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VI Encuentro Internacional de Economía Política y Derechos Humanos
Universidad Popular de Madres de Plaza de Mayo
Año 2012
Título Ponencia: Intervenciones sociales del Estado y Desempleo en la
Argentina actual
Autoras:1
Becerra, Natalia*; Tomatis, Karina**; Bertotto, Nicolasa y Gaviglio, A. Paula
Eje 3: Argentina ¿nueva etapa?
Palabras claves: desempleo, régimen social de acumulación, políticas sociales y de
empleo
Se autoriza a publicar la ponencia.
Introducción
En este trabajo presentamos las primeras aproximaciones al debate que proponemos en
nuestro proyecto de investigación denominado: “Estado y desempleo en tiempos de
transición: políticas sociales y laborales orientadas a intervenir sobre el desempleo en
Argentina” iniciado en el año 2012, en el marco del Programa de Investigación
“Procesos de acumulación, política y conflicto social en la argentina contemporánea”
(Ciffyh-UNC).
Nuestro proyecto tiene por objetivo aportar al debate sobre la forma que asume el
Estado en Argentina en la transición del régimen social de acumulación y sus
expresiones en las políticas sociales y laborales nacionales que se orientan a intervenir
sobre el desempleo.
El interés del tema surge a partir de ciertos cambios producidos en la Argentina desde el
1 * Natalia Becerra. Lic.en Trabajo Social (UNC); maestranda en Cs Sociales con mención en Políticas Sociales.
Docente investigadora en la Escuela de trabajo Social y Facultad de Ciencias Económicas de la UNC. Directora proyecto de investigación “Estado y Desempleo en tiempos de transición” (Secyt-UNC). ProSecretaria Académica de la Escuela de Trabajo Social-UNC.
Tel 0351-4717848; mail:[email protected] ** Tomatis Karina. Lic.en Economía (UNRC); maestranda en Cs Sociales con mención en Políticas Sociales. Docente investigadora en la Facultad de Filosofía y Humanidades, Escuela de Trabajo Social y Facultad de Ciencias Económicas de la UNC. Co- directora proyecto de investigación “Estado y Desempleo en tiempos de transición” (Secyt-UNC). SubSecretaria de Extensión de la Facultad de Filosofía y Humanidades-UNC. Tel 0351-4834533; mail: [email protected]. El proyecto se encuentran enmarcados en el programa “Procesos de acumulación, política y conflicto social en la argentina contemporánea”; dirigido por Dra. Silvia Morón; Centro de Investigaciones María Saleme Burnichón de la
Facultad de Filosofía y Humanidades. UNC.
colapso económico y político de los años 2001-2002. Estos cambios nos permiten
afirmar el fin de un régimen social de acumulación o, siguiendo a Basualdo (2009), del
patrón de acumulación por valorización financiera2 para dar comienzo a un periodo de
transición donde convergen nuevos fenómenos económicos, políticos y sociales.
Entendiendo a su vez que ante un cambio en el régimen de acumulación se reestructura
la relación economía-Estado-sociedad civil (Jessop, 2008), este nuevo periodo nos
interpela sobre cómo estas reestructuraciones se expresan en el Estado y sus modos de
intervención social a través de políticas orientadas al desempleo.
Con la crisis financiera del 2008, se evidencian las dificultades de las economías para
absorber la fuerza de trabajo y garantizar el pleno empleo a nivel mundial. Sin embargo,
en Argentina los índices de desempleo y subempleo se redujeron y los discursos
circulan nuevamente alrededor de la inclusión social vía el trabajo/empleo.
Al problematizar la relación entre Estado y un tipo particular de políticas públicas,
pretendemos realizar un pequeño aporte a las discusiones actuales sobre las
transformaciones en el Estado en relación a una expresión tan sensible como es la del
mercado de trabajo y la desocupación en nuestro país, enmarcadas en las actuales
discusiones académicas y políticas sobre las nuevas configuraciones del mundo del
trabajo.
Los cambios políticos, sociales y económicos ocurridos en Argentina en los
últimos años
Considerando la potencialidad del concepto de Régimen Social de Acumulación (RSA),
lo trabajaremos para caracterizar los cambios políticos, sociales y económicos en la
Argentina de los últimos años en relación a la etapa neoliberal o denominada por
algunos autores como régimen por valorización financiera.
La categoría RSA, patrón o régimen de acumulación, más allá de su importante nivel de
abstracción, es un instrumento analítico que permite estudiar en el mediano o largo
plazo los diferentes aspectos estructurales a partir de la regularidad de las variables
económicas de mayor importancia relativa, en conjunto con las luchas políticas y
2 El régimen de acumulación por valorización financiera, según el autor, tiene fecha de nacimiento con la
irrupción de la dictadura militar en marzo de 1976 con políticas monetaristas que transforman la
estructura económica y social. La valorización financiera del capital es el “eje ordenador en las relaciones
económicas” (Basualdo, 2006) con el sector financiero como el articulador y asignador del excedente y
permeando el comportamiento de las grandes firmas económicas que desarrollaron una diversidad de
estrategias de acumulación no precisamente asentadas en la economía real.
sociales que conforman la estructura económico-social; estas últimas definidas desde la
propia dinámica de la forma de Estado y las luchas entre los bloques de poder que
inciden en el proceso de acumulación de capital. Cabe destacar cómo la categoría RSA
permite particularizar en cada tiempo y lugar la configuración de la acumulación
(Arceo, 2003; Basualdo, 2007; Boyer, 1989; Neffa, 1998; Nun, 1987).
El régimen de acumulación por valorización financiera (1976-2001)3 se caracteriza por
ser un proceso histórico de grandes transformaciones que afectaron profundamente la
composición cualitativa y cuantitativa de la clase trabajadora, reconfigurando el
mercado de trabajo y la intervención del Estado sobre el mismo. El proceso de
desintegración de la producción local (debido a la apertura asimétrica a los mercados
externos) y relocalización espacial de la industrial (regímenes de promoción industrial
en regiones no tradicionales), así como la desregulación de la economía y reforma del
Estado haciendo eje en la privatización de las empresas estatales y flexibilización
laboral, desencadenaron niveles de desocupación, subocupación y precarización laboral
nunca antes exhibidos en la Argentina.
