ambiente revuelto que enardecía a las masas populares.

Aparecieron por esa época grupos de asesinos que contaron con el apoyo de algunas

autoridades conservadoras y, en contraposición, grupos de origen liberal y comunista,

cuya primera intención era proteger sus familias y sus bienes ante la inseguridad

imperante. Estas organizaciones, originalmente conformadas por campesinos, se

constituyeron en las primeras guerrillas de la zona andina, que luego sirvieron de

ejemplo para la creación de nuevos grupos de autodefensa liberal en los Llanos

Orientales colombianos y añadieron a sus objetivos la lucha contra el gobierno

conservador. Dichos grupos alcanzaron a contar con 5.000 hombres en 1953.

Como consecuencia, y pretendiendo poner fin al período de la Violencia, el General

Gustavo Rojas Pinilla llevó a cabo un golpe militar que destituyó a Urdaneta y asumió

el poder el 13 de junio de 1953. Su iniciativa se definió como un movimiento cívico que

contó incluso con algún apoyo de los partidos tradicionales, y carecía de objetivos

castrenses, a no ser por una débil reivindicación sobre un mayor apoyo económico a

las Fuerzas Armadas.

Adicionalmente, la Violencia afectó profundamente la estructura de propiedad de la

tierra. En aquellas zonas donde sus efectos se vivieron de manera más fuerte (los

departamentos del Viejo Caldas, Antioquia, Tolima, Santander, Valle del Cauca y Norte

de Santander) el desplazamiento de campesinos a las grandes ciudades tuvo efectos

distributivos en la estructura de la vieja hacienda. En segundo lugar, se crearon nuevos

centros agrícolas en la Costa Atlántica, poco afectada por el conflicto de mediados de

63

siglo; y se modificó el espacio productivo urbano debido a la quiebra de la industria en

ciudades intermedias y su traslado a las grandes ciudades.130

La segunda etapa violenta que Colombia vivió durante la segunda mitad del siglo XX, y

que se prolonga hasta nuestros días, es consecuencia de la época de La Violencia, que

finalizó con las políticas de pacificación exitosas de Rojas Pinilla131 y la llegada del

Frente Nacional.

Otras de sus causas son, indudablemente, el sistema de participación política

excluyente instaurado durante los años de 1958 a 1974, y la falta de apertura

democrática característica del sistema colombiano durante la segunda mitad del siglo

pasado y que analizaré en el apartado siguiente. Así mismo, lo son (a) el hecho de que

a lo largo de los desarrollos históricos violentos vividos por Colombia desde su

Independencia, e incluso desde períodos anteriores, incluyendo por supuesto los

hechos recientes de la Violencia, se heredaron rencores y se instalaron en el imaginario

colectivo de los colombianos una serie de patrones culturales que permitían que ésta

se banalizara y fuera entendida como una normalidad cotidiana en el funcionamiento

de la sociedad132, como uno de sus componentes estructurales distintivos, así como la

transmisión intergeneracional de los sentimientos generados por la acumulación y

sedimentación de guerras inconclusas y prolongadas, que terminaron legitimando el

asesinato y la ilegalidad como formas de resolver conflictos; (b) de nuevo la

incapacidad inclusiva del sistema económico y las desigualdades sociales y económicas

existentes; (c) la corrupción galopante; (d) el sistema de justicia ineficiente y la

impunidad; (e) la aparición de los grupos guerrilleros y del narcotráfico; (f) y el hecho,

destacado por Pecaut y que remite de alguna manera a los desajustes regionales de

una sociedad en transición y con un proceso de modernización incompleto, de que “el

viejo orden moral, del que la Iglesia era [soporte], se hundió hacia finales de los años

sesenta y no fue reemplazado por nada” 133.

130 SÁNCHEZ, Gonzalo, The violence: an interpretative synthesis, en BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992, páginas 75-124 131 Durante los cuatro primeros meses del gobierno de Rojas 3.500 insurgentes se desmovilizaron. SÁNCHEZ, Ibidem., página 103 132 En PECAUT, Op.Cit., 1997, página 900, “la psique colombiana que asume la normalidad y fatalidad de la violencia, tiene su origen en dos momentos: el primero, aún recordado, la guerra civil no declarada de la Violencia (1946-1958); y, en segundo lugar, el contexto, más lejano, de las condiciones de formación de la nación y de su unidad inacabada” 133 PECAUT, Ibidem, 1997, página 910

64

Por tanto, esta nueva etapa de violencia, la más reciente, tiene varias dimensiones: (a)

una política, generada por el desgaste de la fórmula frentenacionalista y todas sus

consecuencias negativas; (b) una económica, como consecuencia de los desequilibrios

generados por un sistema que propiciaba desigualdades flagrantes y la aparición del

fenómeno de la economía del narcotráfico a finales de la década de los setenta; (c)

una social y cultural, ya que la mayoría de las violaciones a la ley eran resultado de lo

que se ha llamado la violencia desorganizada134, a través de ajustes de cuentas por

parte de la delincuencia común; (d) un dimensión urbana, a diferencia de lo que

sucedía durante la Violencia, que remitía a la aparición de bandas de limpieza social,

grupos de sicarios, milicias urbanas y bandas criminales en los barrios periféricos de las

grandes ciudades; y (e) una dimensión rural, definida por los litigios referidos a la

posesión de tierra como consecuencia de las fallidas e incompletas reformas agrarias

ejecutadas por los gobiernos del Frente Nacional.

Sobra mencionar que los diferentes actores involucrados en el actual conflicto armado,

sobre los cuales haré referencia en apartados posteriores, ejecutaban acciones que

correspondían a varias de estas motivaciones o dimensiones de la violencia de manera

simultanea, lo cual sin duda, hace más complejo un análisis del conflicto armado actual

y de las motivaciones históricas de dichos actores.

Las continuidades que relacionan inevitablemente a los dos períodos señalados remiten

a, por ejemplo, el solapamiento geográfico, ya que la violencia del segundo período

apareció inicialmente en zonas que habían vivido de manera más fuerte las

consecuencias del período de la Violencia, aunque después sus efectos se extendieron

por casi la totalidad del territorio nacional; a que los primeros reclutamientos de los

grupos al margen de la ley correspondieron a los huérfanos de la Violencia, cuyas

ansias de venganza representaban un motivo fuerte para ingresar a las filas de los

grupos guerrilleros; y al hecho de que en la memoria colectiva aún estuvieran recientes

los hechos nefastos de la escalada violenta que se inició en 1948.

En última instancia, tal y como afirma Sánchez, “el anarco-sectarismo [producto de la

Violencia] fue parcialmente eliminado; la resistencia se transformó; [pero] sus

impactos sociales no fueron resueltos”135. Rojas Pinilla y los gobiernos del Frente

134 PECAUT, Ibidem, 1997, página 892 135 SÁNCHEZ, Op.Cit., página 123

65

Nacional debieron hacer esfuerzos por intentar controlar los efectos de la Violencia.

Sólo en algunos casos fueron exitosos.

3.2.2 El Frente Nacional y sus efectos

Rojas Pinilla se comprometió con la pacificación del país y contando con el apoyo de

los dos partidos tradicionales, desgastados por el conflicto bélico que los había

enfrentado durante los últimos años. Los guerrilleros de los Llanos Orientales y las

guerrillas liberales se acogieron a la amnistía decretada por el gobierno del General

pero la facción comunista se resistió a entregar las armas y a reincorporarse a la vida

civil, lo que generó la propuesta de Rojas de ilegalizar el comunismo en la próxima

Asamblea Nacional Constituyente136, intentando tranquilizar a las elites frente a los

objetivos reformistas de su gobierno.

Sin embargo, poco a poco, el gobierno se alejó de las elites y de los dos partidos

tradicionales, especialmente a partir de finales de 1955 cuando Rojas manifestó que el

estado de sitio no sería levantado mientras él ocupara la presidencia y que tampoco se

convocaría a elecciones por no existir condiciones favorables de orden público. Dicha

decisión, la matanza de la Plaza de Toros de Bogotá, en Febrero de 1956137, la caída

de los precios internacionales del café, la consecuente crisis económica interna, y la

clausura del principal diario liberal, El Tiempo, por parte del establecimiento, produjo

los primeros anuncios de unificación en un frente bipartidista contra su gobierno.

Igualmente, la lealtad castrense se debilitó por acusaciones de corrupción contra el

propio Rojas, y las movilizaciones populares y paros cívicos de mayo de 1957

aceleraron la deslegitimación del régimen rojista, que finalizó el 10 del mismo mes.

Rojas abandonó el país ante la presión popular y partidista, “clausurando un nuevo

intento de romper el bipartidismo político impuesto por las elites a la vida nacional

desde el siglo pasado”138.

136 Mediante Acto Legislativo 6 de 1954, reglamentado por el decreto 0434 de 1956, que dice: “Quién tome parte en actividades políticas de índole comunista, incurrirá en presidio de uno a cinco años, o en relegación a colonia agrícola penal por igual término...si se trata de un miembro [de las fuerzas armadas] la sanción se aumentará al doble y se impondrá, además, la degradación pública” 137 Al menos 8 asistentes a una corrida de toros murieron cuando las fuerzas armadas dispararon contra los asistentes por rehusarse a vivar al General, creando una estampida mortal. 138 ECHEVERRI URUBURU, Álvaro, Elites y proceso político en Colombia. 1950-1978. Una democracia principesca y endogámica, Fundación Universitaria Autónoma de Colombia, Bogotá, 1987, página 152

66

Según Echeverri Uruburu, “nunca [antes] se había contado con mejores recursos para

[romper el bipartidismo]: la desorganización y la división de ambos partidos, los

ingentes recursos del Estado al servicio de este proyecto; el prestigio del general

ganado en sus primeros esfuerzos de pacificación; la tímida pero significativa

reorientación social de la acción gubernamental y la atmósfera generada de cansancio

y escepticismo frente a los responsables del desastre nacional”. Sin embargo, “a pesar

de ello, Rojas mostró ser inferior a estas condiciones favorables... Factores de su

fracaso fueron sus compromisos con los individuos de la elite que lo llevaron al poder y

el control que muchos de ellos conservaron hasta las postrimerías de su gobierno; la

atmósfera anticomunista alimentada durante años y contraria a toda manifestación de

reformismo social; el receso del movimiento obrero y popular y la indecisión de Rojas

para propiciar su reorganización...y por último, el carácter inorgánico, confuso y

contradictorio de la ideología reformista del general y del equipo de civiles y militares

que le acompañaron en el gobierno”139. Además, en últimas y como había sido natural,

la república colombiana oligárquica heredada del siglo pasado continuaba cumpliendo

la defensa de los intereses latifundistas, impidiendo la penetración de actores ajenos a

la elite y perpetuando un Estado excluyente y privilegiado.

Ante los ataques constantes al bipartidismo hechos por Rojas Pinilla, apoyados en

comportamientos altamente populistas y ante la consecuente amenaza de pérdida de

control político por parte de los partidos tradicionales, antaño enemigos pero

pertenecientes a una misma elite económica, representantes de ambos bandos se

reunieron en Sitges y Benidorm entre 1956 y 1957 para buscar la manera de derrocar

al General y recuperar el espacio perdido en el ámbito político. Fue así como los

representantes liberal y conservador se reconocieron públicamente responsables del

aumento de la violencia y el quiebre del orden político constitucional y pactaron la

alternancia de poder y la repartición milimétrica de los cargos públicos durante los

doce años comprendidos entre 1958 y 1970. De esta manera se constituyó el llamado

Frente Nacional.

La reforma constitucional de 1957, encaminada a la reconciliación y pacificación de la

vida política del país, fue la única reforma de la Constitución de 1886 que se hizo por

plebiscito. En ella se concedieron a la mujer los mismos derechos políticos que a los

139 ECHEVERRI URUBURU, Ibidem, página 152

67

hombres140 y se definió que como mínimo el 10% del presupuesto nacional debía

destinarse a inversión educativa. El Acto Legislativo 6247 de 1957 reglamentó la

alternancia en el poder y reguló la composición paritaria del Ejecutivo, el Consejo de

Estado y la Corte Suprema de Justicia pactada previamente por los dos partidos

hegemónicos. Incluso, el Acto Legislativo 1 de 1959 prescribió, no sólo que el

presidente elegido en 1962 debería ser conservador y que la filiación se alternaría en

períodos posteriores, sino que cualquier otro resultado haría nula la elección

presidencial.

Durante estos años Colombia presenció una disminución real de la violencia, primero

por la eliminación del factor político generador de conflictos, segundo por los

programas de rehabilitación para reincorporar a la vida civil a antiguos bandoleros141 y

guerrilleros, implementados por los dos primeros gobiernos del Frente Nacional, y

tercero por el apoyo y la aplicación de algunas recomendaciones del gobierno

norteamericano que en 1958 concluyó, en una de sus misiones aprobadas por el

gobierno colombiano, que debido a su predilección por la violencia, la ausencia de

autoridad estatal, la distribución desigual de la tierra, la debilidad de su sistema de

justicia y la pobreza, el país se dirigía hacia el genocidio y el caos142.

En ese sentido, el pacto adoptado por los partidos tradicionales fue coyunturalmente

exitoso. Los índices de violencia se mantuvieron bajos durante seis años, pero a partir

de entonces, las consecuencias estructurales de la repartición de poderes y la exclusión

140 Colombia fue el penúltimo país latinoamericano, antes de Paraguay, en conceder el derecho de voto a las mujeres. Entre 1958 y 1972, sólo el 2.1% de los senadores, 4.2% de los Representantes a la Cámara, 7.4% de los miembros de las Asambleas Departamentales y 6.4% de los concejales eran mujeres. En 1991, el 1% de los senadores eran mujeres, así como el 5.2% de los representantes, y el 2.5% de los concejales. Ver KLINE, Op.Cit., página 18. 141 El bandolero, tal y como ha sido descrito por los estudiosos de la violencia colombiana, era el integrante de las bandas armadas privadas, típicas de la segunda mitad de la década de los años cincuenta del siglo pasado. Eran individuos de extracción popular que, empujados hacia el conflicto por los intereses oligárquicos, quedaban abandonados a su suerte una vez las elites daban por zanjada la contienda, sufriendo el desarraigo y la incapacidad de reintegrarse a la vida civil, motivo por el cual elegían el saqueo y el robo como forma de vida. Al respecto ver también HOBSBAWM, Eric, Bandits, Pantheon, Nueva York, 1981. 142 La administración de Eisenhower recomendó a Alberto Lleras, a través del Secretario de Estado Christian Herter, un paquete de ayuda para el fortalecimiento del sistema de justicia, la reforma agraria y algunas cuestiones de seguridad con el fin de disminuir la violencia y controlar el auge de los grupos guerrilleros. Sólo éstas últimas recomendaciones fueron adoptadas por el gobierno colombiano. El hecho es mencionado en el WRITTEN STATEMENT OF DR. JULIA E. SWEIG, SENIOR FELLOW AND DEPUTY DIRECTOR, LATIN AMERICA STUDIES, COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS BEFORE THE 108TH CONGRESS UNITED STATES SENATE FOREIGN RELATIONS COMMITTEE, del 29 de Octubre de 2003, en http://www.cfr.org/pub6511/julia_e_sweig/challenges_for_us_policy_toward_colombia_is_plan_colombia_workingthe_regional_dimensions.php

68

de otras opciones políticas resultaron siendo el detonante para la creación y

consolidación de los principales movimientos guerrilleros, así como el principio de la

debilidad estructural de los partidos políticos colombianos. La competencia política fue

entre facciones y no entre partidos. Aparecieron formas no legalizadas de oposición

política, los programas de los dos partidos tradicionales se hicieron extremadamente

vacíos y aún menos diferenciables, la sociedad colombiana se alejó de las urnas143,

perdió interés por el proceso político y los partidos144 y cedió su capacidad fiscalizadora

de la actuación de sus gobernantes a grupos minoritarios que aún intentaban hacer

oposición. El Frente Nacional atrofió la dinámica partidista y los cometidos de gobierno,

erosionó la cohesión de los partidos, desideologizó el debate político, debilitó la función

de planeación estatal, “...[arruinó] económica y funcionalmente a las entidades

estatales con la creación de puestos sin funciones, recargando la burocracia...”145;

propagó prácticas corruptas en el sector público; destruyó, en alguna medida, la

solidaridad social y la creencia en las instituciones; “secuestró la política de la sociedad

al decretar la rigurosa alternancia de los partidos liberal y conservador en el ejercicio

del poder ejecutivo y al plantear que las reformas constitucionales sólo podían hacerse,

en adelante, por el Congreso...eliminando la potestad popular directa sobre las

mismas... En Colombia se renunció a tener alternativas y a la multiplicidad de las

opciones y, en nombre del entendimiento nacional, se justificó la abdicación al

143 El porcentaje de participación pasó de 60% para Congreso en 1958 a 31% en 1968, y de 50% en las presidenciales de 1958 a 34% ocho años después. Ver KLINE, Op.Cit., página 50. te, remitirse a la Tabla 4 de la página 79 de esta investigación, que muestra los índices de abstención e elecciones presidenciales desde 1958 a 1978. 144 El 80% de los colombianos se identificaban con uno de los dos partidos tradicionales en 1970, un 73% en 1974, y sólo un 64% en 1978. Ver HOSKIN, Gary, The Colombian party system: Electoral domination and System Instability”, presentado en la Conferencia sobre Colombia del Departamento de Estado en Washington, D.C., Noviembre 9 de 1981 145 SAA VELASCO, Op.Cit., página 275. Se puede entender también, siguiendo a KLINE y WIARDA, Op.Cit., página 114, que la asignación de puestos burocráticos a miembros de las nacientes clases medias era una manera de controlar sus ambiciones políticas y cooptar su capacidad de reacción ante el sistema excluyente. En el estudio de Johnatan Hartlyn, Interest Groups and Political Conflict in Colombia: a retrospective and prospective view, se determinó que en 1967, de 100.000 empleados oficiales, sólo 3.000 (el 3%) formaban parte de la carrera administrativa, porque en la obtención de puestos de trabajo la lealtad partidista o a las diferentes facciones era más importante que la capacidad técnica. Adicionalmente, la práctica política común de entonces consistía en que el mecanismo para lograr la paridad política reglamentada por el Frente Nacional, era crear nuevos puestos y no eliminar los sobrantes ya existentes. En 1988, según un estudio realizado por Gilda Sarmiento y publicado en el diario El Espectador el 29 de Noviembre de ese año, de los 700.000 empleados públicos, sólo 120.000 eran de carrera administrativa, el 17%. Y Botero afirma en BOTERO JIMÉNEZ, Nodier, Crisis del bipartidismo y mitos del sistema en Colombia, Ediciones Lerner, Bogotá , 1985, que “al estudiar cómo la acción burocrática contribuye al mantenimiento del poder en Colombia y cómo el acceso a la función pública hecho en retribución de servicios políticos revierte en la ineficiencia administrativa, podríamos acercarnos a las raíces de la inoperancia del modelo burocrático colombiano y a lo negativo de su función intermediadora de poder que distorsiona su ideal de servicio público”.

69

contenido ideológico de las colectividades políticas”146. En últimas, tal y como afirma

Echeverri Uruburu, El Frente Nacional, “[fue] la expresión de la petrificación de un

sistema de elites entrelazadas y endogámicas”147 y “[contribuyó] a enquistar todavía

más el sistema principesco y dinástico de las elites colombianas”148.

Además, el Frente Nacional exacerbó uno de los fenómenos característicos del sistema

político colombiano, heredado desde la colonia, aún presente de manera significativa

en la práctica política colombiana y que difícilmente puede ser disociado de los

comportamientos fraudulentos del sistema descrito hasta acá: el clientelismo.

El clientelismo surgió de estructuras particulares de control político y económico

informales y autoritarias ligadas a instituciones coloniales como la encomienda y la

hacienda149 y se puede definir como el conjunto de relaciones de intercambio, de

prestaciones y contraprestaciones entre quienes, a falta de recursos, garantizan su

fidelidad política a terceros debido a su poder político, económico o social. Pero

también puede ser visto como “una forma de intercambio personal que implica una

larga amistad instrumental en la cual un individuo de más estatus socioeconómico

(patrón) usa su propia influencia y recursos para proporcionar protección y/o

beneficios, a una persona de menos estatus (cliente), quien a su vez, corresponde

ofreciendo apoyo y asistencia general, que incluye servicios personales al patrón” 150.

146 ALCANTARA, Manuel, Sistemas Políticos en América Latina, Volumen I, Tecnos, Madrid, 1999, página 322. 147 ECHEVERRI URUBURU, Op.Cit., página 222 148 ECHEVERRI URUBURU, Ibidem, página 237 149 Según PIZANO, Lariza, Caudillismo y clientelismo: expresiones de una misma lógica. El fracaso del modelo liberal en Latinoamérica, en “Revista de Estudios Sociales” #9, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, Junio 2001, páginas 75- 83, la encomienda, que no era más que la asignación de un grupo de indígenas a un patrón que cobraba un impuesto a cambio de su protección e instrucción religiosa, supuso el desarrollo de múltiples dinámicas ligadas a la personalización del poder, constituyéndose embrión del caciquismo y del clientelismo posteriores. En primera instancia, el cargo de encomendero, a pesar de ser considerado como una función pública era comercializable, comprable mediante el pago de una cuota a la Corona. En segundo lugar, la encomienda, por definición, suponía el desarrollo de un ejercicio de protección, y la relación entre encomendero e indígenas era dual, basada en un contrato implícito sometida a una relación informal. En la hacienda, el dueño mantenía el control sobre enormes cantidades de tierra, dándole al campesino un espacio para trabajar y vivir. La relación de dominación en este caso se establecía entre hombres y mujeres libres, pero el hacendado tenía un poder implícito para disponer sobre ellos. La encomienda como la hacienda, siguiendo también a Pizano, generaban poder político. En la encomienda los subordinados sólo tenían posibilidades de ascenso social en virtud de su relación con el encomendero, y en la hacienda, la relación con el hacendado era la condición de garantía para la atención de las necesidades de la población a su cargo. 150 LEAL BUITRAGO, Francisco, El sistema político del clientelismo, Revista “Análisis Político” #8, Bogotá, 1989, página 10, y DIAZ URIBE, Eduardo, Clientelismo en Colombia, Ancora Editores, Bogotá, 1986, página 19.

70

El clientelismo entendido como una relación de patronazgo singular, como vestigio

premoderno de una sociedad agraria, heredado desde la colonia y trasladado al

comportamiento político colombiano del siglo XXI, gracias a ajustes y adaptaciones

coyunturales como el cambio de la figura del patrón terrateniente y oligarca de

entonces, por la de un patrón más asociado al Estado con aspiraciones políticas, fue

utilizado durante el siglo XX y a partir de los cambios modernizadores de los años

cuarentas y cincuentas, para acercar a grandes masas populares a los procesos

electorales.

Según Moncayo, se distinguen en la historia colombiana tres tipos de clientelismo: (a)

uno tradicional, asociado a la estructura agraria y a la mala distribución del ingreso

durante la primera mitad del siglo XX; (b) otro moderno, propio del Frente Nacional,

que remitía más al mantenimiento de las cuotas de poder bipartidista; y (c) un

clientelismo de mercado, que se circunscribe a aquellas “nuevas prácticas de

intermediación que han logrado construirse al amparo de las instituciones de la

Constitución de 1991”151.

El clientelismo, también entendido siguiendo a Varela Ortega, como aquella práctica

política personalista que implica el control de un área electoral determinada por un jefe

local o cacique (que actúa como intermediario político entre el centro político y la

región), mediante la manipulación activa o pasiva del aparato administrativo del Estado

y la repartición de beneficios divisibles entre sus seguidores152, se extendió en

Colombia, en primer lugar, gracias a la gran cantidad de grupos humanos

económicamente débiles, privados de derechos políticos e inmersos en una sociedad

altamente rural, provinciana y excluyente, y en segunda instancia, por la existencia de

una sociedad en transición en vías de modernización y de una cultura política híbrida,

como la descrita por Peña Guerrero durante la Restauración española153, en la que los

individuos habían comenzado a familiarizarse con conductas políticas participativas,

conservando aún rasgos de la cultura parroquial característica de los siglos anteriores,

como la adscripción política basada en la tradición más que en componentes

151 MONCAYO, Op.Cit., página 344 y 345. Al respecto ver también: DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés, La metamorfosis del sistema político colombiano. ¿Clientelismo de mercado o nueva forma de intermediación?, en AAVV, Degradación o cambio, Norma, 2001 152 VARELA ORTEGA, José, Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración (1875-1900), Alianza Editorial, Madrid, 1977, página 354 153 PEÑA GUERRERO, María Antonia, Clientelismo Político y poderes periféricos durante la Restauración. Huelva 1874-1923, Universidad de Huelva Publicaciones, Huelva, 1998, página 29

71

ideológicos, la inexistencia de roles políticos especializados y la baja confianza en el

Estado como proveedor de bienestar social.

Las clientelas en la Colombia del siglo XX, a diferencia de las descritas por Varela en la

Restauración española, eran casi siempre grupos de individuos afines a uno de los dos

partidos políticos tradicionales, que se identificaban siempre como liberales o

conservadores, que arrastraban consigo el sufrimiento de años de violencia partidista y

que encontraban en este sistema una manera más de identificarse como miembros de

uno de los dos partidos y, a la vez, obtener beneficios de un andamiaje político que de

otra manera les excluiría aún más descaradamente.

Con la entrada en vigor del Frente Nacional en Colombia, el clientelismo, cuyo principal

consecuencia fue el debilitamiento del Estado, se apoyó en el uso de los recursos

oficiales más que nunca y una de las herencias de este, la repartición política de los

cargos públicos con base a relaciones clientelistas, con el consecuente crecimiento

desmesurado del aparato estatal154, se hizo más que evidente en el devenir político

nacional. Igualmente, una de sus formas delictivas, el tráfico de influencias, que hace

referencia al hecho de prevalerse de una posición de poder para inducir la adopción de

una medida determinada privilegiando intereses privados, que generalmente ha estado

vinculado al pago de sobornos, o a la asignación de licitaciones públicas, fue común en

la práctica oficial desde entonces.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el país vivió en permanente estado de

sitio desde noviembre de 1949 hasta 1958, a pesar de ser una herramienta transitoria

y excepcional, y que desde entonces, hasta 1978, el Ejecutivo gobernó amparándose

en él durante casi el 69% del tiempo, tal y como se comprueba en los datos de la

siguiente tabla. Ningún análisis sobre este período de la política colombiana debe pasar

por alto esta peculiaridad.

154 ROLL, David, Rojo difuso y azul pálido. Los partidos tradicionales en Colombia. Entre el debilitamiento y la persistencia, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá 2002, señala que en 1965 había 186.801 empleados públicos en el nivel nacional y 21 años después, en 1986, el número creció a 599.910 (un aumento del 221%). Al respecto ver también Departamento Administrativo del Servicio Civil, Evolución del Empleo Público en Colombia, Bogotá, 1986

72

Tabla 2 Aplicación del Estado de Sitio Total o Parcial entre 1958 y 1978

PERÍODO PRESIDENTE DURACIÓN

Agosto 7 de 1958- Enero 1 de 1962 Lleras Camargo 3 años, 4 meses y 27 días Mayo 23 de 1963- Mayo 30 de 1963 Valencia 7 días Mayo 21 de 1965- Diciembre 16 de

1968 Valencia/ Lleras Restrepo 3 años, 6 meses y 26 días

Octubre 9 de 1969- Noviembre 17 de 1970

Lleras Restrepo/ Pastrana Borrero 1 año, 1 mes y 9 días

Febrero 26 de 1971- Diciembre 29 de 1973

Pastrana Borrero 2 años, 10 meses y 3 días

Junio 12 de 1975- Junio 22 de 1976 López Michelsen 1 año y 10 días Octubre 7 de 1976- Agosto 7 de 1978 López Michelsen 1 año y 10 meses

TOTAL PERÍODO: 20 años (7305 días)

TOTAL ESTADO DE SITIO: 13 años, 9 meses y 22 días

(5041 días)

Porcentaje de tiempo en Estado de Sitio entre el 7 de Agosto de 1958 y el 7 de Agosto de 1978:

69% de los días155 FUENTE: GALLÓN GIRALDO, Gustavo, Quince años de Estado de Sitio en Colombia: 1958-1978, América Latina, Bogotá, 1979, páginas 27 y 28

Consagrado en la Constitución desde 1886, el estado de sitio era la figura jurídica

mediante la cual el Ejecutivo, a partir de una guerra exterior o una conmoción interior,

podía declarar turbado el orden público y asumir ciertas prerrogativas con miras a su

reestablecimiento. Pero además de su uso para fines estrictamente militares, de

restricción de libertades y garantías individuales, se empleó también para alterar el

funcionamiento de la justicia, para definir o complementar los tipos penales o modificar

las penas, desconociendo incluso las garantías del debido proceso.

La primera presidencia del Frente Nacional, a cargo del liberal Alberto Lleras Camargo,

nacida a última hora ante la división del partido conservador y su incapacidad para

proponer un candidato para el período entre 1958 y 1962, introdujo una modificación

sustancial a los acuerdos de Sitges y Benidorm: la alternación de los dos partidos en la

presidencia. Lo anterior exigió la ampliación del Frente Nacional de doce a 16 años

para equilibrar el poder otorgado a los partidos durante el pacto. De esa manera se

legitimó la llamada “democracia restringida”, característica del sistema político

colombiano durante dichos años, definida como un modelo gubernamental de limitado

juego democrático que controlaba autoritariamente a la oposición obrera y popular.

Sus características principales fueron el sectarismo, la hipercentralización de la toma de

decisiones en la burocracia que rodeaba al Ejecutivo, la permanencia del estado de

sitio, declarado en siete ocasiones durante este cuatrienio, el traslado de delitos

155 Entre 1970 y 1991 el porcentaje aumentó a 82%, en UPRIMNY, Rodrigo, La justicia colombiana en la encrucijada, en Revista “Foro” No. 50, Junio 2004, página 52.

73

políticos a la justicia militar, el mantenimiento del monopolio excluyente bipartidista y

la militarización del aparato estatal.

En 1962 fue elegido el conservador Guillermo León Valencia, quien durante su

gobierno modificó sustancialmente la manera oficial de entender la insurrección

armada, separando el fenómeno de las guerrillas comunistas del de los grupos de

bandoleros. Valencia fortaleció la capacidad ofensiva del Estado y limitó las garantías

para los acusados de delitos políticos, acogiendo la tesis norteamericana según la cual

la lucha anticomunista debía ser el soporte de la defensa democrática.

Durante su mandato, con el apoyo del Ejército, se diseñó el “Plan Laso” para atacar a

la subversión, a través de operaciones cívico-militares en las regiones de mayor

conflicto: el Eje Cafetero, el norte del Valle y el sur del departamento del Tolima. Fue

en el marco de dicha estrategia que las Fuerzas Armadas atacaron Marquetalia,

Sumapáz, El Pato, Guayabero, Riochiquito y el Ariari, las llamadas “repúblicas

independientes”, identificadas por el gobierno como los reductos en los cuales se

refugiaban las células comunistas contra quienes se debía combatir para defender la

democracia y preservar la estabilidad nacional156.

Carlos Lleras Restrepo, liberal, ocupó la presidencia entre 1966 y 1970, asignó

prioridad absoluta a la reforma agraria, y reformó la constitución a mediados de su

gobierno157, fortaleciendo aún más al Ejecutivo, en detrimento de la rama legislativa y

obligó al presidente a designar en proporción adecuada y equitativa, ministros y

gobernadores del partido diferente al suyo que le hubiese seguido inmediatamente en

número de votos. La reforma de 1968 permitió a los partidos presentar listas

faccionales a las elecciones, lo que incentivó la hoy muy común práctica de inscribir

varias listas de modo que fuera aritméticamente posible alcanzar más curules por

residuo que por cuociente158.

156 El ataque a Marquetalia, al cual me referiré más adelante, en el capítulo que describe el nacimiento de los movimientos guerrilleros, se constituyó en el mito fundacional de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Según él, las FARC no se constituyeron por iniciativa propia, sino como reacción a una agresión estatal, y por tanto, era el Estado quien había declarado la guerra a las organizaciones agrarias comunistas que se refugiaban en las llamadas “repúblicas independientes”. 157 Un hito en la consolidación del clientelismo fue esta reforma constitucional. Creó mecanismos que lo alimentaron y restringió aun más el espacio de participación política. Creo los auxilios parlamentarios, que permitieron a los congresistas contar con recursos del presupuesto nacional, aproximadamente el 1%, para beneficiar, a través de obras públicas, a su clientela regional. Ver ROLL, Op. Cit., página 61 158 La llamada “guerra de los residuos” tiene sus orígenes en la década de los sesentas, pero es a partir de 1991 que, con la apertura democrática promulgada en la Constitución, esta práctica es exacerbada e

74

Tal y como lo afirma Echeverri Uruburu, “las expectativas de reformismo social en el

marco del Frente Nacional creadas por Lleras Restrepo durante su campaña

presidencial se expresaron en un relativo incremento de la participación electoral, que

pasó del 34% en 1964 al 45% durante el debate comicial de 1966, e incluso llevaron a

cambiar el remoquete del sistema por el de ´Frente de Transformación Nacional´. Pero

tales expectativas [resultaron] a la postre frustradas tras el fracaso de la reforma

agraria y la ausencia de una política social de envergadura a nivel del movimiento

obrero y popular, capaz de resolver el más acuciante de sus problemas: la absorción

de la fuerza de trabajo”159.

Para 1974, año en que finalizó el Frente Nacional, el panorama no era alentador. Un

Estado paquidérmico e ineficiente, una sociedad conformista y desilusionada, unos

grupos guerrilleros que se consolidaban a través de operaciones militares que en

ocasiones cobraban víctimas mortales, que se caracterizaban por apropiarse de

discursos rígidos y estereotipados que tampoco lograban convocar a las masas

populares, un narcotráfico admitido por todas las esferas sociales, incluyendo por la

clase política que convivía con él, y unos partidos políticos incapaces de formular

propuestas estructuradas consecuentes con el difícil momento que atravesaba la frágil

democracia colombiana.

3.2.3 Un sistema de justicia ineficiente

Durante la segunda mitad del siglo XX todas las condiciones heredadas que afectaron

de alguna manera el establecimiento y desarrollo del sistema de justicia colombiano y,

simultáneamente, el aumento significativo de los delitos cometidos durante la época de

la Violencia, la crisis de los derechos humanos, una transición incompleta y particular a

la modernidad, y el proceso acelerado de urbanización, se conjugaron congestionando

y prácticamente colapsando la capacidad del sistema para aplicar de manera eficiente

lo establecido en la Constitución y los distintos códigos. Así mismo, la falta de

credibilidad, por parte de la ciudadanía, y la debilidad de la norma jurídica como

implementada hasta extremos insospechados, tal y como se verá más adelante. Específicamente, la “guerra de residuos” está definida por la práctica de presentar múltiples listas a las diferentes circunscripciones electorales, con lo que, aunque se dividen los votos obtenidos por el movimiento o partido, sacrificando la posibilidad de obtener escaños por cociente, se maximiza la posibilidad de obtenerlos por residuo. 159 ECHEVERRI URUBURU, Op.Cit., página 221

75

práctica de convivencia, alimentaron la percepción de que en algunas circunstancias

era lícito tomarse la justicia por vía privada.

Los aspectos heredados a lo largo de la historia colombiana que incidieron en este

fenómeno pueden ser rastreados a partir de estudios que afirman que la herencia

hispánica determinó decisivamente algunas de las características actuales del sistema.

La Porta160, a partir del análisis de una muestra de 49 países de todo el mundo,

encontró una correlación fuerte entre las características distintivas de sus actuales

sistemas judiciales y la tradición colonial de donde éstos se desprendían. La existencia

de una cultura jurídica anglosajona del common law está altamente correlacionada,

según los autores, con países que evidencian bajos índices de corrupción, mientras

aquellos países colonizados por Francia y España, que heredaron de ellos el sistema

jurídico continental, demuestran niveles sustancialmente mayores.

Los hallazgos de La Porta parecen reforzar la hipótesis de que muchos de los

comportamientos distintivos del sistema jurídico colombiano actual pueden tener sus

raíces en las herencias coloniales españolas.

Así, España, que entonces soportaba un Estado controlado por una amplia burocracia

buscadora de rentas, desarrolló un sistema legal de corte administrativo, que

desincentivaba la competencia privada y permitía comportamientos depredadores y

corruptos. En ese sentido, tal y como afirma categóricamente Stein, “para la elite

[conquistadora], la ley se convirtió en una norma que se honraba rompiéndola,

[mientras que] para los pobres, la ley era arbitraria y extraña, y por tanto no poseía

fuerza moral” 161. Igualmente, las elites coloniales intentaron adueñarse de los cargos

judiciales para capturar rentas para su familia y sus clientelas, hecho que

históricamente justifica en 1789 el Virrey Caballero, quien se quejaba de que los

funcionarios judiciales locales tenían serias dificultades para sobrevivir sin recurrir a los

160 LA PORTA, Rafael; LÓPEZ DE SILANE, Florencio; SHLEIFER, Andrei; VISHNY, Robert W, Law and Finance, NBER Working Paper 5661, Boston, NBER, 1996. Ver en http://mba.tuck.dartmouth.edu/pages/faculty/rafael.laporta/publications/LaPorta%20PDF%20Papers-ALL/Law%20and%20Finance-All/Law%20and%20Finance.pdf o en “Journal of Political Economy”, December 1998. Reimpreso en J. Schwalbach ed., Corporate Governance; Essays in Honor of Horst Albach, Publications of the Society for Economics and Management at Humboldt-University Berlin, Berlin, Springer, 2001. 161 STEIN, S., The colonial heritage of Latin America: essays on economic dependence in perspective, Oxford University Press, Oxford, 1970, página 701

76

sobornos162, o que se evidencia en el informe del Virrey Ezpeleta, quien reportó que

durante su mandato se había separado de sus puestos a nueve corregidores al

comprobar que fomentaban pleitos en sus comunidades para cobrar luego por su

resolución163.

Por tanto, no debe extrañar que el subdesarrollo del sistema legal colombiano y la

corrupción inherente a su sistema judicial sean consecuencia, aunque no exclusiva, de

los vicios heredados desde la colonia. Entonces, las leyes eran ambiguas y poco

técnicas, deprimían iniciativas privadas y fomentaban monopolios, mientras mantenían

y consolidaban un Estado clientelista, que se soportaba en su importante papel como

asignador de rentas coloniales. Tampoco debe extrañar que con el paso del tiempo y la

interacción del sistema con otros factores como los mencionados anteriormente, la

justicia colombiana durante la segunda mitad del siglo pasado haya permanecido

politizada y haya sido especialmente ineficiente.

La Rama Jurisdiccional nació en Colombia administrativamente como una dependencia

de las otras dos ramas del poder público. El manejo de los presupuestos de la justicia

era responsabilidad del Ejecutivo y la nominación de su personal era compartida entre

aquella y la legislativa. Esta realidad generó diversas reformas y proyectos de

reforma164 durante la segunda mitad del siglo pasado.

En 1945 se reformó el sistema, otorgando a la Corte Suprema la capacidad de nombrar

magistrados y a éstos la de nombrar los jueces. Luego, en 1957, se dispuso que los

magistrados de la Corte y del Consejo de Estado serían nombrados por cooptación de

sus propios miembros, dejando la Rama de Justicia con autonomía nominativa, aunque

limitada, ya que el manejo de los recursos humanos continuaba en manos del

Ejecutivo. En 1970 se creó el Consejo Superior de la Administración de Justicia,

reorganizado en 1987, y en 1989, mediante la ley 38, y se dio autonomía

presupuestaria a la Rama Judicial, otorgándole la capacidad de nombrar ordenadores

de gasto.

162 COLMENARES, Germán, Relaciones e informes de los gobernantes de Nueva Granada, Tomo I, Biblioteca Banco Popular, Bogotá, 1989, página 29 163 COLMENARES, Ibidem, Tomo II, página 201 164 Entre 1974 y 1975 se frustró la iniciativa de López Michelsen de reformar la justicia mediante enmienda constitucional. En 1979, el proyecto se declaró inexequible por la Corte Suprema y en 1984, no fue tramitado por el Congreso.

77

El sistema de justicia en Colombia mostró hasta la Constitución de 1991 los siguientes

rasgos distintivos: una impunidad en materia penal altísima165; los llamados litigios de

pequeñas causas no tenían ningún cauce institucional de resolución determinado,

estimulándose así numerosas formas de violencia cotidiana; y la posibilidad de que un

acusado representado por un abogado de oficio fuera condenado era 80% más alta

que si el acusado estaba representado por uno privado166, lo cual muestra que se

castigaba más frecuentemente a las personas de bajos recursos económicos. Así

mismo, la justicia civil, afirma también Uprimny, ha sido colonizada por las entidades

financieras para el cobro de sus deudas. Tampoco, afirma, es posible encontrar una

orientación política clara de la evolución del aparato judicial, ya que las reformas han

combinado elementos muy democráticos con otros muy autoritarios.

Igualmente, por ineficiencia, corrupción o porque la capacidad de respuesta del

sistema era estructuralmente ineficaz debido a la tradición de jurisdiccionalización de la

solución de conflictos167, el tiempo que tardaba el trámite de los distintos procesos

penales excedía significativamente el establecido legalmente. Entre 1972 y 1980, por

ejemplo, el índice de retención, es decir, el porcentaje de los procesos que iniciaban

curso en un año y no se tramitaban al final del mismo, siempre estuvo entre el 76% y

el 85%168. Así mismo, del total de denuncias por hurto simple (aproximadamente el

20% del total de delitos para ese entonces), sólo en el 13.7% de los casos se dictó

auto de calificación del mérito del sumario al cabo de cuatro años, siendo sólo el 4.5%

de llamamiento a juicio, y del total de denuncias sólo el 2.6% llegaron a sentencia al

final de ese período. Es decir, en este caso, 6 de cada 7 procesos iniciados no

superaban la etapa de investigación, lo que implicaba que casi la totalidad de procesos

prescribían169. Para el caso de lesiones personales intencionales (30% de los delitos de

entonces) sólo el 1.4% llegaron a sentencia170.

165 En UPRIMNY, Op.cit., página 49, el autor afirma que “la probabilidad de que un homicidio sea sancionado en Colombia cayó del 11% [un índice ya bajo] en los años sesenta, a un 4% en la década de los noventa”. 166 UPRIMNY, Ibidem, página 51 167 Definida como la creencia de que todos los conflictos entre los ciudadanos o entre ellos y el Estado, es por naturaleza de carácter judicial. 168 GIRALDO ANGEL, Jaime, La reforma constitucional de la justicia, en DUGAS, John (comp.), La constitución de 1991: ¿Un pacto político viable?, Universidad de los Andes, Bogotá, 1993, página 104 169 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 105 170 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 106

78

A pesar de la reforma del Código de Procedimiento Penal de 1987, que creaba un

número significativo de despachos penales, en 1988, sólo el 12.5% del total de los

procesos llegaron a sentencia171.

También en la justicia civil y laboral la congestión provocada por la jurisdiccionalización

fue evidente: en 1982 el promedio de casos civiles por juez era de 1.427 y los niveles

de retención en tribunales era del 20%, en juzgados de circuito de un 26% y en

juzgados municipales del 23%172. Y, por último, según el DANE, el índice de retención

promedio de procesos laborales en la década del setenta fue de 26%173.

Estos rasgos, junto con el protagonismo excesivo de los jueces y la precariedad

funcional, no son casuales. Los amplios poderes de un Estado que ha pretendido

siempre el monopolio de la coacción y la situación de violencia generalizada, que no ha

sido ajena al sector judicial174 sumado a la fuerza intimidatoria del narcotráfico, y la

poca credibilidad que las instituciones de justicia generaban en la población civil, han

configurado la mayoría de las debilidades del sistema hasta 1991.

Para evitar los efectos negativos de una situación como la descrita anteriormente,

Colombia ha caído, nuevamente, en un error al asumir que reformas al sistema judicial

basadas en el transplante de instituciones y fórmulas foráneas, solucionan

automáticamente los problemas detectados, pareciendo olvidar que, como

acertadamente afirma Giraldo, “el derecho es un instrumento para alcanzar los fines

políticos que un Estado se propone en un momento histórico determinado y que, como

tal, debe adecuarse a las condiciones del tiempo, modo y lugar de donde vayan a

aplicarse las correspondientes soluciones normativas” 175.

También, según Giraldo, se ha buscado tradicionalmente como solución a la crisis de la

justicia, la reforma de los códigos, o el nombramiento de más jueces, “sin que el país

se atreva a replantear la justicia sobre bases más acordes con los desarrollos del

Estado moderno”176. En cuanto a la modificación de códigos, dice, “la tendencia es a la

171 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 106 172 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 126 173 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 126 174 GIRALDO ANGEL, Ibidem, página 52. Afirma que entre 1979 y 1991 unos 290 funcionarios judiciales fueron asesinados. 175 GIRALDO, Ibidem, página 101 176 GIRALDO, Ibidem, página 127

79

jurisdiccionalización y la ritualización de los procedimientos. Se tiene una fe mítica en

las normas, y se cree que basta dictar un decreto para que el país se transforme, sin

que se asignen los recursos necesarios para desarrollar los mecanismos

procedimentales en él consagrados”177. Refiriéndose al número de jueces afirma que

Colombia “tiene una vez y media más jueces que Estados Unidos”178 pero que allí,

gracias a la creación de mecanismos extrajudiciales y prejudiciales de solución de

conflictos sólo llegan a juicio entre el 5% y el 10% de las demandas.

Por último, es destacable también que el sistema de justicia colombiano es altamente

inestable por el hiperreformismo al que se ha visto abocado, especialmente durante los

períodos de estado de sitio o conmoción interior, lo que ha otorgado a aquellos en el

poder una herramienta para controlar mediante procedimientos judiciales a sus

enemigos políticos.

Muchos de esos retos de reforma fueron asumidos por la Constitución de 1991, que en

principio se propuso dar mayor independencia a la rama, amparar una amplia gama de

derechos y libertades individuales y colectivas y ampliar el acceso a la justicia de los

ciudadanos. Sin embargo, aun persisten prácticas indeseadas que hacen del sistema

judicial colombiano un factor que, por lo menos, entorpece el establecimiento de una

cultura de paz para la solución del conflicto armado actual.

Por ejemplo, a pesar del incremento del gasto público en el sector de justicia179, más

del 90% se dedicó a actividades de funcionamiento, como el aumento de salarios y

prestaciones sociales de los funcionarios de la rama, es decir a actividades de

naturaleza burocrática, y sólo menos del 10% a gastos de inversión, básicamente en

infraestructura180. La inversión en capital humano fue bajísima.

