tesis doctoral la actividad subvencional en el cine
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TESIS DOCTORAL
LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN EL CINE
Director de tesis: Prof. Dr. D. Vicente Garrido Mayol
Doctorando: D. José María Codes Calatrava
ÍNDICE CONSIDERACIONES PRELIMINARES: POR QUÉ ES PERTINENTE UNA TESIS DOCTORAL SOBRE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN EL CINE ...................................... 8
I. CAPÍTULO PRIMERO. EL FOMENTO DE LA CULTURA Y LA RELACIÓN ENTRE EL CINE Y EL DERECHO ................................................................................................................ 15
1. Introducción ......................................................................................................................... 15
2. Evolución normativa hasta la actual Ley del Cine .............................................................. 20
3. La Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.................................................................... 24
4. Las recientes modificaciones de la Ley del Cine: de la Comunicación de la Comisión al Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley del Cine ..................................................................................................................................... 28
II. CAPÍTULO SEGUNDO: LA INCIDENCIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR CINEMATOGRÁFICO MÁS ALLÁ DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL: LA ORDENACIÓN DEL CINE Y SU RÉGIMEN SANCIONADOR ............................................ 33
1. La actividad de ordenación en el sector cinematográfico ................................................... 33 1.1. Clases, nacionalidad y calificación de las obras audiovisuales en la Ley del Cine ..... 33 1.2. La ordenación de la producción, distribución y exhibición. La cuota de pantalla. ....... 44 1.3. El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. Órganos
colegiados dependientes. ............................................................................................. 65
2. La actividad administrativa sancionadora en el sector cinematográfico ............................. 69 3. Principales novedades en la regulación de las actividades de ordenación y
sancionadora en el sector cinematográfico. Conclusiones ................................................. 79
III. CAPÍTULO TERCERO: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO EN EL SECTOR CINEMATOGRÁFICO ................................................................................................. 87
1. Por qué se debe subvencionar el Cine: ¿debe fomentarse su vertiente cultural, la industrial, o ambas?. ........................................................................................................... 88
2. Las causas del cambio de sistema. La Comunicación de la Comisión Europea y su reflejo en el ordenamiento jurídico español ........................................................................ 96
3. Análisis detallado de las distintas ayudas al sector cinematográfico contenidas en el capítulo III de la LC. Especial referencia a las ayudas a la producción ............................ 103 3.1. Introducción. Sección primera: Disposiciones generales (artículos 19 a 21).
Incentivos fiscales. ...................................................................................................... 104 3.2. Sección Segunda: ayudas a la creación y al desarrollo (artículos 22 y 23). ............. 119 3.3. Sección tercera: ayudas a la producción (artículos 24 a 27). .................................... 123
3.3.1. El sistema anterior y su modificación ............................................................... 124 3.3.2. Los artículos 24 a 27 de la LC y estudio de los concordantes del RC y de
la OLC ................................................................................................................. 136 3.4. Sección cuarta: ayudas a la distribución (artículo 28). .............................................. 149 3.5. Sección quinta: ayudas a la exhibición (artículo 29). ................................................. 153 3.6. Sección sexta: ayudas a la conservación (artículo 30). ............................................. 156 3.7. Sección séptima: ayudas a la promoción (artículos 31 y 32). .................................... 158 3.8. Sección octava: otras ayudas e incentivos (artículos 33 a 37). ................................. 160 3.9. El régimen de ayudas a las coproducciones .............................................................. 163
4. Los efectos de las ayudas al Cine en la industria ............................................................. 165 4.1. El impacto económico de las ayudas al Cine............................................................. 166 4.2. El impacto presupuestario de las ayudas al Cine ...................................................... 178
5. Otras vías de financiación del Cine ................................................................................... 181
IV. CAPÍTULO CUARTO. LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN EL CINE EN DERECHO COMPARADO. BREVE REFERENCIA A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ........................................................................................................................... 192
1. El modelo británico ............................................................................................................ 192 1.1. El modelo de organización administrativa: de la convivencia entre el UK Film
Council y el British Film Institute a la centralización de las funciones ........................ 192 1.2. El sistema de ayudas al Cine en Reino Unido ........................................................... 195
2. El modelo francés .............................................................................................................. 198 2.1. El Centre National du Cinéma como Administración Pública cinematográfica .......... 198 2.2. El modelo de ayudas públicas en Francia ................................................................. 200
3. El modelo alemán .............................................................................................................. 203 3.1. La Filmförderungsanstalt como órgano competente en la actividad
cinematográfica ........................................................................................................... 203 3.2. El sistema de ayudas al Cine en Alemania. ............................................................... 205
4. El modelo austriaco ........................................................................................................... 211 4.1. El Österreichisches Filminstitut como Administración Pública competente ............... 211 4.2. El sistema de ayudas al Cine en Austria .................................................................... 212
5. Algunos modelos hispanoamericanos .............................................................................. 215
6. Algunos modelos autonómicos ......................................................................................... 218
V. CAPÍTULO QUINTO. CONSIDERACIONES FINALES. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS .......................................................................................................................... 225
1. La necesaria evolución en nuestro sistema de ayudas al Cine a través de la inaplazable creación de un nuevo concepto de ayuda ..................................................... 225
2. Una somera relación de propuestas a modo de conclusión ............................................. 237
BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................... 242
ANEXOS ................................................................................................................................... 247
ANEXO I: “DATOS SOBRE AYUDAS AL CINE POR AÑOS” ............................................... 249
ANEXO II: “CUADROS ESTADÍSTICOS ICAA” ..................................................................... 276
2
LISTA DE ABREVIATURAS
Anterior RLC: Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre, por el que se
desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
BFI: British Film Institute.
CNC: Centre National du Cinéma et de l'Image Animée.
COM: Comunicación de la Comisión 2013/C 332/01, sobre la
ayuda estatal a las obras cinematográficas y otras
producciones del sector audiovisual.
FFA: Filmförderungsanstalt.
ICAA: Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.
ICO: Instituto de Crédito Oficial.
INCAA: Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales de la
República Argentina.
LC: Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
LIS: Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre
Sociedades.
LOGUM: Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad
de mercado.
Ley 8/2014: Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas
urgentes para el crecimiento, la competitividad y la
eficiencia.
Ley 15/2001: Ley 15/2001, de 9 de julio, de fomento y promoción de la
cinematografía y el sector audiovisual.
MAIN: Memoria de Análisis de Impacto Normativo.
3
OCUL2009: Orden del Ministerio de Cultura 2834/2009, de 19 de
octubre, referida al reconocimiento del coste de una
película e inversión del productor, al establecimiento de las
bases reguladoras de las ayudas estatales y a la estructura
del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas
y Audiovisuales.
OF: Österreichisches Filminstitut.
OLC: Orden ECD/2796/2015, de 18 de diciembre, por la que se
establecen las bases reguladoras de las ayudas previstas
en el Capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del
Cine, y se determina la estructura del Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y
Audiovisuales.
RDL 6/2015: Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo, por el que se
modifica la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, se
conceden varios créditos extraordinarios y suplementos de
créditos en el presupuesto del Estado y se adoptan otras
medidas de carácter tributario.
RLC: Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se
desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
UKFC: United Kingdom Film Council.
4
RESUMEN
El Cine, como manifestación cultural que se desenvuelve en una vertiente
artística y en otra industrial, ha sido tradicionalmente beneficiario de medidas
de fomento por parte del Estado. Entre esas medidas, las que más impacto
comportan a efectos jurídicos, económicos y sociales, son las subvenciones o
ayudas al Cine, reguladas en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
El objeto de la presente tesis es, partiendo de un repaso a la evolución
normativa en el ámbito concreto de las subvenciones al sector cinematográfico,
y de la contextualización de las mismas en el conjunto de actividades
administrativas que la Ley del Cine regula en relación con la industria
cinematográfica, realizar un estudio profundo de la regulación que dicha Ley y
su normativa de desarrollo establecen respecto de este fenómeno,
centrándonos en su definición, tipos y en los elementos fundamentales de los
procedimientos para su concesión.
En este estudio se hará un especial hincapié en las modificaciones que en esta
materia tuvieron lugar como consecuencia de la aprobación del Real Decreto-
Ley 6/2015, de 14 de mayo, por el que se modifica la Ley 55/2007, de 28 de
diciembre, del Cine, y por el que se conceden varios créditos extraordinarios y
suplementos de créditos en el presupuesto del Estado y se adoptan otras
medidas de carácter tributario, que implicó la introducción de un modelo de
nuevo cuño en las ayudas a la producción cinematográfica, que han venido
siendo las más relevantes desde un punto de vista tanto cuantitativo como
cualitativo. Dichas modificaciones tienen como finalidad fundamental adaptar
las ayudas al Cine a los requerimientos del sector y a la nueva realidad
económica, a la vista de las ineficiencias y disfunciones que el anterior sistema
venía padeciendo. Para ello, y como principal novedad, se pasa de un sistema
de ayudas a la amortización de largometrajes, a un sistema de ayudas a priori
para la producción que, junto con otras modificaciones, configura un sistema
más coherente y en la línea de la tesis que pretendemos defender: la
necesidad de que las subvenciones al Cine promocionen su vertiente industrial,
para de ese modo evitar caer en el Arte subvencionado, que implica graves
peligros que en el trabajo se exponen.
5
Además de ofrecerse un juicio crítico sobre lo anteriormente descrito, la
presente tesis doctoral trata dos cuestiones más: un análisis del impacto
económico de las citadas ayudas en la industria cinematográfica y de medios
alternativos de fomento del Cine, en concreto la financiación anticipada y el
mecenazgo. Para terminar, se refiere a la regulación de las ayudas al Cine en
Derecho Comparado y se realizan propuestas concretas para mejorar el nuevo
modelo subvencional, así como las políticas públicas cinematográficas.
ABSTRACT
Cinema, as a cultural manifestation with an artistic and an industrial side, has
traditionally benefited from promotion measures by the State. Among those
measures, which have the greatest impact for legal, economic and social
purposes, are subsidies or aids to Cinema, regulated in Law 55/2007, of
December 28, of the Cinema.
The purpose of this thesis is, starting from a review of the normative evolution in
the specific field of subsidies to the cinematographic sector, and its
contextualization in the set of the administrative activities that the Law of
Cinema regulates in relation to the cinematographic industry, to carry out an in-
depth study of the regulation that this Law and its development regulations
establish regarding this phenomenon, focusing on its definition, types and
fundamental elements of the procedures for its concession.
In this study, special emphasis will be placed on the changes that have taken
place in this matter as a consequence of the approval of Royal Decree-Law
6/2015, of May 14, amending Law 55/2007, of December 28, of the Cinema,
and by which several extraordinary credits and credit supplements are granted
in the State budget and other tax measures are adopted, which implied the
introduction of a new model in the aid to the cinematographic production, which
have been the most relevant from both a quantitative and a qualitative point of
view. The main purpose of these modifications is to adapt the aid to the cinema
to the requirements of the sector and to the new economic reality, in view of the
inefficiencies and dysfunctions that the previous system was suffering. To this
end, and as a main novelty, the system of aid to amortization is transformed into
a system of previous aid for production which, together with other modifications,
6
forms a more coherent system and in line with the thesis that we intend to
defend: it is defended the need for the subsidies to the Cinema to promote its
industrial side, in order to avoid falling into the subsidized Art, which implies
serious dangers that in this work are exposed.
In addition to offering a critical assessment of what has been described above,
this doctoral thesis deals with two more issues: an analysis of the economic
impact of the aids in the film industry and of alternative means of promoting
Cinema, namely, advance funding and patronage. Finally, it refers to the
regulation of the aid to Cinema in Comparative Law, and concrete proposals are
made to improve the new grant model, as well as the public cinematographic
policies.
PALABRAS CLAVE: Cine, Cultura, Fomento, Ordenación, Derecho
Sancionador, Subvención, Incentivos Fiscales, Mecenazgo, Financiación
Anticipada, Creación, Producción, Distribución, Exhibición, Películas,
Largometrajes, Cortometrajes, Ayudas Objetivas, Ayudas Subjetivas, Ayudas
Generales, Ayudas Selectivas, Cuota de Pantalla, Recaudación, Arte.
KEY WORDS: Cinema, Culture, Promotion, Regulation, Sanctioning Law,
Subsidy, Tax Incentives, Patronage, Advance Funding, Creation, Production,
Distribution, Exhibition, Films, Feature Films, Short Films, Objective Aids,
Subjective Aids, General Aids, Selective Aids, Screen Quota , Box Office, Art.
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CONSIDERACIONES PRELIMINARES: POR QUÉ ES PERTINENTE UNA TESIS DOCTORAL SOBRE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN EL CINE
El objetivo fundamental de la realización de esta tesis es profundizar en los
estudios llevados a cabo en el trabajo de la investigación que sirvió para la
obtención del Diploma de Estudios Avanzados el mes de junio de 2011. Al
curso de las correspondientes asignaturas del Programa de Doctorado
“Problemas actuales del Derecho Administrativo” de la Universidad
Complutense de Madrid, siguió un trabajo titulado “La intervención
administrativa en el Cine y en el Teatro”, que fue dirigido por el Profesor
Santamaría Pastor y fue calificado con Sobresaliente por un Tribunal presidido
por el Profesor Sáinz Moreno.
En las lecturas realizadas para acometer dicho trabajo y tras valorar lo
contenido en el mismo, se llegó a la conclusión de que el asunto de mayor
interés en lo que se refiere a la intervención administrativa en el Cine es sin
duda la actividad subvencional relacionada con el mismo. La industria
cinematográfica española se beneficia de un importante montante de ayudas
públicas que sirven para la financiación de las películas de nacionalidad
española o comunitaria que cumplen con las características recogidas en la
Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, en adelante LC.
El tema es de una gran actualidad, ya que el modelo es constantemente
cuestionado por una parte de la opinión pública, mientras que todos los
representantes del sector (directores, productores, guionistas, actores,
distribuidores, exhibidores…) lo defienden de un modo acérrimo alegando que,
de eliminarse el modelo actual, podría devenir la desaparición del Cine
español.
Sin embargo, siendo éste un motivo que dota de interés al tema, no es el que
lleva a realizar esta tesis, sino que lo que justifica la realización de la misma es
su indudable interés científico, ya que, además de que la bibliografía que
estudia específicamente la regulación administrativa del Cine es escasa, la que
lo hace de manera específica sobre el modelo de ayudas y de los medios de
fomento al Cine, es casi inexistente.
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De ahí que el tema cumpla con los requisitos de interés científico y de ausencia
de un profundo estudio doctrinal, que son los requisitos indispensables que
deben justificar el interés en realizar una tesis doctoral sobre el asunto en
cuestión. Ello implicará, y lo que a va a señalar a continuación no es una
justificación, que el contenido de esta tesis esté muy centrado en el Derecho
positivo que regula esta materia que, como decimos, por su especificidad, no
ha sido objeto de reflexión profunda por los autores. Esta es la principal causa
de que la bibliografía consultada para elaborar la presente tesis sea más corta
que la que acompaña habitualmente a la mayoría de las tesis doctorales en el
ámbito jurídico.
A lo anterior hay que añadir dos circunstancias más que han animado al autor a
focalizar el núcleo de la presente tesis en la regulación legal y administrativa de
la materia: por un lado, el hecho de que ha habido modificaciones legislativas
muy recientes y de gran calado, que requieren de estudio y atención ya que,
como decimos, no existen obras doctrinales que estén centradas
exclusivamente en la actividad subvencional en el Cine; por otro, las
mencionadas modificaciones legislativas han recogido en parte las propuestas
que se realizaron tanto en el trabajo que sirvió para la obtención del DEA como
en el proyecto de tesis, en concreto, la adopción de medidas tendentes a la
creación de ayudas efectivas a la vertiente industrial de la actividad
cinematográfica que potencien el carácter estrictamente industrial de las
subvenciones al Cine, lo cual implicará tener en cuenta factores de carácter
fundamentalmente económico a la hora de otorgar las subvenciones
No se ha escondido durante todo el proceso de doctorado la intención de
proponer un modelo innovador, basado en premisas distintas de las que se
encontraban en el modelo anterior a las modificaciones legislativas que se
iniciaron en el año 2015; dicho modelo, de un modo bienintencionado, tenía
como objetivo fomentar la vertiente industrial del Cine pero invocando
inspiraciones y criterios artísticos o culturales, lo cual se situaba, en nuestra
opinión, en la base de las indudables disfunciones del sistema, que llevaron a
constantes críticas y a unos pobres resultados de la industria cinematográfica
española. Lo que está en el fondo de la cuestión, y adelantamos ya en esta
introducción cuál es nuestra tesis central en este ámbito, es el viejo debate
9
sobre si se debe subvencionar o no el Arte, aderezado con la vertiente
industrial del Cine, lo que viene a introducir nuevos elementos de valoración.
Las posturas extremas en este debate han estado siempre claras: quienes
opinan monolíticamente que la respuesta a esa pregunta es que sin ninguna
duda deben prestarse ayudas públicas al Arte en general, y al Cine en
particular, argumentan que si se actuase otro modo muchos artistas se verían
imposibilitados para crear y exhibir sus obras, lo cual llevaría a un gran
empobrecimiento cultural del país. Quienes opinan que subvencionar el Arte es
pervertirlo y, en última instancia, ideologizarlo, afirman que los ciudadanos no
están obligados a pagar con sus impuestos obras artísticas con las que no se
sienten ni mínimamente identificados, por no hablar de las comentadas
cuestiones ideológicas que pueden esconderse tras la realización de una
determinada política de subvenciones; por todo ello, concluyen quienes
defienden esta segunda postura, la promoción económica de la actividad
artística debe hacerse fuera de la supervisión estatal.
En este marco se hace difícil encontrar un término medio entre ambas
posturas, si bien en el modelo anterior, en lo que afecta al Cine, se impuso un
modelo más tendente a la primera de ellas. En el caso concreto del Cine, se
suma, como hemos comentado, la variable de que el séptimo Arte, además de
un Arte, es una industria, lo cual introduce ciertos elementos de complicación
en la ecuación. Este carácter industrial del Cine justificaría la posibilidad de que
éste sea fomentado, ya que, en un Estado Social, las industrias que
potencialmente pueden generar efectos positivos en la economía nacional son
siempre susceptibles de ser beneficiarias de ayudas estatales. Esta afirmación
puede ser, ciertamente, difícil de rebatir. Sin embargo, lo que sí es susceptible
de discusión es la propia configuración de esas ayudas. En el sistema español
se apreciaba, a la hora de estudiar la configuración y los requisitos de
concesión de las subvenciones al Cine, una cierta confusión entre el
componente industrial y el componente artístico, ya que la motivación artística
sustentaba la decisión política de subvencionar, teóricamente, la vertiente
industrial del Cine. Por ello, era aquí donde existían importantes posibilidades
de mejora, ya que, al estar así configurado el sistema, los límites entre el
fomento del Arte y el fomento de la industria estaban altamente difuminados; y
10
es que si se utilizan criterios puramente artísticos y, en consecuencia,
enormemente subjetivos para, pretendidamente, fomentar la industria del Cine
(que, si bien, como cualquier manifestación de la Cultura, no tiene por qué
reportar beneficios sociales puramente económicos, sí que debe reportar, en
coherencia con su vertiente industrial, unos resultados económicos que
justifiquen la existencia de las ayudas) se puede estar cayendo en una especie
de perversión de los principios del sistema. Es en este punto donde se
apreciaba, en conclusión, cierta incoherencia y donde, por tanto, el estudio
jurídico y el de la ejecución de políticas públicas es de interés. Adelantamos ya
que, a nuestro juicio, la actual redacción de la LC y de su Reglamento de
desarrollo ha venido a solventar muchas de las críticas que se le podían dirigir
a las subvenciones al Cine español y consideramos que si el actual modelo
tiene una correcta ejecución, beneficiará en gran medida al tejido industrial de
las empresas cinematográficas españolas.
En definitiva, el tema ofrece la oportunidad de hacer un estudio riguroso y
profundo sobre una cuestión jurídico-política de actualidad, que no ha sido
estudiada con profusión y que además permite realizar innovaciones al acervo
doctrinal del Derecho Administrativo español y a las futuras políticas públicas
de fomento de la Cultura.
Por otro lado, debemos hacer una precisión previa de carácter terminológico
que tiene que ver con el título de la presente tesis. La doctrina ha aportado
diversas definiciones del concepto de ayuda pública; ALCANTARILLA1, autor
quizá de la obra más relevante sobre el régimen jurídico de la cinematografía
en nuestro país, junto a la que posteriormente se citará de DE LA SIERRA,
destaca entre todas la de MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, que define las ayudas
públicas como el otorgamiento directo o indirecto de un bien o derecho público
a un beneficiario, con carácter no devolutivo, al efecto de que lo destine a una
determinada actividad propia, a cuya financiación y realización, al margen del
mercado, públicamente se contribuye. Todas las definiciones que defienden los
distintos autores coinciden en reseñar el carácter finalista de estas ayudas, que
implica que deben destinarse a una determinada actividad del beneficiario, y su
1 ALCANTARILLA HIDALGO, FERNANDO JOSÉ. Régimen jurídico de la cinematografía. Editorial Comares, Granada, 2001. Páginas 143 y siguientes.
11
finalidad de cooperación, auxilio y complemento con la actividad del sujeto
particular; en definitiva, una finalidad de fomento.
En este sentido, debe señalarse que es pacífico entender que el concepto de
ayuda pública es más extenso que el de subvención2, lo que implicaría que en
el ámbito de la cinematografía, habría que entender que se incluyen dentro del
concepto de ayudas las subvenciones, el crédito cinematográfico, la hipoteca
de películas, los premios con contenido económico y las medidas de apoyo
fiscal y arancelario. En este sentido, nosotros en este trabajo nos vamos a
centrar, salvo remisiones concretas a incentivos fiscales y a otros tipos de
ayudas, en las figuras netamente subvencionales, que son las que con un
carácter hegemónico se utilizan en nuestro país para promocionar la actividad
cinematográfica, en especial la producción.
En este punto es donde tenemos que hacer la precisión terminológica a la que
nos referíamos, ya que el concepto de subvención tampoco es precisamente
unívoco en la doctrina. No vamos a entrar aquí en una reflexión profunda sobre
el concepto de subvención (lo cual sería tentador, no sólo por su interés, sino
porque sería una oportunidad de avanzar páginas en este trabajo) porque
consideramos que no es nuestro objeto y no aporta valor añadido a la tesis que
pretendemos defender. Por eso preferimos quedarnos con el concepto de
subvención que se recoge en la propia Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones, que se identificaría sin dificultad con lo que la
doctrina ha venido denominando el concepto amplio de subvención,3 ya que
permite que las “ayudas al Cine”, en los términos que precisamente utiliza la
propia LC, puedan considerarse como subvenciones. Así, el artículo 2 de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece que se
entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por cualesquiera
2 Así, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que en el concepto de ayuda se incluyen, además de las subvenciones, otros tipos de medidas de impulso económico directo o indirecto, en especie o en metálico, que contribuyan al desenvolvimiento de la actividad en cuestión (STJCE Denkavit Italiana). 3 Defendido, entre otros, por DÍAZ LEMA. Otros autores como FERNÁNDEZ FARRERES prefieren definiciones más estrictas; igualmente, el propio ALCANTARILLA, que al caracterizar la subvención cinematográfica la considera como un acto de concesión gratuita, a fondo perdido, por lo que no tiene carácter reintegrable o devolutivo, lo cual, como veremos, de acuerdo con el régimen actual impediría que las ayudas al Cine pudieran considerarse, según este concepto estricto, como tales subvenciones.
12
de los sujetos contemplados en el artículo 3 de la citada ley (que son las
Administraciones Públicas españolas), a favor de personas públicas o privadas,
y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la
ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un
comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de
una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y
formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto
el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción
de una finalidad pública.
Como veremos a lo largo del presente trabajo, de acuerdo con este concepto
amplio de subvención, las ayudas al Cine pueden considerarse como tales
subvenciones, de ahí que consideremos que el título de nuestro trabajo es
válido, y que a lo largo del mismo utilicemos, de acuerdo con la propia
terminología de la LC, los términos “ayudas” y “subvenciones” al Cine como
sinónimos.
Por último, explicaremos brevemente cuál va a ser el desarrollo de la presente
tesis doctoral, que intentará ser sintética y no profundizar en conceptos y
materias que, si bien son relevantes y están relacionados con su contenido,
exceden de lo central de su objetivo4: tras una introducción somera sobre el
fomento de la Cultura por parte del Estado español y de situar las razones por
las que el Derecho y el Cine entran en relación desde el mismo surgimiento de
4 En esta tesis pretendemos centrarnos en un estudio profundo de lo que su título sugiere, por lo que prescindiremos de dedicar capítulos al fomento de la Cultura con carácter general, al concepto, regulación y desenvolvimiento de la actividad subvencional en un plano teórico y en otros planos de la acción administrativa del Estado español, al estudio de la actividad subvencional en sectores concomitantes al Cine, como otras obras de carácter audiovisual, los videojuegos y el Teatro, o a la incidencia de otras ramas del Derecho en el Cine, siendo conscientes de que algunas de ellas plantean cuestiones y retos de grandísima relevancia y actualidad, en especial en materia de propiedad intelectual y nuevas tecnologías. El objetivo es conocer en exclusiva la relación entre la actividad subvencional y el Cine, para lo que sí será necesario estudiar determinados aspectos de la actividad de ordenación en el sector cinematográfico, por tener una importante implicación en el régimen de las ayudas al Cine.
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éste, dedicaremos un capítulo al estudio de la incidencia de las vertientes de la
actividad administrativa en el Cine distintas de la actividad de fomento, es decir,
las actividades de ordenación de la cinematografía y sancionatoria en dicho
ámbito, haciendo especial hincapié en aquellas cuestiones tangentes con el
régimen subvencional; a continuación, seguirá un capítulo en el que
entraremos de lleno en la actividad subvencional, y en el que estudiaremos
tanto la regulación anterior a las últimas modificaciones legislativas, como las
principales novedades que éstas han traído; además, haremos una breve
referencia a cuestiones de carácter económico, que servirán para preparar las
conclusiones. Precisamente antes del capítulo final de conclusiones y
propuestas, dedicaremos un capítulo específico a estudiar las subvenciones al
Cine en Derecho Comparado, con una especial atención a cuatro países de
nuestro entorno con experiencias de éxito en la materia: Reino Unido, Francia,
Alemania y Austria.
Situado ya el objeto y marco de la presente tesis, pasamos ya al primer
capítulo de la misma.
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I. CAPÍTULO PRIMERO. EL FOMENTO DE LA CULTURA Y LA RELACIÓN ENTRE EL CINE Y EL DERECHO
1. Introducción
Ya en el Preámbulo de la Constitución, la Nación española manifiesta su
voluntad de proteger las culturas y las tradiciones de los ciudadanos españoles
y de sus pueblos. En el articulado, y dentro de los Principios rectores de la
política social y económica, el artículo 44.1 establece que los poderes públicos
promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho5.
Además, el artículo 9.2 obliga a los poderes públicos a fomentar la participación
de los ciudadanos en la vida cultural y el artículo 46 se centra en la protección
del patrimonio histórico, cultural y artístico de España.
Desde un punto de vista competencial, el artículo 148.1.17ª de la Constitución
permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias en el ámbito del
fomento de la Cultura, previsión que se complementa con la establecida en el
artículo 149.2, según el cual, sin perjuicio de las competencias que podrán
asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la
Cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural
entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas. En definitiva, y
aunque no podemos entrar con profundidad en esta cuestión, sí podemos
afirmar que no hay un título competencial específico referido a la Cultura en la
Constitución. Muy resumidamente, a la vista de los Estatutos de Autonomía, la
distribución competencial en materia de Cultura es la siguiente:
- Las Comunidades Autónomas han asumido competencias exclusivas
sobre los Museos, Bibliotecas y Conservatorios de Música de cada
Comunidad, y sobre el patrimonio monumental de interés propio.
- El Estado ha asumido la regulación de los espectáculos taurinos (salvo
en Cataluña, tras la reforma de su Estatuto de Autonomía), la defensa
del patrimonio cultural frente a la expoliación y los Museos, Archivos y
Bibliotecas de titularidad estatal.
5 Este precepto está inspirado en el artículo 9 de la Constitución italiana de 1947 y encuentra su precedente en la Constitución de 1931.
15
- Existe una competencia concurrente en materia de fomento de la
cultura.
A partir de aquí, el Tribunal Constitucional ha señalado que el reparto de
competencias es vertical, por lo que hay que entender que en materia cultural
nos encontramos ante una concurrencia de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, y ha insistido en que además desde ambos niveles
territoriales se deberá facilitar la comunicación cultural. En definitiva, en materia
cultural y, por tanto, en el Cine, desplegarán sus funciones tanto el Estado
como las Comunidades Autónomas, aunque en diverso grado. Así se expresa,
entre otras, la STC 153/1989, de 5 de octubre de 19896 (F.J.4), que valoró la
cinematografía como una materia en la que concurre legítimamente la acción
normativa de distintos poderes públicos:
“Constituye la cinematografía, en efecto, una actividad que puede subsumirse
en diversas reglas competenciales, constitucionales y estatutarias, lo que no es
sino consecuencia de su complejo carácter como fenómeno cultural, social,
económico e industrial, pues de todos estos matices o aspectos participa. Será
después el sentido y finalidad de las diversas normas objeto de conflicto lo que
marque el aspecto predominante, según incidan más o menos en el factor
artístico o creador, en el internacional, en el comercial o en el industrial, cuando
no en el mero o simple entretenimiento, desembocando con el reconocimiento
del predominio de uno u otro aspecto en el del título competencial de aplicación
preferente.
Prueba de ello son las distintas resoluciones recaídas en materias
cinematográficas sometidas a este Tribunal, determinando en cada una de
ellas el título competencial preferente. Se ha tenido en cuenta, por ejemplo, la
aplicación de medidas de carácter fiscal (SSTC 49/1984 y 87/1987), o las
restrictivas que implican limitaciones de derechos reconocidos en el art. 20 C.E.
(SSTC 49/1984 y 153/1985), o bien la actividad registral dirigida al control del
ejercicio de las competencias estatales, para atribuir en unos casos la
competencia al Estado (STC 157/1985). En otros se ha considerado la
6 La citada Sentencia puede consultarse en este enlace: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-T-1989-26185
16
«Cultura» como la regla más fuerte para atribuir la competencia al Estado,
como medida de fomento, en los supuestos de Cine de arte y ensayo, como
actividad de estímulo de bienes culturales (STC 49/1984), o bien estableciendo
que la «Cultura» es competencia compartida, para declarar la de la Comunidad
catalana en cuanto a las películas de especial interés o más adecuadas para la
infancia que se exhiban en su territorio, y competencia exclusiva de esa
Comunidad para la concesión de licencias de doblaje a las Empresas
distribuidoras domiciliadas en Cataluña (STC 106/1987).”
Sobre la base de estas previsiones constitucionales, y al ser el Cine una de las
manifestaciones culturales más importantes en nuestros días, no es de
extrañar que las Administraciones Públicas desplieguen algunas de sus
potestades en aras a alcanzar los fines señalados en el texto constitucional. En
el ámbito cinematográfico, a nivel de la opinión pública, se conocen
fundamentalmente dos vertientes: la actividad de ordenación o de intervención,
relacionada sobre todo con la llamada cuota de pantalla, y la actividad de
fomento, con las conocidas ayudas al Cine. Sin embargo, como veremos a lo
largo de este trabajo, otras potestades de la Administración Pública operan o
influyen de manera más o menos decisiva en la configuración de nuestro Cine.
Cabe recordar que el Cine se ha visto durante décadas sometido a la más
rígida y opresiva de las intervenciones administrativas, la censura, institución
que por ser hoy felizmente inexistente, ni siquiera entraremos a estudiar.
La actividad cinematográfica es, como señala GUTIÉRREZ ESPADA7 una
actividad industrial e intelectual de linaje artístico. Vamos a seguir a este autor
para realizar una exposición inicial y también para estudiar los antecedentes de
la legislación actual en materia cinematográfica. En tal sentido, señala
GUTIÉRREZ ESPADA que la complejidad de la actividad cinematográfica se
refleja en la complejidad de las normas que la regulan. La realidad es que este
autor hacía estas afirmaciones en un momento en que esta circunstancia era
real ya que, a diferencia de lo que sucede actualmente, cuando tenemos una
Ley que regula monográficamente la actividad cinematográfica, hasta no hace
demasiado tiempo la regulación estaba dispersa. La prueba de ello es que
7 GUTIÉRREZ ESPADA, LUIS. Introducción al Derecho cinematográfico. Editorial Tecnos, Madrid, 1976. Páginas 15 y siguientes.
17
cuando este autor escribía su obra, en el año 1976, ya decía que “Una Ley del
Cine –del Cine en general– se viene reclamando como necesaria en España
desde hace tiempo”. Y a pesar de peticiones de este tipo, la primera Ley que
reguló de manera integral la realidad cinematográfica tardó aún bastantes años
en llegar.
Lo que sí que es cierto es que la película es una creación artística e industrial y
que, por tanto, sobre ella gravitan dos tipos de legislaciones: la civil, que
disciplina los derechos de autor, director e intérprete, y la industrial y
administrativa, que se ocupa de las licencias y permisos de rodaje, medidas de
fomento, distribución, exhibición, etc. Esto, unido a la creciente importancia
cultural del Cine, ha venido motivando desde hace décadas un creciente
intervencionismo estatal en la materia.
Todo esto hace que las facetas de juridicidad que la actividad cinematográfica
presenta sean muy numerosas y cada una de ellas puede conducirnos al
espejismo de que el Cine es contenido exclusivo de un sector concreto de
normas, cuando la realidad es que la cinematografía es un ámbito industrial y
comercial en el que se aplican las normas más heterogéneas. Así, en este
cuerpo normativo se incluirían normas referidas a la organización e
intervención administrativa, al derecho de propiedad intelectual, a la regulación
mercantil de los contratos cinematográficos que abarcan las operaciones de
producción, distribución y exhibición, así como la normativa común aplicable a
todos los espectáculos públicos. Ya en pleno siglo XXI suena tremendamente
anticuado, pero no hay que olvidar que durante mucho tiempo el Cine estuvo
sometido, como hemos señalado anteriormente, a la censura. Podemos
recordar, entre otras, la Orden de 21 de septiembre de 1962, que regula el
Servicio de Inspección de Espectáculos Públicos, o la Orden de 31 de octubre
de 1970, sobre posesión obligatoria del “libreo de inspección”.
Teniendo todo lo anterior en cuenta, podemos identificar con ALCANTARILLA8
los intereses generales que, en todo caso, deben justificar la actividad
administrativa en materia de cinematografía:
8 Op. cit., página 9.
18
“a) El fomento de la cultura española, de las Comunidades Autónomas y
de la Europa comunitaria (Preámbulo y artículos 20.1, b), 44.1, 46 y 48 de la
Constitución, y preámbulo del Real Decreto 1039/1997, de 27 de junio, por el
que se refunde y armoniza la normativa de promoción y estímulos a la
cinematografía).
b) La consecución y preservación de la opinión pública libre (artículo
20.1, apartados a) y d) de la Constitución).
e) La obtención y mantenimiento de un nivel adecuado de prosperidad
material para los profesionales del sector, en el respeto de la libertad de
empresa (artículos 38; 40.1 de la Constitución y preámbulos de la Ley 17/1994,
de 8 de junio, de Protección y Fomento de la Cinematografía, y del Real
Decreto 81/1997, de 24 de enero, de desarrollo de la anterior).
d) La adecuada utilización del ocio (artículo 43.3 de la Constitución).
e) La defensa y protección de los consumidores y usuarios de los
espectáculos cinematográficos (artículo 51 de la Constitución) y, dentro de ello,
el orden público referido a la policía de espectáculos”.
En definitiva, como señala CUENCA9, el Derecho ha mantenido con el Cine
una relación intensa, a veces cordial y en otras ocasiones de estrecha
vigilancia, que se ha caracterizado por la retroalimentación entre ambos. Por un
lado, el Derecho, como parte esencial del orden social, ha nutrido al séptimo
Arte de contenidos. Por otro lado, el Derecho ha encontrado en el universo
cinematográfico un nuevo campo de batalla en su lucha por la justicia y el
orden social, confeccionando un entramado de normas que han regulado la
actividad cinematográfica. Y el Estado ha intervenido para defender al Cine y
garantizar su continuidad. Por eso, VOOGD10 recuerda que la actividad
cinematográfica, si bien no puede estar sometida simplemente a los intereses
del mercado, tampoco debe ver restringida su creatividad a través de ningún
9 CUENCA, JOSÉ IGNACIO. El Cine y el Derecho, en Derecho de la Información. VV.AA: dirigido por BEL, IGNACIO y CORREIDORA, LORETO. Editorial Ariel, Barcelona, 2003. 10 VOOGD, JOOP. El Cine y el Estado. Editado por el Ministerio de Cultura, Madrid, 1979. Página 43.
19
tipo de censura, lo cual eliminaría la libertad de expresión y la libertad de
información, que son connaturales a la actividad cinematográfica.
En este capítulo vamos a intentar repasar, entre todas las disciplinas jurídicas
que afectan a la actividad cinematográfica, el régimen normativo por el que la
Administración Pública interviene de algún modo en la actividad
cinematográfica. Para ello, haremos en primer lugar un breve repaso a las
distintas normas que, históricamente, han regulado esta materia, para después
centrarnos en el estudio profundo de la LC, que es la que actualmente regula,
de manera monográfica, la participación de los poderes públicos en la actividad
cinematográfica, actividad que será objeto del ejercicio de las potestades de
ordenación o policía, de fomento, sancionatoria y de defensa de la
competencia, fundamentalmente.
2. Evolución normativa hasta la actual Ley del Cine
Una Real Orden de 15 de febrero de 1908, que dicta normas para evitar
incendios en los pabellones y en los edificios destinados a exhibiciones
cinematográficas, inicia en España la legislación relacionada con la
cinematografía. A partir de aquí, las distintas normas con o sin rango de ley que
contemplan la cinematografía lo hacen no de manera independiente, sino
dentro de capítulos más amplios siempre incidiendo en la actividad de policía y
en otros aspectos como la propiedad, el trabajo, los espectáculos públicos o la
censura. En este sentido, destaca el Reglamento de Policía de Espectáculos
Públicos, aprobado por Orden de 3 de Mayo de 1935 y que dedicaba a la
cinematografía los artículos 35 a 48 de su texto. Este Reglamento era
extremadamente intervencionista y concedía a los poderes públicos amplísimas
facultades de censura y de control de exhibición y proyección de cintas
cinematográficas.
Sin embargo, los primeros intentos hacia una intervención del Estado en la
cinematografía, motivados, sin duda, por la creciente importancia de la misma,
son algo anteriores en el tiempo al Reglamento anteriormente citado. Fue en
1928 cuando se solicitó del Consejo de Ministros la creación de un Patronato
de la Cinematografía española.
20
Después de la Guerra Civil, el año 1941 muestra el comienzo de una intensa
actividad legislativa en torno al Cine, la cual se caracterizará sin duda por su
sesgo netamente proteccionista. A partir de la Orden de 18 de mayo de 1943
se implantó un sistema de protección mediante la concesión de licencias a los
productores nacionales para importar películas extranjeras, aunque sin duda la
norma más importante de esta época, que además constituye quizá el
antecedente más claro de la actual configuración de la actividad administrativa
relacionada con el Cine, es la Orden de 11 de noviembre de 1941, del
Ministerio de Industria y Comercio, que crea el crédito sindical cinematográfico,
el cual podía cubrir hasta el 40 por ciento del presupuesto de la película, libre
de interés y con devolución condicionada a la explotación comercial del film.
Este mecanismo no funcionó correctamente, por lo que se modificó mediante la
Ley de 17 de julio de 1958, a través de la creación de un nuevo sistema de
crédito oficial cinematográfico, que definía y administraba el Banco de Crédito
Industrial, informado y asistido por el Instituto Nacional de la Cinematografía.
La propia Orden de 11 de noviembre de 1941 también estableció un estímulo a
la calidad y un sistema de ayuda selectiva, consistente en la concesión de
premios económicos a las mejores películas.
En 1952 se crea la Dirección General de Cinematografía y Teatro insertada en
la estructura orgánica del Ministerio de Información y Turismo, que a partir de
1958 pasará a ostentar las competencias en relación con la ordenación,
regulación y protección de las actividades cinematográficas. Con el paso del
tiempo, y tras diversas reorganizaciones, el Decreto de 11 de enero de 1974
crea la Dirección General de Cinematografía.
Entrando ya en el período democrático, y en lo que se refiere a normas con
rango de Ley, las que han existido antes de la Ley de 2001 regulaban
únicamente aspectos parciales de la actividad cinematográfica. Así, cabe
destacar las siguientes:
- Ley 3/1980, de 10 de enero, de regulación de cuotas de pantalla y
distribución cinematográfica. A través de esta Ley, se reconocía que la
Cinematografía Española atravesaba una situación crítica y que, por
tanto, necesitaba de medidas de protección y de fomento para así
21
afianzar la industria del Cine y hacer propicias las circunstancias para la
producción de películas de calidad. Con este fin, esta Ley establecía las
cuotas de pantalla y de distribución cinematográfica, tanto por lo que se
refiere a largometrajes como a cortometrajes, de manera que quedase
asegurada la normal exhibición de películas españolas en una
proporción razonable, lo que vendría a estimular un importante
incremento de las producciones en número y en calidad. Se delimitaba
el alcance de las cuotas de exhibición y de distribución y se establecía
un sistema claro de sanciones para el caso de infracción.
- Ley 1/1982, de 24 de febrero, por la que se regulan las salas especiales
de exhibición cinematográfica, la Filmoteca Española y las tarifas de las
tasas por licencia de doblaje. En esta Ley se regulaban los requisitos
para la apertura y explotación de Salas X. Además, se creó la Filmoteca
Española con carácter de Organismo Autónomo.
- Real Decreto-Ley 19/1993, de 10 de diciembre, de medidas urgentes
para la cinematografía. A través de esta norma se siguió la línea
iniciada en 1980, ya que adoptó medidas urgentes dirigidas, por una
parte, a la recuperación de la cinematografía española, y por otra, a
establecer una vigencia limitada en el tiempo para algunas medidas
interventoras que si bien fueron necesarias para la protección de la
cinematografía española, no estarían justificadas en el nuevo horizonte
audiovisual europeo. Así, se pretendía equiparar la obra
cinematográfica de los países miembros de la Unión Europea a la obra
cinematográfica española, flexibilizando el cumplimiento por los
exhibidores de la cuota de pantalla y adaptando la cuota de distribución
a las exigencias del mercado, estableciendo para esta medida una
vigencia máxima de cinco años, a partir de la promulgación del Real
Decreto-Ley, de modo que al final de este período se liberalizase
plenamente el doblaje de películas de terceros países a las lenguas
oficiales españolas. Las anteriores previsiones exigían reconocer y
prever nuevas medidas de fomento, capaces de ayudar a la plena
superación de la crisis del sector audiovisual, entre las que cabía
destacar la coproducción de obras cinematográficas entre productores
22
independientes y las televisiones públicas y privadas. Por último, se
puso al día la tipificación de las infracciones de las normas legales que
regulaban esta materia y se actualizaron y reforzaron las sanciones que
podían imponerse en la vía administrativa.
- La Ley 17/1994, de 8 de junio, de protección y fomento de la
cinematografía, tenía los concretos objetivos de equiparar la obra
cinematográfica de los países miembros de la Unión Europea a la obra
cinematográfica española y adaptar la cuota de distribución a las
exigencias del mercado, aunque adolecía de regulación sobre ayudas,
así como sobre protección del patrimonio, control de rendimientos de
las obras cinematográficas, y calificación y registro de empresas
cinematográficas y audiovisuales, que constituían obligaciones que
estaban reguladas desde antiguo sin el adecuado rango. La citada Ley
tipificaba las infracciones leves por remisión a normas reglamentarias,
que por otra parte han sido sustituidas, lo que no daba cumplimiento a
los principios de legalidad y tipicidad.
Sobre la base de esta amplia normativa, se elaboró la Ley 15/2001, de 9 de
julio, de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual (en
adelante, Ley 15/2001). El objetivo de esta Ley era configurar una normativa
integral, en sus aspectos de fomento y promoción, a la cinematografía y al
sector audiovisual, regulando con el adecuado rango tanto las medidas
administrativas como las obligaciones de los sujetos que operan en dichos
sectores, todo ello sin perjuicio de las competencias de las Comunidades
Autónomas en materia de Cultura y las que, en su caso, les corresponden en
orden a la industria y comercio interior. Además, se tenía en cuenta la
importancia de las nuevas tecnologías, que ofrecen nuevas oportunidades a la
cinematografía y a las demás obras audiovisuales. El desarrollo de las nuevas
tecnologías y la revolución digital dan un sentido más amplio a la
cinematografía, a la vez que transforman el ciclo de la creación, producción,
distribución y exhibición, así como las industrias técnicas.