Ahora bien, con el fin de la convertibilidad, en el año 2002, se han producido
significativos cambios estructurales que proponen el fin del régimen de acumulación
por valorización financiera y dan comienzo a un complejo periodo de transición
(Basualdo, 2009) que parte de un cambio de eje hacia la economía real con la
reactivación de la producción de bienes industriales para la demanda interna. Entre las
principales políticas de este último periodo podemos mencionar: la renegociación de la
deuda externa, el desendeudamiento con el FMI, la reestatización del sistema
previsional, una política de ingreso hacia los sectores desocupados y trabajadores no
registrados por ampliación del régimen de asignaciones familiares, la reforma de la
Carta Orgánica del Banco Central, la re-estatización del 51% de YPF definiendo una
nueva política hidrocarburífera, entre otras políticas en el área judicial, destacando las
relacionadas a la violación de los derechos humanos en la última dictadura militar y a la
Corte Suprema de Justicia, y también políticas en relación a lo institucional.
Pero también es importante identificar los límites estructurales que no se han
3 El régimen de acumulación, siguiendo a Basualdo (2006), tiene fecha de nacimiento con la irrupción de
la dictadura militar en marzo de 1976 con políticas monetaristas que transforman la estructura económica
y social. La valorización financiera del capital es el “eje ordenador en las relaciones económicas” con el
sector financiero como el articulador y asignador del excedente y permeando el comportamiento de las
grandes firmas económicas que desarrollaron una diversidad de estrategias de acumulación no
precisamente asentadas en la economía real.
modificado con respecto a la etapa anterior; el proceso de concentración y
extranjerización de la cúpula empresaria, con importantes tasas de rentabilidad, se
mantuvo sin cambios cuantitativos significativos (valor agregado sobre el PBI). En
tanto, encontramos una transformación cualitativa, que acompaña la transformación de
la economía de postconvertibilidad, con ampliación del peso en el sector industrial y en
la producción de petróleo y derivados en desmedro de los sectores de servicio y
comercio (Arceo, et. al., 2010).
En cuanto al mercado de trabajo, uno de los ejes que atraviesa nuestro trabajo, es
importante resaltar los cambios positivos tanto en la generación de empleo como en las
condiciones objetivas de los trabajadores y los sectores más relegados, aunque estos
indicadores no se traducen en los mismos términos en la distribución del ingreso. Si
bien se dio un incremento del salario real y la ocupación en términos absolutos, lo que
conforma la masa salarial, fue por debajo por debajo del incremento del PBI (16% y
31%, respectivamente) en el periodo 2001-2007. Esto muestra las condiciones para el
capital en la apropiación del excedente (Basualdo, 2009).
Mirando la relación capital-trabajo en la distribución del ingreso, es interesante mostrar
cómo los principales condicionantes de la misma, productividad del trabajo y costo
salarial, han evolucionado. Azpuiazu y Schorr (2010) analizan dichas variables para el
periodo 2001-2007, llegando a un incremento del 23% de la relación productividad
laboral-costo salarial, es decir un mayor margen de explotación. Es categórica la
transferencia de ingresos de trabajadores a empresarios particularmente en el 2002 con
la salida devaluatoria de la convertibilidad.
La generación del empleo muestra indicadores más que alentadores, con 4,65 millones
de puestos de trabajo creados entre 2002 y 2010, sin tener en cuenta los programas de
empleo. Si tomamos la elasticidad empleo-producto (en cuanto se incrementa el empleo
frente al incremento del producto de la economía) corroboramos la capacidad de la
economía para crear empleo. En el periodo de convertibilidad el empleo crecía 0,35%
por cada punto porcentual anual de incremento del PBI, mientras que en el periodo
2003-2007 el empleo creció 0,62% por cada punto porcentual de incremento del
producto. Este indicador se verifica más alto para los sectores productores de bienes que
para los productores de servicios (González, 2011).
El reflejo de estos cambios en el mercado de trabajo se traduce en una significativa
reducción de los niveles de desempleo en el periodo postconvertibilidad. Para mayo del
año 2002 se registra el nivel más alto de desempleo de las últimas décadas, con una tasa
de desempleo de 21,5% y de subocupación del 18,6% (porcentajes calculados en
relación a la población económicamente activa), mientras que para el cuarto trimestre
del año 2011 la tasa de desocupación es de 6,7% y de subocupación 8,5%4 (INDEC,
2012).
Por otra parte, en torno a las condiciones de trabajo se destaca la reconstrucción de la
legislación y derechos de los trabajadores; según el Informe Trimestral Nº 13
(Primavera 2007) del Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA) el
aumento del salario mínimo, vital y móvil; el aumento de las asignaciones familiares; el
impulso y mantenimiento de las negociaciones colectivas de trabajo, la derogación de la
denominada “Ley Banelco” a través de la ley 25.877 de 2004, la suspensión de los
despidos sin justa causa, las modificaciones de la Ley de Quiebras en 2006
reconociendo la competencia de jueces laborales en los reclamos de los trabajadores de
empresas en quiebra y en 2011 dando la posibilidad de continuidad a los trabajadores de
la empresa quebrada organizados en cooperativas de trabajo; la limitación de las
facultades del empleador; la modificación del impuesto a las ganancias; la derogación
del decreto 1772/91; el incremento de las jubilaciones mínimas y la posterior Ley de
Movilidad Jubilatoria; entre otras normas.
Con la crisis financiera del 2008, se evidencian las dificultades de las economías para
absorber la fuerza de trabajo y garantizar el pleno empleo a nivel mundial. Sin embargo,
en Argentina los índices de desempleo y subempleo, como lo mostramos, se redujeron y
los discursos circulan nuevamente alrededor de la inclusión social vía el trabajo/empleo.
Es aquí donde toma relevancia mirar la compleja relación entre el Estado, la economía y
la sociedad civil para un nuevo periodo donde surgen muchas preguntas sobre cómo
estas reestructuraciones se expresan en el Estado y sus modos de intervención social a
través de políticas orientadas al desempleo.
El Estado y sus modos de intervención social
Los cambios estructurales puestos a consideración en el apartado anterior nos llevan a
reflexionar acerca del Estado, reflexionar cuando su forma social está en duda, en un
proceso de incertidumbre respecto de la estructura o forma que había adquirido, al
4 La tasa de subocupación para el 4º trimestre del año 2011 se compone de un 5,9% de subocupados
demandantes y 2,6% no demandantes.
menos, en la etapa neoliberal. Este debate se nos presenta como parte de la disputa de
sentidos ante las interpretaciones de la relación Estado-Economía que hegemonizaron el
discurso social en las décadas anteriores (García Linera, 2010).