177 GIRALDO, Ibidem, página 127 178 GIRALDO, Ibidem, página 127 179 El gasto público en justicia como porcentaje del Producto Interno Bruto pasó de 0.6% en la década de los ochentas al 1% en la de los noventas, llegando a 1.29% en el año de 1999. Ver al respecto, FUENTES HERNÁNDEZ, Alfredo, La reforma en Colombia: tendencias recientes. 1991-2003, en “Nuevos Estudios Sociojurídicos”#9, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, Bogotá, página 149. 180 COMISIÓN DE RACIONALIZACIÓN DEL GASTO Y DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, El saneamiento fiscal: un compromiso de la sociedad, Informe Final, Bogotá, 1997

80

3.2.4 Los partidos políticos y las elecciones desde la segunda mitad del siglo XX

Los dos partidos tradicionales colombianos, liberales y conservadores, han sido desde

su creación hace siglo y medio los principales actores colectivos del país.

Históricamente constituidos como partidos de notables, de carácter especialmente

urbano, han actuado como agentes electorales manejados por las elites. Han sido

partidos personalistas, poco cohesionados, con poca disciplina interna y débiles en

cuanto su organización.

Diferenciados a partir de dos cleavages, clericalismo/anticlericalismo y

centralismo/federalismo, se han mantenido en el poder a partir de la exclusión

sistemática de otras fuerzas políticas y de la integración en sus discursos de tendencias

populistas y otras tendencias disidentes, sostenidos en una “macabra red de

mercantilismo electoral, clientelismo, avales indiscriminados, fragmentación e

indisciplina partidista”181.

Hasta la Constitución de 1991 estuvieron apoyados en un sistema de bipartidismo

rígido muy peculiar, cuya evolución histórica puede verse en la tabla siguiente,

soportado en una “dinámica [colaboracionista] intermitente de conflicto- alianza

exclusionista que no permite hablar de alternancia aleatoria y bipartidismo clásico, sino

más bien de un sistema consociacional bipartidista”182, materializada en hegemonías

que se extendían por largos períodos de tiempo, cuya lógica operaba a partir de la

existencia de un Estado ineficiente pero con una gran concentración de recursos

económicos a disposición de una administración que buscaba monopolizarlos con el fin

de compensar la debilidad partidista.

181 ROLL, David, Colombia, en ALCANTARA, Manuel y FREIDENBERG, Flavia, Partidos políticos de América Latina, Universidad de Salamanca, Salamanca, 2001, página 154 182 ROLL Ibidem, página 149. Lijphart define consociacionalismo como el fenómeno político por el cual las clases dirigentes tradicionales forman amplias coaliciones en momentos de transición hacia gobiernos democráticos. En Colombia, además de las guerras civiles y las hegemonías bipartidistas, es claro que la trama constitutiva del sistema político ha estado definida de manera recurrente por las estratégicas alianzas bipartidistas bajo cualquier amenaza al orden social y político establecido. Al respecto, es destacable que el consociacionalismo del sistema político colombiano no obedece únicamente a lo históricamente evidenciado por el Frente Nacional. Hasta 1930, las elites partidistas formaron coaliciones posteriores a las guerras civiles o las hegemonías partidistas, en nueve ocasiones.

81

Tabla 3 Historia del Bipartidismo colombiano 1849-2002

Período Característica

1849 Fundación de los partidos políticos

1930-1946 Dominación liberal- República liberal

1946-1953 Dominación conservadora: La Violencia; 1946-1947 coalición; 1948-1949 coalición; 1949-1953 dictadura

civil de Laureano Gómez 1953-1957 Dictadura militar de Rojas Pinilla

1958-1974 Coalición bipartidista. Frente Nacional

1974-2002 Bipartidismo. Alternación del poder con predominio del Partido Liberal en la Presidencia y en el Senado

FUENTE: ROLL, David, Rojo difuso y azul pálido, Universidad Nacional de Colombia, 2002, Bogotá, página 123

Durante el período que va desde el final del Frente Nacional y la entrada en vigor de la

Constitución de 1991, los partidos políticos fueron instituciones altamente

deslegitimadas, que se caracterizaron por propuestas electorales vagas y para

solucionar problemas en el corto plazo, sin tener una visión estructural de los mismos.

El debate entre conservadores y liberales se desideologizó, como efecto de la parálisis

programática del Frente Nacional y la oposición legal a los gobiernos fue débil e

ineficaz. Fue en este momento en que muchas de las herencias de una historia singular

confluyeron para definir el contexto en el cual se generó una nueva etapa de violencia

generalizada que se extendió hasta hoy.

Colombia se distingue, tal y como se ha dicho en esta investigación, por tener una

democracia estable y gobiernos civiles durante un período mayor que cualquier otro

país de Latinoamérica. Su histórico civilismo ha fortalecido el papel de las elites

políticas y ha disminuido el papel autónomo de las Fuerzas Armadas183, a la vez que ha

permitido la aparición de tendencias favorables a la concentración política entre las

clases dominantes. Desde su independencia, sólo ha vivido cuatro dictaduras militares,

que en suma corresponden a algo menos de siete años, y que siempre terminaron por

oposición partidista organizada184. No sufrió tampoco la presencia de regímenes

183 En RUHL, J. Mark, Civil military relations in Colombia: a social explanation, en “Journal of Interamerican Studies and World Affairs”, 23, 1981, página 142, la intervención militar se ha evitado desde 1950 porque: (1) la elite civil y política ha prevenido que la competencia entre partidos sea inmanejable como en la década de los años cuarenta; (2) porque el Frente Nacional ha estimulado la aplicación de programas económicos ortodoxos que la cúpula militar y el sector privado ha apoyado; y (3) porque los partidos tradicionales han mantenido un apoyo importante de las masas, lo que ha inhibido la aparición de partidos radicales importantes. 184 Tres argumentos se han utilizado para explicar la ausencia de dictaduras militares, especialmente durante el siglo XIX: a) Que los militares que trajeron la independencia a Colombia eran principalmente venezolanos y que luego de la disolución de la Gran Colombia, regresaron a su país de origen, b) Que la

82

caudillistas ni de regímenes militares anticomunistas. Sin embargo, a pesar de tener la

más larga tradición democrática de América Latina, el uso de la violencia como

modalidad específica en el ejercicio político ha sido una constante. Desde su

independencia, durante pocas etapas el país ha vivido en una paz estable y duradera.

En ese sentido, es destacable que la división partidista estuvo en el origen de las ocho

guerras civiles del siglo XIX y fue también la causa de la Violencia iniciada a mediados

del siglo XX.

Los dos partidos políticos dominantes, el Liberal y el Conservador, tienen sus orígenes

en los movimientos independentistas y se han consolidado como las dos más

importantes opciones de poder desde entonces, lo cual le diferencia de sus vecinos

suramericanos, donde tradicionalmente los partidos de la post-independencia cedieron

ante partidos de base obrera y de clase media con fuerte arraigo populista. Son fuertes

en términos emocionales, pero débiles organizacionalmente. Desde sus inicios, a

mediados del siglo XIX, varias facciones se han constituido, algunas definidas

ideológicamente y otras por afinidades personalistas. Entre 1933 y 1990 el 88% de los

municipios ha mantenido una continuidad en su lealtad a uno de los dos partidos. Es

decir, tres generaciones de colombianos residentes en nueve de cada diez municipios

ha mantenido su apoyo electoral y pertenencia a uno de los dos partidos históricos, lo

cual ha alimentado una democracia electoral sin una oposición institucional que se

proyecte como alternativa de poder real.185

En general, dos son las características distintivas del comportamiento político de los

colombianos durante este período. En primer lugar, la alta abstención electoral, que ha

llegado a niveles realmente preocupantes desde mediados del siglo pasado, tal y como

se ve en las dos tablas siguientes. Segundo, el peso de los partidos tradicionales,

consolidadas como máquinas electorales unipersonales, ha permitido el arraigo de

redes regionales de clientelismo, que se constituye como el articulador del sistema.

elite civil colombiana, a diferencia de otros países latinoamericanos, no fue destruida por las guerras de independencia, y c) Que entre los militares independentistas había hombres de color entre los altos mandos, y en alguna medida éstos eran rechazados por las elites criollas. En ese sentido, el ejército fue excluido de la política permanentemente y su tamaño siempre fue reducido durante el siglo XIX y la primera mitad del XX. Ver al respecto KLINE, Op.Cit. página 30 185 Colombia: una nueva sociedad en un nuevo mundo, Revista “Análisis Político”, Universidad Nacional de Colombia, Edición Especial, Junio de 1997, página 27.

83

Los bajos niveles de participación han sido el origen de normas legales y

modificaciones del sistema electoral colombiano para aumentar la participación

ciudadana. Entre estas medidas destacan incentivos a la participación en las

elecciones, y la posibilidad de, mediante actos electorales, destituir antes del fin de su

mandato a autoridades locales electas por voto popular. A pesar de estas medidas los

niveles de abstención no han disminuido y la sociedad colombiana se mantiene aún

apática frente al derecho, constitucionalmente consagrado, del voto.

Tabla 4 Abstención electoral presidenciales 1958-1978

Año Abstención

1958 42.29%

1962 51.25%

1966 59.93%

1970 47.47%

1974 41.86%

1978 59.66%

FUENTE: Registraduría Nacional del Estado Civil

Tabla 5 Abstención electoral en presidenciales y legislativas 1982-2002

1982 1986 1990 1991 1994

I Vuelta

1994

II Vuelta

1994 1998

1998

Primera

Vuelta

1998

Segunda

Vuelta

2002

Presidente 50,2% 54,4% 56,5% - 66,1% 56,7% - - 48,2% 40,7% 53,5%

Senado 59,0% 57,5% 44,5% 63,5% - - 67,3% 56,0% - - 58%

Cámara 59,0% 56,4% 45,4% 64,1% - - 67,3% 55,5% - - 58%

FUENTE: Elaboración propia. Campañas electorales y medios de comunicación en América Latina; CIEDLA 1999, ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Políticos de América Latina, Tecnos, 1999, Madrid, Volumen 1, página 346, y http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Col/pres02.html

En el continuo izquierda-derecha, el Partido Liberal está en una posición de centro y el

Partido Conservador se sitúa claramente en la derecha.

84

Tabla 6 Ubicación ideológica partidista (1=izquierda, 10=derecha)186

Partido Liberal Partido Conservador

Ubicación ideológica de su partido político (de 1 a 10)

5.5 7.3

FUENTE: ALCANTARA, Manuel en Sistemas Políticos de América Latina, Tecnos, Madrid, 1999, Volumen 1, página 349, de Elites Parlamentarias iberoamericanas, Volumen 6, Colombia, Universidad de Salamanca, 1998, páginas 44 y 45.

Las diferencias existentes en la valoración ideológica de los partidos tradicionales, tal y

como se observa en la tabla anterior, no caen en la polarización característica de otros

casos de bipartidismo en América Latina.

En 1986 se reformó la constitución, lo cual cambió en alguna medida los balances

electorales entre partidos. La elección popular de alcaldes trasladó gran parte del

poder a las regiones y otorgó a los líderes locales mayor libertad de acción, así como

debilitó a las minorías electorales del conservatismo, por cuanto no era tan rentable

como antes pertenecer a ellas, su organización central se debilitó fuertemente y las

funciones del Directorio se vieron sustancialmente disminuidas.

En 1988 se llevaron a cabo las primeras elecciones populares de alcaldes. En dichos

comicios hubo una apreciable movilidad frente a lo estático que hasta entonces habían

sido las elecciones presidenciales y legislativas. Aunque liberales y conservadores

ganaron entonces la mayoría de alcaldías, 97 de ellas fueron ganadas por fuerzas

distintas a los dos partidos hegemónicos organizadas, mayoritariamente, en torno a

movimientos cívicos. Desde entonces se han celebrado elecciones municipales en

1990, 1992, 1994, 1997, 2000 y 2003, que han seguido una evolución similar a las

legislativas en el sentido de presentar un gran número de candidaturas y del aumento

de participación de movimientos y partidos distintos a los dos tradicionales para los

cargos elegibles. Las elecciones de gobernadores de 1991, 1994, 1997, 2000 y 2003

arrojaron comportamientos similares a los de las municipales, tal como se observa en

la tabla siguiente: entre 1988 y 1997, partidos o movimientos diferentes a los

tradicionales han pasado de obtener el 23% de los gobernadores y el 14% de las

alcaldías, a conseguir el 29% y el 34% respectivamente, mientras los partidos

tradicionales, especialmente el conservador, han perdido su poder en el ámbito local.

186 Respuesta a la pregunta “Usando una escala ideológica, donde 1 sea izquierda y 10 derecha, ¿dónde ubicaría usted a su partido político?”

85

Tabla 7

Gobernaciones y alcaldías según partido político 1988-1997

GOBERNACIONES 1988 1990 1991 1992 1994 1997

Partido Liberal -- -- 66% (18 gobernadores)

-- 69% (22 gobernadores)

61% (19 gobernadores)

Partido Conservador -- -- 11% (3 gobernadores)

-- 22.5% (7 gobernadores)

9.6% (3 gobernadores)

Otros -- -- 23% -- 8.5% 29.4% ALCALDÍAS Partido Liberal 45.4% 56.1% -- 40.5% 51.1% 44.8%

Partido Conservador 41.3% 38.8% -- 27.2% 36.8% 27.9% Otros 14.3% 12.1% -- 34.7% 18.6% 34.5%

FUENTE: Registraduría Nacional del Estado Civil. ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Políticos de América Latina, Tecnos, 1999, Madrid, Volumen 1, página 352 y ROLL, David, Rojo difuso y azul pálido, Universidad Nacional de Colombia, 2002, Bogotá, página 264.

Últimamente, en las elecciones de Octubre 29 de 2000, los colombianos eligieron

gobernadores en 30 de los 32 departamentos y 965 de los 1.092 municipios, 502

diputados en Asambleas Departamentales y 12.118 consejeros departamentales.

Muchos de los ganadores fueron independientes (cuatro de las cinco alcaldías de las

ciudades más importantes y la tercera parte de las gobernaciones) y la abstención

alcanzó el 52%. El Partido Liberal ganó 19 gobernaciones y 18 alcaldías en capitales

departamentales. El Partido Conservador sólo ganó una gobernación y dos alcaldías de

capitales departamentales. En el Cauca, al sur del país, se eligió al primer gobernador

indígena del país y más de 20 candidatos a alcalde fueron asesinados, 15 secuestrados

y casi 100 se retiraron de la pugna electoral bajo amenaza de muerte.

En cuanto a las elecciones legislativas es importante mencionar que desde 1970 se han

realizado diez, en las cuales la mayoría siempre ha sido liberal, tanto en el Senado

como en la Cámara de Representantes, y que sólo desde 1998, se produjo una

importante renovación de la clase política en las dos cámaras, reflejada en la

incorporación de alternativas nuevas y por la constatación del progresivo

debilitamiento de los dos partidos tradicionales y hegemónicos. Los diputados y

senadores de perfil independiente guarnecidos bajo alguna etiqueta partidista fue

mayor y las listas de candidaturas presentadas fueron de 319 para Senado y 692 para

Cámara de Representantes.

86

El Partido Liberal, de origen territorial e interno187, que fue minoritario durante los

primeros años del siglo XX, pero mayoritario desde 1934, es un partido heterogéneo e

indisciplinado. Defensor de la secularización, la reforma agraria y la descentralización

política y administrativa, ha sufrido varias divisiones en su seno, impulsadas por sus

facciones progresistas. En los cuarenta, Jorge Eliécer Gaitán creó el UNIR, pero vio

frustradas sus intenciones electorales al ser asesinado en 1948; en 1961 Alfonso López

Michelsen, presidente con el apoyo del partido en 1974, creó el Movimiento

Revolucionario Liberal que tuvo éxito limitado en las urnas; y en 1981 Luis Carlos

Galán se separó de las filas oficialistas y fue ganando terreno hasta que en 1989 fue

asesinado cuando las encuestas lo daban como el más seguro sucesor de Virgilio Barco

Vargas.

Las características que han identificado al Partido Liberal Colombiano a lo largo de su

historia, tal y como queda plasmado en su Plataforma Ideológica son las siguientes:

En épocas pasadas, sus luchas se identificaron con la emancipación de los esclavos, el

sufragio directo y secreto, la separación de la Iglesia y el Estado, los procesos de

descentralización, la lucha por los derechos de la mujer, la educación gratuita y

obligatoria, la defensa de las libertades públicas y los derechos humanos. Los

programas del Partido, desde principios de siglo, han tenido la influencia de las

tendencias del socialismo democrático y de los movimientos de vanguardia en los

tiempos modernos, como el New Deal americano y los principios de la economía

keynesiana que modernizaron el capitalismo. El partido fundamenta su estrategia de

crecimiento económico y de equidad social en un modelo de economía mixta, que ha

sido plasmado y reconocido por el artículo 32 de la reforma constitucional de 1936 y

reiterado por el artículo 334 de la Constitución de 1991. La economía mixta concibe

que paralelamente al estímulo de la iniciativa privada, de la libre empresa, dentro de

una economía de mercado, el Estado tiene de por sí y no como tarea supletoria,

funciones esenciales, además de las tradicionales, en la tarea de orientar y regular el

proceso de desarrollo, prestar a la comunidad los servicios públicos básicos, fijar el

marco dentro del cual funciona la empresa privada y mantener el equilibrio y la

187 Siguiendo a PANEBIANCO, Angelo, en Modelos de partido, Alianza Universidad, Madrid, 1990, página 110. Origen territorial e interno remite, según el autor, al reconocimiento de un proceso originario del centro hacia la periferia, y en ausencia de una institución externa generadora.

87

cohesión social, defendiendo los intereses de los sectores más débiles de la sociedad y

luchando por la equidad en la distribución del ingreso188.

El Partido ha recibido apoyos históricos del gremio cafetero, comercial y bancario.

Electoralmente es la principal fuerza política en el país, aunque ha perdido apoyo para

las elecciones presidenciales en las últimas dos décadas. En las elecciones de Congreso

los liberales son aun poderosos, manteniendo desde el Frente Nacional entre 45% y

60% de las curules, como se puede observar a continuación.

Tabla 8 Votación Partido Liberal Legislativas 1974-2002

AÑO CURULES

TOTALES

EN

SENADO

OBTENIDAS PORCENTAJE CURULES

TOTALES CAMARA

DE

REPRESENTANTES

OBTENIDAS PORCENTAJE

1974 112 66 59 199 113 57

1978 112 62 55 199 111 56

1982 114 63 56 199 115 58

1986 114 64189 57 199 105 53

1991 100 56 56 161 87 54

1994 100 56 56 161 88 55

1998 100 50 50 161 87 54

2002 100 29 29 166 55 33

FUENTE: Registraduría Nacional del Estado Civil

Sin embargo, ha perdido bases sociales cruciales desde la finalización del Frente

Nacional. Los medios de comunicación, la clase media alta bogotana, los empresarios y

los técnicos se han ido desplazando, especialmente después de la Constitución de 1991

hacia otras fuerzas políticas ajenas al bipartidismo tradicional. Igualmente, desde la

década de los setenta se ha acercado más a posiciones de derecha, como demuestra,

por ejemplo, la presidencia de Turbay (1978-1982) y su Estatuto de Seguridad, y

también sus líderes parlamentarios han adquirido crecientes niveles de independencia

con respecto al liderazgo nacional.

188 Para consultar la Plataforma Ideológica del Partido Liberal Colombiano ir a: http://www.ipliberal.org/modules.php?name=News&new_topic=116 189 Incluye las obtenidas por el Nuevo Liberalismo de Luis Carlos Galán Sarmiento

88

Desde los ochenta los narcotraficantes se infiltraron en sus estructuras, básicamente

por ser el partido mayoritario, por tanto, el liberalismo apareció relacionado a la

violencia agraria, al paramilitarismo y al tráfico de drogas.

La gran paradoja actual del partido liberal consiste en ser un partido mayoritario pero

atomizado, piramidal y tradicionalmente de notables, antiguo, con una fuerte identidad

política, con una base electoral estable, pero configurado en una “inmanejable

aglomeración de cacicazgos” 190.

En 1999 fue admitido como miembro pleno de la Internacional Socialista y en 2002,

por consulta interna, fueron aprobados su plataforma ideológica, su código disciplinario

y sus estatutos, en los que se incluye una carta de derechos fundamentales, las

garantías y deberes de sus miembros, los mecanismos para su protección, los

reglamentos sobre su democracia interna, selección de candidatos y directorios, y la

prohibición de la doble militancia, de acuerdo con lo estipulado por la Constitución de

1991.

Allí se define que los órganos directivos y de gestión del partido son: el Congreso

Nacional, que es su máxima autoridad; la Dirección Nacional, que puede ser única o

plural, y que en tal caso estaría conformada por diez miembros; el Consejo Político

Nacional, el Instituto de Pensamiento Liberal, la Secretaría General, las ejecutivas, de

participación y las temáticas, la Tesorería General, el Consejo Programático Nacional y

el Foro Programático Nacional.

Elige sus candidatos a presidencia y vicepresidencia por consulta popular interna,

cuando hay acuerdo entre los precandidatos y lo hace la Dirección Nacional

(presidenciales de 1990 y 1994), y la Convención cuando no lo hay (elección

presidencial de 2002) y emite avales para los candidatos al poder legislativo y cargos

regionales191.

Según el artículo 5 del Capítulo 2, Título I de sus estatutos, son miembros del Partido

“todos los colombianos por nacimiento o por adopción y las organizaciones políticas,

190 El liberalismo: un año de perplejidad, en Consigna, Volumen 7, #230, mayo 1983, páginas 20-24 191 Son requisitos para la emisión de avales a favor de algún candidato: ser militante por lo menos con un año de antelación a la solicitud, comprometerse a desarrollar el programa del partido, respaldar a sus candidatos, no tener inhabilidades, y no estar afiliado a otra organización política con personería jurídica.

89

sociales, culturales y académicas que acepten las ideas liberales socialdemócratas y los

principios generales señalados en el preámbulo de los Estatutos”.

Sus organizaciones de base son débiles, es desarticulado, y con una línea programática

no consecuencial.

David Roll192 determinó que el partido se autoubica ideológicamente como de

centroizquierda, que sus miembros tienden a identificar la filosofía política de su

colectividad con los postulados keynesianos del Estado de Bienestar, y consideran que

sus órganos internos se vinculan entre sí por relaciones marcadamente verticales, con

un bajo nivel de democracia interna.

El Partido Conservador, por su parte, también de creación territorial e interna, remonta

sus orígenes a 1849, cuando publicó su programa apoyando

“... el orden constitucional contra la dictadura; la legalidad contra las vías de

hecho; la moral del cristianismo y sus doctrinas civilizadoras contra la inmoralidad y

las doctrinas corruptoras del materialismo y del ateísmo; la libertad racional, en

todas sus diferentes aplicaciones contra la opresión y el despotismo monárquico,

demagógico, literario, etc.; la igualdad legal contra el privilegio aristocrático,

universitario o cualquier otro; la tolerancia real y efectiva contra el exclusivismo y

la persecución, sea del católico contra el protestante y el deísta, o el ateísta contra

el jesuita y el fraile, etc.; la propiedad contra el robo y la usurpación ejercida por

los comunistas, los supremos o cualesquiera otros; la civilización, en fin, contra la

barbarie”193.

En su conformación convergieron tres vertientes: la de los liberales moderados, la de

los bolivarianos y la de los antiguos monárquicos.

Históricamente más cohesionado que el Partido Liberal, aunque actualmente tiene

doce diferentes movimientos en su interior194, está fuertemente arraigado en la clase

empresarial, los funcionarios estatales y el pequeño campesino antioqueño, nariñense

192 ROLL, Op.Cit., página 212-224 193 Web site del Partido Conservador Colombiano. Historia en: http://www.conservatismocolombiano.org/historia1.htm 194 En 1991 tenía adscritos 7 movimientos; en 1994, 8; en el 98, 11 y en 2000 llegó a 15 movimientos adscritos, lo que demuestra su alto grado de faccionalización y personalización. Ver PACHÓN BUITRAGO, Mónica, El partido conservador y sus dinámicas políticas, en Degradación o cambio. Evolución del sistema político colombiano, Editorial Norma, IEPRI, Bogotá, 2001, páginas 116-117.

90

y boyacense. Mantiene vínculos significativos con el clero y se ha declarado

abiertamente a favor de la exaltación religiosa. Es minoría desde hace casi setenta

años y sólo han alcanzado la presidencia cuando el Partido Liberal se presenta dividido

a las elecciones, como en 1982, cuando fue elegido Belisario Betancur Cuartas (1982-

1986), y en 1998, cuando fue elegido Andrés Pastrana Arango. Después del asesinato

de Álvaro Gómez, el 2 de Noviembre de 1995, y de la muerte de Misael Pastrana, el 21

de Agosto de 1997, el partido sufrió una crisis de liderazgo que aún no ha podido

solventar y que, junto a la creciente competencia intraregional y a la disminución de la

población rural, ha generado una baja en la proyección nacional de los conservadores.

Entre 1930 y 1986, el partido conservador fue la principal fuerza política en el 40% de

los “municipios hegemónicos” del país195, pero a partir del proceso urbanizador de los

años cuarenta y cincuenta, perdió gran parte de su fuerza política, ya que su

electorado siempre fue básicamente rural.

En las legislativas, el Partido Conservador desde 1970, a excepción de dos ocasiones –

en 1970 y 1998-, ha sido la segunda fuerza más votada, aunque manteniendo una

estrategia de coaliciones se ha mantenido como segunda fuerza política desde el fin

del Frente Nacional, como se comprueba en la tabla que sigue.

Tabla 9 Votación Partido Conservador en Legislativas 1974-2002

AÑO CURULES

TOTALES

EN

SENADO

OBTENIDAS PORCENTAJE CURULES

TOTALES CAMARA

DE

REPRESENTANTES

OBTENIDAS PORCENTAJE

1974 112 37 33 199 66 33

1978 112 49 44 199 83 42

1982 114 49 43 199 82 41

1986 114 43 38 199 80 40

1991 100 9 9 161 25 16

1994 100 20 20 161 40 25

1998 100 25 25 161 28 23.6

2002 100 13 13 166 21 12.6

FUENTE: Registraduría Nacional del Estado Civil

195 Paul Oquist define “municipios hegemónicos” como aquellos en los que un solo partido monopolizaba más del 80% de los votos.

91

Durante los setenta tuvo dos Direcciones Nacionales: la de los ospinistas o unionistas y

la de los independientes o alvaristas, pero actualmente, según sus Estatutos, está

organizado jerárquicamente y la autoridad suprema reside en la Consulta Popular

Interna, que elige al candidato presidencial y los miembros de los diferentes

Directorios196 y reemplazó a la Convención Nacional Descentralizada. Sus decisiones

son obligatorias para todos sus organismos y miembros y las elecciones internas se

realizan mediante voto directo, libre y secreto. También son organismos del partido la

Convención Nacional, que aprueba el programa y formula su plataforma ideológica, el

Directorio Nacional, con nueve miembros, que tiene un Secretario General y secretarías

adjuntas, la Junta de Parlamentarios, la Conferencia de Directorios Regionales, los

Directorios Departamentales, Distritales, Municipales y los Nuevos Directorios de

Localidades o Comunas.

Según los Estatutos de 2001 “son miembros del partido quienes profesen libre y

voluntariamente sus principios, compartan y acepten sus programas, cumplan sus

estatutos, colaboren con la aplicación de los mismos y acaten las jerarquías legítimas”.

Por su parte, hace parte del partido la organización Nuevas Generaciones, creada por

la resolución 015 del 20 de diciembre de 2000, correspondiente a las antiguas

Juventudes Conservadoras, y que cuenta con voz y voto en el Directorio Nacional.

Sin embargo, a pesar de parecer una organización más jerárquica, ordenada y eficiente

que la del Partido Liberal, su dirección es débil y la mayoría de sus miembros

desconoce sus estatutos y son pocos los que conocen su historia. La organización de

bases sociales no está constituida y las actividades de sus organizaciones son poco

coordinadas y desarticuladas entre sí. Los sectores sociales se encuentran aislados del

funcionamiento del partido, ya que sólo participan de él electoralmente197. El drama

del conservatismo, según García Sánchez, “es tener una estructura federal en la que

cada líder ha optado por fundar un partido propio, lo que ha debilitado fuertemente al

Directorio Nacional” 198.

Hasta 1996, tal y como lo consignaba el Preámbulo Doctrinario de sus Estatutos, “el fin

del partido [era] el bien común, entendido este como la correcta armonización de las 196 Para cargos de elección popular diferentes a la Presidencia de la República, los candidatos deben obtener el aval del partido, con el fin de presentarse a las urnas como conservadores. 197 ROLL, Op.Cit., página 279 198 GARCÍA SÁNCHEZ, Miguel, Lo que dejó el 26 de mayo, en El Espectador, domingo 2 de junio de 2002, página 18ª.

92

relaciones de interdependencia del Estado, la sociedad y la persona humana”. Desde

sus inicios acepta la doctrina cristiana, respeta la autoridad y subordina el interés

particular al general. Mantiene como principio de gobierno el Estado Social de Derecho

democrático, participativo y pluralista, proclama la obra y el pensamiento de Simón

Bolívar, adhiere a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los principios de

las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. Considera que la acción

política debe ser subordinada a las normas éticas, así como defiende el derecho a un

ambiente sano y la preservación de los recursos naturales. En ese sentido, desde la

década de los noventa mantiene vínculos formales con la Democracia Cristiana.

David Roll199 determinó que el partido se autoubicaba ideológicamente como de

centroderecha, que sus miembros tienden a identificar la filosofía política de su

colectividad con los postulados neoliberales, y consideran que sus órganos internos se

vinculan entre sí por relaciones marcadamente verticales, incluso en mayor medida que

los liberales. Igualmente,”los miembros del partido tienden a manifestar que las

conexiones políticas son más importantes que la cualificación profesional al momento

de reclutar funcionarios”, que “las bases del partido no tienen mayor injerencia ni

participación en las decisiones”, y que el grado de democracia interna es bajo.

Adicionalmente a los dos partidos tradicionales, han surgido fuerzas electorales

importantes pero coyunturales, tal y como se ha dicho antes, constituidas como

candidaturas nacionales a partir de líderes carismáticos que recogen el descontento de

masas electorales flotantes a partir del auge urbanizador de mediados del siglo XX. El

Movimiento Revolucionario Liberal; el Nuevo Liberalismo; la ANAPO, dirigida

inicialmente por el ex general Rojas Pinilla; la Unión Patriótica, brazo político de las

FARC de orientación materialista dialéctica, de extracción pequeño burguesa y de

aceptación entre campesinos y obreros urbanos; y la Alianza Democrática M19

(ADM19), conformada luego de la entrega de armas del grupo guerrillero M19 en

noviembre 29 de 1989, son ejemplos de organizaciones políticas creadas a partir de

nuevas fuerzas independientes a los partidos tradicionales.

En 1960 nació el Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, dirigido por Alfonso López

Michelsen, que se opuso abiertamente al Frente Nacional y propugnaba por urgentes

reformas económicas y sociales como medio para estabilizar y recuperar al país.

199 ROLL, Op.Cit., página 285-296

93

Permaneció vigente siete años, hasta que su líder se reintegró al oficialismo liberal,

obteniendo importantes votaciones en las contiendas electorales en las que participó.

Otro grupo político disidente, más duradero, aunque personalista y organizativamente

débil, fue la Alianza Nacional Popular, ANAPO, creada en 1961 por el General Rojas

Pinilla. En sus filas existían liberales y conservadores inconformes con el oficialismo. En

1970 obtuvo con sus listas liberales el 14% del voto para el Congreso de la República y

el 20% con sus listas conservadoras. En 1971 la ANAPO se auto proclamó como

partido político y desde entonces su dominio decreció notablemente, debido

básicamente a que construyó su plataforma política de manera negativa, reaccionando

frente a algo y no promoviendo soluciones viables a los problemas que denunciaba;

por la constatada falta de identidad de propósitos entre la dirigencia y la militancia;

porque su cúpula acogió políticos oportunistas que no provenían de las bases del

movimiento, lo que generó una estructura de mando deficiente y poco coordinada;

porque Rojas nunca se desvinculó ideológicamente del partido conservador; y

finalmente porque el orden jurídico vigente no generaba las condiciones necesarias

para la irrupción de un tercer partido en el escenario político del país.

La ADM19200 se constituyó como partido político a partir de la desmovilización del

grupo guerrillero en 1989. Sus tres reivindicaciones iniciales fueron: (a) la redacción de

una nueva constitución, (b) el respeto de los derechos humanos, una mayor justicia

social y el fin de la impunidad militar y (c) un plan económico que fomentara la

disminución de la desigualdad. Su participación política fue definitiva durante la

Asamblea Constituyente de 1991 y fue electoralmente exitoso en las tres primeras

elecciones en las que participó, pero la falta de recursos económicos, la fuerte

desorganización a nivel local, las crecientes divisiones en su interior, un liderazgo

mermado por el asesinato de su primer candidato presidencial en abril de 1990, su

incapacidad para crear un vínculo electoral real frente a quienes le apoyaban como

movimiento guerrillero y la inexistencia de una estrategia política de largo plazo,

terminaron por minimizar las capacidades de la Alianza de constituirse en una tercera

fuerza política decisiva en el panorama nacional.

200 Una excelente reseña de la vida política de la ADM19 se puede encontrar en BOUDON, Lawrence, Colombia´s M19 Democratic Alliance. A case study in new party self destruction, “Latin American Perspectives”, Issue 116, Volumen 28, No. 1, Enero 2001, páginas 73-92

94

Antes de la promulgación de la Constitución de 1991 la filiación partidista fue

históricamente subcultural. Es decir, tal y como lo define Manuel Alcántara201, se nacía

y se moría siendo de un partido o de otro, aunque esta tendencia se ha ido

modificando paulatinamente desde la década de los ochenta por la debilidad

estructural de los partidos y sus similitudes programáticas. En ese mismo sentido, la

hasta hace poco inmodificable opinión política explicaba la invariable distribución

geográfica de las preferencias electorales. Aunque aún persiste dicha identificación con

los dos partidos tradicionales, la aparición de nuevas fuerzas electorales ha modificado

en alguna medida la distribución del voto.

En segundo lugar, y aún hasta hoy, la organización partidista fue débil y desarticulada,

girando en torno a individuos o caudillos. La ideología se subordinó entonces, y ahora,

al líder.

Colombia, autoubicado en la escala izquierda(1)-derecha(10) en el 6, es el país

latinoamericano más derechista, lo que lo describe como un país conservador –

políticamente hablando-, y explica muchos de los comportamientos políticos de los

partidos descritos anteriormente202. Igualmente, sólo el 40% de la opinión pública

considera indispensable para la marcha del país a los partidos políticos y sólo el 21% a

los parlamentarios, lo que demuestra el alto grado de deslegitimación que enfrentan

dichas instituciones203. Sin embargo, el 45% de la opinión pública considera que los

partidos políticos concentran mucho poder204.

En términos de socialización política, los colombianos aparentan un menor nivel de

politización que el resto de Latinoamérica. Para el 37% de los entrevistados en el

estudio de Alcántara, el país puede funcionar sin políticos y el 72% se muestra poco o

nada interesado en temas políticos205.

En resumen, Colombia se autodescribe como un país que cree poco en los partidos

políticos, en el poder legislativo y en la política. De ahí la importancia de recuperar la

confianza en estas instituciones, pues ellas conforman uno de los pilares clave para la

reconstrucción del país y para la superación del conflicto armado. 201 ALCANTARA, Op.Cit., 1999, página 349 202 ALCANTARA, Ibidem, página 362 203 ALCANTARA, Ibidem, página 367 204 ALCANTARA, Ibidem, página 366 205 ALCANTARA, Ibidem, página 367

95

3.2.5 Nuevos actores del conflicto: Guerrilla, narcotráfico y paramilitares

No sólo las peculiaridades de la evolución económica colombiana, la exacerbación de

las violencias a partir de mediados de siglo, la existencia de un sistema jurídico

ineficiente y de un sistema político singularmente perverso determinan la evolución

compleja del actual conflicto armado. A lo anterior hay que agregar, para poder

entender de mejor manera los desarrollos del conflicto durante las últimas décadas, la

aparición de tres nuevos actores, inexistentes durante los primeros 150 años

posteriores a la independencia: los grupos guerrilleros, los carteles de la droga y los

grupos paramilitares.

Fue sólo a partir de 1964 que los grupos opositores armados se alimentaron de

contenidos políticos. Desde 1948 hasta entonces, ningún grupo violento planteó

cambios sociales o políticos. Promovían ideas de igualdad, reclamaban derechos

laborales a los hacendados pero básicamente eran grupos de autodefensa que

promulgaban un trato más justo a los trabajadores rurales.

En este año el grupo de campesinos que conformaban la facción comunista de los

movimientos guerrilleros liberales, liderados por Pedro Antonio Marín, hoy conocido

como Manuel Marulanda “Tirofijo”, luego de rechazar la propuesta de reinserción de

los primeros gobiernos del Frente Nacional, quedó a la espera de las instrucciones del

Partido Comunista y se resguardó en la región de Marquetalia, en los límites de los

departamentos del Cauca y Tolima. Allí se establecieron como una comunidad agrícola

y ganadera que exigía títulos de propiedad para sus tierras, apoyo estatal para

explotarlas y oportunidades educativas y de salud.

El gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966), tal y como se dijo en un capítulo

anterior, influenciado por las fuertes presiones norteamericanas a favor de la

eliminación de cualquier brote comunista en el continente, decidió atacar Marquetalia

y capturar a “Tirofijo” y su gente el 15 de julio de 1964. Cuarenta y dos hombres,

resistieron el ataque del Ejército colombiano y como consecuencia tomaron la decisión

de constituirse como grupo guerrillero. Cinco días después del ataque acordaron el

Programa Agrario de los Guerrilleros y se proclamaron como las Fuerzas Armadas

96

Revolucionarias de Colombia (FARC)206, brazo armado del Partido Comunista

Colombiano (PCC), inicialmente financiados por las contribuciones voluntarias de

algunos campesinos de la zona. Su nacimiento estuvo directamente ligado a los

frecuentes y frustrados intentos de los sectores marginados del país por obtener una

mayor participación en la abundante riqueza del país y a la perpetuación de un Estado

débil e incapaz de lograr dichas transformaciones. A partir de entonces, se

constituyeron en uno de los protagonistas de la historia colombiana, ampliando su

zona de influencia militar de manera significativa, pasando de tener una presencia

restringida a las regiones montañosas de los Andes en los años setenta, tal y como

muestra el mapa siguiente, evolucionando hasta protagonizar acciones armadas en

casi la totalidad de los departamentos del país en la última década del siglo pasado207.

Mapa 3 Presencia territorial de las FARC en los años 70

FUENTE: Informe Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 50. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf

206 Una buena lectura sobre la historia e incidencia de las FARC durante los años noventas en Colombia puede encontrarse en SERRES, Philippe, The FARC and democracy in Colombia in the 1990s, “Democratization”, Volumen 7, #4, Invierno 2000, páginas 191-218 207 Resulta sorprendente la expansión del área de influencia de las FARC durante los últimos 25 años. En tal sentido, y para efectos comparativos, se incluyen en las páginas 131 y 132, los mapas 9 y 10, que dan cuenta del avance militar de las FARC hasta el año 2002.

97

Mientras tanto, en el departamento de Córdoba, al norte del país, nacía el Ejército

Popular de Liberación (EPL), como grupo armado maoísta, disidente pro-chino del

Partido Comunista, que reivindicaba, desde su ideología, la igualdad entre clases y la

necesidad de una redistribución de riqueza significativa.

Seis meses después, el 7 de Enero de 1965, bajo el entusiasmo revolucionario causado

por el triunfo de la revolución cubana, nació en el departamento de Santander, al

nororiente del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) de orientación castrista,

que como alianza obrero-campesina rural proponía tomar el poder por las armas como

única vía para alcanzar los cambios sociales políticos y económicos que consideraban

que el país requería y que el Estado actual les impedía realizar por la vía política

legítima. Liderado por jóvenes universitarios, ex simpatizantes del MRL y sacerdotes

progresistas, como Camilo Torres, tuvieron un auge significativo durante sus primeros

seis años de existencia. Dirigió sus operaciones terroristas en contra de la

infraestructura petrolera208 y energética y fue liderado desde 1978 hasta su muerte, en

1998, por el cura español Manuel Pérez.

El 19 de Abril de 1970 el General Rojas Pinilla, en nombre de la ANAPO, constituido

claramente como un movimiento populista y nacionalista, perdió por escaso margen las

elecciones presidenciales frente al conservador Misael Pastrana Borrero. Algunos

sectores descontentos intentaron comprobar un fraude electoral que la historia

reciente parece ratificar, y crearon el Movimiento Revolucionario 19 de Abril (M19),

conformado por profesionales y líderes comprometidos con las luchas populares,

mayoritariamente provenientes de partidos de izquierda.

El M19, autodefinido como una organización político-militar nacionalista, revolucionaria

y socialista, fue un movimiento urbano de acciones espectaculares que pretendió,

hasta su desmovilización veinte años después, crear fuertes impactos mediáticos de

opinión gracias a las campañas comunicacionales originales que apoyaban sus

operaciones militares.

También, durante los cuatro gobiernos que precedieron la proclamación de la

Constitución de 1991, Colombia advirtió la aparición de otro de los fenómenos que 208 Entre 1985 y 1999 se calcula que el ELN dinamitó 700 veces los oleoductos colombianos, una media de 1 vez cada 8 días, generando problemas ambientales irreversibles y pérdidas económicas incalculables. En PARDO, Op.Cit., página 69.

98

marcaría su historia política reciente: el narcotráfico. La mafia colombiana apareció

originalmente en los sesenta como resultado de la fusión de elementos antiguos y

modernos: caciquismo político y clientelismo por una parte, mezclados con las

presiones modernas del urbanismo y el progreso. Se consolidó como “el resultante de

la confluencia de múltiples fuerzas y tendencias que se nuclearon en torno a

aspiraciones individuales de algunos de sus miembros...que representaban la

frustración de la clase media, [motivados] por aspectos delictivos particulares...”209 y

actuó, al igual que los movimientos guerrilleros, en espacios que el Estado había

dejado al margen de su gestión, basando siempre su accionar en la búsqueda de un

reconocimiento social y en posturas de recuperación de valores tradicionales como la

familia y la lealtad. Estructuralmente compleja, la mafia colombiana entrelazó

sutilmente núcleos al margen de la ley y grupos sociales, políticos y económicos

legales.

Los estudios realizados sobre el tema210 coinciden en afirman que el narcotráfico

apareció en Colombia en 1968 con el aumento de los cultivos de marihuana al norte

del país y la consolidación de un mercado de exportación a Estados Unidos

económicamente significativo.

Varios factores interactuaron para facilitar la aparición del narcotráfico en Colombia:

(a) Nuevamente, los pocos canales de movilidad social de las clases medias y los

sistemas restringidos de participación política legitimados durante el Frente Nacional;

(b) la alta concentración de la tierra y la altísima desigualdad distributiva del ingreso,

reforzada por la adopción de políticas fiscales inequitativas; (c) la debilidad del sistema

jurídico, la alta impunidad y la corrupción, en particular, y la crisis general de las

instituciones, que facilitó la inserción de nuevos poderes que consolidaron la resolución

parainstitucional de los conflictos, privatizando la resolución de problemas mediante el 209 GARCÍA, Martha Luz y BETANCOURT, Darío, Narcotráfico e historia de la mafia colombiana en Violencia en la Región Andina. El caso Colombia, CINEP, Santafé de Bogotá, 1994, página 296 210 Al respecto consultar las investigaciones de Carlos G. Arrieta, Luis J. Orjuela, Eduardo Sarmiento P. y Juan G. Tokatlian, Narcotráfico en Colombia. Dimensiones políticas, económicas, jurídicas e internacionales, Bogotá: Ediciones Uniandes y Tercer Mundo Editores, 1990; BETANCOURT, Darío, Los cinco focos de la mafia colombiana (1968-1988). Elementos para una historia. En Revista “Folios” #2, Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá, Enero-Junio 1991, páginas 13-33; GARCIA, Martha Luz y BETANCOURT, Darío, Contabandistas, marimberos y mafiosos. Historia social de la mafia colombiana (1965-1992), Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1994; THOUMI, Francisco, Economía política y narcotráfico, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1994; TOKATLIAN, Juan G., Drogas, dilemas y dogmas, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1995; GARCÍA, Martha Luz y BETANCOURT, Darío, Narcotráfico e historia de la mafia colombiana en Violencia en la Región Andina. El caso Colombia, CINEP, Santafé de Bogotá, 1994; ROCHA GARCÍA, Ricardo, La economía colombiana tras 25 años de narcotráfico, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2000

99

uso de la violencia; y (d) la marginalidad geográfica, la privilegiada posición del país

con costas en el Océano Pacífico y el Atlántico, lo que otorgaba a los carteles la

ventaja de establecer rutas de comercialización efectivas sin recurrir en altos costos.

Posteriormente, durante la administración del liberal Alfonso López (1974-1978)211,

elegido con un 58% de participación, mayor a cualquiera de las registradas durante el

Frente Nacional, y con el mayor caudal de votos recibidos hasta entonces por

presidente alguno, se generalizó la legalización del dinero proveniente del narcotráfico

debido a los casi inexistentes controles que el Banco Central y el Estado aplicaron para

combatir el lavado de dinero. Adicionalmente, con las crisis agrícola, minera y

comercial de los años setenta, esta actividad se consolidó como una oportunidad de

enriquecimiento para grandes sectores de la clase media colombiana.

En 1975 la naciente clase narcotraficante ya producía el 70% de la oferta mundial de

marihuana212, mientras en 1981 se exportaron 56 toneladas de cocaína y en 1989,

120213. Los ingresos netos del tráfico de drogas se calcularon para 1982 en un 11.6%

del PIB y en un 14.56% para 1987214. Como consecuencia, durante la década de los

ochenta sobrevino un rápido deterioro de las normas de convivencia que frágilmente

había podido recuperar el Frente Nacional. En 1975 se reportaron 39 muertes violentas

por cada 100.000 habitantes, y a principios de 1990 se contabilizaron 86215.

Un estudio de Richard Craig216, afirmó en los ochenta que el narcotráfico contribuyó en

un 6% a la inflación que alcanzaba por esos años el 30%, y un 18% al aumento de la

oferta monetaria; que desvió cuantiosas sumas de dinero público que debían ser

utilizadas en otras tareas de orden social, a la supresión del cultivo y el tráfico de

drogas; que contribuyó al aumento de la evasión de impuestos y que elevó

artificialmente el precio de la tierra, la propiedad y los bienes y servicios en general.

