teza de doctorat - uauim

Școala doctorală de urbanism

Teza de doctorat

DINAMICA PARTICIPĂRII ACTORILOR URBANI ÎN PROCESELE DE

TRANSFORMARE SPAȚIALĂ URBANĂ

INTERES PUBLIC ÎN PLANIFICARE ŞI PROIECTARE URBANĂ

arh. Anca Ileana GINAVAR

coordonator științific prof. dr arh. Alexandru SANDU

Decembrie 2020

Dinamica participării actorilor urbani în procesele de transformare spațială urbană

Interes public în planificare și proiectare urbană

TEZĂ DE DOCTORAT ARH. ANCA GINAVAR Coordonator științific prof.dr.arh. SANDU ALEXANDRU 2

Cuprins

CAPITOLUL 1 – OBIECTIVELE CERCETĂRII ŞI CADRUL METODOLOGIC

1.1. Introducere

1.2. Motivația alegerii temei

1.3. Subteme şi fenomene relevante

1.4. Ipoteze și întrebări de cercetare

1.5. Cadru metodologic

1.6. Structura lucrării

CAPITOLUL 2 – CONCEPTE CHEIE UTILIZATE

2.1. Transformare urbană, dezvoltare locală și interes public

2.2 Participarea publică şi concertarea actorilor.

2.3. Globalizare și convergența modelelor

2.4. Servicii de interes general. Nevoi şi utilizări

2.5. Procese de transformare spațială

CAPITOLUL 3 – POLITICI PRIVIND TRANSFORMAREA URBANĂ ALE

ORGANIZAȚIEI NAȚIUNILOR UNITE ȘI ALE UNIUNII EUROPENE

3.1. Participare publică și coeziune socială în documentele internaționale privind dezvoltarea

așezărilor umane

3.2. Convergență prin legislație și politici europene - implicarea actorilor urbani pentru definirea

interesului public

3.3. Convergența prin cunoaștere - inițiative și instrumente pentru o paradigma comună privind

planificarea și dezvoltarea urbană la nivel european

CAPITOLUL 4 - PRACTICI DE CONCERTARE ÎN PLANIFICAREA ŞI PROIECTAREA

TRANSFORMĂRII SPAŢIALE URBANE ȘI ÎN DEFINIREA INTERESULUI PUBLIC -

EXEMPLUL FRANCEZ

4.1. Tipologia concertării în Franța - repere

4.2. Inovație în procesele de concertare

4.3. Leadership politic în Grand Lyon / Metropola Lyon




4.3. Amenajarea concertată a unui spațiu public reprezentativ

4.4. Instrumente de relaționare între producători și utilizatori ai spațiului. Profesionalizare,

mecanisme și raporturi de putere

CAPITOLUL 5 – România – legislaţie și practici naționale de concertare în transformarea

urbană

5.1. Instituții şi legislație pentru planificare şi proiectare urbană în tranziţia de la regimul comunist

la statutul de stat membru al UE

5.2. Instrumente de planificare obligatorii şi neobligatorii. Identificarea interesului public în

procesele de transformare urbană. Mecanisme de avizare/informare/consultare

5.3. Practici ale administrației publice locale

5.4. Practici ale societății civile ce generează un nou tip de capital social

5.5. Între ”top-down” şi ”bottom-up” pentru identificarea interesului public şi stabilirea priorităților

pentru asigurarea serviciilor de interes general

CAPITOLUL 6 – CONCLUZII

LISTĂ DE ABEVIERI

BIBLIOGRAFIE

ANEXE




În ultimii 30 de ani, se constată apariţia din ce în ce mai pronunţată, în cadrul sferei publice,

în mai multe ţări, a noţiunilor de informare, participare publică si concertare, parte a proceselor

de planificare şi transformare urbană. Acest lucru vine ca rezultat al unui proces de convergenţă

datorat globalizării şi democratizării societăţii, accelerat, multiplicat şi diversificat prin accesul la

informaţie oferit de tehnologia informaţiei şi de reţelele de socializare.

Ritmul alert al dinamicii societăţii, acum într-o continuă schimbare din ce în ce mai puţin

previzibilă, impune o necesară adaptare a practicilor, instrumentelor juridice şi profesionale, care sunt

însă afectate de o inerţie birocratică ce generează inadecvare. Procesele se deschid, profesioniştii se

multiplică, nevoile şi practicile de utilizare a oraşului se diversifică sau se modifică brusc, punând

sub semnul întrebării planificarea raţională bazată pe norme precise, ştiinţific calculate pentru un

viitor predictibil, inevitabil proiectat ca având prioritate creșterea economică ce generează nevoia de

noi clădiri, noi spaţii publice, noi infrastructuri.

Provocările de mediu (schimbări climatice, inundaţii catastrofale, fenomene meteo extreme),

schimbările din societate cu multiplicarea apartenenţei unui individ la diverse grupuri, crizele

economice, crizele sanitare care pun sub semnul întrebării viitorul aşa cum îl ştiam, fac necesară

modificarea şi adaptarea continuă şi rapidă, inclusiv în privinţa administrării oraşelor.

În ciuda numeroaselor modificări ale legislaţiei naţionale, cadrul juridic şi de reglementare

are o inerţie mare şi nu asigură suficient procese eficiente, transparente și incluzive care să conducă

la un echilibru între interesul privat şi interesul general, sau la democratizarea deciziilor şi la

alegerea celor mai bine justificate investiţii publice. Echiparea teritoriului cu infrastructură aferentă

serviciilor publice pentru un acces echitabil la servicii de sănătate, educaţionale, de transport etc. nu

mai este normată, iar statul s-a retras în mare măsură din rolul său de planificator şi promotor al

dezvoltării, dar uneori pare că şi din cel de garant al interesului public.

În același timp, deschiderea practicilor spre noi modele aduse de finanțatorii internaționali

care au sprijinit democratizarea și reformele administrației şi de politicile europene, pre și post

aderare, aduc în atenţia actorilor implicați noi concepte - participare, democratizarea deciziilor,

planificare integrată, politici publice bazate pe date reale (evidence based policies), coeziune

economică, socială şi teritorială, dezvoltare locală condusă de comunitate etc.