En esta tarea definimos al Estado en tanto relación social donde se pone en juego la
contradicción capital-trabajo y se define la “cuestión social”, dispositivos que le dan la
forma que asume en un momento histórico particular. Recuperando a Poulantzas (1983).
son las relaciones de producción las que configuran el campo del Estado, pero a su vez
éste tiene un papel propio de la constitución misma de esas relaciones. Para el Estado
capitalista el fundamento de su armazón organizativa es su separación relativa de las
relaciones de producción y configura ya su relación con las clases sociales y bajo la
lucha de clases5. Entonces, si el Estado no es producido de arriba abajo por las clases
dominantes, tampoco es simplemente acaparado por ellas: el poder del Estado está
trazado en esa materialidad propia. No todas las acciones del Estado se reducen a la
dominación política, pero todas están constitutivamente marcadas por esa dominación
Por lo tanto, el concepto que aparece es relación-Estado, es decir, “una estructura de
relaciones políticas territorializadas y, por lo tanto, flujo de interrelaciones y de
materializaciones pasadas de esas interrelaciones referidas a la dominación y
legitimación política. Esta relación-Estado es siempre un proceso histórico político en
construcción, en movimiento, en flujo” (García Linera, 2010). Serán entonces los ejes
analíticos: el Estado como correlación política de fuerzas sociales (entre bloques y
clases sociales con capacidad de influir) y como materialidad institucional (leyes,
presupuestos, programas, burocracias, trámites, inversiones públicas, etc.), componentes
que definen la relación material de dominación y conducción política; y el Estado como
idea colectiva que constituye la relación de legitimación política.
Nos remitimos aquí a ciertas funciones del Estado que van configurando el rol y lugar
que ocupa en los distintos periodos históricos, siendo las políticas públicas uno de los
mecanismos, aunque no excluyentes, a través de los cuáles se normalizan, codifican y/o
constituyen ciertas condiciones sociales, políticas, económicas.
Para ello, en necesario recordar que “el Estado es la perpetuación y la constante
condensación de la contradicción entre la materialidad y la idealidad de la acción
5 Para Poulantzas se encuentra implícitas en esta relación las categorías Estado, poder y lucha de clases.
Desde allí criticará parte de la tradición teórica donde el concepto deviene en un Estado-poder aparte, que
sería después utilizado de esta o la otra manera por las clases dominantes. Por lo tanto, no debería
hablarse de una naturaleza de clase, sino de una utilización de clase del Estado.
política” (García Linera, 2010, p. 11), la cual intenta ser superada a través de la
legitimidad como garante de la dominación política y de las acciones de gobierno con
efecto social general.
Aquí la paradoja, el Estado con toda su materialidad (administrativa, física, territorial,
etc.) se presenta desde una totalidad idealista dada por la acción política, generando un
campo de lucha política que cristaliza en materia con efecto social pero a su vez es
marco de garantía para la continuidad y reproducción del sistema. En la medida que la
lucha política-ideológica se transforma en decisión gubernamental, inmediatamente se
transforma en materia estatal (recursos financieros, leyes, documentos), pero ello no
implica el deshacerse de la materialización adquirida históricamente.
A partir de esta conceptualización, centraremos la mirada en una de las particulares
expresiones a través de las que el Estado se materializa, nos referimos a las políticas
sociales y laborales orientadas a las manifestaciones del desempleo.
Siguiendo a Marshall y Cortés, hablaremos genéricamente de intervención social del
Estado, “en tanto el conjunto de políticas (de gasto público social, tributario, laboral y
demográfico) que se dirigen a la vida de la población, sus condiciones de vida y orden
social. Al incidir sobre la distribución del ingreso y la protección social, la intervención
social del Estado tiene un impacto sobre la oferta de la fuerza de trabajo y las
condiciones para su venta y uso” (1993, p.1). Bajo este concepto, incluiremos aquellas
políticas y programas sociales, que explícitamente, en sus argumentos y acciones se
dirigen a los desempleados y/o al desempleo en tanto expresión de la cuestión social.
Durante el periodo de valorización financiera a la noción de un Estado mínimo
subyacían mecanismos de re-privatización de funciones sociales y económicas del
Estado que fueron transferidas tanto al sector privado (privatización de servicios y
empresas públicas) como a las esferas de la sociedad civil (nuevas ideas de solidaridad
entre la clase trabajadora, familiarización de respuestas sociales, crecimiento de
perspectivas de la caridad y neo-filantrópicas) solamente quedando en manos del Estado
respuestas focalizadas y de emergencia, como sinónimo de política social.
Según Britos (2006) a lo largo de la historia, los modelos de protección social
desarrollados por los Estado han configurado activamente los mercados de trabajo. En
la década de 1990 el desempleo confunde las fronteras con el salario indirecto de modo
tal que se torna difusa la separación entre políticas sociales y laborales. En este marco,
bajo los lineamientos del Consenso de Washignton y las recomendaciones de
organismos internacionales se produce una asistencialización del desempleo (Grassi,
2009; Marro, 2009) y una focalización en políticas sociales con carácter fuertemente
residual y en miras a la reducción del conflicto social.
Tal como mencionamos al inicio del trabajo, para Basualdo (2009) nos encontramos hoy
en el comienzo de un periodo de transición, que implica una particular expresión de las
funciones del Estado y las orientaciones que éstas asumen en la definición y
configuración de las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo y en el marco
de la expansión de derechos sociales, momento de la materialidad del Estado.
Esta transición se da a partir de 2003, con el gobierno de Néstor Kirchner, quien adopta
una serie de reformas que implicaron “un ensanchamiento de la autonomía del sistema
político respecto al poder establecido” (Basualdo, 2009) las cuales reciben una fuerte
resistencia de los sectores dominantes. Podríamos decir que el Estado que surge después
de una profunda crisis (crisis del Estado) y del desorden social adquiere una nueva
forma histórica, la cual aún se encuentra en transición hacia un nuevo bloque de poder
dominante y un nuevo poder estatal.
Situados en este momento, el análisis de los modos de intervención del Estado sobre las
esferas de la política, la economía y la conflictiva relación con la burguesía nacional y
los sectores populares, conforman un escenario que es materia de análisis en nuestro
trabajo; particularizando a continuación sobre las principales modalidades de
intervención estatal sobre el desempleo durante el actual periodo de transición.
Modos de intervención social a través de políticas orientadas al desempleo en
Argentina
En este aparatado nos proponemos presentar las principales políticas orientadas a
intervenir sobre el desempleo desplegadas por el Gobierno Nacional en el actual periodo
histórico, con la intención de problematizar cómo se expresan en la “letra” de estas
políticas y programas las variables de empleo/desempleo, empleabilidad, derechos
sociales y cómo se expresa (o no) la discusión de la inclusión social alrededor del
trabajo.
Para iniciar la caracterización de las principales políticas implementadas a partir del año
2003, es menester realizar una primera clasificación de las mismas a los fines de
ordenar la lectura y de identificar rasgos o lógicas comunes que las orientan. En este
caso, recuperaremos como eje de “distinción” las propias categorías clasificatorias que
utilizan los organismos de gobierno y los documentos oficiales: políticas sociales y
políticas de empleo; distinción que ha sido puesta en debate tanto desde los ámbitos
académicos como desde las propias esferas políticas.