211 Las elecciones de 1974 se celebraron ante la apatía de un electorado que parecía ser retrotraído a las décadas del 30 y 40, cuando la escena política del país había estado dominada por los padres de los dos candidatos hegemónicos, López Michelsen (su padre, López Pumarejo) y Gómez Hurtado (hijo de Laureano Gómez). Este es uno de los rasgos definitorios de la democracia colombiana y que define Echeverri Uruburu como una democracia “principesca y endogámica”: la transmisión de poder entre líderes políticos de una misma familia de la élite colombiana. 212 PARDO, Op.cit, página 66 213 PALACIOS, Op.Cit., página 281. 214 PALACIOS, Ibidem, página 283 215 PALACIOS, Ibidem , página 330 216 CRAIG, Richard B., Domestic Implications of Illicit Drug Cultivation, Processing and Trafficking in Colombia”, presentado en la Conferencia sobre Colombia del Departamento de Estado en Washington, D.C., Noviembre 9 de 1981.

100

Mientras tanto, los movimientos guerrilleros se consolidaron como actores políticos,

utilizando su capacidad militar para obligar a los diferentes gobiernos a negociar

propuestas políticas de la oposición no legal e influyendo sobre grupos poblacionales

mayores, gracias a la ausencia estatal en vastas zonas del territorio nacional. También,

durante los cuatro gobiernos que precedieron la proclamación de la Constitución de

1991 los movimientos guerrilleros se relacionaron con el contexto internacional en

diversos planos: desde el propagandístico, pasando por el financiero, político y militar,

hasta el logístico, ligando sus estrategias más con aquellas adoptadas por movimientos

de liberación centroamericanos y caribeños que con las provenientes del bloque

socialista.

Durante el gobierno del también liberal Julio César Turbay (1978-1982), el más

autoritario desde la década de los años cincuenta, se declaró una amnistía a los

capitales provenientes de la producción, procesamiento y tráfico de drogas,

vinculándolos a la estructura económica legal del país. Paralelamente, la política

contraguerrillera adoptada por el gobierno Turbay consistió en potenciar la represión y

aumentar las operaciones militares en contra de los movimientos insurgentes, a través

de una política anticomunista apoyada por Estados Unidos que daba autonomía al

Ejército para utilizar métodos represivos contra los subversivos y manejar el orden

público con poco control del Ejecutivo, denominada el Estatuto de Seguridad. De igual

forma, durante su gobierno se hizo evidente que, “la democratización del ejercicio

político profesional se vio limitada en la práctica por el carácter del clientelismo

monolítico que no [permitió] una rotación de los líderes en cada cambio de

gobierno”217. Igualmente, durante su gobierno, impulsó una iniciativa de reforma al

sistema bancario y al judicial que fue votada negativamente por el Congreso.

En 1980, el M19 se tomó la Embajada de la República Dominicana en Bogotá,

manteniendo cautivos a 14 embajadores, incluyendo al Nuncio Papal y al Embajador de

los Estados Unidos de América. Después de las negociaciones, la cúpula del grupo

insurgente huyó a Cuba con 5 millones de dólares.

En 1981, Luis Carlos Galán fundó un nuevo grupo disidente, el Nuevo Liberalismo, cuyo

programa incluía la transformación radical del Congreso, la regulación adecuada y la

217 ROLL, Op.Cit , página 66

101

publicación de los recursos obtenidos para la financiación de las campañas políticas, la

defensa de los derechos humanos de las minorías y la lucha frontal contra los carteles

de la droga.

Sin embargo, fue el conservador Belisario Betancur (1982-1986) quien ganó las

elecciones de 1982 frente a un liberalismo dividido. El recién elegido presidente

adelantó una política de paz sobre la base de relegitimar el Estado mediante una

apertura política que acondicionara espacios de participación legítima a los guerrilleros,

aprobó la primera ley de partidos, la 42 de 1982, el primer estatuto básico de partidos

a través de la ley 58 de 1985 y estableció efectivamente la carrera administrativa.

En estos años la influencia del narcotráfico se amplió de la esfera económica y social a

la política: en 1983218 Carlos Ledher, narcotraficante posteriormente extraditado a

Estados Unidos, creó el Movimiento Latino Nacional y alcanzó a proponer su

candidatura al Concejo de Bogotá; Pablo Escobar se postuló como suplente de Jairo

Ortega en la Cámara de Representantes; en 1984 el Representante Carlos Nader

Simons fue sentenciado a seis años de prisión en Estados Unidos por tráfico de drogas

y el mismo año Félix Salcedo Baldión, entonces senador, fue acusado por el mismo

delito. Incluso, en una carta dirigida al presidente, los capos de la droga ofrecieron

entregar al gobierno dos mil millones de dólares para pagar la deuda externa del país,

a cambio de la garantía de que no se les enviaría a cárceles norteamericanas.

Paralelamente, no fue hasta mayo de 1984 que las FARC, aún dependientes del Partido

Comunista y para entonces conformadas por 27 frentes, pactaron una tregua con el

gobierno y firmaron los Acuerdos de la Uribe, cuyo resultado inmediato fue la creación

de la Unión Patriótica, UP, como brazo político del movimiento guerrillero.

Adicionalmente, durante el cese al fuego se acordó iniciar un proceso para diseñar

reformas estructurales en lo social, lo económico y lo político.

Dichos acuerdos le permitieron a las FARC utilizar, por primera vez, la paz y el diálogo

como táctica de guerra en la medida en que la tregua pactada les permitió ejecutar sin

restricciones la expansión militar acordada en la Séptima Conferencia del Partido

Comunista de 1982. A partir de entonces ésta ha sido una constante en la historia

218 Ya en este año los informes policiales reportaban estadísticas criminales sorprendentes: un homicidio cada seis minutos, un crimen donde el atacado resultaba herido cada doce, 17 fraudes diarios, y ocho secuestros o violaciones al día. Ver Magazín Criminalidad, Policía Nacional, 1983.

102

política colombiana: el uso del diálogo como táctica política ha formado parte del

arsenal negociador de toda conversación de paz hasta hoy.

A través de la UP, las FARC dieron credibilidad a la política de Betancur y en 1986 se

presentaron a las elecciones, alcanzando la votación más alta de la historia para una

opción de la izquierda revolucionaria colombiana hasta entonces, 328.752 votos

(4.54%) contabilizó su candidato, Jaime Pardo Leal.

Mientras tanto, los carteles de la droga asesinaron el 30 de abril de 1984 al Ministro de

Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, que había denunciado la infiltración de los

narcotraficantes en la esfera política del país, iniciando una etapa de confrontación

abierta entre carteles y fuerzas armadas conocida como “la guerra contra las drogas”,

en la que muy pronto se involucró a la sociedad y que obligó al gobierno Betancur a

abandonar sus reservas filosóficas frente a la extradición y a alinearse más

decididamente con Estados Unidos en la lucha contra el narcotráfico.

Por su parte, los demás grupos guerrilleros –M19, EPL, ELN y la disidencia de las

FARC- fundaron la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar –CNG- y al finalizar

el gobierno Betancur, el M19 se tomó el Palacio de Justicia, ubicado a dos calles del

palacio presidencial, en una operación en la que perecieron la mitad de los magistrados

de la Corte Suprema, una buena parte de los insurgentes, y en la que desaparecieron

un centenar de civiles, constituyéndose en uno de los hechos que marcaron, sin duda,

el declive del apoyo que había recibido de las masas y que aceleró el proceso de su

rendición años después.

Resultado de la incapacidad estatal por controlar la subversión, los abusos de la

insurgencia y la pasividad de una sociedad en busca de soluciones inmediatas, y

apoyándose en los grandes terratenientes del norte del país, algunos políticos

regionales y algunos militares en retiro, muchos de los cuales se relacionaban

abiertamente con los carteles de las drogas, los paramilitares nacieron como ejércitos

privados que protegían a los ganaderos de la zona contra el secuestro y la extorsión y

se constituyeron, desde 1996 en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

La permisividad del gobierno y de las Fuerzas Armadas con los crecientes grupos

paramilitares fue notoria. En los últimos años de la década de los ochenta, había cerca

103

de 140 grupos paramilitares identificados, que ejercían sin obstrucción funciones

estatales como justicia, educación y salud, en zonas apartadas donde las entidades

estatales no podían prestarlas.

Los paramilitares, comandados por Carlos Castaño, un ganadero antioqueño de clase

media que vivió el secuestro y la muerte en cautiverio de su padre a manos de los

guerrilleros, se consolidaron territorialmente en el noroeste del país, en los

departamentos de Antioquia y Córdoba. Poco a poco reemplazaron a las Fuerzas

Armadas en dichos territorios y expulsaron, a base de combates abiertos y masacres

de campesinos supuestamente relacionados con los insurgentes, a los grupos

guerrilleros que en los años ochenta dominaban la zona.

En estas condiciones, la mayor parte de los militantes de la Unión Patriótica, unos

3.500, fueron asesinados o desaparecieron, crímenes que sin duda aumentaron la

desconfianza de los grupos al margen de la ley en las promesas gubernamentales y

disminuyó las expectativas sobre la posible creación de una verdadera opción política

de izquierda en Colombia, donde históricamente, los partidos políticos de izquierda

fueron siempre más débiles que en países comparativamente desarrollados a un nivel

similar, en parte debido a la adscripción marcadamente emocional a los dos partidos

tradicionales que ya se ha discutido anteriormente en esta investigación.

El triunfo en las presidenciales de 1986 fue para el liberal Barco Vargas (1986-1990),

que asumió el poder sobre la imagen del Palacio de Justicia en llamas y que implantó

el esquema gobierno-oposición, desmontando de manera definitiva el artículo 120 de la

Constitución que establecía la participación adecuada y equitativa del partido

mayoritario distinto al del Presidente y que había impedido la terminación real del

Frente Nacional. Barco argumentó que la relegitimación del aparato estatal implicaba la

deslegitimación de los movimientos guerrilleros y declaró una guerra frontal al

narcotráfico luego de que el 18 de agosto de 1989 fuera asesinado Luis Carlos Galán,

el candidato presidencial más opcionado para reemplazarle, reestableciendo por vía

administrativa el tratado de extradición, actitud apoyada un mes después por el

Presidente George Bush al anunciar ante el Congreso de los Estados Unidos que

aumentaría las ayudas económicas para luchar el narcotráfico y coordinaría una

iniciativa andina de lucha contra las drogas.

104

Los carteles de la droga se consolidaron como actores protagónicos de la realidad

colombiana, permeando todas las capas de la sociedad, estableciendo vínculos con los

grupos guerrilleros219 y asesinando líderes políticos que se declararon abiertamente en

contra de sus intereses. Los narcotraficantes organizaron un ejército privado llamado

“Los Extraditables”, cuyo lema era “Preferimos una tumba en Colombia que una cárcel

en Estados Unidos”, con el fin de presionar al gobierno la anulación del tratado de

extradición firmado con Estados Unidos en 1979. Entre 1986 y 1989 asesinaron

magistrados de la Corte Suprema de Justicia, periodistas, policías220, cuatro candidatos

presidenciales y cientos de civiles221. Explotaron en pleno vuelo un avión comercial con

109 pasajeros a bordo222, activaron coches bomba en centros comerciales concurridos

y dinamitaron la sede del Departamento Administrativo de Seguridad en una zona

céntrica de Bogotá. En este período la ilegalidad se extendió por la combinación del

efecto del narcotráfico, la corrupción incontrolable y las acciones de la insurgencia,

mientras la impunidad alcanzó el 70%223.

El 19 de Junio de 1991, Pablo Escobar, el líder del cartel de Medellín, uno de los

criminales más buscados del mundo, se entregó y fue encarcelado cerca de su ciudad

natal. Desde su confinamiento pudo, sin embargo, seguir manejando su negocio,

gracias a la infiltración de su personal en la policía y en la guardia penitenciaria, al

pago de sobornos y a una red de contactos extraordinariamente organizada. El capo

escapó el 22 de Julio del año siguiente, momento a partir del cual la Policía y el

Ejército se concentraron en su búsqueda, hasta capturarle y darle de baja en

Diciembre del año siguiente.

219 Los vínculos entre guerrilla y narcotráfico se establecen mediante acciones como la intermediación comercial entre cultivadores y traficantes, la regulación del mercado y en ocasiones, la fijación de precios, la recolección y administración de impuestos ilegales por el cultivo y la producción de narcóticos, la comercialización directa del producto y la protección de las zonas cultivadas a favor de los narcotraficantes. 220 Por cada policía asesinado el Cartel de Medellín pagaba a los sicarios (asesinos, contratados especialmente por las mafias, que no tienen especial adherencia a los grupos criminales tradicionales) U$2.000. En PARDO, Op.Cit., página 67. 221 Sólo en 1989, 200 personas murieron a causa del narcoterrorismo y 800 más resultaron heridas. Durante el mismo año se denunciaron 5.700 asesinatos políticos. En 1990 se reportaron 24.267 asesinatos, 75.95 por mil habitantes y casi el 18% de ellos fueron políticos. Además, se reportaron en este año 1.282 secuestros. Ver www.igc.org/colhrnet/timeline.htm 222 Según declaraciones en mayo de 2005 de John Jairo Velásquez, alias “Popeye”, uno de los más cercanos lugartenientes de Pablo Escobar, se quería atentar entonces contra el candidato presidencial César Gaviria, quien supuestamente debería viajar en dicho avión y que por sospechas de su equipo de seguridad, no lo hizo. 223 PARDO, Op.Cit., página 67

105

Sin embargo, a pesar de la muerte de Escobar y a la captura a mediados de la década

de los noventa de los capos del cartel de Cali, el narcotráfico se mantuvo como

fenómeno desestabilizador del conflicto colombiano. Las secuelas que dejó serán

difíciles de borrar, y sus efectos definen en gran medida, el proceso político del país

hasta finales del siglo pasado. La economía subterránea y el mercado negro generaron

importantes desequilibrios macroeconómicos durante las décadas de los años ochenta

y noventa, que apenas empezaron a ser mitigados a principios del siglo XXI.

Aparecieron nuevas maneras de violar la ley y nuevas formas atroces de violencia. Se

fortaleció la cultura de la incredulidad en el sistema de justicia, se alteraron los

patrones de consumo, se desviaron recursos destinados a la inversión social hacia la

seguridad y la represión, y se generaron nuevos problemas de gobernabilidad a partir

de la infiltración de los carteles de la droga y su alto poder corruptor en la política

nacional.

Los paramilitares, por su parte, fortalecidos por el decreto 356, aprobado por el

Congreso en 1994, en la que se autorizaba la creación de fuerzas civiles de defensa

rural224 pudieron recuperar zonas antes ocupadas por el ELN al norte del país, en

Santander, Norte de Santander y los departamentos de la Costa Atlántica, apoyándose

en estrategias militares sanguinarias como las matanzas masivas de campesinos

aparentemente simpatizantes de la guerrilla y en el desarrollo de un lenguaje político

militar que les permitió ganar el respaldo de amplios sectores de la derecha

colombiana y a partir del año 2000, por el estancamiento de las negociaciones de paz

del gobierno Pastrana, con el apoyo de importantes sectores de la opinión pública225.

224 Según datos de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el año 1997, tres años después de la aprobación de las llamadas Convivir, el gobierno había otorgado 414 licencias de creación y funcionamiento para estas fuerzas de defensa civil rural. Ver datos en http://www.supervigilancia.gov.co/superpriv.nsf/index.html?openframeset 225 Desde su primera aparición en la televisión, Castaño ha ganado adeptos entre la sociedad muy a pesar de (o gracias a) frases contundentes como esta: “Pido perdón por los excesos que haya cometido, a mi me da dolor que tengan que caer tantas personas en esta guerra fratricida. Pero también digo que la guerrilla fue la que inició esta guerra, es la que determinó las características de este conflicto. No estoy pidiendo impunidad para nadie en Colombia. Acá tienen que castigarse todos los delitos que han cometido las autodefensas. Estoy dispuesto a responder ante la justicia colombiana o internacional por ella. Aquí tienen que castigarse todos los delitos que ha cometido la guerrilla y los gobiernos irresponsables que han vendido parte de nuestra patria” Carlos Castaño en Entrevista otorgada al Canal RCN de la televisión colombiana.

106

Mapa 4 Acciones violentas AUC 1985-1994

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 61. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 5 acciones violentas / Entre 6 y 14 / Entre 15 y 33 / Entre 34 y 87. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990 y 1991.

107

A principios del siglo XXI, los grupos de autodefensa, con 8.000 efectivos226, son un

cuarto actor en conflicto, junto con el Estado, los narcotraficantes y los grupos

guerrilleros. Acusan a la guerrilla de tener vínculos con los carteles de la droga, a pesar

de que, a Octubre de 2004, dieciocho dirigentes paramilitares estaban pedidos en

extradición por Estados Unidos debido a delitos conexos al narcotráfico; acusan al

Estado de tener posturas débiles227 y condescendientes con los grupos insurgentes y

mantienen la firme convicción de que no dejarán la lucha armada hasta que la guerrilla

se desmovilice.

226 Según cifras del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República de Colombia y el Ministerio de Defensa, mientras en 1987 había 650 paramilitares en el país, en 1994 ya eran 2.150, en 1998 eran 4.500 y para 2004, 13.500. Ver en www.mindefensa,gov.co y www.derechoshumanos.gov.co/index.php?newsecc=observatorio 227 Las críticas a Pastrana, en el marco del proceso de paz adelantado por su gobierno con las FARC, fueron constantes. En una carta enviada por Castaño al Presidente en Marzo 2 de 2.001, el comandante dice: “su problema, señor Presidente, ya no es sólo falta de credibilidad, sino de autoridad... los colombianos desconfían hoy de Tirofijo tanto como de usted, Señor Presidente. Y no le están pidiendo actos de guerra, sino que se comporte dignamente y no siga humillando más a la nación con la actitud entreguista de su gobierno, por la cual alguien deberá responder, al menos, frente a la historia”. Ver Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), www.colombialibre.org

108

Mapa 5 Acciones violentas AUC 1995-2002228

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 62. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 2 acciones violentas / Entre 3 y 6 / Entre 7 y 13 / Entre 14 y 22. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.

228 Con respecto al mapa de acciones violentas de las AUC entre 1985 y 1994, se puede observar acá que entre 1995 y 2002, los paramilitares avanzaron hacia las zonas periféricas de la zona de despeje, al suroriente del país, llegaron a la frontera con Ecuador, y ocuparon el sur de la península de la Guajira al nororiente, penetrando en la Sierra Nevada de Santa Marta, mientras mantenían y fortalecían su poder militar en aquellos departamentos en los que históricamente han sido fuertes, especialmente en el Magdalena Medio y los departamentos de la Costa Atlántica, como Córdoba y el sur de Bolívar, además de afianzarse en Antioquia. Para completar el análisis es recomendable remitirse al mapa 13, de la página 162, que describe la presencia militar de las AUC en el territorio nacional para el año 2002.

109

Con la llegada a la presidencia de César Gaviria Trujillo, tal y como ya se mencionó, el

proyecto de un nueva constitución que reemplace la de 1886, se materializó, como

forma de contrarrestar la mayoría de los desajustes estructurales que habían

convertido a Colombia en un país paria a nivel internacional, con fuertes carencias a

nivel interno, sumergido en una crisis que para entonces, parecía no tener final y que

estaba materializada en dos aspectos básicamente: la falta de credibilidad otorgada

por la sociedad al régimen político y a una descomposición social cada vez mayor,

evidenciada por una profusión de las modalidades de violencia.

110

“Los colombianos encarnamos un insólito caso de milagro político, pues violando una de las condiciones básicas para la existencia de una democracia, como es

el monopolio de la fuerza por parte del Estado, venimos construyendo una democracia civilista y participativa en medio de una guerra interna”

Luis Carlos Restrepo229

3.3 La Constitución de 1991 y el nuevo marco político institucional del conflicto

El 7 de agosto de 1990 asumió la presidencia el liberal César Gaviria Trujillo, ex

ministro de Hacienda de Barco, y jefe de campaña del inmolado Galán Sarmiento.

Derrotó en las elecciones a Álvaro Gómez, que se había lanzado apoyado por su nuevo

grupo político recién fundado, disidente de la oficialidad conservadora: el Movimiento

de Salvación Nacional (MSN).

El mandato de Gaviria significó el cambio definitivo de modelo económico, desde un

esquema proteccionista ineficiente, heredado de la doctrina cepalina de sustitución de

importaciones230, hacia el esquema de una economía abierta sujeta a la competencia

internacional231. Además, a partir de los 5.236.863 votos contabilizados en las

elecciones de mayo de 1990 a favor de la convocatoria de la Asamblea Constituyente,

y luego de un largo y complejo proceso de deliberación en el que participaron

activamente los movimientos guerrilleros desmovilizados y amplios sectores sociales

normalmente ajenos a la acción política en Colombia, como los sindicatos, las minorías

étnicas y los estudiantes, a través de una Asamblea Nacional Constituyente, compuesta

229 RESTREPO, Op.Cit., página 205 230 La CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, creada en 1948, es una de las cinco comisiones regionales de Naciones Unidas para este tema. Con sede en Santiago de Chile, busca contribuir al desarrollo económico de los países de la región y coordinar las acciones encaminadas a reforzar las relaciones económicas entre ellos y con el resto de países del mundo. A mediados de los setentas construyó e implementó la teoría de la dependencia, basada en la oposición entre un centro económico formado por los países desarrollados y una periferia, productora de materias primas con una demanda internacional poco dinámica, importadora de bienes y servicios con una demanda interna en rápida expansión y asimiladora de patrones de consumo y tecnologías adecuadas para el centro, pero con frecuencia inadecuadas para la disponibilidad de recursos y su propio nivel de ingreso. En ese sentido, la doctrina cepalina recomendó reforzar la industrialización y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de la inserción internacional, a la vez que se cerraban los mercados para protegerlos de la competencia desigual con los países del centro. Al respecto ver Evolución de las ideas de la CEPAL, en su web site, http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/4/13954/P13954.xml&xsl=/de/tpl/p18f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl 231 Algunos analistas del fenómeno colombiano culpan a la política económica del gobierno Gaviria de la crisis económica de finales de los noventa. La apertura de mercados –argumentan- desprotegió sectores claves como el agrícola, generó desempleo, y provocó que un millón de campesinos dejara sus cultivos poco rentables por el cultivo de coca.

111

como se indica a continuación y que trabajó del 5 de Febrero al 4 de Julio, Gaviria

proclamó en 1991 el texto definitivo de la Nueva Constitución.

Tabla 10 COMPOSICIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE 1991

ELECCIONES DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1990232

PARTIDOS ESCAÑOS PORCENTAJE DEL VOTO EN LA ASAMBLEA

Liberal 25 34.7 Alianza Democrática M19 19 26.4

Movimiento de Salvación Nacional 11 15.3 Conservador 5 6.9

Conservadores Independientes 4 5.5 Unión Cristiana 2 2.8 Unión Patriótica 2 2.8

Indígenas 2 2.8 Ejército Popular de Liberación 2 2.8 Partido Revolucionario de los

Trabajadores 1 0

Quintín Lame 1 0233 TOTAL 74 100

FUENTE: ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Políticos de América Latina, Tecnos, 1999, Madrid, Volumen 1, página 338 y DUGAS, John (comp.), La constitución de 1991: ¿Un pacto político viable?, Universidad de los Andes, Bogotá, 1993, página 47

Por primera vez en la historia del país, la constitución no fue la imposición doctrinaria

ni de la supremacía ideológica de un grupo o grupos políticos sobre otros, sino de un

pacto político apoyado democráticamente en las urnas. Aunque marcadamente liberal,

por el peso específico del Partido en ella, la Asamblea Constituyente de 1991 se

consolidó como un proceso de pluralismo sin precedentes en la historia del país, a

pesar de no vincular al proceso a las FARC o al ELN. Sin embargo, debe destacarse

igualmente que la autonomía de los constituyentes se vio afectada por dos hechos: el

ataque militar a la base principal de las FARC el día en que se votaba la convocatoria

de la Asamblea y las presiones ejercidas por los carteles de la droga para consagrar la

prohibición de la extradición de nacionales, aspectos que interfirieron de manera

negativa las deliberaciones.

232 Estas elecciones se caracterizaron por una alta abstención, que llegó al 70% y por los buenos resultados obtenidos por movimientos políticos ajenos a la dinámica bipartidista. 233 El PRT y el Quintín Lame tenían voz y no voto.

112

Tabla 11 PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL PRESENTADOS EN LA ASAMBLEA NACIONAL

CONSTITUYENTE 1991

PRESENTADOR PROYECTOS

Partido Liberal 51

AD M-19 16

MSN 34

PSC 3

Conservadores independientes 7

Unión Cristiana 3

Unión Patriótica 4

Indígenas 2

EPL 2

PRT 2

Varios 3

Gobierno Nacional 1

Consejo de Estado 1

Corte Suprema 1

Cámara de Representantes 1

TOTAL 131

FUENTE: DUGAS, John (comp.), La constitución de 1991: ¿Un pacto político viable?, Universidad de los Andes, Bogotá, 1993, página 58

Cinco fueron las áreas principales de trabajo para los constituyentes del 91: la

búsqueda de la paz, la profundización democrática, la ampliación de derechos, la

reforma de la administración pública y la modernización estatal. Igualmente, es

relevante observar, a partir de la información de la tabla anterior, que la mayoría de

los proyectos presentados por las comisiones temáticas conformadas a partir de dichos

temas, fueron iniciativa del Partido Liberal, el Movimiento de Salvación Nacional,

liderado por Álvaro Gómez Hurtado y el grupo político del M-19 recientemente

reinsertado a la vida civil.

La Constitución de 1991 consagró al país como un Estado Social de Derecho,

organizado como república unitaria, democrática, participativa y pluralista; definió la

paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; reglamentó la

participación de las minorías en el ámbito político; otorgó al Estado herramientas para

su inserción en el nuevo modelo de desarrollo económico (como la profundización del

proceso descentralizador de competencias y recursos que implicaba traslados a los

113

entes administrativos regionales y locales234) y modificó las facultades del Ejecutivo –

Presidente y Vicepresidente-, elegido por mayoría y con segunda vuelta si fuere

necesario para un período de 4 años sin derecho a ser reelegido. La Constitución

fortaleció el aparato de justicia, aunque lo mantuvo politizado y no eliminó la injerencia

del Ejecutivo sobre él, fortaleció la democracia participativa235, amplió el listado de los

derechos reconocidos y estableció nuevos mecanismos para su protección; creó la

Fiscalía General de la Nación236, la Defensoría del Pueblo237, el Consejo Superior de la

Judicatura238 y la Corte Constitucional, así como las jurisdicciones especiales para

indígenas y negritudes. Adicionalmente, debido a las presiones que sufrieron los

Constituyentes, la Nueva Carta prohibió la extradición de nacionales, lo que obligó a

rediseñar la lucha contra las drogas y a la creación de la denominada política de

sometimiento a la justicia para buscar el desmantelamiento de los carteles.

La nueva Carta, reemplazando la figura del estado de sitio, estableció la posibilidad de

que el Ejecutivo decretara el “estado de conmoción interior”, que sólo podría

extenderse por noventa días calendario, prolongables para otro período de tiempo

idéntico, son el voto favorable del Senado. Prohibió, igualmente, que basándose en

facultades derivadas de él, se sometiera a civiles a la justicia penal militar; e impidió

que durante su vigencia se suspendiera el respeto absoluto por los derechos humanos

y las libertades fundamentales. Igualmente, reglamentó el “estado de emergencia

económica”, no sólo en caso de una problemática económica inminente, sino también

por causas ecológicas o sociales, pudiendo ser declarada por treinta días calendario, y

234 Los impuestos nacionales se debían trasladar a los departamentos en una proporción creciente de 14% en 1993 a 22% en 2002. 235 Fijando para tal fin mecanismos clásicos como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, y además el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Ver Ley 134 de 1994, anexo 4. 236 El Fiscal General es elegido para períodos de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia de una terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido (Art. 249 de la Constitución de 1991). Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los supuestos infractores ante los juzgados y tribunales competentes (Art. 250, CN1991) 237 Creada dentro del Ministerio Público, pero independiente de la Procuraduría General de la Nación, tiene como función defender los derechos humanos desarrollando tres tareas principales: (1) Su promoción y divulgación; (2) la creación de condiciones que posibiliten su ejercicio; y (3) dirigir la defensoría pública 238 El primer antecedente del Consejo Superior de la Judicatura fue el Consejo Superior de la Administración de Justicia de 1970. Luego, mediante reforma constitucional de 1979, finalmente no aprobada, se proponía su creación. Sólo se creó constitucionalmente en 1991. Formado por dos salas: (1) la Administrativa, con 6 magistrados elegidos en períodos de 8 años y (2) la Jurisdiccional Disciplinaria, (de origen político por ser elegida por el Congreso a partir de ternas puestas a consideración por el Presidente) con 7 magistrados elegidos en períodos de 8 años (Art. 254, CN1991). Administra la carrera judicial, elabora las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales, examina la conducta y sanciona sus faltas, lleva el control del rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, elabora el proyecto de presupuesto de la rama judicial y dirime los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (Art. 256 CN1991)

114

por no más de noventa al año. También determinó que, a diferencia de lo establecido

en 1886, el Senado se elegiría en circunscripción nacional y no departamental239,

mientras mantenía dicha base para la Cámara, aunque reduciendo su tamaño.

Así mismo, mientras en la Constitución de 1886 se permitía que los políticos ocuparan

cargos en los tres niveles del legislativo de manera simultánea. La actual Carta Política

no lo permitía e intentó romper las prácticas clientelistas, a través del establecimiento

de inhabilidades, el control disciplinario del ausentismo, la eliminación de los auxilios

parlamentarios y de la figura de las suplencias, así como con la prohibición

constitucional del nepotismo.

Con la promulgación de la Constitución de 1991 se superó la tendencia cultural

extremadamente juridicista que impidió durante años derogar la, para entonces,

caduca Constitución de 1886. Además, en la elección del 9 de diciembre de 1990 para

definir los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, los dos partidos

tradicionales perdieron la mayoría y las urnas dieron un protagonismo relevante e

inédito al M-19, grupo guerrillero recién reinsertado a la vida civil y política, y a otras

minorías antes incapaces de expresar su visión de país.

Los partidos adquirieron rango constitucional, se consagró el derecho a fundar

movimientos políticos y a afiliarse a ellos libremente y se establecieron criterios claros

para la adquisición de personería jurídica por parte de las agrupaciones políticas240.

Quizás como consecuencia de lo anterior, el fenómeno que describe más claramente

el sistema de partidos después de la Constitución de 1991, es el faccionalismo

atomizado, que diluyó fuertemente la disciplina y la identidad de los representantes

partidistas en los movimientos electorales. La proliferación de listas en las elecciones

legislativas ha desvirtuado, en cierta medida, el concepto de la participación política

efectiva y ha sido objeto de propuestas de reforma posteriores. Este fenómeno

dispersó al Partido Liberal, debilitó electoralmente al Conservador y favoreció la

aparición de terceras fuerzas electoralmente significativas.

239 En 1886 se estableció que cada departamento tenía derecho a dos senadores, más uno adicional por cada 200.000 habitantes; y a dos representantes a la cámara más uno adicional por cada 100.000 habitantes. Los períodos eran de 4 años. 240 Desde 1944 se intentó aprobar un Proyecto de Acto Legislativo que concedía personería jurídica a los directivos de los partidos. En 1959, 1962, 1974, 1977, 1978, 1982 y 1983 se insistió en el tema sin éxito. Y sólo hasta 1985 se aprobó la Ley 58 o Estatuto Básico de los Partidos.

115

3.3.1 Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en la Constitución de 1991

Colombia es una república constitucional de régimen presidencialista. El poder

Ejecutivo está actualmente, en cabeza del hoy presidente, Álvaro Uribe Vélez, y el

actual vicepresidente, Francisco Santos, elegidos en 2002 para un período de cuatro

años. El artículo 197 de la Constitución prohíbe la reelección presidencial. Las

funciones más destacadas del presidente son el nombramiento de ministros, directores

de departamentos administrativos y de establecimientos públicos nacionales; la

dirección de la fuerza pública; la instalación y clausura de las sesiones del Congreso; el

sancionar y promulgar leyes; ejercer la potestad reglamentaria; presentar al Congreso

los proyectos de gobierno; modificar la estructura administrativa y ejercer la expresa

inspección y vigilancia en la enseñanza y la prestación de servicios públicos.

El Legislativo está conformado por un Congreso bicameral. El Senado con 102 escaños

y de distrito único nacional y la Cámara de Representantes con 163, con

circunscripciones electorales correspondientes a la división político administrativa del

país, ambos elegidos popularmente para períodos de cuatro años. Las dos cámaras

tienen la potestad de la censura ministerial y se les otorga la competencia exclusiva

para expedir códigos y leyes. Los proyectos de ley deben aprobarse por las dos

cámaras, y en caso de surgir discrepancias entre ellas, ambas integrarán comisiones

accidentales que prepararán un nuevo texto para ser considerados nuevamente en las

respectivas plenarias. Si persisten las diferencias, el proyecto se considera negado.

El poder judicial conformado por la Corte Suprema de Justicia, como máximo tribunal

de la jurisdicción ordinaria y cuyos miembros son elegidos, por la misma Corte, de las

listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura para períodos de 8 años sin

posibilidad de reelección; por el Consejo de Estado (jurisdicción contencioso

administrativa) y la Corte Constitucional, que garantiza la integridad y supremacía de la

Carta, creada para conocer la inconstitucionalidad de los actos legislativos, las leyes,

los decretos con fuerza de ley, los referendos, los plebiscitos, los actos administrativos

de carácter general y particular que señale la ley (Art. 241, CN1991). Sus nueve

miembros son elegidos por el Senado de la República de sendas ternas enviadas por la

presidencia, la Corte Suprema y el Consejo de Estado (Art. 239, CN1991).

116

La Constitución acercó la justicia a la ciudadanía, creando el recurso de queja,

mediante el cual un individuo puede recurrir directamente a la Corte Constitucional en

demanda de protección por sus derechos fundamentales; y modificando el recurso de

amparo en la acción de tutela, cuyo propósito es la protección de los derechos

fundamentales cuando no haya mecanismos jurídicos diferentes para ello, o cuando a

pesar de tenerlos, se trate de impedir que su violación produzca un efecto

irremediable.

El ejercicio de la acción de tutela, sin embargo, ha creado desde entonces un serio

problema de congestión en los despachos judiciales241, pues su tramitación es

preferente a cualquier otro proceso.

Además, aún persisten una mala distribución de los jueces en el país, pues, como

afirma Moncayo, “no corresponden proporcionalmente a la población que atienden”242;

y fuertes resistencias a las transformaciones informáticas dentro del sistema judicial

por parte de los jueces, a partir de las restricciones producto de su formación

tradicional.

Y finalmente, otro aspecto importante de las reformas constitucionales en la rama

judicial, fue la reglamentación de alternativas no judiciales a la solución pacífica de

conflictos. Se crearon las jurisdicciones especiales de paz, los centros de conciliación, la

figura del conciliador de equidad, los jueces de paz, y se otorgó a las autoridades

indígenas la capacidad de ejercer funciones jurisdiccionales de su ámbito territorial.

Todo lo anterior, con el fin de aliviar la carga laboral de los jueces de la República y

crear una cultura de resolución pacífica de conflictos en el ámbito comunitario.

3.3.2. Organización Territorial

Son entidades territoriales, según lo consagrado en la Constitución de 1991, los 32

departamentos, los 4 distritos, los 1.096 municipios y los territorios indígenas. Los

departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la

planificación y promoción del desarrollo económico y social. En cada departamento hay

una corporación administrativa de elección popular denominada la Asamblea 241 En 1992 se interpusieron 8.060 acciones de tutela, en 1993, 20.474 y en 2002, 143.888. Base de datos de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en www.ramajudicial.gov.co 242 MONCAYO, Op.Cit., página 303

117

Departamental a quien corresponde lo relativo a la política descentralizadora. Cada

departamento tiene un gobernador, elegido también por el voto popular y quien ejerce

como jefe de la administración seccional y representante legal del departamento. Es

elegido para un período de tres años sin posibilidad de reelección inmediata.

El Concejo Municipal es la corporación administrativa de cada municipio y es elegida

para períodos de tres años. El jefe de la administración local es el alcalde, elegido

también por tres años y sin posibilidad de reelección inmediata.

3.3.3 Sistema electoral en la Constitución de 1991

El sistema electoral colombiano actual es de constitución reciente, ya que es resultado

de las modificaciones incluidas en la Constitución de 1991, y de las reformas hechas en

el transcurso de estos últimos quince años, la más importantes de las cuales es la de

2003, que será brevemente comentada al final de esta investigación. Sin embargo, es

también el resultado de la interacción con varios rasgos heredados de su historia como

Estado independiente y responde a los diferentes aprendizajes generados a partir de

desarrollos históricos de siglos anteriores.

La autoridad electoral constitucional es el Consejo Nacional Electoral, compuesto por al

menos siete miembros elegidos para un período de cuatro años, de ternas elaboradas

por los partidos y movimientos con personalidad jurídica, reflejando la composición

política del Congreso243. Ejerce la inspección y vigilancia de la organización electoral,

reconoce la personalidad jurídica a partidos y movimientos, efectúa los escrutinios

generales de toda votación nacional y elige al Registrador Nacional del Estado Civil.

El voto en Colombia es universal, secreto (Art. 258, CN1991), programático (Art. 259,

CN1991)244 y directo, y se asegura el criterio proporcional de distribución de escaños

243 A partir del Acto Legislativo 001 de 2003 se reglamenta que estará compuesto por nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. 244 Su reglamentación está en la ley 131 de Mayo de 1994 y señala que los electores de los gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el cumplimiento del programa presentado al inscribirse como candidatos.

118

por el empleo del método de d’Hondt para la aplicación de los restos, o el sistema de

cociente electoral245 .

Puede elegir todo ciudadano246 y en la actualidad ya se han eliminado todas las

limitaciones por género, nivel educativo y condiciones económicas existentes para

acceder al derecho de sufragio. Para ser elegido al Senado se requiere ser colombiano

de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de 30 años de edad en la fecha de

la elección (Art. 172 CN1991). Para ser elegido a la Cámara de Representantes hay

245 El método d'Hondt toma los votos obtenidos por cada lista y les divide por uno, dos, tres, y así sucesivamente, hasta el número de escaños a repartir. Los cocientes obtenidos son ordenados de mayor a menor y los escaños son colocados para cada lista con el mayor promedio. Por ejemplo: Si tres partidos compiten por 10 escaños y el partido A obtiene 80.000 votos, el B 60.000 y el C 50.000, el número de votos por partido se divide entre uno, dos, tres, hasta diez.

lista votos 1 2 3 4 5 ... 10 A 80.000 80.000 40.000 26.667 20.000 16.000 ... 8.000 B 60.000 60.000 30.000 20.000 15.000 12.000 ... 6.000 C 50.000 50.000 25.000 16.667 12.500 10.000 ... 5.000

Al obtener los cocientes se ordenan y cada partido gana tantos escaños como cocientes entre los diez lugares obtenga. Así:

orden lista cociente 1. A 80.000 2. B 60.000 3. C 50.000 4. A 40.000 5. B 30.000 6. A 26.667 7. C 25.000 8. A 20.000 9. B 20.000 10. C 16.667 11. A 16.000 12. B 15.000 ... ... ...

Es decir, el partido A gana 4 escaños y el B y el C, 3 cada uno. Para información adicional sobre el método d´Hondt u otros métodos de distribución de escaños revisar NOHLEN, Dieter, Sistemas Electorales del Mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, páginas 129-131, o SARTORI, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Económica, México, 1994.

246 En el artículo 40 de la Constitución de 1991, se afirma que todo ciudadano puede elegir y ser elegido, participar de los mecanismos democráticos establecidos por la Constitución, formar agrupaciones políticas o participar de ellas y revocar el mandato de sus elegidos. Igualmente, en el Artículo 98, se relaciona la ciudadanía con la nacionalidad y define los 18 años como su edad de adquisición. En el Artículo 99 afirma que “la condición de ciudadano en ejercicio es condición previa indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.

119

que ser ciudadano en ejercicio y tener más de 25 años (Art. 177 CN1991). No podrán

ser elegidos a estos cargos quienes hayan sido condenados en cualquier época por

sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o

culposos; quienes hayan ejercido algún cargo público, jurisdicción o autoridad política,

civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la elección;

quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o hayan

sido sus representantes dentro de los seis meses anteriores a la elección; quienes

hayan perdido la investidura de congresista; quienes estén vinculados

matrimonialmente, por unión permanente, por tercer grado de consanguinidad o

primero de afinidad, o único civil, con funcionarios públicos; los no colombianos de

nacimiento que tengan doble nacionalidad o, finalmente, quienes estén unidos con

candidatos a elegirse la misma fecha (Art. 179 CN1991). Tampoco podrán ser elegidos

aquellos servidores públicos que hayan sido condenados por delitos contra el

patrimonio estatal (Art. 122 CN1991). La Ley 734 de 2002, conocida como el Código

Único Disciplinario, reglamenta los artículos constitucionales antes mencionados para

los cargos públicos y establece inhabilidades adicionales para reglamentar cualquier

contratación con el Estado. La Ley 617 de 2000, en ese mismo sentido, establece las

inhabilidades para ser elegido concejal (Art.40), alcalde (Art.37), gobernador (Art.30),

y diputado (Art.33), tal y como se puede apreciar en el Anexo 7 de esta investigación.

La circunscripción de elección del Senado es nacional, la de la Cámara de

Representantes es territorial247, tal como ya se ha mencionado. También se considera

el establecimiento de circunscripciones especiales para asegurar la participación de

minorías al proceso democrático248.

247 Según el Art. 176 CN1991, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá son considerados una circunscripción territorial. 248 La ley 649 de 2001 reglamentó el artículo 176, estableciendo que “habrá una circunscripción nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior”. Y que dicha “circunscripción constará de cinco curules distribuidas así: dos para las comunidades negras [de candidatos avalados por sus comunidades], una para las comunidades indígenas [para candidatos que hayan ocupado cargos de autoridad tradicional indígena], una para las minorías políticas y una para los colombianos residentes en el exterior”. Pueden acceder a una curul por la circunscripción especial para las minorías políticas, “los movimientos o partidos políticos: a) Que hubiesen presentado candidatos a la Cámara de Representantes como mínimo en un 30% de las circunscripciones territoriales; b) Que no hubiesen obtenido representantes en el Congreso Nacional, y c) Que su votación mayoritaria en un mismo departamento o circunscripción territorial sea menos del 70% de la sumatoria de su votación en todo el país. La curul corresponderá al partido o movimiento político que, cumpliendo con los requisitos, de los literales anteriores obtenga la mayor votación agregada en todo el país”.

120

El reconocimiento de estas circunscripciones electorales fue un avance significativo en

la apertura del sistema democrático colombiano, porque se reconoció oficialmente una

realidad que hasta entonces había sido invisible, jurídica y electoralmente, para

Colombia: su evidente carácter multiétnico y pluricultural.

En el caso particular indígena el acceso a diferentes posiciones legislativas y de

responsabilidad pública ha sido evidente. En las legislativas de 1998, además de los

elegidos por la circunscripción especial, los indígenas obtuvieron senadores elegidos

por circunscripción nacional y en las elecciones para alcaldías de 1994, la Alianza Social

Indígena presentó 10 candidatos y obtuvo 8 alcaldes. En 1997 fueron elegidos 152

concejales de representación indígena y 13 alcaldes, y en 2000, un indígena fue por

primera vez elegido gobernador de un departamento.

No tan exitoso, sin embargo, ha sido el caso de la circunscripción para minorías

negras. Fue utilizada por primera vez para las elecciones parlamentarias de 1994,

convirtiendo a Colombia en el único país latinoamericano cuya legislación

institucionalizaba un espacio de representación política en un cuerpo legislativo

nacional a minorías negras. Ese año, sólo el 2.35% de los votos para la Cámara de

Representantes correspondió a esta circunscripción especial y en los departamentos

con mayoría de población negra, la participación por esta vía sólo llegó al 12%249.

Hay varias razones que explican, según Agudelo, este bajo porcentaje. En primer

lugar, aunque desde la abolición definitiva de la esclavitud en 1852 y la eliminación en

1932 de la restricción del voto por analfabetismo, las minorías negras han participado

en las elecciones como un mecanismo de adaptación y reconocimiento ciudadano, las

redes clientelares tan fuertemente arraigadas en el país, incluso en departamentos de

mayoría negra como los de las costas sobre el Océano Pacífico y el Atlántico, han

impedido que el voto negro se traslade del partido liberal250 a los candidatos que

aspiran a la legislatura por la circunscripción para negritudes. La fuerza de la

adscripción al voto tradicional se ha mantenido y los movimientos étnicos no han

249 Para profundizar en la valoración sobre la circunscripción electoral especial para negritudes entre 1994 y 2001 ver: AGUDELO, Carlos Efrén, Etnicidad negra y elecciones en Colombia, “Journal of Latinamerican Anthropology”, Volumen 7, #2 , 2002, páginas 168-197 250 La población negra colombiana históricamente ha apoyado al Partido Liberal por su posición de apoyo a las libertades individuales, y por apoyar y oficializar el fin de la esclavitud en 1852. La adhesión negra al Partido Conservador, aunque poca, sólo puede ser explicada por el mantenimiento de redes clientelares y patronales entre terratenientes y empleados.

121

tenido la capacidad material de ofrecer contraprestaciones materiales al voto, lo que

les ha impedido entrar como competidores en el circuito del clientelismo. En segundo

lugar, por la inexperiencia política demostrada por los candidatos elegidos por esta

circunscripción, a la fragilidad organizativa de sus movimientos y a la debilidad de sus

programas cortoplacistas. En tercer lugar, porque no todos los sectores negros

privilegiaban la participación electoral como vía de inserción social, frente a otros

mecanismos como el fortalecimiento de las organizaciones de base. También, por la

prevalencia de algunas posiciones abstencionistas explicadas por la herencia de

militancias de izquierda o algunas experiencias electorales negativas. Además, por la

alta fragmentación del movimiento negro colombiano y su incapacidad para llegar a

consensos electorales previos. Y por último, porque en las primeras legislaturas en las

que se ha implementado la circunscripción para negritudes, el tema étnico no ocupó la

agenda de la Cámara.