23
3. La Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine
El hito fundamental en nuestro país en la regulación del fenómeno
cinematográfico es la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine. Esta Ley, que
desde sus primeras líneas otorga al Cine ese carácter bifronte, entre el Arte y la
Industria, al referirse a la actividad cinematográfica como “un sector estratégico
de nuestra cultura y de nuestra economía”, se sustenta sobre cuatro principios:
- la definición y el apoyo a los sectores independientes que existen en nuestra
cinematografía, tanto en el ámbito de la producción como en los de distribución
y exhibición.
- la creación de mecanismos que eviten los desequilibrios que existían en el
mercado audiovisual en el momento de su entrada en vigor.
- la adaptación de las nuevas tecnologías y formatos que se han ido
introduciendo en este campo, con especial atención a cuanto suponen los
procesos de digitalización.
- el respaldo a la creación y a los autores como fuente de origen de la relación
que las obras tienen que mantener con sus destinatarios naturales, los
ciudadanos.
El Preámbulo de la LC incide en el ya comentado carácter industrial de la
actividad cinematográfica y audiovisual y del conjunto de la acción de sus
agentes de producción, distribución y exhibición, lo que justifica que la política
de protección y fomento pueda ser considerada dentro del marco jurídico y de
los mecanismos y herramientas que posibilitan la mejora de competitividad de
nuestras empresas, incluidas las ayudas e incentivos fiscales o la inserción en
las políticas específicas de investigación y desarrollo. Por lo tanto, con el
objetivo de mejorar el tejido industrial de las empresas que operan en el sector,
posibilitando su fortalecimiento y facilitando el desarrollo de su actividad en un
mercado abierto y competitivo, se establecen nuevas medidas de fomento y de
protección y se refuerzan las existentes. Dichas medidas tienen como finalidad
la consolidación y robustecimiento de la estructura empresarial, la financiación
y amortización de los costes de las inversiones necesarias para el
afianzamiento de un nivel continuado de producción de obras de contenidos
24
diversos y con una calidad suficiente para garantizar su rentabilidad y sus
posibilidades de acceso al público.
Igualmente es objetivo de la LC articular la relación entre los diferentes sujetos
que operan en el sector, desde los creadores, productores, personal técnico y
artístico e industrias técnicas, hasta los distribuidores, exhibidores y empresas
videográficas. Con el fin de lograr tal objetivo, se revela esencial el papel de los
poderes públicos para promover una gestión adecuada a las nuevas
necesidades que la sociedad, en general, y el sector audiovisual, en particular,
van demandando. Para ello, y sin perjuicio del papel que desempeñen las
Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales, la
Administración General del Estado asume este objetivo, lo que se materializa
en el proceso de transformación del Instituto de la Cinematografía y de las
Artes Audiovisuales (en adelante, ICAA) en Agencia Estatal para lograr una
mayor eficacia y agilidad en la gestión (previsión que, como veremos más
adelante, en marzo del año 2017 no se ha cumplido, lo que era de esperar
habida cuenta del triste destino que han tenido las Agencias en nuestro país), y
en la estabilización del Fondo de Protección a la Cinematografía y al
Audiovisual para que ofrezca seguridad financiera a los profesionales, con
especial atención hacia los sectores independientes. Observamos aquí un
primer aspecto de intervención de la Administración pública en el Cine, a través
de determinadas potestades típicas de la llamada por SANTAMARÍA PASTOR
actividad de ordenación.
Otro de los objetivos de la LC es el refuerzo de la tutela para el mantenimiento
de la libre competencia en las relaciones empresariales ante conductas
susceptibles de restringir la competencia, incluyendo entre éstas, en el ámbito
de las prácticas comerciales entre distribución y exhibición, la exigencia de
contratación de películas por lotes, de manera que para lograr la exhibición de
una de ellas tenga que aceptarse la contratación de otras películas. Asimismo,
y con el fin de afianzar este acceso a la diversidad de la producción cultural, se
regula también la cuota de pantalla del Cine comunitario para asegurar su
presencia en las salas de exhibición. Quizá la regulación de la cuota de
pantalla fue una de las cuestiones más polémicas de la LC y la que generó más
protestas en el sector. Analizaremos esta cuestión más adelante. En cualquier
25
caso, estaríamos ante otra vertiente de la intervención administrativa en el
Cine, dirigida a la defensa de la competencia. Esta vertiente es incluida en la
LC dentro de la actividad de ordenación.
En tercer lugar, con la LC, y esto es lo que más interesa a nuestro trabajo, se
intentó establecer un sistema definitivo (con éxito desigual) de ayudas acordes
con las necesidades reales de las empresas, a la vez que se definieron los
requisitos que debe cumplir una obra cinematográfica o audiovisual para
obtener la nacionalidad española y, por tanto, tener posibilidad de acceso a las
ayudas públicas. Las medidas de fomento recogidas en la LC se desarrollan
con adecuación a los objetivos y principios rectores de la Convención sobre la
protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales,
adoptada en la Conferencia General de la UNESCO celebrada en París el 20
de octubre de 2005, ratificada por España, así como con pleno respeto a otros
acuerdos de carácter internacional en la materia, como la Declaración
Universal de Derechos Lingüísticos.
Y por último, la tercera vertiente de intervención de los poderes públicos en el
sector cinematográfico se manifiesta través de la actividad sancionadora de la
Administración. La decidida intervención contra las conductas y actividades
vulneradoras de los derechos de propiedad intelectual se contempla también
en la LC, por cuanto que la reproducción, representación o difusión de películas
cinematográficas y otras obras audiovisuales no autorizadas por sus titulares,
constituyen una violación flagrante de sus derechos, así como un grave
perjuicio para todos los sectores implicados. Además, actualmente estas
conductas se han visto enormemente facilitadas a través de la utilización de
nuevas tecnologías.
La tramitación parlamentaria de la LC en el Congreso de los Diputados terminó
el día 22 de noviembre de 2007, siguiéndose después su tramitación en el
Senado para, finalmente, volver al Congreso de los Diputados, donde, en su
sesión de 19 de diciembre de 2007 se incorporaron cinco de las seis
enmiendas aprobadas en el Senado y se rechazó la más polémica, relativa a la
nacionalidad del director y de las películas de suerte que, según la Ley
aprobada, que complugo a buena parte de los artistas, presentes en dicha
26
sesión entre el público, y para disgusto de televisiones privadas y exhibidores,
se considera que una película no es española, a pesar de que el capital, los
técnicos y los actores sean españoles, si el director no es de un país
comunitario.
Las enmiendas incluidas en el trámite parlamentario permitieron, entre otras
cosas, la creación de un nuevo fondo para el cine en lenguas cooficiales, un
programa de ayudas para el sector de la animación y otro para que los
exhibidores afrontasen la reforma tecnológica de las salas, así como medidas
destinadas a facilitar el acceso de los discapacitados a las salas de cine y la
promoción de salas municipales que proyecten películas de calidad.
Por último, antes de pasar al estudio más pormenorizado de la LC, debemos
recordar que ésta se dicta, de acuerdo con su disposición final tercera, al
amparo de lo establecido en el artículo 149.2 de la Constitución, que dispone,
como antes hemos referido, que, sin perjuicio de las competencias que podrán
asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la
cultura como deber y atribución esencial11.
El desarrollo reglamentario de la LC se llevó a cabo a través del Real Decreto
2062/2008, de 12 de diciembre (en adelante, anterior RLC), el cual a su vez fue
también objeto de desarrollo ulterior mediante la Orden del Ministerio de
11 Con las siguientes excepciones establecidas en la misma disposición final: 1. Los artículos 8 y 9 se dictan al amparo del artículo 149.1.1 de la Constitución, que
reserva al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Los artículos 7; 10 a 18; 22 y 23; 24 a 27; 28; 31, 32, 33, 34 y 38 a 40, así como la disposición adicional undécima se dictan al amparo del artículo 149.1.13 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
3. El artículo 35 se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.15 relativo al fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
4. La disposición adicional séptima se dicta al amparo del artículo 149.1.30 de la Constitución relativo a las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la misma.
5. Las disposiciones adicionales octava y novena se dictan al amparo del artículo 149.1.7 de la Constitución, que reserva al Estado la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
6. La disposición final primera se dicta al amparo del artículo 149.1.6 de la Constitución, que reserva al Estado la legislación mercantil.
7. El artículo 21 y las disposiciones adicional cuarta y final segunda se dictan al amparo del artículo 149.1.14 que reserva al Estado la competencia sobre la Hacienda General y Deuda del Estado.
27
Cultura 2834/2009, de 19 de octubre, referida al reconocimiento del coste de
una película e inversión del productor, al establecimiento de las bases
reguladoras de las ayudas estatales y a la estructura del Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales (en adelante,
OCUL2009).
4. Las recientes modificaciones de la Ley del Cine: de la Comunicación de la Comisión al Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley del Cine
Como hemos hecho referencia en las consideraciones preliminares, durante los
años 2014 y 2015 se produjeron una serie de modificaciones legislativas que
tuvieron un impacto decisivo en el articulado de la LC, y que tuvieron como
última consecuencia la necesidad de derogar el anterior RLC, que la
desarrollaba, para aprobar un Reglamento de nuevo cuño, que es el que
actualmente desarrolla la LC: el Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre (en
adelante, RLC).
Las razones que provocaron la necesidad de aprobar un nuevo Reglamento
son dos: la Comunicación de la Comisión 2013/C 332/01, sobre la ayuda
estatal a las obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual
(en adelante, COM), y la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado (en adelante, LOGUM).
De esta última Ley derivó la necesidad de aprobar el Real Decreto-Ley, de 4 de
julio, que se tramitó como proyecto de ley para la aprobación posterior de la
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el
crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, Ley 8/2014), que
tiene como finalidad aligerar las cargas administrativas a las que tienen que
enfrentarse los distintos actores de la industria cinematográfica, para lo que,
resumidamente, se simplifica la regulación del Registro Administrativo de
Empresas Cinematográficas y Audiovisuales del ICAA.
Por otro lado, la COM a la que nos hemos referido tiene más relevancia en el
tema que nos ocupa, ya que su aprobación fue uno de los factores que obligó a
la aprobación del Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo, por el que se
28
modifica la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, se conceden varios
créditos extraordinarios y suplementos de créditos en el presupuesto del
Estado y se adoptan otras medidas de carácter tributario (en adelante, RDL
6/2015), que, como puede deducirse de su título, tuvo un gran impacto en el
sistemas de ayudas al Cine en nuestro país y fue la norma que en gran medida
determinó la necesidad de aprobar el RLC. No en vano, la disposición final
segunda del mencionado Real Decreto-Ley contemplaba que en el plazo de
seis meses desde su entrada en vigor se aprobasen las modificaciones
normativas necesarias para proceder a la convocatoria de las ayudas
generales para la producción de largometrajes sobre proyecto, principal
novedad aprobada entre las modificaciones introducidas en la LC por ese Real
Decreto-ley.
Precisamente, la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (en adelante,
MAIN) del RLC, resume de este modo la necesidad de acometer la redacción
de un nuevo Reglamento12:
“… la regulación propuesta por el real decreto deriva de los siguientes procesos
de cambio y transformación:
1. En primer lugar, la publicación en el Boletín Oficial del Estado de 15 de mayo
de 2015, del Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo, por el que se modifica la
Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, supone la adecuación de la
normativa del sistema de ayudas a la cinematografía y al audiovisual a los
principios establecidos en la «Comunicación de la Comisión sobre la Ayuda
estatal a las obras cinematográficas y otras producciones del sector
audiovisual», publicada en el «Diario Oficial de la Unión Europea» de 15 de
noviembre de 2013, instrumento que actualmente ordena y limita los
mecanismos excepcionales que la mayor parte de los países europeos han
aprobado para apoyar la industria de su sector cinematográfico. Esta
modificación de la norma legal requiere la actualización de las disposiciones
reglamentarias de desarrollo para corregir alguna de las incongruencias con el
nuevo modelo de ayudas de las normas vigentes hasta ahora en el Real
Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre.
12 Páginas 8 y 9 de la MAIN del RLC.
29
[…]
3. Algunos otros cambios introducidos en la Ley del Cine por el Real Decreto-
ley 6/2015, de 14 de mayo, y anteriormente por la Ley 18/2014, de 15 de
octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la
competitividad y la eficiencia, que actualizó y ajustó la propia Ley del Cine a las
exigencias de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de
mercado, también requieren y exigen una revisión coherente de su desarrollo
reglamentario por afectar a cuestiones relevantes con marcos normativos
necesitados de actualización, entre otros: el Registro Administrativo de
Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, el certificado de nacionalidad
española de las obras cinematográficas, el régimen de la publicidad de la
calificación de las películas, las normas generales que rigen las medidas de
fomento e incentivos que contempla la Ley y su coordinación con el régimen de
incentivos fiscales previsto en la legislación reguladora del Impuesto de
Sociedades, así como la actualización del régimen sancionador”.
La referencia al régimen de incentivos fiscales prevista en la legislación
reguladora del Impuesto de Sociedades también es novedosa, ya que la Ley
27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades (en adelante,
LIS) incrementó el porcentaje de deducción por inversiones en producciones
cinematográficas y series audiovisuales al 20 por ciento para el primer millón
de euros -si la producción supera dicho importe, el exceso tendrá una
deducción del 18 por ciento - lo que, unido a la reducción del tipo de gravamen,
tienen como objetivo potenciar sustancialmente la deducción destinada al Cine
y a las series audiovisuales.
En definitiva, y con el fin de sistematizar las fuentes que actualmente regulan la
acción administrativa en el Cine, podemos, de acuerdo con la web del ICAA13,
señalar que las normas que deberemos tener en cuenta en este trabajo,
prescindiendo en este caso de las abreviaturas, son las siguientes:
- Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, en la redacción dada por la
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes
13 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/industria-cine/normativa-reguladora.html
30
para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, y por el Real
Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo,
- Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades, que
recoge los beneficios fiscales existentes a favor de esta actividad y que,
si bien no constituyen subvenciones en sentido estricto, sí pueden
considerarse actividades de estímulo público al sector cinematográfico,
por lo que se estudiarán, aunque con mayor brevedad.
- Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la
Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
Por otro lado, la normativa de desarrollo del RLC también se tuvo que ver
modificada como consecuencia de la aprobación del nuevo Reglamento. A
estos efectos lo que más nos interesa destacar es que la OCUL2009 ha sido
modificada14 por dos Órdenes, que serán también objeto detenido de nuestro
estudio en este trabajo, y que son:
- La Orden ECD/2796/2015, de 18 de diciembre, por la que se establecen
las bases reguladoras de las ayudas previstas en el Capítulo III de la
Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, y se determina la estructura
del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y
Audiovisuales (en adelante, OLC), y
- La Orden ECD/2784/2015, de 18 de diciembre, por la que se regula el
reconocimiento del coste de una película y la inversión del productor (en
adelante, Orden 2784/2015).
En esta misma escala normativa, se encuentra la Orden CUL/314/2010, de 16
de febrero, por la que se modifican los grupos de edad para la calificación de
las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales (en adelante, Orden
314/2010), en la que no entraremos en profundidad al no estar su objeto
directamente relacionado con el objeto de nuestro trabajo.
Situado ya tanto el contexto jurídico-constitucional general de la actividad
cinematográfica, como el marco normativo concreto que debemos estudiar en
14 Esta Orden no está derogada en su totalidad, permaneciendo vigentes algunos de sus artículos.
31
la presente tesis doctoral, podemos extraer como primera conclusión que la
principal razón que el legislador encuentra para justificar la necesidad de
subvencionar la citada actividad, es, además de su fundamental esencia de
manifestación artística, su impacto e importancia en la economía como
industria15, por lo que esa vertiente industrial debe ser tenida necesariamente
en cuenta a la hora de configurar dicho régimen subvencional. Lo que
intentaremos demostrar a lo largo de este trabajo es que han sido las últimas
novedades legislativas las que han introducido de un modo más objetivo esa
necesidad en la ecuación, debido fundamentalmente a que el anterior sistema,
caracterizado por el automatismo en la concesión de las subvenciones, se
estaba mostrando ineficaz a la hora de alcanzar el principal objetivo de toda
subvención: fortalecer un sector económico relevante para que se genere un
retorno positivo a la sociedad, que en este caso sería un doble retorno, por el
carácter cultural del Cine. Difícil es negar la importancia o incluso la necesidad
de subvencionar la industria cinematográfica (en contra de lo que muchos
dicen, todos los países de nuestro entorno lo hacen), pero las ineficiencias del
anterior sistema, unidas a la crisis económica que comenzó en el año 2008,
hacían necesario un cambio de paradigma, que fue acometido en nuestro país
a partir del año 2014.
Sobre esta base pasamos a estudiar, con carácter previo a la actividad
subvencional en el Cine, las distintas manifestaciones de la actividad de
ordenación en este sector, con especial referencia a aquellas cuestiones que
afectan a aquella. Como precisión metodológica, debemos señalar que
partiremos de la regulación de la LC, haciendo las referencias que sean
necesarias al RLC y, en especial, a las novedades introducidas tanto por la Ley
18/2014, como por el RDL 6/2015.
15 En este sentido, es enormemente clarificador el primer párrafo de la LC: “Como manifestación artística y expresión creativa, es un elemento básico de la entidad cultural de un país. Su contribución al avance tecnológico, al desarrollo económico y a la creación de empleo, junto a su aportación al mantenimiento de la diversidad cultural, son elementos suficientes para que el Estado establezca las medidas necesarias para su fomento y promoción, y determine los sistemas más convenientes para la conservación del patrimonio cinematográfico y su difusión dentro y fuera de nuestras fronteras.”
32
II. CAPÍTULO SEGUNDO: LA INCIDENCIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR CINEMATOGRÁFICO MÁS ALLÁ DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL: LA ORDENACIÓN DEL CINE Y SU RÉGIMEN SANCIONADOR
1. La actividad de ordenación en el sector cinematográfico
1.1. Clases, nacionalidad y calificación de las obras audiovisuales en la Ley del
Cine
Para el desarrollo de este punto, seguiremos la exposición de ESPÍN ALBA16,
que realiza un análisis de la ordenación que los poderes públicos hacen de la
actividad cinematográfica. Esta actividad de ordenación, así como el resto de
vertientes de la actuación administrativa recogidas en la LC que estudiaremos
a lo largo del trabajo, se ejercerán en el ámbito de la Administración General
del Estado, por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través del ICAA
(artículo 3 de la LC).
La disposición transitoria única de la LC mantuvo vigente, entre otros, el Real
Decreto 565/2002, de 14 de junio, por el que se regulan medidas de fomento y
de promoción de la cinematografía, lo cual prueba que no se instauró un
sistema rupturista, sino que más bien se trataron de mantener las líneas
generales de la Ley 15/2001, ampliando los sujetos de las ayudas públicas y
matizando algunos aspectos del elemento objetivo de las mismas, es decir, la
obra audiovisual en general, y las cinematográficas en particular. El Real
Decreto 526/2002 fue, obviamente, derogado por la disposición derogatoria
única del anterior RLC.
En lo que se refiere al elemento objetivo, el artículo 4 de la LC utiliza la técnica
de ofrecer una serie de definiciones, cuya principal función reside en
establecer una clasificación a partir de la nacionalidad española (artículo 5),
que sirva de referente a la hora de atribuir ayudas públicas y subvenciones, por
lo que nos resulta de interés detenernos en este punto. Las ocho primeras
letras del artículo 4 de la LC ofrecen definiciones de tipos de obras
16 ESPÍN ALBA, ISABEL. Las obras audiovisuales. Clase, nacionalidad y calificación de las mismas en la Ley del Cine, en La Ley del Cine y el derecho de autor. VV: AA: Coordinado por IGLESIAS REBOLLO, CÉSAR. Editorial Reus, Madrid, 2008. Páginas 21 y siguientes.
33
audiovisuales y cinematográficas17; así, podemos encontrar los siguientes
conceptos fundamentales:
a) Película cinematográfica: toda obra audiovisual, fijada en cualquier medio o
soporte, en cuya elaboración quede definida la labor de creación, producción,
montaje y posproducción y que esté destinada, en primer término, a su
explotación comercial en salas de cine. Quedan excluidas de esta definición las
meras reproducciones de acontecimientos o representaciones de cualquier
índole.
El término película en su sentido estricto equivale a la cinta de celuloide
dispuesta para ser impresionada fotográficamente, y por lo tanto al soporte de
la obra, aunque luego se utilice también para designar la creación.
La diferenciación entre obra cinematográfica y otras obras audiovisuales, según
su destino inicial para exhibición en salas o no, responde a la voluntad de
mantener la forma tradicional de explotación de obras cinematográficas en las
salas de cine. No significa que se ignoren otros canales de distribución sino
que se mantiene un nivel importante de ayudas para fomentar la exhibición de
películas españolas en salas. En los debates parlamentarios, en más de una
ocasión se hizo hincapié en la voluntad de preservar y estimular la producción
española en salas de cine como una estrategia empresarial y cultural18.
b) Otras obras audiovisuales: la letra b) del artículo 4 de la LC reserva este
concepto a aquellas obras que cumpliendo los requisitos de la letra a), no estén
destinadas a ser exhibidas en salas cinematográficas, sino que llegan al
público a través de otros medios de comunicación.
17 Este artículo, enormemente extenso, contiene una enumeración hasta la letra p), donde, además de los conceptos arriba señalados, se definen los siguientes: nuevo realizador, personal creativo, operador de televisión, sala de exhibición cinematográfica, (local o recinto de exhibición cinematográfica abierto al público mediante precio o contraprestación fijado por el derecho de asistencia a la proyección de películas determinadas, bien sea dicho local permanente o de temporada, y cualesquiera que sean su ubicación y titularidad), complejo cinematográfico (el local que tenga dos o más pantallas de exhibición y cuya explotación se realice bajo la titularidad de una misma persona física o jurídica con identificación bajo un mismo rótulo), productor independiente, distribuidor independiente, exhibidor independiente e industrias técnicas. 18 En este último aspecto se llega a hacer referencia a las salas de cine como “elemento de socialización fundamental”, que se debe impulsar y fomentar (cfrs. la intervención del Portavoz del Grupo Mixto, Sr. Rodríguez Sánchez, en el debate del Pleno del Congreso, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 20-12-2007, p. 15458)
34
c) Largometraje: según el artículo 4 c) de la LC, es largometraje la película que
tenga una duración de sesenta minutos o superior, así como la que, con una
duración superior a cuarenta y cinco minutos, sea producida en soporte de
formato 70 mm., con un mínimo de 8 perforaciones por imagen.
d) Cortometraje: es la película cinematográfica que tenga una duración inferior
a sesenta minutos, excepto las de formato 70 mm., que se contemplan en la
letra anterior (artículo 4 d) de la LC)19.
e) Película para televisión: la letra e) del artículo 4 de la LC la define como la
obra audiovisual unitaria de ficción, con características creativas similares a las
de las películas cinematográficas, cuya duración sea superior a sesenta
minutos, tenga desenlace final y con la singularidad de que su explotación
comercial esté destinada a su emisión o radiodifusión por operadores de
televisión y no incluya, en primer término, la exhibición en salas de cine.
f) Película española: según la letra f) del artículo 4 de la LC es la que haya
obtenido certificado de nacionalidad española, expedido conforme a lo que se
dispone en el artículo 12, al que en breve nos referiremos.
g) Serie de televisión: la letra g) del artículo 4 de la LC dispone que será serie
de televisión la obra audiovisual formada por un conjunto de episodios de
ficción, animación, o documental con o sin título genérico común, destinada a
ser emitida o radiodifundida por operadores de televisión de forma sucesiva y
continuada, pudiendo cada episodio corresponder a una unidad narrativa o
tener continuación en el episodio siguiente.
h) Por último, el artículo 4 g) de la LC hace una asunción legislativa del auge
que está experimentado la industria de la animación en España en las últimas
dos décadas, y define un piloto de serie de animación como la obra audiovisual
de animación que marca las características y estilo que habrá de tener una
serie y permite al productor la financiación y promoción de la misma.
19 No se tuvo en cuenta la enmienda núm. 78 de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds que pretendía que los cortometrajes fueran las películas de duración inferior a treinta minutos “para lograr una mayor adecuación a la realidad del cortometraje”.
35
A partir de estas definiciones, el artículo 5 de la LC trata de la atribución de la
nacionalidad española a las obras objeto de las ayudas públicas previstas en
la misma. En efecto, la calificación como española se convierte a lo largo del
articulado en un elemento básico para la concesión de ayudas, por lo que
debemos detenernos en este asunto.
La cuestión de la nacionalidad de las obras es por lo tanto previa e instrumental
respecto de las políticas de fomento ya que éstas despliegan su eficacia en
relación con las obras que merezcan el calificativo de españolas, condición que
viene dada por el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 5 de la
LC. Hay que tener en cuenta además que las empresas productoras tienen la
obligación, derivada de la obtención de las medidas de fomento, de la
obtención del certificado de nacionalidad española (artículo 11 de la LC20).
En cuanto a los requisitos previstos en el artículo 5 de la LC, cabe decir que lo
establecido en el mismo es acorde con su ámbito subjetivo de aplicación: las
personas físicas residentes en España y las empresas españolas y nacionales
de otros Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico
Europeo establecidas en España, de conformidad con el ordenamiento jurídico,
que desarrollen actividades de creación, producción, distribución y exhibición
cinematográfica y audiovisual así como industrias técnicas conexas (artículo 2
de la LC).
Sobre esta base, tendrán la nacionalidad española las obras realizadas por una
empresa de producción española o de otro Estado miembro de la Unión
Europea establecida en España, a las que sea expedido por el órgano
competente certificado de nacionalidad española, previo reconocimiento de que
cumplen los requisitos que a continuación se describen:
20 Este artículo impone a las empresas productoras que hayan obtenido alguna ayuda, obligaciones adicionales a la obtención del certificado de nacionalidad española, en concreto: la presentación de las películas u otras obras audiovisuales objeto de las mismas para su calificación por grupos de edades del público al que van destinadas, y la acreditación documental de su coste de producción conforme a las normas que reglamentariamente se establezcan. Asimismo, deberán entregar una copia de la obra cinematográfica o audiovisual a la Filmoteca Española y, en su caso, a las Filmotecas de las Comunidades Autónomas, y conceder autorización para su uso al ICAA para las actividades de promoción de la cinematografía española en el exterior. Las empresas productoras asumirán el compromiso de mantener temporalmente en su propiedad la titularidad de los derechos de la película u otras obras audiovisuales. Volveremos más adelante sobre las obligaciones recogidas en este artículo.
36
En relación con los autores, el texto inicial del Proyecto de Ley, así como el
enviado al Senado, preveía que para que una película fuese considerada
española, el elenco de autores de las obras cinematográficas (entendiendo por
tales al director, guionista, director de fotografía o compositor de música)
estuviese formado en al menos un 75 por ciento por personas de nacionalidad
española o de cualesquiera de los Estados miembros de la Unión Europea o de
los Estados parte del Espacio Económico Europeo, o que posean tarjeta de
residencia en vigor en España o en cualquiera de estos Estados. Asimismo, se
exigía que el director cumpliera este requisito en todo caso.
En el Senado se incluyó una enmienda por la que se eliminaba el requisito de
que el director siempre tuviese que cumplir los requisitos señalados
anteriormente, pero en el Pleno del Congreso de los Diputados, haciendo caso
de las reivindicaciones de los directores españoles, esa enmienda quedó
rechazada, por lo que finalmente se aprobó el texto inicial y, de este modo, una
película será española cuando cumpla los requisitos previstos en el párrafo
anterior21.
En cuanto a los actores, otros artistas y personal técnico, la letra b) del
artículo 5.1 de la LC establece la misma exigencia de un 75 por ciento de
representación de las nacionalidades señaladas anteriormente.
21 Las enmiendas que dieron lugar al debate fueron la enmienda 38 del Grupo Parlamentario Catalán-CiU en el Congreso (BOCG, serie A, núm. 138-11, 10-10-07, p. 45) y la enmienda 191 del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (BOCG, serie A, núm. 138-11, 10-10-07, página 96) y en líneas generales mantenían que no se justificaba un trato distinto al director con respecto al resto de los autores, que era suficiente la exigencia del 75 por ciento de los autores con nacionalidad o residencia comunitaria y que añadir imperativamente que el director debiera poseer la nacionalidad española sólo establecería trabas creativas que podrían ir detrimento de la calidad de las producciones. El Grupo Parlamentario en el Senado de Convergencia i Unió vuelve a plantear el tema en su enmienda 90 que proponía suprimir la ya comentada exigencia referida a la nacionalidad del director. Esta enmienda se aprobó en el Senado por 136 votos a favor y 114 en contra. Con todo, como ya hemos dicho, esta enmienda no superó el trámite en el Congreso de los Diputados por lo que se aprobó la vigente LC que establece el requisito de que para que una película sea española en todo caso el director de la misma debe poseer la nacionalidad española o de cualesquiera de los otros Estados miembros de la Unión Europea, de los Estados parte del Espacio Económico Europeo, o poseer tarjeta de residencia en vigor en España o en cualesquiera de esos Estados. El motivo de tal exigencia es la identificación del director con la obra, lo que quedó expresado en la intervención de la Diputada Isaura Navarro de IU: “nuestro cine debe ser defendido como parte de nuestra cultura, y una parte esencial de una película es su director, pues son los directores los que imprimen un sello definitivo en la obra cinematográfica. Proteger a nuestros directores … es garantizar una cinematografía propia” (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 20-12-2007, p. 15458).
37
Cuestión importante es la referida a la lengua en la que es rodada la película.
El artículo 5.1 d) de la LC establece que la película se realice preferentemente
en su versión original en cualquiera de las lenguas oficiales en España. Es la
misma redacción que nos encontramos en la Ley 15/2001. En todo caso, el
término “preferentemente” implica que no estamos ante un requisito imperativo,
lo que permite el otorgamiento de condición de película española y beneficiarse
de las consiguientes medidas de fomento a obras que se realicen en lengua
distinta a cualquiera de las lenguas oficiales en España, aunque por el espíritu
de la LC, ésta debería ser una situación excepcional.
Por otro lado, se establece un requisito territorial, ya que la letra e) del
artículo 5.1 de la LC señala que el rodaje, salvo exigencias del guión, la
posproducción en estudio y los trabajos de laboratorio se realicen en territorio
español o de otros Estados miembros de la Unión Europea. En el caso de
obras de animación, los procesos de producción también deberán realizarse en
estos territorios. Este requisito de territorialización ha adquirido, tras la COM,
una gran relevancia, como veremos.
Para terminar, el artículo 5.2 y 3 de la LC regula los supuestos de
coproducción y de obra comunitaria. Así, tendrá la consideración de obra
cinematográfica española la realizada en régimen de coproducción con
empresas extranjeras, de acuerdo con las condiciones exigidas a tal efecto por
la regulación específica en la materia o por los correspondientes convenios
internacionales y los que afectan a la Comunidad Iberoamericana de Naciones.
Asimismo, se entenderá por obra comunitaria la que posea certificado de
nacionalidad expedido por uno de los Estados miembros de la Unión Europea.
En lo que concretamente se refiere a la obtención del certificado de
nacionalidad española, el artículo 12 de la LC establece que el mismo se
expedirá por el ICAA o por la Comunidad Autónoma que proceda, una vez
comprobado que reúne las condiciones previstas en el artículo 5 de la LC. Este
artículo fue modificado por la Ley 18/2014, y se encuentra desarrollado en el
artículo 5 del RLC, según el cual el certificado se expedirá, a solicitud de la
empresa productora o de la distribuidora, una vez finalizada la producción de la
obra cinematográfica o audiovisual. El solicitante deberá aportar la ficha
38
técnico-artística de la película, en la que conste la nacionalidad del personal
creativo de carácter técnico, así como el resto de personal técnico, los lugares
de rodaje, los laboratorios y estudios de posproducción que han intervenido en
su realización, y la versión original de realización. El certificado será expedido
en el plazo máximo de un mes a contar desde la presentación de la solicitud,
entendiéndose el silencio como positivo. En lo que a nosotros nos interesa, y
como ya hemos señalado anteriormente, el apartado 5 del artículo 5 del RLC
incide en que el certificado de nacionalidad será requisito necesario para la
obtención de las ayudas previstas en LC, por lo que la no obtención del
certificado de nacionalidad por la obra producida, será causa para el reintegro
de la ayuda recibida.
A continuación, vamos a referirnos a la calificación de las películas y de las
obras audiovisuales. Esta actividad se viene considerando como de naturaleza
deontológica, una vez que su principal objetivo es la protección de la infancia y
la adolescencia.
En el marco del artículo 20 de la Constitución, los derechos de libertad de
expresión, opinión e información encuentran un límite en la protección de la
infancia y de la juventud. Esta protección se interpreta de conformidad con la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y acuerdos internacionales
sobre las materias ratificadas por España, como el Convenio de Naciones
Unidas de 1989 sobre derechos del Niño.
De acuerdo con este principio, la protección de los menores con respecto a la
programación televisiva se encuentra garantizada por la Ley 25/1994, de 12 de
julio, que incorpora al ordenamiento jurídico español la llamada Directiva de
Televisión sin Fronteras, y que fue modificada por la Ley 22/1999, de 7 de
junio. No se debe olvidar que la letra a) de la disposición transitoria única de la
LC declaró vigentes los Capítulos III y IV del Real Decreto 81/1997, de 24 de
enero, que desarrolla la Ley 17/1994. El antiguo RLC derogó definitivamente el
Real Decreto 81/1997, pero la normativa incluida en sus Capítulos III y IV nos
muestran la importancia de la calificación de las películas.
Tales Capítulos estaban dedicados a las salas de exhibición y a la calificación
de las obras y establecían, entre otras cuestiones (artículos 17, 18 y 19) que
39
las televisiones no podían emitir contenidos que pudiesen perjudicar
seriamente el desarrollo físico, mental o moral de los menores, ni que
conculquen sus derechos constitucionales. El incumplimiento de lo anterior se
consideraba infracción muy grave, con una multa para el operador de televisión
de hasta 600.000 euros, pudiendo llegarse en determinadas circunstancias a la
suspensión de la concesión de emisión o, en el caso de reiteración, a su
retirada definitiva. Con el fin de hacer evidente esta protección a los menores,
se obligó a la calificación por edades de los programas televisivos; esta
calificación debía hacerse constar al inicio de la emisión y al reanudarse la
misma tras la publicidad, si bien en el caso de la programación para adultos,
que no puede emitirse antes de las diez de la noche, la calificación debe
mantenerse durante todo el programa si éste se emite en abierto.
En el ámbito de la LC, los parámetros para la calificación de obras
cinematográficas y audiovisuales no han cambiado esencialmente en relación
con el régimen anterior. En efecto, se mantiene la clasificación orientativa por
grupos de edades y la calificación “X”, que da lugar a limitaciones en cuanto a
la exhibición, venta o alquiler y publicidad, así como restricciones en el acceso
a ayudas públicas22.
Es en concreto el artículo 8 de la LC el que trata la calificación de obras
cinematográficas, y el artículo 9.2 de la LC dispone que las obras
cinematográficas de carácter pornográficas sean calificadas como películas “X”.
La exhibición pública de estas películas tendrá lugar únicamente en las
llamadas salas “X” a las que en ningún caso podrán tener acceso los menores
22 El RLC especifica los grupos de clasificación en su artículo 6: a) Apta para todos los públicos. b) No recomendada para menores de siete años. c) No recomendada para menores de doce años. d) No recomendada para menores de dieciséis años. e) No recomendada para menores de dieciocho años. f) Película X. 2. En el momento de la calificación se podrán otorgar a la obra, cuando corresponda, los siguientes distintivos en las condiciones que a continuación se especifican: a) «Especialmente recomendada para la infancia». Distintivo que podrá otorgarse a las obras con calificaciones de «Apta para todos los públicos» o «No recomendada para menores de siete años». b) «Especialmente recomendada para el fomento de la igualdad de género». Distintivo que podrá otorgarse a las obras con todas las calificaciones excepto la de «Película X».
40
de 18 años. También se establecen otras limitaciones en relación con la
publicidad y el alquiler23.
Es fundamental que la calificación llegue a conocimiento del público. Por ello, el
artículo 8.1 de la LC establece que antes de proceder a la comercialización,
difusión o publicidad de una película cinematográfica u obra audiovisual por
cualquier medio o en cualquier soporte en territorio español, ésta deberá ser
calificada por grupos de edades del público al que está destinada, mediante
resolución de la persona titular de la Dirección del ICAA previo informe de la
Comisión de Calificación o por los órganos competentes de aquellas
Comunidades Autónomas que ostenten competencias para la calificación de
las películas y los materiales audiovisuales. Se exceptúan las obras
audiovisuales que, de acuerdo con su normativa específica, sean objeto de
autorregulación. El artículo 7 del RLC describe detalladamente el procedimiento
de calificación, procedimiento que deberá iniciarse a solicitud de la empresa
productora o distribuidora.
Esta preocupación por la publicidad se reitera en el artículo 9.1 de la LC, según
el cual las calificaciones de las películas y demás obras audiovisuales deben
hacerse llegar a conocimiento del público, a título orientativo, por los medios
adecuados en cada caso. A este fin, el órgano competente regulará las
obligaciones de quienes realicen actos de comunicación, distribución o
comercialización.
Terminamos este epígrafe con una referencia al Registro Administrativo de
Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, regulado en el artículo 7 de la LC,
que fue profundamente modificado por la Ley 18/2014. Se señala en el
Preámbulo de dicha Ley que, como resultado de la evaluación de la normativa
vigente en materia de cinematografía, y con el fin de cumplir con las exigencias
de simplificación burocrática de la LOGUM, se consideró necesario acometer
una modificación puntual de la LC, para suprimir la obligación de inscripción en
23 El artículo 9.3 de la LC establece que en la publicidad o presentación de las películas y demás obras audiovisuales calificadas X únicamente podrá utilizarse su título y los datos de la ficha técnica y artística de la misma, con exclusión de toda representación icónica o referencia argumental. Dicha publicidad sólo podrá ser exhibida en el interior de los locales donde se proyecte o comercialice la película, o incluida en las carteleras informativas o publicitarias de los medios de comunicación. En ningún caso el título de la película podrá explicitar su carácter pornográfico o apologético de la violencia.
41
el citado Registro, o en el equivalente de las Comunidades Autónomas, que
como requisito habilitante se exigía hasta ahora a las empresas productoras y
distribuidoras. De igual manera, la exigencia de inscripción que se imponía a
los titulares de las salas de exhibición cinematográfica, se sustituyó por una
comunicación, necesaria para verificar el cumplimiento de los procedimientos
establecidos para el control de asistencia y la declaración de rendimientos, así
como del control de la obligación de cuota de pantalla. De forma congruente
con estas modificaciones en las obligaciones de inscripción, se reordenó el
régimen jurídico del Registro para establecer una inscripción de oficio con un
propósito declarativo e informativo, que permitiera el acceso de todas las
empresas del sector, mediante una inscripción practicada de oficio cuando
dichas empresas inicien ante el ICAA cualquier procedimiento relativo a la
obtención de certificados, créditos, ayudas y demás estímulos previstos en la
LC, todo ello para facilitar y agilizar las sucesivas actuaciones que puedan
llevarse a cabo en cualquier otro procedimiento.
Con estos objetivos, el artículo 7 de la LC establece que el Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales es un registro
gestionado por el ICAA, en el que quedarán inscritos:
a) Los titulares de las salas de exhibición cinematográfica, tengan o no forma
empresarial, de acuerdo con la comunicación del artículo 15.1 de la LC.
b) Las personas físicas o jurídicas titulares de las empresas establecidas en
España que realicen actividades relacionadas con la actividad cinematográfica
y audiovisual y que soliciten alguna de las medidas contempladas en la LC.
Además, con el fin de facilitar la gestión de las Administraciones Públicas
competentes y de evitar peregrinajes a los actores del sector, se establece que
la inscripción de una empresa en el registro de empresas cinematográficas y
audiovisuales propio de una Comunidad Autónoma que lo tenga establecido,
conllevará su inscripción en la sección de actividad correspondiente del
Registro del ICAA.
Estas previsiones del artículo 7 de la LC se desarrollan por los artículos 29 y 30
del RLC, privilegiándose, como se ha referido antes, la inscripción de oficio,
42
que tendrá lugar, según el artículo 30.1 del RLC, en relación con las personas
físicas y jurídicas titulares de empresas establecidas en España que
desarrollen actividades de producción, distribución o exhibición cinematográfica
y audiovisual. En este caso, la inscripción se producirá:
a) Cuando los solicitantes de certificados, ayudas y demás medidas previstas
en la LC se dirijan al ICAA para iniciar el procedimiento de que se trate, la
inscripción se practicará en función de la actividad que acrediten en el citado
procedimiento.
b) Cuando los titulares de las salas de exhibición cinematográfica, con
independencia de que revistan o no forma empresarial, se dirijan al ICAA con
anterioridad al inicio de su actividad la comunicación previa a la que se refiere
el artículo 15 de la LC, la inscripción se practicará de acuerdo con los datos
que consten en dicha comunicación.
La inscripción tendrá lugar a solicitud del interesado, en relación con las
personas físicas o jurídicas titulares de empresas establecidas en España que
se encuentren en el supuesto previsto en el artículo 7.5 de la LC24.
Debemos remarcar la importancia de estas modificaciones legislativas, ya que
el régimen anterior era extremadamente confuso. En concreto, en relación con
la actividad de producción, la LC establecía en dos de sus artículos, el 7.1 y el
11.1, ambos en su antigua redacción, la obligación de inscribirse en el Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales. Si bien ambos
artículos de la LC recogían la obligación de inscribirse en el Registro, el primero
lo hacía de forma general para todas las empresas que operaban en el sector,
mientras que el segundo reiteraba esta obligación específicamente respecto de
las empresas productoras. IGLESIAS REBOLLO25 señalaba que a la vista de
esta regulación, parecía deducirse que se pretendía aclarar el momento en el
24 Asimismo podrán inscribirse en la sección de actividad que corresponda, previa solicitud, las personas físicas o jurídicas titulares de las empresas establecidas en España que realicen actividades relacionadas con la actividad cinematográfica y audiovisual que, sin haber solicitado ninguna de las medidas contempladas la LC, necesiten acreditar en algún procedimiento ante cualquier Administración Pública su inscripción, y dicha Administración no cuente con registro de empresas cinematográficas y audiovisuales propio. 25 IGLESIAS REBOLLO, CÉSAR. Producción, distribución y exhibición. En torno a la cuota de pantalla, en La Ley del Cine y el derecho de autor. VV: AA: Coordinado por IGLESIAS REBOLLO, CÉSAR. Editorial Reus, Madrid, 2008. Páginas 79 y siguientes.
43
que las empresas productoras debían realizar la inscripción, que en este caso
sería con carácter previo al inicio de la actividad objeto de la medida de
fomento que se pretendía obtener. Por tanto, si el productor no estaba
registrado, o se registraba después de iniciar determinadas actividades, no se
podría beneficiar de las ventajas ofrecidas por la LC para éstas. La regulación
reglamentaría no aclaraba este extremo, ya que el artículo 9.1 del anterior RLC
se limitaba a señalar que el Registro Administrativo de Empresas
Cinematográficas y Audiovisuales del ICAA tenía por objeto la inscripción de
las personas físicas o jurídicas titulares de las empresas establecidas en
España que realizasen actividades cinematográficas o audiovisuales de
producción, de distribución y de exhibición, así como laboratorios, estudios de
rodaje, industria técnica para la producción y posproducción, empresas de
material audiovisual y demás conexas. El artículo 10, por su parte, reiteraba el
deber de inscripción para poder obtener la calificación y certificados, así como
para acceder a las ayudas reguladas en aquel Real Decreto, salvo las referidas
a todos los solicitantes de ayudas para la creación de guiones, para proyectos
culturales y de formación no reglada así como para la organización de
festivales y certámenes.
Con esta nueva regulación se aclara esta problemática y se eliminan cargas
administrativas a través del mencionado procedimiento de inscripción de oficio,
por lo que nos encontramos ante una novedad normativa ante la que es
obligatorio aplaudir.