Es el desempleo, como expresión acuciante de la cuestión social en Argentina de los 90
(junto al problema de la pobreza), el que desencadena la necesidad de intervención
estatal sobre esta materia ya sea leída como estrategia de contención de la posible
conflictividad social o cómo modo de respuesta estatal a las necesidades básicas de los
sectores de la pobreza estructural y de la nueva pobreza generada a partir de las ya
mencionadas consecuencias de la reforma del Estado y la reestructuración del mercado
de trabajo durante el periodo de la valorización financiera.
En este contexto, diversos autores han señalado, cómo en esa década se produce una
“asistencialización del desempleo” (Grassi, 2003) en tanto existe cierta primacía de
políticas sociales de cohorte asistencial, residual y focalizada que intentan abordar las
manifestaciones del desempleo. Ya hemos mencionado la caracterización que se ha
realizado en torno a las características de las políticas sociales en este periodo histórico,
donde claramente primó una estrategia asistencialista para abordar expresiones de
aquellas cuestiones que hasta el momento no eran resueltas ya fuera por la propia lógica
de mercado ya fuera por estrategias estatales enmarcadas en los sistemas de protección
y de seguridad social.
Periodo 2003-2007: reorientando políticas
Ahora bien, en el periodo que nos convoca, el desempleo y pobreza como expresiones
de la cuestión social adquieren otra dimensión pasados los peores momentos de la crisis.
Tal es así que a partir del año 2003, con el cambio en el gobierno nacional con la
presidencia de Néstor Kirchner, explícitamente se expresa la necesidad de modificar las
orientaciones de las principales intervenciones estatales alrededor de la cuestión del
empleo/desempleo. En una publicación digital del año 2003 del MTEySS6 se puede
leer: “el gobierno encarará la reconversión de los planes sociales a partir del año
próximo con dos grandes objetivos: disminuir la vulnerabilidad de las familias en
situación de pobreza y recuperar la cultura del trabajo”.
A partir de estas expresiones, que serán enriquecidas con el análisis de las siguientes
dimensiones, se estaría estableciendo un giro en materia de intervención estatal, re-
6 Publicación digital del MTEySS (2003): “Temas de Trabajo”; Boletín electrónico; Año 3, Nº 129.
orientando las políticas asistenciales en políticas activas de empleo. Despréndase de este
análisis que se va a comprender a las políticas implementadas en la década anterior
como políticas de asistencia y que ahora este gobierno promoverá la delimitación de lo
que serían políticas de asistencias de lo que comprende como política de empleo.
Como mencionamos anteriormente, se identifica que los primeros años de gestión,
período entre 2003-2007, fueron orientados principalmente al desarrollo de medidas
económicas orientadas al crecimiento económico, a través de la reactivación de la
actividad productiva e industrial y a la recomposición de alguno de los derechos
sociales y laborales que habían sido desvastados con la reforma del iniciada desde la
última dictadura, manteniendo el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD)
creado en enero del 2002 como política “cuasi universal” de atención a la pobreza y al
desempleo.
Es importante señalar cómo en el periodo se da un descenso significativo de niveles de
desempleo y subempleo. Para el primer trimestre del año 2003 la tasa de desocupación
ascendía al 20,4%, mientras la tasa de subocupación al 17,7% (12% de subocupación
demandante y 5,7% no demandante), hasta llegar a niveles inferiores al 10% en ambos
casos para el primer trimestre del 2007, valores que se mantienen estables hasta la
actualidad (INDEC, 2012).
Gráfico Nº1
Fuente: Elaboración propia. Indec (2012).
En este marco, se establecen algunas medidas en materia de política social y de empleo
que acompañen este periodo de reactivación económica y de salida de los efectos de la
crisis, proponiendo un progresivo traspaso de beneficiarios del PJyJHD hacia dos
nuevos programas según las características de los/as beneficiarios/as: Programas
Familia por la Inclusión Social (FIS) y Programa Seguro de Capacitación y Empleo
(SCyE), dependiendo de las esferas del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) respectivamente En el
Decreto Presidencial 1506/04, que prorroga la emergencia ocupacional nacional, a la
vez que se instruye a los ministerios mencionados a que “realicen una clasificación de
los beneficiarios de citado programa nacional (PJyJHD) de acuerdo a las condiciones
de empleabilidad que, eventualmente, reúnan los mismos”7.
Gráfico Nº2
Fuente: Indec-EPH (2008) “Cambios en el mercado de trabajo durante el periodo 2003-2008”.
Gráfico Nº5.
A partir de este enunciado general se reestructuran los principales programas/ políticas
que definen como “problema/objeto” de intervención al desempleo, particularmente a
aquella población desempleada “pobre” o con menores posibilidades de inserción en el
mercado formal de trabajo. Los ejes organizadores, alrededor de los cuáles se
clasificarán a los programas (y con ello a los destinatarios) serán los de vulnerabilidad y
7 Decreto presidencial 1506/2004 disponible en www.trabajo.gov.ar. Acceso agosto 2012
empleabilidad, quedando en la órbita del MTEySS quienes tengan posibilidades de
empleo. Los “inempleables” (Castel, 1997), aquellos más vulnerables, seguirán siendo
beneficiarios de políticas sociales focalizadas.
En este marco, algunos de los Programas Nacionales que se orientan explícitamente a
intervenir sobre el desempleo, se reestructuran bajo las órbitas del MDS8 y el MTEySS.
Dentro del primero se ubican el “Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social
Manos a la Obra”, creado por Res MDS 1375/2004 con el objetivo “de contribuir a la
mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad, promover la
economía social y fortalecer a distintos tipos de organizaciones sociales” (Honorable
Cámara de Diputados de la Nación, 2005), previendo los componentes apoyo
económico y financiero de emprendimientos productivos, fortalecimiento institucional y
asistencia técnica y capacitación. El programa está destinado a grupos de personas
organizadas en diferentes tipos de cooperativas u otras formas de agrupamiento,
pudiendo participar del mismo los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados.
Dentro del MTEySS se crea el “Plan Integral de Promoción del Empleo Más y Mejor
Trabajo” (Res Nº 256/2003) con el objetivo de promover la inserción laboral de
trabajadores desocupados en “empleos de calidad”. En palabras del Ministerio,
“promueve políticas activas que, en el marco del proceso de recuperación económica,
favorezcan la creación de empleo genuino y la transformación de programas
asistenciales en políticas de integración social y productiva de la población
desocupada”9.