Adicionalmente, es relevante observar que en Septiembre de 1996 la circunscripción

especial de negritudes fue declarada no válida por vicios de forma debidos a errores en

el trámite previo a su aprobación, y que por tanto en las elecciones de 1998 no se

implementó. En 2001, luego de ser nuevamente aplicada, fueron elegidos a pesar de

no haber hecho reivindicaciones raciales durante su campaña y apoyándose en su

fama como deportistas de alta competición, Willington Ortiz, ex futbolista, y Maria

Isabel Urrutia, levantadora de pesas, única medallista de oro olímpico en la historia del

país, quienes tampoco destacaron entre sus colegas de la Cámara. En este sentido, el

balance no ha sido tan exitoso como el de la circunscripción para las minorías

indígenas, lo que no impide valorar positivamente la creación de esta circunscripción

en cuanto mecanismo para ampliar la participación política de sectores sociales

tradicionalmente marginados.

Por otra parte, la elección presidencial se decide en Colombia por mayoría absoluta,

por lo que se prevé la segunda vuelta electoral en caso de que ningún candidato

obtenga más del 50% de los votos en la primera. Para ser elegido se debe ser

colombiano por nacimiento con más de 30 años al momento de la elección. No puede

ser elegido para serlo quien ya lo haya sido, aunque en la actualidad está debatiéndose

la posibilidad de reglamentar la reelección inmediata del cargo; o aquel que incurra en

las inhabilidades del Artículo 179 de la Constitución Nacional de 1991.

122

La inscripción electoral es automática, quedando inscritos en los registros electorales

todas aquellas personas que obtengan por primera vez su cédula de ciudadanía,

documento de identificación oficial. Por otro lado la participación en los procesos

eleccionarios es voluntaria, sin embargo, como una manera de motivar a los

ciudadanos a la participación el Estado otorga incentivos posteriores al acto

electoral251, como el acceso a medio día de descanso compensatorio dentro del mes

siguiente a la votación para los trabajadores públicos que voten, preferencia en los

mecanismos de selección de los centros de estudios superiores con financiación

estatal, derecho a rebajar en un mes el tiempo destinado al servicio militar obligatorio,

preferencias para ingresar a puestos laborales en el sector público, preferencias en

becas y subsidios de vivienda y derecho a rebajas en los pagos de matrículas en

instituciones de educación superior estatales. Para la concreción de todos estos

beneficios los electores reciben en el momento de sufragar una constancia escrita

llamada "certificado electoral" que acredita haber cumplido con dicho trámite.

Al respecto debería decirse que, en primer lugar, el desconocimiento de la existencia

de dichos estímulos por amplios sectores poblacionales disminuye drásticamente, en la

práctica, la eficacia de dicha ley. En segundo lugar, que pueden ser mucho más

convincentes para movilizar el voto de algunos sectores de la población, los

ofrecimientos de los candidatos y de sus redes clientelares. Y en tercer lugar, que los

permanentes índices de participación electoral bajos siguen demostrando tajantemente

el fracaso de dicha iniciativa legislativa.

La financiación de las campañas es pública y los gastos están limitados por ley252. Para

las elecciones presidenciales de 2002, los gastos de campaña no podían superar los

catorce mil millones de pesos colombianos, equivalentes a unos 4.3 millones de euros

para la primera vuelta electoral y 2.15 millones de euros para la segunda. Dicho

control de gastos está a cargo del Consejo Nacional Electoral. En caso de que se violen

estos parámetros, el movimiento político infractor pierde el derecho a la reposición de

251 Ver Ley 403 de 1997 (Anexo 5) 252 Título IV de la Ley 130 de 1994, anexo 2. Igualmente, el Nuevo Estatuto Básico de los Partidos obligó a los partidos a que anualmente presentaran cuentas sobre sus ingresos y egresos, especificando la parte contributiva; la constitución de un fondo especial anual por parte del Estado para financiarles; y el establecimiento del sistema de reposición para la financiación estatal.

123

gastos establecido para aquellos candidatos que alcancen el 5% de la votación en

elecciones uninominales.253

Las condiciones para la presentación de candidatos están definidas por el Título III de

la Ley 130 de 1994254, el acceso de los movimientos y partidos a los medios de

comunicación y la reglamentación sobre uso de publicidad electoral están

determinados en el Título VI de la misma Ley y han sido especificados recientemente

en la Reglamentación 035 de 2005.

Hasta 2003 el sistema electoral usado para Senado y Cámara era una lista de

representación proporcional, en la que el elector escogía una lista entera. Si la lista

tenía derecho a dos electores, de acuerdo al método d´Hondt, los primeros dos en la

lista se elegían.

Bajo la Constitución de 1886 el principal y el suplente de cada renglón con votos

suficientes era elegido. Si algún miembro decidía no atender a las sesiones

parlamentarias, su alterno le reemplazaba. La Constitución de 1991 eliminó las

suplencias y a partir de su reglamentación, si algún miembro del Senado o la Cámara

no puede asistir, es reemplazado por la primera persona en la lista que no haya

alcanzado una curul por el número de votos obtenidos previamente en la elección

respectiva.

253 El Artículo 109 de la Constitución vigente declara que “El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley. La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”. El Artículo 110 prohíbe a funcionarios públicos aportar financieramente a los movimientos, partidos o candidatos, y el 111 otorga a estas tres instancias, el derecho de usar los medios de comunicación del Estado para promover sus candidaturas. 254 “Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno. La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato. Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior”

124

Es de reconocer que uno de los grandes vacíos, y por tanto, uno de los retos

importantes de las reformas posteriores a la ley electoral colombiana es el

reconocimiento de la poca especificación que se ha hecho en la definición, tipificación y

control de los delitos electorales, lo que no debería sorprender especialmente, teniendo

en cuenta la existencia de un sistema de justicia tan poco efectivo como el descrito en

apartados anteriores.

Adicionalmente, a pesar del esfuerzo realizado por el Estado en su conjunto, la

existencia de este cuerpo de normas electorales no ha impedido que incluso, después

del gran vuelco que dio el sistema a partir de 1991, se sigan presentando flagrantes

violaciones al marco legal establecido.

El caso más llamativo, sin duda, tuvo que ver con la financiación de las presidenciales

de 1994, en la que Andrés Pastrana, entonces candidato derrotado, acusó a Ernesto

Samper, ya presidente electo, de haber permitido el ingreso de dineros del narcotráfico

a su campaña, en lo que se convirtió en la crisis institucional más profunda que ha

vivido el país desde 1991 y que se prolongó durante todo su gobierno. Adicionalmente,

en campañas posteriores se siguen produciendo situaciones violatorias de la ley de

financiación, a menor escala, en procesos para la elección de alcaldes, gobernadores, y

cuerpos legislativos a nivel nacional.

Así mismo, siguen evidenciándose presiones sobre la voluntariedad, secreto y libertad

del voto. El clientelismo sigue presente de manera significativa en los diferentes

procesos electorales, especialmente en zonas apartadas donde la presencia estatal no

es permanente, o en grupos poblacionales con pocos recursos económicos,

históricamente desinteresados por los diferentes procesos políticos, que venden su

participación a cambio de pequeñas retribuciones puntuales el día de la votación, o por

puestos en el sector público.

Por otra parte, las presiones, incluso bajo amenaza de muerte, de los movimientos

guerrilleros o las autodefensas sobre grupos de campesinos en zonas bajo su

respectivo control militar, han sido frecuentemente documentadas aún en las

elecciones más recientes255. Igualmente, han sido frecuentes las amenazas de muerte

a los alcaldes y gobernadores elegidos popularmente en dichas zonas, que en algunos

255 399 alcaldes manifestaron durante 2002 sus intenciones de renunciar, 12 fueron asesinados y 300 fueron desterrados de sus municipios. 60 concejales fueron asesinados, 6.000 fueron amenazados y 1.200 desterrados.

125

casos se han materializado y en algunos otros les ha obligado a no posesionarse, a

declinar sus intenciones electorales, a modificar su programa para ajustarlo a las

necesidades de quienes presionan o a dejar el cargo repentinamente.

En general, la configuración de este nuevo marco electoral debe valorarse como

potencialmente positivo, porque amplió las posibilidades de participación política,

porque definió estrategias para luchar contra el bipartidismo sectario, la exclusión, y la

corrupción. Sin embargo, sigue habiendo vacíos jurídicos, como por ejemplo, la falta de

tipificación de delitos electorales; obstáculos políticos, como la alta fragmentación

partidista en el Congreso, la supremacía del Ejecutivo frente a los demás poderes, el

arraigado clientelismo y una cultura política excluyente, aún en transición, que

incentiva el personalismo extremo256.

Las próximas reformas deberían proponer la abolición del voto secreto en el Senado,

para garantizar la transparencia legislativa y atacar la corrupción parlamentaria; la

256 Una comisión de consultores internacionales contratada por el gobierno de Andrés Pastrana, compuesta por Arturo Valenzuela, Joseph Colomer (sic), Arend Lijphart y Matthew Shugart concluyó en Reforma Política. Un propósito de nación. Memorias, Ministerio del Interior, Bogotá, Serie Documentos # 17, 1999, página 237, que “el sistema electoral en Colombia es el más personalista del mundo”. El número de listas inscritas para Senado y Cámara aumentó drásticamente entre 1958 y 2002, especialmente a partir de 1991, tal y como demuestra la siguiente tabla:

Tabla 12 Listas inscritas para Senado y Cámara (1958-2002)

Año Senado Cámara 1958 67 83 1960 - 113 1962 97 143 1964 - 192 1966 147 215 1968 - 221 1970 206 316 1974 176 253 1978 210 308 1982 225 343 1986 202 330 1990 213 351 1991 143 486 1994 251 628 1998 319 692 2002 322 883

FUENTE: Registraduría Nacional del Estado Civil Lo anterior tiene consecuencias políticas importantes: Elimina la posibilidad de que existan bancadas políticas unificadas y fuertes en el Legislativo, actuando en detrimento de la disciplina partidista, desgasta políticamente al Ejecutivo en negociaciones complejas para impulsar la aprobación de leyes, permite la llegada al Congreso de suplentes no elegidos que cumplen funciones legislativas por sustitución negociada con los jefes de lista y, por último, en el debate legislativo los intereses regionales y personalistas son privilegiados frente a las causas nacionales generales.

126

eliminación de la reelección para alcaldes y gobernadores, para dar sentido al voto

programático y permitir a los funcionarios elegidos democráticamente presentar y

cumplir programas de gobierno menos retóricos, con una mirada de más largo plazo; y

la mejora de herramientas de control interno por parte de los partidos políticos para

evitar la multiplicación de candidaturas y listas, garantizando un mínimo de disciplina

en sus filas y permitiéndoles recobrar parte de la legitimidad perdida, mediante la

creación de incentivos para la cohesión interna.

Aún reconociendo lo anterior, hay razones para creer que se ha dado un paso adelante

en muchos frentes y que la Constitución de 1991 y el sistema electoral que allí se

consagra, puedan ser potencialmente útiles para modificar el curso histórico del actual

conflicto armado.

127

3.4 1994-2002: Samper y Pastrana. El conflicto armado en el nuevo siglo

Con este marco jurídico fue elegido presidente en Julio de 1994 el liberal Ernesto

Samper, alcanzando el 45.3% de los votos en la primera vuelta y el 50.57% en la

segunda. Durante su campaña dejó claro que reemplazaría el modelo implementado

por presidentes anteriores de oficializar los procesos de paz mediante responsables

políticos de nivel presidencial asesorados por grupos de expertos. Volvió a considerar a

las guerrillas como adversario político y definió una agenda amplia para iniciar las

conversaciones con los insurgentes que se mantenían al margen de la ley, proponiendo

conversaciones sin un cese al fuego previo, y promoviendo la potenciación de la

participación civil en el conflicto.

Pero la política de paz del gobierno Samper, así como muchas otras de sus promesas

electorales, quedó relegada cuando se destapó el escándalo de la narcofinanciación de

su campaña. El candidato perdedor, Andrés Pastrana, que se había presentado como

conservador, aunque avalado por un movimiento suprapartidista, acusó públicamente

a Samper de haber recibido hasta seis millones de dólares del narcotráfico durante su

carrera hacia el Palacio de Nariño. Como consecuencia, el presidente y su gobierno

debieron concentrar todas sus acciones para mantenerse en el poder. La sociedad

civil257 dejó de ser un interlocutor comprometido en el proceso de paz y criticó

abiertamente al primer mandatario. Incluso las FARC y el ELN, que había aumentado

significativamente su presencia en el territorio nacional con respecto al período entre

1985 y 2002, tal y como se puede verificar en los mapas siguientes, manifestaron que

el gobierno era ilegítimo y que no continuarían conversaciones de paz con sus

257 El concepto de sociedad civil se empezó a aplicar en América Latina en el período de transición a la democracia durante la década de 1970. El surgimiento de este concepto está ligado a la crisis del Estado y de los partidos políticos. Entenderé la sociedad civil como una esfera organizada de la vida social, intermedia entre el Estado y la familia, la empresa y la comunidad, en la que actores colectivos autoorganizados sin pretensión de llegar al poder expresan sus intereses, sus valores y sus identidades, dentro de un marco legal, efectuando sus demandas, planteadas como fines públicos, al Estado. Las funciones de la sociedad civil pueden ser resumidas así: (1) planteamiento de demandas y formulación de iniciativas; (2) representación y agregación de intereses de grupos sociales específicos; (3) movilización de diferentes actores sociales en torno a temas clave predefinidos; y (4) regulación y monitoreo del desempeño estatal. En ese sentido autores como Linz y Stepan consideran una sociedad civil autoorganizada, activa pluralista y autónoma como una de las cinco condiciones de una democracia consolidada, junto con una sociedad económica constituida por las instituciones directamente vinculadas al mercado, a una sociedad política, un aparato estatal y una estructura legal. Sobre el tema se pueden consultar HENGSTENBERGER, Peter, KOHUT, Karl y MAIHOLD, Günther (eds), Sociedad civil en América Latina: representación de intereses y gobernabilidad, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1999; LINZ, Juan y STEPAN, Alfred, Problems of democratic transition and consolidation, Johns Hopkins University, Baltimore, 1996; y HALL, John A. (ed), Civil Society. Theory, History, Comparison, McGill University, Canadá, 1995.

128

representantes. A pesar de que Samper fue exculpado por el Congreso en 1996258, su

legitimidad fue cuestionada desde Colombia y el exterior hasta el mismo día en que

dejó la presidencia el 7 de Agosto de 1998.

Mapa 6 Acciones violentas ELN 1985-1994259

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 57. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 9 acciones violentas / Entre 10 y 26 / Entre 27 y 58 / Entre 59 y 141. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994.

258 La plenaria de la Cámara de Representantes absolvió de toda responsabilidad política y penal a Samper por 111 votos a 43. 259 El ELN se asentó históricamente en los departamentos de Santander, Norte de Santander, Arauca Antioquia y el sur de Bolívar. En la última década ha avanzado hacia el sur, ejecutando acciones militares en los departamentos del Eje Cafetero (Caldas, Risaralda, Quindío) y los de Cauca, Valle del Cauca y Nariño, tal y como se puede observar en los tres mapas a continuación.

129

Mapa 7 Acciones violentas ELN 1995 –2002

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 58. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 10 acciones violentas / Entre 11 y 33 / Entre 34 y 128 / Entre 129 y 230. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002.

130

Mapa 8 Presencia ELN en municipios en 1999 y cultivos de coca

FUENTE: Ministro de Defensa Nacional-Colombia: Reporte Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional, 2000. www.mindefensa.gov.co/informacion%20publica/informe_anual_ddhh_ingles.zip

Las FARC propusieron entonces la participación de la sociedad civil y una asamblea

constituyente para reanudar los diálogos y el ELN mostró interés en llegar a acuerdos

sobre la base del respeto por el Derecho Internacional Humanitario, pero la

inestabilidad política del gobierno y la polarización de la sociedad en torno al escándalo

no permitió lograr avances significativos. Las FARC, aprovechando dicha coyuntura,

131

aumentaron sus ingresos hasta más de U$600 millones por año260 y utilizaron las

plantaciones de coca para proveer una base social al movimiento, hecho que se hizo

evidente en 1996, cuando 100.000 cultivadores, liderados por guerrilleros infiltrados,

llevaron a cabo protestas masivas contra los programas de erradicación de cultivos.

Igualmente, entre 1986 y 1996 las FARC crecieron de 3.600 hombres y 32 frentes a

17.000 hombres y 60 frentes, llegando a estar presentes en el 40% del territorio

colombiano y en el 60% de los municipios del país261, tal y como se puede verificar en

los siguientes mapas.

Mapa 9

Distribución espacial acciones violentas FARC 1985-1994

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 54. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 5 acciones violentas / Entre 6 y 15 / Entre 16 y 33 / Entre 34 y 37. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994.

260 PARDO, Op.Cit., página 70 261 Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf

132

Mapa 10 Distribución espacial acciones violentas FARC 1995-2002

FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 55. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Número de acciones violentas: Entre 1 y 10 acciones violentas / Entre 11 y 29 / Entre 30 y 60 / Entre 61 y 136. (b) Año con mayor ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002.

133

El panorama era desesperanzador. Un gobierno ampliamente cuestionado, una

sociedad civil desarticulada262, y unos movimientos guerrilleros que, a través de

operaciones militares de gran magnitud y aprovechando la debilidad del Estado,

ganaban terreno y debilitaban a las Fuerzas Armadas.

Además, en el campo internacional, las relaciones de Colombia con su principal socio

comercial atravesaron los puntos más críticos del último siglo. Estados Unidos comenzó

a visualizar la posibilidad de una democracia delictiva en el país y le caracterizó

internacionalmente como una narcodemocracia, mientras criticaba duramente las

violaciones de los derechos humanos perpetradas por el Ejército Nacional y los

paramilitares. Washington comenzó a practicar una estrategia diplomática selectiva

que privilegiaba contactos con la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el

Departamento Administrativo de Seguridad, en detrimento de aquellos con los

ministros del gabinete y el círculo más cercano al presidente. Igualmente, descertificó

a Colombia dos veces263, lo que deslegitimó aún más al gobierno y a las Fuerzas

262 La sociedad civil colombiana se ha configurado como una esfera desarticulada. Algunas Organizaciones No Gubernamentales han defendido intereses particularistas, a través de demandas dispersas y poco procesadas, que obedecen en muchos casos a intereses lucrativos, lo que ha determinado su relativa debilidad como herramienta de reivindicación de intereses públicos. Quizás el mayor logro alcanzado durante la década de los noventa fue la convocatoria del Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad, promovido por REDEPAZ, País Libre, UNICEF, UNESCO y más de cien entidades adicionales, que consistió en incluir en la elección del 26 de octubre de 1997, para alcaldes, gobernadores y entes locales, un voto contra la guerra y a favor de la paz, consagrada como derecho en el artículo 22 de la Constitución Nacional. Ideado como un voto de presión hacia los grupos armados y el gobierno, sin ningún valor legal o político vinculante, el Mandato fue apoyado finalmente por casi diez millones de colombianos, 2.700.000 de los cuales eran menores de edad, la votación más alta registrada en el país por candidato o propuesta alguna. El texto del voto decía textualmente: “VOTO POR LA PAZ, LA VIDA Y LA LIBERTAD. Me comprometo a ser constructor de Paz y Justicia Social, a proteger la vida y a rechazar toda acción violenta y acojo el Mandato de los niños por la Paz. Exijo a los actores del conflicto armado: NO MAS GUERRA, resuelvan pacíficamente el conflicto armado. NO MAS ATROCIDADES, respeten el Derecho Internacional Humanitario. No vinculen menores de 18 años a la guerra. No asesinen. No secuestren personas. No desaparezcan personas. No ataquen a la población ni la desplacen por la fuerza. No vinculen civiles al conflicto armado”.

263 El proceso de certificación, consagrado en el Acta de Asistencia Extranjera de 1986 (modificando la Sesión 490 de la Foreign Assistance Act de 1961), aprobada por el Congreso de Estados Unidos, constituye un instrumento de política exterior que permite a ese país decidir unilateralmente si países productores o comercializadores de droga han cooperado de manera efectiva con sus esfuerzos antinarcóticos. En la práctica, es una herramienta que exige al presidente enviar al Congreso, cada marzo, un listado de aquellos países que determine sean los mayores productores o comercializadores de narcóticos y evaluar si cumplen o no con la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas de 1988 que, en general, requiere que los firmantes tomen medidas legales para prohibir e imponer castigos a toda forma de producción y tráfico de drogas ilícitas y lavado de dinero; que controlen las sustancias químicas que pueden usarse para elaborar drogas ilícitas, y que cooperen con los esfuerzos internacionales emprendidos con estos fines. Para evaluar el desempeño de cada país, la ley de Estados Unidos exige que se tomen en cuenta las medidas de los países extranjeros en cuanto a los siguientes asuntos: cultivo, producción, distribución, venta, transporte, y financiamiento ilícitos; lavado de dinero; confiscación de bienes; extradición; ayuda legal mutua; cooperación en cuestiones de aplicación de la ley y de tránsito; control de químicos precursores; y reducción de la demanda. Los países pueden ser plenamente certificados, caso en el que toda la ayuda se

134

Armadas, profundizó la crisis económica, generó fuertes resentimientos frente a los

mantiene; descertificados, lo que elimina ayudas pactadas en campos específicos; o certificados por interés nacional vital, como Colombia en 1998, caso en el que no se eliminan las ayudas, pero se advierte sobre las falencias en la lucha antinarcóticos. Entre los tipos de ayuda que resultan afectados están las ventas y el financiamiento de conformidad con la Ley de Control de Exportación de Armas, la ayuda no alimentaria de acuerdo con la Ley Pública 480, el financiamiento por conducto del Banco de Importación y Exportación, y la mayor parte de la ayuda exterior, a excepción de determinado tipo de ayuda humanitaria y de la lucha contra el narcotráfico. El presidente tiene también la opción de imponer sanciones comerciales y de otro tipo a los países no certificados. Este proceso descalificó en 1996 y 1997 a Colombia como socio en la lucha contra las drogas y le colocó junto a países como Afganistán, Burma, Irán, Siria y Nigeria, también descertificados en esos años. Este proceso se modificó como resultado de la Foreign Relations Authorization Act, 2002-2003. Se estableció, a partir de entonces, una revisión del proceso en el mes de septiembre de cada año para reevaluar a los países de la lista. En el documento explicativo sobre la descertificación a Colombia en 1997, se afirma que “En 1996, así como en los años anteriores, Colombia continuó siendo el principal productor y distribuidor de cocaína del mundo, y una fuente considerable de heroína y de marihuana. En el mismo año, el cultivo de coca en el país aumentó aproximadamente un 30%. En 1996, como en 1995, el gobierno colombiano alcanzó logros limitados en cuanto a la penetrante corrupción relacionada con las drogas que lo aqueja. En un proceso que solamente puede ser descrito como defectuoso, el Presidente Samper fue exonerado de cargos de corrupción por parte del Congreso colombiano. Además, Samper permaneció renuente a confrontar a fondo los intereses del narcotráfico que contribuyeron sustancialmente a su campaña presidencial. El Presidente Samper se comprometió a impulsar leyes de penas más estrictas en 1994. No obstante, en 1996 sólo hubo progreso limitado en cuanto a la aprobación por parte del Congreso de leyes que aumentaran las sentencias para narcotraficantes y lavadores de dinero. Como obvia consecuencia, los hermanos Rodríguez Orejuela, célebres líderes del cartel de Cali, recibieron sentencias muy leves y en nada equiparables a sus crímenes. El gobierno colombiano no dio respuesta a la solicitud de extradición de cuatro "capos" del narcotráfico por parte del gobierno de Estados Unidos y durante la mayor parte del año, no hizo nada sobre la información provista por Estados Unidos sobre las operaciones que los narcotraficantes continuaban realizando desde la cárcel. Igualmente perturbadora fue la promoción y pública alabanza, por parte de Samper, de un general de las fuerzas armadas involucrado con las drogas, actitud que refuerza la preocupación del gobierno de Estados Unidos en cuanto a la credibilidad de su compromiso con un serio control de los narcóticos en Colombia. En el terreno de la erradicación, la fuerte oposición del gobierno colombiano a ensayar más de un herbicida granular, en un esfuerzo por reemplazar herbicidas líquidos menos efectivos, es especialmente problemática a la luz de la significativa expansión de los cultivos de coca. Del lado positivo, el trabajo serio de la Policía Nacional de Colombia (PNC) y de ciertos elementos de las Fuerzas Militares en la confrontación del narcotráfico debe ser resaltado. La decisión del gobierno de incrementar la erradicación de la coca y el opio fue acometida con determinación por parte de la PNC, a pesar de retos significativos incluyendo amenazas físicas y carencia de recursos adecuados. En este sentido, la creciente cooperación de las Fuerzas Armadas con la PNC en cuanto a la erradicación de cultivos ilícitos fue alentadora para el gobierno de Estados Unidos. La PNC y las Fuerzas Militares también trabajaron de cerca para combatir las demostraciones públicas en contra de la erradicación, patrocinadas por los narcos y la guerrilla. Existen indicios de que miembros del gabinete recientemente nombrados están comprometidos en adelantar importantes objetivos contra el narcotráfico. Un logro digno de mencionar, impulsado por el sector privado, fue la presión sobre el Congreso para que aprobara la ley de extinción de dominio con retroactividad. Sin embargo, la constitucionalidad de esta ley ya está siendo cuestionada por aquellos que se verían afectados por su implementación. El 19 de febrero de 1997, en un esfuerzo de última hora, el Congreso colombiano aprobó legislación relativa al aumento de penas para narcotraficantes y lavadores de dinero. En noviembre se logró un acuerdo bilateral para agilizar los procedimientos de abordaje a naves, y el 20 de febrero de 1997, se firmó un acuerdo marítimo. La PNC y el Fiscal General continuaron sus esfuerzos contra la corrupción a través del despido de policías corruptos, y adelantando investigaciones contra la corrupción oficial. Sin embargo, sin un liderazgo determinado y comprometido, inaplazables reformas legales, y un contexto político de apoyo, los éxitos legítimos de la PNC y de otras entidades se verán frustrados. El progreso observado en algunas áreas es prometedor en cuanto a los esfuerzos serios para controlar las drogas en Colombia en el futuro. Sin embargo, debido a los altos niveles de corrupción, el tratamiento privilegiado otorgado a los principales narcotraficantes actualmente en la cárcel, la levedad de sus sentencias, y la continuada renuencia del gobierno de Colombia en cuanto a la extradición, el gobierno de Estados Unidos no puede certificar que Colombia esté cooperando plenamente con Estados Unidos en el control de las drogas, o que haya tomado acciones adecuadas por sí sola para lograr los objetivos y metas de la Convención de las Naciones Unidas de 1988. Washington, DC, 28 de febrero de 1997”. Ver el texto completo en http://bogota.usembassy.gov/wwwsdexp.shtml

135

Estados Unidos y empeoró la imagen internacional del país. También, mediante una

medida que generó indignación en el alto gobierno y profundizó la crisis política,

Estados Unidos retiró la visa de ingreso a su país a Ernesto Samper argumentando que

“la Sección 212(a) (2) (C) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad [determinaba] que

no exista un derecho a recibir visa cuando [había] razones para creer que el individuo

ha ayudado o encubierto a sabiendas tráfico de narcóticos ilegales. Basado en toda la

información disponible, Estados Unidos [determinó] que el presidente Samper no

[reunía] los requisitos para obtener una visa de visitante norteamericana, de

conformidad con esta cláusula”264.

En cuanto al sistema político, tres fueron los proyectos de reforma política presentados

y rechazados durante su gobierno. Samper creó, mediante decreto número 763 del 9

de mayo de 1995, la Comisión para el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos,

cuya tarea era la de realizar un diagnóstico sobre su situación y proponer las

modificaciones pertinentes para su modernización. Basándose en sus propuestas, el

gobierno redactó un Proyecto de Ley sobre Financiación de Campañas Electorales, un

Proyecto de Acto Legislativo y un Estatuto de la Oposición265; propuso normas para

evitar la doble militancia y el abuso de avales266 y para promover la democracia interna

de los partidos. Planteó también la necesidad de reemplazar la Contraloría General por

un tribunal de cuentas, la obligatoriedad del voto, la eliminación de la vicepresidencia,

y la ampliación a cuatro años del período de alcaldes y gobernadores.

Durante este período Colombia pasó a ser considerado como un país disfuncional en el

contexto internacional a pesar de los logros alcanzados por el gobierno Samper en

contra del narcotráfico: capturó y encarceló a los capos del cartel de Cali, diseñó y

264 En comunicado oficial del vocero presidencial Nicholas Burns, traducido y publicado en http://bogota.usembassy.gov/wwwsesvi.shtml, del 11 de julio de 1996. 265 En Memoria de Trabajo de la Comisión para el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos, Ministerio del Interior, Bogotá, 1996 266 El abuso en la emisión de avales es una de las principales causas del personalismo del sistema electoral colombiano, y consiste en la práctica común de la autoproclamación de candidatos a las diferentes elecciones y la emisión, prácticamente automática e indiscriminada de avales por parte de partidos o movimientos políticos. Este fenómeno característico de la cultura política colombiana posterior a 1991 ha dado pie a la aparición de lo que se ha llamado “partidos de alquiler”, es decir, aquellos que para figurar electoralmente acogen todo tipo de candidatos sin establecerles barreras de entrada y exigencias programáticas. Al respecto, en PIZARRO, Eduardo, Atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales, Working Paper #292, Universidad de Notre Dame, en www.nd.edu/~kellogg/WPS/292.pdf , se dice que antes los partidos seleccionaban a sus candidatos y que ahora son ellos quienes seleccionan su partido. Y el mismo autor en PIZARRO, Eduardo y PACHANO, Simón, Atomización y regionalización partidsta: Colombia y Ecuador, Universidad de Notre Dame, en www.nd.edu/~kellogg/pdfs/pizapach.pdf , página 7, dice que, el proceso de selección de candidatos “no se democratizó [en Colombia], se desvertebró. [y que hoy] no existe una selección desde arriba, ni una selección democrática. No existe una selección del todo”

136

ejecutó procesos de erradicación masiva de cultivos ilícitos, aprobó las leyes de

extinción de dominio de los bienes producto de enriquecimiento ilícito, de aumento de

penas y de lavado de activos, y por último, presentó al Congreso una propuesta de

reforma constitucional para reintroducir la extradición de nacionales prohibida en el

artículo 35 de la Constitución del 91.

La captura de los jefes de los carteles terminó por alejar el narcotráfico de las grandes

ciudades y trasladarlo a regiones remotas de las selvas colombianas determinando la

aparición de nuevos núcleos productores y distribuidores dispersos, aliados con grupos

guerrilleros y paramilitares.

Al final del cuatrienio, Colombia era percibida como un país atrapado entre la barbarie

y la retórica vacía de una clase política corrupta, y donde varios factores de

desestabilización interactuaban simultáneamente, poniendo en jaque la estabilidad

regional: drogas, guerrilla, paramilitares, violación de derechos humanos, corrupción

generalizada267, una alta tasa de criminalidad268, depredación ambiental, ineficiencia

estatal, un sistema de justicia inoperante, impunidad, clientelismo, una modernización

estatal a medias, unas fuerzas armadas ineficientes, grave crisis económica y alta

deslegitimación estatal.

Andrés Pastrana Arango, hijo del expresidente Misael Pastrana Borrero, ganó las

elecciones en segunda vuelta por uno de los menores márgenes en toda la historia

colombiana269, aunque superando por primera vez en la historia nacional el listón de

los seis millones de votos para el candidato presidencial ganador. Horacio Serpa Uribe,

liberal, ex ministro de Gobierno de Samper y su mayor apoyo político durante los

cuatro años de presidencia, fue derrotado en medio de un ambiente político totalmente

polarizado en una campaña que fue considerada como una maratón de consignas

pacificadoras y de contactos superficiales con las guerrillas.

267 Estadísticas de los organismos de control colombianos señalan que entre 1.994 y 1.998 de las arcas del Estado desaparecieron U$4.800 millones. Ver Diario Vanguardia Liberal, “$2.700 millones diarios nos cuesta la corrupción”, 19 de marzo de 2001, www.vanguardia.com . 268 Sólo en 1995, 25.000 homicidios fueron reportados. Ver www.igc.org/colhrnet/timeline.htm. El índice de criminalidad en Colombia es diez veces mayor que en Estados Unidos y tiene la tasa de secuestros más alta del mundo. Ver ROTHER, Larry, Weave of Drugs and Strife in Colombia en Newsweek, 21 de abril de 2000, www.newsweek.com 269 Pastrana, ahora como candidato de una amplia coalición de conservadores y liberales disidentes obtuvo en la segunda vuelta el 50.39% de la votación, mientras Horacio Serpa, candidato del Partido Liberal Colombiano, el 46.53%

137

Paradójicamente, en estas elecciones, a pesar de que el conservatismo fue minoritario

electoralmente, los votos de Pastrana en la primera vuelta, y los de Noemí Sanín, que

se presentó como candidata independiente, pero históricamente conservadora,

sumaron más de un 60%.

El país que encontró Pastrana estaba sumido en una profunda crisis económica y

política. En 1999 la economía se contrajo en un 4.3% y el desempleo alcanzó el 15%.

Durante sus primeros dos años de gobierno se reportaron casi 6.000 secuestros, 3.700

de ellos en el año 2000270 , año en el cual se produjeron en Colombia 500 toneladas de

cocaína, equivalentes al 90% de la producción mundial del alcaloide271.

Durante su campaña electoral Pastrana prometió iniciar las negociaciones de paz con

las FARC y avanzar en el proceso que había iniciado Samper con el ELN, recuperar el

prestigio internacional perdido, mediante una estrategia denominada “La Diplomacia

por la Paz”, castigar severamente la corrupción administrativa que había caracterizado

al gobierno anterior y luchar decididamente contra el narcotráfico.

El proceso de paz fue planteado por Pastrana como una alianza estratégica contra el

narcotráfico, la corrupción y la violación de derechos humanos, apoyada por acciones

en las áreas de seguridad y de defensa, y un plan de desarrollo que generara empleo y

redujera las inequidades en la distribución del ingreso. Sus pilares fueron planteados

durante la campaña presidencial: en primer lugar, la estrategia se basaba en adelantar

negociaciones sistemáticas con los alzados en armas, combinadas con un proceso de

reconciliación nacional. Igualmente, consideraba el lanzamiento de una nueva visión

participativa de desarrollo –el Plan Colombia- que se apoyaría en el Fondo de

Inversiones para la Paz, en los Bonos de la Paz, los aportes internacionales y en

créditos especiales, incluyendo objetivos como la protección incondicional de los

Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la reforma política y del

Estado, un cambio de la estructura económica y social del país, la protección del medio

ambiente, la lucha frontal contra los grupos de autodefensa, el fortalecimiento de la

270 Entre 1995-2000 se reportaron 12.539 secuestros, 7.447 con fines económicos. 1.006 niños fueron retenidos y 596 de los plagiados murieron en cautiverio. La tercera parte de los secuestros fueron realizados por las FARC. Ver “En los últimos años se han presentado 12.539 secuestros, un plagio cada dos horas en el 2000”, www.eltiempo.com.co , El Tiempo, 22 de Febrero 2001, Santa Fe de Bogotá. 271 ROTHER, Op.Cit.

138

justicia y la lucha contra la corrupción, mientras avanzaba en un proceso de reforma

agraria.

El Plan Colombia, presentado por Pastrana en Diciembre de 1998, cuya segunda y

tercera versiones fueron hechas públicas el 5 de Junio y el 16 de Septiembre de 1999

respectivamente, fue diseñado como un paquete global de recursos económicos que

provendrían en un 53,4% de Colombia y que serían completados con aportaciones de

Organismos Internacionales, Estados Unidos, Europa y otros países. El 11 de Enero de

2000 la administración Clinton propuso al Congreso un paquete de asistencia para

Colombia por un total de 1.273 millones de dólares durante dos años y en Junio 22,

después de algunas modificaciones a la propuesta, el Senado de Estados Unidos lo

aprobó por 95 a 4 votos272, condicionándolo a un mayor compromiso del gobierno

colombiano para luchar contra la violación de los Derechos Humanos.

El Plan Colombia se convirtió en el mayor paquete de ayudas económicas que Estados

Unidos ofrecía a Latinoamérica en toda su historia273. Pero este era sólo una parte de

la ayuda económica que Pastrana y su gobierno pretendían recolectar para apoyar el

proceso de paz en el país. El presidente manifestó que pretendía combinar la ayuda

norteamericana con 4.000 millones de dólares de la Unión Europea y algunos

préstamos de organizaciones internacionales para completar un gran paquete de 7.500

millones de dólares que le permitiera desarrollar su estrategia de paz.

El aporte norteamericano fue destinado, en su primera etapa, a entrenamiento e

inteligencia militar, envío de material bélico (especialmente helicópteros), y apoyo a la

política de fumigación de cultivos ilícitos274, lo que generó bastantes críticas al interior

272 En el proyecto S2522 del Senado de Estados Unidos se incluyó casi el 90% de los componentes del Plan Colombia. Lo referente a entrenamiento militar y mejoramiento de la capacidad aérea se incluyó en la Ley S2521 de apropiaciones de construcciones militares, aprobada el 18 de mayo de 2000. Para consultar el proyecto S2522 “Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, 2001” ver http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c106:1:./temp/~c1065sobqO:e185195:. Para ver detalles de la votación respectiva remitirse a la página del Senado de Estados Unidos en: http://www.senate.gov/legislative/LIS/roll_call_lists/roll_call_vote_cfm.cfm?congress=106&session=2&vote=00141 273 La ayuda económica norteamericana era en 2002, 3.500% mayor que en 1994, lo que convirtió a Colombia en el mayor receptor de este tipo de ayudas en el mundo después de Israel y Egipto. 274 Uno de los temas que dominaron el debate público sobre el Plan, en Colombia, Estados Unidos y los países del Área Andina, fue el de las fumigaciones y el proceso de erradicación de cultivos de coca y amapola en el sur de Colombia. En primer lugar, porque la utilización del glifosato generaba efectos medioambientales, sanitarios y sociales nocivos. En segundo lugar, porque se detectaron irregularidades en el programa gubernamental de sustitución de cultivos que prometía a los campesinos que aceptaran dejar de plantar coca o amapola, algunos beneficios económicos. También, porque según denuncias de la Defensoría del Pueblo, el proceso de fumigación había destruido zonas de cultivos lícitos y de otros

139

del país y generó fuertes reacciones de los gobiernos vecinos, que reclamaban una

solución no militar al conflicto colombiano por temor a que se extendiera a sus países.

Y fue allí donde el Plan Colombia evidenció sus mayores falencias como herramienta de

pacificación. En la medida en que no fue fruto de un proceso amplio de deliberación

nacional que incluyera diversos actores institucionales275, y en la medida en que fue

ideado como una estrategia antinarcóticos, dejó a un lado la mayoría de las variables

que interactúan en Colombia para configurar la complejidad actual de ese conflicto

armado que pretendió ayudar a mitigar.

Por su parte, la Unión Europea evidenció sus dudas sobre el Plan y el 1 Febrero de

2001 el Parlamento votó, por 474 votos a favor y uno en contra, rechazarlo debido a

las preocupaciones que existían en términos de violación de derechos humanos276.

proyectos alternativos de desarrollo en la región. Y por último, por el efecto de desplazar las áreas de cultivo de un departamento a otro, o incluso más allá de las fronteras nacionales. Al respecto es relevante que en 1999 los tres departamentos donde más coca se cultivó fueron Putumayo, Guaviare y Caquetá, y en 2003 Nariño, Guaviare y Meta. Durante esos cuatro años el área cultivada, aunque disminuyó en el total nacional, se desplazó claramente a Nariño, Vichada, Guainía y el Amazonas, tal y como se observa en la siguiente tabla.

Tabla 13 Cultivos de coca en Colombia (1999-2003)

En hectáreas

Departamento Área 1999

% Área 2000

% Área 2001

% Área 2002

% Área 2003

%

Amazonas - - - - 532 0,3 784 0.7 625 0.7 Caquetá 23.718 14,8 26.603 16,2 14.515 10 8.412 8,2 7.230 8,3 Guainía - - 852 0.5 1.318 0.9 749 0.7 726 0.8 Guaviare 28.435 17,8 17.619 10,7 25.552 17,6 27.381 26,8 16.163 18,7 Meta 11.383 7,1 11.123 6,8 11.425 7,8 9.222 9 12.814 14,8 Nariño 3.959 2,4 9.343 5,7 7.494 5,1 15.131 14,8 17.628 20,4

Putumayo 58.297 36,4 66.022 40,4 47.119 32,5 13.725 13,4 7.559 8,7 Vichada - - 4.934 3 9.165 6,3 4.910 4,8 3.819 4,4

Total Nacional 160.120 100 163.289 100 144.806 100 102.071 100 86.340 100 FUENTE: Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos, Departamento de Estado-Estados Unidos de América y UNODC. Observatorio de Drogas, República de Colombia en http://odc.dne.gov.co/siodc/presentacion/estadisticas.jsp En total, entre 1994 y 2003, fueron erradicadas en Colombia, según datos de la Auditoría Ambiental de la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Policía Antinarcóticos de Colombia, 52.133 hectáreas de amapola (de las cuales el 89% fueron por erradicación aérea y el 11% manual) y 638.397 hectáreas de coca (el 96% por vía aérea y el 4% manualmente). Ver Observatorio de Drogas, República de Colombia en http://odc.dne.gov.co/siodc/presentacion/estadisticas.jsp 275 La única versión, de las cuatro conocidas del Plan Colombia, que fue sometida a consideración de la opinión pública, fue la primera. Además, como parte del Plan de Desarrollo del gobierno Pastrana fue también discutida y aprobada en el Congreso colombiano, aunque posteriormente declarada inexequible por la Corte Constitucional. Las otras tres versiones ni pasaron por el Senado, ni se sometieron a la opinión pública ni formaron parte de las discusiones de paz con las FARC. 276 La Comisión de Desarrollo y Cooperación del Parlamento Europeo debatió ante el Consejo en las sesiones del 31 el tema de el proceso de paz en Colombia y aprobó la Resolución del Parlamento Europeo sobre el Plan Colombia y el apoyo al proceso de paz en Colombia (B5-0087/2001). Ver

140

Desde entonces, el gobierno colombiano ha mantenido permanentes negociaciones

con países europeos para diseñar un paquete de ayuda económica que tuviera como

objetivo apoyar el desarrollo de programas sociales en educación, salud y generación

de empleo.

El gobierno de George W. Bush propuso, por su parte, la Iniciativa Regional Andina,

para apoyar la lucha antidrogas, entendida como una estrategia similar al Plan

Colombia, pero en forma de asignación presupuestaria anual, a través de la cual se

han invertido 180 millones de dólares en la subregión. Su énfasis no era precisamente

la búsqueda de una solución pacífica al conflicto colombiano, y sólo después de los

ataques del 11 de Septiembre el gobierno norteamericano empezó a considerar la

posibilidad de ampliar su alcance277.

La primera acción del gobierno Pastrana para desarrollar su estrategia de paz fue la

creación por ley de la denominada “zona de distensión” y la suspensión de las órdenes

de captura en contra de los líderes subversivos con el fin de avanzar en las

http://europa.eu.int/eur-lex/pri/es/oj/dat/2001/c_267/c_26720010921es00750078.pdf . En ella se afirma, en algunos de sus apartes que “Considerando que el Plan Colombia no ha sido el producto de un proceso de concertación entre los distintos actores sociales, ni tampoco de los avances en la negociación con la guerrilla, que no ha sido aprobado por el Congreso colombiano y que ha despertado una oposición generalizada de muchos sectores de la sociedad civil de EE.UU., Europa y Latinoamérica, y especialmente de la propia Colombia... Considera que un mayor grado de militarización de la lucha contra la droga acarrea el riesgo de una escalada del conflicto en la región, y que las soluciones militares no pueden conducir a una paz duradera; Advierte que el Plan Colombia contiene aspectos que son contrarios a las estrategias de cooperación y proyectos ya comprometidos por la Unión Europea, y que ponen en peligro sus programas de cooperación... Insiste en que la intervención de la Unión Europea, en respuesta al plan militar a gran escala de los EE.UU., deberá seguir una estrategia propia, no militarista, que conjugue neutralidad, transparencia, participación de la sociedad civil y compromisos de los participantes en la mesa de negociación... [y que] Acoge con satisfacción la propuesta de los Comisarios Patten y Nielson de conceder un apoyo sustancial a los esfuerzos de paz en Colombia, propuesta que se eleva a 105 millones de euros para el período 2000-2006, e insiste en que, para dar credibilidad a la intervención de la Unión, las primeras acciones para contribuir al proceso de paz deben iniciarse lo antes posible y tener como objetivo fomentar el respeto de los derechos humanos, las leyes humanitarias y las libertades fundamentales y mejorar las condiciones de vida de la población local, llevándose a cabo a través de organizaciones de la sociedad civil y de movimientos sociales, y teniendo particularmente en cuenta el desplazamiento forzoso de una parte de la población rural, en su gran mayoría mujeres y niños...” 277 KLING, Paula, De Washington para Colombia, Revista “Semana”, 31 Marzo 2002 afirma que “Bush presentó al Congreso un nuevo plan de ayuda para Colombia que, aparentemente, consiste en 374 millones de dólares en asistencia militar y 164 millones de dólares en asistencia económica y social. La propuesta pide quitar las restricciones para la ayuda militar americana, que hasta hoy sólo puede ser usada para operaciones contra el narcotráfico” y que la Iniciativa Andina daría a Colombia y sus vecinos 1,1 billones de dólares en 2002 y que destinaría al área económica y social un 36% más que la ayuda del año 2000-2001. Según SWEIG, en Op.Cit., http://www.cfr.org/pub6511/julia_e_sweig/challenges_for_us_policy_toward_colombia_is_plan_colombia_workingthe_regional_dimensions.php , a través del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, entre el 2000 y el 2003, la ayuda de los Estados Unidos ascendía a casi 3.000 millones de dólares, 75% de los cuales correspondía a ayuda militar y policial, y sólo el 25% a ayuda a programas sociales y de reconstrucción económica.

141

negociaciones de paz con las FARC. La ley de la zona de distensión cedía

temporalmente al grupo guerrillero –por 120 días inicialmente- una zona 300

kilómetros al suroriente de Bogotá, especificada en el mapa 11 –tan grande como

Suiza y en la que se incluían cinco municipios- donde se restringía la presencia del

Ejército, la Policía y los órganos de seguridad estatales y se prohibían sobrevuelos

militares.

142

Mapa 11 La zona de distensión para negociación con las FARC en 1999

FUENTE: www.nyt.com

El 7 de Enero de 1999 se iniciaron formalmente los diálogos de paz con las FARC en

San Vicente del Caguán. A pesar de que Manuel Marulanda no asistió a la inauguración

143

el gobierno dio por instaladas las mesas de negociación con la guerrilla e inició

formalmente el proceso de reconciliación.

