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Contencioso Administrativo Laboral VenezuelaTRANSCRIPT
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAUNIVERSIDAD BICENTENARIA DE ARAGUA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICASESCUELA DE DERECHO
CÁTEDRA: DERECHO DEL TRABAJO IV
“RECURSO DE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA LABORAL”
Integrantes:
Echavarría, Lenis C.I. 16.764.357Núñez, Mercuin C.I. 14.753.084
Parra, Adriangella C.I. 13.513.861Rojas, Edel C.I. 17.050.218
Suárez, Ermes C.I. 20.758.120Tapia, Edwin C.I. 20.067.620
Profesor:
Abog. Servio Fernández
Sección “T”
SAN JOAQUÍN DE TURMERO, ENERO DE 2015
ÍNDICE
Introducción………………………………………………………………………...3
1. El Contencioso Administrativo………………………………………………….4
2. Los Actos Administrativos y su Clasificación………………………………….5
3. El Contencioso Administrativo Laboral………………………………………...7
4. Evolución Histórica del Contencioso Administrativo
Laboral…………………………………………………………………………..……8
5. Tribunales Competentes para conocer sobre las distintas
acciones ejercidas en contra de los Actos Administrativos
dictados por las Inspectorías del Trabajo a partir de Septiembre
de 2010……………………………………………………………………………..12
6. Providencias Administrativas objeto de impugnación,
recurribles ante la Jurisdicción Laboral…………………………………………23
7. Síntesis Jurisprudencial de las Competencias para
conocer los Jueces Laborales de los Actos………………………………...…..26
Administrativos del Inspector del Trabajo y del INPSASEL
8. Determinación del Procedimiento a seguir contra las
nulidades de INPSASEL e Inspectoría del Trabajo……………………………32
Conclusiones………………………………………………………………..……35
Referencias Bibliográficas…………………………………………………..…36
2
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo aborda lo referente al Régimen General del
Contencioso de anulación laboral previsto en la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, con especial referencia en dicha
materia y en donde la Sentencia Nº 955 de fecha 23 de Septiembre de 2010
de la Sala Constitucional marcó pauta y constituye el criterio vigente utilizado
para la tramitación de la nulidad de actos administrativos de efectos
particulares dictadas por la Administración Pública, tales como providencias
administrativas de la Inspectoría del Trabajo, imposición de multas de la
Inspectoría, providencia de reenganche, autorización para terminar la
relación laboral, medidas administrativas laborales de reincorporación por
parte de la Inspectoría del Trabajo, certificaciones de INPSASEL y multas por
INPSASEL.
En virtud de que los autores cursan el 8vo. Semestre de Derecho y
que no han visto la cátedra de Contencioso Administrativo (la cual forma
parte del 9no. Semestre), los tres primeros puntos constituyen un breve pero
necesario preámbulo para entrar en contexto y poder estudiar la materia de
Contencioso Administrativo Laboral.
3
1. El Contencioso Administrativo
La Constitución y la Ley establecen dos tipos de recursos que pueden
ser ejercidos por los particulares en contra de los actos generales o
particulares de la administración pública: Los recursos administrativos y los
recursos contenciosos.
Los recursos administrativos, son los instrumentos procesales que la
Ley le otorga a los particulares, para que puedan obtener de la
administración la revisión y modificación de su actuación por ser contraria a
la Constitución y demás leyes de la República. Por su parte, los recursos
contenciosos, son los instrumentos procesales que la Ley otorga a los
particulares para solicitar a los órganos jurisdiccionales del Estado, el control
jurisdiccional de la legalidad de los actos administrativos emanados de la
administración pública.
De allí que la jurisdicción contencioso administrativa sea el conjunto
de recursos jurisdiccionales organizados para la protección de los individuos
contra los excesos de poder de la administración.
A tal efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
de 1999, en su artículo 259, establece: “La jurisdicción contencioso
administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás
tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa son competentes para anular los actos administrativos
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generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de
reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para
el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa”.
En concordancia con este mandato Constitucional se dictó la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Gaceta Oficial Nº
39.451 del 22 de Junio de 2010), la cual regula la organización,
funcionamiento y competencia de los órganos de la jurisdicción Contencioso
Administrativa. Es de acotar que la referida Ley, sancionada el 15 de
Diciembre de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.447 del 16 de
Junio de 2010, por error material en su artículo 20, fue reimpresa en la
Gaceta Oficial Nº 39.451del 22/06/2010.
2. Los Actos Administrativos y su Clasificación
El artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(LOPA) establece que se entiende por acto administrativo “toda declaración
de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y
requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración
pública”.