Prezenta teză de doctorat analizează măsura în care aceste noţiuni rămân în sfera teoretică, pur

declarativă, de enunţare a unor principii sau de aplicare a unor exerciții în mod formal sau se reflectă

efectiv în transformarea practicilor administrației publice, a actorilor privați și a organismului urban.

Transformarea şi gestiunea mediului construit se face prin interacţiuni între actorii implicaţi

– atât cei din sfera publică între ei, cât şi cu aceia din sfera privată şi prin identificarea unor probleme

şi posibile soluţii care să asigure calitatea vieţii, rezilienţa urbană şi acces echitabil la serviciile de

interes general prin realizarea de investiţii publice și prin asigurarea condițiilor necesare dezvoltării.

Tematica de cercetare propusă îşi are originea în revenirea în sfera publică, cu precădere cea

europeană, a noţiunilor de concertare, participare si dezbatere publica, ca parte a unui proces de

convergenţă, rezultat al globalizării şi democratizării societăţii.

În cadrul cercetării doctorale în urbanism, studiul se referă la analiza la nivel european şi

național a proceselor de concertare a actorilor urbani în domeniul acțiunii publice de transformare

urbană, la modul de definire şi asigurare a interesului general în cadrul proceselor de planificare,

precum şi în plan secund, la modul de concretizare a prevederilor documentaţiilor de urbanism în

asigurarea cetăţenilor cu servicii de interes general - infrastructuri şi clădiri publice.

Alegerea acestei teme complexe pentru lucrarea de doctorat, centrată pe analize de proces mai

degrabă decât pe impactul acestor procese în spaţiul fizic, este o opţiune motivată de experienţe

profesionale care au demonstrat, în timp, că mizele sunt mari, timpurile şi tendinţele devin incerte,

valorile comunitare sunt din ce în ce mai variate de la un grup la altul, iar nevoia de decizii rapide,

bine informate şi argumentate este din ce în ce mai mare, importanţa configurării corecte a proceselor

şi raporturilor dintre actori fiind esenţială.

Aşa cum se va vedea şi în secţiunea dedicată cadrului metodologic, observarea fenomenelor

rezultată din experienţa de funcţionar public în administraţia publică centrală a demonstrat că există

o mare ruptură între procesele de planificare urbană şi modurile în care au fost folosite până acum

oportunităţile de finanţare europeană, justificată inclusiv de neînțelegerea raporturilor dintre

instrumentele de planificare și de abordarea formală sau mecanică a unor procese participative.




De asemenea, indiferent de prevederile legale, există abordări diferite între specialişti în ce

priveşte înţelegerea documentaţiilor de urbanism: uneori acestea sunt văzute ca un instrument care

asigură o coerenţă funcţională şi estetică a localităţilor prin reglementarea strictă a utilizării

terenurilor, alteori o formă de ilustrare spaţială a unei viziuni integrate de dezvoltare prin care se

“aşează” pe teren, într-o logică organizată spaţial şi temporal, servicii publice care asigură o calitate

sporită a vieţii și care sunt implementate prin proiecte concrete.

Diferența de abordare poate fi uşor observată prin analizarea unor documentaţii de urbanism

şi prin discutarea cu elaboratorii acestora sau cu reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice

locale iniţiatoare. De asemenea, aceste două moduri de abordare au consecinţe distincte: modul de

utilizare a unui plan de urbanism general (PUG) bazat pe analiză compoziţională şi cu un caracter

accentuat de reglementare se face mai ales prin emiterea de certificate de urbanism pentru iniţiative

private, cu destul de puţină preocupare pentru programe de finanţare, de exemplu. Cealaltă abordare,

bazată uneori excesiv pe oportunităţi de finanţare, conduce la situaţii în care elaboratorii PUG

primesc din partea primarului în funcţie liste de investiţii pe care să le introducă în partea scrisă – dar

nu există suficientă preocupare pentru analizele spaţiale, studii de fundamentare pe diverse subiecte

care să demonstreze cu argumente solide aceste investiţii.

În multe situații, s-a putut constata un clivaj între cerinţele legii privind rolul documentațiilor

de planificare şi înțelegerea acestora de către iniţiatori și avizatori. Deşi declarativ reprezentanții

autorităților locale consideră că PUG-ul este ”o viziune de dezvoltare” spaţializată, în fapt, în multe

situaţii, efortul elaboratorilor, fie urmare a unor caiete de sarcini scrise lacunar, fie din lipsă de date

sau de finanțare inadecvată, se rezumă la a stabili un set de reguli de construire, uneori atât de

generic exprimate încât discuţia, în utilizarea acelei documentaţii se va reduce la indicatorii

urbanistici de densitate. De asemenea, lipsa de implicare propriu-zisă a autorităților în fundamentarea

și elaborarea documentelor strategice – fie ele planuri de urbanism general, strategii de dezvoltare

locală, agenda 21 locală, planuri integrate de dezvoltare și tratarea acestora exclusiv ca produse de

consultanță necesare din punct de vedere administrativ, conduce la tratarea lor formală sau la

recepționarea de la consultanți a unor documente care nu reprezintă nici viziunea autorității publice

locale și nici a comunității beneficiare.




Din analiza funcționării autorităților publice locale s-a putut constata faptul că insuficienta

dimensiune operațională din planurile de urbanism general, dar şi modul greoi în care acestea se

elaborează, avizează şi aprobă, încurajează autorităţile locale să utilizeze instrumente de planificare

alternative şi să dorească foarte rar să iniţieze astfel de documentaţii de urbanism. În ce priveşte

studierea, reglementarea şi planificarea unor intervenţii în diverse zone ale localităţii, autorităţile

publice locale iniţiază documentaţii de urbanism chiar mai rar ca cele pentru întreaga localitate.