Mientras el gobierno exigía a la guerrilla el cese de actividades militares y de

secuestros como muestra de buena voluntad, las FARC exigían del presidente Pastrana

una lucha frontal y decidida contra los grupos paramilitares de autodefensa y la

aprobación de la denominada “ley de canje” que permitiría intercambiar secuestrados

por guerrilleros encarcelados.

El 19 de Enero de 1999, tan sólo doce días después de iniciadas oficialmente, las

conversaciones se congelaron hasta el 20 de Abril de manera unilateral por parte de

las FARC que insistían en reclamar un mayor compromiso de lucha frente a los

paramilitares278, a lo cual Pastrana respondió con la ampliación temporal de la zona de

despeje -hasta el 7 de Mayo- y forzando al retiro a dos generales del Ejército por

apoyar grupos de autodefensa.

Con la opinión pública aún optimista pero con el Ejército haciendo cuestionamientos

fuertes al gobierno, el 5 de Marzo Lee Mac Cleeny, vocero de la Casa Blanca, leyó un

comunicado en el que responsabilizaba a las FARC del secuestro y asesinato de tres

indigenistas norteamericanos el 25 de Febrero. Al final del comunicado el

Departamento de Estado exigía a las FARC que aceptaran su responsabilidad y

entregaran a los guerrilleros culpables de la matanza para que fueran extraditados por

el gobierno colombiano a Estados Unidos.

Unas semanas después, el Ejército interceptó comunicaciones entre la cúpula de las

FARC y alguno de sus frentes en las que se reconocía como autor material del

asesinato a Grannobles, hermano de uno de los miembros de la dirigencia del

movimiento. Casi simultáneamente, el grupo insurgente envió un comunicado a la

opinión pública en el que reconocía la autoría del asesinato por parte del jefe del

décimo frente, el comandante Gildardo, quien había ajusticiado a los indigenistas sin

consultarlo a la cúpula militar279.

278 Los hombres de Castaño multiplicaron para entonces su poder militar al ser responsables de cerca de mil asesinatos en 125 masacres durante 1999 y de cerca de 1.560 muertes en 160 masacres durante el 2000. Ver ROTHER, Op.Cit. 279 El episodio, además de radicalizar la posición de Estados Unidos frente al proceso, sepultó la primera oportunidad en la historia de que Estados Unidos participara activamente el la resolución del conflicto, y provocó que la opinión pública reconociera que las FARC parecían no comportarse como un movimiento

144

El proceso con las FARC se reinició el 2 de Mayo cuando Pastrana visitó nuevamente a

Marulanda en su campamento en San Vicente del Caguán y acordó con el líder

guerrillero una agenda común de negociaciones280.

Durante el segundo semestre del año, el 17 de Junio, los diálogos se interrumpieron

nuevamente cuando las FARC se manifestaron públicamente en contra de la comisión

de verificación internacional y el reinicio de las conversaciones se pospuso en varias

ocasiones, mientras la opinión pública empezó a interpretar que los guerrilleros

utilizaban nuevamente el diálogo para avanzar en su camino al poder y no como

herramienta para desactivar el conflicto, mientras desaprobaba la actitud pasiva del

gobierno frente a las constantes violaciones al pacto alcanzado entre las partes en

Mayo, y entendía que la falta de claridad en las reglas de juego imperantes en la zona

de despeje se habían convertido en la principal fuente de desgaste de la negociación

misma.

Dos meses después, luego de la captura y posterior confesión de un integrante de las

milicias urbanas de las FARC en Bogotá, el ejército conoció que el grupo insurgente

aprovechaba la ausencia de la fuerza pública en el Caguán para blindar vehículos y

equiparlos con ametralladoras, para almacenar armamento y esconder secuestrados en

la zona desmilitarizada.

A pesar de lo anterior, y luego de que las FARC anunciaran públicamente que

reconsiderarían el cese al fuego, los diálogos se reanudaron el 24 de Octubre. Sin

embrago, en los dos meses restantes del año no se avanzaría significativamente en las

negociaciones. Incluso, las dudas sobre el compromiso de las FARC frente al proceso

militarmente unificado. Daba la impresión igualmente, aún desde entonces, que la cúpula de las FARC era incapaz de manejar militar y estratégicamente a cada uno de sus frentes. Días después de la divulgación del comunicado, las FARC anunciaban que el castigo para el culpable del asesinato sería enseñarle a leer y escribir. La sociedad colombiana era testigo, una vez más, del cinismo del grupo guerrillero. A partir de entonces la desconfianza de la opinión pública y el Ejército en el proceso se hizo cada vez mayor. 280 Los doce puntos acordados fueron: 1. Priorizar una solución negociada no militar, 2. Protección de Derechos Humanos, 3. Diseño de una Política Agraria integral, 4. Conservación de recursos naturales (las FARC pidieron al gobierno renegociar los acuerdos vigentes de explotación petrolera con las multinacionales) 5. Revisión del modelo de desarrollo, disminución de la inequidad de distribución del ingreso, apoyo a la propiedad cooperativa, 6. Reformas a la justicia, lucha contra la corrupción y el narcotráfico, 7. Modernización de los Partidos Políticos y apoyo a los grupos políticos minoritarios, 8. Reforma Militar, 9. Respeto por el Derecho Internacional Humanitario, 10. Compromiso gubernamental de luchar contra los grupos paramilitares, 11. Relaciones Internacionales: el gobierno insistió en la conformación de una veeduría internacional del proceso y las FARC solicitaron la declaración de moratoria de la deuda externa por 10 años, 12. Formalización de los acuerdos de paz por medio de un referéndum.

145

se aumentaron hasta el punto en que Pastrana manifestó que traicionaban la confianza

que el gobierno y los colombianos habían puesto en sus declaraciones de buena

voluntad.

Durante el 2000 se destacaron cuatro hechos. El primero, el viaje de la cúpula militar

del movimiento guerrillero a Europa, donde, acompañados por el Alto Comisionado

para la Paz y otros funcionarios colombianos, visitaron empresas, se reunieron con

parlamentarios y representantes de diversas ONG, dialogaron con altos funcionarios de

Estado en cuatro países, concedieron entrevistas y discutieron múltiples modelos

económicos, en el marco de una estrategia para internacionalizar el proceso y permitir

que los guerrilleros conocieran las experiencias económicas de los países visitados.

El segundo, el 25 de Abril, un mes después de su viaje a Europa, la cúpula de las FARC

anunció la llamada “Ley Tributaria 002” que decretaba el cobro de “impuestos

revolucionarios” a empresas y particulares con fortunas mayores a un millón de

dólares. Mediante esta acción, que desafió jurídica y moralmente al gobierno, ya

bastante falto de credibilidad y fortaleza, las FARC recolectaron durante los tres

primeros meses del año 2001, 408 millones de dólares281.

Tercero, el gobierno decidió juzgar al General Jaime Humberto Uscátegui por su

supuesta participación en la masacre paramilitar de Mapiripán, en el departamento del

Meta en 1997. El juicio terminó con una sentencia de 40 meses de cárcel, por

considerar que Uscátegui actuó negligentemente al no responder las solicitudes de

enviar apoyo militar a la zona durante la noche en que ocurrieron los hechos.

Por último, el 14 de Noviembre, las FARC tomaron unilateralmente la decisión de

volver a congelar los diálogos en protesta por la visita del Ministro del Interior al

campamento del principal jefe paramilitar, Carlos Castaño, con el fin de mediar en la

liberación de siete congresistas secuestrados.

281 El cobro de los “impuestos revolucionarios” se hizo mediante el envío de cartas a los afectados con el siguiente texto: ““Por medio de la presente le notificamos que hemos decidido hacerle efectiva la Ley 002, para lo cual usted deberá esperar instrucciones de traslado a cualquiera de nuestros campamentos, en una fecha que posteriormente le comunicaremos por una nota...Cabe recalcar que para no ser engañados por personas ajenas a nuestra organización, debe saber que todas nuestras negociaciones se realizan en áreas de campamentos guerrilleros, no en ciudades y en caso de negarse a nuestra petición lo declaramos objetivo militar”.

146

Mientras tanto, las FARC intensificaron sus ofensivas militares y los secuestros

aumentaron hasta llegar a la cifra de 7.748. Entre 1995 y 2000, se ejecutaron 19.830

actos violatorios del Derecho Internacional Humanitario (80% adjudicados a la

guerrilla), 344 ataques a poblaciones y 3.618 actos de terrorismo282. Así mismo, los

cultivos de coca aumentaron en un 32% en la zona de despeje, según cifras del

gobierno norteamericano, en los territorios que muestra el mapa 12. Adicionalmente,

hasta el mes de Noviembre, siete alcaldes habían sido asesinados, presuntamente por

miembros de las FARC.

Mapa 12 Municipios con presencia de las FARC y cultivos de coca 1999

FUENTE: Ministro de Defensa Nacional-Colombia: Reporte Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional, 2000. www.mindefensa.gov.co/informacion%20publica/informe_anual_ddhh_ingles.zip

En Febrero 8 y 9 de 2001 se llevó a cabo una nueva reunión entre el presidente y

Manuel Marulanda en la cual se reanudó el proceso, se prolongó la vigencia temporal

de la zona de despeje por ocho meses más y se firmó el Acuerdo de los Pozos. En

dicho Acuerdo, el gobierno insistió en concretar el acuerdo humanitario para liberar a

los soldados y policías secuestrados por las FARC, manifestó la necesidad de finalizar y

282 Ver www.semana.com.co “Aumentan los secuestros”, 21 de Febrero de 2001, Revista “Semana”, Bogotá.

147

agilizar la primera fase de evaluación del proceso, definir las estrategias para disminuir

la intensidad del conflicto, continuar decididamente con el proceso de fumigación de

cultivos ilícitos e involucrar aún más a la Unión Europea informándola detalladamente

de los avances logrados. Por su parte, las FARC exigieron avanzar en el tema del

intercambio humanitario e iniciar una evaluación de la lucha contra los paramilitares

por parte del Estado colombiano. En esta reunión se dilucidaron las verdaderas trabas

estructurales del proceso: al gobierno le interesaban, más que las reformas propuestas

por la guerrilla, que dejaran de asaltar, asesinar y secuestrar. A la guerrilla, por su

parte, no le interesaba el apoyo popular a las reformas que proponía, sino la suerte de

sus efectivos y el mantenimiento de un creciente poderío económico, por eso insistió

en el canje y en la lucha contra los paramilitares.

Cuatro hechos precedieron la firma del Acuerdo de San Francisco de la Sombra, el 5 de

Octubre de 2001, donde se amplió la vigencia de la zona desmilitarizada hasta el 20 de

Enero de 2002: primero, la Operación Gato Negro, en la que el ejército capturó al

comandante del frente 16 de las FARC y su principal socio, Luis Fernando da Costa,

uno de los capos del narcotráfico en Brasil283. Segundo, la liberación, entre el 5 y el 28

de junio, de la mayoría de los soldados secuestrados por las FARC284. Tercero, la

captura de tres sospechosos de pertenecer al Ejército Revolucionario Irlandés (IRA) y

permanecer en la zona de despeje entrenando a guerrilleros de las FARC en

estrategias de terrorismo urbano285. Y por último, los atentados del 11 de Septiembre

en Nueva York, Washington y Filadelfia.

La encrucijada evidenciada en Los Pozos, las serias dudas que sobre el proceso planteó

el Acuerdo de San Francisco y las diferentes presiones internacionales posteriores al 11

de Septiembre286 se consolidaron, desde entonces, como algunas de las causas que

283 Además, se desmantelaron 80 laboratorios de procesamiento de cocaína, se fumigaron 15.000 hectáreas cultivadas de hojas de coca y se hallaron importantes documentos que vinculaban claramente a las FARC con el narcotráfico. 284 El 28 de junio, al efectuarse la última entrega, el gobierno confirmó que 48 soldados no habían sido entregados por las FARC. Su suerte continúa aún sin conocerse. 285 John Joseph Nelly, Eduard Joseph Campbell y David Bracken fueron capturados en el aeropuerto de Bogotá el 11 de Agosto de 2001. 286 Los atentados del 11 de Septiembre en Estados Unidos, fecha en la que Andrés Pastrana esperaba a Collin Powell en Bogotá, tuvieron al menos siete efectos que pudieron determinar el futuro de las negociaciones de paz en Colombia. En primer lugar, aunque la decisión de incluir a las AUC en la lista de Organizaciones Terroristas Internacionales del Departamento de Estado ya estaba tomada por el gobierno de Estados Unidos con anterioridad y que las FARC y el ELN ya formaban parte de ella (la visita de Powell a Colombia programada para el 11 de Septiembre tenía como uno de sus objetivos comunicar oficialmente al gobierno de Pastrana y a la comunidad internacional la inclusión de las AUC en la lista. Para conocer sobre las condiciones y los procedimientos utilizados para incluir grupos terroristas en la lista ver

148

llevaron a Pastrana y su gobierno a tomar la decisión de dar por terminadas

definitivamente las negociaciones de paz con las FARC en Febrero de 2002.

http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2001/5265.htm), los atentados incidieron directamente en un cambio de posición del gobierno norteamericano con respecto a Colombia, y con esto disminuyeron las posibilidades de que se llegara a algún acuerdo de paz con las FARC. Algunos analistas como Francisco Gutiérrez, investigador del IEPRI –Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia- (en Learning about Terrorism in Colombia, http://www.ssrc.org/sept11/essays/gutierrez.htm) han argumentado que mientras antes de los ataques el gobierno norteamericano apoyó a la lucha antiguerrillera con “indiferencia y neutralidad benevolente”, a partir de entonces pasó a considerar a Colombia como un socio definitivo en la cruzada antiterrorista. A partir de ahi, la agenda bilateral se modificó hasta el punto que el gobierno Bush solicitó en extradición, de manera oficial a los miembros de la cúpula de las FARC y de las AUC. Incluso, la Embajada norteamericana emitió varios comunicados en los que comparaba el accionar de estos grupos al margen de la ley con Al Qaeda y a sus líderes con Osama Bin Laden. En esa medida, la agenda bilateral ya no está, a partir de Septiembre de 2001, dominada por la lucha antinarcóticos sino por la lucha antiterrorista, lo cual tuvo serias implicaciones en el proceso de negociación que adelantó el gobierno Pastrana con las FARC. Cambió las perspectivas de negociación, agregó nuevos elementos a la discusión y fortaleció el discurso del gobierno frente a la cúpula del grupo guerrillero. La advertencia de Bush según la cual aquellos países que no lucharan contra el terrorismo se convertirían en sus enemigos, condicionó directamente las negociaciones de paz en Colombia. El gobierno de Pastrana no pudo, a partir de entonces, permitir que aquella sensación de debilidad en la mesa de negociación, hiciera dudar a los norteamericanos de su decidida voluntad de someter a la justicia a los insurgentes. Por tanto, su posición se endureció y los márgenes de maniobra negociadora se hicieron cada vez más estrechos. Las posibilidades de un acuerdo con las FARC fueron menores a partir de los atentados. En segundo lugar, con el endurecimiento de las legislaciones internacionales contra los grupos terroristas declarados en la lista, cuya consecuencia inmediata era la pérdida de sus respectivos estatus políticos, en caso de que lo tuvieran, y el congelamiento de sus finanzas, las FARC, el ELN y las AUC enfrentaron algunas dificultades para el manejo de sus cuentas bancarias en el exterior, aunque su fortalecimiento militar no se mermó gracias al mercado negro. En tercer lugar, es del sentir de algunos analistas (como Fresia Guacaneme de la FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT DE COLOMBIA, “FESCOL” en www.socialistworker.org/2002-2/418_03_Colombia.shtml), que a partir de entonces este proceso, y de manera transitiva, cualquier proceso de negociación eventual en el futuro, no podría tener las mismas características de autonomía que tuvo el del gobierno Pastrana hasta entonces, sino que debía obedecer más a las directivas impuestas por los Estados Unidos y a las Resoluciones del Consejo de Seguridad sobre terrorismo internacional. En cuarto lugar, como más de la mitad de los ataques terroristas registrados en el mundo en el 2001 ocurrieron en Colombia y fueron cometidos por las FARC y el ELN, según el Informe Anual sobre Patrones Globales del Terrorismo del Departamento de Estado (el Informe agrega que uno de cada cuatro secuestros a estadounidenses en el hemisferio se localizaron en Colombia y puede consultarse en www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/, Patterns of Global terrorism, Departament of State, USA, 2002), la presencia militar del gobierno estadounidense se ha incrementado en años posteriores a 2001, así como la presión internacional sobre el conflicto ha aumentado. El gobierno Bush pidió a su Congreso la eliminación de la prohibición de entrenar y equipar a la fuerza pública colombiana para atacar a los insurgentes, aunque no estuviesen involucrados en el narcotráfico, y la creación de dos nuevas brigadas, una para proteger de los ataques terroristas a un oleoducto operado por una firma estadounidense y otra para reforzar a aquella creada por el Plan Colombia. Quinto, los atentados le sirvieron al gobierno colombiano para solicitar más y mejor intervención internacional en el conflicto armado del país, tal y como lo dijo Pastrana en su discurso el 10 de Noviembre de 2001 frente a la Asamblea General de las Naciones Unidas: “ la tragedia del 11 de Septiembre [tuvo] el efecto positivo de habernos unido a todos contra un enemigo común... [y] ha despojado de disfraces a nuestras palabras...Antes, si un acto contra la población civil en algún lugar del planeta era favorable a nuestros intereses, hablábamos de crisis humanitaria, de defensa de la democracia, de razones de Estado, y seguíamos caminando imperturbables, con la conciencia limpia de escrúpulos. Por el contrario, si un acto contra la población civil en cualquier lugar del mundo iba contra nuestros intereses, entonces sí nos pronunciábamos con firmeza, reaccionábamos con indignación, y hablábamos de terrorismo, de atentados contra la humanidad, de ataques aleves contra la democracia y los derechos humanos...” Sexto, se creó una nueva tendencia expectativa en la elite de poder político colombiana y las Fuerzas Armadas, según la cual Estados Unidos debía suavizar su posición frente a la supuesta violación de los derechos humanos por parte del Ejército, la Policía y los organismos de seguridad del Estado en el conflicto armado. Y por último, el ELN, que antes de la fecha manifestó públicamente no tener nada que negociar con el gobierno de Pastrana, recuperó interlocución política y abrió la posibilidad de sacar adelante un laboratorio de paz en el Magdalena Medio, propuesta sobre la cual la Unión Europea se manifestó positivamente.

149

Con el antecedente del secuestro y asesinato de Consuelo Araujonoguera, exministra

de Cultura y esposa del entonces Procurador a finales de Septiembre de 2001 por

parte de las FARC, y con un creciente clima de desconfianza e incertidumbre que se

apoderaba de las negociaciones de paz, aterrizaron en la zona de despeje el 9 de

Enero de 2002 el Alto Comisionado para la Paz, Camilo Gómez, y el asesor presidencial

Juan Gabriel Uribe para convencer a la cúpula guerrillera de que aún existían garantías

para continuar el diálogo.

A finales de año, el gobierno había endurecido su posición sobre la necesidad de una

comisión de verificación en San Vicente del Caguán con el fin de garantizar a la

opinión pública colombiana e internacional que allí no se delinquía y el Ejército

Nacional a través de sus altos mandos adoptó una posición más dura frente a las

políticas gubernamentales de conciliación. Las FARC, así como lo había hecho antes,

se negaron rotundamente a autorizar controles oficiales en la zona de despeje. La

posición del gobierno se mantenía en que sólo deberían continuar las negociaciones de

paz en la medida en que las FARC reconocieran públicamente que seguían brindando

garantías para continuar el proceso.

El 9 de Enero de 2002, en consecuencia, Pastrana anunció oficialmente el final de los

diálogos y autorizó a las Fuerzas Armadas a recuperar militarmente la zona de despeje

tan pronto se cumplieran las cuarenta y ocho horas pactadas para que las FARC la

abandonara.

Al día siguiente, y autorizado por Koffi Annan, James Lemoyne, Consejero Especial de

Naciones Unidas para Colombia, después de ofrecer sus servicios a Pastrana, llegó al

Caguán para hacer un último esfuerzo por revivir el proceso. Esta acción representó la

institucionalización definitiva de las actividades de acompañamiento realizadas por la

ONU al proceso de paz. De ahí al 14 de Enero, se llevaron a cabo arduas gestiones

diplomáticas que involucraron a altos mandos del gobierno colombiano, los

embajadores de los países autorizados como mediadores en el conflicto, a las

Naciones Unidas y a la cúpula militar de las FARC.

Ese día, las FARC aceptaron emitir un comunicado en el que reconocían la existencia

de garantías y el proceso se reinició, aunque era evidente que había quedado

150

seriamente debilitado. Las FARC, en el último mes habían asesinado 30 miembros de

la Policía Nacional y del Ejército, dinamitado 75 torres de energía y envenenado las

aguas de varios acueductos del país.

Ante la incredulidad de la opinión pública, Pastrana decidió continuar el proceso. Pero

el 20 de Febrero, las FARC secuestró el avión comercial en el que viajaba el senador

Jorge Eduardo Gechen. Ese día la oficina jurídica de la presidencia suspendió

legalmente la zona de despeje, en donde 1.069 personalidades colombianas y

extranjeras habían expuesto en audiencia pública sus opiniones sobre el proceso

mismo y sobre el futuro de Colombia287, derogó el estatus político de los miembros de

las FARC y la Fiscalía General de la Nación reactivó las órdenes de captura contra el

secretariado del movimiento guerrillero.

Esa noche, el Presidente sepultó públicamente el proceso de paz que había iniciado

tres años atrás y dio la orden a las Fuerzas Armadas para retomar militarmente la

zona a partir de las doce de la noche. Inmediatamente, las Naciones Unidas, la Unión

Europea y los diferentes grupos de presión nacional emitieron comunicados apoyando

la decisión del gobierno colombiano.

Terminaba así un proceso de tres años que había soportado ocho grandes crisis y que

había agotado el capital político del presidente, de las FARC y que dejaba a Colombia

ante un futuro incierto. Tres años de negociación que había contado con la

participación de 30 países, contra el que la opinión pública colombiana había

reaccionado a través de diversas manifestaciones de rechazo hacia la falta de un

compromiso real de paz de la guerrilla y ante una aparente debilidad del gobierno.

Tres años durante los cuales, los cultivos de coca en la zona de despeje habían pasado

de 16.000 a 25.000 hectáreas sembradas288, 1.316 días de negociaciones frustradas

que dejaban a Álvaro Uribe Vélez, candidato presidencial independiente, nacido en

Medellín en 1952, ciudad de la que fue alcalde a los treinta años, y cuyo padre había

287 VALENCIA, León, De la esquiva paz a la incierta guerra, en Revista “Semana”, Número 1.077-1.078, Bogotá, Diciembre 2002, página 8. 288 TÉLLEZ, Edgar, MONTES, Oscar y LESMES, Jorge, Diario Intimo de un Fracaso. Historia no contada del Proceso de Paz con las FARC, Editorial Planeta, Bogotá, Julio 2002, página 376. Además cálculos de la Fundación País Libre publicados en El Tiempo de Agosto 24 de 2002, indican que durante el gobierno Pastrana (1998-2002) fueron secuestrados 12.948 colombianos, casi 9 secuestros diarios, de los cuales 1.162 fueron niños, 3.958 aún permanecían al final del cuatrienio en poder de sus captores, 552 murieron en cautiverio, 5.543 pagaron el rescate y fueron liberados, 183 se fugaron y 2.335 fueron liberados por las fuerzas especiales del gobierno.

151

sido asesinado por las FARC en 1983, como máximo aspirante a ocupar el lugar de

Pastrana a partir del 7 de Agosto de 2002289.

Durante los seis meses siguientes a la ruptura de los diálogos de paz las FARC

recrudecieron los ataques contra la infraestructura pública. Atentaron contra 79

puentes, 17 de los cuales colapsaron. Derribaron 354 torres de energía eléctrica,

dejando sin este servicio a dos capitales departamentales durante varios días, y 44

torres de comunicaciones, y atentaron contra los acueductos de Bogotá y Pasto290.

Además de atacar severamente la infraestructura de servicios públicos, las FARC

exigieron la renuncia a todos los alcaldes y funcionarios públicos del país bajo amenaza

de muerte y destierro. Diez y siete diputados fueron secuestrados en la Asamblea

Departamental del Valle del Cauca, en Cali; el gobernador de Antioquia y un ex

ministro de Defensa fueron secuestrados y posteriormente asesinados mientras

presidían una marcha contra la violencia en cercanías de Medellín; y el 2 de Mayo de

2002, en un enfrentamiento con los paramilitares, las FARC asesinaron 118 personas

que se refugiaban en la iglesia de su pueblo.

En cuanto al ELN, el segundo grupo insurgente activo militar y políticamente más

poderoso en Colombia, el gobierno autorizó en 1999 a un grupo representantes de la

sociedad civil para que mediaran en la liberación de los rehenes que el grupo

insurgente mantenía en su poder desde que durante Abril y Mayo de 1999 secuestró

un avión comercial y a 167 feligreses en una iglesia de la ciudad de Cali.

A partir del año 2000 el gobierno inició conversaciones activas para preparar una

convención nacional e iniciar conversaciones de paz con dicho grupo, lo que llevó a

que el 25 de Abril de 2000, el gobierno anunciara la creación de una nueva “zona de

distensión” para iniciar las negociaciones con el ELN, localizada al sur del

departamento de Bolívar, lo que generó fuertes resistencias por parte de la sociedad y

de los grupos paramilitares que dominan la zona, provocando el aplazamiento de la

decisión.

289 Uribe fue además senador de la República entre 1986 y 1994 y gobernador de Antioquia entre 1995 y 1997. 290 RANGEL SUÁREZ, Alfredo, Cambio de táctica de las FARC, en Revista “Semana”, Número 1.077-1.078, Bogotá, Diciembre 2002, página 26.

152

Al respecto, es importante destacar que el diálogo con el ELN se paralizó desde que el

18 de Abril de 2001 el grupo guerrillero rompió unilateralmente las conversaciones con

el gobierno por considerarlo débil frente a los grupos paramilitares que durante la

Semana Santa de 2001 atacaron duramente a los guerrilleros que intentaban retomar

el poder militar sobre la zona para consolidar las posibilidades del despeje propuesto.

Sin embargo, se debe reconocer que durante el gobierno de Pastrana las Fuerzas

Armadas mejoraron su operatividad y su imagen, mientras se empezó a gestar un

movimiento de resistencia civil291. Pero el mayor logro del gobierno Pastrana, sin duda,

fue hacer visible el conflicto armado colombiano a nivel internacional, lo cual significó

la consecución de apoyos importantes y de ofrecimientos de mediación multilateral que

fueron aceptados y representaron acercamientos significativos entre los actores

involucrados. Y lo anterior, por cuatro razones: primero, porque su gobierno

implementó una estrategia diplomática amplia con el fin de recuperar el prestigio

internacional que Colombia perdió entre 1994 y 1998. Segundo, porque el gobierno

Pastrana negoció ayudas económicas importantes para apoyar el proceso. Tercero,

porque por primera vez los países vecinos manifestaron serias preocupaciones y

demostraron un interés creciente en el desarrollo y las consecuencias del fin de las

negociaciones. Y cuarto, por la creación de la comisión verificadora que acompañó el

proceso de paz.

Después del aislamiento internacional al que Colombia se vio abocada durante el

cuestionado mandato del expresidente Samper, que se caracterizó por las fuertes

críticas de los Estados Unidos frente a la supuesta debilidad del gobierno para

enfrentar al narcotráfico y los enfrentamientos directos entre los dos Ministerios de

Asuntos Exteriores y las respectivas Embajadas, el gobierno Pastrana lanzó una

estrategia diplomática que consistió en recuperar la atención en el conflicto colombiano

de aquellos potenciales países amigos que censuraban al gobierno anterior. De esa

manera, logró que Colombia fuera elegido como miembro del Consejo de Seguridad de

la ONU a partir de Enero de 2001, y logró que el país fuera nuevamente certificado por

los Estados Unidos por su lucha contra el narcotráfico.

291 En Caldono y Bolívar, en el departamento del Cauca, a finales de 2001, la comunidad salió a las calles y sin el uso de armas evitó inminentes tomas guerrilleras, quebrándose el mito de la incapacidad estructural de los ciudadanos para enfrentar a la insurgencia.

153

Paralelamente, el nuevo gobierno logró comprometer económicamente a varios países

en el sentido de lograr que se otorgaran a Colombia créditos internacionales

provenientes de Estados Unidos y Europa para financiar el Plan de Desarrollo que

apuntaba directamente al logro de la paz.

Los países andinos, por su parte, manifestaron tener serias dudas sobre la utilidad del

Plan Colombia y el alcance de la Iniciativa Andina, aduciendo que se potenciaría el

conflicto militar en el territorio colombiano y se generarían efectos negativos como

consecuencia de desplazamientos forzados a los países fronterizos e incluso el

desplazamiento de los cultivos de coca a dichos territorios. En este marco se debe

considerar otro de los factores que demuestran la creciente internacionalización del

conflicto durante los últimos años: el agravamiento de la cuestión fronteriza causada

por dichos desplazamientos así como por el aumento de las operaciones bélicas y el

tráfico de armas por vías terrestre, aérea o marítima en zonas de frontera.

Durante los años de 1999 y 2000 las incursiones de guerrilleros colombianos en

territorio venezolano, ecuatoriano y peruano se multiplicaron, y las persecuciones de

los paramilitares a los guerrilleros de la zona de Urabá –en la frontera con Panamá-

también aumentaron considerablemente, lo cual puso en alerta a los países vecinos e

incluso provocó el traslado de tropas especiales para contener dichas amenazas.

En 2000 el número de desplazados en Colombia llegó a 380.000, 70% de los cuales

eran mujeres y niños292, en 2001 la cifra llegó a 341.925293 y en 2002 a 353.110294. En

los 57 municipios que conforman la frontera terrestre colombiana, el desplazamiento

fue consecuencia de las fumigaciones de cultivos ilícitos y sus efectos negativos sobre

algunos cultivos de consumo, la inseguridad e indefensión de la sociedad frente a la

presencia de los actores armados, la respuesta de militarización de los países vecinos,

los frecuentes ataques a dichas poblaciones, las masacres y las amenazas que

recurrentemente sufría la población. Entre Enero y Septiembre de 2001, 9.000

desplazados llegaron a Ecuador, 4.100 a Venezuela y 427 a Panamá.295

292 VARGAS, Ana Isabel, Colombia: Una Amenaza Conveniente, Revista “Semana”, 24 Febrero 2002 293 CODHES, Guerra contra la gente, Revista “Semana”, 10 Febrero 2002 294 Revista “Semana” Número 1077, Enero 6 de 2003, “Pulso colombiano en 2002” 295 Ibid, www.semana.com.co

154

Venezuela fue el caso más preocupante. Chávez mantuvo una posición por lo menos

ambigua frente al conflicto colombiano. Pretendió convencer a la opinión pública

colombiana –y a la venezolana- de ser neutral y ofreció, en repetidas ocasiones, el

territorio de su país para avanzar con las negociaciones de paz. Pero el episodio

Ballestas296, la intercepción por parte de autoridades colombianas de una aeronave

sospechosa de transportar armas para las FARC procedente del país vecino, el video

que vinculó a altos mandos del gobierno chavista con las guerrillas colombianas, y las

denuncias sobre posibles relaciones entre el Ministro de Interior venezolano y el grupo

guerrillero, permitían al menos dudar de dicha neutralidad.

Pero también Ecuador, Perú y Brasil aumentaron considerablemente la presencia

militar en sus respectivas fronteras y Panamá se quejó en los foros internacionales de

las constantes intervenciones de guerrilleros colombianos en su territorio297, y denunció

el aumento de flujos migratorios de colombianos ilegales.

Parecía evidente, no sólo por los hechos sino también por las declaraciones de los jefes

de Estado de países vecinos y de algunos otros, que Colombia era entonces percibida

como amenaza para la estabilidad política de la zona, aunque –como dice Socorro

Ramírez-,

“tampoco se [logró] demostrar que, aunque este conflicto [tenía]

efectos perturbadores e indeseables sobre los vecinos, no

[constituyó], por sí sólo, una amenaza a la seguridad regional, y que

la verdadera amenaza [radicaba] en el conjunto de fragilidades

296 El caso Ballestas es el nombre con el que la prensa colombiana definió al conflicto bilateral ocasionado por el arresto y posterior liberación de José Maria Ballestas, un guerrillero colombiano del ELN, acusado de secuestrar un avión comercial con 46 pasajeros a bordo el 12 de abril de 1999. Ballestas fue arrestado en Caracas a mediados de Febrero de 1999 en una acción conjunta de la PTJ (Policía Judicial) de Venezuela, la Interpol y el Departamento Administrativo de Seguridad colombiano (DAS). El 23 de octubre de 2000, la justicia venezolana dictó medida de aseguramiento con detención preventiva sindicándole de rebelión, secuestro extorsivo y homicidio culposo. Solicitado en extradición por Colombia el 14 de marzo de 2001, poco antes de ser deportado a Colombia el guerrillero fue liberado por orden del Ministro de Interior venezolano, Luis Miquilena, y bajo consentimiento del Vicepresidente Isaías Rodríguez. Por otra parte, en otro incidente, a finales de Marzo del mismo año, El Universal de Caracas denunció que Germán Briceño, líder de las FARC requerido por la justicia colombiana y norteamericana por el asesinato de los tres indigenistas, aterrizó en un helicóptero en Maracaibo para posteriormente tomar un avión a Cuba.

297 En VARGAS, Op.Cit., www.semana.com.co, se relata como los Frentes 57 y 58 de las FARC establecieron campamentos de base en la zona panameña del Darién, así como los Frentes 29, 32 y 48 alcanzaron provincias del norte ecuatoriano y establecieron centros de lavado de dinero en Perú. Así mismo, se afirmaba que de casi ninguna presencia militar en la frontera colombo-brasilera hace 15 años, a finales del gobierno Pastrana había 23.000 militares de dicho país en la zona.

155

propias de toda la región...[que] el riesgo regional se [derivaba],

igualmente, de la inestabilidad política y la turbulencia social de

todos los países del área, no sólo de Colombia” 298.

Y por último, el cuarto factor que demostró la evidente internacionalización del

conflicto colombiano fue la creación de una comisión verificadora, finalmente aceptada

por las FARC, conformada por representantes de varios países europeos y americanos,

que resultó determinante en el desarrollo de las negociaciones. La mediación

internacional fue uno de los grandes avances alcanzados por el gobierno Pastrana

junto con el logro de que la atención de los países del mundo se volcara hacia el

conflicto colombiano.

Aunque Pastrana dedicó la mayor parte de sus esfuerzos a avanzar en el proceso de

paz, propuso una reforma política que terminó no siendo aprobada por el Congreso y

siendo valorada por los analistas como excluyente, sin consenso, y construida a partir

de canjes burocráticos y compromisos políticos.

El grueso de la reforma, correspondiente al proyecto de ley 89 de 1999, apuntaba a

fortalecer el papel del Ejecutivo frente al proceso de paz, pero también incluía

modificaciones al sistema electoral, como la lista única, la cifra repartidora, el voto

preferencial, la financiación previa estatal y exclusiva de las campañas políticas,

mejoras en la organización interna de los partidos, una nueva propuesta de estatuto

para la oposición y algunas modificaciones al proceso de adquisición de personería

jurídica de los partidos. Así mismo proponía la elección popular del Contralor y

Procurador y la designación del Fiscal General por parte de la Corte Suprema de

Justicia, a partir de una terna presentada por la Corte Constitucional; la

institucionalización de la pérdida de investidura por ausentismo y la ampliación del

régimen de inhabilidades e incompatibilidades a fin de disminuir la corrupción

administrativa.

De esta manera, es significativo reconocer algunas similitudes importantes entre las

reformas planteadas por Samper y Pastrana, resumidas en la tabla que sigue: sus

propuestas para el ejercicio de la oposición fueron casi idénticas; las dos plantearon

prohibir la doble militancia; fortalecer el uso de las herramientas de democracia interna 298 RAMÍREZ, Socorro, El Plan Colombia y la Internacionalización del Conflicto, Editorial Planeta, Santafé de Bogotá , 2001, página 36.

156

en los partidos; y limitar la financiación privada de las elecciones, aunque lo propuesto

por el gobierno de Pastrana supera en detalle y profundidad lo planteado por su

antecesor.

A su vez, quizás la diferencia general básica entre los dos intentos de reforma política

radicó en que lo propuesto por el presidente conservador fue mucho más pretencioso y

descubrió claramente la necesidad de cambiar la estructura del sistema político

colombiano y modificar a través de estrategias institucionales, la cultura política de los

colombianos. Por ejemplo, la reforma al Congreso propuesta por Pastrana fue mucho

más ambiciosa que la de su antecesor, cuyo margen de maniobra y negociación se vio

seriamente afectado, en aspectos como este, debido a la crisis de la narcofinanciación

de su campaña. Propuso la disminución significativa del legislativo, redefinió el umbral

electoral y planteó la cifra repartidora para la asignación de curules.

Tabla 14 PUNTOS PRINCIPALES DE LAS REFORMAS POLÍTICAS DE SAMPER Y PASTRANA

Reforma gobierno Samper (1994-

1998) Reforma gobierno Pastrana

(1998-2002) Organización interna partidos

políticos Partidos y movimientos deben decidir

de manera democrática sus candidatos y sus estructuras organizacionales y directivas

Uso de consultas populares internas para definición de estructuras y

directivas

Financiación campañas políticas Las presidenciales completamente financiadas por el Estado. Otras elecciones con aportes privados

limitados (sólo personas naturales). Las campañas no deben durar más de

tres meses.

Prohibición de publicidad política pagada por televisión y aportes

privados en especie. El Estado financia con fondos anticipados las actividades partidistas. Los candidatos son los responsables de las irregularidades demostradas en sus campañas.

Mecanismos de elección y partidos en el Congreso

Establece el régimen de bancadas para el trabajo legislativo de los

partidos en el Congreso

Establece umbral electoral y cifra repartidora para asignación de curules

en corporaciones públicas. Voto preferente. Listas y candidatos únicos. Alcaldes y gobernadores con período de cuatro años. Reducción del tamaño

del Congreso y eliminación de Asambleas departamentales.

Oposición política El candidato mayoritario perdedor de las presidenciales adquiere la

investidura de Senador. La oposición presenta los candidatos a Procurador y Contralor. Se crea una Procuraduría Delegada para preservar los derechos

de la oposición.

El candidato mayoritario perdedor de las presidenciales adquiere voz pero no voto en el Congreso. La oposición presenta los candidatos a Procurador y Contralor y Registrador. Se crea una Procuraduría Delegada para preservar

los derechos de la oposición. Inhabilidades y prohibiciones Prohíbe doble militancia. Cada

partidos sólo puede dar aval a un candidato para presidenciales,

gobernador y alcalde, respectivamente. Cada partido sólo puede avalar tantas listas como el 50% de los cargos a proveer.

Pérdida de investidura por ausentismo. Prohibición de doble militancia. Muerte política para

condenados penalmente por delitos contra el tesoro público o

enriquecimiento ilícito. Revocatoria del mandato a congresistas. Eliminación

de suplencias. FUENTE: Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política, boletín 26. En www.icpcolombia.org/documents/boletin26.pdf

157

Aunque no llegó a ser aprobada, la propuesta de Pastrana implicó un paso significativo

en el arduo camino que han transitado los intentos de reforma constitucional desde

1991, que se cristalizarían con la llegada de Uribe al poder en 2002.

158

3.5 Epílogo: Algunas observaciones sobre los partidos políticos y el conflicto

armado al inicio del gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-).

Tras un proceso de paz inconcluso, la recuperación de la confianza internacional y la

intensificación del conflicto armado, Colombia regresó a las urnas en Mayo de 2002

para elegir a Álvaro Uribe Vélez. Las elecciones, convertidas en un referéndum sobre la

mejor forma de terminar la guerra, representaron un fuerte golpe político contra las

Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia al mismo tiempo que evidenciaron un

claro respaldo a quien prometió recuperar la ley y el orden, restablecer la autoridad del

gobierno y la firmeza en la lucha contra la guerrilla.

Según los datos del Consejo Nacional Electoral, el número de electores habilitados para

votar en las últimas presidenciales –las de Mayo 26 de 2002- fue de 24.820.000, lo que

representó un aumento del 19% respecto de la elección presidencial de 1998 y los

resultados definitivos fueron los de la siguiente tabla.

Tabla 15 RESULTADOS ELECCIONES PRESIDENCIALES 2002

(5 candidatos más votados)

Candidato y Partido Votos %

Álvaro Uribe Vélez

Primero Colombia 5,862,655 53.05

Horacio Serpa Uribe

Partido Liberal 3,514,779 31.80

Luis Eduardo Garzón

Frente Soc. y Pol-Via Alterna-UD-Anapo-PSD-ASI-PSOC 680,245 6.16

Noemí Sanín

Mov. Sí Colombia 641,884 5.81

Ingrid Betancourt Pulecio299

Partido Verde Oxígeno 53,922 0.46

FUENTE: Base de Datos Políticos de las Américas. (2001) Colombia: 1970-1998 Legislative Elections / Elecciones Legislativas 1970-1998. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Col/pres02.html

299 Candidata independiente secuestrada el 24 de Enero de 2002. A Agosto de 2005, no se le ha liberado.

159

El análisis de estos resultados electorales develó varias realidades significativas:

primero, que ganó el candidato que prometió endurecer la posición del gobierno frente

a la guerrilla; segundo, y siguiendo la tendencia actual en Latinoamérica, prevaleció el

candidato sobre el partido, es decir, el voto popular premió la voluntad manifiesta de

un individuo más allá de las débiles plataformas partidistas tradicionales; tercero, la

llegada de Uribe a la Presidencia de la República implicó la llegada de un gobierno sin

la mayoría en el Congreso; en cuarto lugar, el índice de participación fue de tan sólo

46.47%, similar al obtenido históricamente en Colombia; quinto, por primera vez en la

historia del país ninguno de los dos partidos tradicionales determinó al presidente, por

primera vez un disidente del Partido Liberal ganó a su candidato oficial y por primera

vez el Conservador, en el poder, se presentó a las elecciones sin candidato propio.

En 2002 hubo también elecciones parlamentarias en Colombia. Los resultados para el

caso de las senatoriales dejaron al Partido Liberal como mayoritario con una adhesión

cercana al 31%, seguido por el Conservador que obtuvo casi un 10%. Cabe destacar

que un 48% de votación correspondió a otros partidos o movimientos, lo que demostró

una alta dispersión de votos. En el caso de la elección de Representantes a la Cámara,

los resultados fueron un 32% para los liberales y un 7,3% para los conservadores con

un 57% para otros movimientos.

En estas elecciones parlamentarias quedaron representados sesenta y dos partidos,

movimientos o coaliciones, lo que hace prever a futuro una crisis del bipartidismo por

la demostrada debilidad estructural de los partidos que hasta finales del siglo pasado

fueron hegemónicos.

Desde el 7 de Agosto de 2002, cuando Uribe se posesionó como nuevo presidente, los

actores del conflicto ajustaron sus estrategias a los nuevos escenarios creados a partir

de la propia elección presidencial y de las promesas de recuperar la autoridad del

Estado y endurecer la posición del gobierno y las Fuerzas Armadas frente a los

movimientos guerrilleros y los paramilitares.

Álvaro Uribe fue objeto de varios atentados durante su campaña electoral y el día de

su posesión, mientras pronunciaba su primer discurso como Presidente de la

República, varios morteros de 90 milímetros estallaron cerca a la Escuela Militar de

Cadetes del Ejército Nacional, el Palacio Presidencial y el Congreso de la República.

160

A finales del 2002, las FARC también realizaron en Bogotá un atentado con morteros

que pasaron sobre la Embajada norteamericana e impactaron en las cercanías de la

Sede Central de la Fiscalía General de la Nación. El 9 de Febrero de 2.003 hicieron

estallar un coche bomba en el club el Nogal de Bogotá donde murieron 33 personas y

resultaron heridas más de 150, y durante la semana siguiente, en otro fallido atentado

contra la vida de Uribe Vélez, murieron en Neiva 18 personas y resultaron heridas 30

más.

La estrategia militar de las FARC varió claramente a partir de la ruptura de las

negociaciones de paz, de una táctica de confrontación directa a una de confrontación

indirecta que eludía el combate mediante acciones terroristas de bajo riesgo para la

guerrilla y que generaban un fuerte impacto en la opinión pública. Aumentaron el

sabotaje económico, el combate en las grandes ciudades, la amenaza contra los

funcionarios, los atentados contra políticos y el secuestro de personalidades públicas.

Por otra parte, su estrategia política pareció obedecer a tres factores. En primer lugar,

presionar para obtener la aprobación de la ley de canje de secuestrados por

guerrilleros encarcelados. Segundo, esperar que el gobierno se debilitase

políticamente, lo que hasta hoy no ha ocurrido, ya que los índices de aceptación del

presidente se mantienen sobre el 50%, y tercero, observar la manera en que diseñaba

y ejecutaba su estrategia para detectar debilidades y atacarlo de manera preferencial

allí donde fuera más vulnerable. Igualmente, mediante comunicados públicos las FARC

han exigido como condición para la reanudación de las negociaciones con el gobierno

entrante, la ampliación de la zona de despeje de dos departamentos, multiplicando por

tres la extensión de la antigua zona cedida al movimiento guerrillero. Han rechazado

decididamente los buenos oficios de Naciones Unidas propuestos por el gobierno y

exigieron inicialmente, que ante la eventualidad de una reanudación de los diálogos, la

agenda fuera la acordada con Pastrana, mientras el gobierno Uribe pretendía

recortarla.

Por su parte, el nuevo gobierno diseñó su estrategia de seguridad democrática basada

en un aumento del presupuesto militar, un incremento en el pie de fuerza, la

promoción de la activa cooperación ciudadana para desmantelar bandas de

161

insurgentes y capturar delincuentes, y un endurecimiento de la legislación de orden

público.

Durante su campaña, Uribe propuso dialogar con las guerrillas, condicionado dicha

eventualidad al previo cese de hostilidades y a la finalización de la ejecución de

acciones terroristas por parte de las FARC. Propuso aumentar la cooperación

internacional en materia militar, la remuneración económica a la erradicación de

cultivos ilícitos y la ampliación de los recursos del Plan Colombia destinados a la lucha

contra el terrorismo y la violencia en general. Vincular a Europa de manera más directa

y comprometida en la búsqueda de soluciones al conflicto, incentivar la cooperación

masiva de la ciudadanía con la Fuerza Pública de manera transparente y sin

paramilitarismo, a la vez que reivindicó el uso de la autoridad como herramienta de

contención de la insurgencia. Propuso igualmente la creación de redes de informantes

como estrategia de cooperación con la fuerza pública para la captura de guerrilleros, la

entrega de recompensas a cambio de información susceptible de ser utilizada para

combatir la delincuencia, y la implementación de medidas para fomentar la convivencia

ciudadana. Igualmente, Uribe constituyó, durante el primer mes de su gobierno, un

cuerpo de milicianos campesinos voluntarios para apoyar a las fuerzas de seguridad del

Estado.