5
Igualmente, tanto la doctrina más calificada en la materia, como la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, han definido a los “actos
administrativos” –en términos generales- como: toda declaración de voluntad,
de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la
Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la
potestad reglamentaria, los cuales producen efectos de derecho, generales o
individuales en la esfera jurídica de los administrados; los cuales han sido
clasificados generalmente por la doctrina de la siguiente manera:
a) desde el punto de vista del procedimiento en: actos de trámites, actos
definitivos, actos firmes y actos de ejecución;
b) por el alcance de sus efectos en: actos generales y actos particulares;
c) por la amplitud de los poderes de la Administración en: actos reglados y
actos discrecionales;
d) desde el punto de vista del contenido en: admisiones, concesiones,
autorizaciones y aprobaciones.
En lo que respecta a la primera de las clasificaciones, se puede
considerar a los actos de trámite como aquellas decisiones de carácter
previo, o conjunto de providencias preliminares que efectúa la
Administración, tendientes a preparar el acto administrativo definitivo; en lo
que respecta a los actos definitivos son considerados como aquellas
decisiones emitidas por el órgano competente sobre el fondo o sustancia de
la cuestión que le ha sido planteada; en lo referente a los actos firmes, se
sostiene que éstos serán los que han causado estado; es decir, aquel que
agota la vía administrativa y constituye la palabra final de la Administración
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sobre un problema determinado; mientras que los actos de ejecución, son los
actos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.
Por otra parte, los actos administrativos preparatorios, accesorios o de
mero trámite son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento
administrativo, los cuales tienen por objeto hacer posible el acto principal.
Estos denominados actos de sustanciación, son aquellas providencias que
impulsan y ordenan el proceso y por ello no causan lesión ni gravamen de
carácter material o jurídico a las partes (en principio).
Asimismo, serán actos definitivos o principales aquellos que ponen fin
a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente
sobre el fondo del asunto, es decir, los actos administrativos definitivos
contienen la declaración esencial de la voluntad administrativa.
3. El Contencioso Administrativo Laboral
El Contencioso Administrativo Laboral es el conjunto de recursos
jurisdiccionales establecidos en la Constitución y en las leyes, para que los
interesados puedan solicitar de los órganos jurisdiccionales con competencia
laboral, el control de la legalidad de los actos generales o particulares
emanados de los órganos administrativos del trabajo.
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4. Evolución Histórica del Contencioso Administrativo Laboral
4.1. Sólo a partir del año 1992 comienzan los tribunales del trabajo a
conocer de los recursos de nulidad en contra de las resoluciones o
providencias administrativas emanadas de los inspectores del trabajo, en
razón de calificación de despido o reenganche y pago de salarios caídos
derivados del fuero sindical establecido en la legislación laboral (Sentencia
de la Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa del 13/02/1992,
caso: Corporación Bamundi).
Antes de esa fecha, los actos administrativos de efectos particulares
emanados de los órganos administrativos del trabajo (Inspectoría del Trabajo
o Comisiones Tripartitas) eran sólo impugnables de nulidad por ante la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo a ese nuevo criterio jurisprudencial emanado de la extinta
Corte Suprema de Justicia, a partir del año 92 y de manera pacífica, todos
los Tribunales Laborales del país conocieron de los recursos de nulidad
interpuestos contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del
Trabajo, hasta que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
abandonara esa doctrina por Sentencia N° 1318 de fecha 02/08/2001.
4.2. En Venezuela, si bien es cierto, existe tanto la norma sustantiva
como procesal en materia laboral, como lo son: Ley Orgánica del Trabajo
(LOT de 1997 ya derogada), y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo de 2002,
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respectivamente; en ninguna se estipula la competencia a algún tribunal de
la República. En vista de ello la jurisprudencia venezolana, específicamente
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la
Sentencia Nº 1318, caso: Nicolás José Alcalá Ruiz, de fecha 2 de Agosto de
2001, le atribuyó a la jurisdicción contencioso-administrativa dicha
competencia, por los motivos que a continuación se señalan:
“…como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter
administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del
Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir
este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa,
siendo consecuente con el principio del juez natural. De lo expuesto se
colige, que el criterio sostenido en la sentencia anteriormente citada, dictada
por la Sala Político Administrativa, debe ser abandonado. En consecuencia,
deberá prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los
Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los
órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento y
decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas,
dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éstos los órganos judiciales
a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios.
Así, dado que a la jurisdicción contencioso-administrativa le compete el
conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones
administrativas provenientes de los órganos de la Administración del
Trabajo; en el ejercicio de esa competencia debe poseer igualmente la
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potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de
ese tipo de providencias que han quedado firmes en sede administrativa tal
como lo es, se insiste, para conocer de su nulidad...”.