Practica (susţinută prin decizii politice) este adesea aceea de a prelungi valabilitatea unor

reglementări care sunt clar inadecvate modului în care oraşul s-a transformat în timpul care s-a scurs

de la aprobarea lor.

Documentele internaționale asumate de România, fie în cadrul unor conferințe internaționale,

fie în contextul cooperărilor informale de la nivelul Uniunii Europene, postulează importanța

modificării practicilor administrației publice și trecerea la noi modele de guvernanță urbană.

În întâlnirile cu decidenți şi funcţionari publici din ministerele de resort din alte State Membre

ale Uniunii Europene sau cu reprezentanți din cadrul autorităţilor locale de la nivel european sau

național s-a putut constata cât de multe beneficii pot apărea în urma utilizării noilor instrumente

pentru un cadru favorabil de schimb de idei, pentru reguli clare în procesele de negociere şi de

deliberare între sectorul public şi privat.

Practicile de e-guvernare şi e-democraţie sunt încă la început în România. Comunicarea prin

intermediul reţelelor de socializare inovează şi multiplică modurile de implicare a populaţiei în viaţa

urbană, dar solicită inovarea practicilor administraţiei publice şi practicile profesionale ale

elaboratorilor de documentaţii de urbanism, de strategii de dezvoltare etc.

De asemenea, importanța utilizării platformelor de date deschise și elaborarea și monitorizarea

documentațiilor și strategiilor în sisteme GIS este în continuă creștere, iar practicile trebuie să se

permanentizeze. Acestea pot contribui semnificativ la implicarea tuturor factorilor interesaţi în

elaborarea şi monitorizarea strategiilor şi a documentaţiilor și sprijini schimbul de idei şi valori,

concepte și practici. Astfel oraşele devin spaţii de acţiune şi implicare civică, iar dezvoltarea poate fi

susținută în mod partenerial, de către actorii publici și privați, deopotrivă.




România, ca stat membru al Uniunii Europene, are un context specific, atât la nivelul politicilor

publice, cât şi la cel al instrumentelor concrete (finanţări europene condiţionate de procese cu anumite

caracteristici), iar modul în care sunt decise şi implementate acţiunile publice de transformare a

spaţiilor urbane depinde de acest context.

Tratatul fondator al Uniunii Europene a consacrat principiile coeziunii economice, sociale şi

teritoriale, principii care se preiau şi se transpun în acte normative, politici, programe şi proiecte.

Dacă la început au fost afirmate doar principiile coeziunii economice şi sociale, odată cu tratatul

de la Lisabona a fost introdus şi principiul coeziunii teritoriale. Cel de-al treilea Raport privind

politica de Coeziune, elaborat şi publicat în 2004, se referea la coeziune teritorială în sensul de

„echilibru teritorial”. Ulterior, conceptul de coeziune teritorială a evoluat către o accepţiune mai

complexă, cuprinzând elemente precum accesul echitabil la servicii, valorificarea potenţialului

teritorial şi a specificităţilor geografice, coordonarea politicilor sectoriale şi orientarea către

concentrarea, conectarea teritoriilor şi cooperarea între regiuni.

Cercetarea contribuie la înțelegerea relației dintre societate și administrație în domeniul

transformărilor urbane, la modul în care înţelegerea rolului statului influenţează, atât în România, cât

şi în alte ţări europene, modul în care este abordată planificarea şi transformarea spaţiilor urbane și

modul în care actorii definesc interesul public și respectarea acestuia.

Statul bunăstării (welfare state) are la bază ideea că statul este principalul actor în protejarea şi

asigurarea bunăstării economice şi sociale. Din prisma planificării teritoriale şi urbane, acest lucru se

traduce în asigurarea teritoriului cu toate serviciile necesare bunăstării sociale, respectiv accesul facil

şi echitabil la servicii de interes general, un mediu sănătos, spaţii publice de calitate, și utilizarea

echitabilă a spațiului urban. Totuşi, statul nu mai este principalul promotor al dezvoltării. Puterea sa

a scăzut fiind din ce în ce mai afectat de fenomenele de globalizare, de crize economice, de dinamici

demografice nemaiîntâlnite anterior: îmbătrânire accentuată a populaţiei, migraţia semnificativă în

cadrul statelor din interiorul UE în căutarea unor salarii mai mari şi a unor oraşe care asigură servicii

publice mai bune.




În mod progresiv, veniturile bugetare s-au redus iar posibilitatea de a asigura servicii publice de

standard ridicat, în mod echitabil, s-a redus şi ea, fapt ce face necesară o cât mai bună planificare şi

eficientizare a utilizării fondurilor publice. Statul bunăstării, aşa cum era cunoscut, nu mai este

posibil. Nevoia trebuie corect definită aşa încât serviciile publice asigurate să răspundă unor probleme

reale, nu unor oportunităţi de moment sau unor elemente de conjunctură. Modul de organizare a

orașului, calitatea și funcționalitatea spațiilor publice trebuie să răspundă nevoilor în continuă

schimbare și diferitelor nevoi.

Prezenta lucrare se apleacă asupra proceselor de planificare şi proiectare urbană ca modalităţi de

a sprijini decizii înţelepte în alocarea resurselor publice și a asigura echilibrul între interesul privat și

cel public.

Deşi dezvoltarea şi prosperitatea economică au fost, până acum, eminamente legate de

urbanizare, s-a dovedit că modelele utilizate nu sunt sustenabile din punct de vedere social, economic

şi al mediului, fapt ce a generat o serie de încercări de dezvoltare a unor noi concepte şi modele.

Încălzirea globală cu fenomenele meteo extreme care generează catastrofe cu consecinţe grave

economice şi sociale au dus la asumarea unor ţinte din ce în ce mai ambiţioase în ceea ce priveşte

utilizarea energiei şi reducerea poluării.