Para iniciar la ejecución de dichas propuestas, el gobierno decretó el 11 de Agosto de

2002, tan solo cuatro días después de su posesión, el estado de “conmoción interior”,

figura jurídica amparada constitucionalmente y similar a la de Estado de Sitio, que dotó

al gobierno de nuevos recursos económicos y legales para afrontar el conflicto armado.

La creación de un impuesto al patrimonio para fortalecer el Ejército que pagaron

151.000 personas naturales, 93.000 empresas y 4.200 grandes contribuyentes,

equivalente al 1.2% del patrimonio líquido, fue su primer instrumento de política. De

igual manera, y a pesar de las críticas de movimientos pro-derechos humanos, a través

del estado de excepción el gobierno se adjudicó capacidades jurídicas para restringir

algunas libertades individuales, como por ejemplo el libre movimiento de personas.

Por su parte, pese a las comprobadas y reconocidas atrocidades cometidas por la AUC,

con el transcurrir de los años y de la mano con el aumento de las escalada violenta en

el país, dicho movimiento y su máximo dirigente empezaron a ser vistos por amplios

sectores de la sociedad colombiana como un mal necesario, e incluso en algunas

162

regiones donde los paramilitares habían expulsado o exterminado a los guerrilleros,

Castaño fue elevado a la categoría de nuevo libertador. Sin embargo, esta tendencia

cambió radicalmente el 10 de Septiembre de 2001, cuando los Estados Unidos anunció

su inclusión en la lista de grupos terroristas de la Secretaría de Estado.

Mapa 13

Presencia militar AUC 2002300

FUENTE: Informe Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, página 63. En http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: 1985-1991 / 1992-1997 / 1998-2002

300 En el mapa puede observarse que, las AUC se han expandido dramáticamente en el territorio colombiano durante los últimos 17 años, pasando de tener una presencia militar significativa, restringida casi exclusivamente a la región andina, a estar presentes, en 2002, en casi el 80% del país. Históricamente, el Urabá antioqueño, el Valle del Cauca, Antioquia, Cundinamarca, Córdoba y el Magdalena Medio, que incluye regiones de los departamentos de Cesar y Santander, son las zonas en las que la presencia paramilitar ha sido más fuerte.

163

A partir de entonces Castaño ordenó el final de las masacres301. Igualmente, el

movimiento le apostó al aumento de su influencia política compitiendo con políticos

tradicionales en las elecciones legislativas de 2002. Así mismo, para desmentir en la

práctica los vínculos con el narcotráfico que se le achacaban, a principios de ese año,

Castaño reunió a 100 narcotraficantes del norte del Valle del Cauca para convencerlos

de entregarse a la justicia, medida que sembró desconfianza en sus aliados y les

motivó a quitarle apoyos económicos importantes a las AUC.

El 23 de Septiembre de 2002, el gobierno norteamericano, oficializó la medida que

había anunciado previamente, de pedir en extradición a Castaño y a Salvatore

Mancuso, su mano derecha. Este llamado produjo inmediatamente dos efectos: en

primer lugar, provocó la solidaridad alrededor de los dirigentes paramilitares por parte

de los demás altos mandos de la organización y le dio a Castaño incentivos aún

mayores para procurar una negociación con el gobierno Uribe. A pesar de haber

anunciado su entrega a la justicia norteamericana, la promesa nunca se cumplió,

inicialmente por las advertencias de Bush en las que les amenaza a cumplir cadena

perpetua en Estados Unidos.

Uribe impulsó la aprobación de la ley 782 de 2002302, que excluyó la declaratoria del

estatus político como condición para adelantar diálogos de paz permitiendo al gobierno

negociar con un grupo armado sin que éste fuera reconocido como actor político del

conflicto. Igualmente, conformó, mediante resolución 185 del 23 de diciembre de

301 LEÓN, Juanita, La metamorfosis de las AUC, en Revista “Semana”, Número 1.077-1.078, Bogotá, Diciembre 2002, página 58. El proceso ha continuado y ha sido efectivo en la disminución de la violencia generada por paramilitares, tal y como se demuestra en la siguiente tabla, extraída del Tercer reporte de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, OEA, 31 de Enero 2005, en http://scm.oas.org/doc_public/ENGLISH/HIST_05/CP13827E07.DOC

Tabla 16 Resumen de Indicadores de Violencia atribuible a grupos paramilitares 2001-2004

Categoría Fuente 2001 2002 2003 Víctimas de masacres

Policía Nacional 281 59 13

Número de masacres

Policía Nacional 42 12 3

Secuestros Fondelibertad 268 191 174 Desapariciones

forzadas CINEP 253 228 128

Víctimas de tortura

CINEP 174 165 132

FUENTE: Tercer reporte de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, OEA, 31 de Enero 2005, en http://scm.oas.org/doc_public/ENGLISH/HIST_05/CP13827E07.DOC 302 Ver texto completo en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co

164

2002303, una comisión exploratoria para avanzar en la búsqueda de la paz con los

paramilitares tras el anuncio del cese al fuego unilateral por parte de las AUC el 1 de

diciembre304, del Bloque Central Bolívar cuatro días después, y el de la Alianza Norte,

una semana más tarde305.

303 Ver el texto completo en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/g_autodefensa/resolucion.htm 304 El Bloque Metro de las AUC es su único frente que no firmó el pronunciamiento mediante el cual se ordenaba el cese de hostilidades. 305 A pesar de que el cese al fuego no fue cumplido de manera absoluta, las negociaciones han continuado con relativo éxito. De acuerdo con el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, continúan los asesinatos selectivos de civiles, los reclutamientos, las desapariciones y los desplazamientos forzados. Según dicha fuente, entre diciembre de 2002 y marzo de 2003, fueron registradas al menos 21 masacres cometidas por paramilitares. Adicionalmente, según la OEA, que ha destinado una misión verificadora del proceso, el cese de hostilidades no ha sido totalmente respetado y entre Noviembre de 2004 y Febrero de 2005, se reportaron 89 violaciones al cese de hostilidades al comité de verificación. Al respecto ver http://scm.oas.org/pdfs/2005/CPSC02661e-.ppt , Cuarto reporte de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, OEA, 11 Marzo 2005 y la página de la Defensoría del Pueblo en http://www.defensoria.org.co/?_s=b3 . Igualmente, según la Oficina del Alto Comisionado para la Paz del gobierno colombiano, en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/cese_hostilidades/2005/index.htm# , aunque se reconoce la disminución significativa de los actos violentos como consecuencia del cese de hostilidades pactado, resulta preocupante el incumplimiento absoluto del acuerdo:

Tabla 17

FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/cese_hostilidades/2005/index.htm#

165

La Comisión Exploratoria presentó el 17 de junio de 2003 el informe final de la etapa

inicial del proceso en el que recomendaba al presidente: avanzar en los diálogos,

previo cumplimiento total y verificable del cese de hostilidades; exigir a las

organizaciones paramilitares el abandono de actividades como el narcotráfico, el

secuestro, la extorsión y el robo de gasolina; acordar fórmulas para la concentración

de fuerzas de las autodefensas; solicitar el acompañamiento de la comunidad

internacional y continuar con las labores de facilitación de la iglesia católica.

Dando continuidad al proceso, el 15 de julio, el gobierno y las Autodefensas Unidas de

Colombia firmaron el Acuerdo de Santafé de Ralito, en el que los paramilitares se

comprometieron a desmovilizar a todos sus miembros mediante un proceso gradual,

que comenzaría antes de finalizar el 2003 y que terminaría, a más tardar, el 31 de

diciembre de 2005. Como prueba de ello, el 25 de noviembre de 2003, 874 integrantes

y dirigentes del Bloque Cacique Nutibara de las AUC se desmovilizaron en Medellín,

acogiéndose a los beneficios pactados con el gobierno a través del proceso de

negociación y entrega, y el 7 de diciembre del mismo año, las Autodefensas

Campesinas de Ortega, un grupo de 168 hombres, se desmovilizaron, entregando las

armas e iniciando un proceso de reincorporación en el municipio de Cajibío- Cauca, al

suroccidente del país.

El proceso ha sido intermitente pero aún se mantiene, mientras según cifras oficiales

se aumentaba la efectividad de las operaciones de la Fuerza Pública contra los

paramilitares306.

306 Tabla 18

FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Gobierno de Colombia, Enero 2004 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/noticias/2004/febrero/balance.htm

166

En 23 de enero de 2004 se acordó la intervención de la Organización de Estados

Americanos en el proceso con los paramilitares. Su apoyo se concentraría en tres

temas generales: 1) la verificación del cese al fuego y hostilidades; 2) el desarme,

desmovilización y reinserción, y 3) el respaldo a las iniciativas locales en zonas de

conflicto que fomentaran y desarrollaran una cultura de democracia, paz y resolución

pacífica de la violencia, así como el fomento de otros proyectos de contenido social.

El 16 de abril de 2004, en un incidente confuso, se tendió una emboscada a Castaño,

aparentemente por un grupo de las mismas Autodefensas y desde entonces no se ha

sabido de él. Fuentes del gobierno afirmaron que la información recibida, y las

investigaciones realizadas evidenciaban que Carlos Castaño había muerto, aunque no

haya aún alguna comprobación oficial debido a que su cuerpo aún no ha sido

encontrado.

A pesar de las crisis previas, se destinó el 13 de mayo una zona de ubicación en

Santafé de Ralito, departamento de Córdoba307 delimitada según el mapa siguiente y

que entró en vigor el 1 de julio de 2004 por seis meses prorrogados por igual término

en diciembre del mismo año308, para adelantar las negociaciones con los once bloques

o frentes paramilitares que en el acuerdo alcanzado el 12 de agosto de 2004 con el

gobierno, y a partir del documento de las AUC firmado y divulgado el 7 de octubre,

prometieron desmovilizarse, antes de diciembre 31 del 2005. A cambio, el gobierno, a

través del Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, se comprometió a

307 El 13 de mayo de 2004 el gobierno de Uribe, a través de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y las AUC, acordaron establecer la zona de ubicación para las negociaciones y el proceso de entrega y reincorporación, en Santafé de Ralito, municipio de Tierralta, en el departamento de Córdoba, al noroccidente del país. Tiene una extensión de 368 kilómetros cuadrados, lo que corresponde a un siete por ciento de la extensión total del municipio. Dentro del territorio delimitado por la resolución 092 del 15 de junio de 2004-con vigencia de seis meses- hay pleno control por parte del Estado y se aplica el ordenamiento legal vigente. Existe el compromiso de las autodefensas de abstenerse de realizar actividades ilícitas, de reclutar personas, de ejercer presión o amenazas sobre los pobladores o visitantes, de desarrollar entrenamiento armado y de ordenar y coordinar acciones ilegales desde la zona. Así mismo se dan plenas garantías para el ingreso, la salida y la movilización dentro de la zona a los habitantes y aquellas personas que desarrollan actividades en este territorio. Sus objetivos son: (a) Facilitar la consolidación del proceso de paz que se adelanta con las AUC; (b) Contribuir al perfeccionamiento del cese de hostilidades; (c) Avanzar hacia la definición de un cronograma de concentración y desmovilización de los integrantes de las Autodefensas unidas de Colombia; y (d) Permitir la interlocución de la Mesa de Diálogo con todos los sectores Nacionales e Internacionales. Para más información al respecto ver la página de la Presidencia de la República de Colombia en http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/junio/24/10242004.htm ; la de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co 308 La resolución 299 del 14 de diciembre de 2004 prorrogó la vigencia de la zona de ubicación por seis meses más hasta junio de 2005, sin considerar condiciones adicionales a las establecidas en la Resolución 092 de 2004.

167

reestablecer la presencia estatal en las zonas de influencia paramilitar para evitar la

recuperación de dichos territorios por parte de la guerrilla y a dar apoyo a los

paramilitares desmovilizados a través de la afiliación al sistema nacional de salud, de

apoyos y consultas psicológicas, y entrenamientos puntuales para la inserción laboral y

educativa de los excombatientes. A febrero de 2005, según la OEA, 4.828

combatientes de ocho bloques se han desmovilizado309.

Los resultados de este proceso aún no pueden ser valorados, y los efectos de la

desmovilización masiva sólo se verán en los años venideros. Sin embargo, en lo que va

de recorrido de este camino, las Autodefensas parecen más interesadas en el estatus

que les otorga la negociación que en la posibilidad de cesar definitivamente las

hostilidades como muestra de voluntad de paz, así como las pugnas en su interior han

interferido negativamente en el desarrollo del proceso. Pero también debe reconocerse

que el gobierno de Uribe y las AUC han evitado caer en algunos de los errores de la

administración anterior: se ha fijado un objetivo concreto y verificable, la

desmovilización para diciembre de 2005; no se condicionó la desmovilización a la

desaparición de las guerrillas; y no se eliminó la presencia de la fuerza pública y el

Estado de la zona de ubicación.

309 OEA, Ibidem., 11 Marzo 2005.

168

Mapa 14 Zona de ubicación para negociación con grupos paramilitares 2004

FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Gobierno de Colombia, en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/mapa/mapa_13_05.htm?PHPSESSID=a3e1d1469ad2bfb52539e799ec27e07f

169

Por otra parte, en el campo internacional, el triunfo de Uribe fue recibido por los países

vecinos de manera positiva. Los Estados Unidos se manifestó a favor de su elección y

las Naciones Unidas reconocieron la transparencia del proceso democrático que lo llevó

al poder. Sin embargo, la Unión Europea advirtió claramente sobre los peligros que

representaba la llegada al poder de un Presidente cuestionado por tener vínculos con

grupos paramilitares en su pasado y que prometía, durante una riesgosa campaña

electoral, restringir algunas libertades individuales a los ciudadanos colombianos.

En primer lugar, Estados Unidos durante los primeros seis meses del gobierno aumentó

las partidas destinadas a la ayuda militar para Colombia, solicitó en extradición a tres

de los jefes militares de las FARC, alegando cargos de narcotráfico y terrorismo, y

destinó 97 millones de dólares adicionales al entrenamiento de un nuevo batallón

especializado en la protección del principal oleoducto colombiano.

En segundo lugar, la Unión Europea ha denunciado la posibilidad de que a partir del 11

de Septiembre de 2001 y de la llegada de Uribe al poder, la vigilancia de Estados

Unidos sobre las posibles violaciones de derechos humanos en Colombia se haya hecho

menos decidida. Así mismo, incluyó a las FARC y el ELN en su lista de organizaciones

terroristas en Junio de 2002.

Y en tercer lugar, los países latinoamericanos han expresado oficialmente, en su gran

mayoría, el respaldo a las políticas de Uribe y a mediados de Febrero de 2003

declararon terroristas a las FARC, considerándoles susceptibles de aplicación de la

Resolución 1373 de Naciones Unidas, en la que se decide la persecución global de las

fuentes de financiamiento de grupos terroristas. Un día después la Organización de

Estados Americanos (OEA) aprobó por unanimidad la propuesta de Colombia para

ayudar a combatir financiera y políticamente a las FARC.

En cuanto se refiere al sistema político, Uribe recurrió a la figura del referendo para

modificar la manera de hacer política en el país, pero su intento fracasó en las urnas

en octubre de 2003, en parte por que era un texto largo, que abarcaba diversos temas

y por la complejidad de las preguntas que se ponían a consideración del constituyente

primario. En últimas, porque era una reforma constitucional comprimida dentro de una

figura de referendo. Paralelamente, previendo la posibilidad del fracaso, Uribe tramitó

170

el Acto Legislativo 1 de 2003, que incluía el grueso de su propuesta de reforma política

y que fue aprobada luego de ocho debates el 3 de julio de 2004.

Sus elementos más importantes fueron: la eliminación de la doble militancia; el

establecimiento de que el logro de la personería jurídica otorgada por el Consejo

Nacional Electoral requería obtener al menos el 2% de los votos válidos en las

anteriores elecciones legislativas; obligó al cumplimiento de los topes de financiación

establecidos por la ley y castigó su incumplimiento con la pérdida de la investidura;

reglamentó el voto preferente310 y estableció que para garantizar la equitativa

representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de

ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán, a partir de su

aprobación, mediante el sistema de cifra repartidora311 entre las listas de candidatos

que superasen un mínimo de votos que no podría ser inferior al dos por ciento de los

sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento del cuociente

electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución

y la Ley y que en las circunscripciones electorales donde se elijan dos curules se

aplicaría el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por

ciento del cociente.

También estableció que el Estado financiará a los partidos y movimientos con

personería jurídica; limitó el acceso a medios de comunicación por parte de los

partidos en campaña; estableció la intención de limitar las contribuciones privadas de

las campañas; garantizó el acceso a medios de comunicación e información por parte

de la oposición; determinó que el Consejo Nacional Electoral será elegido por el

Congreso de la República mediante el sistema de cifra repartidora y se compondrá de

9 miembros elegidos para 4 años postulados por los partidos y movimientos políticos; y

que el Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los presidentes de la

310 Cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.

311 Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos.

171

Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante

concurso de méritos.

Los efectos de dicha reforma y la valoración de los decretos que le reglamenten sólo

podrá hacerse en un futuro, pero resulta significativo que después de varios intentos y

después de recurrir a diferentes estrategias, el Ejecutivo haya logrado la aprobación de

una reforma política de esta complejidad. Del compromiso y seriedad de las diferentes

fuerzas políticas involucradas en el proceso de diseño, aprobación y reglamentación de

la reforma dependerá su éxito. Pero principalmente, de todos los colombianos

dependerá que sus aportes despejen el camino hacia un futuro mejor.

172

4. Conclusiones

173

Tal y como se ha visto a lo largo de esta investigación, el conflicto colombiano actual

es bastante complejo. Es un conflicto que ha resultado de la confluencia histórica de

unas condiciones sociales, políticas y económicas muy particulares y su antigüedad le

hace uno de los más duraderos del mundo contemporáneo. En ese sentido, las

razones originarias de la guerra parecen hoy olvidadas en el tiempo pero son recicladas

constantemente como una manera de reivindicar el yo excluido de una sociedad

sectaria.

Colombia no es otro Vietnam, porque no fue nunca una lucha de liberación en la que

las potencias de la Guerra Fría impusieron sus respectivas agendas. No es ni ha sido un

conflicto interno interétnico como Bosnia o Ruanda. Tampoco uno religioso, como el de

Irlanda del Norte. Y mucho menos una disputa separatista en busca de

autodeterminación por parte de un sector de la población, como Kosovo o Georgia. Ni

siquiera es otro Haití, cuya crisis política no resuelta tampoco puede compararse con el

caso colombiano, ya que la del pequeño país caribeño está mediada por los peores

indicadores económicos del continente y por largas y atroces dictaduras durante su

historia reciente.

Las raíces del conflicto pueden rastrearse desde siglos atrás, tal como he demostrado

en las páginas anteriores. Pero las características de su manifestación actual, son el

resultado de que, durante la segunda mitad del siglo pasado y los pocos años que han

transcurrido de este, el Estado, los partidos, la sociedad, y los actores al margen de la

ley, se han interrelacionado de una manera que ha potenciado los déficits de actuación

de cada una de ellos por separado, y en su conjunto, realimentándose, solapando

diferentes tipos de violencia, y generando un efecto multiplicador que ha reproducido

con sorprendente capacidad los impactos del conflicto en el país y su ámbito de acción

internacional. El colombiano es un conflicto en el que factores transversales como la

corrupción, la impunidad y una deficiente construcción nacional, modifican la

interacción entre estas cuatro esferas, configurando así una dinámica excluyente,

generadora de frustraciones, resentimientos y violencia.

También se distingue de otros conflictos armados actuales por la magnitud de la

violencia que genera, como se puede observar en la tabla siguiente, que compara

tasas de homicidio de 1994 en varios países del mundo. Según Amnistía Internacional,

en 2002 “más de 500 personas «desaparecieron», más de 4.000 civiles fueron víctimas

174

de homicidio por motivos políticos [y] el desplazamiento forzoso de la población siguió

aumentando vertiginosamente312. Más de 2.700 personas fueron secuestradas, al

menos 1.500 de ellas por grupos guerrilleros y fuerzas paramilitares”313. Y según el

Informe Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario publicado

por el Ministerio de Defensa Nacional en agosto de 2003314, entre 1995 y 2002, 12.404

civiles fueron asesinados por la guerrilla o los paramilitares, 2.969 en masacres.

También se reportaron 12.808 secuestros y 396 poblaciones fueron atacadas por

alguno de estos dos actores ilegales del conflicto. Sin embargo, no deja de ser

sorprendente que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística hiciera oficial

que durante 2002 se presentaron 31.807 homicidios315, lo cual demuestra que la gran

mayoría de la violencia colombiana no obedece a motivos políticos, aunque exista una

alta correspondencia entre la presencia de insurgentes, conflicto armado y delincuencia

común.

Tabla 19 Comparación internacional de tasa homicidios 1994

PAIS/DEPARTAMENTO Tasa homicidios por cien mil habitantes 1994

ANTIOQUIA, Colombia 189.5

GUAVIARE, Colombia 148.3

Sto. Tomé y Príncipe 133.7

VALLE DEL CAUCA, Colombia 128

ARAUCA. Colombia 87.2

Bahamas 85.5

Colombia 72.4

Lesotho 70.4

BOGOTA, Colombia 68.9

Guatemala 30.1

Nicaragua 23.3

Federación Rusa 21.8

FUENTE: Misión Social- Departamento Nacional de Planeación (DNP). Informe de Desarrollo Humano Colombia, 1999, PNUD, página 174.

312 Según cifras oficiales de la Red de Solidaridad Social en www.red.gov.co 213.855 personas, pertenecientes a 45.918 hogares, tuvieron que abandonar su lugar habitual de residencia y de trabajo debido a acciones perpetradas por los actores armados entre enero de 2000 y junio de 2001, así como el número de eventos de desplazamiento provocados por estas acciones, ascendió a 2.370. 313 Informe Amnistía Internacional 2003 sobre Colombia, en http://www.amnestyusa.org/spanish/countries/colombia/document.do?id=E45D3E52EDFB0B8C85256D3B0073ADB7 , Informe Amnistía Internacional 2004 sobre Colombia, en www.amnestyusa.org/countries/colombia/document.do?id=ar&yr=2004 , Informe Amnistía Internacional 2005 sobre Colombia, en www.amnestyusa.org/countries/colombia/document.do?id=ar&yr=2005 314 Informe Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario publicado por el Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, en http://alpha.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Informe%20Anual%20de%20Derechos%20Humanos%20y%20Derecho%20Interacional%20Humanitario%202002-2003.pdf 315 Ver Web Site Departamento Administrativo Nacional de Estadística, www.dane.gov.co

175

La sociedad colombiana y el conflicto armado

En primer lugar, la sociedad colombiana ha evidenciado tener ciertos rasgos distintivos

que permiten, sino la degradación del conflicto, su prolongación en el tiempo. Durante

el siglo XIX, cada guerra civil fue la causa del siguiente enfrentamiento bélico y desde

la época de la Violencia, se incrustó en el imaginario colectivo de los colombianos el

temor al adversario, que en ese entonces era claramente quien militaba o simplemente

simpatizaba con el partido contrario, por los daños que aquel o alguien identificado con

su colectividad había causado a sus familias o amigos, alimentando una cadena infinita

de recriminaciones. Así, los colombianos del siglo XX recuperaron y recrearon una

marcada herencia de odios ancestrales, que se tradujeron en momentos puntuales de

la historia contemporánea en situaciones en las que, por ejemplo, la militancia

partidista no se definía por una convicción claramente ideológica, sino por la necesidad

de vengar alguna atrocidad cometida por algún miembro de la colectividad rival. En

ese sentido, el actual conflicto armado, cuyo origen fue claramente político y partidista,

pronto fue alimentado por esa capacidad de la sociedad colombiana de interpretar,

vivir y revivir lo político como algo tan supremamente ligado a lo privado y lo familiar,

degenerando por momentos, si se me permite el uso de la expresión, en una

confrontación intensa entre sentimientos de venganza privados disfrazados en rojo y

azul, los colores de los dos partidos tradicionales. A partir de 1948, toda una

generación de campesinos colombianos, creció creyendo que la violencia era la forma

habitual de resolver los conflictos, quedando así grabada una huella, bastante difícil de

borrar, de rencores, recriminaciones, miedos, venganza y ajusticiamientos en manos

privadas. Así, se naturalizaron los efectos de la violencia, y se asumieron sus

consecuencias como fatalidades inevitables.

En segundo lugar, los déficits educativos de la población, su ignorancia y pasividad

política, su precariedad económica y los pocos espacios participativos que promovía un

Estado excluyente, hacían poco posible que amplios sectores mayoritarios de la

población tomaran decisiones políticas independientes sobre la resolución del conflicto

y la solución a los problemas que le causaban. De eso dan prueba los bajos índices de

participación electoral, el arraigado poder del clientelismo, la apatía de grandes

sectores hacia lo político, y el poco compromiso demostrado por las grandes mayorías,

desconocedoras de sus derechos y deberes constitucionales, hacia la búsqueda de

soluciones al conflicto.

176

En tercer lugar, y aunque suene paradójico, la tendencia conciliatoria y antiextremista,

heredada por la sociedad colombiana desde la época de la independencia y reflejada

en muchos de los acuerdos políticos materializados desde entonces para evitar

conflictos sociales, unida a la capacidad de los colombianos de adaptación, resistencia

y elasticidad frente a los altos índices de violencia evidenciados durante la segunda

mitad del siglo pasado, impidieron el surgimiento de fórmulas que intentaran modificar

el modelo político excluyente y elitista establecido en Colombia desde la época

bolivariana.

Por último, ciertas actitudes fuertemente arraigadas entre los colombianos, valoradas

de manera equivocada como absolutamente positivas, permiten y reproducen

comportamientos que impiden la búsqueda a cualquier salida negociada del conflicto.

Dos rasgos socialmente aceptados de manera general como positivos desde los

primeros años de la postindepencia y aún en la Colombia actual, definen parcialmente

la identidad fragmentada del colombiano, alimentadas quizá por una construcción

incompleta de nación: la “malicia indígena” y la “viveza”.

La “malicia indígena”, concebida por el imaginario colectivo colombiano como un

recurso propio, heredado e intransferible, que le define y le diferencia de otros, es una

mezcla muy particular de creatividad, astucia, recursividad, desconfianza e hipocresía,

suficientes para suplir las deficiencias del subdesarrollo y de las precarias condiciones

sociales y económicas que han enfrentado sectores significativamente grandes de la

población, heredado de los indígenas como un antídoto frente a la injusticia y como

evidencia de resistencia y pundonor. Desde entonces se ha arraigado fuertemente en

la sociedad colombiana como recurso adaptativo y defensivo cuyo uso es socialmente

permitido aún si va en contra de las leyes establecidas.

El otro rasgo relevante políticamente, que ha definido la colombianidad es el de la

“viveza”, soportado por la percepción de que “sólo los Vivos triunfan”, como una

categoría que incorpora elementos propios del malicioso pero que implica también el

hecho de que es más vivo quien logra lo que desea mediante el camino más fácil y

cómodo. El Vivo está más adaptado para enfrentar con éxito los retos del afán

individualista, permitiéndose ganar sobre los derechos y las necesidades de sus pares,

177

reproduciendo conductas irrespetuosas del interés general. Es Vivo quien no respeta

los turnos sucesivos de una fila, quien incumple una cita, quien no respeta las señales

de tránsito, quien evade impuestos, o quien hace fraude electoral. En últimas quien

delinque, en cualquier grado, sin ser descubierto. Así, se asumió, quizás de manera

inconsciente, la creencia según la cual cumplir la ley confinaba a los colombianos al

“universo de los bobos”316.

De esa manera, mientras siga siendo valorada como positiva la violación de ciertas

normas, ya sean consagradas en la Constitución u objeto de castigo judicial, o normas

básicas de comportamiento civilizado en la cotidianidad, ninguna vía que se plantee

para resolver las falencias intrínsecas al sistema político y económico colombiano que

reproducen el conflicto armado actual, será viable o efectiva.

Los déficits de actuación de la sociedad frente al conflicto armado actual, los resume

claramente Sergio de Zubiría afirmando que, “tres [son los] matices [que] se

yuxtaponen en [el] comportamiento ético y cultural [de los colombianos]: elogiamos la

existencia de normas legales, pero estas no modifican nuestra conducta cotidiana;

despreciamos y desconfiamos de todo lo que provenga de las instituciones; y

desconectamos con demasiada facilidad y frecuencia las normas morales de las

jurídicas y estas dos de las culturales (el colombiano [por ejemplo] puede vivir con

normas culturales que se contradicen con sus propios principios morales)”317.

En últimas, la gran carencia de la sociedad colombiana frente al conflicto y la violencia

que le ha desangrado, ha sido descargar inicialmente en los españoles, luego en los

partidos políticos, y durante los últimos cuarenta años en los movimientos guerrilleros,

los carteles de la droga, los paramilitares y el Estado, la responsabilidad absoluta de

dicha violencia, cuando en el fondo, la mayor responsabilidad la tiene la sociedad en su

conjunto, por recrear desde adentro, prácticas cotidianas violentas y tolerar con

indiferencia actuaciones similares de los actores institucionales. Y esto lo logró cuando

la paz se volvió un tema electoral. En ese sentido, es reveladora la afirmación de

Restrepo según la cual

316 RESTREPO, Op.Cit., página 135 317 DE ZUBIRÍA, Sergio, Filosofías de nuestro ethos cultural, en “Revista de Estudios Sociales” #1, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, Agosto 1998, página 49.

178

“percibir la violencia como un sujeto abstracto separado de nuestros actos,

o como fatalidad biológica o social que se nos impone, tiene la ventaja de

ocultar representaciones indeseables que nos obligarían a personificar en

la vida cotidiana a los actores del terror y a los ocultos promotores de la

violencia. De allí que resulte más fácil hundirse en una postura defensiva,

moralista y derrotista, asignándole a la violencia el carácter de fuerza

todopoderosa que debemos sufrir pasivamente”318.

La paz, en última instancia, es un objetivo común que no se debe circunscribir única y

exclusivamente a procesos electorales o a campañas políticas.

El Estado colombiano y el conflicto armado

Por su parte, el Estado colombiano, como segundo actor que se interrelaciona para

configurar la complejidad actual, ha sido responsable también de la institucionalización

de algunas de las peculiaridades distintivas del conflicto actual.

El colombiano es un Estado estructuralmente débil, porque el desequilibrio entre los

tres poderes ha desvirtuado su capacidad de gobernar. Al respecto, se debe reconocer

que en el país el primer legislador ha sido el presidente, y que el Congreso si no recibe

contraprestaciones a cambio de la realización de su tarea legislativa, se dedica a

bloquear iniciativas o reformas estructurales y a mantener el statu quo. En ese sentido,

la tradición de violencia en Colombia podría perpetuarse incluso a partir del

mantenimiento de una rama legislativa débil para prevenir ataques al gobierno civil.

Es estructuralmente débil también porque ha sido incapaz de definir y reproducir la red

de relaciones sociales establecidas dentro del dominio delimitado, material y simbólico

de la nación; porque ha sido incapaz de imponer una estructura de poder capaz de

ejercer el monopolio sobre los medios de coerción, permitiendo a agentes privados el

ejercicio de la ley (desde los latifundistas del siglo XIX a los paramilitares en la

actualidad); por la inoperancia de su modelo burocrático, y por la frecuencia con que,

en la práctica los cargos públicos se distribuyen sin tener en cuenta la carrera

administrativa o las capacidades técnicas de quien se nombra, sino el pago de favores

318 RESTREPO, Op.Cit., página 81

179

políticos; y por un ideal de servicio público deficiente que normalmente prioriza la

satisfacción de las necesidades privadas.

Y aquí se evidencia una de las más significativas peculiaridades de la relación entre

Estado y sociedad en Colombia. Mientras lo público invadió lo privado, con la irrupción

de lo partidista en el ámbito familiar, a través de lo religioso, lo hereditario y lo

sentimental, tal y como ocurrió durante la década de los cuarenta, también lo privado

se apropió de lo público. Lo que es público no es de todos, sino de nadie, y por tanto

puede ser objeto de apropiación y uso particular. Colombia no ha podido construir y

reconocer lo público diferenciado de la esfera de lo privado. Es lo que Perea llama “la

precariedad simbólica de lo público”319. Esa incapacidad estructural de los colombianos,

fuertemente arraigada en la cultura política y en el quehacer cotidiano, de no

diferenciar la esfera de lo público de la de lo privado, es quizás una de las causas más

determinantes del actual desarrollo del conflicto armado.

Así mismo, por su incapacidad de hacer presencia en la totalidad del territorio nacional,

evidenciando así su falta de capacidad material de controlar, extraer y destinar

recursos sociales y la simbólica de evocar, crear e imponer identidades colectivas y

lealtades entre los ciudadanos, el Estado colombiano tiene una alta responsabilidad

histórica frente al conflicto armado actual.

Por último, el hecho de que el Estado haya institucionalizado el uso de herramientas

como el estado de sitio para mantener el statu quo; que a lo largo de la historia

colombiana abunden las legitimaciones de infracciones constitucionales reparadas

mediante malabarismos políticos excluyentes; y que, desde sus inicios, su historia

constitucional haya estado marcada por una tendencia al hiperreformismo, demuestra

que muchos de las características estructurales que han evolucionado en este presente

convulsionado tengan su origen en las falencias estatales.

El sistema político y el conflicto armado

A su vez, el sistema político colombiano se ha construido históricamente a partir de

iniciativas de notables y de la actuación de partidos poco diferenciados, excluyentes y

sectarios, con estructuras mínimas y poca disciplina interna. Alimentó los odios,

319 PEREA, Op.Cit., página 208

180

convirtió el debate doctrinario en algo irrelevante y adoleció de una experiencia

histórica constructora de una identidad de nación que fomentara la convivencia

pacífica.

Los líderes de los partidos políticos fueron casi siempre figuras lejanas a la mayoría de

la sociedad. Factores hereditarios determinaron la pertenencia a estas elites con

capacidad de decisión y herramientas de poder. La personalización de la política en

Colombia alejó al pueblo del proceso democrático y para evitarlo, los partidos debieron

constituirse en torno a redes de patronaje sólidas con el fin de reproducir las prácticas

clientelistas que les facilitaron la obtención y movilización de votos en aquellas franjas

sociales a las que siempre habían dejado al margen.

Los dos partidos políticos tradicionales fundamentaron su antagonismo en aquello que

les era común: una misma cultura política basada en la exclusión y aniquilación

discursiva del otro, y se constituyeron durante gran parte de la historia constitucional

colombiana en los mecanismos institucionales mediante los cuales las clases

dominantes manipularon el ejercicio de la fuerza para mantener sus posiciones

privilegiadas, desempeñando a la perfección el papel de dividir y dominar, excluyendo,

mediante la eliminación o la no creación de canales de participación política, a la

mayoría de la población, e institucionalizando, quizás involuntariamente, la creencia de

que la violencia era una manera válida de participar en lo público y defender lo

privado.

Por su parte, Colombia tiene hoy, después de la consagración de la Constitución de

1991, uno de los sistemas políticos más particulares del mundo: emerge como una

complejísima combinación de tradición y modernidad, afiliación popular clientelista y

dirección elitista; es uno de los más personalistas y atomizados; los partidos cada vez

están más erosionados debido al aumento de la competencia intrapartidista y la

consecuente proliferación de listas; el apoyo popular a los partidos es cada vez menor

y, como consecuencia, éstos se han convertido en pequeñas empresas electorales con

candidatos poco comprometidos, ya que los costos de la membresía son casi nulos. Un

sistema atravesado por prácticas de fraude electoral que impide que los partidos se

institucionalicen como agentes de articulación y transmisión de propuestas y demandas

ciudadanas.

181

Aunque la aparición de nuevas opciones políticas a partir de las reformas posteriores a

1991, la consecuente ruptura del bipartidismo perfecto y el tránsito hacia uno

atenuado320, ha sido, en el caso de Colombia, un buen síntoma de madurez política, los

partidos siguen configurándose en torno a pretensiones electorales, con motivaciones

inmediatas, y con poca capacidad de planeación estratégica a largo plazo.

La aparición de nuevas fuerzas electorales no debe convertirse en una anarquía

representativa alentadora del faccionalismo desbordado. El rompimiento de las rígidas

estructuras políticas no debe extrapolarse hasta promover la aparición de figuras

ocasionales ajenas a la política en las esferas más altas de toma de decisiones321. La

flexibilización de las vinculaciones partidistas, que debido a un cambio en la cultura

política colombiana, dejó de estar tan estrechamente ligada a la herencia y al

sentimiento, no puede convertirse en un aliciente para las prácticas clientelistas

corruptas.

El reto, frente al sistema político, es entonces aprovechar todos aquellos elementos

positivos que introdujo la Constitución de 1991, como el mayor acceso a las minorías al

ámbito político, la reglamentación de procesos de participación como el referendo, la

revocatoria del mandato, el establecimiento de la responsabilidad política del candidato

a través del voto programático, y el uso de la circunscripción nacional para el Senado

como vía para desmontar las redes de clientelismo, en herramientas de consolidación

democrática y no como nuevos nichos de corrupción y desfalco.

Nuevos actores, factores transversales y conflicto armado

Todo lo anterior, mediado por la acción de tres nuevos actores desestabilizadores del

sistema: los grupos guerrilleros, los paramilitares y los carteles de la droga. La

indiferencia y la incredulidad por parte de la sociedad en los valores políticos

defendidos por la elite y unos partidos con bases y apoyos sociales débiles; la

desinstitucionalización provocada por la guerrilla; la aparición del narcotráfico en la

320 El tránsito al bipartidismo atenuado ha sido causado, entre otras cosas, por las reformas políticas antes mencionadas, por la crisis económica de los noventa que disminuyó los flujos presupuestales que alimentaban al clientelismo, y por la crisis de instituciones sociales como la familia y la Iglesia, sobre las cuales se cimentaban los pilares del bipartidismo perfecto, cerrado y excluyente. 321 En 2000, por ejemplo, y como caso paradigmático, resultó elegido para ocupar un escaño en el Consejo de Bogotá un limpiabotas que posteriormente debió renunciar a su curul por sus problemas con el alcohol. No es extraño tampoco, como se mencionó tangencialmente en algún capítulo anterior, que resulten elegidos cantantes, actores o futbolistas, sin ninguna experiencia política o legislativa previa.

182

década de los setenta y su impresionante capacidad de invadir todas las esferas

sociales, económicas y políticas del país con su alto poder intimidatorio y corruptor; y

las bandas paramilitares, sumado a los efectos nocivos de las conductas permisivas de

la sociedad configuran hoy, de manera definitiva y singular, el marco en el que se

mueven los actores sociales en medio del actual conflicto armado.

Pero a lo anterior hay que agregar la incidencia de tres factores transversales

generadores de inestabilidad en cada una de las cuatro esferas cuya interacción define

el conflicto. Una corrupción creciente, una impunidad altísima y, por último, las

consecuencias de la construcción incompleta de nación, se relacionan para configurar

la complejidad de la manifestación actual de un conflicto que parece perpetuarse en el

tiempo.

La corrupción, extendida en todas las esferas de la sociedad, está soportada

culturalmente por los mitos de la “malicia indígena” y la “viveza”, y se legitima gracias

a la actuación de los políticos que perpetúan su poder gracias a las plataformas

clientelistas. La impunidad, que es resultado de la implantación de un sistema de

justicia ineficiente y corrupto, mantiene presente la convicción de que en Colombia es

rentable delinquir. Y por último, la ausencia de un mito fundacional fuerte, centralizado

y unificador, impidió a los colombianos sentirse herederos de una tradición común.

Primero, por la imposición identitaria elitista que separó lo español a lo indígena; luego

por la desmembración de la Gran Colombia, materialización del sueño bolivariano y

único referente nacional originario, que obligó a los colombianos a reconstruirse como

nación a partir de la reinvención y reinterpretación de sus raíces y de sus vínculos

identitarios. Con la separación de Ecuador y Venezuela en 1830 y Panamá en 1903 el

sueño bolivariano cedió ante una nueva realidad nacional, impidiendo la consolidación

de consensos sobre lo que significaba ser colombiano. Colombia se rehizo como nación

en medio de contradicciones y discontinuidades económicas, políticas y sociales,

consecuencia de las desigualdades, del conflicto y de una historia estructuralmente

excluyente, emergiendo para el siglo XX como un país fraccionado sin un proyecto

común de futuro compartido, con unos elementos empíricos de identidad nacional

confusos y de baja intensidad y con un imaginario colectivo definido por la violencia.

En última instancia, constituyéndose más como una realidad legal y geográfica, que

como una realidad política integrada en torno a una identidad nacional definida.

183

Una observación final

Se podría decir, para cerrar, que la postura adoptada por esta investigación es, en

alguna medida, pesimista frente a las posibilidades de un futuro menos oscuro para

Colombia. Pero la intención es exactamente la contraria. El reconocer que el conflicto

es complejo y que obedece a la interacción caótica de una multiplicidad de agentes de

muy diversas características, nos enfrenta a un panorama difícil. Pero entender, a

partir de estas páginas, que la solución al conflicto y la posibilidad de trazar caminos

de paz hacia el futuro está también en manos de la sociedad, co-responsable evidente

del desorden actual, obliga a aquellas generaciones que convirtieron la paz en un

símbolo y, que por comodidad, prefirieron hacerla una promesa incumplida de los

candidatos presidenciales, antes que un compromiso de absolutamente todos los

colombianos, a dejar a un lado su indiferencia frente a lo político, su amnesia histórica,

su incredulidad frente a las instituciones, su conformismo estructural y su

individualismo enfermizo. En ese mismo sentido, la elite política debería involucrarse de

manera comprometida en el proceso de la incompleta construcción nacional, y asumir

los retos de la modernización. Mientras permanezcan al margen de ello, todos los

esfuerzos hechos por el Estado, la sociedad y los países amigos para construir un

mejor futuro que supere de una vez por todas el conflicto armado, serán en vano.

184

5. Anexos

Constitución Política de 1991. Título IV, de la

participación democrática y de los partidos

políticos

Ley 130 de Marzo 23 de 1994. Por la cual se dicta

el Estatuto Básico de los partidos y movimientos

políticos...

Ley 131 de Mayo 9 de 1994. Por el cual se

reglamenta el voto programático...

Ley 134 de Mayo 31 de 1994. Por la cual se dictan

normas sobre mecanismos de participación

ciudadana.

Ley 403 de Agosto 27 de 1997. Por la cual se

establecen estímulos para los sufragantes

Lista de Partidos y Movimientos Políticos con

personería jurídica en Colombia a 2004

Ley 617 de 2000. Artículos referentes a las

inhabilidades de alcaldes, gobernadores, concejales y

diputados

1. Constitución Política de 1991, Título IV, de la participación democrática y de los partidos políticos

185

TITULO IV De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos

Capítulo 1. De las Formas de Participación Democrática.

Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. Artículo 104. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección. Artículo 105. Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste determine, los Gobernadores y Alcaldes, según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Artículo 106. Previo el cumplimiento de los requisitos que la ley señale y en los casos que ésta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre asuntos que son de competencia de la respectiva corporación pública, la cual está obligada a tramitarlos; decidir sobre las disposiciones de interés de la comunidad a iniciativa de la autoridad o corporación correspondiente o por lo menos del 10% de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; y elegir representantes en las juntas de las empresas que prestan servicios públicos dentro de la entidad territorial respectiva.

Capítulo 2. De los Partidos y de los Movimientos Políticos.

Artículo 107. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos. Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República. En ningún caso podrá la ley imponer normas de organización interna a los partidos y movimientos políticos, ni exigir afiliación a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.

186

La personería de que trata el presente artículo quedará extinguida por no haberse obtenido el número de votos mencionado o alcanzado representación como miembros del Congreso, en la elección anterior. Se perderá también dicha personería cuando en los comicios electorales que se realicen en adelante no se obtengan por el partido o movimiento político a través de sus candidatos por lo menos cincuenta mil votos o no se alcance la representación en el Congreso de la República. Artículo 109. El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley. La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Artículo 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura. Artículo 111. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de comunicación social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley. Ella establecerá así mismo los casos y la forma como los candidatos debidamente inscritos tendrán acceso a dichos medios.

Capítulo 3. Del Estatuto de la Oposición.

Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, salvo las restricciones legales, se les garantizan los siguientes derechos: de acceso a la información y a la documentación oficiales; de uso de los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales, y de participación en los organismos electorales. Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos. Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia.

187

2. Ley 130 de Marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.

LEY 130 DE 1994

(Marzo 23) Diario Oficial No. 41280, del 23 de marzo de 1994

Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA TÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1o. DERECHO A CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS. Todos los colombianos tienen derecho a constituir partidos y movimientos políticos, a organizarlos y a desarrollarlos, a afiliarse y retirarse de ellos libremente y a difundir sus ideas y programas. Las organizaciones sociales tienen derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos. ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación. Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica. TÍTULO II. PERSONERIA JURÍDICA, DENOMINACIÓN, SÍMBOLOS Y COLORES DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS ARTÍCULO 3o. RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA JURÍDICA. El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Solicitud presentada por sus directivas; 2. Copia de los estatutos; 3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República; y 4. Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen. Para efectos de este artículo no podrán sumarse los votos obtenidos en circunscripción nacional con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales, ni los de éstas con los de aquéllas. El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica.