Con posterioridad, en fecha 20/11/2002, por Sentencia N° 2862, caso:
Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional, amplió y preciso su
doctrina de que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente
para conocer las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que
dicten las lnspectorías del Trabajo. Dijo la Sala en esta sentencia:
“…Por ello y como las lnspectorías del Trabajo son órganos administrativos
dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública
Nacional, debe reiterarse en esta oportunidad que es la jurisdicción
contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las
distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos
administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate,
entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso
administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos
actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien
del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución: por último,
sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento
en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de
ejecución de dichos actos administrativos. De allí que no sólo no existe
norma legal expresa que otorgue esta competencia a los tribunales laborales,
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sino que de verificarse ésta, sería inconstitucional por violación del artículo
259 del Texto Fundamental. Así se declara.
(…omissis…)
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de
la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja
sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de
nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo,
así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de aparo
constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos
órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las
pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia,
cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo
Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten
contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo,
conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. A falta
de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho
lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que
establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, los tribunales de primera instancia en lo Civil -si
lo hubiere- o de Municipio a falta de aquél- de la localidad. Así se declara.”
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En resumen, la Sala Constitucional estableció a partir del año 2001,
que la competencia para el conocimiento de las acciones referidas a
providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo,
corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este criterio estuvo
vigente hasta el 23/09/2010.
5. Tribunales Competentes para conocer sobre las distintas acciones
ejercidas en contra de los Actos Administrativos dictados por las
Inspectorías del Trabajo a partir de Septiembre de 2010
El criterio vigente desde el 2001 fue cambiado por la Sala
Constitucional en fecha 23 de Septiembre de 2010, mediante la Sentencia Nº
955, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero López, caso:
Bernardo Santeliz Torres y otros, publicada en la G.O. Nº 39.608, de fecha
03/02/2011), en donde la Sala señaló lo siguiente:
"Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo
intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de
providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe
atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo
259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de
la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja
12
asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas
pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos
dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las
pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los
Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los
Tribunales Superiores del Trabajo. Así se declara”.
Este criterio fue reiterado en la Sentencia Nº 108, de fecha
25/02/2011, (Publicada en la Gaceta Judicial Nº 2, de fecha 02/03/2011 y
G.O. Nº 39.642, de fecha 25/03/2011), donde la Sala conociendo del conflicto
de competencia suscitado entre un juzgado laboral y otro contencioso
administrativo, dejó sentado el criterio vinculante de la Sala explanado en la
Sentencia Nº 955, antes citada. Sin embargo, ¿cuáles fueron los motivos
para el cambio de criterio?, en razón a ello la Sala Constitucional destacó lo
siguiente:
"Así las cosas, si bien es cierto que el referido artículo 259 establece una
regla general, existen algunas excepciones, como es el caso de la
jurisdicción especial agraria, que conoce asuntos que versan sobre aspectos
del contencioso administrativo, pero que por la especialidad de la materia y la
protección constitucional reconocida a la misma, han sido reservados a los
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tribunales agrarios (artículo 269 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto
con Fuerza y Rango de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).
En vista de esta situación, considera oportuno la Sala revisar los criterios de
interpretación de esta norma constitucional, que ha venido aplicando de
manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la
efectiva vigencia y respeto de los derechos y garantías consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser
interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se
encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la
exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias
administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una
relación laboral, de la jurisdicción contencioso administrativa.
(...)
Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16
de junio de 2010; la cual tiene por objeto "regular la organización,
funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales" (artículo 1).
Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están
consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica.
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De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para
el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias
administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el
numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3
del artículo 25:
“Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia es competente para conocer de:
(…omissis…)
5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de
efectos generales o particulares dictados por el Presidente o
Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o
Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así
como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango
constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.
(…omissis…)”.
“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa son competentes para conocer de:
(…omissis…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos
generales o particulares dictados por autoridades distintas a las
mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el
numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté
atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
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(…omissis…)”.
“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…omissis…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de
efectos generales o particulares, dictados por las autoridades
estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las
acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas
dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad,
con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del
Trabajo.
(…omissis…)” (Subrayado nuestro).
De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador
excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos
que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al
conocimiento de "las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones
administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de
inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley
Orgánica del Trabajo".
De igual forma, en el OBITER DICTUM de la Sentencia Nº 955, la
Sala Constitucional también destaca las siguientes consideraciones:
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“…aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos
dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública
Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral,
regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al
contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta,
para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso
administrativo, sino el laboral”.
“En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos
debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los
actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al
trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la
pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean
las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como
consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto
obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que
se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en
lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución
de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se
declara”.
Como se puede observar de las consideraciones antes citadas, con la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se excluyó de manera expresa en su artículo 25, numeral 3,
la competencia de dicha jurisdicción para conocer de las acciones que se
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susciten con ocasión a los actos administrativos emanados de las
Inspectorías del Trabajo.