1.2. La ordenación de la producción, distribución y exhibición. La cuota de
pantalla
Para el estudio de estas cuestiones vamos a seguir la exposición de IGLESIAS
REBOLLO26. Comenzando ya con la producción, el artículo 11 de la LC
establece cuáles son las obligaciones de los productores, derivadas de la
obtención de medidas de fomento:
26 Op. cit.
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a) La presentación de las películas u otras obras audiovisuales objeto de las
mismas para su calificación por grupos de edades del público al que van
destinadas, en los términos que ya se han referido.
b) La obtención del certificado de nacionalidad española, que también hemos
estudiado anteriormente.
c) La acreditación documental de su coste de producción conforme a las
normas que reglamentariamente se establezcan. En este punto, el artículo 13
de la LC27 define dos importantes conceptos. De un lado, el coste de una
película, que debe entenderse como equivalente al coste de producción, se
identifica con todos los gastos realizados por la empresa productora hasta la
obtención de la versión definitiva de la obra más la realización de las tareas
básicas de promoción de la misma. Por otro lado, el artículo 13.2 de la LC nos
explica que la inversión del productor se compone de todos los recursos
propios o ajenos, reintegrables o en concepto de cesión de los derechos de
explotación de la película. Respecto a la regulación reglamentaria, el artículo
14.2 del RLC establece que el coste de la participación española en una
película cinematográfica u otra obra audiovisual será el que sirva de base para
el computo de las ayudas a la producción que la misma pueda generar previa
acreditación y reconocimiento del coste, de acuerdo con el artículo 13 de la LC,
si bien no profundiza en el procedimiento que debe seguirse para efectuar
correctamente tal acreditación, efectuando una remisión, en su artículo 26.1 in
fine a una Orden ministerial28.
27 1. A efectos del cómputo de las ayudas previstas en esta Ley, se considerará coste de una película la totalidad de los gastos efectuados por la empresa productora hasta la consecución de copia estándar o máster digital, más el derivado de determinados conceptos básicos para su realización y promoción idónea. 2. Se considerará inversión del productor en una película la cantidad aportada por el mismo con recursos propios o con recursos ajenos de carácter reintegrable, o en concepto de cesión de los derechos de explotación de la película. En ningún caso podrán computarse como inversión del productor las subvenciones percibidas, ni las aportaciones realizadas por cualquier Administración, entidad o empresa de titularidad pública, ni las efectuadas en concepto de coproductor o de productor asociado, o a través de cualquier otra aportación financiera, por sociedades que presten servicios de televisión. 3. En el caso de películas realizadas en coproducción con otros países, el coste e inversión del productor que deberá acreditarse documentalmente será el referido a los gastos efectuados por la empresa productora española en la película. 28 “El procedimiento de reconocimiento del coste y de la inversión del productor se establecerá mediante Orden ministerial”.
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La citada Orden ministerial es la Orden 2784/2015, a la que antes nos hemos
referido. Esta Orden regula con un enorme grado de detalle en su artículo 2 los
gastos que se entienden integrados en el coste una película29, pudiéndose
29 Artículo 2. Coste de una película. 1. Se considerará coste de una película, a los efectos de aplicación de las medidas de fomento e incentivos a la cinematografía y al audiovisual previstas en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, los gastos efectuados por la empresa productora hasta la consecución de la copia estándar o master digital, más el derivado de determinados conceptos básicos para su realización y promoción idónea, en los términos y con los límites establecidos en los apartados siguientes: a) La remuneración del productor ejecutivo hasta el límite del 5 por cien del coste de realización de la película. Además, sólo se reconocerá como coste la producción ejecutiva realizada por personas físicas o por personas jurídicas cuyo objeto social incluya específicamente, sin perjuicio de otros, el de producción ejecutiva. Cuando exista una relación mercantil entre la empresa productora y el productor ejecutivo, deberá acompañarse el contrato con la correspondiente factura y cuando la relación sea laboral, deberá aportarse, junto con el contrato, la nómina correspondiente, con expresa indicación del régimen general de la seguridad social. Cuando el objeto del contrato del productor ejecutivo y/o de otros trabajadores, sea genérico para diversas películas que lleve a cabo la empresa productora, se prorrateará su coste en función de su participación efectiva en cada una de ellas. Cuando el personal de plantilla de la empresa productora realice funciones de productor ejecutivo sin un contrato específico para ello, su remuneración se imputará al capítulo de gastos generales con las mismas condiciones de prorrateo. b) Los intereses financieros y gastos de negociación que generen los préstamos formalizados con entidades financieras o de crédito para la financiación específica de la película. Asimismo, los intereses y gastos de formalización derivados de préstamos formalizados con intervención de fedatario público, con personas físicas o jurídicas no vinculadas con la empresa productora, siempre que dichos gastos queden suficientemente acreditados, y que dichos intereses no superen en más de dos puntos el índice de referencia del precio oficial del dinero. En caso de que los intereses superen dicho límite, sólo serán admitidos los que no sobrepasen dicha cuantía. En todo caso, el límite de los intereses financieros y gastos de negociación de los préstamos reconocibles como coste será del 20 por cien del coste de realización de la película. Se considerará que existe vinculación en los supuestos establecidos en el artículo 68.2 del reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. c) El importe de los gastos generales, hasta el límite del 7 por cien del coste de realización de la película. Deberá imputarse al capítulo de gastos generales el gasto relativo al personal de plantilla de la productora que no tenga contrato laboral específico para la película objeto de reconocimiento de coste. El gasto del personal de plantilla que haya suscrito un contrato laboral específico, conforme a la categoría laboral asignada, para su participación en varias películas que realice la productora se prorrateará en función de su participación efectiva en cada una de ellas, imputándose al capítulo de personal técnico. Los gastos de locomoción, viajes y hoteles fuera de las fechas de inicio y fin de rodaje se imputarán al capítulo de gastos generales, salvo que se trate de gastos de localizaciones, gastos de desarrollo de proyectos realizados dentro de los 6 meses anteriores a la fecha de inicio de rodaje y gastos de posproducción realizados hasta la fecha de solicitud de la calificación de la película, los cuales se imputarán a su propio capítulo. d) Los gastos de publicidad y promoción de la película, facturados a la empresa productora, hasta el límite del 40 por cien del coste de realización de la película y siempre que los mismos no hayan sido objeto de subvención para la empresa distribuidora de la película. En el caso de que dichos gastos hayan sido solo parcialmente subvencionados, podrán reconocerse como coste aquellos otros que no hayan sido objeto de ayuda. e) Los gastos de adaptación de las películas, una vez terminadas, a soportes o sistemas necesarios para su exhibición o explotación cinematográfica.
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f) Los gastos de doblaje y/o subtitulado y/o traducción a cualquier lengua oficial española, así como el gasto de traducción a una lengua no oficial en España. Además, en el caso de coproducciones con empresas extranjeras, se admitirá el gasto de traducción a la lengua del país o países coproductores. g) El gasto de realización de los soportes materiales necesarios para garantizar la preservación de la película, incluido el gasto de la copia necesaria para el cumplimiento de la obligación que incumbe a los beneficiarios de las ayudas a la producción. Asimismo, los gastos para la obtención de las copias u otros soportes siempre que estén destinados a la exhibición en salas y que no hubieran sido objeto de subvención para la empresa distribuidora de la película. h) Los gastos del informe especial emitido por un auditor de cuentas, cuando sea este medio el empleado para acreditar el coste de la película. i) Los gastos correspondientes a agua y electricidad producidos en locales o instalaciones directamente vinculados con el rodaje, dentro de este periodo, y siempre que dicha vinculación se justifique mediante la aportación de los correspondientes contratos. Cuando dichos gastos se produzcan en el domicilio social principal de la productora se imputarán al capítulo de gastos generales. Los gastos de telefonía producidos dentro del periodo de rodaje, así como los correspondientes a una única línea telefónica móvil realizados entre los 3 meses anteriores al inicio del rodaje y los 3 meses posteriores al fin del mismo, en el caso de largometrajes y entre el mes anterior al inicio y el mes posterior al fin del rodaje, en el caso de cortometrajes. j) Los gastos de comidas realizados exclusivamente dentro de las fechas de inicio y fin de rodaje. k) Los gastos de posproducción realizados antes de la solicitud de calificación de la película y facturados hasta un mes después de la fecha de calificación. A estos efectos, se entenderán por tales el montaje, efectos visuales, música, producción y creación de imágenes sintéticas, posproducción de sonido, laboratorio, negativo en posproducción y títulos de crédito, así como los gastos de personal siempre que se acredite su vinculación a estos procesos. La vinculación de los citados gastos con la película se acreditará indicando el título de la misma en la factura. l) Los gastos relativos a escenografía y decoración facturados hasta un mes después de la fecha de finalización del rodaje, siempre que sean gastos vinculados al mismo, lo que se acreditará mediante la descripción detallada del concepto y mención del título de la película en la factura correspondiente. m) A los gastos de viajes y desplazamientos utilizando vehículo particular, se aplicará la cuantía establecida para la indemnización de este tipo de gastos en el artículo 18.1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, según las revisiones periódicas que efectúe el ministerio de hacienda y administraciones públicas. n) La utilización de los equipos y del material técnico propiedad de la empresa productora, siempre que se hayan utilizado para la realización de la película y únicamente por la parte proporcional del tiempo utilizado en la misma en la cantidad correspondiente al doble de la que en concepto de amortización quede reflejada en la contabilidad de la empresa, de acuerdo con la normativa contable que resulte de aplicación. En el caso de los cortometrajes, se admitirá como gasto el doble del importe relativo al tiempo de rodaje y los plazos de preproducción y posproducción señalados en el artículo 2.2 b). ñ) En las películas de cortometraje, se podrá computar el coste teórico de los trabajos que realice como guionista y/o director el productor de las mismas, siempre que sea empresario individual. Dicho coste teórico se calculará teniendo en cuenta el valor medio declarado como remuneración de los profesionales que realizan estas actividades en la producción de cortometrajes. Estos costes teóricos se harán públicos en la convocatoria anual de ayudas a cortometrajes realizados, calculados sobre la producción del año anterior. Si concurre esta circunstancia en una coproducción entre una persona física y una empresa productora, se aplicará el baremo en función del porcentaje de participación del productor individual en la película. 2. Los gastos considerados como coste, deberán haber sido efectuados: a) Cuando se trate de largometrajes y de películas para televisión, entre los nueve meses anteriores al comienzo del rodaje y los nueve meses posteriores al final del mismo, salvo que se trate de obras de animación o documentales, en cuyo caso los plazos citados se ampliarán a los quince meses anteriores y los doce posteriores al rodaje.
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b) Cuando se trate de cortometrajes, entre los treinta días anteriores al comienzo del rodaje y los sesenta días posteriores al final del mismo. En el caso de cortometrajes de animación o de carácter documental, los plazos citados se ampliarán a los sesenta días anteriores al comienzo del rodaje y los ciento veinte días posteriores a la finalización del mismo. c) En las películas de animación, se considerará inicio de rodaje la fecha de comienzo de movimiento en los dibujos, y final de rodaje el momento en que terminan las filmaciones y antes del proceso de mezclas y montaje. Dicho rodaje deberá acreditarse documentalmente. d) Los gastos efectuados con motivo del desarrollo del proyecto de la película, a los que hace referencia el artículo 25.2 de la Orden CUL/2834/2009, de 19 de octubre, y los correspondientes a la publicidad y promoción de la misma, tiraje de copias y doblaje y/o subtitulado y/o traducción, e intereses de préstamos solicitados para la producción no estarán sometidos a los períodos señalados en las letras a) y b). 3. No serán computados como coste: a) El importe del impuesto sobre el valor añadido u otros impuestos de carácter recuperable. b) Los gastos suntuarios, las gratificaciones, las previsiones de gastos, excepto los intereses de los préstamos, las valoraciones y las capitalizaciones. c) Los gastos superiores a 40.000 euros, en el caso de largometrajes, y superiores a 2.000 euros en el caso de cortometrajes, facturados por cada empresa vinculada a la empresa productora. Los gastos iguales o inferiores a dichos importes facturados por empresas vinculadas serán computados como coste siempre que se realicen de acuerdo con las condiciones normales de mercado, lo que se justificará mediante la presentación de tres ofertas, salvo que por las especiales características del gasto no exista en el mercado suficiente número de entidades que presten el servicio o suministren el bien de que se trate. No podrán fraccionarse los gastos correspondientes a una misma prestación o servicio en diferentes facturas, ni realizarse sucesivos contratos con objetos similares con la finalidad de disminuir su cuantía y eludir el cumplimiento de lo establecido en este apartado. Se considerará que existe vinculación en los supuestos previstos en el artículo 68.2 del reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. A los efectos de lo establecido en esta letra, el informe de auditoría que presente la empresa productora de la película junto a la solicitud de reconocimiento de coste deberá incluir una relación detallada de todas las empresas vinculadas a la misma. d) La facturación realizada entre las empresas coproductoras de la película, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente para las coproducciones con empresas extranjeras. 4. En las películas realizadas en régimen de coproducción con empresas extranjeras, sólo podrá reconocerse como coste el importe de la participación española, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre. No obstante, se admitirá la facturación realizada por la empresa coproductora extranjera correspondiente a gastos que a su vez le hayan sido facturados por empresas establecidas en su país que no estén vinculadas a la empresa productora española y siempre que tampoco exista vinculación entre la empresa coproductora española y la extranjera. La aportación dineraria de la productora española en una coproducción, a la que hace referencia el mencionado artículo 14 del citado Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, se justificará mediante la documentación acreditativa de la transferencia bancaria o cualquier otro sistema de pago internacional legalmente reconocido, efectuada a favor de la empresa coproductora extranjera, la recepción por su parte y una certificación de ésta comprensiva de los conceptos en los que ha sido aplicada acompañada de las facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil. En ningún caso podrá aplicarse esta aportación dineraria a pagos de personal de nacionalidad del país coproductor. 5. Serán computados a efectos de reconocimiento del coste de una película los gastos que hayan sido efectivamente pagados en el momento de la justificación del gasto y así se acredite documentalmente, mediante facturas u otros documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico mercantil, que tengan como destinatario a la empresa productora y cuyo expedidor quede identificado en las mismas, así como mediante nóminas que estén emitidas por la empresa productora. Las facturas y documentos justificativos similares serán expedidos conforme a lo dispuesto en la normativa reguladora de las obligaciones de facturación que
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destacar como principales novedades, de acuerdo con el Preámbulo de la
citada Orden, las siguientes:
- Se incluyen nuevos conceptos que podrán ser reconocidos como coste, como
los intereses financieros derivados de préstamos efectuados por personas
físicas o jurídicas no vinculadas a la empresa productora, con determinadas
condiciones, o los gastos de traducción a cualquier lengua oficial española, e
incluso a lenguas no oficiales, en supuestos justificados por razones de
promoción de la película.
- Se modifica el apartado relativo a los gastos que no serán computados como
coste cuando sean facturados por empresas vinculadas a la productora,
estableciéndose límites para el reconocimiento de los mismos y excluyéndose
la facturación por empresas vinculadas de gastos de superior cuantía.
Además, es una novedad interesante que la acreditación del coste será
realizada mediante los informes especiales de auditoría, si bien el ICAA podrá
revisar dichos informes, e incluso solicitar a su cargo un informe
complementario, que permita verificar que el coste declarado se corresponde
exactamente con la documentación que lo acredite y con el tipo de gastos y
periodos reconocidos por la orden.
d) Entrega de una copia de la obra en la Filmoteca Española y, en su caso, en
las Filmotecas de las Comunidades Autónomas. Esta obligación ya viene
reconocida en el artículo 6.2 de la LC30, que se ve completada con la previsión
del artículo 11 de que debe autorizarse el uso de dicha copia por el ICAA para
las actividades de promoción de la cinematografía en el exterior.
e) Mantener temporalmente en su propiedad la titularidad de los derechos de la
película u otras obras audiovisuales en los términos que reglamentariamente se
determinen (según el artículo 24.2 a) del RLC, para el acceso a las ayudas a la
producción, las empresas productoras solicitantes ser titulares de los derechos
resulte aplicable. En todos los supuestos deberán presentarse facturas o documentos justificativos originales, acompañados de la documentación acreditativa del pago. 30 Los beneficiarios de las ayudas públicas reguladas en esta Ley estarán obligados a entregar una copia de la obra cinematográfica o audiovisual, en perfectas condiciones y con su etalonaje definitivo, a la Filmoteca Española y, en su caso, a las Filmotecas de las Comunidades Autónomas.
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de propiedad de las obras y mantener dicha titularidad durante un periodo
mínimo de tres años).
Aparte de estas obligaciones recogidas por el artículo 11 de la LC, el artículo
24.2 b) del RLC añade otra obligación para las empresas productoras que
quieran beneficiarse de las ayudas a la producción de la LC, que es estar al
corriente en el pago de las obligaciones contraídas con el personal creativo,
técnico e industrias técnicas, según dispone el artículo 24.3 de la LC,
aportando una declaración responsable sobre estos extremos, que podrán ser
comprobados por la Administración a su requerimiento.
Para terminar con este conjunto de acciones de intervención administrativa en
la actividad de producción cinematográfica, que tienen gran relevancia en la
actividad subvencional, ya que deben atenderse para poder obtener las
ayudas, debemos señalar que una de las novedades más relevantes del RLC
es que se suprimió el requisito que condicionaba la concesión de estas ayudas
a la no comercialización de las películas a través de soporte videográfico en
determinados períodos de tiempo tras su estreno. En concreto, el anterior RLC
exigía, para poder obtener ayudas, no comercializar o no haber comercializado
la película en soporte videográfico con anterioridad al transcurso de 3 meses
desde su estreno comercial en salas de exhibición; de esta obligación estaban
exoneradas, una vez transcurrido el primer mes, las películas que hubieran
contado con menos de 10.000 espectadores en salas de exhibición durante
dicho período.
Pasando ya a la distribución, entendida como el canal por el que las películas
cinematográficas llegan hasta las diferentes salas de exhibición, en primer
lugar hay que recordar la supresión de la obligación mencionada para todas las
empresas del sector de inscribirse en el Registro.
Más propia de la actividad de distribución, era la obligación de obtener una
autorización general de actividades, que partía del antiguo artículo 14.2 de la
LC, actual artículo 14, párrafo primero, de la misma31. De dicha regulación
31 Las empresas distribuidoras legalmente constituidas y que acrediten ser titulares de los pertinentes derechos de explotación de conformidad y dentro del respeto a la legalidad vigente, podrán distribuir en España obras cinematográficas procedentes de cualquier país en cualquier versión, doblada o subtitulada, en las diferentes lenguas oficiales del Estado, todo ello sin
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derivaba la exigencia del artículo 7 del anterior RLC, según el cual el ICAA
expedía a las empresas distribuidoras de las películas que fueran a
comercializar en salas de exhibición cinematográfica, previa solicitud de las
mismas, un certificado de distribución que debían facilitar a los titulares de las
salas de exhibición en el que se reflejará la calificación, la nacionalidad y las
características de distribución de las películas.
La necesidad de incluir una autorización general de este tipo derivaba,
históricamente, de que han existido diversas normas que han condicionado la
actividad de distribución32.
Una de las principales novedades del RLC en materia de ordenación de la
distribución cinematográfica fue, en la línea de la apuesta por la simplificación
de los requisitos reglamentarios y su adecuación al funcionamiento real de los
procedimientos, disminuir las exigencias que antes de esta norma existían,
reduciéndolas a las mínimas imprescindibles para asegurar el ejercicio de las
competencias públicas, para lo que se decidió eliminar el certificado de
distribución.
La acreditación de la titularidad de los pertinentes derechos de explotación,
mencionada en el artículo 14, párrafo primero, de la LC es un requisito que se
deberá cumplir, en su caso, para cada una de las películas objeto de
distribución.
perjuicio de las competencias atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda en lo relativo a la importación de películas y con respeto a las reglas de la competencia, en particular en relación con los ingresos de taquilla. 32 La primera norma que afecta directamente a la distribución es la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 31 de diciembre de 1946 que regula la concesión de licencias para el doblaje de películas. Estas licencias las debían obtener las productoras cinematográficas en función de una determinada clasificación que obtuvieran sus películas. Las productoras, a su vez, revendían dichos derechos a las distribuidoras. A esta Orden Ministerial le sucedieron otras, a fin de regular y controlar la importación de películas extranjeras. Por Orden del Ministerio de Información y Turismo de 14 de julio de 1955, se establece el sistema nacional de distribución de películas así como la llamada cuota de distribución. Esta cuota, de cuatro películas extranjeras por cada película española, toma en 1957 la forma de un único lote indisoluble, de tal forma que las cinco películas debían negociarse de forma conjunta. Desde ese momento, las normas han ido regulando las diferentes formas de las cuotas de distribución y la concesión de licencias de doblaje hasta su total desaparición a través del artículo 8 de la Ley 15/2001.
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La actividad objeto de autorización legal es la distribución en España de obras
cinematográficas procedentes de cualquier país en cualquier versión y lengua
oficial española.
La autorización de libre actuación concedida a las distribuidoras que cumplan
los requisitos que acabamos de describir tiene una serie de límites establecidos
en el mismo artículo 14, párrafo primero, de la LC. Estos límites se encuentran
en las competencias correspondientes a los Ministerios de Economía, Industria
y Competitividad, y de Hacienda y Función Pública, que no se ven modificadas
por la LC:
En primer lugar, se dejan a salvo las competencias atribuidas a dichos
Ministerios en lo relativo a la importación de películas. Estas competencias
tienen dos vertientes, una recaudatoria en relación con el Impuesto sobre el
Valor Añadido, y otra en la lucha contra la piratería.
En segundo lugar, el artículo 10 de la LC establece la exigencia del respeto a
la libre competencia. Según dicho artículo, el ICAA o, en su caso, los órganos
competentes de las Comunidades Autónomas, velarán por que la libre
competencia en el mercado no se vea alterada. A estos efectos, pondrán en
conocimiento de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia o,
en su caso y cuando proceda, de los respectivos Órganos de Competencia de
las Comunidades Autónomas, los actos, acuerdos o prácticas de los que tenga
conocimiento y que presenten indicios de resultar contrarios a la legislación de
defensa de la competencia, comunicando todos los elementos de hecho a su
alcance y, en su caso, remitiendo un dictamen no vinculante de la calificación
que le merecen los hechos.
En esta materia, el artículo 14, párrafo segundo, de la LC menciona
expresamente lo referido a los ingresos en taquilla. Esta mención, referida a las
empresas distribuidoras, y no a las empresas exhibidoras, encuentra su razón
en la Resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia, de 10 de mayo
de 200633, en la que se consideraba si las principales empresas distribuidoras,
agrupadas en una entidad denominada Fedicine, habían realizado una
33 La Resolución completa puede consultarse en el siguiente enlace: http://doctrina-administrativa.vlex.es/vid/walt-tristar-foxfilm-sogefilms-adican-303175
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concertación horizontal. Entre los hechos admitidos como ciertos por el
Tribunal se incluyen las declaraciones de un propietario de salas de cine que
afirmó que “entre dos o cuatro semanas, que constituye la vida útil del material,
en la que se obtiene el ochenta por ciento de la recaudación, el porcentaje
pagado a la distribuidora es del sesenta por ciento, reduciéndose
posteriormente al cincuenta y cinco y hasta el cuarenta por ciento”. La
Resolución citada declaró que existía una concertación entre los operadores
para establecer unas condiciones de los contratos con los exhibidores.
El segundo párrafo del artículo 14 de la LC establece que el artículo 10 de la
citada Ley será de aplicación a los siguientes dos supuestos: la concertación
de prácticas comerciales y la contratación de películas por lotes.
La concertación de prácticas comerciales debe poder restringir la competencia
en los términos previstos en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la
Competencia. La Resolución antes citada supone un claro ejemplo de qué tipo
de circunstancias tuvo en mente el legislador a la hora de elaborar este
artículo34. Respecto a la contratación de películas por lotes, este sistema fue,
de hecho, obligatorio durante una temporada en nuestro país. En todo caso, lo
que persigue esta disposición es establecer como una de las prioridades de
vigilancia por parte del ICAA las prácticas de las distribuidoras que ofrecen en
un único paquete las películas más taquilleras junto con otras en las que el
exhibidor no tiene interés alguno.
34 Señala IGLESIAS (Op. cit. Página 99) que es curioso, considerando la estructura del mercado de distribución, concentrada en unas pocas empresas, que el supuesto abuso de posición dominante no se haya mencionado junto con la concertación de prácticas comerciales. En este sentido, la Resolución del mismo Tribunal de 23 de enero de 2004, nos aclara por qué el abuso de posición dominante no es un problema prioritario en el ámbito del mercado de la distribución cinematográfica. En dicha Resolución, transcrita por IGLESIAS, se consideraba la denuncia presentada por una empresa titular de todas las salas de exhibición de Almería, frente a una distribuidora por haberse negado ésta a autorizar la exhibición de una película alegando el impago de unas cantidades por parte de la exhibidora. El Tribunal de Defensa de la Competencia apoya la tesis de la distribuidora que, para desvirtuar la denuncia por abuso de posición dominante, alega que “el mercado de distribución de películas es un mercado nacional en el que las distribuidoras nacionales obtienen los derechos sólo para España y las internacionales operan en España mediante filiales con el encargo específico de comercializar a los exhibidores españoles quienes, a su vez, pueden demandar y demandan el producto de cualesquiera de las distribuidoras que operan en España. Por el contrario, tienen carácter local el mercado de exhibición, dadas las limitadas posibilidades de desplazamiento de los espectadores. Dado que en aquél momento existían 25 empresas distribuidoras actuando en el mercado nacional, y ninguna de ellas tenía más del veinticinco por ciento del mercado ni contaba con productos que no sustituibles, al menos parcialmente, por otros, resulta muy difícil determinar siquiera la existencia de posición dominante”.
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Por último, y antes de pasar al tratamiento detenido de la cuota de pantalla,
una de las cuestiones más polémicas de la LC, estudiaremos brevemente la
actividad de ordenación de las Administraciones Públicas en el ámbito de la
exhibición cinematográfica, de acuerdo con lo establecido en sus artículos 15
a 18.
En primer lugar, en el artículo 15.1 de la LC fue también objeto de una
importante modificación por parte de la Ley 8/2014. Si bien en su antigua
redacción se establecían una serie de normas generales referidas, en primer
lugar, al registro de la empresa exhibidora, la actual redacción35 sustituye la
exigencia de inscripción que se imponía a los titulares de las salas de
exhibición cinematográfica por una comunicación previa, necesaria para el
inicio de la actividad y para verificar el cumplimiento de los procedimientos
establecidos para el control de asistencia y la declaración de rendimientos, así
como del control de la obligación de cuota de pantalla36.
Por otro lado, el artículo 15.2 LC37 remite al RLC la regulación relativa al
funcionamiento de las salas. En este sentido, y a salvo de lo que se señalará a
continuación sobre la prohibición de grabación de las películas y sobre el
control de asistencia, el desarrollo reglamentario sobre el funcionamiento de las
salas de exhibición se circunscribe al artículo 16 del RLC, cuya principal
novedad es que sustituye los requisitos que se exigían hasta ahora a los
anteriormente denominados billetes reglamentarios por una previsión sobre el
contenido de los títulos de acceso a las salas que aseguren una información de
mínimos para el espectador. En este sentido, el apartado 3 del artículo 16 del
35 Los titulares de las salas de exhibición cinematográfica, antes de iniciar su actividad, deberán dirigir al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o al órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma que tenga establecido su registro de empresas cinematográficas y audiovisuales propio, una comunicación con la relación de todas las salas de exhibición que explota 36 La modificación es relevante ya que el anterior régimen de inscripción obligatoria tenía consecuencias prácticas. La antigua redacción del artículo 15 de la LC establecía algunas matizaciones respecto de la entonces existente obligación general de inscribir, ya que fijaba un momento de inscripción: antes del comienzo de la actividad de exhibición. En dicha inscripción debía quedar indicado el titular y la sala en la que tendría lugar la exhibición. La inscripción tenía así una importante consecuencia, puesto que generaba una presunción iuris tantum de que se daban tres circunstancias: que la sala estaba en funcionamiento, que lo estaba conforme al régimen temporal declarado y que quien realizaba la explotación era el titular que constaba en el Registro. 37 La regulación relativa al funcionamiento de las salas será la que reglamentariamente se establezca por los órganos competentes.
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RLC establece que los títulos de acceso a las salas de exhibición
cinematográfica deberán contener como mínimo los siguientes datos:
a) Denominación de la empresa o del titular de la sala de exhibición y número
de identificación fiscal.
b) Nombre de la sala, dirección y municipio.
c) Clase de localidad a la que da derecho.
d) Identificador alfanumérico que impida duplicidades dentro de una sesión.
e) Título de la película.
f) Precio, con el IVA, o impuesto específico de una Comunidad Autónoma,
incluido. El precio únicamente irá referido al derecho de acceso al visionado de
la película, excluido el importe que pueda corresponder a la venta de otros
productos o a la prestación de otros servicios.
g) Fecha y hora de la sesión para la que el título es válido.
Asimismo, el artículo 16.1, letras a), b) y d) del RLC, obliga a los exhibidores a
exponer de forma accesible para personas con discapacidad y en lugar
claramente visible de las taquillas, la siguiente información para el espectador:
- La calificación de las películas por grupos de edad, incluyendo los
cortometrajes y, en su caso, de los avances que formen parte del programa.
Dicha calificación deberá ser comunicada a las salas de exhibición por las
empresas distribuidoras de las películas programadas.
- El precio de las localidades.
- Los servicios de accesibilidad disponibles, tanto en las películas como en las
salas, así como el medio de acceso a los mismos, indicando las fechas,
horarios y salas de los pases con accesibilidad.
A continuación, en el artículo 15.3 de la LC se recoge la que fue una de las
novedades principales de la misma, al regular la prohibición de la grabación de
55
las películas proyectadas38. La consecuencia práctica de esta regulación no es
la introducción de una nueva prohibición, que ya existía en nuestro
ordenamiento39, sino el establecimiento de una responsabilidad para los
titulares de las salas para garantizar el respeto a dicha prohibición.
La razón de introducir esta prohibición es la relevancia que ha cobrado este
tipo de grabaciones en el tráfico de obras audiovisuales que circulan por
Internet sin la autorización de los correspondientes titulares de los derechos.
Por tanto, los titulares de locales de proyección están obligados a adoptar una
serie de medidas entre las que destaca la información al público asistente y la
comunicación a los titulares de cualquier intento de grabación. Además, el
artículo 16.1 c) del RLC añade que en un lugar claramente visible de las
taquillas de las salas de exhibición deberá figurar la prohibición de introducir
cámaras o cualquier tipo de instrumento destinado a grabar imagen o sonido.
En la práctica, y como se puede observar si se va al cine de vez en cuando,
esta advertencia se realiza, además de en las taquillas, dentro de la propia sala
antes del inicio de la proyección de la película.
Por otra parte, los apartados 4 y 5 del artículo 15 de la LC se refieren a las
actividades de promoción y exhibición realizadas por las Administraciones
Públicas. Se trata más bien de medidas de fomento que perfectamente podrían
haber encontrado acomodo en el Capítulo III de la Ley.
El artículo 15.440 de la LC pretende regular las proyecciones cinematográficas
que realicen las Administraciones Públicas con un precio gratuito o con un
38 Queda prohibida la grabación de películas proyectadas en salas de exhibición cinematográfica o en otros locales o recintos abiertos al público, incluso los de acceso gratuito. Los responsables de las salas de exhibición o de los demás locales o recintos citados en el párrafo anterior velarán por evitar tales grabaciones, advirtiendo de su prohibición y pudiendo prohibir la introducción de cámaras o cualquier tipo de instrumento destinado a grabar imagen o sonido. Asimismo, comunicarán a los titulares de las obras cualquier intento de grabación de las mismas. 39 El derecho de reproducción de la obra audiovisual corresponde exclusivamente al autor de la misma, de acuerdo con el artículo 18 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual que regulariza, armoniza y aclara las disposiciones vigentes en la materia. 40 En los términos que se determinen reglamentariamente, las Administraciones Públicas que efectúen proyecciones cinematográficas gratuitas o con precio simbólico, no incluirán en su programación películas de una antigüedad inferior a 12 meses desde su estreno en salas de exhibición, salvo en los casos en que, desde las entidades representativas de los exhibidores
56
precio simbólico. El objeto de esta regulación es evitar que esta actividad
pueda afectar en algún modo a los exhibidores o a los distribuidores. Por este
motivo se establece un requisito de carácter general para que en dichas
proyecciones sólo se utilicen películas cuyo estreno se produjo al menos con
doce meses de antelación a la proyección realizada por la correspondiente
Administración.
Debe señalarse que este artículo fue también modificado por la Ley 8/2014, por
la que se introdujo la obligación de que se fijaran reglamentariamente los
requisitos para que las Administraciones Públicas puedan realizar proyecciones
cinematográficas con precio simbólico, mandato que fue asumido por el artículo
18 del RLC41.
Por último, el artículo 15.542 de la LC contiene una habilitación a las
Administraciones estatal y autonómica para colaborar con las autoridades
cinematográficos y del sector videográfico, se comunique a dichas Administraciones que no existe un perjuicio en su actividad comercial. 41 Artículo 18. Exhibiciones cinematográficas efectuadas por las Administraciones Públicas. 1.Las Administraciones Públicas solamente podrán efectuar proyecciones cinematográficas gratuitas o con precio simbólico cuando cumplan los siguientes requisitos: a) Contar, en todo caso, con las necesarias autorizaciones previas de los titulares de los correspondientes derechos de comunicación pública sobre las obras y grabaciones audiovisuales proyectadas. b) Cumplir las obligaciones de publicidad de la calificación por edades de las películas. c) Que las películas objeto de exhibición tengan una antigüedad superior a 12 meses desde su estreno en salas de exhibición. Si la antigüedad es inferior deberán contar con la comunicación favorable a que se refiere el apartado 2. d) Facilitar la accesibilidad a la sala de exhibición de las personas con discapacidad, así como comunicar los servicios de accesibilidad disponibles. 2. Antes de que una Administración pública programe la proyección, gratuita o con precio simbólico, de películas cuya antigüedad sea inferior a los 12 meses desde su estreno en salas de exhibición, deberá dirigirse con una antelación mínima de 15 días a las entidades representativas de los exhibidores cinematográficos y del sector videográfico al objeto de que éstas les comuniquen motivadamente si se ocasiona o no perjuicio en las actividades de sus representados. La comunicación se efectuará en el plazo máximo de 10 días desde la recepción de la solicitud y se motivará atendiendo, al menos, a los siguientes aspectos: a) Número de salas de exhibición establecidas en el ámbito territorial de la Administración pública solicitante. b) Coincidencia temporal entre la programación propuesta y la establecida por las salas comerciales. c) Número de establecimientos de venta y/o alquiler videográfico existentes en el ámbito territorial de la Administración pública solicitante. 3. A los efectos de lo dispuesto en este artículo, se entiende por precio simbólico el importe inferior a la décima parte del precio medio anual de la entrada en las salas de exhibición del ámbito territorial de la Administración Pública de que se trate correspondiente al año anterior, de conformidad con la información facilitada por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales a requerimiento de dicha Administración Pública. 42 Las Administraciones estatal y autonómica, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán colaborar con las Administraciones locales en la creación de salas de titularidad
57
locales en la creación de salas de titularidad municipal. Este artículo establece
que se podrán llevar a cabo estas actuaciones siempre que en los
correspondientes municipios exista un déficit de salas de exhibición privadas o
cuando se vaya a ofrecer un programa alternativo al de las salas comerciales.
El artículo 16 de refiere al control de asistencia a las salas de exhibición y a los
rendimientos de dicha exhibición43. Este artículo establece una obligación para
los titulares de las salas de cine para que cumplan con los requisitos que en
cada momento existan para el control de asistencia y para la declaración de
rendimientos. Además, se habilita especialmente al ICAA y a los órganos
competentes de las Comunidades Autónomas para acudir a empresas de
estudio de audiencia.
En definitiva, lo que pretende el artículo 16 es establecer un procedimiento de
control de las salas de exhibición que cumpla las siguientes funciones:
- Control del cumplimiento de la llamada cuota de pantalla, que más tarde
estudiaremos.
- Bajo la anterior regulación, el control de asistencia era enormemente
relevante para la concesión de determinadas ayudas, tales como las
llamadas ayudas para la amortización de largometrajes, reguladas en el
antiguo artículo 26 de la LC, que, como veremos más adelante, han
sido eliminadas.
municipal que promuevan el cine en sus diversas expresiones, siempre que en los municipios donde pretendan radicarse exista un déficit de salas de exhibición de titularidad privada, o bien dichas salas de titularidad municipal ofrezcan una programación cultural de carácter alternativo distinta a la de las salas comerciales. 43 1. Los titulares de las salas de exhibición cinematográfica cumplirán los procedimientos establecidos o que puedan establecerse reglamentariamente de control de asistencia y declaración de rendimientos que permitan conocer con la mayor exactitud, rapidez y fiabilidad los ingresos que obtienen las películas a través de su explotación en las salas de exhibición cinematográfica, con el detalle suficiente para servir de soporte a la actuación administrativa y al ejercicio de derechos legítimos de los particulares, por sí mismos o a través de sus respectivas entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual. A estos efectos, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales o los órganos competentes de las Comunidades Autónomas podrán auxiliarse de la información suministrada por entidades creadas para la obtención de datos que tengan implantación en toda España y solvencia profesional reconocida. 2. La regulación relativa a dicho procedimiento de control será la que reglamentariamente se establezca por los órganos competentes. 3. A los fines previstos en este artículo, se establecerán los oportunos mecanismos de colaboración entre el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas.
58
- Obtención de la información para que los titulares de derechos, a través
de las correspondientes entidades de gestión, puedan realizar
liquidaciones de derechos.
- Uso estadístico.
La regulación de este artículo se completa con el artículo 17 del RLC, que
determina que los titulares de las salas de exhibición cinematográfica deberán
cumplimentar y hacer llegar al ICAA informes de exhibición en los que habrá de
figurar la declaración de la totalidad de las películas cinematográficas
programadas, el número de títulos de acceso generados y la recaudación
obtenida en cada sesión, debiendo ser dichos informes obligatoriamente
remitidos por medios electrónicos. Además, se abre a la colaboración privada
de entidades acreditadas la función de recopilación de la información de
asistencia y rendimientos, mediante la previsión de que la información sobre la
asistencia y los rendimientos de las obras cinematográficas podrá completarse
con la información suministrada al ICAA por entidades especializadas en la
obtención de este tipo datos, que tengan implantación en toda España y
solvencia profesional reconocida.
Por último, y antes de pasar al tratamiento de la cuota de pantalla, hay que
hacer una breve referencia a las salas X. Resulta llamativo que, siendo un
mercado en clara decadencia44 y, en nuestra opinión, de muy nocivos efectos
para la sociedad, el legislador haya decidido concederle todo un artículo para
regular sus peculiaridades.
Así, el artículo 17 de la LC45 establece la necesidad de obtener una
autorización de la Comunidad Autónoma donde pretenda establecerse la sala.
44 Según datos de la página web del antiguo Ministerio de Cultura, la recaudación de las salas X en 2006 se redujo en un 13 por ciento, y desde entonces ha seguido bajando, hasta el punto de que en el año 2015 cerró la última sala de estas características que existía en Madrid. 45 1. La autorización para el funcionamiento de salas X se otorgará, a solicitud del interesado, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma donde pretenda establecerse la sala. Dicha autorización deberá hacerse constar en el Registro de Empresas del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, o en el autonómico competente, con carácter previo al comienzo de sus actividades. 2. Las salas deberán advertir al público de su carácter mediante la indicación de Sala X, que figurará como exclusivo rótulo del local, no pudiendo proyectar otras películas que las calificadas como películas X. En los complejos de salas cinematográficas en los que existan salas comerciales y salas X, estas últimas deberán funcionar de forma autónoma e independiente en relación con las salas comerciales.
59
Por otro lado, se prohíbe utilizar otro rótulo del local que la indicación “Sala X”
así como proyectar películas que no hayan obtenido dicha calificación. La
explotación de una sala de este tipo en un complejo comercial o multicines se
deberá hacer de forma autónoma e independiente a las salas que proyecten
películas que la LC denomina “comerciales”.
Una vez que hemos estudiado cómo la Administración Pública interviene en la
actividad cinematográfica a través de diversas actividades clásicas de
ordenación en la producción, distribución y exhibición cinematográfica,
podemos pasar a estudiar quizá la más importante manifestación de esta
actividad de ordenación de las Administraciones Públicas en el sector del Cine:
la cuota de pantalla, que además fue una de las cuestiones más polémicas y
que más debate suscitó durante toda la tramitación de la LC.
Podemos comenzar señalando que la cuota de pantalla es una medida
destinada a garantizar un nicho de mercado a obras cinematográficas
nacionales y comunitarias dobladas en alguna de las lenguas cooficiales
españolas frente a otras obras no comunitarias dobladas a alguna de las
lenguas oficiales. La intención de la medida es generar una demanda para este
tipo de obras que sea lo suficientemente atractiva para que los productores y
distribuidores tengan interés en cubrirlas. No vamos a entrar aquí en una
valoración detallada de la adopción de esta medida. Los exhibidores se
manifestaron claramente en su contra pero finalmente no consiguieron que se
eliminara del Proyecto de ley o que se modificara lo que finalmente está a día
de hoy en el texto legal. La razón de esta oposición radicaba en que
consideraban que al estar obligados a exhibir una cuota mínima de un
determinado tipo de películas que, a priori, podían suscitar menos interés en el
público que producciones de otros países (fundamentalmente, producciones de
Hollywood), podría resultar una disminución de la afluencia de espectadores al
cine, y más cuando a los exhibidores les han salido nuevos competidores como
Internet, la televisión digital, los videojuegos, etc. El tiempo ha venido
determinando que los temores de los exhibidores no eran del todo fundados, ya
que la disminución de afluencia de público al Cine, y en concreto a ver
películas españolas, ha sido provocada más por las ineficiencias del sistema de
ayudas, por la subida del precio de las entradas y por el incremento del IVA,
60
entre otras razones, que por la existencia de la cuota de pantalla, por no hablar
del cierto desapego que parte de la sociedad ha desarrollado hacia el cine
español, por motivos que serían objeto de una discusión extra jurídica, que no
tiene cabida aquí, sin perjuicio de lo cual alguna referencia haremos más
adelante.
Los orígenes históricos de la llamada cuota de pantalla se remontan a la Orden
del Ministerio de Industria y Comercio de 10 de diciembre de 1941 que
establecía una cuota aproximada del 16 por ciento de las semanas del año
para la exhibición de películas españolas.
Tres años más tarde, la proporción se redujo al 13,4 por ciento de las semanas
del año. La Orden del Ministerio de Información y Turismo de 20 de enero de
1967 estableció una nueva cuota de pantalla de un 25 por ciento de los días de
exhibición, una película española por cada tres extranjeras. Este sistema se
incorporó en la Ley 3/1980, de 3 de enero, de regulación de cuotas de pantalla
y distribución cinematográfica. En el año 1986, por Real Decreto Legislativo
1257/1986, de 13 de junio, se modifica la Ley 3/1980 para modificar los
términos películas españolas por películas comunitarias.
En la Ley 17/1994, de 8 de junio, de Protección y Fomento de la
Cinematografía, se establece un sistema de cuotas de pantalla diferenciadas
en función del tamaño de la población en la que estaba ubicada la sala de
exhibición.
La Ley 15/2001 modificó la cuota de pantalla establecida en la Ley 17/1994
para establecer en su artículo 7 que los exhibidores debían programar en forma
tal que al concluir cada año natural se hubiera observado la proporción de un
día como mínimo de obra cinematográfica comunitaria por cada tres días de
exhibición de películas de terceros países dobladas en versión de cualquiera
de las lenguas oficiales en España.
Por lo tanto, podemos observar que la cuota de pantalla es una institución
jurídica con una profunda implantación en nuestro sistema. Por otro lado, uno
de los motivos de la intervención de las Administraciones Públicas en la
actividad cinematográfica es la protección de la identidad cultural. De hecho, el
61
Preámbulo de la LC establece como justificación para regular la cuota de
pantalla “afianzar este acceso a la diversidad y a la producción cultural”. En
otras ocasiones, se ha utilizado como justificación para la regulación de la
cuota de pantalla el hecho de fomentar la industria cinematográfica española.
Sin embargo, esta razón no ha sido incluida en la actual LC.
La regulación actual de la cuota de pantalla se encuentra en el artículo 18 de la
LC46. Los sujetos obligados a cumplir con la cuota de pantalla son los titulares
de las salas de exhibición, teniendo en cuenta que en el caso de complejos
cinematográficos, la cuota debe cumplirse respecto del conjunto de salas
integradas en los mismos.