188

ARTÍCULO 4o. PÉRDIDA DE LA PERSONERÍA JURÍDICA. Los partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas: 1. Cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior; 2. Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución; y 3. Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo declare, en los casos previstos por la presente Ley. ARTÍCULO 5o. DENOMINACIÓN SÍMBOLOS. Los partidos y los movimientos políticos son propietarios de su nombre y del símbolo que hayan registrado en el Consejo Nacional Electoral. Estos no podrán ser usados por ningún otro partido u organización política reconocida o no. La denominación de un partido o movimiento deberá distinguirse claramente de la de cualquier otro ya existente. El nombre del partido o movimiento no podrá en forma alguna parecerse o tener relación gráfica o fonética con los símbolos de la patria o con emblemas estatales. En las campañas electorales y en las demás actividades del partido o movimiento sólo se podrá usar la denominación estatutaria o su abreviatura o sigla, las denominaciones suplementarias deberán ser autorizadas por el órgano del mismo que señalen los estatutos. Los organismos que se escindan del partido o movimiento perderán el derecho a utilizar total o parcialmente la denominación y el símbolo registrados y las sedes correspondientes. ARTÍCULO 6o. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. Los partidos y movimientos políticos podrán organizarse libremente. Sin embargo, en el desarrollo de su actividad están obligados a cumplir la Constitución y las leyes, a defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica y a propender al logro y mantenimiento de la paz, en los términos del artículo 95 de la Constitución Política. En las regiones, los partidos o movimientos políticos gozarán también de libertad y autonomía para su organización y podrán pertenecer al partido o movimiento que a bien tengan nacionalmente. ARTÍCULO 7o. OBLIGATORIEDAD DE LOS ESTATUTOS. La organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano, dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas. Los partidos y movimientos inscribirán ante el Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él. ARTÍCULO 8o. SANCIONES. Cuando las actividades de un partido o de un movimiento sean manifiestamente contrarias a los principios de organización y funcionamiento señalados en el

189

artículo 6o. de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral podrá ordenar que se le prive de la financiación estatal y del acceso a los medios de comunicación del Estado, además de la cancelación de su personería jurídica si la tienen. TÍTULO III. DE LOS CANDIDATOS Y LAS DIRECTIVAS ARTÍCULO 9o. DESIGNACIÓN Y POSTULACIÓN DE CANDIDATOS. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno. La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato. Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior. ARTÍCULO 10. CONSULTAS INTERNAS. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 616 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> La organización electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias, para escoger candidatos a la Presidencia de la República, gobernaciones departamentales y alcaldías distritales y municipales, como para tomar decisiones con respecto a su organización, interna o variación de sus estatutos. Estas consultas podrán efectuarse en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal. Tal colaboración se prestará mediante el suministro de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio, para tal efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes, instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. La realización de la consulta, podrá coincidir con la elección inmediatamente anterior. Para las consultas se utilizará una urna separada y los jurados de votación sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten. Los gastos que generen las actividades aquí previstas serán de cargo de la organización electoral. En cada período constitucional, el Consejo Nacional Electoral por la mayoría de sus miembros, señalará una fecha cuando se pretenda realizar la consulta en fecha distinta a las elecciones ordinarias. El resultado de la consulta será obligatorio para el partido o movimiento que la solicite. Los candidatos a la presidencia, a gobernaciones y alcaldías de los partidos que se acojan al procedimiento de la consulta, serán escogidos el mismo día y por el mismo mecanismo.

190

Los partidos cuya lista de carnetización exceda el cincuenta por ciento (50%) de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva circunscripción podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados. Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas. El Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos. PARÁGRAFO. Los precandidatos que se acogieron al procedimiento de consulta deben respetar su resultado y queda prohibido a los perdedores que se sometieron a dicho procedimiento, que presenten sus nombres para elecciones que fueron objeto de la consulta interna. ARTÍCULO 11. ESCOGENCIA DEMOCRÁTICA DE LAS DIRECTIVAS. La organización electoral colaborará, igualmente, en la escogencia de las directivas nacionales de los partidos y movimientos políticos, cuando ésta se realice con la participación directa de sus afiliados. La colaboración se prestará en los términos previstos en el artículo anterior. TÍTULO IV. DE LA FINANCIACIÓN ESTATAL Y PRIVADA ARTÍCULO 12. FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS. El Estado financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo que se constituirá anualmente con un aporte de ciento cincuenta pesos ($150), por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional. Al fondo se incorporará también el producto de las multas a las que se refiere la presente ley. En ningún caso este fondo será inferior a dos mil cuatrocientos ($2.400) millones de pesos. El Consejo Nacional Electoral distribuirá los dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios: a) Una suma básica fija equivalente al 10% del fondo distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos; b) El 50% entre los partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el Congreso de la República o para Asambleas Departamentales, según el caso; c) El 10% (sic); d)El 30% para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos: PARÁGRAFO 1o. Las sumas previstas en los literales a) y b) serán de libre destinación e inversión en actividades propias de los partidos y movimientos políticos. PARÁGRAFO 2o. El Consejo Nacional Electoral reglamentará anualmente la forma de distribución del porcentaje señalado en el literal d) de este artículo, de manera que consulte el número de votos obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes. PARÁGRAFO 3o. Los partidos y movimientos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus respectivos presupuestos. ARTÍCULO 13. FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS. El Estado contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los

191

movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas: a) En las campañas para Presidente, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos en la elección. b) En las campañas para Congreso de la República, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($400), por cada voto válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos; c) En el caso de las elecciones de Alcaldes y Concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($150) por voto válido depositado por la lista o listas de los candidatos inscritos. En el caso de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a razón de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los candidatos o listas debidamente inscritos. d) Los municipios y distritos contribuirán a la financiación de la elección de las Juntas Administradoras Locales, su monto será determinado por el respectivo Concejo Municipal. No tendrá derecho a la reposición de los gastos cuando su lista hubiere obtenido menos de la tercera parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo. En el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos del 5% de los votos válidos en la elección. La reposición de gastos de campañas sólo podrá hacerse a través de los partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos sociales, según el caso, excepto cuando se trate de candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente le será entregada al candidato o a la persona, natural o jurídica que él designe. Los partidos y movimientos políticos distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de gastos. Modificado por la RESOLUCIÓN No. 0345 DEL 22 DE ENERO DE 2004

Por la cual se reajustan los valores señalados en pesos en la Ley 130 de 1994, correspondientes a la reposición de cada voto válido depositado a favor de los candidatos para Alcaldes, Concejales, Gobernadores y Diputados con ocasión de las Elecciones a realizarse durante el año 2004.

RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO.- Reponer, a razón de UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($1.942.oo) por cada voto válido depositado a favor de la lista para Asamblea Departamental, por concepto de gastos de financiación de campañas, con ocasión de las elecciones que se realicen en el año 2004.

ARTICULO SEGUNDO.- Reponer, a razón de UN MIL CIENTO SETENTA Y CUATRO PESOS ($1.174.oo) por cada voto válido depositado a favor de la lista para Concejos Distritales y Municipales, por concepto de gastos de financiación de campañas, con ocasión de las elecciones que se realicen en el año 2004.

192

ARTICULO TERCERO.- Reponer, a razón de UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($1.942.oo) por cada voto válido depositado a favor de los candidatos al cargo de Gobernador de Departamento, por concepto de gastos de financiación de campañas, con ocasión de las elecciones que se realicen en el año 2004.

ARTICULO CUARTO.- Reponer, a razón de UN MIL CIENTO SETENTA Y CUATRO PESOS ($1.174.oo), por cada voto válido depositado a favor de los candidatos al cargo de Alcalde Distrital o Municipal, por concepto de gastos de financiación de campañas, con ocasión de las elecciones que se realicen en el año 2004.

ARTÍCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas. Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirán en causal de mala conducta. Las normas a que se refiere este artículo serán fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas. El candidato que infrinja esta disposición no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente ley. ARTÍCULO 15. ENTREGA DE LAS CONTRIBUCIONES. Las contribuciones particulares a un candidato determinado deberán ser entregadas al candidato mismo, o a la organización que lo represente, o al partido o al movimiento al cual pertenezca. ARTÍCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS. Toda donación que una persona jurídica realice a favor de una campaña electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en el acta respectiva. ARTÍCULO 17. LÍNEAS ESPECIALES DE CRÉDITO. La Junta Directiva del Banco de la República ordenará a los bancos abrir líneas especiales de crédito, cuando menos tres (3) meses antes de las elecciones, con el fin de otorgar créditos a los partidos y movimientos políticos que participen en la campaña, garantizados preferencialmente con la pignoración del derecho resultante de la reposición de gastos que haga el Estado de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. PARÁGRAFO. La reposición de los gastos electorales por parte del Estado deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva elección. En caso de no efectuarse la reposición de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección, el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el Banco. TÍTULO V. PUBLICIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

193

ARTÍCULO 18. INFORMES PÚBLICOS. Los partidos, movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre: a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del movimiento antes del 31 de enero de cada año; b) La destinación y ejecución de los dineros públicos que les fueron asignados; y c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral. PARÁGRAFO. Todos estos informes serán publicados en un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 19. CANDIDATOS INDEPENDIENTES. Los candidatos independientes deberán presentar el balance en la oportunidad señalada en el literal c) del artículo anterior. ARTÍCULO 20. RENDICIÓN DE CUENTAS. En las rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes categorías de ingresos: a) Contribución de los miembros; b) Donaciones; c) Rendimientos de las inversiones; d) Rendimientos netos de actos públicos, de la distribución de folletos, insignias, publicaciones y cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento; e) Créditos; f) Ayudas en especie valoradas a su precio comercia; y g) Dineros Públicos. PARÁGRAFO. A los informes se anexará una lista de donaciones y créditos, en la cual deberá relacionarse, con indicación del importe en cada caso y del nombre de la persona, las donaciones y los créditos que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral. Los partidos y movimientos deberán llevar una lista de las donaciones y créditos con la dirección y el teléfono de las personas correspondientes, la cual sólo podrá ser revisada por el Consejo Nacional Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley. ARTÍCULO 21. CLASES DE GASTOS. En las rendiciones de cuentas se consignarán por lo menos las siguientes clases de gastos: a) Gastos de administración; b) Gastos de oficina y adquisiciones; c) Inversiones en material para el trabajo público del partido o del movimiento, incluyendo publicaciones; d) Actos públicos; e) Servicio de transporte;

194

f) Gastos de capacitación e investigación política; g) Gastos judiciales y de rendición de cuentas; h) Gastos de propaganda política; i) Cancelación de créditos; y j) Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral. TÍTULO VI. DE LA PUBLICIDAD, LA PROPAGANDA Y LAS ENCUESTAS POLÍTICAS ARTÍCULO 22. UTILIZACIÓN DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN. Los partidos, movimientos y candidatos a cargos de elección popular podrán hacer divulgación política y propaganda electoral por los medios de comunicación, en los términos de la presente ley. ARTÍCULO 23. DIVULGACIÓN POLÍTICA. Entiéndese por divulgación política la que con carácter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación así definida podrá realizarse en cualquier tiempo. ARTÍCULO 24. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndese por propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con fin de obtener apoyo electoral. Esta clase de propaganda electoral únicamente podrá realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones. ARTÍCULO 25. ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL DEL ESTADO. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tendrán derecho a acceder gratuitamente a los medios de comunicación social del Estado de la siguiente manera: 1. En forma permanente, para programas institucionales de divulgación política; 2. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección presidencial para que sus candidatos expongan sus tesis y programas. Si resultare necesaria la segunda vuelta, de acuerdo con el artículo 190 C.P., se les otorgará espacios a los candidatos con la misma finalidad. Por petición conjunta de los candidatos tendrán derecho a realizar dos debates de 60 minutos cada uno con las reglas y sobre los temas que ellos señalen en la petición; y 3. Dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección de Congreso de la República, para realizar propaganda electoral en favor de sus candidatos. El Consejo Nacional Electoral, previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá el número y duración de los espacios indicados atrás y reglamentará la utilización de los mismos, en forma que se garantice el respeto a las instituciones y a la honra de las personas. Para la distribución del 60% de los espacios a que se refiere el numeral 1o. de este artículo se tendrá en cuenta la representación que tengan los partidos o movimientos en la Cámara de Representantes.

195

El pago por la utilización de los espacios se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias, las cuales formarán parte del Fondo de que trata el artículo 12 de esta ley. PARÁGRAFO. Los candidatos debidamente inscritos por partidos o movimientos sin personería jurídica, por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos tendrán derecho a los espacios de que trata el numeral 2o de este artículo. ARTÍCULO 26. PROPAGANDA ELECTORAL CONTRATADA. Los concesionarios de los espacios de televisión podrán contratar propaganda electoral dentro de los treinta (30) días anteriores a la elección presidencial, con los partidos, movimientos o candidatos independientes. El Consejo Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces determinará el tiempo y los espacios en los cuales los concesionarios pueden emitir dicha propaganda, para la campaña presidencial exclusivamente. ARTÍCULO 27. GARANTIAS EN LA INFORMACIÓN. Los concesionarios de los noticieros y los espacios de opinión en televisión, durante la campaña electoral, deberán garantizar el pluralismo, el equilibrio informativo y la imparcialidad. Los concesionarios de espacios distintos a los mencionados no podrán, en ningún caso, presentar a candidatos a cargos de elección popular durante la época de la campaña. ARTÍCULO 28. USO DE SERVICIO DE LA RADIO PRIVADA Y LOS PERÍODICOS. Los concesionarios para la prestación de servicio de radiodifusión sonora y los periódicos que acepten publicidad política pagada, la harán en condiciones de igualdad a todos los partidos, movimientos y candidatos que lo soliciten. Los concesionarios de las frecuencias de radio durante los sesenta (60) días anteriores al correspondiente debate electoral, están en la obligación de pasar propaganda política a una tarifa inferior a la mitad de la comercial que rija en los seis (6) meses anteriores a la fecha del mismo debate. De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación al respectivo partido, movimiento o candidato, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas cobradas a otros partidos o personas. Estas disposiciones regirán igualmente para los concesionarios privados de espacios de televisión y, en general, para todas las modalidades de televisión legalmente autorizadas en el país. PARÁGRAFO. El Consejo Nacional Electoral señalará el número de cuñas radiales, de avisos en publicaciones escritas y de vallas publicitarias que pueda tener en cada elección el respectivo partido o individualmente cada candidato a las corporaciones públicas. ARTÍCULO 29. PROPAGANDA EN ESPACIOS PÚBLICOS. Corresponde a los Alcaldes y los Registradores Municipales regular la forma, característica, lugares y condiciones para la fijación de carteles, pasacalles, afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral, a fin de garantizar el acceso equitativo de los partidos y movimientos, agrupaciones y candidatos a la utilización de estos medios, en armonía con el derecho de la comunidad a disfrutar del uso del espacio público y a la preservación de la estética. También podrán, con los mismos fines, limitar el número de vallas, afiches y elementos publicitarios destinados a difundir propaganda electoral. Los Alcaldes señalarán los sitios públicos autorizados para fijar esta clase de propaganda, previa consulta con un comité integrado por representantes de los diferentes partidos, movimientos o grupos políticos que participen en la elección a fin de asegurar una equitativa distribución.

196

Los partidos, movimientos o grupos políticos, no podrán utilizar bienes privados para desplegar este tipo de propaganda sin autorización del dueño. El Alcalde como primera autoridad de policía podrá exigir a los representantes de los partidos, movimientos y candidatos que hubieren realizado propaganda en espacios públicos no autorizados, que los restablezcan al estado en que se encontraban antes del uso indebido. Igualmente, podrá exigir que se garantice plenamente el cumplimiento de esta obligación antes de conceder las respectivas autorizaciones. ARTÍCULO 30. DE LA PROPAGANDA Y DE LAS ENCUESTAS. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida, tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indagó, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen de error calculado. El día de las elecciones, los medios de comunicación no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en las declaraciones tomadas a los electores sobre la forma como piensan votar o han votado el día de las elecciones. El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que las preguntas al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta determinada. PARÁGRAFO. La infracción a las disposiciones de este artículo, será sancionada por el Consejo Nacional Electoral, con multa de 25 a 40 salarios mínimos mensuales o con la suspensión o prohibición del ejercicio de estas actividades. ARTÍCULO 31. FRANQUICIA POSTAL. Los partidos o movimientos políticos con personería jurídica gozarán de franquicia postal durante los seis meses que precedan a cualquier elección popular, para enviar por los correos nacionales impresos hasta de cincuenta (50) gramos cada uno, en número igual al que para cada debate señale el Gobierno Nacional. La Nación a través del Ministerio de Hacienda reconocerá a la Administración Postal Nacional el costo en que ésta incurra por razón de la franquicia así dispuesta, por lo tanto deberá efectuar las apropiaciones presupuestales correspondientes para atender debida y oportunamente el pago. TÍTULO VII. DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 32. DEFINICIÓN. La oposición es un derecho de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a las administraciones departamentales, distritales y municipales. ARTÍCULO 33. ACCESO DE LA OPOSICIÓN A LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN OFICIALES. Salvo asuntos sometidos a reserva legal o constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho a que se les facilite, en forma preferencial y con celeridad, la información y documentación oficiales, dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud. El funcionario oficial que omita el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo incurrirá en causal de mala conducta. ARTÍCULO 34. ACCESO DE LA OPOSICIÓN A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO. Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con la proporción de curules

197

obtenidas en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores y de conformidad con lo establecido en la presente ley. ARTÍCULO 35. RÉPLICA. Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por el Presidente de la República, los Ministros o los Jefes de los Departamentos Administrativos cuando haya sido con utilización de los mismos medios. En tales casos, el partido o movimiento interesado en ejercer este derecho, podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia difusión. En el caso de las administraciones territoriales, procederá el derecho de réplica frente a similares tergiversaciones o ataques proferidos por el Jefe de la respectiva administración, los Secretarios de Despacho y los Directores o Gerentes de las respectivas entidades descentralizadas. ARTÍCULO 36. PARTICIPACIÓN DE LA OPOSICIÓN EN LOS ORGANISMOS ELECTORALES. Dos puestos en el Consejo Nacional Electoral serán reservados para los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero que no alcancen para obtener posición por derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos que así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrán en tanto no tengan representación en el Gobierno. De lo contrario, el puesto será ocupado por el partido o movimiento que le siga en votos y que carezca de participación en el Gobierno. TÍTULO VIII. DE LA VIGILANCIA, CONTROL Y ADMINISTRACIÓN ARTÍCULO 37. INFORME DE LABORES. El Consejo Nacional Electoral presentará anualmente al Congreso de la República un informe de labores. ARTÍCULO 38. FONDO NACIONAL DE FINANCIACIÓN DE PARTIDOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES. Créase el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, sin personería jurídica, como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral. El patrimonio del fondo estará integrado con los recursos que asigne el Estado para la financiación de los partidos, de los movimientos o de las campañas electorales, y por las demás sumas previstas en la presente ley. La administración del fondo será competencia del Consejo Nacional Electoral y la ordenación del gasto corresponderá al Registrador Nacional del Estado Civil. ARTÍCULO 39. FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la legislación vigente.

a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no será inferior a dos millones de pesos ($2.000.000), ni superior a veinte millones de pesos ($20.000.000), según la gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas sanciones, el Consejo formulará cargos y el inculpado dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos.

198

Modificado por la RESOLUCIÓN No. 0001 DE 2005 ARTICULO PRIMERO.- Los valores referidos en el literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, se reajustarán así: Para el año de 2005, el valor de las multas a ser impuestas no será inferior a SIETE MILLONES QUINIENTOS DIECINUEVE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS MONEDA LEGAL Y CORRIENTE ($7.519.890), ni superior a SETENTA Y CINCO MILLONES CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL Y CORRIENTE ($75.198.898), según la gravedad de la falta. En ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las entidades financieras; b) Citar personas para que rindan testimonio y presenten informes relacionados con el cumplimiento o ejecución de las leyes mencionadas; c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas; y d) Fijar las cuantías a que se refiere esta ley. ARTÍCULO 40. REAJUSTES. Los valores señalados en pesos en la presente ley se reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). TÍTULO IX. DEL CONTROL ÉTICO ARTÍCULO 41. CONSEJOS DE CONTROL ÉTICO. Con el propósito de colaborar permanentemente en la consolidación de la moral pública, los partidos y movimientos políticos, con o sin personería jurídica, crearán Consejos de Control Etico. Dichos Consejos tendrán como atribución esencial examinar al interior del respectivo partido o movimiento político la conducta y la actividad que cumplan aquellos servidores públicos que desempeñen funciones en la administración pública, en las corporaciones de elección o dentro de la organización política respectiva. ARTÍCULO 42. DECLARADO INEXEQUIBLE. ARTÍCULO 43. OTRAS RECOMENDACIONES. El Consejo de Control Etico, así mismo, podrá recomendar que se inicien las acciones previstas en la Constitución y en la ley sobre pérdida de la investidura en el servicio público. ARTÍCULO 44. ÉTICA POLÍTICO-PARTIDISTA. Corresponde a los Consejos de Control Etico de los partidos y movimientos, pronunciarse sobre la actividad de los miembros o afiliados en relación con el partido o movimiento político al que pertenezcan además de lo contemplado en el código de ética, en los siguientes casos: 1) Cuando el miembro afiliado infrinja las normas éticas establecidas por el partido o movimiento político. 2) Declarado inexequible. 3) Cuando el miembro o afiliado incurra en hechos que atenten contra la buena fe o los intereses generales de la comunidad o la sociedad.

199

Igual situación se predicará respecto de quien atente contra el patrimonio o los intereses del partido o movimiento o los intereses del Estado y especialmente por irregularidades contra el tesoro público. 4) Cuando la conducta del miembro o afiliado no corresponda a las reglas de la moral, la honestidad y el decoro público según las definiciones que para el efecto realice el código de ética del partido o movimiento político. 5) Declarado inexequible. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta ley, los partidos o movimientos políticos expedirán sus respectivos códigos de ética política, en caso de no expedirlos perderán su personería jurídica. ARTÍCULO 45. SANCIONES. De acuerdo con la gravedad de la falta y de los perjuicios que se deriven para el partido o movimiento político, el Consejo de Control Etico, en los casos señalados en el artículo anterior, podrá amonestar públicamente al transgresor cancelar su credencial de miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de elección popular y en los de la administración pública, cuando la provisión del cargo se haga teniendo en cuenta la filiación política. ARTÍCULO 46. DECLARADO INEXEQUIBLE. ARTÍCULO 47. RESPONSABILIDAD DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS. Los partidos y movimientos políticos, los movimientos y organizaciones sociales, son garantes de las calidades morales de sus candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la inscripción hasta que termine su período. ARTÍCULO 48. VEEDOR. Los partidos y movimientos políticos designarán un veedor que tendrá como función primordial, propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones del elegido. Sus informes al partido o movimiento serán elemento de evaluación obligatoria para la expedición de los avales que la organización política otorgue. ARTÍCULO 49. AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA. Los partidos, movimientos o candidatos, que reciban aportes del Estado para financiar su sostenimiento o sus campañas electorales, deberán crear y acreditar la existencia de un sistema de auditoría interna, a su cargo. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en otras disposiciones legales, el auditor interno será solidariamente responsable del manejo ilegal o fraudulento que se haga de dichos recursos, cuando no informe al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades cometidas. La Registraduría Nacional del Estado Civil contratará, de acuerdo con las normas vigentes, un sistema de auditoría externa que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos a los recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus campañas electorales. El costo de tal auditoría será sufragado por los beneficiarios de los aportes estatales en proporción al monto de lo recibido. ARTÍCULO 50. DERECHOS DE LA OPOSICIÓN A NIVEL TERRITORIAL.Las fuerzas políticas que ejerzan la oposición en orden territorial tendrán los mismos derechos y deberes de quienes la ejercen a nivel nacional. ARTÍCULO 51. AUDIENCIAS PÚBLICAS. En el trámite de todo proyecto de ley cuyo tema sea el de la participación política en todas sus formas o el de la organización electoral, será escuchado el concepto de las fuerzas de oposición, para lo cual se realizarán audiencias públicas hasta por ocho días. ARTÍCULO 52. DECLARADO INEXEQUIBLE.

200

ARTÍCULO 53. AFILIACIÓN INTERNACIONAL. Los partidos políticos pueden afiliarse o integrarse con otros de carácter internacional. ARTÍCULO 54. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. El Presidente del H. Senado de la República, JORGE RAMÓN ELÍAS NADER El Secretario General del H. Senado de la República, PEDRO PUMAREJO VEGA El Presidente de la H. Cámara de Representantes, FRANCISCO JOSÉ JATTIN SAFAR El Secretario General de la H. Cámara de Representantes, DIEGO VIVAS TAFUR REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publíquese y ejecútese. Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 23 de marzo de 1994. CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO El Ministro de Gobierno, FABIO VILLEGAS RAMÍREZ

201

3. Ley 131 de Mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones.

LEY 131 DE 1994 (Mayo 9)

Diario Oficial No. 41.351, de 9 de mayo de 1994

Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: ARTÍCULO 1o.En desarrollo del artículo 259 de la Constitución Política, se entiende por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción de su candidatura. ARTÍCULO 2o.En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participación popular, en los términos de esta Ley. ARTÍCULO 3o.Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas, debiéndose surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las administraciones departamentales o municipales ordenarán editar una publicación donde se den a conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgación pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de comunicación. ARTÍCULO 4o.Declarado INEXEQUIBLE. ARTÍCULO 5o.Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al plan económico y social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e incorporarle los lineamentos generales del programa político de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procederán a su presentación dentro del mismo término, de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo consagrado en el inciso 3o del artículo 1o. de la Ley 02 de 1991. Podrá el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio, ante sus respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión. Una vez aprobadas las modificaciones por el concejo municipal, se notificará de las mismas para su respectivo control al organismo departamental de planeación correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la respectiva aprobación. ARTÍCULO 6o.Los gobernadores elegidos popularmente convocarán a las asambleas, si se encuentran en receso, y presentarán dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesión, las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo, a fin de actualizarlos e incorporarles los lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan de desarrollo alguno, procederán a su presentación ante la asamblea departamental, dentro de los mismos términos y condiciones, de conformidad con el programa inscrito.

202

ARTÍCULO 7o.La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: 1o. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. 2o. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos. PARAGRAFO. La Registraduría de la respectiva entidad territorial certificará, en un lapso no mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones. ARTÍCULO 8o.El memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la revocatoria deberá sustentar las razones que la animan. ARTÍCULO 9o.Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a pronunciamiento popular sobre la revocatoria por la Registraduría Nacional dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la fecha de radicación del memorial de solicitud. ARTÍCULO 10. Corresponde al Registrador Nacional, una vez reunidos los requisitos establecidos en el artículo 7o. de la presente Ley, coordinar con las autoridades electorales del respectivo departamento o municipio la divulgación, promoción y realización de la convocatoria a pronunciamiento popular. ARTÍCULO 11.Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió el mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde. ARTÍCULO 12.Habiéndose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el Registrador Nacional trasladará a conocimiento del Presidente de la República o del gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o el alcalde revocado. ARTÍCULO 13.La revocatoria del mandato, surtido el trámite establecido en el artículo 12 de la presente Ley, será de ejecución inmediata. ARTÍCULO 14. Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones de nuevo mandatario dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador, según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. ARTÍCULO 15. Declarado INEXEQUIBLE. ARTÍCULO 16.La presente Ley rige a partir de su promulgación. El Presidente del honorable Senado de la República, JORGE RAMÓN ELÍAS NADER.

203

El Secretario General del honorable Senado de la República, PEDRO PUMAREJO VEGA. El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, FRANCISCO JOSÉ JATTIN SAFAR. El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, DIEGO VIVAS TAFUR. República de Colombia - Gobierno Nacional. Publíquese y ejecútese. Santafé de Bogotá, D.C., a los 9 días del mes de mayo de 1994. CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO. El Ministro de Gobierno, FABIO VILLEGAS RAMÍREZ

204

4. Ley 134 de Mayo 31 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana

LEY 134 DE 1994 (mayo 31)

Diario Oficial 41.373, del 31 de mayo de 1994. Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.

EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:

TÍTULO I. OBJETO Y DEFINICIONES. ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria de los mecanismos de participación del pueblo regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles. La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta Ley. ARTÍCULO 2o. INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente. ARTÍCULO 3o. REFERENDO. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. PARÁGRAFO. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local. ARTÍCULO 4o. REFERENDO DEROGATORIO. Un referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no. ARTÍCULO 5o. REFERENDO APROBATORIO.Un referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente. ARTÍCULO 6o. REVOCATORIA DEL MANDATO. La revocatoria del mandato es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde.

205

ARTÍCULO 7o. EL PLEBISCITO. El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo. ARTÍCULO 8o. CONSULTA POPULAR. La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República. ARTÍCULO 9o. CABILDO ABIERTO. El cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. TÍTULO II. INSCRIPCIÓN Y TRÁMITE DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE LA SOLICITUD DE REFERENDOS. CAPÍTULO I. INSCRIPCIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y NORMATIVA Y DE LA SOLICITUD DE REFERENDO. ARTÍCULO 10. LOS PROMOTORES Y VOCEROS. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores, una organización cívica, sindical, gremial; indígena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento político, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos los casos. Además del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1o., en el caso de las organizaciones, partidos o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y normativa y la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso o convención, por la mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la misma asamblea la que los elija. Deberán constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del Estado Civil de la correspondiente circunscripción electoral. Este comité estará integrado por nueve ciudadanos, y elegirá el vocero, quien lo presidirá y representará. Si el promotor es la misma organización, partido o movimiento, el comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas designen para tal efecto. En el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales o de diputados, el comité será integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso, quienes elegirán a su vocero. Por el solo hecho de ser concejal o diputado se podrá ser promotor. ARTÍCULO 11. EL FORMULARIO PARA LA INSCRIPCIÓN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS O DE SOLICITUDES DE REFRENDO. El formulario para la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud del referendo, será elaborado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, de conformidad con las instrucciones que sobre la materia imparta el Consejo Nacional Electoral, y deberá ser entregado gratuitamente a quien lo solicite.

206

En este formulario deberá aparecer, en lugar visible, el número de firmas que deberán ser recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo y la advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recolección de firmas será castigado penalmente. ARTÍCULO 12. REQUISITOS PARA LA INSCRIPCIÓN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS O DE SOLICITUDES DE REFERENDO. Al momento de la inscripción de una iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de un referendo, el vocero del comité de promotores deberá presentar el formulario que le entregó la Registraduría del Estado Civil correspondiente, diligenciado con la siguiente información: a. El nombre completo y el número del documento de identificación de los miembros del comité de promotores y de su vocero, previamente inscritos ante la registraduría correspondiente; b. La exposición de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo que promueven y el resumen del contenido de la misma; c. En el caso de la iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporación pública, o de la solicitud de un referendo aprobatorio, el título que describa la esencia de su contenido, y el proyecto de articulado; d. En el caso de iniciativas legislativas y normativas o de las solicitudes de referendo presentados en el marco de una entidad territorial, un espacio en el que se indique lugar y la dirección de la residencia de quienes respaldan su inscripción; e. El nombre de las organizaciones que respaldan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo con la prueba de su existencia y copia del acta de la asamblea, congreso o convención en que fue adoptada la decisión, o, en su defecto, la lista con el nombre, la firma y el número del documento de identificación de las personas que respaldan estos procesos; f. En el caso de solicitud de referendo derogatorio, el texto de la norma que se pretende derogar, el número que la identifica y la fecha de su expedición; g. Cuando la iniciativa legislativa sea promovida por concejales o diputados, el municipio o departamento respectivo. ARTÍCULO 13. RELACIÓN DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS. Toda iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporación pública debe estar redactada en forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local, según el caso, y referirse a una misma materia. ARTÍCULO 14. REGISTRO DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE SOLICITUDES DE REFERENDO. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las iniciativas legislativas y normativas así como a las solicitudes de referendo, con el cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de su inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas, e informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en el caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito, sobre los procesos de recolección de firmas en curso. ARTÍCULO 15. EFECTOS DE LA INSCRIPCION. La inscripción de iniciativas populares Iegislativas y normativas ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, no impide que la respectiva corporación pública decida sobre tales materias en el mismo sentido o en sentido distinto al de la iniciativa popular legislativa y normativa. Si así lo hiciere, deberá indicar expresamente si su decisión concuerda o contradice la iniciativa, así como los motivos que tuvo para ello.

207

CAPÍTULO II. TRÁMITE DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO. ARTÍCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRÁMITE DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO. El documento sobre el cual firmarán los ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo deberá ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la registraduría correspondiente y contendrá cuando menos la siguiente información: a. El número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo; b. La información requerida en el formulario presentado para la inscripción de la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la presente ley; c. El resumen del contenido de la propuesta y la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo. El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no podrán contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial. En el caso de las firmas que se recolecten por correo, según lo previsto en el artículo 19 de esta Ley, el documento en que se firme deberá contener la información exigida en el presente artículo. Los promotores deberán anexar además el texto completo del articulado correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el texto de la norma en cuestión. ARTÍCULO 17. PLAZO PARA LA RECOLECCIÓN DE APOYOS. Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador del Estado Civil dispondrá de quince quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores; éstos contarán, desde ese momento, con seis meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan estos procesos de participación. Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 18. SUSCRIPCIÓN DE APOYOS. Para consignar su apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de identificación, el lugar y la dirección de su residencia, todo esto en forma completa y legible, y su firma. Si la persona no supiere escribir imprimirá su huella dactilar a continuación del que firme a su ruego. Si hubiere firmas repetidas, se tendrá por válida la que tenga la fecha más reciente. En el caso de iniciativas promovidas por concejales o diputados, se escribirá el nombre del municipio o departamento en el que ejercen dicha representación. Serán anulados por la Registraduría de la Circunscripción Electoral correspondiente los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos señalados en el artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes razones, las cuales deberán ser certificadas por escrito: 1. Fecha, nombre o número de la cédula de ciudadanía ilegibles o no identificables. 2. Firma con datos incompletos, falsos o erróneos.

208

3. Firmas de la misma mano. 4. Firma no manuscrita. 5. No inscrito en el censo electoral correspondiente. PARÁGRAFO. Tratándose de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no ser residente en la respectiva entidad territorial. ARTÍCULO 19. RECOLECCIÓN DE APOYOS POR CORREO. Los respaldos también podrán ser remitidos por correo que deberá ser certificado, debiendo la persona que desee apoyar la iniciativa legislativa o la solicitud de referendo consignar la información requerida y firmar en la forma prevista en el artículo anterior. El documento donde firme podrá ser un formulario, una copia del mismo o un formato donde aparezca la información exigida en el artículo 16. El Estado asumirá los costos del envío de los formularios firmados. ARTÍCULO 20. DESISTIMIENTO. Por decisión de la mitad más uno de los miembros del comité de promotores, éstos podrán desistir de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo antes del vencimiento del plazo para la recolección de los apoyos. Decisión que debe ser presentada por escrito, motivada y personalmente al registrador correspondiente, junto con todas las firmas recogidas hasta el momento. Dentro del mes siguiente a la presentación del desistimiento, la Registraduría efectuará el conteo, hará público el número de firmas recogidas y señalará el plazo para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comité de promotores. Este dispondrá, para completar el número de apoyos requerido, de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento en que el nuevo comité se haya inscrito ante el Registrador del Estado Civil correspondiente y reciba los formularios respectivos. Los documentos entregados por los que desistieron reposarán en la Registraduría. Para la continuación del proceso de recolección de apoyos los nuevos promotores recibirán otros formularios en los que, además de la información contenida en los anteriores, se indique, el nombre de los integrantes del nuevo comité de promotores, y el número total de apoyos recogidos hasta el momento. ARTÍCULO 21. ENTREGA DE LOS FORMULARIOS A LA REGISTRADURÍA. Antes de vencerse el plazo de seis meses, los promotores presentarán los formularios debidamente diligenciados, al Registrador del Estado Civil correspondiente. Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo será archivada. Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el plazo para la recolección de firmas podrá continuarse con el proceso por el período que falte y un mes más. Vencido este plazo, las firmas adicionales serán entregadas para que la Registraduría expida un nuevo certificado. ARTÍCULO 22. VERIFICACIÓN DE LA REGISTRADURIA. El Registrador Nacional del Estado Civil señalará el procedimiento que deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los respaldos y podrá adoptar técnicas de muestreo científicamente sustentadas, previa aprobación de las mismas por el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 23. CERTIFICACIÓN DE LA REGISTRADURÍA. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con

209

los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo. ARTÍCULO 24. DESTRUCCIÓN DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registraduría correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el artículo anterior, conservará los formularios por veinte (20) días. Durante ese término, los promotores podrán interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido. Cuando se haya interpuesto alguna acción contra la decisión de la Registraduría, los formularios deberán conservarse mientras ésta se resuelve. PARÁGRAFO. Vencido el término o resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del Fondo Rotatorio de la Registraduría. ARTÍCULO 25. RECOLECCIÓN DE FIRMAS EN ENTIDADES TERRITORIALES. Cuando se realicen procesos de participación ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo quienes residan en la respectiva entidad territorial, comuna, corregimiento o localidad además de estar inscritos en el correspondiente censo electoral. ARTÍCULO 26. CERTIFICACIÓN. La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana. TÍTULO III. DE LA INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. ARTÍCULO 27. RESPALDO DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVASY NORMATIVAS. Para que una iniciativa popular de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local sea presentada ante la respectiva corporación pública, deberá contar con el respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente. Cuando las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por concejales o diputados sean de ley, requerirán un respaldo del treinta por ciento (30%) de los concejales o diputados del país. ARTÍCULO 28. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación. No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: 1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322, 336 de la Constitución Política. 2. Presupuestales, fiscales o tributarias. 3. Relaciones internacionales. 4. Concesión de amnistías o indultos. 5. Preservación y restablecimiento del orden público.

210

ARTÍCULO 29. PRESENTACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Una vez certificado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentará dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así como la dirección de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la Corporación Pública respectiva, según el caso. El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación. ARTÍCULO 30. REGLAS PARA EL TRÁMITE DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la corporación respectiva, se respetarán las siguientes reglas: 1. La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el artículo 375 de la Constitución. 2. El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite. 3. El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular. 4. Cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una legislatura y ésta deba ser retirada, se podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas. Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente Ley, se encuentren en tránsito en cualquier Corporación seguirán siendo válidas por un año más. TÍTULO IV. DE LOS REFERENDOS. CAPÍTULO I. RESPALDO PARA LA CONVOCATORIA DE UN REFERENDO. ARTÍCULO 31. RESPALDO PARA LA CONVOCATORIA. Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163 de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales. PARÁGRAFO. En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripción respectiva. Si dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentación de la iniciativa legislativa y normativa, a la corporación pública, los promotores podrán solicitar la convocatoria de

211

referendo sin más requisitos pero, de presentarse otras iniciativas complementarias o contradictorias sobre la misma materia, según lo dispuesto en el artículo 38 de esta Ley, podrán continuar el proceso de recolección de apoyos por el tiempo señalado. En tal caso, podrán emplear el mismo formulario, surtir el mismo procedimiento y cumplir con las condiciones exigidas para la recolección de las firmas en apoyo a la iniciativa original, que no hubiere sido aprobado por la corporación correspondiente, o derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales (sic). ARTÍCULO 32. REFERENDO CONSTITUCIONAL. A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente. La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral. ARTÍCULO 33. CONVOCATORIA DEL REFERENDO. Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. CAPÍTULO II. MATERIA DE LOS REFERENDOS. ARTÍCULO 34. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE REFERENDOS. Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción electoral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta Ley. Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgada para tal evento. ARTÍCULO 35. REFERENDOS DEROGATORIOS DE CIERTOS ACTOS LEGISLATIVOS. Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo I del Título II y a sus garantías a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral. ARTÍCULO 36. DE CUANDO NO HAY LUGAR A REFERENDOS DEROGATORIOS. Si antes de la fecha señalada para la votación de un referendo para derogar un acto legislativo, una ley, una ordenanza, un acuerdo local o una resolución local, la corporación respectiva lo deroga, no habrá lugar a la celebración del referendo. CAPÍTULO III. LA CAMPAÑA DEL REFERENDO. ARTÍCULO 37. PERÍODO PARA LA RECOLECCIÓN DE APOYOS. Inscrita una solicitud de referendo, la organización electoral fijará un plazo de un mes para la inscripción de otras

212

iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sean éstas complementarias o contradictorias de la primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el Congreso o por la Corporación Administrativa correspondiente. Transcurrido dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolección de las firmas adicionales de los ciudadanos. Ningún ciudadano podrá suscribir su apoyo a más de una iniciativa. Será sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro del término antes señalado, que, según certificación del mismo Registrador, haya recogido el mayor número de apoyos válidos, siempre y cuando este número sea al menos igual al exigido en la presente Ley, y sus promotores harán campaña por el sí. Los promotores de las otras iniciativas podrán hacer campaña por el sí o por el no, y gozarán de los beneficios especiales de que tratan los artículos siguientes, si la iniciativa que promueven lograse, cuando menos, el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el respectivo censo electoral, según certificación del respectivo Registrador. PARÁGRAFO. No serán admitidas nuevas iniciativas sobre la misma materia antes de que el proceso del referendo haya culminado en todas su partes. ARTÍCULO 38. FECHA PARA LA REALIZACIÓN DEL REFERENDO. El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud. Cuando se trate de un referendo de carácter nacional, departamental, municipal o local, la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha. ARTÍCULO 39. FINALIZACIÓN DE LAS CAMPAÑAS. Las campañas de todos los procesos de participación ciudadana reglamentados en la presente ley, y que culminen con una votación, finalizarán a las 12 de la noche del día anterior al señalado por la misma. CAPÍTULO IV. VOTACIÓN DEL REFERENDO Y ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN ARTÍCULO 40. CONTENIDO DE LA TARJETA ELECTORAL. El Registrador del Estado Civil correspondiente, diseñará la tarjeta electoral que será usada en la votación de referendos, la cual deberá, por lo menos, contener: 1. La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a referendo. 2. Casillas para el sí, para el no y para el voto en blanco. 3. El articulado sometido a referendo. ARTÍCULO 41. LA TARJETA ELECTORAL PARA EL REFERENDO CONSTITUCIONAL. La tarjeta para la votación del referendo constitucional deberá ser elaborada de tal forma que, además del contenido indicado en el artículo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artículos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo caso, habrá una casilla para que vote el proyecto en bloque si así lo desea. ARTÍCULO 42. SUSPENSIÓN DE LA VOTACIÓN DE LOS REFERENDOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN. El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo y por motivos de orden público podrá suspender la realización de la votación de un referendo durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción, siempre que su celebración pudiere afectar el orden público o se observare un ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los tres días siguientes a la expedición del decreto el Presidente de la República presentará un informe motivado al Congreso de la República sobre las razones que

213

determinaron la suspensión. Si éste no estuviere sesionando podrá hacerlo dentro del mismo término. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición el decreto legislativo de suspensión para que ésta se decida definitivamente sobre su constitucionalidad; si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. ARTÍCULO 43. CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TEXTO QUE SE SOMETE A REFERENDO. Para evitar un pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, el tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa competente, en el caso de referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales, previamente revisarán la constitucionalidad del texto sometido a referendo. El Tribunal Contencioso-Administrativo competente, según el caso, se pronunciará después de un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto. ARTÍCULO 44. MAYORÍAS. En todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral. ARTÍCULO 45. DECISIÓN POSTERIOR SOBRE NORMAS SOMETIDAS AL REFERENDO. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicarán las mayorías ordinarias. Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. ARTÍCULO 46. NOMBRE Y ENCABEZAMIENTO DE LA DECISIÓN. La decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado. Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso: "El pueblo de Colombia decreta". ARTÍCULO 47. PROMULGACIÓN DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES, ORDENANZAS, ACUERDOS O RESOLUCIONES LOCALES APROBADOS EN REFERENDO. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta. ARTÍCULO 48. VIGENCIA DE LA DECISIÓN. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha. La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.

214

TÍTULO V. LA CONSULTA POPULAR. ARTÍCULO 49. CONSULTA POPULAR NACIONAL. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución Política. ARTÍCULO 50. CONSULTA POPULAR A NIVEL DEPARTAMENTAL, DISTRITAL, MUNICIPAL Y LOCAL. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. ARTÍCULO 51. FORMA DEL TEXTO QUE SE SOMETERÁ A VOTACION. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no. No podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política y en esta Ley. ARTÍCULO 52. CONCEPTO PREVIO PARA LA REALIZACIÓN DE UNA COSULTA POPULAR. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más. El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si éste fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. ARTÍCULO 53. FECHA PARA LA REALIZACIÓN DE LA CONSULTA POPULAR. La votación de la consulta popular nacional se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo indicado para ello. En el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y localidades, el término será de dos meses. ARTÍCULO 54. DECISIÓN DEL PUEBLO. La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Corte Constitucional: - Este artículo del Proyecto de Ley No. 92 de 1992 SENADO y 282 de 1993 CÁMARA fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-180-94 del 14 de abril de 1994, Magistrado Ponente. ARTÍCULO 55. EFECTOS DE LA CONSULTA. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones y a más tardar

215

en el período siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de tres meses. ARTÍCULO 56. SUSPENSIÓN DE LA VOTACIÓN PARA LA CONSULTA POPULAR. El Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, podrá suspender la realización de la votación durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción si su celebración pudiere afectar el orden público o se observare un ambiente de intimidación para los votantes. Dentro de los tres días siguientes a la expedición del decreto, el Presidente de la República, presentará un informe motivado al Congreso, sobre las razones que determinaron la suspensión. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, el decreto legislativo de suspensión para que ésta decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. TÍTULO VI. CONSULTA PARA CONVOCAR UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE. ARTÍCULO 57. INICIATIVA Y CONVOCATORIA DE LA CONSULTA. El Congreso de la República, mediante una ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea Constituyente para reformar parcial o totalmente la Constitución. ARTÍCULO 58. CONTENIDO DE LA LEY DE CONVOCATORIA. Además de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, la ley deberá definir el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea, la fecha de su iniciación y su período. ARTÍCULO 59. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presidente de la República la remitirá a la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los artículos 241, inciso 2o., y 379 de la Constitución Política. ARTÍCULO 60. LA TARJETA ELECTORAL. La tarjeta electoral para la consulta deberá ser diseñada de tal forma que los electores puedan votar con un sí o un no la convocatoria y los temas que serán competencia de la Asamblea. ARTÍCULO 61. CONVOCATORIA DE LA ASAMBLEA. Se entiende que el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los integrantes del censo electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrán ser variadas posteriormente. ARTÍCULO 62. FECHA PARA LA REALIZACIÓN DE LA CONSULTA. La consulta para convocar una Asamblea Constituyente y la elección de sus delegatarios serán dos actos separados. Esta deberá realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de la expedición de la ley. Estos mismos términos rigen para la elección de los delegatarios a la Asamblea, contados desde la fecha de promulgación de los resultados por el Consejo Nacional Electoral. Las dos votaciones no podrán coincidir con otro acto electoral. TÍTULO VII. DE LA REVOCATORIA DEL MANDATO. ARTÍCULO 63. REVOCATORIA DEL MANDATO. Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta Ley para la presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número de ciudadanos no inferior el 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, la

216

convocatoria a la votación para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente. La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. PARÁGRAFO. La Registraduría del Estado Civil correspondiente certificará que las cédulas de quienes firman el formulario, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones. ARTÍCULO 64. MOTIVACIÓN DE LA REVOCATORIA. El formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de gobierno. ARTÍCULO 65. INFORME DE LA SOLICITUD DE REVOCATORIA. Aprobada la solicitud y expedida la respectiva certificación, el Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro de los 5 días siguientes, informará del hecho al respectivo funcionario. ARTÍCULO 66. CONVOCATORIA A LA VOTACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por la Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior a 2 meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma entidad. ARTÍCULO 67. DIVULGACION, PROMOCIÓN Y REALIZACIÓN DE LA CONVOCATORIA. Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, un vez cumplidos los requisitos establecidos para la solicitud de revocatoria, coordinar con las autoridades electorales del respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de la convocatoria para la votación de acuerdo con las normas establecidas en el Título X de la presente ley. ARTÍCULO 68. APROBACIÓN DE LA REVOCATORIA.Se considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde. ARTÍCULO 69. RESULTADO DE LA VOTACIÓN. <NOTA DE VIGENCIA: Este artículo del Proyecto de Ley No. 92 de 1992 SENADO y 282 de 1993 CÁMARA fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-180-94 del 14 de abril de 1994.> Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período. ARTÍCULO 70. INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS. Podrá inscribirse como candidato cualquier ciudadano que cumpla los requisitos constitucionales y legales para ello, de conformidad con lo establecido en las normas electorales generales, a excepción del mandatario que ha renunciado o al que le ha sido revocado el mandato. La inscripción del candidato deberá hacerse ante el correspondiente Registrador del Estado Civil, por lo menos 20 días antes de la fecha de la votación. ARTÍCULO 71. REMOCIÓN DEL CARGO. Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los escrutinios por la registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado.