Sin embargo, los efectos en el tiempo de dicha Sentencia fueron
imprecisos, por lo que la Sala Constitucional en Sentencia Nº 311 de fecha
18 de Marzo de 2011, reiteró el criterio explicado en la Sentencia Nº 955 e
indicó cuáles eran los efectos en el tiempo, dicho criterio ha sido reiterado en
la Sentencia Nº 579, de la Sala Político Administrativa de fecha 4 de Mayo
de 2011, donde esta última realizó el siguiente señalamiento:
"(...) la Sala Constitucional ratificó el criterio conforme al cual la competencia
para conocer de cualquier acción o recurso que se ejerza contra actos
dictados por las Inspectorías del Trabajo (...) pero modificó sus efectos
temporales, distinguiendo ahora entre:
a) Las causas en las cuales la competencia "ya haya sido asumida o
regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori", en cuyo caso
seguirán conociendo los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, de
acuerdo al criterio anterior a la Sentencia del 23 de septiembre de 2010.
b) Las demás causas (aquellas en las que no se haya asumido la
competencia, ni efectuado previamente una regulación de competencia), es
decir, donde la competencia aun no se ha determinado, independientemente
del momento de su interposición, supuestos en los cuales se debe aplicar el
criterio establecido en la Sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010 y,
por ende, declarar la competencia de los juzgados laborales."
18
De todo lo antes expuesto se puede indicar que con la entrada en
vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, le
quedó atribuída a los Juzgados Laborales, por exclusión expresa de dicha
ley, la competencia para conocer de las distintas pretensiones que surjan en
relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del
Trabajo, conociendo de dichas acciones en primera instancia los Tribunales
de Primera Instancia del Trabajo y los Tribunales Superiores del Trabajo en
Segunda Instancia.
Otras sentencias relacionadas con el tema en estudio y que revisten
importancia en cuanto al mismo, son las siguientes:
Sentencia Nº 37 de fecha 13 de Febrero de 2012
Sentencia de la Sala Constitucional que determina la competencia de los
Juzgados de Juicio del Trabajo para aquellas causas que hayan sido
admitidas y en las cuales se hayan ordenado las notificaciones
correspondientes o, incluso, que hayan sido interpuestas antes de la
publicación del criterio establecido en la Sentencia Nº 955, del 23 de
Septiembre de 2010, dictada por la Sala Constitucional.
Con motivo del conflicto negativo de competencia surgido entre
el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región
Nor-Oriental y el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo
del estado Anzoátegui en la causa de Jesús Guzmán contra Costa Norte
19
Construcciones C.A. El Juzgado de Instancia con base en el
principio perpetuatio fori incorporado en la Sentencia 311, del 18 de Marzo
de 2011 cuya transcripción parcial establecía: “Preceptúa el artículo 3 del
Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se
determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de
la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los
cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra
cosa”; procedió a declararse incompetente a causa de una inicial
declaratroria de competencia en que había incurrrido el Juzgado Superior .
Lo que condujo a la Sala Constitucional a ratificar el carácter vinculante de la
Sentencia 955, ya referida, y su aplicación efectiva; para lo cual ordenó la
publicación de esta penúltima decisión en Gaceta Oficial.
Efectivamente la decisión del 13/02/2012 fue reproducida en la Gaceta
Oficial Nº 39.882 de fecha 13/03/2012
Sentencia Nº 43 de fecha 13 de Febrero de 2012
Situación similar a esclarecida en la decisión anterior (Nº 37) de igual fecha;
sin necesidad de publicación en Gaceta por cuanto queda comprendida en el
mismo criterio.
“Conclusión: quedan así vinculadas las decisiones de la sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela
sobre el desarrollo y evolución del criterio jurisprudencial sobre la
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declaratoria de competencia a cargo de los Juzgados laborales de aquellas
materias, derivadas de acciones propuestas contra o por necesidad de
ejecución de actos administrativos de efectos particulares, dictados por la
Administración Pública en materia del trabajo; a saber: Inspectorías del
Trabajo. Desde el año 2002 hasta el 2012; según los argumentos y
principios, sustentados tanto por los Magistrados Ponentes, como por
quienes ejercieron sus facultades para disentir o para concurrir en las
decisiones”.
Sentencia Nº 168 de fecha 28 de Febrero de 2012
“OBITER DICTUM
Al margen de las consideraciones anteriores, y visto el aumento de conflictos
negativos de competencia planteados entre tribunales contenciosos
administrativos y laborales para conocer de las acciones de amparo ejercidas
ante la inejecución de las providencias administrativas dictadas por las
Inspectorías del Trabajo, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pese a los
pronunciamientos de esta Sala dictados al efecto en los fallos signados con
los números 955/2010, 108/2011 y 37/2012, esta Sala Constitucional
establece que a partir de la presente decisión los conflictos negativos de
competencia planteados en este sentido por los jueces y juezas de la
jurisdicción laboral y contencioso administrativo en la ejecución de las
providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo serán
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considerados como desacato a la doctrina vinculante de esta Sala,
asentados en los fallos citados”. (Subrayado nuestro).