S-a putut constata faptul că bunăstarea economică în anumite centre urbane a condus la

expansiune urbană, poluare, inegalităţi sociale, fiind necesară identificarea unor noi modele care să

se bazeze pe inovare, bună guvernare, asigurare echitabilă şi eficientă de servicii publice. În prezent,

noile provocări, inclusiv cele de generate de pandemie, vin cu implicaţii importante asupra structurii

oraşelor şi a modului în care este creat sau utilizat fondul construit, modelele cunoscute fiind

inevitabil puse sub semnul întrebării.

Deși așezările umane sunt diferite în funcţie de dimensiune, stadiu de dezvoltare, caracteristici

geografice şi demografice, istorie şi cultură, fiind extrem de dificil de găsit un model unic aplicabil

– ”one size fits all” , experienţa internaţională de bune practici şi literatura de specialitate conduc din

ce în ce mai evident la ideea conform căreia, indiferent de contextul specific al unui oraş, există o

serie de principii care ar trebui să orienteze procesele de transformare a spaţiilor aşa încât acestea să

fie mai bine adaptate noilor provocări.




Lucrarea de doctorat este centrată pe rolul autorităţilor publice în procesele de transformare a

spaţiului și pe necesitatea conturării unui nou cadru de dialog, partenerial. După anii ‘80, în ţările

europene, în contextul descentralizării competenţelor în domeniul urbanismului, rolul sectorului

public s-a schimbat, producându-se o deplasare a rolului statului de la cel de promotor şi principal

finanţator al dezvoltării oraşelor spre cel de facilitator, de creator al cadrului de dialog între actorii

care intervin în dezvoltarea urbană şi de încurajare a iniţiativei locale, atât publice cât şi private.

Modalitățile de producere şi transformare a oraşului s-au modificat progresiv, pe bază de noi

principii de management urban şi guvernanţă, de planificare strategică şi integrată. Proiectele de

transformare urbană au început să se deschidă în varii forme, către mediul privat și către societatea

civilă. Universităţile, sectorul privat şi sectorul nonguvernamental se dovedesc a fi parteneri necesari

în asigurarea de servicii publice de bună calitate sau chiar co-creatori de infrastructură.

Înțelegerea contextului european şi a modului în care acesta a influenţat şi va influenţa în viitorul

apropiat procesele de decizie privind transformarea spaţiilor urbane este foarte importantă pentru

prezenta lucrare. În Uniunea Europeană, în baza principiului subsidiarităţii, planificarea urbană și

teritorială este responsabilitatea autorităţilor naţionale şi locale.

Cu toate acestea, având în vedere rolul major pe care îl joacă oraşele ca motoare de dezvoltare

economică a Europei, problematica dezvoltării urbane a dobândit, în cadrul politicilor europene, o

importanţă din ce în ce mai mare, reflectată prin adoptarea aşa-numitului aquis urban, dat de

declaraţiile comune de politică ale miniştrilor europeni responsabili cu planificarea şi dezvoltarea

urbană . Aceste documente de acțiune publică comună au evoluat în ultimii ani către Agenda Urbană

Europeană, demers aflat în prezent în implementare prin intermediul unor parteneriate tematice care

a condus către revizuirea Chartei de la Leipzig, în anul 2020.

Totodată cu fiecare ciclu de programare pentru politici europene, se dezvoltă instrumente de

finanţare prin care se implementează politici şi programe de dezvoltare urbană, instrumente care vor

fi succint prezentate în cadrul cercetării, cu accent pe problematica implicării cetăţenilor şi a

asigurării interesului public în identificarea şi prioritizarea proiectelor, acestea contribuind la

dezvoltarea unor noi practici și competențe ale actorilor urbani.




Concepte deja generalizate la nivel european: planificare integrată, proiect urban, guvernanţă,

bună guvernare, coeziune economică, socială şi teritorială, participare şi concertare – deşi deja intrate

în uz în România - trebuie mai clar definite, operaţionalizate şi integrate atât în legislaţia românească

cît şi în practicile administraţiei şi ale profesioniştilor urbanului, fapt ce necesită o fundamentare

ştiinţifică,

În exercițiul financiar 2021-2027 şi în contextul necesității luării unor măsuri pentru ieşirea din

criza economică şi socială generată de pandemia de Covid-19, dezvoltarea urbană este o componentă

fundamentală a politicii de coeziune a Uniunii Europene. Planul de redresare1 și Strategia europeană

Renovation Wave2, subliniază importanța planificării, regenerării /renovării urbane și renovării

clădirilor și zonelor urbane și într-o nouă paradigmă afirmată și în cadrul inițiativei privind ”noul

Bauhaus. ”

Atingerea dezideratelor europene de dezvoltarea urbana durabilă este condiţionată de realizarea

unor performanţe specifice care privesc şi calitatea organizării spaţiale, sociale şi economice a

zonelor rurale şi urbane din întreg teritoriul naţional.

Pentru aceasta este necesar ca legislaţia să prevadă şi să sprijine elementele de articulare a relaţiei

dintre administraţie, profesionişti, şi societate civilă dar şi ca profesioniştii să îşi actualizeze practicile

şi să se deschidă către noi abordări şi să utilizeze noi instrumente.

România a avut de parcurs un drum lung şi anevoios în ultimele trei decenii - şi este explicabil

faptul că procesele şi instrumentele nu sunt încă la fel de complexe sau de coerente ca în vechile state

membre, unde şi acolo, trebuie să sufere, în prezent, adecvări la provocările actuale menţionate

anterior. Înainte de 1990, exista o centralizare extremă a deciziei publice privind transformările

spaţiilor urbane. După 1990, un cadru normativ destul de strict, lipsit de componente operaţionale şi

cu resurse publice foarte reduse, nu au putut conduce la procese în care rolurile să fie suficient de

clar definite şi în care interesul public să fie urmărit cu consecvenţă – anii 2000 au reprezentat apoi

1 Https://www.consilium.europa.eu/ro/topics/eu-recovery-plan/ 2 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social

committee and the Committee of the Regions A renovation wave for Europe - greening our buildings, creating jobs,

improving lives - Com/2020/662 final




o transformare a localităților derivată mai ales din energia investiţională privată, mai bine sau mai

puțin bine pusă în coerență. În lipsa unor instrumente și mecanisme de negociere clare dar și din

cauza lipsei de specialiști în administrația publică locală, statul s-a dovedit prea puțin capabil să

impună respectarea interesului public.