Respecto del contenido de la obligación de cumplir con la cuota de pantalla, el
texto actual señala que los exhibidores estarán obligados a programar de tal
forma que al concluir el año natural se hayan programado al menos un total de
un 25 por ciento de sesiones de películas comunitarias. Por tanto, la obligación
46 Las salas de exhibición cinematográfica estarán obligadas a programar dentro de cada año natural obras cinematográficas de Estados miembros de la Unión Europea en cualquier versión, de forma tal que, al concluir cada año natural, al menos el 25 % del total de las sesiones que se hayan programado sea con obras cinematográficas comunitarias. Del cómputo total anual se exceptuarán las sesiones en las que se exhiban obras cinematográficas de terceros países en versión original subtitulada. 2. Para el cumplimiento de la cuota de pantalla, tendrán valor doble en el cómputo del porcentaje previsto en el apartado anterior aquellas sesiones en las que se proyecten:
a. Películas comunitarias de ficción en versión original subtitulada a alguna de las lenguas oficiales españolas.
b. Películas comunitarias de animación. c. Documentales comunitarios. d. Programas compuestos por grupos de cortometrajes comunitarios cuya duración total
sea superior a sesenta minutos. e. Películas comunitarias que incorporen sistemas de accesibilidad para personas con
discapacidad física o sensorial, en especial el subtitulado y la audiodescripción. f. Películas comunitarias que se proyecten en salas o complejos cinematográficos que en
el transcurso del año de cómputo obtengan una recaudación bruta inferior a 120.000 euros.
g. Películas comunitarias cuando permanezcan en explotación en una misma sala más de 18 días consecutivos o un período consecutivo en el que existan 3 fines de semana.
3. Lo dispuesto en este artículo será de aplicación también a las proyecciones de películas en salas de exhibición partiendo de soporte videográfico, digital o de cualquier otro soporte que los avances técnicos pudieran proporcionar. 4. En los complejos cinematográficos formados por dos o más salas de exhibición, inscritos en el Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, el cumplimiento de las proporciones anteriormente señaladas podrá ser ejecutado por el complejo en su conjunto, computándose el total de sesiones proyectadas por el mismo anualmente. 5. Las películas producidas por las Administraciones públicas, las publicitarias o de propaganda de partidos políticos, las calificadas como películas X y las que, por sentencia firme, fueran declaradas constitutivas de delito no contabilizarán para el cumplimiento de esta obligación. 6. Transcurridos cinco años desde la plena entrada en vigor de esta Ley, el Ministerio de Cultura evaluará el impacto cultural, económico e industrial de la cuota de pantalla.
62
ha de referirse únicamente a la programación y no a las exhibiciones efectivas
que se realicen en la sala. Debemos aclarar que en este punto los
procedimientos mencionados en relación con el artículo 16 de la LC referidos a
las obligaciones de control de asistencia y rendimientos no mencionan que
exista una correspondencia necesaria entre la programación y la exhibición que
efectivamente se realice. Por tanto, si los procedimientos previstos en el
artículo 16 de la LC se refieren al control de la exhibición y no al de la
programación, las Administraciones Públicas se quedarían sin instrumentos
efectivos para asegurar el cumplimiento de la cuota de pantalla.
Por otro lado, existe una clara incoherencia entre este artículo y el artículo 39
de la LC, ya que el término de referencia que este artículo establece para fijar
las sanciones para el incumplimiento de la cuota de pantalla es el de número
de sesiones de exhibición de películas comunitarias que corresponda
proyectar. Dado que según el artículo 18 de la LC no hay obligación de
proyectar, sino de programar, las sanciones no serían de aplicación.
Esto haría que actualmente el cumplimiento de la cuota de pantalla fuese una
obligación prácticamente sin contenido. En todo caso, parecía probable que la
interpretación de las Administraciones Públicas fuera desde un principio que
donde se lee “programado”· en el artículo 18 de la LC, debe entenderse
“exhibido”, interpretación que es la que efectivamente se hace más teniendo en
cuenta que el control de asistencia sólo puede ejercerse respecto de películas
que han sido proyectadas, así como que una interpretación sistemática de la
LC no podría conllevar la ineficacia de su régimen sancionador.
Pasando ya al cómputo de la cuota de pantalla, para calcular el número de
sesiones de películas comunitarias que haya que programar cada año, debe
empezarse restando de las sesiones que se van a programar durante el año
aquéllas que no computan, es decir, aquellas en las que van a exhibirse
películas de terceros países en versión original subtitulada, obteniéndose así el
cómputo total anual sobre el que hay que calcular el 25 por ciento establecido
en la LC.
Para obtener este 25 por ciento hay que tener en cuenta que hay películas
cuya exhibición altera el cómputo. Así, ciertas películas comunitarias computan
63
el doble (artículo 18.2 de la LC). Por el contrario, otras películas comunitarias
no suman para el cálculo de la cuota (artículo 18.5 de la LC).
Por último, se pueden mencionar otras dos cuestiones en relación con la cuota
de pantalla. Por un lado, la obligación del Ministerio competente en materia de
Cultura de evaluar el impacto cultural, económico e industrial de la cuota de
pantalla, una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de la LC.
Y por otro, el segundo apartado de la disposición final cuarta de la LC, que
habilita al Gobierno a modificar el porcentaje de la cuota de pantalla por
razones técnicas o de oportunidad, previa audiencia de las Comunidades
Autónomas.
Con estas últimas consideraciones terminamos ya la actividad de ordenación
de las Administraciones Públicas en la industria cinematográfica. Como hemos
podido observar a lo largo de este punto, la intervención administrativa en esta
materia puede calificarse de intensa si tenemos en cuenta que nos
encontramos ante una actividad predominantemente privada en lo que afecta a
prácticamente todos sus actores y a sus destinatarios. Es, como indica el
Preámbulo de la propia LC, la importantísima dimensión cultural e industrial del
Cine la que ha hecho que los poderes públicos intervengan en esta actividad
con el fin promover una gestión adecuada a las nuevas necesidades que la
sociedad, en general, y el sector audiovisual, en particular, van demandando.
Igualmente es objetivo de la LC articular la relación entre los diferentes sujetos
que operan en el sector, desde los creadores, productores, personal técnico y
artístico, industrias técnicas, distribuidores, exhibidores y empresas
videográficas. En esta línea va la elaboración de una amplia gama de
definiciones para delimitar términos utilizados en la actividad cinematográfica y
audiovisual, así como las medidas destinadas a garantizar la libre competencia
y a proteger la propiedad intelectual. De esta manera, se consigue establecer
un marco legal adecuado en el que todas las empresas del sector podrán
actuar en términos de igualdad.
Terminaremos este epígrafe con una somera referencia a la organización
administrativa con competencias en el sector cinematográfico, para tener una
visión completa de la actividad de ordenación que hemos estudiado, partiendo
64
de que muchas de las competencias de estos órganos ya han sido comentadas
en los epígrafes anteriores.
1.3. El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. Órganos
colegiados dependientes
Terminado ya el análisis de los distintos tipos de actividad administrativa de
ordenación que se desenvuelven en el sector cinematográfico, vamos a pasar
ahora a estudiar el estatuto orgánico del Organismo encargado de ejercer las
competencias administrativas que hemos venido analizando a lo largo del
trabajo. Nos referimos al ICAA.
Como cuestión previa, hay que señalar que la disposición adicional primera de
la LC estableció un mandato dirigido al Gobierno para, en cumplimiento de lo
previsto en dicha disposición adicional, proceder a transformar el actual
organismo autónomo ICAA en Agencia Estatal de la Cinematografía y de las
Artes Audiovisuales, que tendría como fines el fomento, promoción, ordenación
y apoyo de las actividades cinematográficas y audiovisuales, la conservación
del patrimonio cinematográfico, la proyección exterior de la cinematografía y de
las artes audiovisuales y la colaboración y cooperación con las Comunidades
Autónomas en materia cinematográfica y audiovisual, sin perjuicio de las
competencias que éstas tengan atribuidas. A continuación añade la disposición
adicional citada que las funciones y la estructura orgánica de la Agencia serán
las que determine el Estatuto por el que se rija la misma, con arreglo a las
previsiones de la LC y de la normativa reguladora de las Agencias Estatales.
Pues bien, estamos en perfectas condiciones de afirmar que cuando se termina
de escribir este trabajo, en marzo de 2017, el Gobierno no ha cumplido con
este mandato, por razones por todos conocidas, por lo que sigue siendo de
plena aplicación lo establecido en el artículo 3 de la LC, según el cual en el
ámbito de la Administración General del Estado y sin perjuicio de las funciones
de otros Departamentos ministeriales, corresponde al Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte, por medio del ICAA, el ejercicio de las funciones estatales
que en la LC se determinan. Es decir, las competencias que la LC atribuye a la
Administración General Estado se siguen ejerciendo por el ICAA.
65
Además de las funciones de este organismo autónomo se debe tener en
cuenta, como señala el artículo 3.2 del RLC, que el Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas
podrán colaborar estableciendo los acuerdos que sean necesarios para
articular criterios comunes de actuación y evitar la posible duplicidad de cargas
administrativas. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas
podrán, por tanto, ejercer en su ámbito competencias en las materias que le
permita la normativa aplicable (como hemos visto, por ejemplo, en materia de
calificación).
El ICAA se encuentra regulado por Real Decreto 7/1997, de 10 de enero, de
estructura orgánica y funciones del Instituto de la Cinematografía y de las Artes
Audiovisuales, cuyo artículo 6 fue modificado por el Real Decreto 1322/2004,
de 28 de mayo.
En lo que se refiere a su naturaleza, el artículo 1 del mencionado Real Decreto
establece que el ICAA es un organismo autónomo adscrito al Ministerio de
Cultura, ahora de Educación, Cultura y Deporte, y que tiene personalidad
jurídica propia y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. El
artículo 2 establece sus objetivos, que son los siguientes:
1. Desarrollar la creación, incrementar la producción y favorecer la
distribución de producciones españolas.
2. Alcanzar una proporción aceptable de mercado interior que permita el
mantenimiento de todo el conjunto industrial del cine español.
3. Mejorar el grado de competencia de las empresas e incentivar la
aplicación de nuevas tecnologías.
4. La proyección exterior de la cinematografía y de las artes audiovisuales
españolas.
5. La salvaguarda y difusión del patrimonio cinematográfico español.
6. Fomentar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas
en materia de cinematografía y artes audiovisuales.
66
Para lograr estos objetivos, el artículo 3 del citado Real Decreto le inviste de las
siguientes funciones:
1. El fomento, promoción y ordenación de las actividades cinematográficas
y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción,
distribución y exhibición.
2. La promoción de la cinematografía y de las artes audiovisuales
españolas.
3. La recuperación, restauración, conservación, investigación y difusión del
patrimonio cinematográfico.
4. La cooperación en la formación de profesionales en las distintas
especialidades cinematográficas.
5. Las relaciones con organismos e instituciones internacionales y
extranjeros de fines similares.
6. La cooperación con las Comunidades Autónomas en materia de
cinematografía y artes audiovisuales, de acuerdo con aquellas.
En definitiva, el ICAA se configura como el auténtico Organismo Público
competente para el ejercicio de las funciones administrativas que se establecen
en la LC. De ahí la importancia de su funcionamiento eficaz, profesional y
neutral.
Los órganos rectores del ICAA son el Presidente, que es el Ministro de
Educación, Cultura y Deporte, y el Director General, que es nombrado y
separado por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del
Ministro, y en atención a las características especiales de las funciones que la
Dirección General tiene atribuidas. Se aclara que para su nombramiento no
será preciso que ostente la condición de funcionario (artículos 4 y 6 del Real
Decreto).
Desde el punto de vista organizativo, hay que destacar por último que del
Director General dependen cuatro unidades con rango de Subdirección
General: la Secretaría General, la Subdirección General de Fomento de la
67
Industria Cinematográfica y Audiovisual, la Subdirección General de Promoción
y Relaciones Internacionales y la Filmoteca Española.
Por último, y en relación con el ejercicio de sus competencias por parte del
ICAA, hay que destacar lo recogido en la disposición adicional segunda de la
LC, según la cual, éste, en materia de calificación de obras cinematográficas y
audiovisuales y ayudas, contará con la participación de órganos colegiados, y
en cuya composición se procurará la participación, en su caso, de los
diferentes sectores profesionales relacionados con la materia de la que
conozca el órgano colegiado correspondiente. Asimismo, se procurará la
paridad entre hombres y mujeres, de acuerdo con el Plan para la igualdad de
género en la Administración General del Estado.
Estos órganos colegiados están regulados por el RLC en sus artículos 32 a 34.
El artículo 32 regula la Comisión de Calificación de Películas Cinematográficas
como órgano colegiado dependiente del ICAA encargado de emitir informes
sobre la calificación por grupos de edad de las películas destinadas a su
exhibición en salas cinematográficas y de las demás obras audiovisuales. Su
composición es la siguiente:
a) Presidencia: titular de la Dirección General del ICAA.
b) Vicepresidencia: titular de una de las Subdirecciones Generales del ICAA,
por designación de la Presidencia.
c) Vocales: diez nombrados por la Presidencia entre personas que,
pertenecientes a distintos grupos sociales que reflejen la pluralidad de la
sociedad española, estén vinculados al ámbito cinematográfico y audiovisual; al
de consumidores y usuarios, cuya designación será a propuesta del Consejo
de Consumidores y Usuarios; al pedagógico; a la defensa del menor; a la
igualdad de género; a la atención a la discapacidad así como a la defensa del
medio ambiente; y reúnan las debidas condiciones de aptitud e idoneidad para
esta función.
d) Secretaría: la persona designada por la Presidencia, de entre el personal del
ICAA.
68
El artículo 33 del RLC regula la Comisión de Ayudas a la producción de
largometrajes y cortometrajes (antes denominada Comité de Ayudas a la
Producción Cinematográfica) que, con la finalidad de asesorar a la Dirección
General del ICAA en la concesión de las ayudas a la producción
cinematográfica, es la encargada de la valoración de las ayudas reguladas en
los artículos 25 y 27, respectivamente, de la LC. Su composición es la
siguiente:
a) Presidencia: titular de la Dirección General del ICAA.
b) Vicepresidencia: titular de una de las Subdirecciones Generales del ICAA.
c) Vocales: catorce vocales, nombrados por la Presidencia entre profesionales
de la cinematografía y el audiovisual que reúnan las debidas condiciones de
aptitud e idoneidad para el desempeño de las funciones de la Comisión, tanto
por su experiencia como por sus conocimientos sobre la financiación en dicho
ámbito. Se integrarán asimismo como vocales tres representantes de las
Comunidades Autónomas, nombrados por la Presidencia a propuesta de la
Conferencia Sectorial de Cultura.
d) Secretaría: la persona designada por la Presidencia, de entre el personal del
ICAA.
A lo largo del presente trabajo nos encontraremos con otros órganos
colegiados que concentran su actividad en otras ayudas a la actividad
cinematográfica distintas a las ayudas a la producción.
2. La actividad administrativa sancionadora en el sector cinematográfico
En la exposición de este punto seguiremos a ARIAS MAÍZ47. Esta cuestión,
regulada en los artículos 38 a 40 de la LC, tiene una importancia vital como
complemento de los medios de promoción y de ordenación, ya que sin la
potestad sancionadora dichos medios quedarían en la práctica ajenos a la
imperatividad que ha de predicarse respecto de toda ley de carácter
47ARIAS MAÍZ, VICENTE. Régimen sancionador, y régimen transitorio así como estatuto orgánico de la nueva Agencia Estatal de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, en La Ley del Cine y el derecho de autor. VV: AA: Coordinado por IGLESIAS REBOLLO, CÉSAR, Editorial Reus, Madrid, 2008. Páginas 153 y siguientes.
69
administrativo en relación con el ejercicio de las potestades que este tipo de
leyes incluyen respecto de los ciudadanos.
Esta importancia de la potestad sancionadora es muy clara en las normas
relativas a la potestad de ordenación o de policía ejercida por la Administración
pública48 ya que de otra manera no existiría la posibilidad de imponer
consecuencias negativas en forma de sanciones administrativas a los
infractores.
Aunque la misma importancia puede predicarse respecto de la actividad de
fomento, ya que poco sentido tendría disponer una serie de requisitos para
poder acceder a las ayudas previstas en la LC si de la contravención de dichos
requisitos no se derivase al menos la sanción de la pérdida de la subvención.
En definitiva, la actividad sancionadora ha de acompañar a toda la actividad
administrativa tanto de policía como de fomento y, además, ha de hacerlo de
un modo lo suficientemente gravoso como para desincentivar la posible
comisión de incumplimientos, aunque este último objetivo, como veremos, no
es siempre tan sencillo.
Es a raíz de estas observaciones de donde surge el primer criterio desde el que
hay que analizar las sanciones en el ámbito de la LC. Y es que las sanciones
en Derecho deben ser siempre proporcionales, lo cual implica que no sólo
deberán ser graduadas en atención a la gravedad o a la levedad de la
infracción, sino también a la mayor o menor probabilidad de que la sanción sea
detectada.
Esto entronca con la necesidad (hoy a veces denostada) de que la potestad
sancionadora ejerza un efecto disuasorio: mediante su efecto se pretende
disuadir a los administrados para que no cometan conductas que se consideran
reprochables en Derecho, así como disuadir al infractor de volver a incumplir la
ley. Para que dicho efecto sea real, es indiscutible que para el infractor ha de
resultar mayor la sanción que se le imponga por la infracción de un
48 Potestad que en la LC se manifiesta en las disposiciones anteriormente estudiadas relativas a la inscripción en el Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, al régimen de exhibición de las películas X o a la tan discutida cuota de pantalla, por poner algunos ejemplos.
70
determinado deber jurídico, que el beneficio que pueda obtener dicho infractor.
Pero la proporcionalidad, además debe ir necesariamente relacionada con la
probabilidad de que la infracción sea detectada, perseguida y sancionada. Esto
es de gran importancia, ya que la complejidad de la normativa sobre fomento y
promoción de la cinematografía a la hora de solicitar ayudas ha venido
dificultando bastante dicha efectiva detección, persecución o sanción de la
conducta en cuestión49.
El otro criterio que habrá de seguirse para la crítica y análisis del régimen
sancionador dispuesto en la LC es el que se refiere a la suficiente tipificación
de las conductas en ella previstas. No es nada extraño en el Derecho
Administrativo Sancionador encontrar auténticas normas en blanco, cuyos tipos
resultan excesivamente abiertos y que otorgan a la Administración que debe
aplicarlos un nivel de discrecionalidad difícilmente homologable con el principio
de legalidad recogido en el artículo 9.3 de la Constitución española50.
49 A pesar de que la reforma del sistema de ayudas está en vigor desde más de un año, la existencia del régimen transitorio al que nos referiremos más adelante, unido a las dificultades económicas por las que ha atravesado el país, hacen que los fraudes realizados al amparo de la anterior regulación, y que tenían que ver con el falseamiento de los datos de asistencia, estén de plena actualidad: http://www.elespanol.com/cultura/20170302/197730844_0.html 50 A la hora de establecer un régimen sancionador administrativo se debe hacer un esfuerzo de concreción en el establecimiento de un cuadro completo de infracciones y sanciones, así como de las posibles causas de reducción de la gravedad de las sanciones, que suelen recibir en el ámbito administrativo la denominación de “mecanismos de graduación de las sanciones”. La jurisprudencia constitucional que exige respetar en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador los principios de legalidad y de tipicidad, que manifiestan respectivamente la doble garantía sancionadora formal y material, es reiterada. Dicha jurisprudencia queda perfectamente resumida en la Sentencia 81/2009 del Tribunal Constitucional, que señala lo siguiente: <<Señala dicha doctrina (por todas, STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2) como hemos recordado recientemente en la STC 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1, que "el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege" y que la misma "es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo". Comprende tanto una garantía formal como una garantía material. La garantía formal, de exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, "tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley" (STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; resumiendo una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 132/2001, de 8 de junio. FJ 5; y 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4). Así, en los conclusivos términos de la STC 132/2001, "… desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando este Tribunal que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio" (FJ 5).
71
Con esto podemos pasar ya a estudiar el régimen sancionador previsto en el
Capítulo IV de la LC, que comprende sus artículos 38 a 40.
El artículo 38 de la LC establece una cláusula general al señalar que el
régimen de infracciones y sanciones se ajustará a lo establecido en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Esta referencia debe entenderse hoy día
obviamente referida a los artículos 54 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, así como a los artículos 25 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
En todo caso, el artículo 38 de la LC establece una obviedad, ya que los
citados artículos tienen carácter de régimen común y, por tanto, no sólo tienen
carácter supletorio, sino que deben ser respetados por la normativa sectorial
que regule todos los procedimientos sancionadores tramitados por cualquier
La garantía material, por su parte, "aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones" (por todas, SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, y 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1)>>. Esta Sentencia puede consultarse en el siguiente enlace: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/6500 Por ello, el escenario ideal para cualquier ley administrativa que quiera incluir un régimen sancionador, es que dentro la ley se incorpore un capítulo dedicado al régimen de infracciones y sanciones. Con esto se daría un cumplimiento perfecto a los requerimientos de la jurisprudencia constitucional, sin perjuicio de que, como señala el Alto Tribunal y como recogía propiamente la Ley 30/92, y ahora el artículo 27.3 vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se pueda acudir a la regulación reglamentaria para introducir especificaciones de los tipos previamente establecidos en la ley. En el caso de que no se quiera optar por el anterior escenario que, insistimos, sería el más aconsejable, se puede argumentar que, ciertamente, la actividad administrativa es extremadamente variada y que “la extrema abundancia de conductas sancionables, de llevarse al extremo la exigencia de predeterminación normativa, convertiría a las leyes en catálogos interminables de infracciones” (en este sentido se pronuncia SANTAMARÍA PASTOR, y en un sentido similar NIETO GARCÍA). Ello, unido a que la ley de que se trate pueda referirse a una materia muy específica y concreta de la acción administrativa, puede justificar que no se establezca en la propia ley un régimen concreto y desglosado de infracciones y sanciones; sin embargo, al menos es necesario fijar determinados aspectos y, a continuación, ayudarse de remisiones a regímenes supletorios, con la precaución de que si se hace una remisión completa, ésta debe hacerse siempre a una norma con rango de ley.
72
Administración Pública. Es una afirmación, por tanto, correcta, pero
innecesaria.
Según lo dispuesto en el artículo 39 de la LC, las infracciones se clasifican en
infracciones muy graves, infracciones graves e infracciones leves. El elenco de
infracciones es el siguiente:
1. Son infracciones muy graves:
a) El incumplimiento de la cuota de pantalla en porcentaje superior al 60 por
ciento, referido al número de sesiones de exhibición de películas comunitarias
que corresponda proyectar en cada sala, en aplicación de lo dispuesto en el
artículo 18.
b) El incumplimiento de las disposiciones de los artículos 9.2, 9.3 y 17 relativas
a películas y salas «X».
c) Las conductas tipificadas como muy graves por la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones.
d) La falsedad o manipulación de los datos de rendimiento de las obras
cinematográficas reflejados en los informes de declaración de exhibición a que
se refiere el artículo 16.2.
2. Son infracciones graves:
a) El incumplimiento de la cuota de pantalla en porcentaje igual o inferior al 60
por ciento y superior al 30 por ciento, referido al número de sesiones de
exhibición de películas comunitarias que corresponda proyectar en cada sala,
en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.
b) Las conductas tipificadas como graves por la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones.
c) Comercializar o difundir películas cinematográficas u obras audiovisuales sin
que hayan sido objeto de calificación por grupos de edades, según lo
establecido en el artículo 8.1.
73
d) Los incumplimientos, por acción u omisión, de las obligaciones de utilización
de billetes reglamentarios y emisión de informes de declaración de exhibición a
que se refiere el artículo 16.2 cuando impidan el control del rendimiento de las
obras cinematográficas exhibidas y los retrasos injustificados en la remisión de
dichos informes superiores a un mes sobre los plazos reglamentariamente
establecidos.
3. Son infracciones leves:
a) El incumplimiento de la cuota de pantalla en porcentaje igual o inferior al 30
por ciento, referido al número de sesiones de exhibición de películas
comunitarias que corresponda proyectar en cada sala, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 18.
b) Las conductas tipificadas como leves en la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones.
c) Los incumplimientos, por acción u omisión, de lo previsto en el artículo 9.1
relativo a la obligación poner en conocimiento del público la calificación de las
películas y obras audiovisuales, así como los incumplimientos relativos a los
requisitos adicionales que se exijan reglamentariamente.
d) El incumplimiento de la obligación de comunicación a la que se refiere el
artículo 15.1, así como la inexactitud o falsedad en los datos facilitados.
e) Los incumplimientos, por acción u omisión, de las obligaciones relativas al
control del rendimiento de las obras cinematográficas exhibidas cuando no
sean falta grave o muy grave.
f) Los incumplimientos de lo previsto en el artículo 15.4 relativo a las
proyecciones cinematográficas de carácter gratuito o con precio simbólico que
efectúen las Administraciones públicas.
La gran modificación de la LC en relación con la Ley de 2001 fue la
clasificación de las infracciones que implican incumplimiento de las condiciones
relativas a la obtención de subvenciones en muy graves, graves y leves de
conformidad con la Ley General de Subvenciones, algo que no sucedía en la
ley anterior, en la que simplemente se hacía una referencia a la Ley General
74
Presupuestaria, pero no graduaba estas infracciones en diversos niveles, sino
que las consideraba de forma generalizada como infracciones graves de
conformidad con el artículo 12.2 b) de la Ley 15/2001. Obsérvese en este punto
que en lo que se refiere a las infracciones en materia de ayudas, se hace una
completa remisión a la Ley General de Subvenciones, por lo que para conocer
si uso inadecuado de las ayudas al Cine por sus beneficiarios constituye una
infracción muy grave, grave o leve, habrá que acudir a la citada ley. Se produce
aquí una tipificación por remisión admisible constitucionalmente por hacerse
por referencia a una norma con rango de ley.
Se aprecia una laguna en este elenco de infracciones, seguramente derivado
de la inclusión en el dictamen de la Comisión de Cultura del Congreso de los
Diputados del deber de los exhibidores de prohibir la grabación de películas
proyectadas en la sala o en otros locales abiertos al público, así como el deber
de prohibir la introducción de instrumentos de reproducción de imagen y
sonido, de advertir de las consecuencias de estos incumplimientos a los
espectadores y de informar a los titulares de las obras de cualquier intento de
grabación de las mismas.
Esta obligación, prevista, como hemos visto, en el artículo 15.3 de la LC, no
tiene prevista para su contravención sanción alguna desde el punto de vista
administrativo, al no encontrarse tipificada en la lista de infracciones
dispuestas en el artículo 38. En nuestra opinión, esta laguna puede responder
a la enorme dificultad práctica de, primero, probar que la infracción se ha
cometido y, segundo, de que el exhibidor pueda cumplir con este deber de
forma efectiva sin, prácticamente, registrar a todos y cada uno de los
espectadores que entren en la sala. Esta coyuntura es simplemente
inimaginable, suficiente registro debe soportar el administrado en el aeropuerto
como para que encima le registren cuando va a ver una película al cine.
Creemos que en este caso quienes deben soportar el peso de la ley son los
espectadores que introducen cámaras y grabadoras en los cines para grabar la
película y posteriormente difundirla por Internet. Aunque aquí entramos en una
discusión, la de las consecuencias jurídicas de la grabación de una película
para visionarla o colgarla en Internet sin ánimo de lucro, que excede, en
mucho, del marco de este trabajo.
75
En cualquier caso, sí creemos que podría exigírsele responsabilidad a los
exhibidores en caso de negligencia en el cumplimiento de este deber o en el
caso de que, por ejemplo, un espectador alertase a los empleados del cine y
éstos no hiciesen nada. En este supuesto, los exhibidores infringirían un deber
de vigilancia impuesto por la LC y podrían, por tanto, incurrir en responsabilidad
civil por vulneración de derechos de propiedad intelectual, pero no podrían ser
sancionados por la Administración, ya que esta conducta, como hemos dicho,
no se encuentra tipificada.
En lo que se refiere a las sanciones que se pueden imponer en el caso de que
se incurra en alguna de las infracciones anteriormente descritas, el artículo 40
de la LC establece lo siguiente:
1. Las infracciones se sancionarán:
a. Las leves, con apercibimiento o multa de hasta 4.000 euros.
b. Las graves, con multa de hasta 40.000 euros.
c. Las muy graves, con multa de hasta 75.000 euros.
2. Las infracciones tipificadas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General
de Subvenciones serán sancionadas de acuerdo con lo previsto en la misma.
3. Calificadas las infracciones, las sanciones se graduarán en atención a la
mera negligencia o intencionalidad del infractor, a la reincidencia en
infracciones previamente sancionadas, al porcentaje de infracción en el caso
de las infracciones previstas en los apartados 1 a), 2 a) y 3 a) del artículo 39 y,
en su caso, a la recaudación de la sala y número de habitantes de la población.
La incorrección técnica en la redacción de este artículo es grosera. Entendido
literalmente, podría suceder que una infracción muy grave fuese sancionada
con 1.000 euros, ya que simplemente dice que este tipo de infracciones se
sancionarán “con multa de hasta 75.000 euros”. En buena lógica, habrá que
entender que las infracciones leves se sancionarán con multas de hasta 4.000
euros, las graves con multas de 4.001 a 40.000 euros, y las muy graves con
multa de 40.001 a 75.000. Entender otra cosa sería un evidente desatino.
76
Otra cuestión que debe ser tenida en cuenta es que esta regulación de las
sanciones no implica que nunca vayan a superar los 75.0000 euros, lo que
parecería ridículo si se compara esta cantidad con las cuantías que pueden
alcanzar las ayudas que reciben los agentes del sector por parte de los
poderes públicos. Esto no sucede debido a lo recogido en el artículo 40.2 de la
LC, en el que se señala que las infracciones tipificadas en la Ley General de
Subvenciones serán sancionadas de acuerdo con lo previsto en la misma. Ello
nos remite al régimen establecido en los artículos 59 y siguientes de la Ley
38/2003, que establece, además de multas fijas, multas proporcionales. Estas
multas proporcionales se aplican sobre la cuantía indebidamente obtenida por
el infractor y pueden ir del tanto al triple de dicha cuantía.
En cuanto a la graduación de las sanciones, el artículo 40. 3 de la LC utiliza, de
manera similar al artículo 13.2 de la Ley 15/2001, los criterios de la negligencia
o el dolo, la reincidencia el porcentaje de infracción en los casos de vulneración
de la cuota de pantalla y la recaudación de la sala y número de habitantes de la
población.
Antes de pasar al estudio del procedimiento sancionador en el ámbito
cinematográfico, debemos reflexionar sobre la posible convergencia, bastante
habitual, por otra parte, del Derecho Administrativo Sancionador y del Derecho
Penal a la hora de sancionar conductas que vulneren lo establecido en la LC.
En este marco no se debe olvidar el artículo 308.1 del Código Penal, según el
cual el que obtenga subvenciones, desgravaciones o ayudas de las
Administraciones públicas de más de 120.000 euros falseando las condiciones
requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido, será
castigado con la pena de prisión de uno a cinco años y multa del tanto al
séxtuplo de su importe. El apartado 2 de este artículo continúa afirmando que
las mismas penas se impondrán al que, en el desarrollo de una actividad
subvencionada con fondos de las Administraciones públicas cuyo importe
supere los 120.000 euros, incumpla las condiciones establecidas alterando
sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida.
La posible concurrencia de bis in idem se salva a través de lo establecido en el
artículo 55 de la Ley General de Subvenciones, según el cual en los supuestos
77
en que la conducta pudiera ser constitutiva de delito, la Administración pasará
el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el
procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia
firme, tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de las actuaciones o se
produzca la devolución del expediente por el Ministerio Fiscal. Como
consecuencia, y para evitar el bis in idem, el apartado 2 aclara que la pena
impuesta por la autoridad judicial excluirá la imposición de sanción
administrativa. En el caso de que no se haya estimado la existencia de delito, la
Administración iniciará o continuará el expediente sancionador con base en los
hechos que los tribunales hayan considerado probados.
Esta previsión es de gran importancia, ya que aquellas infracciones de la Ley
General de Subvenciones que se consideren dolosas y que se cometan en el
ámbito de las ayudas previstas en la LC se convertirán en delito cuando
superen los 120.000 euros previstos el Código Penal (algo que, por otra parte,
podría ser bastante habitual). Las autoridades administrativas competentes
deberán estar, como consecuencia de estas circunstancias, muy atentas a las
cuantías de las subvenciones para dar cuenta a la autoridad judicial si se dan
las condiciones establecidas en el Código Penal y se supera la cuantía
recogida en el mismo.
Para terminar con este punto, nos referiremos brevemente al procedimiento
sancionador en el ámbito cinematográfico. El artículo 38.1 in fine de la LC
señala que la iniciación del procedimiento corresponderá al Director del ICAA y
la instrucción a la Secretaría General del mismo organismo, sin perjuicio de las
competencias de las Comunidades Autónomas. A continuación, completa en su
párrafo segundo la terminación del procedimiento al prever que en el ámbito de
las competencias de la Administración General del Estado, corresponderá al
Presidente del ICAA la resolución de los procedimientos sancionadores por
infracciones muy graves, y al Director la resolución de los procedimientos por
infracciones graves y leves.
Respecto del procedimiento nada más dice la LC, si bien algo más específico
es el RLC, que en su artículo 36 señala que el plazo total para resolver y
notificar el procedimiento sancionador será de seis meses, lo cual constituye
78
una novedad respecto del RLC anterior, que preveía un plazo de cinco meses,
a contar desde la adopción del acuerdo de iniciación. En los supuestos en los
que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado,
se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. Si
no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación,
teniendo en cuenta las posibles interrupciones o suspensiones del
procedimiento, se declarará su caducidad. La resolución, que pone fin a la vía
administrativa, indicará los recursos que procedan contra la misma y plazos
para su interposición. Por último, cabe añadir que el apartado 4 del artículo 36
del RLC establece que en el caso de procedimientos por infracciones en
materia de subvenciones, las sanciones serán acordadas e impuestas por la
persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o, en su caso,
por la persona titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley General de
Subvenciones.
Este procedimiento deberá respetar, es obvio decirlo, los principios que
informan el Derecho Penal y, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal
Supremo y del Tribunal Constitucional, el Derecho Administrativo
Sancionador51.
3. Principales novedades en la regulación de las actividades de ordenación y sancionadora en el sector cinematográfico. Conclusiones
Como señala la MAIN del RLC52, y como hemos tenido oportunidad de analizar
durante este capítulo, con carácter previo a la modificación del régimen de
ayudas, la Ley 18/2014 actualizó y ajustó la LC a las exigencias de la LOGUM,
51 El Tribunal Supremo afirmó la unidad sustancial de principios entre estas dos disciplinas incluso antes de la Constitución, en sus fundamentales sentencias de 2 y 25 de marzo de 1972, partiendo de que ambas son una manifestación del ius puniendi estatal. Tras la entrada en vigor de la Constitución, también el Tribunal Constitucional se pronunció en este sentido, en sus Sentencias de 30 de enero y 8 de junio de 1981: “Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la Constitución (artículo 25, principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo … hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales”. 52 Páginas 19 y siguientes.
79
que significó el sometimiento a evaluación de la normativa vigente en materia
de cinematografía según sus principios.
Con la mencionada ley se asumió la necesidad de una evaluación y revisión
permanentes de los medios de intervención de las Administraciones Públicas
en el sector cinematográfico, con el fin de garantizar el libre acceso al mercado
y la igualdad en el ejercicio de las actividades económicas en todo el territorio
nacional. Las principales novedades que podemos destacar de las
modificaciones operadas en la LC por la Ley 18/2014, son:
1. La supresión de la obligación de inscripción en el Registro Administrativo de
Empresas Cinematográficas y Audiovisuales del ICAA, o en el equivalente de
las Comunidades Autónomas.
2. En concreto, la exigencia de inscripción que se imponía bajo la anterior
regulación a los titulares de las salas de exhibición cinematográfica se sustituye
por una comunicación previa, necesaria para el inicio de la actividad y para
verificar el cumplimiento de los procedimientos establecidos para el control de
asistencia y la declaración de rendimientos, así como del control de la
obligación de cuota de pantalla.
3. Lo anterior se enmarca en la aprobación de una revisión del régimen jurídico
del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales,
que se reordena con un propósito declarativo e informativo y al que accederán
las empresas del sector mediante una inscripción practicada de oficio cuando
dichas empresas inicien ante el ICAA cualquier procedimiento previsto en la
LC.
4. Las obligaciones que deben cumplir las salas de exhibición quedan limitadas
a las necesidades del ejercicio del control de asistencia y rendimiento de las
obras cinematográficas, sustituyéndose los requisitos que se exigían hasta
ahora a los anteriormente denominados billetes reglamentarios por una
previsión sobre el contenido de los títulos de acceso a las salas que aseguren
una información de mínimos para el espectador; además, se abre a la
colaboración privada de entidades acreditadas la función de recopilación de la
información de asistencia y rendimientos.
80
5. En materia de nacionalidad española de las obras cinematográficas se
simplifican los trámites y se refuerza la exigencia de la obtención del certificado
de nacionalidad como requisito para acceder a las ayudas, siendo causa de
reintegro su no obtención en el caso de las ayudas a proyecto.
6. En la regulación de la calificación de las películas cinematográficas se
refuerza la exigencia de que la calificación se obtenga antes de la
comercialización, difusión o publicidad en territorio español por cualquier medio
o soporte, y se introduce alguna mejora en el procedimiento de calificación en
cuanto al contenido de las solicitudes, al exigirse expresamente que el
solicitante incluya la propuesta motivada del grupo de edad concreto para el
que pide la calificación.
7. Se concreta el alcance del denominado precio simbólico en las proyecciones
cinematográficas efectuadas por las Administraciones Públicas.
8. Desaparecen las referencias a la distribución cinematográfica contenidas en
el anterior RLC, y se suprime el certificado de distribución exigido hasta ahora
como requisito previo a la comercialización de las películas cinematográficas
para su exhibición en salas cinematográficas.
9. Se adecua la composición y el régimen de funcionamiento de la Comisión de
Calificación de las películas cinematográficas así como de la Comisión de
ayudas a la producción de largometrajes y cortometrajes para perfilar el
carácter especializado y la función asesora que se les atribuye como órganos
encargados de apoyar al ICAA.
Todas estas medidas se adoptan, como se señala en el Preámbulo del RLC,
para “simplificar e incrementar la seguridad jurídica de los procedimientos de
certificación de la nacionalidad española de las obras cinematográficas y
audiovisuales y de obtención de la calificación por edades […] se han
simplificado las normas que afectan a los procesos de distribución y exhibición
de las obras cinematográficas, eliminando requisitos no necesarios por no estar
directamente vinculados con las funciones de verificación de las
administraciones competentes, con el control de asistencia y rendimiento de las
81
obras cinematográficas y con la información mínima que debe recibir el
espectador en sala”.
En un sentido similar se pronuncia la MAIN del RLC53, cuando declara como
tres de sus principales objetivos:
• “Simplificar e incrementar la seguridad jurídica de los procedimientos
orientados a la determinación del régimen jurídico de las obras
cinematográficas y audiovisuales en la certificación de la nacionalidad
española y la obtención de la calificación por edades.
• Simplificar y precisar las normas que en desarrollo de la ley regulan las
actividades de distribución y exhibición de las obras cinematográficas,
eliminando requisitos no necesarios por no estar directamente
vinculados con las funciones de verificación de las administraciones
competentes y con el control de asistencia y rendimiento de las obras
cinematográficas.
• Mejorar los mecanismos de actuación administrativa y reducir las cargas
administrativas, en particular con la reordenación del Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales, la
revisión de la composición y funcionamiento de las Comisiones de
asesoramiento en los procedimientos de calificación y otorgamiento de
ayudas a la producción, y la fijación de instrumentos que aseguren el
control de la concurrencia de las ayudas directas y los incentivos
fiscales”.
Como es sencillo observar, el objetivo, prácticamente podríamos decir la
obsesión del legislador desde el año 2014, ha sido “simplificar” al máximo la
regulación administrativa de la actividad cinematográfica, con el fin de facilitar
53 Página 22. En la página 24 este documento insiste en este afán de simplificación burocrática: “Se diferencia, por tanto, entre las normas que se aplican a las obras cinematográficas y audiovisuales en su condición de <<producto cultural>> -nacionalidad, calificación y realización en coproducción-, y las que afectan al sector productivo en sí -distribución, exhibición-, de las que se inscriben en el desarrollo y ejecución de las políticas públicas de la Administración General del Estado, bien desde la acción de fomento, bien desde las propias del registro, control y sanción. En ambos ámbitos de regulación normativa del producto y sector productivo, se apuesta por la simplificación de los requisitos reglamentarios y su adecuación al funcionamiento real de los procedimientos.”
82
el día a día de las empresas del sector, agilizar y reducir los trámites que éstas
tienen que efectuar ante las distintas Administraciones Públicas y, de este
modo, incrementar la seguridad jurídica de todos los actores del Cine.
Algunas de estas medidas tienen una influencia y relación directa con el objeto
de nuestro trabajo, como la obtención del certificado de nacionalidad española,
el control de asistencia o la justificación de los costes de una película. Algunas
cuestiones, incluso, como hemos señalado, podrían directamente haberse
considerado medidas de fomento, como el caso de la exhibición de películas
por las Administraciones Públicas. Por todo ello, para entender el sistema de
subvenciones al Cine existentes en nuestro país, era requisito previo y
necesario entender cómo se desenvuelve el ejercicio del resto de actividades
de la Administración en el citado sector.
Más allá de estas consideraciones, debe además tenerse en cuenta que los
procesos de simplificación burocrática y de reducción de cargas
administrativas, si están correctamente diseñados y cumplen efectivamente los
objetivos que persiguen, sirven también como un estímulo económico indirecto
fundamental para cualquier sector. De ahí que, a nuestro juicio, las distintas
modificaciones legislativas hayan tenido el acierto de llevar de la mano tanto la
modificación de la actividad de ordenación del Cine, por un lado, como la
renovación del régimen subvencional, por otro. Ambos vectores convergieron
en la aprobación del RLC, en el que se incluyen todas los ajustes
reglamentarios que era necesario asumir para dar cumplimiento efectivo a las
dos capitales modificaciones de la LC efectuadas por la Ley 18/2014, y por el
RDL 6/2015.
En todo caso, y en lo que al capítulo que ya terminamos se refiere, no cabe
duda de que las novedades en este ámbito pretenden fundamentalmente dar
cumplimiento a las previsiones de la LC, cuyos principales objetivos, según su
Preámbulo, eran “crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a
la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las
ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en
favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los
consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y servicios
83
de calidad”. Para el logro de estos objetivos, “Todas las Administraciones
Públicas observarán los principios recogidos en esta ley, en todos sus actos y
disposiciones y para todas las actividades económicas, y especialmente en
aquellas actividades que, […] por su potencial para la dinamización y el
crecimiento económico (distribución comercial, turismo, construcción, industrias
creativas y culturales, alimentación, sector inmobiliario, infraestructuras)
resultan de especial relevancia para la economía.”
La MAIN del RLC54 hace un análisis detallado de los efectos económicos
positivos que el proceso de simplificación burocrática que se ha descrito puede
tener en el sector cinematográfico. En primer lugar, la valoración cuantitativa
del impacto derivado de la nueva configuración del Registro producirá impactos
en los costes externos en los que hasta ahora estaban obligadas a incurrir las
empresas obligadas a la inscripción previa en aquel. La supresión de la
inscripción obligatoria de las empresas productoras y de las empresas
distribuidoras supone una reducción de los costes de transacción de estas
empresas en su relación con la Administración Pública que es posible
cuantificar de forma estimativa. Así, de acuerdo con el Método Simplificado de
Medición de Cargas Administrativas y de su Reducción55, el coste unitario de
una inscripción convencional en un registro se eleva a 110 euros, cifra que en
términos netos es relevante pero que en términos de costes brutos anuales es
poco significativa al ser la inscripción un acto único y estar referida a una
población de empresas productoras y distribuidoras relativamente pequeña con
variaciones anuales porcentualmente escasas, tal y como muestra la siguiente
tabla:
Tabla 1. Empresas productoras y distribuidoras con actividad 2009-2013.
Variación interanual y estimación de variación de empresas en 2014.