Determinada la competencia de la jurisdicción laboral para conocer de
las demandas de nulidad contra los actos administrativos emanados de las
Inspectorías del Trabajo, queda pendiente determinar a quién le corresponde
conocer: a los Tribunales de Sustanciación, Mediación y Ejecución del
Trabajo o a los Tribunales de Juicio de Primera Instancia del Trabajo.
Esta determinación lo resolvió la Sala Plena por Sentencia Nº 57 de
fecha 3 de Agosto de 2011, de acuerdo a la siguiente fundamentación:
“.... es menester observar la regulación que la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo establece acerca de los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo.
Efectivamente, en los artículos 17 y 18 del citado texto legislativo, se acota
que:
“Artículo 17. Los Jueces de primera instancia conocerán de las fases
del proceso laboral, de conformidad con lo establecido en esta Ley.
La fase de sustanciación, mediación y ejecución estará a cargo de un
Tribunal unipersonal que se denominará Tribunal de Sustanciación,
Mediación y Ejecución del Trabajo.
La fase de juzgamiento corresponderá a los Tribunales de Juicio del
Trabajo.
“Artículo 18. Los Jueces de primera instancia del Trabajo ejercerán
sus funciones como Jueces de Sustanciación, Mediación y Ejecución
o como Jueces de Juicio, según sea el caso.”
22
En este contexto, guardando la lógica inherente a las fases que estructuran
el procedimiento laboral, lo conducente es que el Juez de Juicio del Trabajo
conozca y decida todo lo relacionado con las pretensiones que por su objeto
y naturaleza implican un proceso de juzgamiento, por tanto, son los
competentes para toda controversia que se suscite a propósito de
cuestionamiento a las providencias administrativas por razones de
constitucionalidad o legalidad.
En consideración al razonamiento precedente, corresponde al Tribunal de
Juicio del Trabajo conocer y decidir las pretensiones de nulidad a través del
recurso contencioso administrativo, bien sea que se ejerza de forma
autónoma o conjuntamente con solicitud de amparo, en virtud de que la
controversia versa sobre la observancia constitucional o legal del acto objeto
de impugnación, lo que significa a su vez, necesariamente, un proceso de
juzgamiento”.
6. Providencias Administrativas objeto de impugnación, recurribles ante
la Jurisdicción Laboral
En lo que respecta al procedimiento de autorización para desaforar y
dar por terminada la relación laboral (calificación de falta), traslado o
modificación de las condiciones laborales, por causa justificada, previsto en
el artículo 422 de la Ley Orgánica de Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras (LOTTT), es de indicar que todos los actos previos en los
23
numerales 1 al 4 de la norma en análisis, son actos de mero trámite, salvo
que inadmita la calificación, porque sería de trámite calificado (artículo 85 de
la LOPA) que permitiría su recurribilidad de forma inmediata ante el juez
laboral, por terminar el procedimiento administrativo laboral, al producir
gravamen que impide la continuación del juicio, y son equiparables a los
actos administrativos definitivos, no porque resuelvan el fondo, sino que
porque impiden llegar al mismo, y lo cierran.
El numeral 5 del artículo 422 de la LOTTT es el acto definitivo toda vez
que resuelve el fondo de la solicitud y agota la vía administrativa, es decir,
contra la providencia del inspector no hay recursos administrativos, sino
contencioso administrativo de nulidad, por ante el tribunal laboral donde está
ubicado el órgano administrativo laboral del respectivo estado, cuyo
demandado es la República por órgano de la Inspectoría del Trabajo del
Ministerio del Poder Popular del Trabajo y la Seguridad Social con
competencia los tribunales laborales, atendiendo a la jurisprudencia
vinculante de la Sala Constitucional Sentencia Nº 995 del 23 de Septiembre
de 2010, y la exclusión de la competencia contencioso administrativa, para
conocer de actuaciones de la Administración Pública vinculada a derechos
laborales derivados de inamovilidad y procedimiento sancionatorio, sin
desconocer que el iter procesal aplicable para sustanciar la nulidad es la
prevista la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora bien, siguiendo el artículo 425 de la LOTTT, en lo que respecta
al procedimiento de reenganche y restitución de los derechos laborales
24
desde la interposición de la denuncia o solicitud del trabajador, ante el
inspector del trabajo, la etapa de alegatos, pruebas, son de mero trámite o
sustanciación, y por último la decisión final o providencia ordenando el
reenganche y pago de salarios caídos, o en su defecto, la restitución del
derecho laboral, es el acto administrativo definitivo, al fin y al cabo, ordena el
cese de la infracción a la inamovilidad o el fuero, y garantiza el derecho
laboral, previa sustanciación administrativa, en cuyo caso agota la vía
administrativa, por resolver el fondo, debiendo recurrirse directamente ante
los tribunales laborales de la circunscripción judicial en la que está ubicada la
Inspectoría, con pretensión contencioso de nulidad (laboral) de actos
administrativos de efectos particulares, y en caso de existir sub inspectoría
(artículo 510 de la LOTTT), acercando la justicia al trabajador, debe conocer
el juez laboral que se encuentre dentro de la respectiva región geográfica, y
es que, aun cuando haya decidido el inspector, debe señalarse que en
aplicación del artículo 26 Constitucional y la protección del derecho laboral,
como se ha entendido modernamente, debe acercarse la justicia al
administrado, y más cercana a su localidad, atendiendo al ámbito geográfico
en el que conoce el inspector de acuerdo a la competencia territorial
asignada, sin que ello implique aplicar el artículo 30 de la Ley Orgánica
Procesal del Trabajo.