217

ARTÍCULO 72. EJECUCIÓN INMEDIATA DE LA REVOCATORIA. Surtido el trámite establecido en el artículo anterior, la revocatoria del mandato será de ejecución inmediata. ARTÍCULO 73. ELECCIÓN DEL SUCESOR. Revocado el mandato a un gobernador o a un Alcalde se convocará a elecciones para escoger al sucesor, dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que el registrador correspondiente certificara los resultados de la votación. Durante el período que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el Gobernador, según el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido o movimiento político del mandatario revocado. ARTÍCULO 74. DESIGNACIÓN DEL SUCESOR. El funcionario reemplazante dará cumplimiento, en lo que fuere pertinente, al programa inscrito para la gestión gubernamental en el respectivo período. ARTÍCULO 75. SUSPENSIÓN DE ELECCIONES. El Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo establecido en las normas electorales vigentes. TÍTULO VIII. DEL PLEBISCITO. ARTÍCULO 76. PLEBISCITO. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso; excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes. El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con otra elección. ARTÍCULO 77. CONCEPTO OBLIGATORIO DE LAS CAMARAS Y PREVIO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su intención de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del período constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución Política. ARTÍCULO 78. CAMPAÑA A FAVOR O EN CONTRA DEL PLEBISCITO. El acceso de los partidos y movimientos políticos a los espacios de televisión financiados por el Estado se hará de conformidad con lo establecido para el referendo constitucional. El Gobierno dispondrá del mismo tiempo en televisión para expresar su opinión sobre el plebiscito. El uso de estos espacios se hará dentro de los veinte días anteriores a la fecha señalada para la votación. ARTÍCULO 79. EFECTO DE LA VOTACIÓN. El pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral. TÍTULO IX. DEL CABILDO ABIERTO. ARTÍCULO 80. OPORTUNIDAD. En cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva.

218

ARTÍCULO 81. PETICIÓN DE CABILDO ABIERTO. Un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, podrán presentar ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince días de anticipación a la fecha de iniciación del período de sesiones. Las organizaciones civiles podrán participar en todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos. ARTÍCULO 82. MATERIAS OBJETO DE CABILDO ABIERTO. Podrá ser materia del cabildo abierto cualquier asunto de interés para la comunidad. Sin embargo, no se podrán presentar proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo. ARTÍCULO 83. PRELACIÓN. En los cabildos abiertos se tratarán los temas en el orden en que fueron presentados ante la respectiva secretaría. ARTÍCULO 84. DIFUSIÓN DEL CABILDO. Los concejos municipales o distritales, o las juntas administradoras locales, dispondrán la amplia difusión de la fecha, el lugar y de los temas que serán objeto del cabildo abierto. Para ello, ordenarán la publicación de dos convocatorias en un medio de comunicación idóneo. ARTÍCULO 85. ASISTENCIA Y VOCERÍA. A los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas que tengan interés en el asunto. Además del vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrán voz quienes se inscriban a más tardar 3 días antes de la realización del cabildo en la secretaría respectiva, presentando para ello un resumen escrito de su futura intervención. ARTÍCULO 86. OBLIGATORIEDAD DE LA RESPUESTA. Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la cual serán invitados los voceros, el presidente de la respectiva corporación dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes. ARTÍCULO 87. CITACIÓN A PERSONAS. Por solicitud de los promotores del cabildo o por iniciativa de los voceros, previa proposición aprobada por la corporación, podrá citarse a funcionarios municipales o distritales, con cinco días de anticipación, para que concurran al cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención a la citación sin justa causa, será causal de mala conducta. ARTÍCULO 88. SESIONES FUERA DE LA SEDE. Cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a una localidad, corregimiento o comuna, el cabildo abierto podrá sesionar en cualquier sitio de éste, con la presencia del respectivo concejo municipal o distrital, o la junta administradora local, según el caso. TÍTULO X. NORMAS SOBRE DIVULGACIÓN INSTITUCIONAL PUBLICIDAD Y CONTRIBUCIONES. ARTÍCULO 89. ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIÓN. En el referendo de carácter institucional o legal, los promotores a favor o en contra de la iniciativa, así como los partidos y movimientos con personería jurídica, tendrán derecho dentro de los treinta días anteriores a la fecha de la votación, a por lo menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisión. El Gobierno Nacional, si lo desea, dispondrá de tres espacios en cada canal para que presente su posición sobre la materia. En las campañas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales. en las capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los que promuevan el voto por

219

el no, así como los partidos y movimientos con personería jurídica que participen en el debate, tendrán derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisión de la respectiva región, dentro de los treinta días anteriores a la fecha de la votación. En el caso del Distrito Capital, y mientras no disponga de canal regional, se considerará para tales efectos como canal regional la cadena tres de televisión. El Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisión o el órgano que haga sus veces, distribuirá los espacios, señalará la duración de cada presentación y establecerá las regias que deban observarse en los mismos. El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podrá ser inferior al promedio del asignado a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. ARTÍCULO 90. PUBLICACIONES INSTITUCIONALES. El Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenará tres publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaña, en dos diarios de circulación nacional si se trata de un referendo de carácter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario de amplia circulación en el respectivo territorio, en el caso de un referendo de carácter departamental o municipal. ARTÍCULO 91. CAMPAÑA INSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL. Sin perjuicio de la campaña que adelanten los distintos grupos, la organización electoral será responsable de la campaña por el sí y por el no, y para dar una orientación objetiva al debate, escuchará en audiencia los argumentos de los promotores y opositores según lo establecido por el Consejo Nacional Electoral. Durante el tiempo de la campaña, la organización electoral publicará anuncios en los medios de comunicación más adecuados para la suficiente divulgación del contenido de la propuesta que será sometida a referendo, para invitar a los ciudadanos a participar en la votación, y para ilustrar a los ciudadanos sobre la organización del mismo, pero no podrá expresar juicio alguno sobre el texto que será votado, ni señalar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las hubiere. ARTÍCULO 92. REGLAS PARA CAMPAÑAS PUBLICITARIAS. En las campañas de los procesos de participación ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o jurídica de derecho privado podrá contratar publicidad para promover la recolección de firmas, la participación ciudadana y una determinada posición frente al tema de la iniciativa. En todo caso, deberá indicarse el nombre de quien financie los anuncios. Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo serán sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo Nacional Electoral, con multas entre 10 y 50 salarios mínimos. En el caso de funcionarios o de entidades públicas, éstas podrán ser denunciadas ante el Ministerio Público por cualquier ciudadano. ARTÍCULO 93 PUBLICIDAD EN LAS CAMPAÑAS DE REFERENDO. Los promotores de una iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el no, así como los partidos y movimientos políticos que intervengan en el debate, podrán hacer propaganda por todos los medios de comunicación, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 94 PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL. Cuando un período, una emisora, una programadora de televisión u otro medio de comunicación social acepte difundir publicidad pagada sobre un referendo, deberá prestar sus servicios a todos los promotores, partidos o grupos políticos que intervengan en el debate y que los soliciten en igualdad de condiciones.

220

ARTÍCULO 95. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas. Quince días después de terminado el proceso de recolección de firmas, deberá presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un contador público juramentado. Desde el inicio del proceso de recolección de firmas, cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo mensual. Ninguna contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral. ARTÍCULO 96. FIJACIÓN DEL MONTO MÁXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAÑAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN. El monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta. TÍTULO XI. DE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES. CAPÍTULO I. DE LA DEMOCRATIZACIÓN DEL CONTROL Y DE LA FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ARTÍCULO 97. DE LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA COMO DERECHO DE LAS PERSONAS. La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de aquellos que se señalen mediante ley que desarrolle el inciso final del artículo 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos. ARTÍCULO 98. DE LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS. Las organizaciones civiles podrás constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política. TÍTULO XII. DISPOSICIONES GENERALES. ARTÍCULO 99. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis meses, de acuerdo con lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para crear el "Fondo para la Participación Ciudadana", con personería jurídica, patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Gobierno; el cual tendrá por objeto financiar programas que hagan Efectiva la participación ciudadana, mediante la difusión de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad para el ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, así como el análisis y evaluación del comportamiento participativo y comunitario. PARÁGRAFO. El Gobierno realizará las operaciones presupuestales para este efecto. ARTÍCULO 100. APROPIACIONES PRESUPUESTALES. Con el propósito de garantizar los recursos necesarios para la realización de los procesos de participación ciudadana en la iniciativa popular, los referendos, las consultas populares, los plebiscitos y los cabildos abiertos, se

221

incluirán las apropiaciones presupuestales correspondientes en la ley anual de presupuesto, de acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes. ARTÍCULO 101. REMISIÓN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta ley se aplicarán las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella. Las normas sobre contribución y publicidad de balance del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de la Oposición se aplicarán en lo que fueren pertinentes. ARTÍCULO 102. DECLARACIÓN DE RESULTADOS. El Consejo Nacional Electoral o el Registrador del Estado Civil correspondiente, según el caso, declarará, oficialmente el resultado de la votación y lo comunicará a todas las autoridades que tengan competencia para tomar decisiones o adoptar medidas relacionadas con lo decidido. ARTÍCULO 103. INFORMES DE LA REGISTRADURÍA. La Registraduría Nacional del Estado Civil llevará un archivo de la utilización de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana regulados en la presente ley. ARTÍCULO 104. VIGENCIA DE LA LEY. Esta ley rige a partir de su publicación. El Presidente del honorable Senado de la República, JORGE RAMÓN ELÍAS NÁDER. El Secretario General del honorable Senado de la República, PEDRO PUMAREJO VEGA. El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, FRANCISCO JOSÉ JATTÍN SAFAR. El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, DIEGO VIVAS TAFUR.

REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL. Publíquese y ejecútese.

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 31 de mayo de 1994. CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO El Ministro de Gobierno, FABIO VILLEGAS RAMÍREZ. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, RUDOLF HOMMES RODRÍGUEZ

222

5. Ley 403 de Agosto 27 de 1997, por la cual se establecen estímulos para los sufragantes

LEY 403 DE 1997 (agosto 27)

Diario Oficial No. 43.116, de 28 de agosto de 1997 Por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: ARTICULO 1o. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades. ARTICULO 2o. Quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados, gozará de los siguientes beneficios: 1. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso de igualdad de puntaje en los exámenes de ingreso a las instituciones públicas o privadas de educación superior. 2. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al reclutamiento en el servicio militar tendrá derecho a una rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestación de este servicio, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de policía bachiller, y de dos (2) meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares. 3. Quien hubiere participado en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hubieren hecho, en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles para un empleo de carrera del Estado. 4. Quien hubiere ejercido el derecho al voto en la votación inmediatamente anterior tendrá derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hicieron, en la adjudicación de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado, en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto. 5. El estudiante de institución oficial de educación superior tendrá derecho a un descuento del 10% del costo de la matrícula, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos. ARTICULO 3o. El ciudadano tendrá derecho a media jornada de descanso compensatorio remunerado por el tiempo que utilice para cumplir su función como elector. Tal descanso compensatorio se disfrutará en el mes siguiente al día de la votación, de común acuerdo con el empleador. ARTICULO 4o. Se considera justificada la abstención electoral en una determinada votación cuando dentro de los quince (15) días siguientes a los escrutinios municipales el interesado demuestra, de manera fehaciente ante el Registrador Municipal o Distrital del Estado Civil o Cónsul del lugar donde está inscrita su cédula, que no sufragó por fuerza mayor o caso fortuito. Si el Registrador Municipal o Distrital del Estado Civil o el Cónsul aceptare la excusa, expedirá el certificado electoral de que trata el artículo siguiente. Si la excusa no fuere aceptada, el interesado podrá apelar la decisión ante el superior inmediato. ARTICULO 5o. Créase el Certificado Electoral como plena prueba del cumplimiento ciudadano del deber votar, el cual será expedido por los jurados de mesa de votación, o el Registrador Municipal o Distrital del Estado Civil o el Cónsul del lugar donde se encuentre inscrita la cédula. PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con el Certificado Electoral, determinará el tiempo y la forma de su expedición, lo mismo que sus refrendaciones sucesivas. ARTICULO 6o. Durante los noventa (90) días anteriores a la fecha de cada elección, o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial, la presente ley será divulgada a través de los medios de comunicación del Estado, tanto por el

223

Gobierno Nacional como por las administraciones seccionales o locales respectivas. Así mismo, se dará a conocer en los establecimientos de educación media y superior. ARTICULO 7o. La presente ley rige a partir de la promulgación. El Presidente del honorable Senado de la República, LUIS FERNANDO LONDOÑO CAPURRO. El Secretario General del honorable Senado de la República, PEDRO PUMAREJO VEGA. El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, GIOVANNI LAMBOGLIA MAZZILLI. El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, DIEGO VIVAS TAFUR. REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publíquese y ejecútese. Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a 27 de agosto de 1997. ERNESTO SAMPER PIZANO El Ministro del Interior, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA.

224

6. Lista de Partidos y Movimientos con Personería Jurídica en Colombia actualizado con la Resolución 1767 de 2004 “por la cual se cancelan unas personerías jurídicas”. Alianza Democrática M-19 Alianza Nacional Popular Movimiento Alianza Social Indígena Movimiento Apertura Liberal Movimiento Ciudadano Movimiento Cívico Independiente Movimiento Colombia Viva Movimiento Compromiso Cívico Cristiano con la Comunidad Movimiento Conservatismo Independiente Movimiento Convergencia Ciudadana Movimiento Convergencia Popular Cívica Movimiento de Alternativa de Avanzada Social Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia Movimiento de Integración Regional Movimiento de Integración Popular "Mipol" Movimiento “Dejen jugar al Moreno” Movimiento de Participación Comunitaria Movimiento de Participación Popular Movimiento de Salvación Nacional Movimiento Equipo Colombia Movimiento Frente Social y Político Movimiento Fuerza Progresista Movimiento Huella Ciudadana Movimiento Independiente Frente de Esperanza Movimiento MIRA Movimiento Nacional Conservador Movimiento Nacional Progresista Movimiento Nueva Fuerza Democrática Movimiento Nuevo Liberalismo Movimiento Obrero Independiente y Revolucionario Movimiento Político Ciudadanos por Boyacá Movimiento Político Comunal y Comunitario de Colombia Movimiento Político Grupo Organización de liderazgo popular – GOLPE Movimiento Popular Unido "MPU" Movimiento por la Seguridad Social Movimiento Progresismo Democrático Movimiento Reconstrucción Democrática Nacional Movimiento Renovado de Acción Laboral- MORAL Movimiento Republicano Movimiento Seriedad por Colombia Movimiento Sí Colombia Movimiento Somos Colombia Movimiento Únete Colombia Movimiento Unión Cristiana Movimiento Unionista Movimiento Vía Alterna Movimiento Voluntad Popular Partido Cambio Radical Colombiano Partido Colombia democrática Partido Colombia Siempre Partido Conservador Colombiano

225

Partido del Socialismo Democrático Partido Liberal Colombiano Partido Nacional Cristiano Partido Nuevo Partido Partido Polo Democrático Independiente Partido Popular Colombiano Partido Social Demócrata Colombiano Partido Unidad Democrática Vanguardia Moral y Social de Colombia

226

7. Ley 617 de 2000. Artículos referentes a las inhabilidades de alcaldes, gobernadores, concejales y diputados.

ARTICULO 30. DE LAS INHABILIDADES DE LOS GOBERNADORES. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador: 1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento. 3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. 4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, confuncionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. 6. Quien haya desempeñado el cargo de contralor departamental o procurador delegado en el respectivo departamento durante un período de doce (12) meses antes de la elección de gobernador. 7. Quien haya desempeñado los cargos a que se refiere el artículo 197 de la Constitución Nacional. ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento. 3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. 4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. 5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o

227

militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha. ARTICULO 37. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. 4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. 5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la elección." ARTICULO 40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año

228

anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha."

229

6. Bibliografía

230

A. BIBLIOGRAFÍA DE AUTOR:

• AAVV, Degradación o cambio. Evolución del sistema político colombiano,

Editorial Norma, IEPRI, Bogotá, 2001

• AGIRRE, Jon (comp.), Colombia: un país a muerte, Hirugarren Prentsa, San

Sebastián, 1998

• AGUDELO, Carlos Efrén, Etnicidad negra y elecciones en Colombia, “Journal of

Latinamerican Anthropology”, Volumen 7, #2 , 2002, páginas 168-197

• ALAPE, Arturo, The possibilities of peace, “NACLA Report on the Americas”,

Volumen XXXI, #5, Mayo-Abril 1998, página 36-37

• ALCÁNTARA, Manuel, Sistemas Políticos de América Latina. Volumen 1, Tecnos,

Madrid, 1999

• ANDERSON, Benedict, Imagined Communities. Reflections on the Origin and

Spread of Nationalism, Verso, Londres, 1983

• ARIAS, Ricardo, Los sucesos del 9 de abril de 1948 como legitimadores de la

violencia oficial, “Historia Crítica”, #17, Facultad de Ciencias Sociales,

Universidad de los Andes, Bogotá, páginas 14-21

• ARRIETA, Carlos G., ORJUELA, Luis J., SARMIENTO P, Eduardo, TOKATLIAN,

Juan G., Narcotráfico en Colombia. Dimensiones políticas, económicas, jurídicas

e internacionales, Ediciones Uniandes y Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1990

• BENDIX, Reinhard, Estado nacional y ciudadanía, Amorrortu Editores, Buenos

Aires, 1974

• BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in

Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992

• BETANCOURT, Darío, Los cinco focos de la mafia colombiana (1968-1988).

Elementos para una historia,“Folios” #2, Universidad Pedagógica Nacional,

Bogotá, Enero-Junio 1991, páginas 13-33

• BOTERO JIMÉNEZ, Nodier, Crisis del bipartidismo y mitos del sistema en

Colombia, Ediciones Lerner, Bogotá , 1985

• BOUDON, Lawrence, Colombia´s M-19 Democratic Alliance. A case study in

new party self destruction, “Latin American Perspectives”, Issue 116, Volumen

28, No. 1, Enero 2001, páginas 73-92

• _________________, Guerrillas and the State: The role of the State in the

Colombian peace process, “Journal of Latin American Studies”, Volumen 28,

Parte 2, Cambridge University Press, Mayo de 1996, páginas 279-297

231

• BUSHNELL, David, The making of modern Colombia. A Nation in spite of itself,

University of California Press, Berkeley, 1993

• CADAVID, J. Iván, Los fueros de la Iglesia ante el liberalismo y el

conservatismo en Colombia (Evolución político religiosa de nuestros partidos

1837-1955), Editorial Bedout, Medellín, 1955

• CALA, Andrés, The enigmatic guerrilla: FARC´s Manuel Marulanda, “Current

History”, Febrero 2000, páginas 56- 59

• CEPEDA ULLOA, Fernando (ed.), Haciendo paz. Reflexiones y Perspectivas del

proceso de paz en Colombia, Ancora Editores, Bogotá 2001

• CHERNICK, Marc, Party Politics, Reformism and Political Violence in Colombia,

“NACLA Report on the Americas”, Volumen XXXI, #5, Mayo-Abril 1998, página

38-41

• ______________, The paramilitarization of the war in Colombia, “NACLA Report

on the Americas”, Volumen XXXI, #5, Mayo-Abril 1998, página 29-33

• COLLIER, Paul, Economic Causes of Civil War and their Implications for Policy,

en CROCKER, Chester A., HAMPSON, Fen Osler y AALL, Pamela (eds.),

Managing Global Chaos, US Institute of Peace, Washington DC, 2000

• COLMENARES, Germán, Relaciones e informes de los gobernantes de Nueva

Granada, Biblioteca Banco Popular, Bogotá, 1989

• CURREA LUGO, Víctor, Un intento por explicar la violencia en Colombia. ¿Y si no

somos nación?, “América Latina Hoy”, #23, Instituto de Estudios de

Iberoamérica y Portugal, Diciembre de 1999, páginas, páginas 17-27

• DÁVILA, Andrés, Clientelismo, intermediación y representación política en

Colombia: ¿qué ha pasado en los noventa?, “Estudios Políticos”, #15, Medellín,

Julio-Diciembre 1999, páginas 61-78

• DE ZUBIRÍA, Sergio, Filosofías de nuestro ethos cultural, “Revista de Estudios

Sociales” #1, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá,

Agosto 1998, páginas 48-53.

• DELPAR, Helen Victoria, The liberal party of Colombia 1863-1903, Columbia

University, New York, 1967

• DIAZ URIBE, Eduardo, Clientelismo en Colombia, Ancora Editores, Bogotá, 1986

• DUGAS, John (comp.), La constitución de 1991: ¿Un pacto político viable?,

Universidad de los Andes, Bogotá, 1993

• DUVERGER, Maurice, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica,

México, 1974

232

• ECHEVERRI URUBURU, Álvaro, Elites y proceso político en Colombia. 1950-

1978. Una democracia principesca y endogámica, Fundación Universitaria

Autónoma de Colombia, Bogotá, 1987

• __________________________, El poder y los militares, Editorial

Suramericana, Bogotá, 1978

• FERNÁNDEZ, José Antonio, Colombia, ¿hacia el fin de cien años de guerra?,

“Política Exterior”, Volumen XIII, #69, Mayo-Junio 1999, páginas 87-98

• FISCHER, Thomas, La constante guerra civil en Colombia, en WALDMAN, Peter

y REINARES, Fernando (comp.), Sociedades en guerra civil. Conflictos violentos

en Europa y América Latina, Paidós, Barcelona, 1999

• FUENTES HERNÁNDEZ, Alfredo, La reforma en Colombia: tendencias recientes.

1991-2003, “Nuevos Estudios Sociojurídicos”, #9, Facultad de Derecho,

Universidad de los Andes, Bogotá, páginas 141-193

• GALÁN, Juan Manuel, El rojo de Galán, Editorial Planeta, Bogotá, 1998

• GALLÓN GIRALDO, Gustavo, Quince años de Estado de Sitio en Colombia:

1958-1978, América Latina, Bogotá, 1979

• GARCÍA, Antonio, ¿A dónde va Colombia?, Tiempo Americano Editores, Bogotá,

1981

• GARCIA, Martha Luz y BETANCOURT, Darío, Contabandistas, marimberos y

mafiosos. Historia social de la mafia colombiana (1965-1992), Tercer Mundo

Editores, Bogotá, 1994

• ___________________________, Narcotráfico e historia de la mafia

colombiana en Violencia en la Región Andina. El caso Colombia, CINEP, Santafé

de Bogotá, 1994

• GELLNER, Ernest, Nations and Nationalism, Blackwell Publishers, Oxford, 1983

• GIRALDO, Luis Guillermo, Colombia y su relación con los demás países de la

región en la coyuntura actual, “Estudios Internacionales”, Año XXXII, #127-8,

Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Septiembre-

Diciembre de 1999, páginas 202-211

• GREEN, W.John, Left liberalism and race in the evolution of Colombian popular

national identity, “The Americas”, Volumen 57, #1, Julio 2000, páginas 95-124

• GUERRERO, Amado A., Cultura política, movimientos sociales y violencia en la

historia de Colombia, Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga,

Colombia, 1993

233

• GUTIÉRREZ SANÍN, Francisco y RAMÍREZ, Luisa, Familias, redes y facciones,

“Revista de Estudios Sociales” #11, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad

de los Andes, Bogotá, Febrero 2002, páginas 15-23

• _________________________, ¿Se ha abierto el sistema político colombiano?

Una evaluación de los procesos de cambio, “América Latina Hoy”, #27, páginas

189-215

• HALL, John A. (ed.), Civil Society. Theory, History, Comparison, McGill

University, Canadá, 1995

• HARTLYN, Jonathan y DUGAS, John, Colombia: The politics of violence and

democratic transformation, en DIAMOND, Larry, HARTLYN, Jonathan, LINZ,

Juan J., LIPSET, Seymour, Democracy in Developing Countries, Boulder, 1999,

páginas 249-307

• HASTINGS, Adrian, La construcción de las nacionalidades, Cambridge University

Press, Madrid, 2000

• HEITMEYER, Wilhelm y HAGAN John, International Handbook of Violence

Research, Kluwer Academic Publishers, Dordretch, 2003

• HENGSTENBERGER, Peter, KOHUT, Karl y MAIHOLD, Günther (eds.), Sociedad

civil en América Latina: representación de intereses y gobernabilidad, Editorial

Nueva Sociedad, Caracas, 1999

• HERNÁNDEZ BRAVO, J., Algunas consideraciones en torno a la necesidad de los

partidos políticos y su reconocimiento constitucional , Anales de la Universidad

de la Laguna, Facultad de Derecho, Tenerife, 1983

• HOBSBAWM, Eric, Bandits, Pantheon, Nueva York, 1981

• IZARD, Miguel en Tierra firme: Historia de Venezuela y Colombia, Alianza,

Madrid, 1986

• JARAMILLO, Jaime, Núñez y Caro 1886, Banco de la República, Bogotá, 1986

• KLINE, Harvey F. Colombia: Democracy Under Assault, Westview Press,

Boulder, 1995.

• _______________, y WIARDA, Howard J. (eds.), Latin American Politics and

Development, Westview Press, 1990

• LAGUADO DUCA, Arturo Claudio, La formación del Estado y la Nación en

Colombia, “Memoria y Sociedad”, Volumen 6, #11, Universidad Javeriana,

Bogotá, Abril de 2002, páginas 101-116

• LA PALOMBARA, Joseph y WEINER, Myron, Political parties and Political

development, Princeton University Press, Princeton, 1972

234

• LA PORTA, Rafael; LÓPEZ DE SILANE, Florencio; SHLEIFER, Andrei; VISHNY,

Robert W, Law and Finance, NBER Working Paper 5661, Boston, NBER, 1996

• LATORRE, Mario, Elecciones y Partidos Políticos en Colombia, Universidad de los

Andes, Bogotá, 1974

• LAVALLÉ, Bernard, Criollismo y protonacionalismo en los Andes (siglos XVI y

XVII), en AAVV, Pueblos, naciones y Estados en la Historia, Universidad de

Salamanca, 1994, páginas 109-122

• LEAL BUITRAGO, Francisco, El sistema político del clientelismo, “Análisis

Político”, # 8, Bogotá, 1989

• LEMARCHAND, R. y LEGG, K., Political clientelism and development: a

preliminary analysis, “Comparative Politics”, IV, Enero 1972, páginas 149-178

• LENK, Kurt, y Neumann, Frank, ed., Partidos políticos. Sociología de los Partidos

Políticos, Editorial Anagrama, Barcelona, 1980

• LIJPHART, Arend, Sobre la reforma política en Colombia. Informe de la

consultoría internacional, en “Reforma política. Un propósito de nación.

Memorias”, Serie Documentos #17, Ministerio del Interior, Bogotá, 1999,

páginas 299-311

• LINZ, Juan y STEPAN, Alfred, Problems of democratic transition and

consolidation, Johns Hopkins University, Baltimore, 1996

• MALAMUD, Carlos, El Estado en Crisis, Historia contemporánea de América

Latina, volumen IV, 1920-1950, Editorial Síntesis, Madrid, 2003

• MARTZ, John D., Party elites and leadership in Colombia and Venezuela,

“Journal of Latin American Studies”, Volumen 24, #1, Febrero 1992, páginas

87-121

• MCDONALD, Ronald H., RUHL, Mark, Party Politics and Elections in Latin

America, Westview Press, London, 1989

• McFARLANE, Anthony, Colombia before independence. Economy, Society and

Politics under Bourbon Rule, Cambridge University Press, New York, 1993

• MC GREEVY, William, Historia Económica de Colombia, 1845-1930, Tercer

Mundo Editores, Bogotá, 1975

• MEDINA, Medófilo, Bases urbanas de la violencia en Colombia, “Historia

Crítica”, #1, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá,

páginas 19-31

• MEYER, Lorenzo y REYNA, José Luis (coords.), Los sistemas políticos en

América Latina, Siglo Veintiuno Editores, México, 1989

235

• MONCAYO, Victor Manuel, El Leviatán derrotado. Reflexiones sobre teoría del

Estado y el caso colombiano, Editorial Norma, Bogotá, 2004

• MONTAÑO, Jorge, Los partidos políticos latinoamericanos, UNAM, México, 1975

• MORALES, Jorge, Mestizaje, malicia indígena y viveza en la construcción del

carácter nacional , “Revista de Estudios Sociales”, #1, Facultad de Ciencias

Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, Agosto 1998, páginas 37-41

• MURILLO, Gabriel, Partidos políticos y crisis en la subregión andina, en NIKKEN,

Pedro (ed.), La democracia de partidos en crisis, Instituto Interamericano de

Derechos Humanos, Costa Rica, 1992

• NEIRA, Enrique, Colombia, las guerrillas y el proceso de paz (1.982-1.986),

“Nueva Sociedad”, Noviembre-Diciembre 1986, Caracas, páginas 33-40

• NIETO, Jaime (comp.), Colombia en la Coyuntura de 2003, Universidad de

Antioquia, Medellín, 2004

• NOHLEN, Dieter, Sistemas Electorales del Mundo, Centro de Estudios

Constitucionales, Madrid, 1981

• ORTIZ NIEVES, Jesús, La Paz. Análisis del proceso y propuestas para un nuevo

sistema político en Colombia, Editorial Aurora, Bogotá, Abril 2000

• OSPINA, J., José Eusebio Caro: guión de una estirpe, Publicaciones Técnicas,

Bogotá, 1957

• OSZLAK, Oscar, The historical formation of the State in Latin America: Some

theoretical and methodological guidelines for its study, “Latin American

Research Review”, volumen 16, #2, páginas 3-32

• PALACIOS, Marco, Entre la legitimidad y la Violencia. Colombia 1875-1994,

Editorial Norma, Bogotá, 1995

• _______________, Colombia: Ni estado de Guerra, ni estado de paz; Estado en

proceso de Paz, Revista “Foro Internacional”, Volumen XL, #1, El Colegio de

México, Enero- Marzo de 2000, páginas 15-40

• PANEBIANCO, Angelo, Modelos de partido, Alianza Universidad, Madrid, 1990

• PARDO, Rafael, De primera mano. Colombia 1986-1994: Entre conflictos y

esperanzas, Norma, Bogotá, 1996

• ____________, Colombia´s Two Front War, “Foreign Affairs”, Julio-Agosto

2000, páginas 64-73

• PECAUT, Daniel, Presente, pasado y futuro de la Violencia en Colombia,

“Desarrollo Económico”, Volumen 36, #144, enero-marzo 1997, páginas 891-

930

236

• _________________, Violencia y política en Colombia, Hombre Nuevo Editores,

Medellín, 2003

• PEELER, John A., Colombian parties and political development: a reassessment,

“Journal of International Studies and World Affairs”, Volumen 18, #2, mayo

1976, páginas 203-224

• PEREA, Carlos Mario, Porque la sangre es espíritu, Editorial Santillana, Bogotá,

1996

• PÉREZ MAURA, Ramón, Colombia: 12 puntos de negociación y tres opciones,

“Política Exterior”, Volumen XIII, #70, Julio-Agosto de 1999, páginas 119-130

• PINZÓN, Martín Alonso, Historia del Conservatismo, Ediciones Tercer Mundo,

Bogotá, 1983

• PIZANO, Lariza, Caudillismo y clientelismo: expresiones de una misma lógica. El

fracaso del modelo liberal en Latinoamérica, “Revista de Estudios Sociales”, #9,

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogotá, Junio 2001,

páginas 75- 83

• PIZARRO LEONGÓMEZ, Eduardo, Clouds Over Colombia, “NACLA Report on the

Americas”, Volumen XXXIII, #2, Septiembre-Octubre 1999, páginas 6-9

• ___________________, La guerrilla en Colombia. Balance y perspectivas,

“Nueva Sociedad”, Mayo-Junio de 1987, Caracas, páginas 163-171

• POLLOCK, John C., Violence, politics, and elite performance: the political

sociology of La Violencia in Colombia, “Studies of Comparative International

Development”, Volumen 10, #2, Verano 1975, páginas 22-50

• POSADA CARBÓ, Eduardo, El desafío de las ideas. Ensayos de historia

intelectual y política en Colombia, Banco de la República, Medellín, 2003

• RAMÍREZ, Socorro, El Plan Colombia y la Internacionalización del Conflicto,

Editorial Planeta, Bogotá , 2001

• RAMOS JIMÉNEZ, Alfredo, Los partidos políticos latinoamericanos. Un estudio

comparativo, Universidad de los Andes, Mérida, Venezuela, 2001

• RESTREPO, Luis Carlos, Más allá del terror. Abordaje cultural de la violencia en

Colombia, Aguilar, Bogotá, 2002

• RESTREPO RIAZA, William, Problemas de la representación política en

Colombia, “Estudios Políticos”, #15, Medellín, Julio-Diciembre 1999, páginas 49-

57

• ROCHA GARCÍA, Ricardo, La economía colombiana tras 25 años de narcotráfico,

Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2000

237

• ROJAS DE FERRO, Cristina, Identity Formation , Violence, and the Nation-State

in Nineteenth- Century Colombia, “Alternatives”, #20, 1995, páginas 195-224.

• ROJAS, Fernando; MONCAYO, Víctor Manuel; PALACIO, Germán, Tendencias

reorgánicas del Estado colombiano contemporáneo, en AAVV, Democratización,

modernización y actores políticos, Consejo Latinoamericano de Ciencias

Sociales, Buenos Aires, 1988, páginas 173-218

• ROLDÁN, Mary, Blood and Fire. La Violencia en Antioquia, Colombia 1946-1953,

Duke University Press, Durham, 2002

• ROLL, David, Colombia, en ALCANTARA, Manuel y FREIDENBERG, Flavia,

Partidos políticos de América Latina, Universidad de Salamanca, Salamanca,

2001

• ____________, Rojo difuso y azul pálido, Universidad Nacional de Colombia,

2002, Bogotá

• RUHL, J. Mark, Civil military relations in Colombia: a social explanation, “Journal

of Interamerican Studies and World Affairs”, número 23, 1981, páginas 123-146

• RUIZ RIVAS, Guillermo, Simón Bolívar. Más allá del mito, Tercer Mundo

Editores, Bogotá, 1963.

• SAA VELASCO, Ernesto, Los procesos políticos colombianos y sus hombres,

Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, 1996

• SAMPER, Darío, Unión, unión, unión, “Consigna”, volumen 3, #109, Marzo 23

de 1978, página 7

• SÁNCHEZ, Gonzalo, Bandoleros, gamonales y campesinos: el caso de la

violencia en Colombia, Ancora Editores, Bogotá, 1983

• __________________, Guerra y política en la sociedad colombiana, Revista

“Análisis Político”, #11, 1990, páginas 9-11

• SANTA, Eduardo, Sociología política de Colombia, Ediciones Tercer Mundo,

Bogotá, 1964

• SARTORI, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada, Fondo de Cultura

Económica, México, 1994

• ________________, Parties and party systems, Cambridge University Press,

Cambridge, 1976

• SCHMIDT, Steffen W., Bureaucrats as modernizing brokers? Clientelism in

Colombia, “Comparative politics”, Volumen 6, # 3, Abril 1974, páginas 425-450

238

• ____________________, La Violencia revisited: the clientelist bases of political

violence in Colombia, “Journal of Latin American Studies”, Volumen 6, #1, Mayo

1974, páginas 97-111

• SERRES, Philippe, The FARC and democracy in Colombia in the 1990s,

“Democratization”, Volumen 7, #4, Invierno 2000, páginas 191-218

• SHIFTER, Michael, The United States and Colombia: Partners in ambiguity,

“Current History”, Febrero 2000, páginas 51-55

• _______________, Colombia at war, Revista “Current History”, Marzo 1999,

páginas 116-121

• SILVA MICHELENA, José A., State formation and nation-building in Latin

America, “International Social Science Journal”, Vol. XXIII, #3, 1971, páginas

384-398

• STEIN, S., The colonial heritage of Latin America: essays on economic

dependence in perspective, Oxford University Press, Oxford, 1970

• TÉLLEZ, Edgar, MONTES, Oscar y LESMES, Jorge, Diario Íntimo de un fracaso.

Historia no contada del proceso de paz con las FARC, Planeta, Bogotá, 2002

• THOUMI, Francisco, Economía política y narcotráfico, Tercer Mundo Editores,

Bogotá, 1994

• TICKNER, Arlene B., Colombia: Chronicle of a Crisis Foretold, “Current History”,

Febrero de 1998, páginas 61-65

• TIRADO MEJÍA, Alvaro, El Estado y la política en el siglo XIX, Áncora Editores,

Bogotá, 2001

• TOKATLIAN, Juan G., Drogas, dilemas y dogmas, Tercer Mundo Editores,

Bogotá, 1995

• TRUJILLO, Carlos Holmes, Al oído de Uribe. ¿Cómo iniciar un nuevo proceso de

paz en Colombia?, Oveja Negra, Bogotá, 2002

• UGARTE, Manuel, La nación latinoamericana, Biblioteca Ayacucho, Caracas,

1978

• UPRIMNY, Rodrigo, La justicia colombiana en la encrucijada, “Foro” #50,

Bogotá, Junio 2004, páginas 48-58

• URIBE VARGAS, Diego, Evolución Política y Constitucional de Colombia,

Universidad Complutense, Madrid, 1996

• URREGO, Miguel Ángel, La nación imaginada en América Latina en la década

del treinta, “Memoria y sociedad”, Volumen 5, #10, Universidad Javeriana,

Bogotá, 2001, páginas 19-30

239

• VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de batalla. Una crítica del

constitucionalismo colombiano, CEREC, Bogotá, 1987

• VARELA ORTEGA, José, Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo

en la Restauración (1875-1900), Alianza Editorial, Madrid, 1977

• VARGAS MEZA, Ricardo, The FARC, the war and the crisis of the State, “NACLA

Report on the Americas”, Volumen XXXI, #5, Mayo-Abril 1998, página 22-27

• VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo, Colombia al final del siglo: entre la guerra y la paz,

“América Latina Hoy”, #23, Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal,

Diciembre de 1999, páginas 5-15

• VILLEGAS, Jorge, La Guerra de los Mil Días, Carlos Valencia Editores, Bogotá,

1979

• WARE, Alan, Political Parties and Party Systems, Oxford University Press,

Oxford, 2001

• WATSON, Cynthia A., Civil-military relations in Colombia: a workable

relationship or a case for fundamental reform?, “Third World Quarterly”,

Volumen 21, #3, Junio 2000, páginas 529-548

• WIARDA, Howard J., Politics and Social Change in Latin America. Still a distinct

tradition?, Westview Press, Boulder, 1992

B. DOCUMENTOS E INFORMES:

• ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS

HUMANOS- COLOMBIA, Verdad y Justicia en Procesos de Paz o Transición a la

Democracia, CINEP, Noviembre 1999

• CEDEAL, Informes de Coyuntura Económica, Política y Social. Situación

Latinoamericana, Año 9, #41, Madrid, tercer trimestre de 1999

• CINEP, Panorama de Derechos Humanos y Violencia política en Colombia,

Bogotá, Julio-Septiembre 2000

• COMISIÓN DE RACIONALIZACIÓN DEL GASTO Y DE LAS FINANZAS PÚBLICAS,

El saneamiento fiscal: un compromiso de la sociedad. Informe Final, Bogotá,

1997

• COUNCIL OF FOREIGN RELATIONS, Andes 2020: A new strategy for the

challenges of Colombia and the region, New York, 2004, en

http://www.cfr.org/pdf/Andes2020.pdf

240

• CRAIG, Richard B., Domestic Implications of Illicit Drug Cultivation, Processing

and Trafficking in Colombia, presentado en la Conferencia sobre Colombia del

Departamento de Estado en Washington D.C., Noviembre 9 de 1981.

• DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL, Evolución del Empleo

Público en Colombia, Bogotá, 1986

• HOSKIN, Gary, The Colombian party system: Electoral domination and System

Instability, presentado en la Conferencia sobre Colombia del Departamento de

Estado en Washington D.C., Noviembre 9 de 1981.

• INTERNATIONAL INSTITUTE FOR STRATEGIC STUDIES- IISS, Peace-making in

Colombia, “Strategic Comments”, Volumen 5, Issue 2, Marzo de 1999, páginas

9-11

• MARTÍN, Carlos, Memoria del Secretario del Interior y Relaciones Exteriores de

los Estados Unidos de Colombia al Congreso Federal de 1968, Imprenta de la

Nación, Bogotá, 1868

• MINISTERIO DE INTERIOR, Memoria de Trabajo de la Comisión para el Estudio

de la Reforma de los Partidos Políticos, Ministerio del Interior, Bogotá, 1996

• ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, Cuarto reporte de la Misión de

Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, 11 de Marzo 2005, en

http://scm.oas.org/pdfs/2005/CPSC02661e-.ppt

• ____________________________________, Tercer reporte de la Misión de

Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, 31 de Enero 2005, en

http://scm.oas.org/doc_public/ENGLISH/HIST_05/CP13827E07.DOC

• REPÚBLICA DE COLOMBIA, Constitución Política de Colombia 1991, Ediciones

Ecoe, Bogotá, 1991

• PIZARRO, Eduardo, Atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las

microempresas electorales, Working Paper # 292, Universidad de Notre Dame,

Enero 2002, en www.nd.edu/~kellogg/WPS/292.pdf

• _______________________, y PACHANO, Simón, Atomización y regionalización

partidista: Colombia y Ecuador, Universidad de Notre Dame, en

www.nd.edu/~kellogg/pdfs/pizapach.pdf

• PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2001, en

http://www.undp.org/hdr2001/spanish/spaindic.pdf

• ROLAND, Gérard, ZAPATA, Juan Gonzalo, Colombia’s electoral and Party

System: Proposals for Reforms, Final draft, Junio 2000, en

http://emlab.berkeley.edu/users/groland/pubs/columbia.pdf

241

• SWEIG, Julia E., Written statement before the 108th Congress of the United

States Senate Foreign Relations Committee, 29 de Octubre de 2003, en

http://www.cfr.org/pub6511/julia_e_sweig/challenges_for_us_policy_toward_c

olombia_is_plan_colombia_workingthe_regional_dimensions.php

• VILLALOBOS, Joaquín, En Latinoamérica, la crisis es la de los partidos, en

www.artsci.wustl.edu/~polisci/carey/psc4231/articles/VillalobosCrisisdelosPartid

os.pdf, publicado en Ideele-Perú, Marzo 2002

C. REVISTAS Y PUBLICACIONES PERIÓDICAS:

• Colombia: una nueva sociedad en un nuevo mundo, “Análisis Político”,

Universidad Nacional de Colombia, Edición Especial, Junio de 1997, página 27.

• El liberalismo: un año de perplejidad, “Consigna”, Volumen 7, #230, mayo

1983, páginas 20-24

• Lo que dejó el 26 de mayo, “El Espectador”, domingo 2 de junio de 2002,

página 18ª.

• Periódico El Aviso, Septiembre 3 de 1848

• Rescate de la dignidad pide el Dr. Betancur a su Partido, “El Siglo”, 7 de junio

de 2002, página 12

D. WEB SITES:

• Amnistía Internacional www.amnestyusa.org

• Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), www.colombialibre.org

• Banco de la República, Colombia, www.banrep.gov.co

• Base de datos de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,

Colombia, www.ramajudicial.gov.co

• Base de Datos Políticos de las Américas. (2001) Colombia: 1970-1998

Legislative Elections / Elecciones Legislativas 1970-1998. Georgetown University

y Organización de Estados Americanos. En

http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Col

• Bussinesscol, http://www.businesscol.com/economia/precios.htm#DATOS

• Concejo Nacional Electoral, Colombia, www.cne.gov.co

• Comisión Colombiana de Juristas, www.coljuristas.org

• Defensoría del Pueblo, Colombia, http://www.defensoria.org.co

242

• Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Colombia

www.dane.gov.co

• Departamento de Estado, Estados Unidos de América, www.state.gov

• Diario ”El Tiempo”, Bogotá, Colombia, www.eltiempo.com.co

• Diario “New York Times”, Estados Unidos de América, www.nyt.com

• Diario “Vanguardia Liberal”, Bucaramanga, Colombia, www.vanguardia.com

• Federación Nacional de Cafeteros, Colombia, www.cafedecolombia.com

• Fundación País Libre, Colombia, www.paislibre.org

• Fund for Peace, Estados Unidos de América, www.fundforpeace.org

• Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Colombia, www.igac.gov.co

• Ministerio de Comercio Exterior, Colombia, www.mincomex.gov.co

• Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos, Colombia, www.hchr.org.co

• Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República de

Colombia, www.derechoshumanos.gov.co/index.php?newsecc=observatorio

• Observatorio de Drogas, Presidencia de la República, Colombia,

http://odc.dne.gov.co

• Partido Conservador Colombiano, http://www.conservatismocolombiano.org

• Partido Liberal Colombiano, http://www.partidoliberal.org.co/portal/index.php

• Plataforma Ideológica del Partido Liberal Colombiano,

http://www.ipliberal.org/modules.php?name=News&new_topic=116

• Presidencia de la República de Colombia, www.presidencia.gov.co

• Red de Derechos Humanos en Colombia, www.igc.org/colhrnet/timeline.htm

• Red de Solidaridad Social, Colombia, www.red.gov.co

• Revista “La Nota Económica”, Bogotá, Colombia, www.lanota.com.co

• Revista “Newsweek”, Estados Unidos de América, www.newsweek.com

• Revista “Semana”, Bogotá, Colombia, www.semana.com.co

• Senado de los Estados Unidos de América, www.senate.gov