54 Páginas 54 y siguientes. 55 En este punto la MAIN cita el Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General del Estado: http://www.sefp.minhafp.gob.es/dam/es/web/areas/modernizacion-procedimientos/manual-simplificacion/Manual-de-Simplificaci-n-Administrativa-y-reducci-n-de-cargas-para-la-AGE.pdf
84
Fuente: la MAIN señala la siguiente fuente: Elaboración SGT sobre datos
publicados en el Anuario de Estadísticas culturales 2014.
Así, en la hipótesis de considerar que en el primer año de aplicación de la
nueva norma el número de empresas productoras y distribuidoras nuevas que
no tienen que inscribirse en el Registro se corresponde con el promedio de
variación del número total de empresas en el período 2009-2013, se estima
que hasta 9 empresas productoras y 35 distribuidoras se ahorrarían los costes
de inscripción y que el coste administrativo bruto alcanzaría 4.840 euros según
la siguiente fórmula:
Coste administrativo (CA)=110 euros (coste unitario-CU) x 44 (población–PB)
En el caso de la supresión de la obligación de inscripción previa en el Registro
de las salas de exhibición, el ahorro de costes para el sector es consecuencia
de su sustitución por la comunicación previa. Así, si el coste unitario de una
inscripción convencional es de 110 euros, el de la obligación de efectuar una
comunicación electrónica queda reducido a 2 euros, según el Método
Simplificado anteriormente mencionado. Sin embargo, en la MAIN se reconoce
que, tal como muestra la siguiente tabla, los datos de los últimos años señalan
una tendencia a la disminución constante en el número de cines y salas de
exhibición, lo que, al menos en el corto plazo, implica que la sustitución de la
inscripción por el certificado tenga un efecto cuantitativo nulo en el sector.
Tabla 2. Cines y salas de exhibición 2009-2013. Variación interanual y
estimación de variación en 2014.
2009 2010 2011 2012 2013 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Empresas productoras 234 250 259 246 267 6,8 3,6 -5,0 8,5 3,5 9
Empresas distribuidoras 210 261 234 239 310 24,3 -10,3 2,1 29,7 11,4 35
Número de empresas con actividad Porcentaje de variación interanualPorcenta je medio de variación 2009-2013
Número estimado de
empresas nuevas 2014
2009 2010 2011 2012 2013 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Cines 851 860 876 841 777 1,1 1,9 -4,0 -7,6 -2,2 -17
Salas de exhibición 4082 4080 4044 4003 3908 0,0 -0,9 -1,0 -2,4 -1,1 -42
Número Porcentaje de variación interanualPorcenta je medio de variación 2009-2013
Número estimado de cines/sa las
2014
85
Fuente: la MAIN señala la siguiente fuente: Elaboración SGT sobre datos
publicados en el Anuario de Estadísticas culturales 2014.
Por otra parte, la supresión del certificado de distribución implicará, de acuerdo
con el Método Simplificado utilizado para la cuantificación de la reducción de
las cargas administrativas, un importante ahorro de costes para el sector dado
el número de películas exhibidas anualmente.
Tabla 3. Películas exhibidas 2009-2013 y promedio.
Fuente: la MAIN cita la siguiente fuente: Anuario de Estadísticas culturales
2015.
Tomando como referencia el promedio de películas exhibidas en el período
2009-2013 la reducción del coste administrativo por la eliminación del
certificado, podría alcanzar 122.448 euros de acuerdo con el siguiente cálculo:
CA=80 euros (CU anterior) x 1.531 (PB)
Asimismo, la sustitución de los billetes reglamentarios por los títulos de acceso
debería permitir una reducción de costes para los exhibidores, ya que estos
últimos tienen una información de mínimos.
Puede concluirse por tanto que una correcta aplicación de todas las medidas
que hemos estudiado en este capítulo es el complemento perfecto para la
potenciación económica y cultural del Cine, que constituye el fundamental
objetivo de la actividad de fomento al mismo, lo cual es a su vez el objeto
principal de esta tesis y que pasamos ya a estudiar en profundidad56.
56 A lo que en concreto se ha dicho sobre el concreto impacto que en el sector cinematográfico se espera que tenga la simplificación administrativa operada por la Ley 18/2014, puede añadirse con carácter general lo estudiado en el artículo de MAS RODRIGUEZ Y HERRERO GARCÍA, con el título “Impacto macroeconómico de la profundización de la unidad de mercado”, que parece dejar claros los aspectos positivos que se derivan de la integración económica, frente a los problemas que genera, a efectos de competitividad y eficiencia, la fragmentación del mercado. El estudio aborda el impacto económico por medio de la cuantificación de dos medidas:
i. Los efectos que la norma producirá en la productividad total de los factores;
2009 2010 2011 2012 2013 Promedio 2009-2013
Películas exhibidas 1.481 1.555 1.506 1.482 1.629 1.531
86
III. CAPÍTULO TERCERO: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO EN EL SECTOR CINEMATOGRÁFICO
Entramos en la parte central de la presente tesis doctoral con el tratamiento
detenido de la regulación de las ayudas públicas (en el sentido amplio que
hemos explicado en las consideraciones preliminares) al Cine en nuestro país.
La mecánica de trabajo que vamos a seguir en el presente capítulo es la
siguiente: comenzaremos con una breve reflexión sobre el concepto de
subvención aplicado al Cine para, sin perjuicio de lo señalado en las
consideraciones preliminares, contextualizar jurídicamente las razones que han
venido sustentando la existencia de un régimen de ayudas públicas al sector
cinematográfico. A continuación, explicaremos cuáles fueron las principales
causas que motivaron la relevante modificación de la LC acometida por el RDL
6/2015, que introduce cambios profundos en el régimen de ayudas a la
producción, que eran las más relevantes tanto cuantitativa como
cualitativamente. Seguidamente, y siguiendo la sistemática del capítulo
anterior, analizaremos el articulado de la LC para desgranar los distintos tipos
de ayudas que ésta prevé; en este punto, y en coherencia con lo que se acaba
de señalar, se hará un análisis comparativo entre la regulación anterior de las
ayudas a la producción, y la normativa actualmente vigente. Para terminar, y
aunque este trabajo no tiene como pretensión realizar un estudio profundo del
impacto socioeconómico de la actividad subvencional en el Cine, sino un
tratamiento jurídico de esta cuestión, es inevitable referirnos a los efectos que
la mencionada actividad han venido produciendo en el tejido de nuestra
industria cinematográfica, ya que es evidente que el éxito o fracaso de una
ii. La respuesta de las principales variables económicas, para lo cual se utiliza un modelo de equilibrio general de la economía española.
Una de las principales conclusiones que se extrae de la aplicación de dicho modelo es que la reducción de las cargas administrativas supondría un aumento de la productividad de los empleados, ya que el tiempo que antes se dedicaba a cumplir con dichos requisitos burocráticos, podría aplicarse a la actividad productiva en sí. Lo anterior se traduciría en un aumento del rendimiento que permite a su vez un aumento del empleo (del 2.11% al 2.96%), lo que podría asimilarse a un shock positivo y permanente sobre la productividad total de los factores del 1.25% al 1.76%. A su vez, el aumento de dicha productividad implicaría un aumento de los márgenes por parte de las empresas, lo que les permitiría reducir precios, aumentando así la demanda y la inversión. La mejora de la productividad permitiría a su vez un aumento del salario, lo que a su vez influiría en un aumento del consumo privado. En definitiva, parece que se puede concluir que la unidad de mercado resulta ser un principio económico fundamental para el correcto desenvolvimiento competitivo de la economía española.
87
determinada política pública, especialmente si es de fomento, no depende tanto
de la calidad de la normativa o siquiera de la oportunidad de la misma, como de
que logre el objetivo que persigue, en este caso, fortalecer el sector
cinematográfico y que su actividad genere un retorno positivo en la economía
española; en esta línea, el último epígrafe de este capítulo se dedicará a
estudiar medios alternativos de financiación de la actividad cinematográfica.
Este iter nos permitirá enlazar con las conclusiones que se defendieron en la
tesina que sirve de base al presente trabajo y con las propuestas para seguir
profundizando en las mejoras que, a nuestro juicio, ya se han logrado con el
actual sistema. Hemos de recordar aquí que antes de las conclusiones
dedicaremos un capítulo al examen de la materia objeto de nuestro estudio en
Derecho Comparado; somos conscientes de que, desde un punto de vista
sistemático, el Derecho Comparado suele situarse antes que el estudio del
Derecho español, sin embargo, hemos decidido invertir esta regla con el fin de
no interrumpir el flujo de estudio evolutivo y comparativo del sistema existente
en nuestro país. Como última matización, es importante reseñar que vamos a
centrarnos en la concreta actividad subvencional, dejando de lado, salvo para
hacer concretas referencias y sin perjuicio de nuestras conclusiones finales,
otras medidas que se integrarían en la más genérica actividad de fomento, de
la que la subvención es sin duda la vertiente económica más relevante.
1. Por qué se debe subvencionar el Cine: ¿debe fomentarse su vertiente cultural, la industrial, o ambas?
En las consideraciones preliminares de este trabajo adelantamos cuál es, a
nuestro juicio, la clave de arco que debe tenerse totalmente clara a la hora de
articular un sistema de subvenciones de la actividad cinematográfica, y que es,
partiendo del indudable carácter dual del Cine como actividad cultural e
industrial, de cuál de ambas vertientes debe partirse para tal articulación o, si
debe partirse de ambas, en cuál de ellas hay que poner el acento a la hora de
afrontar políticas legislativas.
Como hemos podido ver, existe en España, así como en el resto de países de
nuestro entorno, una larga tradición de que el Cine debe ser subvencionado,
por lo que cabe preguntarse por qué los poderes públicos del mundo occidental
88
han decidido desde hace aproximadamente un siglo proceder de ese modo. En
este punto también hemos querido ser transparentes desde el principio,
mostrando nuestra opinión de que subvencionar la Cultura es un arma de doble
filo que puede terminar promocionando una determinada ideología a través del
Arte, por lo que, en el caso del Cine, consideramos más adecuado un modelo
que parta e incida en su vertiente industrial sobre la base de subvenciones.
Partiendo de las distintas concepciones del fomento de la Cultura con carácter
general, DE LA SIERRA57, cuya exposición seguiremos en las siguientes
líneas, hace un análisis lúcido de los dos tipos de consideraciones que en las
que los poderes públicos se han basado, fundamentalmente desde principios
del siglo XX, para asumir una acción cultural estatal:
- Iniciar dicha acción una vez el modelo económico y social se ha consolidado,
tras lo que los distintos países podrían permitirse preocuparse de la
participación del Estado en la Cultura para proceder a la intervención de los
poderes públicos en la misma, bien mediante una intervención directa, bien
mediante el establecimiento de un marco regulador.
- Frente a lo anterior, otros países, como Reino Unido, han venido
considerando la Cultura no como un lujo, sino como una necesidad para la
consolidación de una sociedad democrática sin exclusión social, para lo cual la
regulación de la cultura suele suceder a o venir acompañada de la regulación
sobre la Educación.
Sea como sea, en cualquiera de estas dos concepciones, subyace, como
señala la citada autora, la cuestión de la identidad, ya que no cabe duda de la
importancia de la acción cultural de los poderes públicos para plasmar y
exportar una determinada identidad. Asimismo, y respecto del concreto objeto
de estudio, este proceso de plasmación y exportación de la identidad de una
determinada comunidad o de un determinado grupo social ha encontrado un
57 DE LA SIERRA, SUSANA. Derecho del Cine: Administración Cultura y Mercado. Editorial Iustel, Madrid, 2010. Páginas 41 y siguientes. Esta es la primera obra íntegramente dedicada al Derecho de la Cinematografía en nuestro país tras la entrada en vigor de la LC en el año 2007, por lo que se ha constituido como una obra de referencia, lo que no es de extrañar dada su extraordinaria calidad. Está centrada fundamentalmente en los distintos sistemas de la organización de la Administración Pública cinematográfica, por lo que si bien no se centra en el objeto de nuestro trabajo, aporta fundamentales aportaciones para el mismo, por lo que se encontrarán de ahora en adelante múltiples referencias.
89
instrumento idóneo para dichos fines: la cinematografía. Como señala DE LA
SIERRA “sobran los ejemplos: el cine italiano de Fellini, el soviético de
Eisenstein, o, en un contexto más dramático, la obra de Leni Riefenstahl en la
Alemania nazi. España es también un ejemplo destacado, con algunas de
producciones en los años de la dictadura”58. En definitiva, como recuerda
GUTIÉRREZ ESPADA, “aparte los valores que exalte o defienda, consciente o
inconsciente, el Cine, por nacer en la sociedad y estar destinado a ella,
manifiesta y describe sus valores, sus credos y su funcionamiento; pero ha de
soportar la presión de sus estructuras y de su ordenamiento jurídico”59.
En un sentido similar se pronuncia ALCANTARILLA60 cuando afirma que el
sistema de fomento de la cinematografía responde actualmente a una
particularidad esencial de este sector industrial: su carácter cultural: “En efecto,
el carácter creativo, intelectual y artístico de los productos audiovisuales
proporcionan al sector una dimensión cultural de obligada apreciación en la
definición y articulación de sus medidas de fomento y protección”.
El aspecto cultural del Cine se ha consolidado también debido a la actuación de
determinados organismos internacionales como el Consejo de Europa y la
UNESCO, que han desarrollado líneas de fomento y promoción de la
cinematografía, en sus vertientes de producción y de distribución, primando en
ello criterios culturales, como son la preservación de determinadas tradiciones
y lenguas, el contacto con otros entornos geográficos y sociales o el apoyo a la
creatividad y a los nuevos valores. La actividad del Consejo de Europa en la
cinematografía cuenta ya con una trayectoria consolidada, plasmada en el
programa Euroimages, que está siendo objeto de revisión en la actualidad. Por
su parte, en el seno de la UNESCO se aprobó en 2005 un Tratado para
proteger la diversidad cultural.
Por tanto, es sencillo concluir que el Cine es uno de los elementos más
importantes en la intervención del Estado en la Cultura. Sin embargo, como ya
hemos señalado reiteradamente, es igualmente indudable el carácter
económico e industrial del Cine, el cual ya fue expresamente reconocido por el
58 Op. cit. Página 46. 59 Op. cit. Página. 24. 60 Op. cit. Páginas 128 y siguientes.
90
legislador en la propia Ley 15/2001, que calificó al Cine como “industria cultural
por excelencia”, en la línea de la Resolución del Consejo de la Unión Europea
de 12 de febrero de 2001, sobre las ayudas al sector del cine y al sector
audiovisual.
Este aspecto industrial del Cine se desarrolló en el contexto comunitario desde
principios de los años 90 a través de los llamados programas MEDIA. Antes de
llegar a ese punto, en el citado contexto, la Diversidad Cultural y la Excepción
Cultural fueron los dos grandes pilares en los que se basó el nacimiento de la
política audiovisual europea que se materializaron en la Directiva 89/552/CEE
del Consejo de 3 de octubre de 1989, de la Televisión Sin Fronteras (TVWF),
revisada posteriormente por la Directiva 97/36 del Parlamento Europeo y del
Consejo de 30 de junio de 1997.
Esta Directiva fue modificada en 2007 para pasar a denominarse Directiva de
los Medios Audiovisuales sin Fronteras, que tiene, entre otros objetivos,
promover las obras europeas, apoyar a los productores independientes y
animar a la industria a la autorregulación y a la corregulación.
El otro pilar en el que se apoya la política audiovisual europea son los
mencionados Programas MEDIA, creados por la Comisión europea en 1991
para apoyar el desarrollo de esta industria y de los valores culturales europeos,
la identidad europea y la circulación de las obras audiovisuales europeas.
Estos Programas tienen como finalidad general la exportación del modelo de
fomento de la cinematografía europea para la cooperación de cineastas
europeos con profesionales del sector en terceros países; consisten en una
serie de ayudas a la producción y a la distribución de obras audiovisuales y
cinematográficas de carácter europeo, para hacer frente a otras industrias
cinematográficas más pujantes como la estadounidense o la india.
El programa Media 2007/2013 con una dotación de 755 millones de euros es el
predecesor de la última manifestación de este programa de ayudas, que se
inició con el Programa MEDIA I y los subsiguientes MEDIA II, MEDIA Plus y
91
MEDIA Formación. La última manifestación mencionada es el Programa
MEDIA 2014-2020, con un presupuesto de 814 millones de euros61.
Los principales objetivos de este programa son:
- Preservar y revalorizar la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio
cinematográfico y audiovisual europeo, garantizar el acceso al público y
favorecer el diálogo intercultural.
- Aumentar la circulación y audiencia de las obras audiovisuales
europeas dentro y fuera de la Unión Europea.
- Reforzar la competitividad del sector audiovisual europeo en el marco
de un mercado abierto y competitivo que favorezca el empleo.
- Consolidar la estructura industrial del sector con especial apoyo a la
pequeña y mediana empresa.
- Hacer un seguimiento de la evolución del mercado en el aspecto de la
digitalización.
Para la consecución de estos fines el Programa MEDIA actúa antes del
proceso de producción audiovisual en la fase de preproducción de las obras
cinematográficas y audiovisuales con ayudas al desarrollo de proyectos y
capacitación de creadores y productores independientes; y después del
proceso de producción, en las fases de postproducción así como en la
distribución y promoción de las mismas que permitan una mayor y mejor
comercialización de las obras europeas.
Dejando ya el ámbito comunitario, en el contexto internacional deben
conocerse el mencionado Programa Euroimages, creado por el Consejo de
Europa para fomentar la coproducción audiovisual europea, así como la
distribución y exhibición de películas; el Observatorio Audiovisual europeo, que
tiene como función el estudio de los resultados de la aplicación de los distintos
programas de ayudas y de incentivos a la industria audiovisual; y, fuera ya de
Europa, el Programa Ibermedia, creado en la Cumbre de Estados
Iberoamericanos de 1997, y del que forma parte la Conferencia de Autoridades
61 http://www.oficinamediaespana.eu/programa-media.asp
92
Cinematográficas Iberoamericanas, que creó ayudas financieras para
productores independientes con el fin de estimular las coproducciones entre los
países miembros, entre ellos, España, y dar una mejor difusión y
comercialización de las obras cinematográficas y audiovisuales de cualquier
género, formato o duración.
En España, como vamos a estudiar detenidamente en este capítulo, se ha
seguido profundizando en el fomento de la industria cinematográfica, en el
marco de una planificación para fomentar todas las industrias relacionadas con
las distintas manifestaciones culturales, como pone de manifiesto el muy
reciente Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas 201662.
Cabe concluir con ALCANTARILLA que estas consideraciones de carácter
cultural, económico e industrial concurrentes en este sector no son
incompatibles entre sí, por lo que las subvenciones al Cine, como principal
medida económica de fomento del sector cinematográfico, pueden sustentarse
en los artículos 38 y 128 de la Constitución si el Cine es considerado como un
sector económico, y también en los artículos 20.1, b) y 44 de la Constitución si,
por el contrario, se aborda desde una perspectiva cultural.
En todo caso, para este autor resulta “evidente” que la motivación cultural ha
venido siendo el principal criterio justificador de la actividad de fomento de la
cinematografía, ya que, desde esta perspectiva, es posible detectar el interés
general del acceso de todos los ciudadanos a la Cultura. Según el citado autor,
“es principalmente el carácter cultural de la cinematografía y, en menor medida,
su consideración como sector económico, el motivo que determina, en general,
la necesidad de la articulación de una política de fomento”63. Esta afirmación
viene a verse avalada según ALCANTARILLA por el hecho de que el ICAA
haya estado siempre adscrito al Ministerio o a la Secretaría de Estado de
Cultura, y no al Ministerio competente en materia de Industria o de Economía.
También lo entendió así así el legislador al afirmar, en el Preámbulo del Real
Decreto 1039/1997, de 27 de junio, por el que se refunde y armoniza la
62 Puede consultarse en el siguiente enlace: https://sede.educacion.gob.es/publiventa/plan-de-fomento-de-las-industrias-culturales-y-creativas-2016/cultura-sociedad/20519C 63 Op. cit. Página 129
93
normativa de promoción y estímulo a la cinematografía, que las razones para el
apoyo al Cine son fundamentalmente culturales.
No obstante lo anterior, consideramos que esta visión ha ido cambiando, en
nuestra opinión en un sentido positivo, durante los últimos años. Si el
Preámbulo de la LC, al que nos hemos referido, parece situar las vertientes
cultural y económica del Cine a un mismo nivel64, tras las modificaciones
operadas tanto por el RLC como por el RDL 6/2015, ambas vertientes se sitúan
sin duda actualmente en un régimen de absoluta paridad en lo que a la
importancia que el legislador les da se refiere.
Esta discusión, que puede parecer baladí o, al menos, únicamente relevante a
efectos puramente teóricos, es para nosotros, como hemos señalado en este
epígrafe, quizá el elemento más relevante en esta materia, ya que en función
de la motivación que pese más, la cultural o la económica, el concreto régimen
subvencional se configurará de una manera u otra. ALCANTARILLA explica
esta disyuntiva de un modo muy sencillo pero muy ilustrativo, cuando distingue
entre ayudas subjetivas y objetivas al Cine. Las ayudas subjetivas son las que
se conceden en función de los méritos subjetivos que concurren en cada
película, de acuerdo con criterios de calidad artística y cultural, con el fin de
promocionar normalmente los productos con menores posibilidades de
financiación comercial. Las ayudas objetivas, por el contrario, promocionan las
películas en función de criterios automáticos objetivos como la recaudación de
la película en taquilla. Es relevante señalar que para este autor las ayudas
subjetivas o selectivas se otorgan de forma anticipada y previa convocatoria
pública, mientras que las automáticas se otorgarían sin convocatoria pública y
para coadyuvar a la amortización, y decimos que esto es relevante porque este
paradigma es el que, en nuestra opinión, no era suficiente para atender las
necesidades de nuestra industria cinematográfica, lo cual consideramos que
fue una de las causas principales de su fracaso. Además, como veremos, la
64 Con afirmaciones como las siguientes: “La actividad cinematográfica y audiovisual conforma un sector estratégico de nuestra cultura y de nuestra economía”; “Debe tenerse muy presente, junto a su dimensión cultural, el carácter industrial de la actividad cinematográfica y audiovisual y del conjunto de la acción de sus agentes de producción, distribución y exhibición, a fin de que la política de protección y fomento pueda ser considerada dentro del marco jurídico y de los mecanismos y herramientas que posibilitan la mejora de competitividad de nuestras empresa.”
94
preponderancia de las ayudas objetivas automáticas casaba mal con la
supuesta preponderancia de la motivación cultural para subvencionar el Cine.
La opción entre ambas ayudas es, por tanto, clara. Con las subjetivas se opta
por la calidad cultural, que no siempre va aparejada con la rentabilidad en
taquilla, en tanto que con las objetivas se promueve la industria y el carácter
comercial de las películas. Para este autor, ambos sistemas presentan ciertos
problemas. El fomento cinematográfico, en la medida en que se aplique
conforme a criterios subjetivos, propiciará, de manera inevitable, la
especulación de productores y realizadores y la posibilidad de que estos
puedan realizar su Cine de espaldas a los gustos del público al que este va, en
última instancia, dirigido, además de que pueden producirse amiguismos y
arbitrariedades. Con las ayudas objetivas, sin embargo, al basarse en criterios
automáticos, se puede favorecer, especialmente si no se establecen
mecanismos de concurrencia competitiva, desde una especie de mecanismos
de financiación de las películas, en el mejor de los casos, hasta graves fraudes,
en otros.
Hacer convivir ambos sistemas conlleva una enorme dificultad, sin embargo,
creemos que el legislador debía tener la valentía de intentarlo y, a nuestro
juicio, parece que se ha conseguido, como argumentaremos en las
conclusiones. Hasta las últimas modificaciones legislativas teníamos un
sistema que, en materia de ayudas a la producción, que son las más
relevantes, instauró un sistema de amortización de los costes de dicha
actividad, que, como estudiaremos detenidamente, terminó convirtiéndose en
un sistema de garantía de los créditos de los productores (fundamentalmente
con el Instituto de Crédito Oficial, ICO) para la realización de la película.
En definitiva, la incoherencia de base del sistema, su incapacidad para atender
las necesidades del sector y la falta de previsión de un tipo de ayuda que
respondiese mejor a la lógica subvencional y a la necesidad de promocionar la
vertiente industrial del Cine, llevaron a la existencia de grandes ineficiencias
que, creemos, podrán ser solucionadas en gran parte con el nuevo sistema de
subvenciones, cuya génesis pasamos ya a estudiar.
95
2. Las causas del cambio de sistema. La Comunicación de la Comisión Europea y su reflejo en el ordenamiento jurídico español
Como ha venido sucediendo en los últimos años, en los que el impulso de la
regulación comunitaria ha tenido un impacto fundamental en nuestro Derecho
Público (ejemplo muy evidente de esto es, entre otros, la legislación contractual
del Sector Público), el objeto de nuestro trabajo ha experimentado
modificaciones muy relevantes con carácter reciente debido a las políticas de la
Unión Europea.
Como señala la MAIN del RLC65, la COM es el instrumento normativo que
actualmente regula los mecanismos excepcionales que la mayor parte de los
Estados miembros han desarrollado para apoyar la industria de su sector
cinematográfico, en cuanto puedan calificarse como ayudas que afecten las
reglas de la competencia o distorsionen las reglas del mercado interior. Esta
Comunicación mantiene la línea de las intervenciones correctoras ex ante con
las que la Comisión Europea ha venido ordenando el sector, sin perjuicio de las
actuaciones de evaluación que puedan realizarse después de la concesión de
la respectiva ayuda.
En lo que afecta a sus planteamientos iniciales, la Comunicación, en sus
epígrafes 1 a 5, hace un diagnóstico claro de la actividad cinematográfica en la
Unión Europea, partiendo de la base de que las películas europeas se
enfrentan a una fuerte competencia de fuera de Europa, así como de que su
circulación fuera de sus países de origen es escasa, y señala como una de las
principales causas de esto último la fragmentación del sector audiovisual
europeo en mercados nacionales, o incluso regionales, que se ve favorecida
por el hecho de que las ayudas públicas a las obras audiovisuales europeas
permiten a los regímenes de financiación nacionales, regionales y locales
subvencionar un gran número de pequeñas empresas de producción.
Estas circunstancias, unidas al hecho de que, con carácter general, a los
productores les resulta difícil obtener el nivel suficiente de respaldo comercial
previo y reunir así una dotación financiera que les permita llevar adelante sus
65 Página 21.
96
proyectos (lo que, a su vez, los hace dependientes de la concreta subvención),
han tenido como consecuencia que el fomento de la producción audiovisual por
parte de la Comisión y de los Estados miembros haya venido desempeñando
un papel importante para garantizar el desenvolvimiento de la actividad
cinematográfica66.
Sobre este planteamiento, la Comisión se plantea en los epígrafes 6 a 13 de la
Comunicación cuáles son las razones que justifican la necesidad de controlar
las ayudas estatales a las obras cinematográficas. Siendo la industria
cinematográfica de la Unión Europea una de las más importantes del mundo,
tanto en número de largometrajes producidos como en millones de entradas
vendidas67, para la Comisión se hace evidente algo que ya hemos comentado
en reiteradas ocasiones, que es que la producción y distribución de obras
cinematográficas no son “sólo una actividad cultural sino también una
importante actividad económica” 68.
Pues bien, si partimos de que la actividad cinematográfica es una actividad
económica relevante y que se proyecta internacionalmente, por un lado, y de
que dicha actividad recibe ayudas de Estado, por otro, son afirmaciones
indiscutibles, la conclusión es evidente para el Derecho Comunitario: estas
ayudas pueden afectar al comercio entre Estados miembros y, por ende, a la
competencia, por lo que se consideran ayudas estatales de conformidad con el
artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(en adelante, TFUE), que prohíbe las ayudas otorgadas por los Estados o
mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia y
los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Así pues, en virtud
del artículo 108 del TFUE, la Comisión está obligada a evaluar la
compatibilidad de las ayudas al sector cinematográfico con el mercado interior,
al igual que hace con las ayudas estatales a otros sectores.
66 Nos hemos referido más arriba a los Programas MEDIA de la Unión Europea. 67 La Comisión aporta como datos para apoyar esta afirmación, entre otros, que la industria cinematográfica de la Unión Europea produjo en 2012 1299 largometrajes, frente a los 817 que se produjeron en los Estados Unidos o los 1255 en la India dicho año. En 2012, en Europa se vendieron 933,3 millones de entradas de cine. 68 Epígrafe 8.
97
No obstante, la Comisión puede eximir a algunas ayudas estatales de la
mencionada prohibición. Una de esas excepciones la constituye el artículo 107,
apartado 3, letra d), del TFUE para las ayudas destinadas a promover la cultura
cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en
contra del interés común. Por tanto, será muy relevante conocer en qué casos
se considerará que las ayudas al Cine tienen como objetivo promover la cultura
y, en consecuencia, podrán eludir la prohibición del artículo 107 del TFUE.
Sobre esta base, las ayudas que los Estados miembros de la Unión Europea
concedan a los operadores del sector cinematográfico deberán respetar las
previsiones de la Comunicación, y muy especialmente aquellas en las que se
fijan las condiciones para que una concreta ayuda de Estado al Cine se
considere compatible con el acervo comunitario. Para ello, la Comunicación
propone en sus epígrafes 20 a 46 una serie de modificaciones respecto del
régimen comunitario anterior, que venía regulado en otra Comunicación del año
2001, modificada en diversas ocasiones. En concreto, toda ayuda deberá
respetar los siguientes límites establecidos en la Comunicación:
a) La intensidad de las ayudas a la producción debe limitarse al 50 por ciento
del presupuesto de producción, con excepción de las producciones
transfronterizas financiadas por más de un Estado miembro, en que puede
llegar al 60 por ciento. No obstante, bajo la consideración de obra audiovisual
difícil (veremos más adelante cómo nuestro Derecho Positivo ha regulado este
concepto) estos límites desaparecen, por lo que se adopta este nuevo criterio
como elemento único en el establecimiento de las excepciones que justifican la
superación de los límites generales a las ayudas a la producción en sus
diferentes categorías.
b) Se debe ser consciente del carácter agregado de las ayudas para el cálculo
del porcentaje de intensidad máximo, teniendo en cuenta dos circunstancias:
en primer lugar, en el sentido de que el límite del 50 por ciento se refiere a toda
la creación cinematográfica, desde su inicio hasta su final, lo que exige que
cualquier ayuda que se conceda a la creación de guiones y al desarrollo de una
película que se produce a continuación deba incorporarse al cálculo de las
ayudas globales recibidas por la película beneficiaria. En este sentido, la
98
Comisión señala que no hay límite para las ayudas a la elaboración de guiones
o al desarrollo; sin embargo, si el guión o el proyecto resultante acaba
convirtiéndose en una película, los costes de la elaboración del guión y del
desarrollo se incluirán subsiguientemente en el presupuesto de producción y se
tendrán en cuenta para calcular la intensidad máxima de la ayuda a la obra
audiovisual. En segundo lugar, ese 50 por ciento corresponde a la suma de
todas las ayudas de fomento que conceda cualquier Administración Pública
territorial o institucional (fondos locales, regionales, nacionales y/o de la Unión
Europea, con excepción de los fondos otorgados por los programas europeos,
por lo que en nuestro país deberían sumarse las ayudas obtenidas de los
municipios y de las Comunidades Autónomas).
c) Se recomienda (en la línea de lo que venía haciendo la LC desde su
redacción inicial) que se ofrezca apoyo no sólo a la producción, sino también a
otras actividades conexas, tales como la elaboración de guiones y el desarrollo,
la distribución o la promoción de películas, ya que una ayuda destinada
únicamente a la producción podría estimular el suministro de contenidos
audiovisuales sin garantizar la distribución y promoción adecuadas de la obra
audiovisual resultante.
d) La Comisión reconoce que su cometido se limita a verificar si el Estado
miembro de que se trate dispone de un mecanismo de verificación que asegure
que las obras que reciben las ayudas tienen carácter cultural y, por tanto,
pueden recibir ayudas. Esto se lograría con la existencia de un proceso de
selección cultural para determinar qué obras audiovisuales deben recibir ayuda
o de un perfil cultural que deben cumplir todas las obras audiovisuales como
requisito para la obtención de ayuda. En este sentido, se realiza una matización
importante al afirmarse que “el hecho de que una película sea de carácter
comercial no excluye que pueda ser de carácter cultural”69.
e) En cuanto a la territorialización de los gastos, concepto que se define como
las obligaciones que imponen las autoridades nacionales que conceden las
ayudas a los productores para que gasten una parte determinada del
69 Epígrafe 25.
99
presupuesto de la producción cinematográfica en un territorio concreto70, el
epígrafe 50 (los epígrafes 47 a 56 recogen los criterios concretos que la
Comisión utilizará para evaluar la compatibilidad de un ayuda al sector
cinematográfico con el acervo comunitario) establece que los Estados
miembros podrán exigir que hasta el 160 por ciento del importe de la ayuda
concedida a la producción de una determinada obra audiovisual se gaste en el
territorio del Estado miembro que la concede; o calcular el importe de la ayuda
concedida a la producción de una determinada película como porcentaje de los
gastos de producción cinematográfica realizados en el Estado miembro que la
concede, generalmente en el caso de regímenes de ayudas en forma de
incentivos fiscales. En ambos casos, los Estados miembros pueden exigir que
una parte mínima de la actividad de producción sea realizada en su territorio
para que los proyectos puedan recibir ayuda. Sin embargo, este nivel no puede
rebasar en ningún caso el 50 por ciento del presupuesto de producción global.
Además, el vínculo territorial no rebasará el 80 por ciento del presupuesto total
de producción.
f) Los Estados miembros deben incitar y ayudar a los productores a depositar
una copia de la película subvencionada en la institución responsable del
patrimonio cinematográfico designada por el órgano de financiación, con vistas
a la preservación y a una utilización no comercial específica, acordada con el
titular o titulares de derechos en cumplimiento de los derechos de propiedad
intelectual y sin perjuicio de una remuneración equitativa del titular o titulares
de derechos, tras un período de tiempo establecido de común acuerdo en el
acuerdo de subvención y de forma que no se interfiera con la utilización normal
de la película.
g) La ayuda debe concederse de manera transparente. Los Estados miembros
deben publicar en una página web la siguiente información: el texto íntegro del
régimen de ayudas aprobado y sus disposiciones de aplicación, el nombre del
beneficiario de la ayuda, la denominación y naturaleza de la actividad o
70 En este punto la Comisión reconoce que estos requisitos son una restricción al mercado interno de producción cinematográfica, por lo que encargó un informe externo que no arrojó conclusiones definitivas sobre si la territorialización de los gastos tenía efectos positivos o negativos, si bien termina reconociendo la Comisión que, en cierta medida, estas condiciones pueden ser necesarias a fin de mantener una masa crítica de infraestructura para la producción cinematográfica en el Estado miembro o la región que conceda las ayudas.
100
proyecto que recibe la ayuda, el importe de la ayuda, y la intensidad de ayuda
en proporción del presupuesto total de la actividad o proyecto subvencionados.
Tal información debe publicarse una vez que se haya adoptado la decisión de
concesión de una determinada ayuda, debe mantenerse como mínimo 10 años
y estar a disposición del público sin restricciones.
La Comisión propone que los Estados miembros ajusten sus regímenes
vigentes en materia de financiación de películas en el plazo de dos años a
partir de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. España, por
tanto, cumplió sobradamente el citado plazo a través de la aprobación del RDL
6/2015, que señala en su Preámbulo como uno de sus principales objetivos
ajustar “el sistema de ayudas a la cinematografía y al audiovisual a la
«Comunicación de la Comisión sobre la Ayuda estatal a las obras
cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual», publicada en el
«Diario Oficial de la Unión Europea» de 15 de noviembre de 2013, principal
instrumento normativo que actualmente ordena y limita los mecanismos
excepcionales que la mayor parte de los países europeos han aprobado para
apoyar la industria de su sector cinematográfico, en cuanto puedan calificarse
como ayudas que afecten a las reglas de la competencia o distorsionen las
reglas del mercado interior”.
De hecho, el RDL 6/2015, afirma que lograr el objetivo que se acaba de señalar
es una de las razones que justifican precisamente la extraordinaria y urgente
necesidad como requisito habilitante para dictar tal norma gubernamental con
fuerza de ley.
Para completar el repaso a la normativa comunitaria que llevó a las
modificaciones operadas en al LC desde el año 2015, debemos referirnos al
Reglamento 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se
declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado
interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado, cuyo artículo 54
regula los regímenes de ayudas a las obras audiovisuales, reproduciendo de
facto prácticamente el contenido de la COM descrito más arriba. Es decir, la
aprobación de este Reglamento, significó que la mayor parte de las ayudas al
Cine que se adecuen a la COM, se presumirán compatibles con el mercado
101
interior y, por tanto, no requerirán ser notificadas y sometidas a la
correspondiente evaluación de compatibilidad por la Comisión. Lo anterior
podrá predicarse, en todo caso, de las ayudas que cumplan los siguientes
requisitos:
- Que no superen los 50.000.000 euros por régimen (idéntico objetivo y
destinatario) y por año.
- Que sean transparentes en términos de evaluación real y verificable de
su importe.
- Que tengan un efecto incentivador, para lo cual se requiere que, antes
de comenzar a trabajar en el concreto proyecto, el potencial beneficiario
ha debido presentar por escrito una solicitud de ayuda al Estado
miembro. Es decir, sólo quedarían acogidos a la excepción las ayudas
ex ante.
- A los efectos del cálculo de la intensidad de ayuda y los costes
subvencionables, todas las cifras empleadas se contemplan antes de
cualquier deducción fiscal o de otras cargas.
- En caso de que se concedan en forma de anticipos reembolsables y no
exista un método aceptado para calcular su equivalente de subvención
bruto, las ayudas deben expresarse como porcentaje de los costes
subvencionables y debe establecerse que, en caso de éxito del
proyecto, los anticipos se reembolsen a un tipo de interés al menos
igual al tipo de actualización aplicable en el momento de la concesión.
En definitiva, la posibilidad de que las ayudas al Cine se acojan al régimen de
excepción de notificación a la Comisión, queda así condicionada al límite del
importe de 50.000.000 de euros, siempre que se trate de ayudas previas que
permitan un cálculo transparente y preciso a los efectos de medir la intensidad
de las ayudas.
Como reflexión complementaria y final, se debe ser consciente de que, no
obstante todo lo anterior, no se puede esconder lo obvio, y si bien era relevante
ajustar nuestra normativa a las previsiones de la COM, otras circunstancias, de
102
relevancia e impacto puramente interno, fueron las que vinieron a provocar que
se dictara el RDL 6/2015; nos referimos fundamentalmente a la ya mencionada
imperiosa necesidad de reformar las ayudas a la producción cinematográfica
en nuestro país, ya que el régimen anterior llevaba a la existencia de graves
disfunciones que, sumadas a la grave crisis económica que nuestro país ha
atravesado, obligaban a un cambio absoluto de paradigma. Dejamos el análisis
más detenido de estas circunstancias para el próximo epígrafe, en el que
estudiaremos las distintas ayudas al sector cinematográfico, con una especial
relevancia para las ayudas a la producción, que se regulan en la LC, y que
pasamos sin más dilación a estudiar.
3. Análisis detallado de las distintas ayudas al sector cinematográfico contenidas en el capítulo III de la LC. Especial referencia a las ayudas a la producción
La LC recoge en su capítulo III una extensa relación de mecanismos de apoyo
a la cinematografía que debe gestionar el ICAA “dentro de los límites
presupuestarios aprobados en cada ejercicio”, y que se organizan en el caso
de las ayudas directas en varios niveles para los que el articulado de la LC fija
condiciones específicas:
a) Ayudas para la creación de guiones y el desarrollo de proyectos
(artículos 22 y 23).
b) Ayudas selectivas y ayudas generales a la producción de
largometrajes sobre proyecto, y a la producción de cortometrajes
(artículos 24 a 27).
c) Ayudas a la distribución (artículo 28).
d) Ayudas a la exhibición para las salas cinematográficas (artículo 29).
e) Ayudas a la conservación del patrimonio cinematográfico (artículo
30).
f) Ayudas a la promoción por la selección de películas en festivales
internacionales y para la propia organización de festivales y
certámenes (artículos 31 y 32).
103
g) Otras ayudas encaminadas a facilitar y ampliar la financiación de los
distintos sectores, la utilización de nuevas tecnologías, I+D+i,
fomento de la cinematografía en las lenguas cooficiales españolas y
promoción exterior (artículos 33 a 37).
La financiación de estas líneas de ayuda se organiza a través de las diferentes
partidas aprobadas al ICAA en los Presupuestos Generales del Estado de cada
año, bien mediante créditos nominativos, bien a través de las líneas generales
de ayuda del Fondo de Protección a la Cinematografía y al Audiovisual,
aplicación presupuestaria a la que se imputan todas las transferencias
corrientes al sector empresarial, y las ayudas residuales gestionadas a través
de las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales. Anualmente, por
Resolución del titular de la Dirección General del ICAA, se procede a la
convocatoria independiente de cada una de las modalidades de ayuda.
3.1. Introducción. Sección primera: Disposiciones generales (artículos 19 a 21).
Incentivos fiscales
Para el estudio de este punto, vamos a partir de la exposición de MULERO71, si
bien debe matizarse que al ser la obra de referencia en este punto anterior al
RDL 6/2015, y al no haberse publicado obras desde entonces que analicen las
ayudas al Cine de manera individualizada y actualizada, iremos introduciendo
menciones, y en ocasiones análisis profundos, de las novedades que la citada
norma y el RLC han introducido en esta materia. Para ello, y según la
sistemática que ha venido guiando nuestro trabajo, seguiremos el articulado de
la LC con el fin de estudiar con profundidad cada tipo de ayuda, centrándonos
especialmente en las ayudas a la producción.
En lo que se refiere a los precedentes, la Ley 15/2001 establecía en su artículo
4 medidas de fomento mediante el acceso al crédito, ayudas y subvenciones,
medidas de apoyo fiscal y mecenazgo, promoción y difusión, así como el
fomento de la producción independiente, entre otras.
71 MULERO, CAYETANA. Las medidas de fomento en la Ley del Cine, en La Ley del Cine y el derecho de autor. VV: AA: Coordinado por IGLESIAS REBOLLO, CÉSAR. Editorial Reus, Madrid, 2008. Páginas 121 y siguientes.
104
Para acceder a esas ayudas la anterior LC establecía que los productores
debían ser los titulares de los derechos de explotación de propiedad intelectual,
incluidas las futuras cesiones sin perjuicio de lo establecido en la Ley de
Propiedad Intelectual sobre transmisión de derechos. El anterior RLC
desarrollaba esta previsión y obligaba al productor a mantener en su propiedad
los derechos de la película durante el plazo de siete años y no comercializarla
para su venta o alquiler en el ámbito doméstico antes de cuatro meses desde
su estreno en sala o calificación. No vamos a hacer un análisis detallado de la
regulación que de esta cuestión hacía la LC del año 2001 por no aportar
excesivos datos relevantes al objeto de nuestra investigación, que debe fijarse
en la regulación actual y en la inmediatamente anterior a las últimas
modificaciones normativas.
La actual LC dedica su capítulo III a las medidas de fomento e incentivos, y lo
divide en ocho Secciones que iremos estudiando a continuación.
La sección primera recoge los artículos 19 a 21 de la LC, conteniéndose en los
mismos previsiones muy relevantes. El artículo 19 configura al ICAA como el
organismo encargado de la aprobación y ejecución de las medidas de fomento
previstas en la LC, que tendrá que adoptar una serie de medidas dirigidas a
obtener los siguientes objetivos:
a. Establecerá medidas de fomento para la producción, distribución,
exhibición y promoción en el interior y exterior de películas
cinematográficas y otras obras audiovisuales, con especial
consideración hacia la difusión de obras de interés cultural, así como
para la conservación en España de negativos, masters fotoquímicos o
digitales y otros soportes equivalentes mediante la convocatoria anual
de ayudas.
b. Fomentará y favorecerá la producción independiente, con incentivos
específicos, ayudas suplementarias para la amortización de sus
películas y medidas que faciliten la competitividad y desarrollo de las
empresas.