Aderarea României la NATO și procesul de democratizare au adus practici de planificare

participativă prin intermediul programelor de asistență internațională ( USAID, GTZ, etc) , programe

prin care au început să apară primele strategii de dezvoltare locală și demersuri de organizare a unor

zone metropolitane și de planificare integrată a acestora

În paralel, în UE, un cadru caracterizat de descentralizare și de încercarea găsirii unor noi

răspunsuri la problemele economice și sociale dar mai ales la criza reprezentativității și legitimității

acțiunilor publice, introducea noi practici care presupun o transformare a localităţilor bazată pe roluri

pentru o pluralitate de actori şi pe introducerea de noi instrumente de dialog, de mediere, de

mobilizare a actorilor sociali şi de negociere a intereselor divergente.

Noi practici participative și democratice se impun pentru asigurarea interesului general și

eliminarea/diminuarea riscului de corupție. În articolul ”Des pratiques liées à la réglementation

environnementale”3, publicat în Revue Fonciere, [34-37] în februarie 2015, Max Falque , referindu-

se la mizele urbanismului, atât în acțiunile de planificare cât și de operaționalizare, afirma că în

contextul descentralizării primarul ”devine responsabil pentru viitorul fiecărei parcele de teren din

unitatea administrativ teritorială, pentru a echilibra dezvoltarea și mediul, sens în care devine de

facto redistribuitorul valorilor terenurilor, fapt ce generează suspiciune, intrigi și chiar corupție. ”

În primul şi cel de-al doilea exerciţiu financiar european, ca stat membru, prin intermediul

Regulamentelor aplicabile fondurilor, România a introdus instrumente noi: Planul/Strategia

Integrat/ă de Dezvoltare Urbană Integrată, Dezvoltare Locală plasată sub Responsabilitatea

Comunităţii – DRLC/ (CLLD - Community Led Local Development), Investițiile Teritoriale

Integrate etc.

3 https://www.revue-fonciere.com/RF03/RF3_Falque.pdf




Așa cum se poate lesne observa, instrumentele introduse de regulamentele europene au în comun

abordarea strategică, integrată şi participativă, care să asigure faptul că investiţiile propuse răspund

unor nevoi reale, că există o complementaritate între răspunsul la problemele fizice, cele sociale şi

cele economice şi că exista informarea, consultarea sau după caz, chiar implicarea comunităţii în

implementarea proiectelor finanţate cu fonduri europene.

Tematica participării publice, precum şi cea a programelor europene de dezvoltare urbană au

făcut obiectul mai multor teze de doctorat sau a unor cercetări anterioare. Prezenta lucrare însă

propune o perspectivă intersectorială, a unor practici de participare și activare, care să conducă la

consolidarea legăturilor dintre actori și la o mai bună corelare între partea de identificare a nevoilor

din procesele de planificare fizică (elaborarea planurilor de urbanism ) şi cea de implementare.

Cercetarea doctorală pleacă de la două ipoteze de cercetare care pun în legătură două

fenomene ce influenţează procesele de transformare a spaţiului urban:

Ipoteza 1

Deşi, la prima vedere, în România, în procesele de planificare și dezvoltare urbană apar mai

degrabă impuse prin legislaţie şi prin programele de finanţare europeană sau de asistenţă

internaţională, decât ca instrumente de identificare a interesului public în dezvoltarea urbană și

prioritizare a obiectivelor și acțiunilor , participarea şi concertarea sunt elemente ale unui proces de

convergenţă mondială iar rolurile actorilor urbani sunt într-o continuă modificare și amplificare în

politicile publice de planificare şi amenajare urbană.

Practicile de concertare în acțiunile care conduc la transformarea spaţiului urban contribuie

la construirea unui tip de capital social susceptibil să contribuie la un urbanism mai adaptat

aşteptărilor şi nevoilor cetăţenilor şi la identificarea corectă a investiţiilor publice necesare asigurării

calităţii vieţii. Mai mult, tehnologia informaţiei şi posibilităţile de comunicare rapidă şi în timp real

a problemelor sau a exprimării poziţiilor faţă de anumite lucruri generează noi dinamici de participare

publică în procesele de transformare urbană care pot să contribuie la definirea obiectivelor de

planificare.




Pentru a demonstra această ipoteză, vor fi referiri la evaluări ale acestor demersuri deja

implementate, la experienţe de planificare, de consultare, la actori emergenţi care pot asigura

facilitarea dialogului între alţi actori, instituţii sau organizații hibrid care pot face legături între top-

down şi bottom-up, cunoaşterea principiilor privind deciziile democratice, etc. Toate acestea sunt

semne - relativ timide - că această convergenţă se petrece şi în România - dar ipoteza aduce în prim

plan faptul că, de multe ori, identificarea interesului public şi definirea obiectivelor de intervenţie

finanţate cu fonduri publice în oraş nu sunt rezultatul unor analize pe baze de date consistente,

spaţializate, ţinute la zi şi nici al unor procese consultative care să se înscrie în sfera democraţiei

participative, ci mai degrabă propuneri ale unor firme de consultanță, fapt ce generează uneori reacții

de respingere din partea comunității.