Este es el contexto surge el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE), creado mediante
el decreto 366/06, en el año 2006, con el objetivo de poner en marcha un esquema de
políticas activas de empleo que brinden apoyo a los trabajadores desocupados del
PJyJHD en la búsqueda de empleo, en la actualización de sus competencias laborales y
en su inserción laboral10
. El programa incluye una transferencia económica, con una
duración máxima de 24 meses y también prevé servicios de orientación y apoyo activo
al beneficiario en la búsqueda de oportunidades laborales.
Quedan así delineada una primera diferenciación entre políticas sociales y políticas de
empleo desde las órbitas ministeriales, MDS y MTEySS respectivamente. Estas
8 Dentro del MDS también se desarrollan “Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. El Hambre más
Urgente” y “Plan Familias”. 9 Plan Integral de Mejora del Empleo “Más y Mejor Trabajo”, año 2004, en www.trabajo.gov.ar 10 Decreto 1506/04 y decreto 366/06
medidas o giros en materia de política estatal respondería no sólo a elementos
coyunturales, bajo la idea “se han superado los peores momentos de la crisis”, sino
también a la construcción de un nuevo modelo político-social que sienta las bases en la
“inclusión activa de los sectores vulnerables”.
A partir de estas expresiones se estarían estableciendo un giro en materia de
intervención estatal, reorientando las políticas asistenciales en políticas activas de
empleo. Partimos de la consideración de las políticas implementadas en la década
anterior como políticas de asistencia, mientras que ahora este gobierno promoverá la
delimitación entre políticas de asistencias y política de empleo. Las fronteras entre
política social y política de empleo (o laboral) intenta instalarse como un división más
nítida, delineando estrategias, objetivos y población destinataria diferenciales en
función de una nueva construcción en relación a las definiciones de pobreza y
desempleo.
Periodo 2008-2012: nuevas redefiniciones
Desde el año 2008 por cuestiones del orden político y económico se inicia una nueva
etapa, que coincide con el inicio del gobierno de Cristina Fernandez de Kirchner como
presidenta. Entre los factores que redefinen las condiciones político-económicas
destacamos: la crisis económica internacional desde el colapso financiero del año 2008,
la heterogeneidad en la estructura productiva argentina en los sectores y actividades
sustitutivas que se habían favorecido de la devaluación del 2002 y los bajos salarios que
comienzan a perder competitividad y disminuir su crecimiento, el lockaut patronal del
sector agropecuario (Arceo, et.al., 2010).
Como lo muestra el gráfico nº1, tanto la crisis internacional como la pérdida de
competitividad generaron un menor dinamismo en la expansión de los niveles de
empleo, lo que impacta en un estancamiento de la tendencia descendente que había
presentado la tasa de desocupación y subocupación.
Por otra parte, el conflicto desarrollado a partir de la iniciativa de la presidenta Cristina
Fernández sobre las retenciones móviles, conocido como “conflicto del campo” marca
un quiebre en la estrategia de construcción de hegemonía del gobierno y una
profundización de algunas de las medidas en política macroeconómica. Asimismo, la
crisis financiera internacional marca un hito en cuanto al tipo de medidas
gubernamentales a desarrollar para prevenir y mitigar los posibles efectos de esta crisis.
Es así que “de allí en adelante el gobierno intensifica el tutelaje estatal sobre los
sectores populares -mediante medidas que buscan incrementar la participación de los
asalariados en el ingreso y también a través de institucionalizar reivindicaciones de
minorías diversas- y redobla sus esfuerzos para disciplinar a las diferentes fracciones de
capital dominante que formaban parte del bloque de poder de la valorización
financiera”. (Basualdo, 2011, p. 161).
De este modo, el esquema general de la intervención estatal sobre el desempleo se
modifica gradualmente en los últimos cinco años, congruente con una serie de medidas
gubernamentales de vasto alcance en términos de política social con carácter
universalizante donde destaca la Asignación Universal por Hijo11
.
En el año 2008, atendiendo a los problemas de inserción laboral de los jóvenes, dentro
del Plan Más y Mejor Trabajo se crea por Res MTEySS 497/2008 el Programa Jóvenes
con Mas y Mejor Trabajo (de ahora en más “Jóvenes”)12
, dirigido a dicha población
específica, con el objetivo de ”generar oportunidades de inclusión social y laboral de
los jóvenes, a través de acciones integradas, que les permitan construir el perfil
profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria,
realizar experiencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo,
iniciar una actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo”.
En el año 2010, desde el MDS mediante Res 2476/2010, se adecua el Plan Nacional de
Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la obra” institucionalizando las distintas
políticas orientadas a la economía social y dando inicio a lo que se denominó como Plan
11
En el año 2009 se desarrolla una de las medidas de mayor impacto distributivo como es la ampliación
de los regímenes de jubilaciones y pensiones a partir de la nacionalización del Sistema de Previsión
Social y luego con la implementación de la Asignación Universal por Hijo que luego se hace extensiva a
mujeres embarazadas. Según los últimos datos disponibles de la Anses evidencian que en diciembre de
2011 la AUH alcanzó a 3.507.223 niños y 68.580 madres embarazadas. Las 1,8 millones de familias
beneficiarias perciben en promedio 410,6 pesos por mes. La AUH asciende a 270 pesos mensuales por hijo, de los cuales la Anses retiene el 20 por ciento (54 pesos) todos los meses hasta que constaten el
cumplimiento de los requisitos de escolaridad y vacunación. (Diario Página/12, 29 de Enero 2012,
artículo “La asignación” por Tomás Lukin). Siguiendo a Britos (2011), las orientaciones de la AUH y el
sistema previsional y jubilaciones se inscriben en la lógica del universalismo en espacios que hasta el
momento eran corporativos. Esto es un rasgo de progresismo en las medidas de gobierno que marca un
giro sustancial y .supondría un nuevo modelo.
12 Los destinatarios del programa son jóvenes de 18 a 24 años de edad, que tengan residencia permanente
en el país, no hayan completado el nivel primario y/o secundario de escolaridad y se encuentren
desempleados. Los jóvenes que superen el límite máximo de edad durante su participación en el
programa, podrán continuar realizando actividades hasta un plazo de 24 meses contados desde el
momento de su incorporación. Este Programa, al igual que el SCyE prevé la firma de un convenio de
adhesión entre el Ministerio (a través de las Oficinas de Empleo) y el joven. Dentro de los componentes
del Programa se prevé una instancia de capacitación de duración de 2 meses para todos los jóvenes y
luego la posibilidad de elegir entre algunos trayectos: terminalidad educativa (articulación con programas
de Ministerio de Educación); formación profesional; microemprendimiento y/o pasantías.