En cuanto al procedimiento de sanciones o de multa por ante la
Inspectoría del Trabajo en aplicación de los artículos 521 y siguientes de la
LOTTT, en correlación con el artículo 547 ejusdem desde la propuesta de
sanción, apertura del procedimiento, sustanciación del mismo, son de mero
25
trámite, y la providencia de multa, es el acto final; los actos posteriores de la
planilla, son actos de ejecución.
7. Síntesis Jurisprudencial de las Competencias para conocer los
Jueces Laborales de los Actos Administrativos del Inspector del
Trabajo y del INPSASEL
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no
incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, las acciones de nulidad contra los
actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales (INPSASEL), o de los órganos adscritos al mismo, con
ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), sino que le fue atribuído al
tribunal laboral, por disposición expresa del artículo 129 de la LOPCYMAT
(Sala Político Administrativa, Sentencia Nº 1305 del 6 de Noviembre de 2012,
caso Foresta Bolívar C.A., contra INPSASEL, por órgano de la Dirección
Estadal de Salud de Los Trabajadores (DIRESAT) Monagas; Sentencia Nº
1186 del 29 de Septiembre de 2012, caso Instituto Universitario Politécnico
Santiago Mariño contra INPASEL, en Sala de Casación Social).
En este mismo orden, como lo ha referido la Sala Plena del Tribunal
Supremo de Justicia “no hay duda que la voluntad del legislador, en absoluta
concordancia con las relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el
26
régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el
desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales
del trabajador, atribuyen (de forma expresa y exclusiva) a los órganos que
integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de
las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas
dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laboral (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez
natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del
órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.”
Siendo así, se consideró jurisprudencialmente que estaba establecido
expresamente en el artículo 129 y la disposición transitoria séptima de la
LOPCYMAT, que le compete al juez laboral el conocimiento de los asuntos
derivados de la aplicación de esta ley, como son las certificaciones por
accidente del trabajo y enfermedad ocupacional, multas, entre otros, con la
salvedad que la primera instancia está atribuida ex lege, al tribunal superior
laboral donde se encuentre ubicado el ente que dictó el acto administrativo
(DIRESAT regionales) y en alzada a la Sala de Casación Social. (Sentencia
Nº 99 del 28 de Febrero de 2012, caso Ávila Rayos X C.A., contra INPSASEL
del Área Metropolitana de Caracas, en Sala de Casación Social; Sentencia
Nº 995 del 14 de Agosto de 2012, caso Schulumberg Venezuela S.A, Sala
Político Administrativa, Sentencia Nº 27 del 26 de Julio de 2011, Sala Plena,
entre otras tantas).
27
Y como dijo la Sala Plena en Sentencia Nº 88 del 17 de Enero de
2013, por la sociedad mercantil Finca Villa Carrara II CA., contra el acto
administrativo dictado por la DIRESAT Monagas y Delta Amacuro del
INPSASEL “los recursos contencioso administrativos interpuestos con
fundamento en lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo (artículo 129 de la LOPCYMAT, y su Disposición
Transitoria Séptima) corresponderá, en primera instancia, a los Tribunales
Superiores del Trabajo y, en alzada, a la Sala de Casación Social de este
Máximo Tribunal”. En tal sentido, debe señalarse que dicho régimen
transitorio mantiene su vigencia al no haber sido dictada aún la Ley de la
Jurisdicción Especial de Seguridad Social, circunstancia que la reafirma el
hecho de que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
no haya incluido entre las competencias propias de los órganos judiciales
que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de los recursos contencioso
administrativos interpuestos contra actuaciones emanadas del INPSASEL.