105
c. Facilitará el acceso a créditos en condiciones favorables con minoración
de cargas financieras y ampliación del sistema de garantías bancarias
para su obtención, en los diferentes ámbitos de la actividad
cinematográfica y audiovisual, teniendo prioridad aquellos proyectos que
incorporen medidas de accesibilidad, tales como el subtitulado y la
audiodescripción.
d. Apoyará, en el marco de la legislación tributaria, la aplicación de
distintas medidas o regímenes que contribuyan al fomento de la
cinematografía y del audiovisual.
e. Suscribirá convenios de colaboración con entidades públicas o privadas
necesarios para el fomento de las actividades cinematográficas y
audiovisuales, así como para la formación de profesionales. Colaborará
con las diferentes administraciones educativas para el fomento del
conocimiento y difusión del cine en los diferentes ámbitos educativos.
f. Fomentará la realización de actividades de I+D+i en el ámbito
cinematográfico y audiovisual.
g. Establecerá medidas de fomento de la igualdad de género en el ámbito
de la creación cinematográfica y audiovisual. En este punto cabe
preguntarse por qué se fomentará la igualdad sólo en el campo de la
creación y no, por ejemplo, en la distribución o en la exhibición. En todo
caso, en nuestra opinión es en extremo difícil aplicar una política
paritaria en un ámbito creativo, no al menos sin grave riesgo para la
propia creatividad, que es uno de los aspectos de la inteligencia menos
dependientes del género.
h. Fomentará la labor de los órganos competentes para actuar contra las
actividades vulneradoras de los derechos de propiedad intelectual y
especialmente en la prevención de las mismas. También colaborará con
cualquier órgano o entidad en aquellas actividades que se hallen
encaminadas a la protección y defensa de la propiedad intelectual.
106
i. Podrá establecer premios en reconocimiento de una trayectoria
profesional72.
Todas estas medidas se llevarán a cabo teniendo en cuenta que se dotará
anualmente en los Presupuestos Generales del Estado un Fondo de Protección
a la Cinematografía y al Audiovisual (al que volveremos más adelante) y sin
perjuicio de las medidas de fomento que puedan adoptar las Comunidades
Autónomas.
A continuación, el artículo 20 de la LC señala que el régimen de estas ayudas
se sujetará a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y
por su Reglamento de desarrollo. Este artículo, que bajo la regulación anterior
no contenía menciones de mayor calado (se limitaba a remitir a un Reglamento
la regulación de las bases de las ayudas y a hacer una referencia genérica a la
necesidad de comunicar las ayudas a la Comisión), fue objeto de modificación
en sus apartados 2 y 3 por el RDL 6/2015, que sitúa como una de sus
principales novedades, como medio para intentar mejorar la eficacia en el uso
de los recursos públicos dedicados al fomento de la cinematografía, la
posibilidad de que las diferentes líneas de ayudas queden configuradas como
reembolsables para los supuestos en los que las actuaciones financiadas
hayan obtenido resultados positivos para los beneficiarios. Esta previsión del
Preámbulo del RDL 6/2015 se refleja en el párrafo segundo del artículo 20.2 de
la LC, cuando señala que “En particular, las ayudas podrán configurarse como
reembolsables total o parcialmente, según los resultados alcanzados en la
ejecución de las respectivas actuaciones y en los términos que establezcan las
correspondientes bases reguladoras.”
72 Además de esto, hay que tener en cuenta que no podrán beneficiarse de las medidas de fomento previstas en la LC , según el artículo 19.2, las siguientes obras cinematográficas:
a. Las producidas directamente por operadores de televisión u otros prestadores de servicios de comunicación audiovisual.
b. Las financiadas íntegramente por Administraciones públicas. c. Las que tengan un contenido esencialmente publicitario y las de propaganda política. d. Las que hubieran obtenido la calificación de película X. e. Las que vulneren o no respeten la normativa sobre cesión de derechos de propiedad
intelectual. f. Las que, por sentencia firme, fuesen declaradas en algún extremo constitutivas de
delito. g. Las producidas por empresas con deudas laborales, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 24.3.
107
Esta previsión se desarrolla en el artículo 26.2 del RLC, según el cual el
reconocimiento de los ingresos de explotación de una película se efectuará a
los efectos de valorar la procedencia de la devolución por reembolso de las
ayudas percibidas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.2 de la LC, y
conforme a las bases de la correspondiente convocatoria. Hecha esta previsión
general, continúa matizando que la concreta determinación del importe de los
ingresos obtenidos y de la cuantía del reembolso que debe realizar el
beneficiario de las ayudas, así como el procedimiento y los requisitos para
ejecutarlo, se determinarán mediante Orden ministerial.
En consecuencia, para conocer el alcance de esta muy relevante novedad que
se contempla en la LC, debemos acudir a la OLC, cuyo artículo 13 es el que, al
fin, tras una doble remisión normativa, determina detalladamente los supuestos
en los que podría procederse al reembolso de las ayudas.
Del citado artículo cabe destacar en primer lugar que, de entre todas las
ayudas que la LC regula, parece deducirse (y ahora veremos por qué
utilizamos esta perífrasis) que la posibilidad de reembolso total o parcial se
circunscribe únicamente al supuesto de las ayudas para la producción de
largometrajes sobre proyecto, en el caso de que los ingresos generados por la
explotación del largometraje en salas de exhibición cinematográfica en España
sea tres veces superior al coste reconocido al mismo por el ICAA, y siempre
que de ello derive un beneficio real para el productor, en los términos en los
que se establezca mediante la correspondiente orden ministerial reguladora de
los ingresos de explotación de las obras cinematográficas y audiovisuales.
A continuación, y para explicar el concepto “beneficio real del productor”,
respecto del cual no se encuentra mención alguna en las distintas
disposiciones vigentes en la materia, el apartado 2 del artículo 13 de la OLC
establece que para determinar el citado beneficio “se tendrá en cuenta” la
cantidad resultante de restar del total de los ingresos obtenidos por taquilla en
España los siguientes gastos:
a) Las cantidades correspondientes al IVA aplicado a las entradas y las
relativas a la liquidación de los derechos de autor legalmente reconocidos.
108
b) Los gastos derivados de la exhibición cinematográfica.
c) Los gastos derivados de la distribución del largometraje, incluidos la
comisión de distribución y los mínimos garantizados de distribución, si los
hubiere, así como todos los relativos a la promoción, publicidad y el tiraje de
copias para su distribución en España.
d) Las participaciones de terceros en los rendimientos de taquilla en España,
ya sean inversores financieros o bonus de talento.
e) Los gastos derivados del coste de producción reconocido por el ICAA.
Con estos mimbres, el apartado 3 del artículo 13 de la OLC señala que en el
plazo máximo de seis meses desde la fecha de estreno del largometraje en
salas de exhibición cinematográfica, el beneficiario de la ayuda deberá
presentar al ICAA la correspondiente declaración de ingresos, a lo que seguirá
la determinación del beneficio real. El beneficiario quedará obligado al
reembolso en los siguientes términos:
a) Si el beneficio real supera el 150 por ciento del importe de la ayuda
percibida, deberá reembolsarse el 25 por ciento de dicho importe.
b) Si el beneficio real supera el 200 por ciento del importe de la ayuda
percibida, deberá reembolsarse el 50 por ciento de dicho importe.
c) Si el beneficio real supera el 300 por ciento del importe de la ayuda
percibida, deberá reembolsarse el 100 por ciento de dicho importe.
Esta regulación merece sin duda cierta glosa ya que, en nuestra opinión,
genera varios grados de confusión al lector:
a) En primer lugar, del tenor literal del artículo 13.1 de la OLC, que comienza
afirmando que “Las ayudas para la producción de largometrajes sobre proyecto
podrán ser reembolsadas total o parcialmente…” parecen deducirse dos
conclusiones: la primera, como antes hemos señalado, que sólo respecto de
las ayudas a la producción cabe la posibilidad de exigir su reembolso; y,
segunda, precisamente lo que se acaba de decir, que el reembolso se
configura como una posibilidad y en ningún caso como una obligación. La
109
ausencia de explicación alguna en los Preámbulos ni de la LC, ni del RLC, ni
del RDL 6/2015, ni de la OLC sobre los motivos de esta, a nuestro juicio, muy
relevante novedad, no ayuda nada a aclarar si esta conclusión es correcta. La
lectura de la MAIN no sólo no aclara sino que confunde, ya que en la misma73
se dice textualmente lo siguiente:
• “La exigencia de reembolso de las ayudas en función de los
resultados de explotación de la obra audiovisual, que se contempla
como una posibilidad para todas las ayudas públicas, pero que
tendrá carácter obligatorio en relación con estas ayudas generales a
la producción. A estos efectos se establecerá la obligación legal de
destinar al reembolso de las ayudas un porcentaje de los resultados
positivos asociados a la explotación de la obra audiovisual.
Quedarían pendiente de concreción reglamentaria la determinación
de qué debe entenderse como resultado positivo de la explotación de
la obra, que debería ser la diferencia entre:
o La inversión cuantificada en el proyecto y efectivamente
justificada ante el ICAA para la recepción que las ayudas.
o Los ingresos generados por la explotación y comercialización
de la producción audiovisual desde que se produzca su
estreno comercial hasta que transcurra un periodo de tiempo
razonable que se podría estimarse entre doce y dieciocho
meses.
La cantidad que deberá reembolsar al ICAA el beneficiario de la ayuda
se determinará en función de los resultados positivos, de conformidad
con los criterios que se establezcan reglamentariamente”74.
Es bastante enojoso que en la MAIN de un Reglamento se hagan remisiones a
otros Reglamentos, cuando quizá el RLC habría podido utilizarse para cerrar
esta cuestión. En todo caso, lo más llamativo es que hay una contradicción
aparente entre la redacción final del RLC y de la OLC, y la MAIN del primero,
73 Página 18. 74 El subrayado es del autor.
110
que configura como obligatorio el reembolso en el caso de las ayudas a la
producción y como posible respecto de las ayudas, lo cual es contrario a lo que
antes hemos señalado. Se nos pierde la pista de las razones por las que se
produjo esa modificación en la redacción final de la OLC, ya que ni el
Preámbulo de la OLC ni ningún otro informe (incluyendo el Dictamen del
Consejo de Estado sobre el RLC), aclaran por qué las redacciones de la MAIN
y de la OLC son aparentemente contradictorias.
b) Por otro lado, tampoco queda muy claro cómo se calculará el beneficio real
del productor, ya que el artículo 31.1 in fine de la OLC se remite a una “orden
ministerial reguladora de los ingresos de explotación de las obras
cinematográficas y audiovisuales”, con la que no hemos sido capaces de dar,
salvo que se refiera (cosa que no creemos) a la Orden 2784/2015, en la que no
aparece ni siquiera la palabra “beneficio”. Tampoco son definitivamente
aclaratorias las reglas del artículo 13.2 de la OLC, en la medida en que las
mismas no sirven para calcular el beneficio real del productor, sino que
simplemente “se tendrán en cuenta” para ello. En fin, tampoco hemos logrado
encontrar aclaración a esta cuestión en las bases de las convocatorias de las
ayudas a la producción del año 2016.
Consideramos que la posibilidad de que las ayudas a la producción sean
reembolsables, lo cual viene a sancionar lo que muchos hemos defendido, que
no es otra cosa que la ausencia de necesidad de subvencionar en altos
porcentajes los costes de las películas que logren una gran recaudación en
taquilla, es una novedad lo suficientemente importante como para que, primero,
se hubiesen explicado explícitamente las razones de la existencia de dicha
posibilidad y, segundo, se hubiese sido algo más riguroso en la redacción.
Para terminar con el análisis del artículo 20, es importante señalar que su
apartado 3 también fue modificado por el RDL 6/2015, para recoger las
previsiones contenidas en la COM, en lo que se refiere al límite porcentual de
las ayudas, los requisitos de territorialización, el carácter agregado de las
ayudas y la necesidad de notificar a la Comisión las ayudas que excedan de los
111
límites recogidos normativamente75, cuestiones a las que más adelante nos
referiremos cuando estudiemos detalladamente las ayudas a la producción.
Para continuar con estas disposiciones generales que disciplinan todo el
sistema de ayudas al Cine en nuestro país, debemos recordar que el RLC
regula en sus artículos 24 y 25 los requisitos para obtener la condición de beneficiario así como las obligaciones de éstos, respectivamente. A los
primeros ya nos hemos referido al tratar la actividad de ordenación, por lo que
ahora sólo destacaremos que el artículo 24.3 del RLC concreta, respetando los
criterios de la COM, los criterios de territorialización para la obtención de la
ayuda, al establecer que en el caso de las ayudas generales y selectivas para
la producción de largometrajes sobre proyecto, al menos el 50 por ciento de los
gastos presupuestados deberán realizarse en España o revertir en autores o en
equipos artísticos, técnicos y de servicios españoles. Respecto a las
obligaciones, los citados artículos recogen actuaciones dirigidas a garantizar la
solvencia y honorabilidad de los beneficiarios, así como la colaboración con el
ICAA y con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte76.
75 Con el fin de velar por el cumplimiento de los requerimientos en materia de competencia e intercambios comerciales en la Unión Europea, las bases reguladoras de las medidas de apoyo deberán respetar los límites fijados por las autoridades europeas, en particular cuando se concreten obligaciones de gasto en el territorio y porcentajes de intensidad máxima de las ayudas, que en todo caso se calcularán teniendo en cuenta el importe total de las concedidas por cualquier Administración Pública. De acuerdo con el artículo 108.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las bases reguladoras que superen los límites previstos en la normativa comunitaria por la que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior, serán notificadas a la Comisión Europea al objeto de verificar su compatibilidad con el mercado interior europeo. 76 Artículo 25. Obligaciones generales de los beneficiarios. Además de las obligaciones específicas que se concreten en las bases reguladoras para cada tipo de ayuda, y de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, todos los beneficiarios quedarán obligados con carácter general a: a) Acreditar la realización de la actividad, así como aportar los documentos que les sean requeridos por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales para justificar la aplicación de los fondos recibidos, en especial la documentación acreditativa del coste de producción o de la inversión realizada en la actividad objeto de la ayuda. b) Poner a disposición del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales y, en su caso, a efectos del control financiero que corresponda a la Intervención General del Estado y al Tribunal de Cuentas, los libros contables, registros y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación aplicable, así como conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos en tanto puedan ser objeto de dichas actuaciones. c) Comunicar al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales la obtención de otras subvenciones o ayudas que financien las actividades subvencionadas tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos. d) Difundir la colaboración del Gobierno de España/Ministerio de Educación, Cultura y Deporte/
112
A lo anterior hay que sumar los artículos 23, 27 y 28 del RLC, así como las
previsiones generales que recoge la OLC en su artículo 3, con la rúbrica
“Principios generales”, y en las previsiones de su Capítulo II, dedicado a las
Bases reguladoras comunes a todas las ayudas contempladas en el capítulo III
de la LC; en concreto sus artículos 4 a 10 regulan el procedimiento de
concesión de las ayudas y sus convocatorias, los requisitos generales para ser
beneficiario, la forma y el plazo de presentación de las solicitudes, la
documentación general, la ordenación, instrucción y resolución del
procedimiento, las obligaciones generales de los beneficiarios y el reintegro y
graduación de los incumplimientos.
No entraremos en detalle en la exposición de estos artículos por su carácter
netamente procedimental y para evitar que la exposición sea demasiado árida,
por lo que vamos a pasar a destacar a continuación los elementos más
relevantes del conjunto de preceptos que se han citado:
a) Las ayudas previstas en la LC son intransmisibles.
b) El procedimiento de concesión de las ayudas previstas en el capítulo III de la
LC se tramitará en régimen de concurrencia competitiva y se iniciará, para cada
tipo de ayuda, de oficio, mediante convocatoria publicada en la base de datos
nacional de subvenciones.
c) Se profundiza en los trámites que tienen que cumplimentar y en la
documentación que deben aportar quienes pretenden ser beneficiarios de las
ayudas, así como quienes finalmente resultan serlo, todo ello con el fin, por un
lado, de garantizar su solvencia técnica y financiera y, por otro, de asegurar
que cumplen con todos los requisitos que hemos estudiado al tratar la actividad
de ordenación.
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, en la realización de la actividad objeto de la ayuda. e) Autorizar al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales a hacer uso de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales en sus actividades de promoción, dentro del territorio español y en el exterior, a utilizar sus imágenes y avances para su difusión a través de la sede electrónica del Instituto, así como para la difusión del patrimonio cinematográfico español realizado por la Filmoteca Española, una vez transcurrido el periodo de tiempo desde la fecha de su estreno que se indique en las bases reguladoras. En todo caso, la empresa productora podrá manifestar su oposición o condicionar el ejercicio de este derecho cuando considere de forma razonable que con ello se podría perjudicar la explotación de la misma.
113
d) El ICAA procederá a la convocatoria pública de las ayudas mediante
resolución de la persona titular de su Dirección General, que será quien lo
resolverá, poniendo fin a la vía administrativa.
e) Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés
de demora desde el momento del pago de la subvención en los supuestos y
conforme al procedimiento establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones. En el caso de incumplimiento parcial, la fijación de
la cantidad que deba ser reintegrada se determinará en aplicación del principio
de proporcionalidad y teniendo en cuenta el hecho de que el citado
incumplimiento se aproxime significativamente al cumplimiento total y se
acredite por los beneficiarios una actuación inequívocamente tendente a la
satisfacción de sus compromisos.
Para concluir con la disciplina general de las ayudas al Cine y antes de pasar a
los incentivos fiscales, debemos insistir en que las previsiones referidas en los
cinco párrafos anteriores operan respecto de todas las ayudas reguladas en la
LC, y remarcamos que la insistencia deriva de que la OLC, al regular cada una
de las concretas ayudas, introduce en algunos casos nuevas previsiones de
carácter general para cada concreto tipo de ayuda, por lo que en el estudio
concreto de éstas, tendremos que analizar las concretas especialidades que
puedan observarse. En este punto, la sistemática de la OLC es algo compleja.
La sección primera del capítulo III de la LC termina con su artículo 21, que
regula una cuestión en la que debemos detenernos por su importancia y por su
especificidad: nos referimos a los incentivos fiscales en el ámbito de la
cinematografía. Señala este artículo en su apartado 2 que para un mejor
aprovechamiento de los incentivos fiscales previstos en la normativa tributaria,
en particular los regulados en los artículos 34.1 y 38.2 del Texto Refundido de
la Ley del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, se fomentará la creación de agrupaciones
de interés económico así como las inversiones de las entidades de capital-
riesgo en el sector cinematográfico. Ya el solo hecho de que la Ley del
Impuesto de Sociedades a la que se remite la LC haya sido derogada por la
actual LIS (ciertamente, podría haberse aprovechado el RDL 6/2015, para
114
corregir esta referencia errónea) lleva a deducir obviamente que ha habido
novedades en esta materia.
PÉREZ BUSTAMANTE77 señala que el incentivo tributario más relevante en
esta materia es la deducción por inversión en actividades cinematográficas
españolas, que está regulada en la LIS. Este autor hacía notar, antes de la
nueva LIS que, al contrario que la mayoría de las deducciones para incentivar
determinadas actividades que fueron viendo reducida su importancia de forma
progresiva hasta su desaparición, la LC estabilizó el porcentaje de la deducción
por inversión en actividades cinematográficas.
Sobre esta base, se observa que además de potenciar la aplicación del
beneficio fiscal ya existente, la LC pretende permitir un mejor aprovechamiento
de los incentivos fiscales aplicables a las inversiones en producciones
cinematográficas, por lo que fomenta la constitución y utilización de figuras
jurídicas ya existentes, esencialmente las agrupaciones de interés económico,
cuya eficacia en las estructuras de financiación no puede ser discutida, y de las
entidades de capital riesgo.
La deducción por inversiones en producciones cinematográficas (nótese que
estos beneficios fiscales sólo afectan a la actividad de producción) se
encuentra recogida en el artículo 36 de la LIS, y encuentra su justificación en la
utilización del Impuesto de Sociedades como instrumento de política
socioeconómica con la finalidad de apoyar e incentivar ciertas actividades de
interés para el desarrollo de la economía nacional, siendo una de estas
actividades la producción cinematográfica. En este sentido, la LIS es bastante
clara en cuanto a la vertiente de la actividad cinematográfica que pretende
apoyar, cuando afirma en su Preámbulo que con la nueva regulación en esta
materia tiene como “objeto beneficiar el desarrollo de la industria
cinematográfica española”
77 PÉREZ BUSTAMANTE, DAVID. Fiscalidad de las inversiones cinematográficas en la nueva Ley del Cine, en Revista jurídica de deporte y entretenimiento: deportes, juegos de azar, entretenimiento y música. Número 25, 2009. Páginas 171 a 177.
115
Las deducciones por inversiones en producciones españolas de largometrajes
cinematográficos están reguladas en el artículo 36 de la LIS, y darán derecho
al productor a una deducción:
a) Del 20 por ciento respecto del primer millón de base de la deducción78.
b) Del 18 por ciento sobre el exceso de dicho importe.
La base de la deducción estará constituida por el coste total de la producción,
así como por los gastos para la obtención de copias y los gastos de publicidad
y promoción a cargo del productor hasta el límite para ambos del 40 por ciento
del coste de producción.
En la línea de los requisitos de territorialización que hemos analizado, se prevé
que al menos el 50 por ciento de la base de la deducción deberá
corresponderse con gastos realizados en territorio español. Además, se
establece un requisito cuantitativo: el importe de esta deducción no podrá ser
superior a 3.000.000 euros.
Para la aplicación de la deducción, será necesario el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a) Que la producción obtenga el correspondiente certificado de nacionalidad y
el certificado que acredite el carácter cultural (veremos a qué se refiere esto
más adelante) en relación con su contenido, su vinculación con la realidad
cultural española o su contribución al enriquecimiento de la diversidad cultural
de las obras cinematográficas que se exhiben en España, emitidos por el ICAA.
b) Que se deposite una copia nueva y en perfecto estado de la producción en
la Filmoteca Española o la filmoteca oficialmente reconocida por la respectiva
Comunidad Autónoma.
Por otro lado, y en la línea del ya comentado carácter agregado de las ayudas,
el artículo 36 de la LIS establece que el importe de esta deducción,
conjuntamente con el resto de ayudas percibidas por el contribuyente, no podrá
superar el 50 por ciento del coste de producción.
78 Esto es una importante novedad respecto de la regulación anterior, donde se establecía un 18 por ciento de deducción con carácter general.
116
Otra novedad relevante de la LIS es que, con el fin de atraer a España grandes
producciones internacionales, que tienen un gran impacto socioeconómico, se
reconoce una deducción del 15 por ciento de los gastos realizados en territorio
español, siempre que los gastos realizados en el mismo sean, al menos, de
1.000.000 euros, a favor de los productores registrados en el Registro de
Empresas Cinematográficas del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que
se encarguen de la ejecución de una producción extranjera de largometrajes
cinematográficos.
Por otro lado, el artículo 21 de la LC establece, como hemos señalado,
también dentro de los incentivos fiscales, que para un mejor aprovechamiento
de los incentivos fiscales previstos en la normativa tributaria, el ICAA fomentará
la creación de agrupaciones de interés económico y de entidades de capital
riesgo.
Respecto del tratamiento tributario de las agrupaciones de interés económico,
estas entidades son sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades. Su
tributación prevé que por la parte de base imponible imputable a sus socios no
residentes en territorio español, la agrupación de interés económico se
encuentra sujeta al Impuesto sobre Sociedades, mientras que por la parte
imputable a sus socios residentes en España, la tributación de la entidad sigue
un régimen similar al régimen de transparencia fiscal.
Así, la parte de base imponible de la agrupación de interés económico
correspondiente a los socios no residentes se integrará en su declaración del
Impuesto sobre Sociedades o sobre la Renta de las Personas Físicas, según
les corresponda. Se imputan igualmente a los socios residentes las
deducciones y bonificaciones de la cuota a las que tenga derecho la entidad;
de este modo, estas deducciones y bonificaciones minorarán la cuota a pagar
por el socio siguiendo las normas del impuesto de aplicación.
En definitiva, la utilización de una agrupación de interés económico en el marco
de una producción cinematográfica permite a los socios residentes en España
de la agrupación imputar la parte proporcional de la deducción objeto de
estudio anteriormente, por lo que su utilización supone una ampliación de facto
de los sujetos pasivos que van a poder hacer uso de este beneficio fiscal.
117
Respecto de las entidades de capital riesgo, su régimen fiscal se caracteriza
por la exención del 99 por ciento de las rentas que obtengan en la transmisión
de valores representativos de las empresas en que participen, siempre que la
transmisión se produzca a partir del segundo año de tenencia computado
desde el momento de adquisición o de la exclusión de la cotización, y hasta el
decimoquinto, inclusive.
Por último, se puede hacer referencia a otras cuestiones fiscales que afectan a
las inversiones cinematográficas:
- Respecto a la amortización de las producciones cinematográficas, si
bien las tablas oficiales permiten una amortización entre tres y seis
años, la frecuente utilización de sistemas de leasing o la posibilidad de
calificar la agrupación de interés económico como una empresa de
reducida dimensión, puede acelerar la amortización, ofreciendo un
beneficio financiero considerable a los partícipes de la agrupación.
- La bonificación por actividades exportadoras regulada en el artículo 34
de la antigua LIS, y que implicaba una bonificación del 99 por ciento de
la cuota íntegra que correspondiera a las rentas procedentes de la
actividad exportadora de producciones cinematográficas, siempre que
los beneficios correspondientes se reinvirtiesen en el mismo período
impositivo al que se refería la bonificación o en el siguiente, en la
adquisición de elementos afectos a la realización de las citadas
actividades, ha quedado eliminada en la nueva LIS79.
El artículo 21 de la LC se cierra con su apartado 3, que fue incluido por el RDL
6/2015, y que sirve para insistir y remarcar la gran importancia que para el
legislador tiene el carácter agregado de las ayudas, con el fin de que la suma
de todas ellas, sean de la clase que sean, y en cumplimiento de las previsiones
de la COM, no superen ciertos límites; así se prevé que el importe de las
deducciones aplicadas por incentivos fiscales junto con el de las ayudas
recibidas no podrá superar el porcentaje de intensidad máxima para cada una
79 Hay que señalar que, si bien la bonificación era importante, su utilización era complicada ya que requería, además de la existencia de un beneficio, que éste procediera de la exportación, así como una obligación de reinversión de dicho beneficio.
118
de las líneas de ayuda. A estos efectos, el ICAA verificará que las producciones
beneficiarias de las ayudas no superan estos porcentajes, siendo la superación
de su límite causa de reintegro o de reducción de las ayudas concedidas hasta
el importe máximo financiable.
Para que esta previsión sea efectiva, la Agencia Estatal de Administración
Tributaria y el ICAA establecerán, en los términos señalados en la normativa
tributaria, los oportunos mecanismos de colaboración dirigidos al intercambio
de la información necesaria a efectos del control de la intensidad máxima de
las ayudas a percibir por cada producción, cuya identificación corresponderá al
ICAA. Sobre esta colaboración, creemos que se podía haber sido más preciso
por la importancia de que sea efectiva, para evitar posibles fraudes.
Con esta referencia a los incentivos fiscales, terminamos la regulación general
común a todos los tipos de ayudas previstas en la LC, con lo que, teniendo en
cuenta todas estas previsiones, podemos pasar ya al estudio detallado de cada
una de ellas.
3.2. Sección Segunda: ayudas a la creación y al desarrollo (artículos 22 y 23)
En estos dos artículos de la LC, que mantienen su redacción original, ya que
no fueron modificados por el RDL 6/2015, se prevén ayudas a personas físicas
para la elaboración de guiones facilitando la posterior producción con
productores independientes. Además, se concederán ayudas a productores
independientes para el desarrollo de largometrajes, especialmente para los
basados en guiones subvencionados, con la condición de desarrollar el
proyecto con el guionista autor del mismo. Además, se crean medidas de
apoyo a proyectos culturales y de formación no reglada de profesionales o de
público en general, imprescindibles para la cualificación y profesionalización del
sector.
En concreto, el artículo 22 de la LC regula las ayudas para la creación de guiones y al desarrollo de proyectos, con el fin de fomentar la creación
mediante la concesión de ayudas a personas físicas para la elaboración de
guiones de largometrajes, que deberán ser desarrollados en el tiempo que se
determine reglamentariamente, que, como veremos, serán nueve meses.
119
En la concesión de estas ayudas se tendrá en consideración la propuesta de
un órgano colegiado creado al efecto; hemos de entender que este órgano
colegiado es el Comité asesor de ayudas para la elaboración de guiones y al
desarrollo de proyectos, ya que ni la LC, ni el RLC, ni la OLC crean un órgano
distinto al citado, que está regulado en el vigente artículo 104 de la OCUL2009.
Este Comité valorará, en especial, la calidad y originalidad de los proyectos
presentados, la viabilidad cinematográfica y, en su caso, el historial profesional
de los guionistas. Dicho órgano colegiado tendrá también la función de informar
sobre la calidad de los guiones una vez finalizados.
Respecto al importe de estas ayudas, aquí sí, la LC se remite a la
correspondiente convocatoria, si bien remite la fijación del límite máximo a lo
que se fije reglamentariamente, a lo que nos referiremos en breve.
Por otro lado, el artículo 22.2 de la LC establece que se podrán conceder
ayudas a productores independientes80 para el desarrollo de proyectos de
largometrajes, con preferencia hacia aquéllos que estén basados en guiones
que hayan recibido ayuda para su escritura de las previstas en el apartado
80 El artículo 4 de la LC define al productor independiente como aquella persona física o jurídica que no sea objeto de influencia dominante por parte de un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual ni de un titular de canal televisivo privado, ni, por su parte, ejerza una influencia dominante, ya sea, en cualesquiera de los supuestos, por razones de propiedad, participación financiera o por tener la facultad de condicionar, de algún modo, la toma de decisiones de los órganos de administración o gestión respectivos. Sin perjuicio de otros supuestos, se entenderá, en todo caso, que la influencia dominante existe cuando concurran cualesquiera de las siguientes circunstancias: 1.º La pertenencia de una empresa productora y un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual y/o un titular de un canal televisivo a un grupo de sociedades, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 del Código de Comercio. 2.º La posesión, de forma directa o indirecta, por un prestador de un servicio de comunicación/difusión audiovisual o un titular de un canal televisivo de, al menos, un 20 por ciento del capital social, o de un 20 por ciento de los derechos de voto de una empresa productora. 3.º La posesión, de forma directa o indirecta, de una empresa productora de, al menos, un 20 por ciento de los derechos de voto de un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual o de un titular de canal televisivo. 4.º La obtención por la empresa productora, durante los tres últimos ejercicios sociales, de más del 80 por ciento de su cifra de negocios acumulada procedente de un mismo prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual o titular de un canal televisivo de ámbito estatal. Esta circunstancia no será aplicable a las empresas productoras cuya cifra de negocio haya sido inferior a 4.000.000 euros durante los tres ejercicios sociales precedentes, ni durante los tres primeros años de actividad de la empresa. 5.º La posesión, de forma directa o indirecta, por cualquier persona física o jurídica de, al menos, un 20 por ciento del capital suscrito o de los derechos de voto de una empresa productora y, simultáneamente, de, al menos un 20 por ciento, del capital social o de los derechos de voto de un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual y/o de un titular de canal televisivo.
120
anterior. Para la concesión de estas ayudas existirá un órgano colegiado81 que
deberá informar sobre los concurrentes a la convocatoria, valorando:
a) La originalidad y calidad del guión.
b) El presupuesto y su adecuación para el desarrollo del proyecto.
c) La solvencia del productor y su plan de financiación.
En el caso de tratarse de proyectos basados en guiones que hubieran obtenido
ayuda para su escritura de las previstas en el apartado 1, la empresa
productora deberá efectuar el desarrollo del proyecto con el guionista autor del
mismo.
El artículo 22 concluye estableciendo un límite al importe de estas ayudas, que
no podrá superar el 60 por ciento del presupuesto, ni la cantidad límite que se
establezca reglamentariamente.
Por su parte, el artículo 23 de la LC recoge la posibilidad de que se establezcan
medidas que apoyen proyectos que, pertenecientes al campo teórico o de la
edición, entre otros, sean susceptibles de enriquecer el panorama audiovisual
español desde una perspectiva cultural, así como a aquellos proyectos que
apoyen programas específicos de formación no reglada para profesionales,
incluyendo personal creativo y técnico, o públicos.
Estos preceptos están desarrollados por los artículos 19 a 37 de la OCUL2009,
artículos que están plenamente vigentes y que pasamos a sintetizar a
continuación, centrándonos en los preceptos que desarrollan las ayudas
reguladas en el artículo 22 de la LC, ya que las ayudas del artículo 23 están
destinadas a actividades que, si bien están relacionadas con la actividad
cinematográfica, no constituyen productos cinematográficos en sentido estricto.
En lo que se refiere a las ayudas a la elaboración de guiones, el importe de
cada una de estas ayudas será de 40.000 euros, siendo valorados los
proyectos, como hemos señalado, por el Comité asesor de ayudas para la
elaboración de guiones y al desarrollo de proyectos regulado en el artículo 104
81 De nuevo, el Comité asesor de ayudas para la elaboración de guiones y al desarrollo de proyectos.
121
de la OCUL2009, de acuerdo con las ponderaciones relativas siguientes
respecto a los criterios antes referidos:
a) La originalidad y calidad del proyecto de guión: hasta 60 puntos.
b) La viabilidad cinematográfica del proyecto: hasta 15 puntos.
c) El historial profesional del autor: hasta 20 puntos. En el caso de guionistas
sin experiencia reconocida, se valorará asimismo con un máximo de 20 puntos
que el solicitante acredite haber cursado, hasta el límite de los veinticuatro
meses anteriores al cierre de la convocatoria, un curso de cinematografía o de
artes audiovisuales de duración no inferior a 200 horas en el que se incluya la
enseñanza de escritura de guión.
d) Que la autoría del guión sea íntegramente femenina: 5 puntos. En los
supuestos de coparticipación masculina, la puntuación será la proporcional a la
cantidad de mujeres guionistas.
Entre las obligaciones del beneficiario, destaca la de presentar el guión
terminado, que deberá ajustarse al proyecto subvencionado, en un plazo no
superior a nueve meses desde la notificación de la resolución de concesión,
implicando el incumplimiento de este requisito el reintegro total de la ayuda.
Por lo que afecta a las ayudas para el desarrollo de proyectos de películas
cinematográficas de largometraje, reguladas en el artículo 22.2 de la LC,
tendrán por objeto la financiación de los gastos necesarios para llevar a cabo el
desarrollo de los proyectos, tales como la mejora del guión, la búsqueda de
localizaciones, la identificación del casting, las gestiones para el logro de
recursos económicos, los planes iniciales de venta, los asesoramientos de
terceros en relación con aspectos tecnológicos del proyecto, la adquisición de
derechos y la investigación en archivos, en los casos que fuera necesario. Su
cuantía no podrá superar la cantidad de 150.000 euros siempre que ese
importe no supere el 50 por ciento del presupuesto del desarrollo del proyecto
ni la inversión del productor.
122
Los proyectos serán valorados por el Comité de ayudas a la elaboración de
guiones y al desarrollo de proyectos, que los evaluará en función de las
siguientes ponderaciones relativas máximas que se expresan:
a) La originalidad y calidad del proyecto de largometraje objeto del desarrollo:
hasta 45 puntos. A estos efectos se valorará con 20 puntos que el proyecto se
base en un guión que haya obtenido la ayuda para su creación.
b) El presupuesto y su adecuación para el desarrollo del proyecto, así como el
plan de financiación: hasta 25 puntos.
c) La solvencia del productor, así como el historial económico y empresarial de
la empresa productora y de sus empresas vinculadas: hasta 25 puntos.
d) Que la autoría del guión o la labor de dirección de la película sea
íntegramente femenina: 5 puntos. En los supuestos de coparticipación
masculina en la dirección y el guión, la puntuación será la proporcional a la
cantidad de mujeres directoras y guionistas, para lo cual se baremará por
separado la participación femenina en cada uno de los conceptos, y se sumará
la puntuación obtenida, hasta el límite de 5 puntos.
Para concluir con las previsiones de esta sección, cabe señalar que estas
ayudas tienen una aparente escasa relevancia práctica, ya que en el año 2016
no hubo ninguna convocatoria para este tipo de ayudas y subvenciones, así
como que en el momento en el que se cierra este trabajo, en marzo de 2017,
tampoco se han convocado estas ayudas para este año82.
3.3. Sección tercera: ayudas a la producción (artículos 24 a 27)
Entramos en este punto sin duda en la materia más relevante, desde los puntos
de vista cuantitativo y cualitativo, de la actividad subvencional en favor del Cine
y, por tanto, del objeto de nuestro trabajo.
Las ayudas a la producción son con gran diferencia sobre las que más se ha
debatido desde la entrada en vigor de la LC y han sido las que han
82 http://www.mecd.gob.es/servicios-al-ciudadano-mecd/catalogo/cultura/becas-ayudas-y-subvenciones/ayudas-y-subvenciones/cine.html
123
experimentado la modificación más importante que introdujo el RDL 6/2015, por
motivos, como veremos, que exceden en mucho los requerimientos de la COM.
3.3.1. El sistema anterior y su modificación
Para entender correctamente el actual sistema de ayudas a la producción,
partiremos de un análisis de la configuración del sistema anterior y de las
razones que llevaron a su modificación, para después hacer un estudio
detallado de la regulación que la LC, el RLC y la OLC hacen de estas ayudas,
que, insistimos, son el asunto fundamental en esta materia tanto para las
Administraciones Públicas competentes como para todos los actores del sector.
La MAIN del RLC83 explica de un modo certero y sintético en qué consistía el
modelo de ayudas a la producción cinematográfica previo al RDL 6/2015.
Dentro de las ayudas directas a la producción, desde la aprobación de la LC,
existió un claro predominio de las ayudas a la amortización de largometrajes,
que estaban configuradas en el antiguo artículo 26 de la LC84 como ayudas
automáticas posteriores a la producción de las películas y cuya concesión se
realizaba, según la MAIN, por aplicación de criterios objetivos como el número
de espectadores y el período de exhibición. Se contemplaban dos modalidades
dentro de esta línea de ayudas, una general y otra complementaria para las
películas que no hubiesen obtenido ayudas sobre proyecto y con un coste
superior a 600.000 euros.
Recordamos aquí que, de acuerdo con la muy correcta distinción que hacía
ALCANTARILLA, las ayudas a la amortización de largometrajes vendrían a ser
el clásico ejemplo de ayudas objetivas, concedidas automáticamente sobre la
base de criterios objetivos y sin necesidad de tramitar procedimiento alguno de
concurrencia competitiva. Sin embargo, y como ya adelantamos más arriba y
desarrollaremos en las conclusiones, a nuestro juicio la mayor incoherencia del
83 Páginas 10 y siguientes. 84 Artículo 26. Ayudas para la amortización de largometrajes. 1. El fomento de la producción de largometrajes se podrá completar mediante la concesión de ayudas a empresas productoras para la amortización del coste de producción de las películas, teniendo en cuenta criterios objetivos de carácter automático, como la aceptación del público en el periodo de proyección en salas de exhibición cinematográfica y la recaudación obtenida por las mismas, así como su recepción por los espectadores a través de otros medios de difusión. Reglamentariamente se podrán establecer otros criterios para la concesión de las ayudas previstas en este artículo que tendrán, asimismo, carácter automático.
124
sistema anterior es que estas ayudas, supuestamente objetivas, se inspiraban
en motivaciones últimas de carácter cultural, lo cual, unido a otros mecanismos
y modos de gestión poco eficientes, venía a generar importantísimas
disfunciones.
En definitiva, como recoge la MAIN del RLC, “el modelo vigente de ayudas al
cine hasta la aprobación del Real Decreto-Ley 6/2015, de 14 de mayo, por
tanto, presentaba un sesgo claro hacia el incentivo de las empresas
productoras que comercializan largometrajes mediante la amortización parcial
de costes con un doble objetivo: incrementar la cuota de mercado de cine
español y mantener un volumen estable de producción que favoreciese la
continuidad de la industria”85.
Ante esta situación, el RDL 6/2015 trata de coadyuvar a los mismos objetivos
pero introduciendo nuevos procedimientos que permitan superar las
debilidades del sistema de fomento vigente hasta entonces, para lo que opta
por suprimir las ayudas a la amortización, si bien con un período transitorio que
se extiende hasta 2018, e introduce la línea de ayudas generales sobre
proyecto como forma prevalente de financiación de la producción
cinematográfica. No puede obviarse que la crisis económica, que tuvo unos
efectos devastadores en la industria cinematográfica, precipitó la necesidad de
acometer estos cambios. Así lo reconoce en su Preámbulo el propio RDL
6/2015: “En este contexto, en el que existe fundamento para intervenir
normativamente en los elementos económicos de esta actividad, fomentando el
fortalecimiento del tejido industrial, financiando su desarrollo o facilitando la
comercialización del producto cinematográfico y audiovisual, el legislador debe
buscar un necesario y permanente equilibrio que adapte las reglas que
encauzan y fomentan la actividad cinematográfica a los cambios sustanciales
del entorno económico y a la propia actualización de las reglas generales que
lo configuran. Son algunos de esos cambios y el relato empírico de la crisis
económica los que, transcurridos siete años desde su entrada en vigor,
85 Página 10.
125
justifican la modificación de la ley que ahora se aprueba y los que han supuesto
su actualización reciente”86.
La supresión de las ayudas a la amortización es una novedad de un enorme
calado habida cuenta de que, como hemos repetido hasta la saciedad, el
sistema de ayudas a la cinematografía se ha caracterizado por la
predominancia de las ayudas a la amortización de largometrajes. Así lo
demuestran los datos de liquidación del presupuesto del ICAA en el último
trienio, que se reflejan en la tabla siguiente, y de acuerdo con los cuales los
importes de las ayudas a la amortización de largometrajes superaban en
términos absolutos más del 75 por ciento del total de las convocatorias de las
ayudas a la producción, así como porcentajes medios superiores al 80 por
ciento de las cuantías presupuestarias finalmente retenidas, así como de los
importes ejecutados y liquidados en producción.
Estos importes fueron mayores en la anualidad de 2014 en la que las ayudas a
la amortización superaron el 90 por ciento del total de las ayudas a la
producción cinematográfica87, por lo que para su cobertura hizo falta un
suplemento de crédito de 30 millones de euros. En 2015 también los importes
de las ayudas a la amortización se mantuvieron en porcentajes muy elevados
sobre el total de la ayudas a la producción y se aproximaron a los 41 millones
de euros. Para su financiación se requirió un segundo incremento
86 Más adelante en el Preámbulo se profundiza en la influencia que el contexto económico negativo tuvo a la hora de decidir acometer los cambios en las ayudas a la producción: “Si en el escenario inmediatamente posterior a su entrada en vigor, tanto el número de producciones cinematográficas estrenadas, en particular de largometrajes, como las propias dotaciones de las diferentes líneas públicas de ayudas mantuvieron una línea ascendente permanente que se apoyó en el ciclo expansivo de la economía española y en la reducción de los costes de producción por el desarrollo tecnológico y la digitalización intensiva, en los últimos años, sin embargo, los resultados económicos agregados del sector expresan un retroceso exponencial paralelo a la evolución de la actividad económica general, al tiempo que las exigencias de la consolidación fiscal imponen una revisión de la eficacia y la eficiencia de los diferentes regímenes de ayuda administrados por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales así como de la efectividad de los instrumentos que permiten su gestión”. 87 Esta situación se debió a que el importe inicialmente dedicado por el ICAA a la amortización de largometrajes por importe de 22,5 millones de euros, hubo de completarse con una segunda convocatoria por importe de 33,5 millones de euros no contemplados en el presupuesto inicial del organismo, por lo que hubo que aprobar un suplemento de crédito de 30 millones de euros, aprobado por el Real Decreto-ley 12/2014, de 12 de septiembre, por el que se conceden suplementos de crédito y créditos extraordinarios en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Educación, Cultura y Deporte, de Fomento y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
126
extraordinario de 16 millones de euros, que fue el aprobado por el RDL
6/201588.
Tabla 4. Porcentaje de las ayudas de amortización sobre total de ayudas a la
producción cinematográfica de largometrajes y cortometrajes.
Fuente: la MAIN cita la siguiente fuente: Elaboración propia sobre datos de
convocatorias y de ejecución del ICAA.