Nacional “ Argentina Trabaja” (Marca Registrada, según la resolución oficial)13
. La
publicación “Políticas Sociales del Bicentenario” (2010) define como ejes centrales para
el MDS: Trabajo y Familia, “se trata de la identidad de las personas, del compromiso
con uno mismo y con la sociedad. Se trata de la participación popular en la
construcción de un modelo de país más justo y equitativo, asegurando el compromiso
intergeneracional, por eso la mejor política social es el trabajo” (pag. 22).
El principal componente del “Argentina Trabaja es el Programa de Ingreso Social con
Trabajo (PRIST)14
puesto en marcha en año 2009, por Res MDS 3182/2009, con el
objetivo de “Creación de oportunidades de inclusión socio-ocupacional para el
desarrollo integral de población desocupada”. El Programa busca reincorporar al
trabajo los valores de la solidaridad, la democracia y la justa redistribución de los
ingresos entre los trabajadores que forman parte de las cooperativas de trabajo según el
Glosario del Bicentenario (MDS, 2010). Al igual que el PRIS, el PRIST se vincula a
políticas de obra pública e infraestructura, lo que inscribe en una política más amplia de
corte keynesiano sobre la demanda agregada, con un fuerte papel del Estado como
potenciador/multiplicador de la producción interna, como planificador del desarrollo.
Esto se refleja claramente en el discurso oficial: “Estamos enfocados a una política
macroeconómica por un lado, pero a una política de inclusión social por otro”
(discurso de la Presidenta Cristina Fernandez, 12 de junio de 2012).
Categorías de análisis
Una vez presentados los rasgos centrales de las políticas sociales y laborales nacionales
que se orientan a intervenir sobre el desempleo en el actual periodo histórico,
identificaremos las categorías teóricas que nos permiten debatir sobre la forma que las
mismas asumen en las siguientes dimensiones:
a. Modelo de política: reconversión de políticas asistenciales en políticas de
13 El Plan Argentina Trabaja se compone de las siguientes proyectos y programas: Proyectos socio-
productivos, Programa de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo Social, Programa de Inversión
Social (PRIS) y Programa de Ingreso Social con Trabajo (PRIST). También se suman herramientas como el Monotributo social, el Registro de Efectores Sociales, la Marca Colectiva y el Compre Social. En los
casos en los que corresponda, se promueve la inscripción de los emprendedores en el Monotributo Social,
lo que les permite emitir facturas, mejorar sus ventas, acceder a una obra social y realizar aportes
jubilatorios. Por otra parte, se fomenta la conformación de redes poniendo a los emprendedores en
contacto con otras organizaciones de la Economía Social, para que puedan compartir sus experiencias y
replicar sus logros. 14 El programa está destinado a personas en situación de vulnerabilidad, sin ingresos formales en el grupo
familiar, sin prestaciones de pensiones o jubilaciones nacionales ni otros planes sociales, a excepción del
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria.
empleo/trabajo.
b. Definición del problema/objeto de la política: empleabilidad vs vulnerabilidad.
c. Definición del destinatario: beneficiario o sujeto de derecho.
d. Orientación de la política: trabajo autogestionado/economía social.
o Reconversión políticas asistenciales en políticas de empleo/trabajo: políticas de
integración social y productiva de la población desocupadas
El elemento que interesa destacar en este apartado se refiere a la propia definición (o
redefinición) que se realiza en torno a la política social en general, en tanto políticas que
forman parte de un proyecto global para un país o una sociedad. Este elemento no sólo
tiene relevancia política sino que conceptualmente nos remite a la rearticualación entre
la política y la economía, esferas que en una economía de mercado, aparecen como
instituciones separadas, pero para una sociedad donde lo económico se subordina a las
relaciones sociales y políticas necesariamente se articulan (Polanyi, 1944).
Fue una de las estrategias de mayor eficacia en la época neoliberal el divorcio entre
política económica-política social; la economía se concebía totalizada por el mercado,
con funcionamiento propio, y la política social actuaba subsidiariamente. La separación
de estas esferas tuvo impacto no sólo en términos macroeconómicos y políticos sino en
los modos de construcción ideológica-cultural sobre las nociones de funcionamiento
nuestra sociedad, sacralizando al individuo y sus decisiones individuales.
Tomando la cita del MTEySS15
: “Basado en un modelo de desarrollo democrático e
inclusivo desde la articulación de las políticas macroeconómicas con las laborales y
sociales, el Seguro de Capacitación y Empleo surgió en 2006 como política superadora
de propuestas asistencialistas desarrolladas durante la crisis del 2001”, es clara la
definición desde la cartera de Trabajo a reorientar ese rasgo de “asistencialización del
desempleo” como único modo de abordaje estatal de la cuestión. La propuesta de pensar
políticas activas de empleo dirigidas a la población con mayores dificultades de
inserción en el mercado de trabajo, no implica necesariamente un cambio en el modo de
concebir el problema ni concebir al sujeto; pero si plantea nuevas aristas en torno a qué
papel le compete al Estado en materia de desocupación y cómo se propondrá abordarlo.
Por otra parte, en el libro de Políticas Sociales de Bicentenario del MDS (2010)
encontramos una referencia a la recuperación del trabajo/empleo como eje organizar de
la vida en sociedad y, con ello, como eje estructurador del entramado de estrategias de
15 Presentación del Programa SCyE en la página web del MTEySS, www.trabajo.gob.ar
gobierno para hacer frente a las problemáticas características de nuestro país: desempleo
y pobreza. Se expresa en la siguiente cita: “Centrándose en recuperar el protagonismo
del empleo para el desarrollo de la sociedad, como lo sostiene la OIT, ‘el trabajo
decente es un fin en sí mismo como un medio para alcanzar el objetivo de la reducción
de la pobreza, porque de esa forma se hace frente a las cusas básicas de la injusticia
social’. Apostar al empleo desde esta perspectiva es reconstruir esa cultura del trabajo
que antes identificó al país. La cuestión social no pasa solamente por un plan social, la
mejor política social es el pleno empleo; la gente no quiere bolsones sino trabajo”.
o Empleabilidad vs Vulnerabilidad
Bajo los objetivos de disminuir la vulnerabilidad y promover la cultura del trabajo se
organizan los dos modos centrales en el abordaje del núcleo duro del desempleo, es
decir aquellos grupos de la clase trabajadora que no había logrado su inserción o re-
inserción en el mercado de trabajo a pesar de la reactivación en la demanda de trabajo
durante el periodo. Así, en un primer momento la estrategia fue la clasificación de los
beneficiarios del PJyJHD en función de su condición: empleables o vulnerables.