(Sala Plena ratificando Sentencia N° 27 publicada el 26 de Julio de 2011,
caso: Agropecuaria Cubacana, C.A., contra INPSASEL; criterio ratificado por
esta Sala Plena en Sentencia N° 51 de fecha 6 de Octubre de 2011, caso:
Administradora de Planes de Salud Clínicas Rescarven, C.A. y por la Sala
Especial Primera de esta Sala Plena, en Sentencia N° 7 de fecha 24 de
Noviembre de 2011, caso: Pride International, C.A., contra DIRESAT Zulia
del INPSASEL).
De forma que, lo que cambió fue la naturaleza del órgano
jurisdiccional que ha de conocer del contencioso administrativo de anulación,
28
ahora es el juez laboral, pero se mantiene que es a través de la pretensión
de nulidad o anulación para plantear su nulidad (artículo 76, numeral1 de la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), y como acto
administrativo de efectos particulares está sometido a la teoría general de las
nulidades previstas en el artículo 19 y 20 de la LOPA, independientemente
que no se tome en cuenta el órgano de quien emanó el acto (para no aplicar
el fuero atrayente del juez contencioso administrativo ordinario), sino la
naturaleza de la relación jurídica laboral que del mismo se derivan, por tener
una fuente laboral, bien por la LOTTT, o en su defecto, en la LOPCYMAT.
Hechas las consideraciones anteriores, es de referir que al ser la
certificación un acto administrativo definitivo de efectos particulares que se
dicta con ocasión de la actividad administrativa por la DIRESAT regional del
INPSASEL, es recurrible ante los órganos jurisdiccionales, sometido al
control del tribunal laboral (artículo 129, único aparte de la LOPCYMAT), con
pretensión de nulidad de acto administrativo, que es la regla en el
requerimiento del interesado.
Y es que, siendo la certificación un acto administrativo de efectos
particulares emanado de la Administración Pública descentralizada
funcionalmente (INPSASEL), la actuación de esta última se somete a la
legalidad ante los tribunales de la República por el principio del control
universal de la actividad que emane de la Administración Pública que pueda
lesionar los derechos del particular o administrado, tal potestad de acceder
29
ante el órgano jurisdiccional es consecuencia de la constitucionalización de
la jurisdicción contencioso administrativa.
Por otra parte, con la Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre de 2010
de la Sala Constitucional, se los atribuyó a los jueces laborales, por las
premisas que el artículo 25 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, excluyó de la jurisdicción contencioso
administrativa las providencias de las Inspectorías del Trabajo en materia de
inamovilidad o fuero, lo cual se ha hecho extensible a todos los actos del
inspector que involucre actos administrativos, providencias de
reenganche y restitución de reenganches (Art. 424 de la LOTTT),
autorización para dar por terminada la relación laboral, traslado o
modificación de las condiciones laborales, y la argurnentatio que se discuten
derechos laborales.
Por lo que las pretensiones que se planteen con los actos
administrativos dictados por los inspectores del trabajo le compete en
primera instancia al tribunal de juicio y la alzada al tribunal superior laboral
(Sentencia N° 955 del 23 de Septiembre de 2010, caso Bernardo Jesús
Santeliz y otros contra Central La Pastora C.A., en Sala Constitucional), e
incluso fue extensible a la acción de amparo constitucional para garantizar el
cumplimiento de la providencia administrativa de reenganche del órgano
administrativo laboral, por ser derechos laborales de rango constitucional las
infracciones que se denuncian en el amparo constitucional.
30
Además, que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa en el artículo 25, numeral 3, excluyó de la competencia de los
tribunales o Juzgados Superiores Estadales, las demandas de nulidad de
actos administrativos de efectos particulares las dictadas por la autoridad del
trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación de trabajo
regulada en la Ley Orgánica del Trabajo (hoy LOTTT) y como refiere Silva
(2011, citado por Sánchez, 2014, p. 38), un sector de la doctrina entre
quienes está Brewer Carias, consideran que estaba excluido ese supuesto
de todos los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso
administrativa (ordinaria), lo cual fue señalado en la exposición de motivos de
la respectiva Ley, y quedaría en los tribunales laborales por conocer de los
derechos en referencia, en aplicación del artículo 49, numeral 4
Constitucional, criterio asumido por la Sala Constitucional en la Sentencia Nº
955 del 23 de Septiembre de 2010.
A lo que habría que agregar que finalmente la LOTTT de 2012, le
atribuyó a los jueces laborales la competencia para conocer de la decisión o
providencia del inspector, en lo que se refiere a la autorización para despedir,
y desafuero de que está investido el trabajador, en aplicación de los artículos
422 y 425 de la LOTTT; por ende, los demás actos que involucren actos
administrativos de los procedimientos de protección de la inamovilidad, o los
procedimientos que inste el patrono según la LOTTT.
En lo que respecta a las multas del procedimiento de sanción del
inspector, aún cuando la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
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no dice nada al respecto, ni las excluye o incluye, siendo que la misma deriva
de la vinculación laboral, se le extiende la Sentencia Nº 955 del 23 de
Septiembre de 2010, en Sala Constitucional.