Precisamente debido a esta incapacidad del ICAA para poder afrontar los
pagos de las ayudas a la amortización, lo cual ya era una evidente fuente de
tensiones, el modelo de ayudas a la amortización se vio abocado a acudir con
carácter general a la línea de financiación para la producción cinematográfica
del Instituto de Crédito Oficial (ICO) y a las ayudas para la minoración de
intereses de los préstamos concedidos a través de esta línea que convocaba el
ICAA. Esta línea de financiación se instrumentó mediante un Convenio anual
entre el ICO y el ICAA. En dicho Convenio se preveía la garantía de los
préstamos obtenidos por las productoras con la afectación de las ayudas que
se obtengan en las convocatorias de ayudas a la amortización, algo que, en el
fondo, desvirtuaba el propio concepto de ayuda, al actuar más como garantía
de un crédito que como medida real de fomento. Además la propia crisis del
88 Ampliaremos estos datos en un epígrafe posterior de este trabajo.
Convocatoria % Retenido final % Ejecutado %
Amortización 58.200.000 49.000.000 37.203.103
Total ayudas 76.820.000 72.295.000 59.241.066
Amortización 35.000.000 36.856.909 34.264.760
Total ayudas 40.000.000 44.088.042 39.935.872
Amortización 26.000.000 26.000.000 24.380.069
Total ayudas 32.500.000 33.500.000 30.386.368
Amortización 22.500.000 22.500.000 19.967.011
Total ayudas 28.500.000 25.388.968 25.065.771
Amortización extr.* 33.500.000 90,32 33.500.000 95,09 33.500.000 91,29
88,62
67,78
83,60
77,61
* Amortización extraordinaria : segunda convocatoria de ayudas a la amortización de 2014 por importe de 33,5 mi l lones de euros , financiadas en 30 mi l lones de euros mediante suplemento de crédi to aprobado por el Decreto-ley 12/2014, de 12 de septiembre, y 3,5 mi l lones procedentes del remanente de Tesorería del ICAA.
Ayudas computadas : Producción de largometra jes sobre proyecto, amortización de largometra je, producción de cortometra je sobre proyecto y rea l i zado, y minoración de intereses por producción cinematográfica en Convenio ICO. No incluye ayudas a la conservación equiva lentes a 300.000 euros en 2014.
75,76
87,50
80,00
2011
2012
2013
2014
62,80
85,80
80,23
79,6578,95
127
sector cinematográfico provocó la disminución de la utilización de este
mecanismo, según se refleja en la siguiente tabla.
Tabla 5. Evolución de la línea ICO - Fomento de la producción cinematográfica.
AÑO Nº AYUDAS
Nº PELICULAS
Nº EMPRESAS
Importe Ayudas
Minoración Importe
préstamos % Promedio Película
Promedio Empresa
2014 16 13 13 577.819,58 € 10.505.810,60 € 5,50% 44.447,66 € 44.447,66 €
2013 18 15 14 730.409,10 € 12.173.485,00 € 6,00% 48.693,94 € 52.172,08 €
2012 20 19 19 937.320,00 € 15.622.000,00 € 6,00% 49.332,63 € 49.332,63 €
2011 39 31 34 1.424.859,50 € 22.127.658,34 € 6,44% 45.963,21 € 41.907,63 €
2010 40 34 37 2.571.399,32 € 28.615.548,00 € 8,99% 75.629,39 € 69.497,28 €
2009 54 45 47 2.495.166,19 € 25.991.314,47 € 9,60% 55.448,14 € 51.982,63 €
2008 53 47 38 1.332.800,45 € 26.656.009,00 € 5,00% 28.357,46 € 35.073,70 €
2007 90 74 66 1.955.288,45 € 39.105.769,00 € 5,00% 26.784,77 € 29.625,58 €
2006 85 64 66 1.887.876,48 € 38.258.825,66 € 4,93% 29.498,07 € 28.604,19 €
Fuente: la MAIN cita la siguiente fuente: ICAA
Existió, además, otro elemento determinante del sistema de ayudas a la
amortización que llevó a la ineficacia de este sistema. El ICAA concedía las
ayudas a los productores por el 100 por cien del importe resultante de la
aplicación de los criterios objetivos que ordenaban las ayudas, una vez
conocidos los datos del número de espectadores y la recaudación obtenida tras
su estreno, sin que en la práctica se utilizara la regla del prorrateo, a la que
hacía referencia el artículo 21 del antiguo RLC. Esto provocó que la primera
convocatoria de ayudas a la amortización en 2014 por importe de 22,5 millones
de euros, sólo sirviera para el pago de las ayudas por este concepto a las
películas estrenadas en el último trimestre de 2011, y que se aprobase una
segunda convocatoria de ayudas a la amortización de las películas estrenadas
en 2012 por importe de 33,5 millones a cuenta del suplemento de crédito de 30
millones de euros antes citado, con el fin de atender a los pagos pendientes, en
un entorno de permanente presión de los productores cinematográficos que
reclamaban los importes presuntamente debidos por el ICAA. En 2015, la
aprobación del suplemento de crédito de 16 millones incluido en el RDL 6/2015,
128
permitió la convocatoria de las ayudas para la amortización de las películas
estrenadas en 2013 y completar con 5 millones de euros de ese suplemento,
las amortizaciones concedidas en la convocatoria de 2014 para las películas
estrenadas en 2012, a las que se decidió aplicar la regla de la prorrata con una
disminución próxima al 13% de cada una de las ayudas.
Como consecuencia de todo lo anterior, el sistema de ayudas a la amortización
funcionó como una garantía de pago de la financiación previa conseguida por
las empresas productoras a través del ICO, y como un retorno a los
productores de la inversión efectuada con sus propios medios o con la
financiación de terceros, sólo sometida a la incertidumbre del número de
espectadores, que permitía fijar el importe de la ayuda general a la
amortización y el acceso, en su caso, a la ayuda complementaria.
Precisamente, esa necesidad de llegar a un determinado número de
espectadores para obtener la ayuda estuvo en la base de determinados
fraudes que a día de hoy la justicia está investigando89.
Aparte de estos mecanismos de funcionamiento que caracterizaban el anterior
modelo de ayudas de amortización, había dos garantías públicas más de gran
relevancia:
- La posibilidad de que la Sociedad de Garantía Recíproca AUDIOVISUAL
AVAL SGR90 avalara hasta el 100 por cien de las garantías exigidas por las
entidades financieras mediadoras en los créditos ICO, posibilidad vetada a
otras Sociedades de Garantía Recíproca.
89 El apartado 2 del antiguo artículo 26 de la LC recogía dos tipos de ayudas, totalmente dependientes de la recaudación en taquilla: a) Ayuda general, a la que podían optar las empresas productoras de películas estrenadas durante el periodo de tiempo fijado reglamentariamente. El importe de esta ayuda, que nunca podía exceder del 50 por 100 del coste de la película ni del 75 por 100 de la inversión del productor, con el límite máximo fijado reglamentariamente, se establecería en función de un porcentaje sobre la recaudación bruta de taquilla de la película en salas de exhibición cinematográfica durante dicho periodo. b) Ayuda complementaria, a la que podían optar las empresas productoras de películas que, estrenadas durante el periodo de tiempo fijado reglamentariamente, no hubieran tenido ayuda sobre proyecto de las previstas en el artículo 25. Para la obtención de esta ayuda las películas debían haber superado la recaudación mínima determinada reglamentariamente. El importe de esta ayuda se establecería en función de un porcentaje sobre la inversión del productor, con el límite máximo de la cantidad que fijada reglamentariamente. 90 El Ministerio de Cultura, desde el ICAA y la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA) constituyeron, a finales de 2005, AUDIOVISUAL, SGR, primera entidad financiera española específica para ese sector, creada para responder a las necesidades de las empresas dedicadas a actividades culturales.
129
- La admisión por el ICAA de la pignoración de los derechos de crédito a cuenta
de los importes a recibir por las empresas productoras en las convocatorias de
las ayudas de amortización.
En conclusión, el apoyo directo a la producción de largometrajes
cinematográficos en España se ha basado, por tanto, en un régimen de ayudas
concedidas al final de ciclo de producción y explotación de la obra audiovisual,
que no cumplía satisfactoriamente los objetivos para los que fue creado, habida
cuenta de las ineficiencias que se han descrito, ya que no podía atender las
necesidades de financiación generadas en los momentos de preproducción,
producción y distribución, por lo que tuvo que ser complementado con las
medidas de apoyo para acceder a la financiación privada, según los
instrumentos arriba señalados.
Sobre esta base, la MAIN describe91 cómo el cambio de sistema comienza a
gestarse en el año 2012, con la creación de la Comisión Mixta para el estudio
de la financiación de la cinematografía y el audiovisual, bajo la presidencia del
Secretario de Estado de Cultura, y que aunó a todos los representantes de los
sectores vinculados con la industria cinematográfica. En los trabajos de la
Comisión se puso de manifiesto, con un alto grado de consenso, que la revisión
del sistema de ayudas tenía que basarse en dos pilares: la necesidad de contar
con políticas de apoyo público a la cinematografía como garantía de su
sostenibilidad en su doble dimensión industrial y cultural, y que la necesaria
mejora de los mecanismos pasase por combinar los sistemas de incentivos
fiscales y el régimen de ayudas directas, todo ello dentro del marco aprobado
por la citada COM92.
91 Páginas 16 y siguientes. 92 Este espíritu de concertación presidió también la elaboración del RLC, como demuestra el alto número de informes que fueron evacuados en dicho trámite, así como las numerosas asociaciones que presentaron alegaciones en el trámite de información pública. En concreto, el Consejo de Estado, en su Dictamen sobre el RLC, recoge que en el expediente constan los siguientes informes: - Secretaría General Técnica del Ministerio proponente, Educación, Cultura y Deporte (29 de octubre de 2015). Lo más relevante de este Informe es que explica que en este ámbito están permitidas las ayudas de Estado conforme al artículo 107.3.d) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. - Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (14 de septiembre de 2015).
130
El nuevo sistema de los incentivos fiscales fue aprobado por la LIS, y ya nos
hemos referido a él en el epígrafe anterior, al que nos remitimos.
Respecto a la modificación del régimen de ayudas directas operado por el RDL
6/2015, se persiguen fundamentalmente dos objetivos, que desarrollaremos:
• La creación una nueva línea de ayudas anticipadas a la producción de
largometrajes sobre proyecto, que permitirá la financiación progresiva de
- Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (23 de septiembre de 2015). Se dice haber recabado informes de la Secretaría de Estado de Turismo, Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información y de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa. - Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad (5 de octubre de 2015). - Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (28 de agosto de 2015). - Ministerio de Justicia (21 de julio de 2015). - Consejo de Consumidores y Usuarios (14 de agosto de 2015). - Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (30 de julio de 2015). - Comunidades Autónomas. Presentaron alegaciones Galicia (propone que se facilite la posibilidad de exhibición a efectos educativos), Cataluña (considera que debería haber un órgano permanente de coordinación entre el ICAA y el ICEC y que, en relación con el artículo 18.3.d), se debían reglamentar las obligaciones de los exhibidores exentos de IVA), País Vasco (alegó sobre el proyectado artículo 23, relativo a la intensidad de ayudas a la producción, de modo que pudieran recibirse ayudas de hasta el 100 por cien del presupuesto en cuanto a obras audiovisuales en alguna lengua cooficial distinta del castellano), la Comunidad Valenciana (se refirió a los proyectados artículos 20, sobre "precio simbólico", y 23, para que se pudiera ayudar a los cortometrajes hasta con el 100 por cien de su presupuesto), y Andalucía (alegó sobre los artículos 1, 3, 7, 8, 9, 11, 23, 29, 31, 32, 33, 34, 35 y 36). Además, el proyecto fue sometido a trámite de información pública y de alegaciones de las siguientes entidades que alegaron: ADICINE (Asociación de Distribuidores Independientes Cinematográficos), AEC (Asociación Española de Autores de Obras Fotográficas y Cinematográficas), AMA (Asociación Madrileña Audiovisual), ATRESMEDIA, MEDIASET ESPAÑA COMUNICACIÓN, S. A., AVEI (Asociación Española Videográfica Independiente), FAPAE (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles), FECE (Federación de Cines de España), FEDICINE (Federación de Distribuidores Cinematográficos), GREMI D"EMPRESARIS DE CINEMES DE CATALUNYA, PROA (Productors Audiovisuals Federats), en escrito conjunto AECA (Asociación Empresarial De Cines de Andalucía) y AEDAVA (Asociación de Empresas de Distribución Audiovisual de Andalucía), AUC (Asociación de Usuarios de la Comunicación), CNSE (Confederación Estatal de Personas Sordas), APV (Asociación de Productores Vascos), en escrito conjunto EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos de Productores), EMPAE (Empresas Audiovisuales Españolas), ARIBSAN (Agencia Iberoamericana del Registro) y UVEI (Unión Videográfica Española), IBAJA (Asociación de Productoras Audiovisuales Independientes del País Vasco), y PAV (Productors Audiovisuals Valencians). No presentaron escrito de alegaciones las siguientes entidades: ACADEMIA DE LAS ARTES Y DE LAS CIENCIAS CINEMATOGRÁFICAS DE ESPAÑA, AEVIDEO (Asociación de Empresas del Video), ANEMSEVI (Asociación Nacional de Empresarios Mayoristas del Sector Videográfico), DIBOOS (Federación Española de Asociaciones de Productoras de Animación), EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales), NAECE (Nueva Asociación de Exhibidores de Cine de España), ONO, PLATAFORMA NUEVOS REALIZADORES, CORPORACIÓN RADIO TELEVISIÓN ESPAÑOLA, SOCIEDAD GENERAL DE AUTORES Y EDITORES (SGAE), TELECINCO, TELEFÓNICA S. A., UTECA (Unión de Televisiones Comerciales), y UVE (Unión Videográfica Española).
131
las producciones cinematográficas durante su desarrollo. Se apuesta por
un modelo en el que las ayudas acompañan a la actividad productora, tal
y como venía reclamando el sector, abandonando de manera progresiva
el sistema caracterizado por la absoluta preeminencia de las ayudas a la
amortización, que se demostró ineficiente.
• En segundo lugar, se mejoran los instrumentos de gestión del sistema
de fomento contemplado en la LC mediante la introducción de la
posibilidad de configurar las ayudas como reembolsables en los
términos que antes hemos visto, bastante poco claros.
De acuerdo con la MAIN del RLC93, las principales características del nuevo régimen de ayudas directas son las siguientes:
a) El reconocimiento del derecho a la subvención se produce al inicio del
proyecto, por lo que la novedad sin duda más importante es que se pasa de un
sistema de ayudas a posteriori a uno de ayudas anticipadas.
El diseño de este sistema parte de la consideración de la producción
cinematográfica como un proyecto de inversión, cuyo ciclo de vida cubre las
tres fases típicas descritas por la economía de la empresa: pre-inversión,
inversión y operación, al que el régimen de esta línea de ayudas pretende
adecuarse.
La fase de pre-inversión es la etapa de preparación y evaluación de un
proyecto, en la que deben realizarse los estudios de mercado, técnicos,
económicos y financieros necesarios para determinar su viabilidad. Terminada
esta fase, se presentará la solicitud de subvención.
La fase de inversión comprende la planificación (preproducción), producción
(rodaje) y postproducción de la obra cinematográfica. Al oscilar la duración de
esta fase entre los 18 y 24 meses, se prevé un segundo pago de las ayudas en
el momento de inicio del rodaje.
La denominada fase de operación se inicia a partir del estreno de la obra,
momento en que se inicia la corriente de ingresos generados por la explotación
93 Páginas 16 y siguientes.
132
y comercialización de la obra, y termina cuando expira la vida útil del proyecto,
por lo que el tercer pago de las ayudas se hace coincidir con el momento de la
calificación o el estreno. Como los retornos de las inversiones cinematográficas
se concentran de forma muy significativa en los meses inmediatamente
posteriores a su estreno, a los efectos de evaluar la necesidad del reembolso,
la MAIN hablaba de tomar en consideración un periodo de tiempo de entre 12 y
18 meses posteriores a la calificación o al estreno comercial del largometraje;
el artículo 13 de la OLC fijó dicho plazo, como se ha visto, en seis meses.
b) La concesión de las subvenciones se someterá a un procedimiento de
concurrencia competitiva basado en la ponderación de criterios objetivos que,
en palabras de la MAIN del RLC, “primarán las producciones cuyo objetivo sea
lograr una importante difusión y la búsqueda del éxito comercial”. Para ello, se
tendrán en cuenta diferentes tipos de criterios, entre lo que destacan:
- La viabilidad económica y financiera del proyecto, en concreto, el
presupuesto el plan de financiación.
- La difusión final del proyecto, para lo que se valorará el plan de
distribución, en el que se tendrá en cuenta la audiencia potencial a la que va
dirigida la película en función de la calificación, el número de copias y la
distribución en ventanas. También se tendrán en cuenta criterios relacionados
con la dimensión internacional de la película, ventas y recorrido.
- La solvencia técnica del beneficiario a partir del perfil de la empresa
productora, valorando aspectos tales como estructura, trayectoria y staff de la
misma.
- La relevancia cultural española y europea del proyecto.
- El impacto socioeconómico previsto de la inversión, valorando el efecto
dinamizador de la economía regional y la creación de empleo en el territorio
nacional.
- El carácter innovador del proyecto.
En este punto hemos de señalar que, a nuestro a juicio, esta es la modificación
más acertada y sin duda más relevante que ha experimentado la LC desde su
133
entrada en vigor, ya que, por fin, se fija un sistema plenamente coherente, y
dicho sistema se afirma de manera transparente: las ayudas tratarán de
fomentar la vertiente industrial del Cine y, además, lo harán sobre la base de
criterios verdaderamente objetivos, que en el caso de una actividad de fomento
a cualquier industria debe ir necesariamente relacionada con un retorno
positivo a la economía. A nuestro juicio, además de las ineficiencias que se han
señalado anteriormente, había una de fondo a la que ya nos hemos referido: la
articulación de un sistema de ayudas objetivas que, en configuración teórica, se
basaba en criterios subjetivos. Ello generaba tensiones en los productores, que
tenían una dependencia crítica respecto de los créditos anuales aprobados
para las ayudas a la amortización en los Presupuestos Generales del Estado,
lo que provocaba importantes incertidumbres en las posibilidades de
financiación, descontento en los espectadores, una mala cultura de la
subvención y, en general, poca afluencia de espectadores a ver películas
españolas. Todo ello se veía agravado por las graves debilidades estructurales
del sector, descritas muy certeramente también por el Preámbulo del RDL
6/201594. Volveremos sobre estas reflexiones en las conclusiones de esta tesis,
pero creemos que era relevante en este momento llamar la atención sobre la
enorme importancia de esta modificación.
c) El pago de estas ayudas se realizará mediante sucesivos pagos anticipados,
que podrán extenderse en varios ejercicios presupuestarios y que responderán
al ritmo de ejecución de la producción. De esta manera, este sistema de pago
permitirá a los beneficiarios adecuar el ritmo de los libramientos de fondos a las
necesidades de financiación.
d) La exigencia de reembolso de las ayudas en función de los resultados de
explotación de la obra audiovisual, en los términos antes estudiados.
94 ”…el pequeño tamaño de sus empresas, su baja producción media, su subcapitalización crónica y el consiguiente elevado grado de dependencia de las ayudas públicas y de la financiación de terceros. Y la consecuencia derivada de este enervamiento del sector, ha sido el acrecentamiento de los problemas para la promoción nacional e internacional de las películas producidas, que en los últimos años han acelerado las tasas negativas en la recaudación media obtenida por cada película, así como el descenso en el número medio de espectadores, en un contexto cada vez más complejo para competir con las producciones cinematográficas no europeas, respaldadas por una industria muy potente tanto en la producción como en la distribución de los largometrajes”.
134
Por último, debe señalarse que el cambio de modelo se ha acometido de un
modo progresivo, ya que el anterior sistema de ayudas a la amortización se
basaba en pagos a posteriori que hay que mantener hasta la extinción de la
última exigencia jurídica derivada de los mecanismos en funcionamiento. Por
ello, era necesario prever un régimen transitorio que permitiera pasar al nuevo
modelo cumpliendo con los compromisos de amortización ya adquiridos, al
tiempo que se introduce el nuevo mecanismo de ayudas anticipadas, ya que de
no producirse las convocatorias para amortizar las producciones hechas con
anterioridad a las modificaciones, se generaría a los productores un quebranto
financiero que llevaría al cierre de muchas de empresas y pondría en grave
riesgo al sector de la industria cinematográfica. Este es el motivo por el que el
RDL 6/2015 incorpora una disposición transitoria única95 que contempla
convocatorias anuales de ayudas a la amortización hasta 2018. Posteriormente
desgranaremos cómo se desenvolverá este régimen transitorio a nivel
presupuestario.
95 Disposición transitoria única. Régimen transitorio de las ayudas para la amortización de largometrajes. 1. Las ayudas generales para la producción de largometrajes sobre proyecto irán sustituyendo progresivamente a las ayudas a la amortización de largometrajes en la dotación de las diferentes líneas de ayuda financiadas por el Fondo de Protección a la Cinematografía y al Audiovisual. 2. En el año 2015 se convocarán ayudas a la amortización de los largometrajes estrenados en 2013. En los años 2016, 2017 y 2018, además de la convocatoria de las ayudas generales previstas en la nueva redacción del artículo 26 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del cine, el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales convocará ayudas a la amortización a las que únicamente podrán acogerse los largometrajes cinematográficos cuyo rodaje se hubiese iniciado con anterioridad a la primera convocatoria de las ayudas generales y siempre que su estreno se produzca antes del 31 de diciembre de 2016. A estos efectos, estas convocatorias de ayudas para la amortización de largometrajes se regirán durante este período por el texto del artículo 26 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, en su redacción anterior a la aprobada por esta Ley, así como por su desarrollo reglamentario, que comprende las siguientes normas: a) Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine. Artículos: 20.1 b), 20.3, 21, 22.5, 34.3 y 34.4. b) Orden CUL/2834/2009, de 19 de octubre, por la que se dictan normas de aplicación del Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, en las materias de reconocimiento del coste de una película e inversión del productor, establecimiento de las bases reguladoras de las ayudas estatales y estructura del Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales. Artículos: 10.1 g), 56 a 61 ambos inclusive y 103.1. c) Orden CUL/1772/2011, de 21 de junio, por la que se establecen los procedimientos para el cómputo de espectadores de las películas cinematográficas, así como las obligaciones, requisitos y funcionalidades técnicas de los programas informáticos a efectos del control de asistencia y rendimiento de las obras cinematográficas en las salas de exhibición. Artículos: 1.2; 2 y 7 a 17. 3. Las ayudas generales para la producción de largometrajes sobre proyecto y las ayudas a la amortización de largometrajes son incompatibles.
135
De esta forma se permitirá la introducción progresiva del nuevo modelo, sin que
la transición exija duplicar el presupuesto del ICAA en las próximas
anualidades para cerrar el sistema de amortización y desplegar las primeras
convocatorias de ayudas anticipadas.
Una vez que conocemos cuáles eran las características del anterior sistema de
ayudas a la producción, así como las principales novedades que introdujo en
este punto el RDL 6/2015, reflejadas en el RLC y en la OLC, podemos pasar ya
al estudio concreto de los preceptos que actualmente regulan las ayudas a la
producción.
3.3.2. Los artículos 24 a 27 de la LC y estudio de los concordantes del RC y de
la OLC
Para contextualizar este epígrafe, debe señalarse que las ayudas reguladas en
los artículos mencionados son de dos tipos: las ayudas generales, previstas en
el artículo 26 de la LC, destinadas a películas con más impacto industrial, y por
tanto con carácter objetivo, y las ayudas específicas, previstas en el artículo 25
de la LC, para películas de más impacto cultural. Huelga señalar que estos
artículos fueron profundamente modificados, incluso redactados de un modo
totalmente novedoso, por el RDL 6/2015.
Sabido esto, debemos partir de que el artículo 24 de la LC regula los
requisitos generales que obligatoriamente deberán cumplirse para acceder a
las ayudas a la producción, sean de uno u otro tipo. En concreto, en sus
apartados 1, 2 y 3, dicho artículo recoge determinados requisitos que
responden a una concreción de los requisitos de ordenación que hemos visto
en el capítulo correspondiente, y que son:
1. Emplear, en su versión original, alguna de las lenguas oficiales españolas.
2. Utilizar en sus rodajes el territorio español de forma mayoritaria.
3. Realizar la posproducción en estudio y los trabajos de laboratorio
mayoritariamente en territorio español.
En el caso de no reunir alguno de los tres requisitos mencionados, las ayudas a
las que la empresa productora podrá optar serán minoradas en un 10 por
136
ciento por cada uno de los apartados que no se cumplan en la realización de la
película.
4. En los apartados 2 y 3 se recogen las obligaciones más arriba tratadas sobre
la necesidad de que las empresas productoras sean titulares de los derechos
de propiedad de las obras audiovisuales producidas y de la obligación de
acreditación documental del cumplimiento de cuantas obligaciones hayan
contraído con el personal creativo, artístico y técnico, así como con las
industrias técnicas, de la última película de la misma empresa productora que
haya recibido ayuda estatal.
5. En el apartado 4 del artículo 24 de la LC, y en cumplimiento de las
previsiones de la COM, se recoge el límite que no podrá superar el total de las
ayudas a la producción, que será el 50 por ciento del presupuesto de
producción, excepto en las producciones transfronterizas financiadas por más
de un Estado miembro de la Unión Europea y en las que participen productores
de más de un Estado miembro en las que el total de las ayudas podrá alcanzar
el 60 por ciento del presupuesto de producción. De la previsión anterior se
exceptúan las producciones que tengan la consideración de obra audiovisual
difícil. En relación con esto último, es el artículo 21.2 del RLC el que especifica
qué se entenderá en concreto por “obra audiovisual difícil”, que estarán exentas
del cumplimiento del límite cuantitativo de las ayudas:
a) Los cortometrajes, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 por ciento
del coste reconocido.
b) Las producciones dirigidas por un nuevo realizador cuyo presupuesto de
producción no supere los 300.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas
hasta el 70 por ciento del coste reconocido.
c) Las obras audiovisuales rodadas en alguna de las lenguas cooficiales
distintas al castellano que se proyecten en España en dicho idioma cooficial o
subtitulado, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 60 por ciento del coste
reconocido.
6. Para cumplir con las exigencias de la COM de que se instrumenten
mecanismos que permitan acreditar el carácter cultural de determinadas
137
producciones, lo cual permitiría a su vez excluirlas del régimen general de
ayudas de Estado y poder acceder a las medidas de apoyo de la LC, el RLC
regula por primera vez en una norma con rango de Reglamento la acreditación
del carácter cultural de las obras. Esta cuestión estaba regulada en la
Resolución de 2 de julio de 2010 del ICAA, por la que se establecen criterios
para la obtención del certificado cultural a los efectos del cumplimiento de los
requisitos necesarios en materia de ayudas a la amortización de largometrajes.
Así, el artículo 22 del RLC, bajo la rúbrica “Excepción cultural” establece que
sólo podrán concederse ayudas a la producción de aquellas obras que tengan
acreditado su carácter cultural en atención a su contenido, su vinculación con la
realidad cultural española o su contribución al enriquecimiento de la diversidad
cultural de las obras cinematográficas que se exhiben en España. En el caso
de las ayudas generales a la producción de largometrajes sobre proyecto, la
acreditación de su carácter cultural se realizará mediante la expedición por el
ICAA del certificado cultural correspondiente, cuya obtención se disciplinará en
las bases correspondientes, sin perjuicio de la regulación sobre la materia en la
OLC, a la que inmediatamente haremos referencia. Se puede observar cómo el
RLC sólo exige este certificado respecto de las ayudas generales, lo cual
parece lógico ya que se supone que las ayudas selectivas se conceden a
aquellas películas con relevancia cultural de por sí, que justifica su acceso a
este tipo de ayudas, como también ahora apreciaremos.
A estos requisitos generales deben sumarse los recogidos en la OLC que,
como hemos señalado anteriormente, incluye una serie de disposiciones
generales sólo aplicables respecto de las ayudas a la producción, en sus
artículos 11 y 12, además del reembolso regulado en el artículo 13 y al que ya
nos hemos referido. Del artículo 11 destacamos las previsiones de que las
ayudas generales y selectivas para la producción de largometrajes sobre
proyecto son incompatibles entre sí, de forma que dentro del mismo ejercicio
presupuestario un proyecto solo podrá participar en una de los dos tipos de
convocatorias de ayudas; además, un mismo proyecto podrá presentarse a
diferentes fases o convocatorias de una misma línea de ayudas, en el mismo o
en distintos ejercicios presupuestarios. Por otro lado, con el fin de asegurar que
siempre habrá fondos disponibles para las ayudas selectivas, se obliga a que
138
de la dotación con la que anualmente se dote el Fondo de Protección a la
Cinematografía destinada a las ayudas a la producción, se reserve, al menos,
un 15 por ciento a la línea de apoyo a aquellas.
Más relevante es el artículo 12, donde se regula detalladamente el
procedimiento de acreditación del carácter cultural de las películas. En este
artículo se establece, como hemos señalado, con lógica, que respecto de las
ayudas selectivas el certificado cultural se expedirá de oficio, sin necesidad de
solicitud expresa y sin tramitación específica en favor de los proyectos
beneficiarios de las ayudas selectivas, al haber sido valorado y confirmado su
carácter cultural por parte de la Comisión de ayudas a la producción de
largometrajes y cortometrajes.
En el caso de las ayudas generales, se obtendrá el certificado cultural, cuya
revocación será causa de reintegro de las ayudas recibidas, y que será
expedido por la persona titular de la Dirección General del ICAA, siempre que
concurran, al menos, dos de los siguientes requisitos (apartado 3):
a) Que se emplee como versión original cualquiera de las lenguas oficiales en
España. En el caso de las coproducciones con empresas extranjeras, el
largometraje podrá tener como versión original alguna de las lenguas oficiales
de la Unión Europea.
b) Que el contenido esté ambientado principalmente en España.
c) Que el contenido tenga relación directa con la literatura, la música, la danza,
la arquitectura, la pintura, la escultura, y en general con las expresiones de la
creación artística.
d) Que el guion sea adaptación de una obra literaria preexistente.
e) Que el contenido tenga carácter biográfico, o en general refleje hechos o
personajes de carácter histórico, sin perjuicio de las adaptaciones libres propias
de un guion cinematográfico.
f) Que el contenido incluya principalmente relatos, hechos o personajes
mitológicos o legendarios que puedan considerarse integrados en cualquier
patrimonio o tradición cultural del mundo.
139
g) Que permita un mejor conocimiento de la diversidad cultural, social,
religiosa, étnica, filosófica o antropológica.
h) Que el contenido esté relacionado con asuntos o temáticas que forman parte
de la realidad social, cultural o política española, o con incidencia sobre ellos.
i) Que en el relato cinematográfico, uno de los protagonistas o varios de los
personajes secundarios estén directamente vinculados con esa misma realidad
social, cultural o política española.
j) Que se dirija específicamente a un público infantil o juvenil y contenga
valores acordes con los principios y fines de la educación recogidos en la Ley
Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
A pesar de que se prevé la obtención del certificado de acreditación cultural
como un requisito imprescindible para obtener las ayudas y, por tanto, su
ausencia implicaría no poder acceder a las mismas, parece difícil imaginarse
un argumento en el que no concurran dos circunstancias de las más arriba
mencionadas, de hecho, parece que cualquier película que a una mente
humana se le ocurra tiene alguna relación con las circunstancias recogidas en
las letras g), h) e i) del artículo 12.3 de la OLC, por lo que podría concluirse que
se ha realizado una redacción laxa de este artículo con el fin de que las
películas comúnmente llamadas comerciales no tengan dificultades por esta vía
para acceder a las ayudas generales a la producción.
Conociendo lo anterior, vamos a pasar ya al estudio detallado de las ayudas
generales y de las ayudas selectivas a la producción. Comenzando por las
ayudas generales, el artículo 26 de la LC establece desde el principio su
principal característica, que es que estas ayudas son “anticipadas”, lo que
permitirá que sirvan para la financiación del coste de la producción. Además,
este artículo hace hincapié en lo que para nosotros es lo más importante en
este marco, que es que estas ayudas se obtendrán en función de la aplicación
de criterios objetivos, para cuya determinación se atenderá a la viabilidad
económica y financiera del proyecto, a la difusión, a la solvencia técnica del
beneficiario, a la relevancia cultural española y europea, al carácter innovador
del proyecto, así como al impacto socioeconómico de la inversión en España.
140
Además, y con la finalidad que antes hemos desarrollado de que la subvención
acompañe todo el periodo de vida de la película, los pagos podrán realizarse
mediante sucesivos pagos anticipados, que podrán extenderse en varios
ejercicios presupuestarios.
Esta caracterización general es profusamente desarrollada por los artículos 14
a 21 de la OLC, que vamos a intentar sintetizar y sistematizar para evitar, como
hemos hecho anteriormente, que la exposición se haga demasiado engorrosa,
lo cual de por sí no es sencillo debido a la técnica de acumulación de requisitos
que hacen la LC, el RLC y la OLC. Decimos esto porque, por si no hubiéramos
enumerado ya suficientes requisitos para poder acceder a las ayudas, el
artículo 14 de la OLC añade bastantes más para poder obtener las ayudas
generales a la producción. Esto, como señalamos, hace que a pesar de los
intentos del legislador por simplificar, los productores tengan que acreditar un
sinfín de cuestiones que, evidentemente, hacen tremendamente enojosa la
tramitación de la obtención de la subvención.
En concreto, las películas, además de tener que obtener el certificado de
nacionalidad española, deberán reunir los siguientes requisitos:
a) Que el coste mínimo reconocido sea de 1.300.000 euros. En el caso de
largometrajes de carácter documental, el coste mínimo será de 400.000 euros,
y en el de coproducciones con empresas extranjeras, de 700.000 euros.
b) Que se acredite en el momento de presentar la solicitud de la ayuda que el
proyecto ya tiene garantizada una financiación de, al menos, el 35 por ciento
del presupuesto previsto para la producción del largometraje, lo cual garantiza
la solvencia económica del proyecto96.
96 A estos efectos, el ICAA tendrá en cuenta, además de otros importes que puedan establecerse en las respectivas convocatorias, los siguientes: 1.º El importe de los contratos de adquisición anticipada de derechos de explotación del largometraje, formalizados por la empresa solicitante de la ayuda o por cualquiera de las empresas coproductoras del mismo con empresas prestadoras del servicio de comunicación audiovisual. 2.º El importe de los contratos formalizados por la empresa solicitante de la ayuda o por cualquiera de las empresas coproductoras del largometraje con empresas distribuidoras de cualesquiera ventanas de explotación para la distribución del largometraje, siempre que estas empresas tengan una recaudación mínima anual de 500.000 euros. 3.º El importe de los contratos que comprometan ventas internacionales del largometraje o, en su caso, de los precontratos, siempre que incorporen un precio determinado.
141
c) Que, al menos, el 50 por ciento de los gastos presupuestados del
largometraje, con un límite máximo de 2.000.000 euros, se realice en España o
revierta en autores, equipos técnicos, artísticos o de servicios españoles. De
nuevo aparece aquí el conocido criterio de la territorialización.
d) Que, al menos, un 15 por ciento del presupuesto del largometraje, con un
límite máximo de 800.000 euros, se destine a copias, publicidad y promoción
para su estreno comercial en salas de exhibición en España,
independientemente de que dicho gasto resulte inicialmente soportado por el
productor o sea anticipado por el distribuidor.
e) Que el estreno del largometraje tenga lugar de forma simultánea, como
mínimo, en el número de salas de exhibición que a continuación se indica:
Largometrajes con un coste reconocido superior a 2.000.000 euros: cuarenta
salas.
Largometrajes con un coste reconocido inferior a 2.000.000 euros: veinte salas.
Largometrajes con versión original en lenguas cooficiales distintas del
castellano: veinte salas; al menos, en diez de éstas, se exhibirán en su versión
original.
Largometrajes de carácter documental: siete salas.
Como vemos, se pone en relación la producción con la exhibición para poder
obtener las ayudas a las primeras.
El artículo 15 de la OLC profundiza en los requisitos para poder ser beneficiario
de estas ayudas, por lo que a él nos remitimos ya que no dejan de ser
concreciones de cuestiones a las que ya nos hemos referido, con una especial
referencia a la gestión de la solicitud y a la justificación de las ayudas que
deben aportar las agrupaciones de productores.
4.º El importe de cualesquiera ayudas públicas, nacionales e internacionales, siempre que exista resolución de concesión de las mismas. 5.º Los recursos propios aportados por la empresa solicitante de la ayuda o por cualquiera de las empresas coproductoras del largometraje, afectos a la producción, siempre que se encuentren garantizados mediante aval bancario, aval de una sociedad de garantía recíproca u otra garantía que se establezca en la correspondiente convocatoria de ayudas. 6.º El importe de las aportaciones destinadas a la producción realizadas por inversores privados, sustentadas en un contrato, pagaré o documento equivalente en el tráfico mercantil.
142
Sí son relevantes y merecen que nos detengamos en ellas las previsiones de
los artículos 17 y 18 de la OLC. El primero de ellos recoge la cuantía máxima
de cada una de las ayudas, que será 1.400.000 euros, siempre que dicho
importe no supere el 40 por ciento del coste reconocido al largometraje por el
ICAA. De este modo, los productores no podrán abandonar en la subvención la
cobertura de los costes de producción, debiendo asumir en sus proyectos un
riesgo empresarial.
El artículo 18, por su parte, regula detalladamente los criterios para valorar los
proyectos, siendo dichos criterios los siguientes:
a) Carácter cultural del proyecto: hasta 6 puntos.
b) Solvencia del beneficiario: hasta 22 puntos.
c) Viabilidad económica y financiera del proyecto: hasta 40 puntos
d) Impacto socioeconómico y de la inversión en España e innovación: hasta 32
puntos.
Como puede observarse, estas sí son ayudas objetivas coherentes: se fomenta
una actividad industrial sobre criterios verdaderamente objetivos y susceptibles
de valoración, no directamente deducibles de la aplicación de una fórmula. En
las conclusiones de nuestro trabajo justificaremos nuestra afirmación de que
las anteriores ayudas a la amortización no respondían plenamente a esta
lógica.
A partir de aquí, se protege igualmente la regla de prorrata, al preverse que la
cuantía de la ayuda a los proyectos concurrentes a la convocatoria se
determinará a las siguientes reglas:
a) A cada proyecto objeto de valoración se le asignará una puntuación total,
resultante de sumar la obtenida en cada uno de los criterios de valoración
mencionados en el apartado anterior.
b) Únicamente podrán acceder a las ayudas aquellos proyectos que hayan
obtenido una puntuación total mínima de 35 puntos.
143
c) Para acceder al 100 por cien de la ayuda solicitada, el proyecto deberá
obtener una puntuación total mínima de 80 puntos.
Los proyectos que no alcancen dicha puntuación recibirán los siguientes
importes:
1.º Los que obtengan entre 70 y 79,5 puntos: 90 por ciento de la ayuda
solicitada.
2.º Los que obtengan entre 60 y 69,5 puntos: 80 por ciento de la ayuda
solicitada.
3.º Los que obtengan entre 50 y 59,5 puntos: 70 por ciento de la ayuda
solicitada.
4.º Los que obtengan entre 35 y 49,5 puntos: 60 por ciento de la ayuda
solicitada.
d) Las ayudas se concederán por orden de puntuación de los proyectos, en
orden descendente, hasta agotar la dotación presupuestaria convocada, de tal
forma que no se adoptarán compromisos de financiación con ningún proyecto,
una vez la dotación presupuestaria se haya agotado, lo que permite un modelo
más previsible y cierto.
Una vez concedida la ayuda, el artículo 20 de la OLC detalla el modo de
realizar los pagos, de acuerdo con el espíritu de hacerlos en varios momentos
para facilitar el proceso de producción:
a) El 20 por ciento se abonará en el momento de reconocimiento del derecho
tras la resolución de concesión de la ayuda.
b) El 50 por ciento se abonará tras comunicarse al ICAA el inicio del rodaje del
largometraje.
c) Hasta el 30 por ciento restante se abonará tras la resolución de
reconocimiento del coste del largometraje.
Por último, el artículo 21 de la OLC abunda en las obligaciones de los
beneficiarios, que se añadirían a las recogidas en el artículo 9. Nos remitimos a
144
dicho artículo 21 ya que su reproducción aquí no añade información de
especial relevancia más allá de la que conocemos, salvo lo que se refiere al
establecimiento de un límite temporal, que entendemos está destinado a
asegurar el carácter finalista de estas subvenciones: debe iniciarse el rodaje
antes de los seis meses siguientes a la fecha del primer pago de la ayuda.
Pasando ya a las ayudas selectivas, el artículo 25 de la LC las caracteriza
como las destinadas a apoyar a productores independientes para proyectos
que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, sean de
carácter documental o experimental, o incorporen nuevos realizadores. Para su
concesión se tendrá en cuenta la propuesta de la Comisión de ayudas a la
producción de largometrajes y cortometrajes, que deberá tener en
consideración las siguientes circunstancias:
a) La calidad y el valor artístico del proyecto.
b) El presupuesto y su adecuación para la realización del mismo.
c) El plan de financiación que garantice su viabilidad.
d) La solvencia de la empresa productora y el cumplimiento por la misma en
anteriores ocasiones de las obligaciones derivadas de la obtención de ayudas.
Estas ayudas se configuran, también de un modo coherente, como ayudas
subjetivas, ya que se busca apoyar a películas con un marcado carácter
cultural, dándose una importancia preponderante a los criterios culturales a la
hora de adjudicar las concretas subvenciones.
Con una sistemática prácticamente idéntica a la que seguía con las ayudas
generales, la OLC desarrolla esta regulación en sus artículos 22 a 29, que
también pasamos a resumir para mayor ilustración.
El artículo 22 de la OLC establece que los proyectos que concurran a estas
ayudas a estas ayudas deberán reunir los siguientes requisitos:
a) Que el coste máximo de producción que se reconozca al largometraje por el
ICAA sea de 1.800.000 euros.
145
b) Que se acredite en el momento de presentar la solicitud de la ayuda que el
proyecto tiene garantizada una financiación de, al menos, el 10 por ciento del
presupuesto previsto para la producción del largometraje97.
c) Que, al menos, el 50 por ciento de los gastos presupuestados del
largometraje se realicen en España o reviertan en autores o en equipos
técnicos, artísticos o de servicios españoles.
d) Que, al menos, un 10 por ciento de los gastos presupuestados del
largometraje se destinen a copias, publicidad y promoción para su estreno
comercial en salas de exhibición cinematográfica.
e) Que el estreno del largometraje tenga lugar, como mínimo, en quince salas
de exhibición. Este número se reducirá a diez en el caso de los largometrajes
con versión original en lenguas cooficiales distintas del castellano y en el caso
de largometrajes de carácter documental.
f) Que el productor tenga una experiencia probada en la actividad de
producción cinematográfica o audiovisual, debiendo haber producido en los
últimos cinco años, al menos, dos cortometrajes, un largometraje que haya sido
calificado o una serie o programa de televisión. Este requisito no se exigía en
las ayudas generales, y parece responder a un intento de asegurar que las
ayudas subjetivas se concedan a productores que hayan demostrado la
capacidad de sacar adelante proyectos con anterioridad, lo que viene a
introducir un cierto elemento objetivo en estas ayudas.
Por otro lado, el artículo 24 de la OLC se refiere a la cuantía máxima de cada
una de las ayudas, que podrá alcanzar un importe máximo de 500.000 euros,
siempre que dicho importe no supere el 40 por ciento del coste del proyecto.
Por lo que afecta a la valoración de los proyectos, aquí sí hay una diferencia
importante respecto a las ayudas generales, ya que se realiza en tres fases. En
la primera fase, se podrán otorgar hasta 50 puntos atendiendo a los criterios
que se establecen en el que anexo II de la OLC, y que se refieren a la lengua
de la versión original, a la experiencia en producción en los últimos cinco años,
97 A estos efectos el ICAA tendrá en cuenta una enumeración de importes con un tenor prácticamente idéntico al recogido en el artículo 14 de la OLC.
146
a la obtención previa de premios y participación en festivales, a la existencia de
un contrato o compromiso en firme previo al rodaje con algún medio de
comunicación audiovisual, a los gastos que se realizarán en España y al
fomento de la igualdad de género. A partir de aquí, únicamente los proyectos
que obtengan en esta fase un mínimo de 20 puntos, podrán ser valorados en la
fase siguiente, en la que la Comisión de ayudas a la producción de
largometrajes y cortometrajes, valorará con hasta un máximo de 10 puntos el
presupuesto presentado y su adecuación al proyecto, así como la viabilidad del
plan de financiación aportado por la empresa. Únicamente los proyectos que
obtengan en esta fase un mínimo de 5 puntos, podrán ser valorados en la
siguiente fase. Por último, en la tercera fase, la citada Comisión valorará con
hasta un máximo de 40 puntos, la calidad y el valor artístico del guión,
atendiendo específicamente, entre otros criterios, a la madurez del mismo, así
como al equipo autoral del proyecto. Vemos en este punto la enorme
ponderación que se otorga a los criterios subjetivos en la concesión de estas
ayudas si bien, a nuestro juicio, de un modo equilibrado, existen criterios de
valoración suficientes como para asegurar que el proyecto, además de
culturalmente interesante, es económicamente solvente.