Ipoteza 2

Deşi transformările spaţiului urban din ultimele două decenii în România dovedesc o corelare

redusă între mecanismele de planificare pentru investiţiile publice şi documentaţiile de urbanism,

capacitatea administraţiei publice locale de-a parcurge etapele necesare pentru o abordare corectă și

coerentă este în continuă creștere dar este limitată de neclaritatea unor procese sau de insuficiente

instrumente care să asigure procese suficient de transparente și parteneriale. Documentaţiile de

urbanism au, prin legislaţie, atât un rol normativ (reglementare a construirii), cât şi rol operaţional

(stabilirea priorităţilor şi organizarea investiţiilor publice care transformă spaţiul urban în planuri de

acţiune publică ce sunt parte din documentaţii) și se aplică atât persoanelor fizice și juridice, așadar

necesitând asigurarea unui echilibru între mai multe interese divergente și crearea unui cadru

favorabil dezvoltării durabile, competitive și echitabile. Mai mult, noile provocări legate de

dezvoltare urbană durabilă și integrată, şi nevoia de a vedea în oraş un ansamblu complex de factori

şi variabile pentru a asigura rezilienţă urbană nu pot găsi răspunsuri adecvate în abordările punctuale.

Slaba corelare între noile instrumente de planificare ( planuri integrate de dezvoltare urbană,

strategii integrate de dezvoltare durabilă, strategii elaborate de grupuri de acțiune locală) de cele mai

multe ori lipsite de reflectare spațială, orientate spre acțiuni concrete , în principal alocare de fonduri

publice pentru investiţii şi respectiv procesul de planificare spațială şi proiectare urbană conduce la

situaţii în care soluţia implementată printr-un proiect utilizează fonduri publice cu care s-ar fi putut

rezolva cu mai multă eficienţă şi eficacitate problemele oraşului. Insuficienta capacitate a autorităților




administrației publice locale, lipsa de continuitate a specialiștilor în aparatul administrativ, inclusiv

pierderea memoriei instituționale și lipsa exercițiului de monitorizare a strategiilor și planurilor pe

baza unor indicatori de rezultat, poate conduce la repetarea formală a unor demersuri de planificare

și la utilizarea ineficientă a fondurilor publice.

Această ipoteză este demonstrată cu referiri la unele exemple reprezentative din România.

Sunt de asemenea prezentate mecanisme şi rolurile instituționale în procesele de planificare şi de

implementare a investiţiilor publice pentru a pune în evidenţă inadvertenţe derivate din legislaţie

Plecând de la cele două ipoteze de cercetare de mai sus, au fost formulate două întrebări de cercetare

principale:

1. Modelele transferate prin programele de asistența internațională sau prin intermediul cerințelor

finanțatorilor internaționali duc la aproprierea acestora de către actorii transformării urbane sau rămân

practici formale? Poate fi transferat un model fără să suporte mutaţii care îl golesc de sens prin lipsa

de raportare la noul context?

2. Există suficiente mecanisme juridice și tehnice așa încât decidenții și tehnicienii implicați în

procesele de transformare urbană să sprijine decizii care să asigure respectarea interesului public și a

proprietății private?

De asemenea, au fost formulate mai multe întrebări secundare:

- Există suficient interes în societatea civilă pentru a deveni un partener al administrației în definirea

interesului public şi în identificarea şi prioritizarea serviciilor de interes general?

- In contextul în care statul nu mai este principalul finanțator al dezvoltării iar eforturile de atingere

unor obiective de climă și energie necesită eforturi conjugate, cum poate sectorul de business să

devină un partener în procesele de transformare urbană, implicându-se în identificarea și asigurarea

interesului public?

- Dacă nevoile și proiectele identificate în diferitele strategii de dezvoltare ar fi spațializate iar

monitorizarea și evaluarea prevederilor planului, inclusiv prin prisma investiţiilor publice s ar face




constant, pe baza unor indicatori și ar conduce la revizuirea politicilor, inclusiv în plan spațial, s-ar

putea asigura un răspuns mai bun nevoilor societății?

Cercetarea doctorală este structurată în jurul a două axe principale, una privind politicile

publice şi cadrul legislativ aici fiind incluse cele europene şi naţionale, inclusiv reglementările

locale, programele de finanţare şi modurile de funcţionare ale structurilor administraţiei publice

responsabile cu implementarea şi alta privind analiza faptelor - evoluţia contextului economic,

politic şi social, analiza unor exemple concrete din ţări europene şi de la nivel naţional. În ceea ce

priveşte nivelul naţional, teza de doctorat îşi propune să contribuie la înţelegerea evoluţiei dinamicii

actorilor urbani în procesele de transformare urbana, din punctul de vedere al instituţiilor şi

legislaţiei, de la planificarea centralizată a dezvoltării şi a realizării lucrărilor publice la modalităţile

de acţiune publică din prezent.

Teza de doctorat a fost realizată prin utilizarea mai multor mijloace de cercetare – consultarea

bibliografiei de specialitate, consultarea unor documente de politică publică internaționale și

europene, rapoarte de consultanţă internaţională sau naţională, realizarea de interviuri cu actorii

implicaţi, analiza propunerilor şi a proceselor de elaborare pentru o serie de planuri urbanistice

generale şi a documentelor publice privitoare la acestea, consultarea documentelor oficiale privind

proiecte de investiţii publice, participarea directă la elaborarea unor documente de politică publică

sau a unor rapoarte naţionale şi europene, participarea la procese de avizare a planurilor și proiectelor,

acțiuni ce au permis o observare, în timp, atât a comportamentului și opiniilor elaboratorilor de

documentaţii, cât şi pe cel al autorităţilor publice locale inițiatoare

Validitatea ipotezelor de cercetare a fost practic interogată, pe parcursul acestei lucrări, prin

intermediul unei abordări care urmăreşte atât un cadru teoretic-conceptual, cât şi unul juridic și

administrativ, dar şi prin analizarea, cu diferite grade de complexitate metodologică, a unor practici

reprezentative din Franța şi din România. Prin analiza rolurilor instituţiilor, a prevederilor legislaţiei

precum şi cea a unor practici relevante pentru tema lucrării, prezenta teza urmăreşte să prezinte

răspunsuri la întrebările de cercetare expuse anterior.