8. Determinación del Procedimiento a seguir contra las nulidades de
INPSASEL e Inspectoría del Trabajo
Uno de los principios que rige la Administración Pública es el
sometimiento a la legalidad, es decir, la sujeción de la Administración Pública
a la Constitución y las leyes (artículos 7, 25, y 157) de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, en cuyo caso, la actividad
administrativa y los actos que dicta según se exprese o materialice la
actuación de aquélla, se somete al control de los órganos jurisdiccionales,
bien por vicios de nulidad absoluta previsto en el artículo 19 de la LOPA, o
vicios de nulidad relativa, establecidos en el artículo 20 ejusdem, y que de
existir, la consecuencia es la nulidad del acto, la reposición en vía
administrativa al estado de hacer cesar la violación constitucional o legal, y el
restablecimiento del derecho infringido, como lo establece el artículo 259 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 8 y 9
de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En todo caso hay que determinar qué normas de la LOTTT se
aplicaron mal, se interpretaron inapropiadamente, no se aplicaron de acuerdo
a los hechos objeto de controversia en el procedimiento, la no valoración de
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las pruebas, entre otros; todo lo cual afecta el acto administrativo definitivo, o
en su defecto, la LOPCYMAT, la LOPA, etc.
El procedimiento a seguir para la tramitación de la nulidad de actos
administrativos de efectos particulares dictadas por la Administración
Pública, bien a través de sus órganos de la Administración centralizada
(Ministerios, Direcciones estadales, Direcciones Municipales, órganos
desconcentrados funcionalmente, entes descentralizados funcionalmente,
institutos públicos, fundaciones, sociedades mercantiles) y que forman parte
de los actos administrativos previstos en el artículo 7 de la LOPA; trátese de
providencias administrativas de la Inspectoría del Trabajo, imposición de
multas de la Inspectoría, actos que se pronuncien en vía administrativa
(providencia de reenganche, autorización para terminar la relación laboral,
medidas administrativas laborales de reincorporación) por parte de la
Inspectoría del Trabajo), certificación de INPSASEL, multas por INPSASEL;
es el establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, específicamente en su Título IV, relativo a los procedimientos
de la jurisdicción contencioso administrativa, Sección Tercera (Procedimiento
común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias
administrativas) del Capítulo II (Procedimiento en primera instancia), y es que
al ser un acto administrativo que emana de la Administración Pública, debe
ser controlado a través de la pretensión de nulidad.
En lo que respecta a las nulidades de las providencias de reenganche,
las que nieguen la autorización para dar por terminada la relación laboral, las
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multas, emanadas todas de la Inspectoría, conocen en el doble grado de la
instancia; así la primera instancia en el Tribunal de Juicio Laboral, y su
alzada, los Tribunales Superiores del Trabajo, adecuándose el sistema
laboral al contencioso y los equivalentes en los respectivos órganos
jurisdiccionales, por cuanto, los tribunales laborales actúan en función
contencioso administrativa, es decir, que los Tribunales de Juicio son los
equivalentes a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso
Administrativo (juzgados superiores estadales de la jurisdicción contenciosa
administrativa), y los Tribunales Superiores Laborales, son equivalentes a los
Juzgados Nacionales (artículo 25, numeral 3 y artículo 24, numeral 4 de la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, con la
adecuación mutatis mutandi al sistema laboral, es decir, conocen los
tribunales laborales en competencia contencioso administrativa, aun cuando
se digan que se verifican son derechos laborales, pero relacionadas con la
actividad administrativa).
Sin embargo, los Tribunales Superiores Laborales de las respectivas
circunscripciones actúan como primera instancia para las nulidades de la
certificación de INPSASEL, y de las multas del respetivo ente, como lo
establece la disposición transitoria séptima y artículo 129, ambos de la
LOPYCMAT, y su alzada natural la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, debiendo tramitarse en ambos casos por el
procedimiento por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
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CONCLUSIONES
Después de haber leído y analizado la cronología o evolución
histórica del Contencioso Administrativo Laboral, se concluye que con la
Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre de 2010 en Sala Constitucional y la
Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las Trabajadoras de 2012, el
Derecho Laboral ha tomado un nuevo auge en lo referente al contencioso de
anulación laboral, en donde se observan excelentes progresos
jurisprudenciales ya marcados por la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, la cual siempre ha dado respuesta dentro de la
administración de justicia a los derechos constitucionales y legales de los
trabajadores, así como lo han hecho las demás Salas del referido Tribunal
cuando conocen la materia que por Constitución y Ley les corresponde.
La Sala Constitucional, en la Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre
de 2010, deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las
otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la
República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas
pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos
dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las
pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los
Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los
Tribunales Superiores del Trabajo.
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