A los primeros, bajo la lógica de una política activa de empleo se les ofrecía una serie de
acciones para mejorar sus condiciones de empleabilidad para su próxima inserción
laboral. Los segundos, en general mujeres, son transferidos a la órbita del MDS con el
Plan “Familias por la Inclusión”, manteniendo la lógica de la política social de
asistencia a través de la cual se otorga una “ayuda económica” bajo la condicionalidad
de controles de salud y escolaridad de los niños a cargo.
En términos de empleo podría decirse, desde una perspectiva crítica, que el traspaso y
clasificación de beneficiarios produce dos efectos. Por una parte, sobre la propia
dinámica del mercado de trabajo con una baja en la oferta de trabajo, quienes se
traspasan al programa Familias ya no estarían formando parte de los desocupados o, al
menos, se reduciría la cantidad de oferentes. En segundo lugar, pone en juego modos de
nominar y denominar a grupos de población que ya no serían “empleable”.
Desde la misma perspectiva, el concepto de empleabilidad ha sido discutido a lo largo
de su trayectoria y ha sido definido desde diversas perspectivas; para este caso parecería
primar una perspectiva de la empleabilidad que pone la responsabilidad en el sujeto-
desempleado (falta de competencias, falta de experiencia, déficit educativo) y no en la
dinámica misma del mercado de trabajo marcada por los procesos de acumulación y la
dinámica del capital.
Resulta interesante aquí, incorporar cómo se detalla, para el SCyE, el tipo de
contraprestación que se solicita al beneficiario ya que adquiere algunos elementos
novedosos: “Las personas interesadas en el Seguro de Capacitación y Empleo
suscribirán un convenio de adhesión personal”16
en el que se comprometen a
“concurrir regularmente a la Oficina de Empleo Municipal (OE) para desarrollar un
plan de búsqueda de empleo, participar en actividades de orientación, formación y
práctica laboral, así como de otros servicios que le ayuden a mejorar sus posibilidades
de trabajo y aceptar las ofertas de trabajo que surjan adecuadas a su experiencia y
calificación laboral”17
. Quien suscribe al SCyE debe rubricar su voluntad de inserción
laboral y de formación; de este modo, la falta de trabajo se define como dependiente de
la capacidad y habilidades del sujeto y de su voluntad, más que de una dinámica
excluyente del mercado de trabajo. Lo mismo podría desprenderse del programa
“Jóvenes”.
Pérez (2005) refiere que la visión de la empleabilidad basada principalmente en las
características del individuo mantiene toda su vigencia en la perspectiva adoptada por
diferentes organismos internacionales (BM, CEPAL, OIT). Esta perspectiva de la
empleabilidad pone al sujeto como responsable de su situación de desempleo y supone
que con el mejoramiento de “sus activos” estará en condiciones de una próxima
inserción laboral. El Estado aparece aquí en su rol de capacitador y orientador en el
trayecto de estos individuos desocupados.
Desde una mirada crítica Fernández Soto y Tripiana sostienen que este tipo de medidas
de políticas de transferencia condicionada de ingresos proponen una creciente
importancia asignada a la noción de capital humano, “imputan a los pobres un
comportamiento que deben modificar para mitigar su pobreza, y en tal sentido sostienen
que la política social debe generar incentivos para que esos cambios se produzcan. Se
exigen condicionalidades para la recepción de bienes que implican la modelación de los
comportamientos sociales” (2009; 33).
Sin embargo, es fundamental complejizar estas perspectivas con los lineamientos que se
plantean desde el MDS en tanto aparecen programas que impulsan la colectivización, la
16
El Art. 6º del decreto 366/06 expresa “Para acceder al SEGURO DE CAPACITACION Y EMPLEO,
las personas mencionadas en el artículo 2º se inscribirán en las Oficinas de Empleo municipales
incorporadas a la Red de Servicios de Empleo y suscribirán un convenio de adhesión en el que se fijarán
sus derechos y obligaciones. 17 Página web del MTEySS, www.trabajo.gob.ar
organización social y el trabajo cooperativo como ejes orientadores de las iniciativas
que impulsan y financian a través de los Programas.
Los componentes del “Argentina Trabaja” definen a sus destinatarios como población
y/o grupos vulnerables y financia sólo aquellas iniciativas que suponen proyectos
colectivos de producción y generación de empleo.
o Beneficiario/sujeto social de derecho
Un elemento significativo a incorporar en la discusión son los modos de nominar a los
destinatarios de la política, en tanto los modos discursivos son parte constitutiva de los
procesos de construcción simbólica y material de nuestras sociedades.
Si tomamos de referencia la perspectiva de los últimos cinco años, es claro en el
discurso del MDS el giro en la dominación de los “beneficiarios” de un programa o
política social por el de “Sujeto de Derecho”. Como se expresa en la Res DES
Nº3182/09 “un Estado […] que actúe desde los derechos y no desde las carencias”.
Esta denominación no sólo tiene efectos sobre la subjetividad de los individuos sino que
construye universos de significaciones y prácticas que permiten a los sujetos definirse a
sí mismo en términos de portadores de derechos, lo cual implica también la posibilidad
de disputa por su ejercicio efectivo.
En este sentido es central el aporte de Danani (1996) en tanto la forma discursiva de
construir la cuestión, ya que la elaboración de discursos sobre la sociedad es
constitutivo de las política en tanto las mismas constituyen un proceso socio-político,
económico y cultural.
En los Programas que se desarrollan en la órbita del MTEySS este giro en las
nominaciones no aparece expresado explícitamente en los pronunciamientos y
documentos públicos. Los modos de definir a los destinatarios son en general
expresados en términos de “desocupados y/o trabajadores desocupados” para el caso del
SCyE, mientras que en el “Jóvenes” fundamentalmente se utiliza la expresión “Joven”
al cuál no se agrega el adjetivo de “desocupado”, como si lo primero incluyera lo
segundo.
Por otra parte, el Programa “Jóvenes” presenta una particularidad interesante en la
condicionalidad de educación y/o inserción laboral, abriendo las opciones al joven en
términos de la trayectoria a seguir. Sin embargo, permanece la lógica de los programas
de transferencia de ingreso a través de los cuáles la condicionalidad aparece como un
elemento problemático en tanto impone el “cumplimiento” de algunos requisitos
(educación/formación laboral/inserción laboral), cuestiones que deberían constituirse en
derechos de estos sujetos y no en “obligaciones” a cumplir para permanecer en el
programa. Como elemento contradictorio, el programa propone de forma novedosa
módulos de formación vinculados a los derechos laborales y de salud en el trabajo.
o Trabajo autogestionado/economía social
En concordancia con la idea de que la política social es parte de la política económica,
las principales líneas de trabajo del DES se despliegan en todo el territorio nacional
desde una perspectiva de economía social y desarrollo local, que desde el fomento y
fortalecimiento de las cooperativas, emprendimientos productivos y talleres familiares
tienen el objetivo de facilitar el acceso al trabajo.