Metodele principale utilizate în cadrul cercetării sunt prezentate succint în cele ce urmează:

a. studiul bibliografic

Studiul bibliografic a fost utilizat pentru a urmări pe de o parte re-apariţia temei participării publice,

concertarii și intersului public în discursul privind oraşul şi pe de informarea cu privire la diferite

experienţe locale de concertare . Prin demersul de cercetare au fost analizate lucrări de cercetare,

experienţe practice, texte politice şi juridice - texte de acte normative de nivel comunitar, naţional,

local.

De o relevanță deosebită pentru prezentul demers în identificarea unei convergențe a modelelor de

democrație locală sunt documentelor cadru asumate la nivel internațional în domeniul dezvoltării

urbane și cele europene – fie ele acte normative europene, strategii sau documente de

poziție/declarative de tipul Cartelor sau Agendelor care generează anumite abordări în practicile

actorilor urbani.

b. interviurile

Au fost realizate interviuri cu actori ai proiectului urban din Franţa şi din România, ce au jucat diferite

roluri în diferite momente – aleşi locali, tehnicieni şi proiectanţii – urbanişti, arhitecţi, persoane din

mediul de afaceri și din societatea civilă.

Un loc important a fost alocat discuţiilor cu decidenţii politici sau cu reprezentanţii administraţiei

publice întrucât aceşti actori deţin un control în proiectele de transformare urbană atât asupra definirii

obiectivelor strategiilor și planurilor, asupra organizării şi realizării proiectelor dar şi a practicilor de

participare publică.

În cadrul acestor interviuri, au fost abordate aspecte privind procesul de concertare, deciziile privind

inițierea acesteia, gradul în care a influențat aceasta derulat concertarea, modul în care aceasta a fost

decisă dacă procesele de concertare au influențat rezultatul final. În cadrul interviurilor uneori au

fost utilizate materiale grafice – planuri de situaţie, planuri de urbanism, proiecte, fotografii dar

intervievaţii au vorbit atât despre realizarea documentelor de planificare în sine, despre realizarea

investiţiilor publice propriu-zise dar şi despre informare, consultare şi concertare ca procese.




c. observaţia participativă

Observaţia participativă se defineşte ca o metodă în care cercetătorul are un anumit grad de implicare,

se implică în activitatea subiecţilor pentru a înţelege mai bine acţiunile şi raţionamentele pentru a le

putea analiza teoretic ulterior. În cazul prezentei teze de doctorat observaţia participativă a avut loc

în două modalităţi, pentru studiul de caz din Franţa, ca membru în Consiliul c de dezvoltare al

comunităţii urbane Grand Lyon şi ca membru al unităţii mixte de cercetare UMR 5600 Oraş şi

societate, în cadrul unui stagiu de cercetare, iar în România ca membru în comisii de avizare a

documentațiilor de urbanism, ca organizator/facilitator a unor demersuri de consultare și dialog în

exercitarea funcției publice , exemple care nu vor fi dezvoltate în prezenta teză de doctorat, acestea

necesitând analize complexe, obiective și dedicate, datorită e unor particularități de proces.

Astfel, observarea acestor situaţii de interacţiune a furnizat informaţii privind obiectivele

procedurilor participative, înțelesul dat anumitor concepte, limitele implicării populației și definirea

unor aspecte care să fie negociabile și altele ne-negociabile, mijloacele și resursele avute la dispoziție,

ierarhiile politice, ierarhiile intereselor și sinceritatea în exprimarea opiniilor în anumite conjuncturi,

legitimitatea acțiunilor , acceptarea și medierea opiniilor divergente

d. Cercetarea unor exemple de bune practici

În vederea realizării unui cadru de referință pentru situația din România, au fost analizate practici sși

instrumente din Franța, acestea fiind încadrate și în contextul politic care a influențat anumite decizii

de planificare și transformare urbană De asemenea, au fost analizate și vor fi prezentate practici

ilustrative de la nivel național, pentru înțelegerea fenomenelor, proceselor și dinamicii participării

actorilor urbani în raport cu anumite momente de referință în dezvoltarea României post-decembriste.

Această combinaţie de abordări a fost considerată potrivită pentru o lucrare aflată la intersecţia unor

domenii disciplinare: domeniul planificării şi proiectării urbane este privit cu metode specifice

ştiinţelor politice şi administrative, dar şi cu cele ale sferei juridice. Analiza dinamicilor de participare

şi concertare în practicile de planificare urbană este din sfera politicilor publice, dar simultan şi în

cea a concepţiei urbanistice de transformare a spaţiului. Prin urmare, concluziile prezentului studiu

pot sprijini formularea unor propuneri pentru optimizarea proceselor existente.




Primul capitol cuprinde o parte introductivă care prezintă elementele principale de context,

obiectivele de cercetare, ipotezele de cercetare şi metodologia de cercetare aplicată şi prezentarea

structurii lucrării.

Capitolul 2 conţine descrierea contextului general privind procesele de transformare urbană şi

democratizare a societăţii şi conceptele cheie utilizate atât cele specifice (coeziune socială şi

teritorială, interes public, convergenţa modelelor) .

Capitolul 3 creează un cadru de referinţă prin prezentarea politicilor, legislaţiei şi elementelor de

referinţă privind dezvoltarea urbană şi participarea publică în cadrul Conferințelor Organizației

Națiunilor Unite pentru Așezări Umane și în politicile Uniunii Europene, atât ca urmare faptului că

statutul de stat membru UE al României îi conferă o serie de drepturi şi obligaţii dar mai ales pentru

că, prin intermediul politicilor europene, se creează un cadru de ce obligă la modificarea practicilor

naţionale, actorii implicaţi în procesele de transformare urbană trebuind să înveţe noi modele de

acţiune publică.

Schimbarea de paradigmă care are loc în modul de gândire și elaborare a strategiilor și planurilor şi

implementare a politicilor, programelor şi proiectelor se face prin trei categorii de programe, care

împreună conduc la o convergenţă a modelelor şi acestea fiind prezentate succint în cadrul acestui

capitol , programe care sprijină cunoașterea, inclusiv fundamentarea politicilor publice,programe care

sprijină cooperarea şi schimbul de experienţă între autorități publice și programe de investiţii care

sprijină dezvoltarea localităţilor în scopul de a asigura coeziunea economică socială şi teritorială.

Pe lângă cooperarea formală în spaţiul european, un rol important îl joacă şi cooperarea informală a

ministerelor de specialitate, cooperare ce a generat un important corpus de declaraţii de politică

publică comune, România fiind semnatară a tuturor declaraţiilor începând cu anul 2007 când a

devenit stat membru UE. Acest corpus s-a concretizat în Agenda Urbană Europeană, cadru de acţiune

comună în care lucrează împreună Comisia Europeană, statele membre UE prin ministere de

specialitate şi oraşe, organizaţii non-guvernamentale, universităţi, întreprinderi, în 12 parteneriate

tematice pentru definirea de politici privind viitorul oraşelor. Aceste aspecte vor fi doar prezentate în

capitolul 3 și comentate din perspectiva ipotezelor de cercetare




În cadrul Capitolului 4 al lucrării este prezentată în detaliu experiența franceză , întrucât una din

ipotezele de cercetare se referă la convergența modelelor și la modul în care modelele de participare

publică sunt adoptate și asimilate, fie că sunt venite prin intermediul politicilor finanțatorilor

internaționali, fie prin intermediul accesului nelimitat la informație oferit de internet și rețelele de

socializare. Sunt prezentate particularități administrative și instrumente de concertare dezvoltate în

timp și analizate două proiecte, unul privind amenajarea cheiurilor Rhonului, care poate fi relaționat

cu recenta amenajare a cheiurilor Crișului la Oradea și un proiect de regenerare urbană ce a presupus

o intervenție supraterană și subterană a a unei piețe ce face parte dintr-o zonă construită protejată din

metropola lyoneză. (Acest al doilea proiect se înscrie într-o tipologie care poate contura perspectivele

unor alte cercetări care să analizeze comparativ demersul de reamenajare a Pieței Universității din

București, prin prisma cronologiei etapelor de planificare și realizare a investițiilor și a modului de

concertare a actorilor.) Pentru cele două proiecte din Franța, metodologia aplicată a fost atât cea de

cercetare bibliografică și a resurselor disponbile pe internet dar și participarea directă în dispozitivele

de observare a operațiunilor de concertare respective și realizarea de interviuri cu actori implicați .

Cele două proiecte au fost urmărite de la faza de intenție, concepție, planificare și proiectare iar la

acest moment, lucrările au fost realizate și dau o noua calitate vieții urbane atât prin designul care

face parte din strategia de marketing urban a Lyonului cât si prin funcționalitate și sprijinirea

mobilității durabile. În egala măsură, trebuie subliniat că pentru administrația publică metropolitană

și locală și pentru cetățenii, acestea au constituit proiecte pilot în materie de concertare, , pe baza

cărora au fost făcute analize, în cadrul unei cooperări între mediul universitar, mediul profesional și

cel administrativ, pentru optimizarea practicilor administrației, practică prea rar întâlnită în România.

Acest capitol contribuie la înțelegerea contextului și a provocărilor și formează o cheie de lectură

pentru contextul național și lecțiile ce pot fi învățate, fiind utilizată atât în cadrul prezentei cercetări

dar și deschizând piste de cercetare pentru alte studii care ar putea conduce la concluzii utile

reprezentanților autorităților administrației publice și profesioniștilor.

Capitolul 5 prezintă în prima parte contextul naţional în ceea ce priveşte legislaţia, instrumentele de

planificare obligatorii şi cele neobligatorii, mecanismele de concertare tehnică (avizare) şi

procedurile de consultare publică – transparenţă decizională, comisii de dialog social, evaluare de




mediu, consultare privind documentaţiile de urbanism, mecanisme parteneriale dezvoltate prin

instrumente europene de finanțare.

Capitolul continuă referința la situaţia din România, cu o abordare localizată, ce încercă să

cartografieze practici de planificare participativă, existența sau lipsa continuității și efectele asupra

dezvoltării locale, respectiv elaborare de strategii de dezvoltare locală , elaborarea de strategii pentru

Grupuri de Acțiune Locală, realizare de planuri de urbanism, la nivelul unor orașe sau localități din

zon metropolitane, unde primele practici au început înainte de integrarea în UE, cu asistență din

partea USAID și au continuat prin diferite mecanisme stabilite prin regulamentele europene . De

asemenea, sunt prezentate demersuri de participare publică realizate de societatea civilă, , practici ce

introduc noi moduri de utilizare a spaţiilor urbane şi contribuie la asumarea unor valori comunitare

şi înţelegere a problematicilor urbanistice şi arhitecturale. Secţiunea concluzivă a capitolului

sintetizează rolul actorilor din exemplele discutate, utilizarea instrumentelor existente dincolo de ceea

ce e formal şi obligatoriu şi posibilităţile deschise de noile tehnologii informatice și de noile abordări

europene, ce se configurează inclusiv prin strategiile europene privitoare la redresare economică și

renovare.

Lucrarea se încheie cu un ultim capitol de concluzii, relaţionate cu ipotezele şi întrebările de

cercetare, prezentându-se inclusiv limitele cercetării și direcțiile de continuare. Concluziile privesc

tematicile prioritare tratate în cadrul cercetării, respectiv interesul public și participarea publică în

transformarea urbană, dinamica actorilor publici și privați, dinamica integrată a proceselor

normativ/legislative, necesitatea de actualizare, digitalizare și coordonare a instrumentelor și

utilizarea unor indicatori de performanță și dezvoltare durabilă. De asemenea, sunt formulate

concluzii cu privire la legăturile care ar trebui create între politicile europene, politicile naționale,

legislație, profesionalizarea proceselor de comunicare și facilitare, dezvoltarea modelelor parteneriale

pentru asigurarea echilibrului între interesul privat și interesul public în transformarea urbană, pentru

o nouă cultură a planificării.

teza de doctorat - uauim

Documents