Aquí aparecen las categorías “trabajo organizado y comunitario” y “organizaciones
sociales de trabajadores” proponiendo una nueva forma de organización del trabajo,
junto a una nueva forma de denominar a los destinatarios de los programa como
unidades económicas asociativas (cooperativas de trabajo, mutuales, grupo asociativos,
pre-cooperativas, agrupamiento de emprendedores). En este sentido, el trabajo recupera
un carácter de organizador social, recuperando la praxis social de la economía social
que se desarrolló desde los sectores sociales excluidos -dentro de la clase trabajadora-
como parte de las resistencias a la continua desposesión que el capital ejercía en los
difíciles años de crisis en Argentina de fines del siglo XX. Nuevamente aparece la
integración de lo económico a lo político y también cultural.
Si tratáramos de inscribir las políticas de promoción de la economía social en una
corriente teórica se cruzarían algunas miradas en la misma definición del artículo 1º de
la Res DES Nº2476/10, por una parte la referencia a “iniciativas de desarrollo
socioeconómicas generadoras de empleo” y por otro “con destino prioritario a la
inclusión de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad social”. En la primera
expresión sugiere un apoyo a estas nuevas formas de organización colectiva del trabajo,
desde una mirada de derechos y no de carencias, las cuales proponen una disputa a las
relaciones de competencia entre intereses particulares hacia relaciones de redistribución,
solidaridad y reciprocidad. Como dijimos, lo político y lo económico se vuelvan
indisociables, la política opera como acción transformadora para generar estructuras que
produzcan y reproduzcan otra sociedad, más igualitaria.
Pero dado su carácter de política social adscribe en algunos puntos a las corrientes que
redefine la categoría economía social desde la reducción o superación de la pobreza,
concepto asociado al discurso promovido desde las agencias financieras internacionales
(BID, Banco Mundial, PNDU) las cuales se enfocan en las acciones hacia los sectores
excluidos o pobres (Buffa y Tomatis, 2011).
CONCLUSIONES
El trabajo nos ha permitido aproximarnos a algunos puntos de debate que se desprenden
de las intervenciones del Estado sobre el desempleo en un momento histórico particular.
Las primeras preguntas que nos planteamos fueron ¿cómo se estaría definiendo al
problema del desempleo? ¿cómo se conceptualiza al sujeto/desempleado? ¿cómo se
diseñan las modalidades de intervención en cada una de las órbitas ministeriales que
aparecen como fronteras que dividen modos de nombrar y de actuar diferentes sobre el
desempleo?
Estas preguntas nos permiten acercarnos a nuestras principales inquietudes ¿Qué
indicadores permitan identificar los rasgos de cambio en las políticas sociales y
laborales orientadas a la intervención sobre el desempleo? ¿Cómo el Estado construye la
cuestión del desempleo? ¿Cómo se incorpora/problematiza en la agenda pública el
desempleo como cuestión social?
El mercado de trabajo vuelve a organizarse alrededor del trabajo asalariado tanto desde
la política económica de reactivación de la producción del agro e industrial, así como
por una serie de medidas tendientes a la promoción y protección de la industria y de los
trabajadores ocupados, y ahora también desocupados. Esto se refleja en los esfuerzos de
reorientación en la conceptualización de las políticas y, con ello, del rol de Estado en la
mediación economía-política y se manifiesta en las expresiones de los programas de
gobierno (de los Ministerios que hemos analizando) en cuanto vincular las medidas
gubernamentales a un proceso global de desarrollo económico-social definido como un
“nuevo modelo”.
Sin embargo estos cambios no están libres de contradicciones, en el MTEySS los
programas por una parte se definen desde un modelo de desarrollo democrático e
inclusivo, mientras siguen poniendo el énfasis en el sujeto individual y en sus
capacidades, sugiriendo una mirada sobre los atributos individuales del sujeto como
determinantes de su situación de desempleo. En el mismo sentido, la naturaleza de las
políticas sociales, más allá de una propuesta de promoción de la economía social del
MDS, no logran despegarse de ciertos discursos construidos desde los organismos
internacionales de crédito.
Desde estas contradicciones, pero asumiendo los cambios descriptos del régimen social
de acumulación que se expresa en la forma que asume el Estado desde sus políticas
sociales y de empleo, abrimos una serie de dimensiones que adquieren relevancia para
seguir profundizando el debate:
o Territorialidad: Analizar la centralidad y los sentidos que adquiere el territorio
como campo de disputa y de construcción y cómo juega allí la presencia explícita del
Estado a través de nuevos dispositivos (técnicos, OE, CIC, etc.) a diferencia de la
idea de territorialización (re-privatización del territorio) en los ‘90.
o Enfoque de derechos: cómo se define la perspectiva, explícita del MDS y del
discursos presidencial, parcialmente implícito en MTEySS; cómo se definen los
derechos y qué efectos tiene en el mundo de la vida de estos grupos.
o Rearticulación Economía-Política: re-articulación que recupera los vínculos
entre Estado/ sociedad civil/ economía. Allí aparece la política social, aún
fragmentada, como parte constitutiva de “La Política” del gobierno, articulada al
proyecto de desarrollo económico del país. Los pobres y las políticas dirigidas a ellos
son parte (no están al margen) de un proyecto de acción estatal más amplio.
o Mosaico de políticas dirigidas al desempleo: si bien existe una variedad de
políticas y programas dirigidas a los desempleados, con diferentes modos de
concebir el sujeto y el trabajo, es necesario analizar cómo se articulan y/o
complementan.
o Articulación entre niveles de gobierno: La presencia del Estado nacional en los
territorios y en articulación con Municipios, Estado provincial y organizaciones
intermedias adquiere una gran complejidad. El gobierno nacional planifica y
direcciona las principales intervenciones sociales, ¿Qué funciones/prácticas y
sentidos les queda a los otros niveles?
o Cuestión del trabajo/sentidos del trabajo: construir teóricamente la cuestión del
trabajo y problematizado cómo se expresa hoy desde formas híbridas de trabajo
asalariado/trabajo autogestionado/beneficiarios de programas de empleo-sociales.
o Financiamiento: de donde provienen los financiamientos y qué lineamientos se
marcan considerando la presencia de los organismos internacionales.
Algunas de estas dimensiones se presentan en tanto interés académico de
conceptualización de la realidad objeto de nuestra investigación; otras reflejan intereses
políticos de comprender un momento histórico en miras a cuestionar y modificar
aquello que aparece cómo problemático. El desafío que nos interpela es seguir mirando
las contradicciones que, en última instancia, son las que ponen en movimiento el curso
de la historia.
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