Por último, respecto al pago de la ayuda, no se produce aquí un pago aplazado
de la misma, sino que, de acuerdo con el artículo 28 de la OLC, se hará
efectiva una vez quede acreditada la viabilidad del proyecto mediante la
presentación en el ICAA de la documentación acreditativa de que se ha
presentado el proyecto definitivo que, de acuerdo con el artículo 27 de la OLC,
debe presentarse en el plazo máximo de cuatro meses desde la notificación de
la ayuda.
El artículo 29 de la OLC recoge las obligaciones del beneficiario y a ello nos
remitimos, por las mismas consideraciones realizadas antes respecto de las
ayudas generales.
Con esto terminamos el análisis de la novedad más relevante introducida en la
LC por el RDL 6/2015. Consideramos que es una novedad digna de ser
alabada y que, sin perjuicio de las críticas que hemos ido realizando, manifiesta
al menos la intención de crear un sistema de ayudas al Cine (y hablamos en
147
general por la conocida preeminencia de las ayudas a la producción en el
conjunto del sistema) más coherente que el que existía anteriormente, y que
creemos que servirá para favorecer el desarrollo de nuestra industria
cinematográfica.
Antes de pasar a las ayudas a la distribución, debemos señalar que la sección
tercera de la LC se cierra con su artículo 27, en el que se regulan las ayudas a la producción de cortometrajes, que se desarrollarán, para productores
independientes, mediante la concesión de ayudas sobre proyecto o por
cortometrajes realizados, compatibles entre sí, que se otorgarán previo informe
de la Comisión de ayudas a la producción de largometrajes y cortometrajes, en
cuya propuesta deberá valorar:
a) Las características y viabilidad del proyecto.
b) La calidad y el valor artístico del guión.
c) El presupuesto del proyecto o, en su caso, el coste de la película.
d) El plan de financiación.
El artículo 27 de la LC se desarrolla por los artículos 30 a 38 de la OLC, de los
cuales destacamos que, a nuestro juicio, estas ayudas se han configurado más
como subjetivas que como objetivas, habida cuenta de la ponderación que el
artículo 32 de la OLC otorga a los criterios que la Comisión de ayudas a la
producción de largometrajes y cortometrajes debe valorar:
a) La calidad y valor artístico del guión: hasta 55 puntos.
b) La viabilidad del proyecto en función de sus características: hasta 20 puntos.
c) El presupuesto del proyecto y su plan de financiación: hasta 20 puntos.
d) Que la autoría del guión o la labor de dirección de la película sea
íntegramente femenina: 5 puntos. En los supuestos de coparticipación
masculina en la dirección y el guión, la puntuación será la proporcional a la
cantidad de mujeres directoras y guionistas, para lo cual se baremará por
separado la participación femenina en cada uno de los conceptos, y se sumará
la puntuación obtenida, hasta el límite de 5 puntos.
148
Pasamos ya a estudiar el resto de ayudas reguladas en la LC. En relación con
las mismas, es importante tener en cuenta que, salvo una pequeña
modificación en el artículo 28.3 por el RDL 6/2015, la configuración que la LC
hacía de estas ayudas no ha experimentado, a nivel legal, ninguna
modificación desde su entrada en vigor en el año 2007, por lo que las
especificidades más recientes que se puedan observar tendrán que ver
únicamente con la regulación llevada a cabo por la OLC
3.4. Sección cuarta: ayudas a la distribución (artículo 28)
El artículo 28 de la LC establece que se podrán conceder ayudas a
distribuidores independientes para la realización de planes de promoción y
distribución en España de largometrajes y cortometrajes, comunitarias e
iberoamericanas, a fin de estimular su distribución, principalmente en versión
original, en salas de exhibición, con especial atención a la calidad de las
películas, a la incorporación de nuevas tecnologías de la comunicación y a las
facilidades de acceso a las películas para las personas con discapacidad.
De la lectura de este artículo surge la pregunta de qué se entiende por
distribuidor independiente. Para ello, hay que volver al artículo 4 de la LC,
donde se recogen las definiciones de los conceptos regulados por ella. Es la
letra ñ) del citado artículo la que define al distribuidor independiente como
aquella persona física o jurídica que, ejerciendo la actividad de distribución
cinematográfica o audiovisual, no esté participada mayoritariamente por una
empresa de capital no comunitario, ni dependa de ella en función de sus
órganos ejecutivos, su accionariado, su capacidad de decisión o su estrategia
empresarial. Asimismo, se considerará independiente a la empresa
distribuidora que no esté participada mayoritariamente por un operador
televisivo, por una red de comunicaciones o por capital público, tengan o no
carácter comunitario, ni dependan de ellos en función de sus órganos
ejecutivos, su accionariado, su capacidad de decisión o su estrategia
empresarial.
El límite de las cuantías de estas ayudas será el 50 por ciento del coste del
tiraje de copias, del subtitulado, de la publicidad y promoción, de los medios
149
técnicos y de los recursos necesarios para el acercamiento de las películas a
colectivos con discapacidades.
El Comité asesor de ayudas a la distribución, regulado en el artículo 59 de la
OLC, será el encargado de valorar, a la hora de que se concedan las ayudas,
las siguientes circunstancias:
a) La calidad y el interés cultural de las películas distribuidas concurrentes a la
convocatoria.
b) El presupuesto para la ejecución del plan de distribución y promoción de las
películas.
c) El ámbito territorial en el que se vayan a distribuir.
d) La incorporación de nuevas tecnologías en la distribución y las medidas que
faciliten el acceso a las películas para las personas con discapacidad.
e) El historial de la empresa distribuidora y su anterior participación y
experiencia en la distribución de películas de calidad y valores artísticos
destacados.
El artículo 28 de la LC es desarrollado por los artículos 39 a 45 de la OLC que,
de acuerdo con lo que hemos venido realizando, pasamos a comentar sin
entrar en excesivos detalles, ya que la regulación completa es fácilmente
accesible.
El artículo 39 de la OLC añade a los requisitos que hemos descrito para
obtener la ayuda, otros dos: que la película tenga una antigüedad inferior a dos
años desde su estreno en el país de origen y que su distribución alcance un
ámbito territorial mínimo de quince provincias y cinco Comunidades Autónomas
en el caso de largometrajes, y de cuatro provincias en el caso de conjunto de
cortometrajes.
La cuantía máxima de la ayuda, de acuerdo con el artículo 40 de la OLC, será
de 150.000 euros por película o conjunto de cortometrajes, realizándose la
valoración por el Comité asesor de ayudas a la distribución, atendiendo a los
150
criterios que ya conocemos, y que se desarrollan, de acuerdo con las
ponderaciones máximas que se expresan:
a) La calidad y el interés cultural de las películas distribuidas concurrentes a la
convocatoria, con especial atención a la presencia en festivales y a la
obtención de premios de prestigio en el ámbito cinematográfico, así como al
número de espectadores obtenidos en su exhibición en salas: hasta 20 puntos.
b) El presupuesto para la ejecución del plan de distribución y promoción de las
películas, valorando especialmente la coherencia del mismo a dicha ejecución
atendiendo al número de copias distribuidas: hasta 30 puntos.
c) El ámbito territorial de distribución de la película: la distribución en más de
quince provincias y cinco Comunidades Autónomas en el caso de
largometrajes y de cuatro provincias en el caso de conjunto de cortometrajes,
así como el número de copias destinadas al estreno de los mismos: hasta 15
puntos.
d) La distribución de las películas en versión original: hasta 15 puntos.
e) La incorporación de sistemas y medidas que faciliten el acceso a las
películas de las personas con discapacidad: hasta 10 puntos.
f) La incorporación de nuevas tecnologías a la distribución: hasta 5 puntos.
g) El historial de la empresa distribuidora, con especial atención a los cinco
últimos años, y la experiencia en la distribución de películas de calidad y de
valores artísticos destacados, preferentemente en la Unión Europea y en
Iberoamérica: hasta 5 puntos.
Como puede deducirse de la lectura de estos artículos y de la caracterización
que hace la LC de los distribuidores independientes, se pretende apoyar a
pequeñas y medianas distribuidoras, que distribuyen también películas
consideradas “cine independiente” y que sin estas ayudas tendrían
prácticamente imposible competir con las grandes distribuidoras extranjeras,
conocidas en el sector como majors, y que tienen un potencial económico
desmesurado, al cual han venido uniendo, tristemente, en más de una ocasión,
prácticas poco éticas o, incluso, ilegales. En este sentido, a Sala de lo
151
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en tres Sentencias
dictadas98 a finales del año 2015, confirmó las prácticas anticompetitivas
realizadas por las cinco grandes distribuidoras de cine: Sony Pictures, Warner
Sogefilms, Hispano Foxfilm, United International Pictures y Walt Disney
Company iberia SL., por haberse concertado para uniformizar sus políticas
comerciales, repartiéndose una parte sustancial del mercado español de la
distribución cinematográfica.
La cuestión partió de una Resolución, de 10 de mayo de 2006, del Tribunal de
Defensa de la Competencia, en la que se dictaminó que las cinco filiales
españolas de distribuidoras o productoras norteamericanas habían infringido la
Ley de Defensa de la Competencia, imponiéndoles una sanción de 2.400.000
euros a cada una.
La Audiencia Nacional consideró probadas las conductas anticompetitivas,
aunque ordenó al órgano sancionador recalcular la cuantía de las multas de
modo que no excedieran del 5 por ciento sobre el volumen de ventas de cada
sancionada.
En las citadas sentencias, la Sala Tercera confirmó lo decidido por la Audiencia
Nacional y dio por probada la conducta concertada de las cinco distribuidoras
en la estructura de los pagos y otras condiciones de los contratos con las
empresas exhibidoras, admitiendo que la coincidencia no era absoluta, sino
que había flexibilidad en el cumplimiento de las condiciones.
Asimismo, se concluyó que mientras más taquillera era la película, más altos
eran los porcentajes cobrados por las cinco distribuidoras, que variaban en
función del tipo de película, éxito y número de semanas de proyección.
98 Roj: STS 4922/2015 - ECLI: ES:TS:2015:4922, STS 4921/2015 - ECLI: ES:TS:2015:4921, y STS 4863/2015 - ECLI: ES:TS:2015:4863. Pueden consultarse en los siguientes enlaces: http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=7549530&links=distribuidoras%20cinematográficas&optimize=20151209&publicinterface=true http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=7549529&links=distribuidoras%20cinematográficas&optimize=20151209&publicinterface=true http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=7549529&links=distribuidoras%20cinematogr%C3%A1ficas&optimize=20151209&publicinterace=true
152
Las Sentencias valoraron como indicios de las conductas anticompetitivas la
coincidencia en las modalidades de contratos-tipo utilizados por las empresas
distribuidoras, las condiciones comerciales del alquiler de las películas, las
cláusulas contractuales relativas al período de exhibición y la fijación del precio
como un porcentaje de la cantidad recaudada por el exhibidor, entre otros.
La Sala Tercera concluye que “todos esos elementos fácticos, valorados de
manera conjunta, permiten inferir una conducta anticompetitiva, sin que pueda
sostenerse que esta conclusión está basada en meras sospechas o
conjeturas”99. En definitiva, y como hemos observado al tratar la actividad de
ordenación, la relación entre distribuidores y exhibidores en nuestro país no ha
sido especialmente pacífica.
Conocidos ya la regulación y el sentido último de las ayudas a la distribución,
pasamos al siguiente tipo de ayudas, las ayudas a la exhibición.
3.5. Sección quinta: ayudas a la exhibición (artículo 29)
Según la Federación de Cines de España, parece que es el sector de la
industria que se siente menos considerado por la LC, por no estar
suficientemente compensado por la cuota de pantalla, considerando
insuficientes las ayudas a los exhibidores independientes por la reforma de las
salas para la adaptación a los discapacitados o para la incorporación de
sistemas de proyección digital.
La gran queja de los exhibidores se resume en tres puntos: que la LC no les
concede un eficaz control al dominio de las majors al imponerles sus lotes (ya
hemos visto que esta queja secular de los exhibidores estaba cargada de
razón), que tampoco les compensa justamente por la aplicación de las cuotas
de pantalla y que no establece la exclusividad de las películas de estreno por
un tiempo determinado que les ayude a ingresar mayores beneficios. Cosa,
esta última, que parece bastante complicado debido a Internet y a las nuevas
99 Fundamento Jurídico octavo de la STS 4922/2015, de 13 de noviembre.
153
tecnologías, que hacen que las películas se puedan ver incluso antes de su
estreno, si bien esto es un campo que excede enormemente de este trabajo100.
La LC en su artículo 29 señala que, en colaboración con las Comunidades
Autónomas podrán establecerse medidas de apoyo para las salas de exhibición
independientes que en su programación anual incluyan, en una proporción
superior al 40 por ciento, largometrajes comunitarios e iberoamericanos, con
preferencia hacia aquellas que los ofrezcan en versión original, así como un
número mínimo de cortometrajes con las mismas características. Igualmente
podrán establecerse ayudas a las salas de exhibición independientes que
programen largometrajes comunitarios e iberoamericanos en versión original
durante un tiempo continuado superior a tres fines de semana.
Además, también en colaboración y cooperación con las Comunidades
Autónomas, podrán concederse ayudas a las salas de exhibición
independientes que incidan en dicha modernización, con especial atención a la
incorporación de sistemas de proyección digital.
En tercer lugar, con el objetivo de fomentar la permanencia y estabilidad de las
salas de exhibición cinematográfica radicadas en pequeños núcleos urbanos o
rurales, se podrán establecer ayudas a las salas de exhibición independientes
que tengan difícil acceso a copias de películas comunitarias e iberoamericanas.
Por último, se podrán establecer ayudas con el objetivo de adaptar las salas de
exhibición a las condiciones de accesibilidad para personas con discapacidad y
equipos técnicos para el subtitulado y la audiodescripción. En relación con esto,
debe señalarse que la disposición adicional tercera de la LC establece por su
parte que las Administraciones Públicas promoverán la accesibilidad al cine de
personas con discapacidad física o sensorial, así como ayudas a la distribución
en vídeo en Internet para la incorporación de sistemas de autodescripción y
subtitulado para disminuidos visuales o auditivos. Todo ello en colaboración
100 Los exhibidores cinematográficos se enfrentan a retos enormes en estos tiempos. A la piratería, a la subida del IVA cultural y al impacto de Internet, se suma la aparición de plataformas plenamente legales, como Netflix, entre otras muchas, que ya no sólo ofrecen películas en la televisión al poco de su estreno en los cines, sino que ya tienen acuerdos con grandes productoras cinematográficas para que estrenen sus películas directamente en sus plataformas televisivas u online. Esto, evidentemente, se lo pone cada vez más difícil a los exhibidores cinematográficos.
154
con el Consejo Nacional de Discapacitados y con el Centro Español de
Subtitulado. Para coadyuvar a estos objetivos, los exhibidores deberán
publicitar en la red con antelación suficiente información acerca de las
condiciones de accesibilidad de sus salas para el conocimiento de los usuarios
discapacitados y se promoverá la reserva de espacio para sillas de ruedas.
Sin perjuicio de que las quejas de los exhibidores estén justificadas o no, la
realidad es que el tenor del artículo 29 de la LC es muy significativo, ya que
hace una configuración posibilista de las ayudas a la exhibición
cinematográfica, realizando además un llamamiento claro a la colaboración con
las Comunidades Autónomas, en atención a sus competencias para el fomento
de la cultura. Es significativo además que el artículo 29 de la LC no tenga ni el
más mínimo desarrollo reglamentario, ni en el RLC, ni en la OLC ni en la
OCUL2009.
Esto era incluso más llamativo bajo el anterior modelo de ayudas a la
producción, ya que el papel de los exhibidores en el citado sistema era vital, al
estar la concesión de las ayudas vinculadas al número de espectadores, por lo
que el control de asistencia se convertía en un elemento de especial relevancia
en la actividad subvencional anterior al RDL 6/2015. Por ello, se aprobó una
Orden Ministerial que tenía como finalidad regular esta cuestión de un modo
monográfico: la Orden CUL/1772/2011, de 21 de junio, por la que se
establecen los procedimientos para el cómputo de espectadores de las
películas cinematográficas, así como las obligaciones, requisitos y
funcionalidades técnicas de los programas informáticos a efectos del control de
asistencia y rendimiento de las obras cinematográficas en las salas de
exhibición101.
101 No en vano, el artículo 20. 3 del antiguo RLC establecía que “con el fin de que puedan ser tenidos en cuenta los criterios objetivos de carácter automático basados en la recepción por los espectadores a través de otros medios de difusión distintos a la proyección en salas de exhibición, a los que se refiere el artículo 26 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, se procederá, mediante Orden ministerial, al establecimiento de los procedimientos para la acreditación y certificación de la distribución de películas a través de Internet o de otros sistemas basados en la demanda del espectador, así como de la venta y el arrendamiento remunerado a precio de mercado de soportes físicos y de los accesos individuales mediante pago a proyecciones cinematográficas que se desarrollen en el marco de festivales y certámenes celebrados en España, a los exclusivos efectos del cómputo de espectadores”.
155
En conclusión, las ayudas a la exhibición no han venido gozando de una gran
relevancia, ni cuantitativa ni cualitativa. En el año 2016 el ICAA no convocó
ayudas para los exhibidores, y tampoco lo ha hecho para el presente año.
Hasta donde hemos podido investigar, la última vez que el ICAA convocó
ayudas para este sector fue en el año 2013, en colaboración con el ICO, para
apoyar las inversiones en digitalización de las salas de exhibición
cinematográficas102. Algunas Comunidades Autónomas sí han convocado
recientemente ayudas a los exhibidores, como el País Vasco103 o Andalucía104.
3.6. Sección sexta: ayudas a la conservación (artículo 30)
De igual modo que hacía la Ley 15/2001 en su artículo 1, la LC considera que
la importancia de la conservación del patrimonio cinematográfico, como
elemento básico para la entidad cultural de un país, es una de las principales
razones para sustentar el establecimiento de medidas de apoyo para su
conservación, incluyendo este concepto en uno de los fines u objetivos
recogidos en su artículo 1.
Podemos traer a colación aquí, al mencionar el patrimonio cultural, la
legislación de depósito legal, que nace en España en la época de Felipe III
mediante el Real Decreto de 12 de enero de 1619. La normativa vigente al
respecto se encentra en la Ley de Propiedad Intelectual y en las Órdenes del
Ministerio de Educación y Ciencia de 30 de octubre de 1971 y 20 de febrero de
1973, con independencia de las reglas establecidas por las Comunidades
Autónomas que tengan transferida esta competencia.
La Orden de 30 de octubre de 1971 incluye a las producciones
cinematográficas como objeto de depósito de un ejemplar, ficha técnica
artística, guión literario y una fotografía de las secuencias principales.
La Ley 16/1895, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico, incluye también en su
artículo 50.2 a las obras cinematográficas como integrantes del Patrimonio
102 http://www.europapress.es/cultura/noticia-icaa-convoca-ayudas-salas-exhibicion-cinematografica-20130618173209.html 103 http://www.euskadi.eus/gobierno-vasco/-/noticia/2017011809454010/resolucion-de-la-convocatoria-de-ayudas-al-acceso-de-las-salas-de-exhibicion-cinematografica-a-copias-de-peliculas-comunitarias-e-iberoamericanas-2016/kulturklik/es/ 104 http://www.juntadeandalucia.es/boja/2017/37/2
156
Histórico español y sujetas a las normas reguladoras del mismo con las
condiciones establecidas en dicho artículo105.
El Preámbulo de la LC prevé el establecimiento de medidas y sistemas
convenientes para la conservación del patrimonio cinematográfico, adecuando
la LC a los objetivos y principios rectores de la Conferencia General de la
UNESCO de 20 de octubre de 2005 relativa al patrimonio cinematográfico y a
actividades industriales relacionadas, así como a los acuerdos de la Federación
Internacional de Archivos y Filmotecas.
En el artículo 6 de la LC se encomienda a la Filmoteca Nacional la salvaguarda
y difusión del patrimonio cinematográfico y audiovisual español mediante la
conservación y restauración de soportes originales, así como de copias de
películas, obras digitales, fotografías, músicas y sonidos, guiones, libros,
material utilizado en rodajes y piezas museísticas de la historia del Cine,
carteles y carátulas editados como elementos de difusión o comercialización.
Todo ello sin perjuicio de las competencias que corresponden a las
Comunidades Autónomas respecto a su patrimonio, que se regirán por su
normativa propia.
A la espera de una reglamentación europea conjunta, las relaciones ente la
Filmoteca Española y las Filmotecas de los demás Estados miembros de la
Unión Europea se lleva a cabo a través de convenios bilaterales de
colaboración.
El artículo 19 a) de la LC señala, específicamente, entre las medidas de
fomento que el ICAA tendrá que convocar las necesarias para la conservación
en España de negativos, masters fotoquímicos o digitales y otros soportes
equivalentes mediante la convocatoria anual de ayudas.
Estas medidas son especificadas en el artículo 30 de la LC, según el cual se
podrán conceder ayudas para la realización de interpositivos e internegativos
de películas a las empresas productoras o titulares de películas que se
105 Asimismo forman parte del Patrimonio Histórico Español y se les aplicará el régimen correspondiente al patrimonio bibliográfico los ejemplares producto de ediciones de películas cinematográficas, discos, fotografías, materiales audiovisuales y otros similares, cualquiera que sea su soporte material, de las que no consten al menos tres ejemplares en los servicios públicos, o uno en el caso de películas cinematográficas.
157
comprometan a no exportar, en los términos que reglamentariamente se
determinen, el negativo original de las mismas y depositen el correspondiente
soporte en la Filmoteca Española o Filmoteca de la Comunidad Autónoma
competente, con la finalidad de promover la conservación del patrimonio
cinematográfico. Asimismo, y en similares términos, se podrán conceder
ayudas para la conservación de másters en soporte digital o de otra naturaleza,
de acuerdo con las novedades tecnológicas que se produzcan. El importe
máximo de la ayuda no podrá superar el 50 por ciento del coste de realización
de los interpositivos e internegativos y material de sonido necesario para la
duplicación de la película, o, en su caso, del soporte digital correspondiente,
con el límite máximo que se determine reglamentariamente, en los términos
que ahora mismo veremos.
El desarrollo reglamentario de estas previsiones se recoge en los artículos 78 a
81 de la OCUL2009, de los que lo más relevante es la descripción de los
solicitantes de las ayudas, que podrán ser los productores o propietarios de
obras cinematográficas y audiovisuales y de su soporte original que se
comprometan a no exportar dicho soporte original durante un periodo mínimo
de diez años y realicen las duplicaciones necesarias para garantizar la
preservación de la obra. En cada convocatoria se fijará el crédito anual
destinado a las mismas, no pudiendo superar los 75.000 euros.
3.7. Sección séptima: ayudas a la promoción (artículos 31 y 32)
Se regulan en esta sección dos tipos de ayudas. En primer lugar, el artículo 31
de la LC recoge las ayudas para la participación en festivales, que podrán
concederse a las empresas productoras de las películas seleccionadas por
festivales internacionales de reconocido prestigio, con el objetivo de contribuir a
la difusión de los valores culturales y artísticos del cine español. Para la
obtención de estas ayudas, una película deberá haber sido seleccionada por
alguno o algunos de los festivales que se determinen en la convocatoria anual.
En función de la importancia de los certámenes, seleccionados por el Comité
asesor de ayudas a la promoción, regulado en el artículo 59 de la OLC, se
establecerá la cuantía de la ayuda que corresponda a la película o películas
158
que en él participen, debiendo ser destinada de forma sustantiva a gastos de
participación y promoción en el certamen.
Los artículos 46 a 52 de la OLC regulan las especificaciones reglamentarias de
lo establecido en el artículo 31 de la LC. En dichos artículos se concreta que
pueden ser beneficiaras de estas ayudas las empresas productoras de
películas que tengan o estén en disposición de obtener la nacionalidad
española, cuando dichas películas hayan sido seleccionadas o invitadas por
parte del promotor del festival o convocante del premio.
Respecto a la cuantía, y a diferencia del resto de ayudas, respecto de las que
se establece una cantidad concreta máxima que no se podrá superar, en este
caso la cuantía total destinada a estas ayudas y las cuantías máximas para
cada uno de los festivales se determinarán en las concretas convocatorias.
Por otro lado, merece destacarse que será el ICAA el que propondrá una
selección inicial de festivales, y la cuantía máxima a asignar a cada uno de
ellos, al Comité asesor de ayudas a la promoción, que aprobará la propuesta
definitiva de festivales de acuerdo con el prestigio internacional y la trayectoria
del festival o del premio, su impacto en la industria cinematográfica y su
repercusión en los medios de comunicación y en el público.
Desde el punto de vista de la dinámica de la industria, es importante conocer
que, normalmente, en los contratos de producción los productores pactan con
los autores y artistas la obligación de asistir a actos de promoción de sus
películas, debiendo abonar los gastos la empresa productora, por lo que estas
ayudas pueden contribuir a una mejor comercialización de nuestro cine.
El segundo tipo de ayudas a la promoción se recoge en el artículo 32 de la LC,
donde se regulan las ayudas para la organización de festivales y certámenes.
En dicho artículo se establece que se podrán conceder ayudas a la
organización y desarrollo de festivales o certámenes cinematográficos de
reconocido prestigio que se celebren en España y a aquellos que dediquen
especial atención a la programación y difusión del cine comunitario,
iberoamericano, películas de animación, documentales y cortometrajes.
159
Para la concesión de estas ayudas, que serán propuestas por el Comité asesor
de ayudas a la promoción, se considerará:
a) El ámbito de actuación del festival dentro del mundo cinematográfico y
ciudadano.
b) Su trayectoria e historial a lo largo de los años.
c) El carácter internacional de su programación, valorando especialmente la
atención específica que dedique a la cinematografía comunitaria e
iberoamericana en sus distintas modalidades.
d) La solidez financiera del festival para atender a dicha programación.
e) La incidencia del festival en la industria audiovisual nacional e internacional.
f) Su cobertura por parte de los medios de comunicación.
La ayuda para la realización de festivales y certámenes no podrá superar el 50
por ciento del presupuesto presentado para su realización, con el límite máximo
de la cantidad que se determine reglamentariamente, encontrándose dicha
regulación reglamentaria en los artículos 53 a 58 de la OLC, en los que,
respecto al límite máximo de la cuantía, se hace una segunda remisión a las
concretas convocatorias. En lo que se refiere a los beneficiarios, se podrán
conceder estas ayudas a las personas físicas y jurídicas que actúen como
promotores de festivales o certámenes cinematográficos de reconocido
prestigio que se celebren en España y que dediquen especial atención a la
programación y difusión del cine español, comunitario, iberoamericano, de
películas de animación, documentales y cortometrajes, siempre que se hayan
celebrado al menos dos ediciones consecutivas de dichos festivales o
certámenes en los tres años anteriores a la fecha de publicación de la
convocatoria.
3.8. Sección octava: otras ayudas e incentivos (artículos 33 a 37)
En este último epígrafe vamos a tratar concretos tipos de ayudas que se
regulan en la sección octava del capítulo III de la LC. En primer lugar, el
artículo 33 de la LC recoge la posibilidad de que el ICAA suscriba convenios de
160
colaboración con bancos y entidades de crédito y ampliar las garantías
bancarias para facilitar a todos los sectores de la industria la obtención de
financiación. En este punto ya hemos analizado anteriormente la importancia
que adquirió la figura del ICO a través de su colaboración en la financiación,
especialmente, de las ayudas a la producción. La previsión general del artículo
33 de la LC es desarrollada en los artículos 102 y 103 de la OCUL2009,
estableciéndose en el último de ellos las modalidades de ayudas de estas
características que se podrán conceder106.
En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 34 de la LC podrán establecerse
incentivos para la realización de obras audiovisuales que utilicen nuevas
tecnologías e innovaciones que se vayan produciendo y que se difundan en
medios distintos a las salas, la televisión o el vídeo doméstico. Para la
concesión de estas ayudas, que serán propuestas por el Comité asesor de
ayudas para la realización de obras audiovisuales con nuevas tecnologías, se
tomará en consideración:
a) La originalidad y calidad del guión.
b) El empleo de nuevas tecnologías para la creación de la obra audiovisual.
c) El presupuesto del proyecto y su plan de financiación.
d) Su plan de difusión en medios distintos a las salas de exhibición, la
televisión, o el video doméstico.
e) La capacidad del proyecto para que la obra audiovisual acceda a nuevos
públicos.
106 1. Ayudas para la minoración de intereses de préstamos a la producción. Están destinadas a facilitar las actividades de producción cinematográfica. 2. Ayudas para la minoración de intereses de préstamos a la distribución cinematográfica, videográfica y por Internet. Están destinadas a facilitar las actividades de distribución y difusión cinematográficas, así como las realizadas en soporte videográfico y a través de Internet. Podrán también destinarse a iniciativas relacionadas con la renovación tecnológica de dichos sectores. 3. Ayuda para la minoración de intereses de préstamos a la exhibición cinematográfica e industrias técnicas. Están destinadas a facilitar la financiación de infraestructuras de exhibición y de posproducción cinematográfica, y a ellas podrán acceder las empresas de exhibición cinematográfica, laboratorios, estudios de rodaje, industria técnica para la producción y posproducción y empresas de material audiovisual.
161
El importe máximo de la ayuda no podrá superar el 50 por ciento del
presupuesto del proyecto, ni la cantidad que se determine reglamentariamente,
que en este caso se fija en el artículo 97 de la OCUL2009, en 100.000 euros.
Son los artículos 96 a 101 de la citada Orden los que desarrollan el artículo 34
de la LC, y a ellos nos remitimos para mayor profundización.
A continuación, en el artículo 35 de la LC se regulan las medidas de fomento
para las empresas cinematográficas y audiovisuales para la realización de
actividades de I+D+i dentro del Plan Nacional de Investigación Científica,
Desarrollo en Innovación Tecnológica en todos los sectores de la industria,
incluida la animación107.
Seguidamente, el artículo 36 de la LC asegura el fomento de la cinematografía
en lenguas cooficiales distintas al castellano sobre la base de la pluralidad
cultural de España y la igualdad de oportunidades de las lenguas propias. Para
ello se establecerá un fondo de ayudas o créditos basados en los Presupuestos
Generales del Estado que se transferirán a las Comunidades Autónomas,
quienes lo gestionarán conforme a sus competencias. En relación con esto, la
disposición adicional sexta de la LC establece que el Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte, mediante convenio, concretará dentro de las
disponibilidades presupuestarias anuales, los créditos previstos en el citado
artículo, de forma que la dotación que reciba cada Comunidad Autónoma con
lengua cooficial sea anualmente equivalente a la suma de aportaciones que
dicha Comunidad haya destinado en el ejercicio anterior para el soporte y
fomento de la producción, distribución, exhibición y promoción del audiovisual
en lengua cooficial distinta al castellano.
Para cerrar el capítulo III de la LC y, con ello, la regulación de la actividad
subvencional del Cine en nuestro país, el artículo 37 de la LC recoge las
medidas de promoción exterior al señalar que el ICAA facilitará la presencia del
cine español en certámenes y organizará muestras y ciclos que den a conocer
nuestro cine fuera de nuestras fronteras para una mejor comercialización. En la
107 La última edición de este Plan, con la denominación “Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016” agotó su vigencia el año pasado; puede consultarse en el siguiente enlace: http://www.idi.mineco.gob.es/portal/site/MICINN/menuitem.7eeac5cd345b4f34f09dfd1001432ea0/?vgnextoid=83b192b9036c2210VgnVCM1000001d04140aRCRD
162
práctica de la promoción exterior del cine español debe destacarse la enorme
importancia que en este ámbito tiene el Instituto Cervantes, como principal
organismo promotor de la industria española en el exterior. No podemos
detenernos en esta cuestión ya que supera los límites de nuestra investigación,
si bien para mayor abundamiento recomendamos la consulta de un interesante
artículo de HERRERA DE LA MUELA, publicado en la página web del propio
Instituto Cervantes bajo el título “La contribución del Instituto Cervantes a la
promoción exterior de la cultura española e iberoamericana: ¿actor o
agente?”108
3.9. El régimen de ayudas a las coproducciones
Para acabar este epígrafe debemos referirnos, siquiera someramente, al
régimen de ayudas a las coproducciones, en el que se introducen ciertas
especialidades en coherencia con las singularidades de los regímenes de
coproducción.
El artículo 5.2 de la LC establece que tendrán la consideración de obras
cinematográficas o audiovisuales españolas las realizadas en régimen de
coproducción con empresas extranjeras, de acuerdo con las condiciones
exigidas a tal efecto por la regulación específica sobre la materia o por los
correspondientes convenios internacionales y los que afectan a la Comunidad
Iberoamericana de Naciones.
Sobre esta referencia, el RLC hace una profunda regulación de las
coproducciones con empresas extranjeras en sus artículos 9 a 14, que se
aplicarán supletoriamente a lo contenido en los correspondientes convenios
internacionales.
En lo que se refiere a las ayudas a estos proyectos, los proyectos de
coproducción aprobados por el ICAA o por el órgano correspondiente de la
Comunidad Autónoma con competencia en la materia, tendrán la consideración
de películas cinematográficas españolas y podrán acceder a las ayudas
públicas financiadas por las Administraciones Públicas de manera proporcional
108 El mencionado artículo puede consultarse en el siguiente enlace: http://cvc.cervantes.es/lengua/anuario/anuario_06-07/pdf/ic_06.pdf
163
a la participación del coproductor español o con domicilio o establecimiento
permanente en España. Para ello, las coproducciones tendrán que cumplir los
requisitos para ser consideradas tales recogidos en el artículo 10 de la LC, así
como el régimen de aportaciones establecido en el artículo 11, regulándose la
resolución en el artículo 13. De estos artículos, de acuerdo con la MAIN del
RLC109, merece destacarse lo siguiente:
- En relación con el régimen de coproducción con empresas extranjeras, se
refuerza la exigencia de que la solicitud de aprobación del proyecto de
coproducción se realice preceptivamente antes del inicio del rodaje, mediante
el establecimiento expreso de que las solicitudes presentadas después del
inicio del rodaje serán desestimadas.
- Se precisa que, en los casos de participación minoritaria española en la
coproducción, la participación efectiva del personal sea proporcional al
porcentaje de participación española en la coproducción.
- El reconocimiento definitivo de la nacionalidad española de una coproducción
se produce una vez finalizada la producción y siempre que el proyecto se haya
ejecutado según las concretas aportaciones creativas, técnicas, de servicios y
financieras que justificaron la aprobación del proyecto en su día.
En el artículo 14 del RLC se regulan las especialidades que se aplicarán a las
coproducciones en materia de ayudas públicas, que tienen como finalidad
fundamentalmente el aseguramiento de que sólo las empresas españolas
participantes en la coproducción se beneficiarán de las ayudas. Así, se prevé
que las ayudas económicas que la legislación vigente conceda al coproductor
español o con domicilio o establecimiento permanente le serán atribuidas a
dicho coproductor exclusivamente, no admitiéndose pacto en contrario. El coste
de la participación española en una película cinematográfica será el que sirva
de base para el cómputo de las ayudas a la producción que la misma pueda
generar previa acreditación y reconocimiento del coste, de acuerdo con las
reglas del artículo 13 de la LC y de la correspondiente Orden Ministerial, a los
que antes nos hemos referido.
109 Página 26.
164
Con esto terminamos el estudio que la LC y las distintas normas que configuran
su desarrollo reglamentario articulan del sistema de ayudas al Cine en nuestro
país. Es sencillo concluir que el legislador quiso poner en marcha un sistema
omnicomprensivo, que fomentase la actividad cinematográfica durante toda la
vida de la película, desde su creación hasta su exhibición en las salas. La
aplicación de este sistema estuvo en todo caso desde el inicio de su aplicación
enormemente apegada a la realidad, ya que desde un principio fueron las
ayudas a la producción las que prácticamente monopolizaron el debate y el
presupuesto, en coherencia con la posición preponderante que las empresas
productoras ostentan en el sector. También las medidas previstas en la LC se
desenvolvieron en estrecha relación con el día a día, en especial desde el
comienzo de la crisis económica, y es que en este marco poco lugar hay para
la reflexión: sin dinero público disponible, es difícil ejercer la actividad de
fomento, si bien el fomento no es sólo subvención, aunque dejamos ya la
profundización en estas reflexiones para las conclusiones de este trabajo.
Terminado ya el estudio de nuestro sistema subvencional, en el siguiente
epígrafe haremos una breve referencia al impacto económico de la actividad
subvencional en el Cine español, porque, si bien nuestra tesis se centra en un
análisis jurídico, no podemos ignorar, como ya hemos señalado, que la
principal causa de las relevantes modificaciones que hemos estudiado es de
carácter económico, lo cual nos obliga a explicar siquiera mínimamente por qué
el sistema anterior era económicamente ineficiente y por qué creemos que el
nuevo modelo mejorará notablemente los resultados de la industria
cinematográfica española.
4. Los efectos de las ayudas al Cine en la industria
Tras analizar el impacto de la actividad administrativa en el sector
cinematográfico desde un punto de vista estrictamente jurídico, se impone
tratar los efectos que desde un punto de vista estrictamente económico tiene
dicha intervención en el sector. Es evidente que el objeto de este trabajo es
estudiar la regulación jurídica de la actividad subvencional en el Cine, pero es
igualmente obvio que hacer un juicio crítico sobre cualquier actividad de
fomento requiere necesariamente determinar si cumple con su finalidad
165
principal, que es producir un efecto positivo de crecimiento y dinamización
respecto del sector que se desea promocionar. Si se consigue dicho objetivo,
parece que no debería haber muchas razones para modificar el sistema que
exista, siempre que respeten el ordenamiento jurídico y los principios generales
de igualdad de cargas y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos; sin embargo, cuando el sector fomentado no terminar de levantar el
vuelo es cuando deben hacerse preguntas y análisis, que es lo que vamos a
hacer en este epígrafe.
4.1. El impacto económico de las ayudas al Cine
Como hemos podido comentar en diversas ocasiones a lo largo del presente
trabajo, de todas las modalidades de intervención administrativa en el sector
cinematográfico, la que genera un mayor impacto en el mismo y un mayor
interés en la sociedad es la actividad de fomento. Con frecuencia se acusa al
sector cinematográfico de vivir de los fondos públicos, hasta el punto de recibir
ayudas millonarias para luego llevar a las salas de cine películas que
despiertan poco o nulo interés, y todo ello con el fin de promocionar el cine
patrio o el cine europeo. Otros sectores elevan a dogma la necesidad de
subvencionar el Cine, como más importante manifestación cultural del país, por
su impacto y difusión. Como suele suceder en la mayoría de las discusiones,
cuando se profundiza se llega a la conclusión de que ambas posturas son
extremas y que una postura equilibrada se acerca al término medio.
A nivel doctrinal, el trabajo más completo en esta materia fue realizado por
PADRÓS y MUÑOZ FERNÁNDEZ, que llevaron a cabo un estudio detallado de
los efectos en materia económica de la normativa de fomento de la
cinematografía110. Este estudio se publicó en el año 2006, poco antes de la
entrada en vigor de la LC, por lo que nos puede servir para entender los
efectos económicos de las ayudas a la cinematografía antes de la normativa
110 PADRÓS REIG, CARLOS Y MUÑOZ FERNÁNDEZ, MARC. Efectos económicos en la normativa de protección y fomento de la cinematografía en España, en Revista de Administración Pública. Número 171, Madrid, septiembre-diciembre de 2006. Páginas 355 a 392.
166
actual111. A partir de ese momento debemos acudir, año a año, a los informes
que ofrece el ICAA de resultados económicos de la industria cinematográfica.
Hasta el año 2006, los citados autores estudian la relación entre distintos
factores y llegan a las siguientes conclusiones:
- entre las ayudas a la cinematografía y el número de películas de productoras
españolas, lo que permite observar, según estos autores, un aumento del
número de películas en los años 1991 y 1996 gracias a las subvenciones y no
gracias a la mejora de la capacidad productiva. Este primer diagnóstico es
enormemente relevante, ya que desde hace casi ya treinta años se empieza a
observar que la existencia de ayudas no estaba ayudando a mejorar el tejido
de la industria del Cine.
- entre las ayudas a la cinematografía y la cuota de oferta del cine español,
relación que arroja unas conclusiones parecidas a las señaladas en el punto
anterior.
- entre cuota de oferta y cuota de recaudación para películas españolas, de lo
que se deriva claramente que la cuota de oferta es casi siempre mayor que la
cuota de recaudación, lo que indica un pobre rendimiento de las películas
españolas, ya sea porque están pocos días en cartel, ya sea por el interés del
público.
- entre ayudas públicas y cuota de recaudación: derivado de lo anterior, el
estudio de estas variables (que ha de realizarse con bastantes matices), parece
que también puede llevar a pensar que las ayudas económicas no terminan de
tener un efecto positivo en el sentido de mejorar los resultados económicos de
las producciones españolas. Hay que matizar en todo caso que responder a la
pregunta de si las ayudas económicas mejoran los rendimientos económicos
de las películas españolas es una respuesta, como demuestran los datos, que
no se puede obtener de un modo concluyente. Años de crecimiento
presupuestario, como 1984, 1988, 1991, 1996, 1999 o 2002 coinciden con
111 Prescindiremos, para evitar redundancias, del análisis profundo de publicaciones anteriores sobre la misma materia, entre las que destaca el trabajo de LAFUENTE BENACHES sobre “Las ayudas económicas a la cinematografía española”, publicado en la Revista de Administración Pública, núm. 124, enero-abril de 1991.
167
disminuciones de la cuota de recaudación; mientras, en años de contención
presupuestaria, como 1987, 1992, 1997 o 2004, se produce un aumento de la
cuota de recaudación. En definitiva, los datos no son concluyentes de una
relación positiva entre el aumento de las ayudas públicas y los resultados
económicos de las producciones españolas, siendo esta falta de claridad
relevante en un entorno en el que la recaudación era quizá la variable más
importante, al ser la que servía de base para otorgar las ayudas.
Nos podemos preguntar cuál ha sido la evolución de estos datos económicos a
partir del año 2007 y hasta el presente. Para ello, como hemos señalado, nos
iremos apoyando en los distintos Informes Anuales del ICAA, de los cuales
incluiremos como Anexo I al final del presente trabajo los resúmenes ejecutivos
de los mismos, sin perjuicio de citar los enlaces en los que podrán consultarse
los textos completos. Además, iremos comparando los montantes de las
ayudas con los de la recaudación de cada año.
1. Año 2007112: en este año el montante del presupuesto ayudas al Cine
ascendió a 65.922.000 euros, del cual se reservó más de un 75 por ciento
(50.000.000 euros) para las ayudas a la amortización, habiéndose ejecutado un
92,86 por ciento del citado presupuesto. Con las ayudas que se concedieron
durante el año 2007 se benefició a 326 empresas, y se recaudaron 86.700.000
euros113, aproximadamente unos 20.000.000 más que el presupuesto de
ayudas previsto para este año. Estos datos revelaron un descenso de algo
menos de dos puntos de la cuota de mercado del cine español. Además, desde
ese año comienza a producirse un fenómeno bastante habitual, que es que la
recaudación se concentra en pocas películas de elevada audiencia114.
2. Año 2008115: se produjo un escenario de crecimiento presupuestario
respecto al año anterior, ya que el presupuesto de ayudas al Cine se elevó
hasta 76.300.000 euros, de los que un 73 por ciento (56.000.000 euros) quedó
reservado a las ayudas a la amortización de largometrajes. Transcurrido el año
112 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2007/AyudasCineWeb_2007.pdf 113 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2007/balance2007.pdf 114 En el año 2007 fueron El Orfanato, Rec y Las Trece Rosas. 115 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2009/AyudasCineWeb_2008.pdf
168
2008 se había ejecutado un porcentaje menor del presupuesto en relación con
el año anterior, en concreto, un 88,85 por ciento. Todo ello sirvió para
beneficiar a 319 empresas y una recaudación ya sensiblemente menor a la del
año anterior: 81.600.000 euros116, en este caso, 15.000.000 más que el
presupuesto de ayudas, y estando además concentrada en un muy pequeño
grupo de películas117.
3. Año 2009118: sorprende que para el año 2009, respecto del cual los
indicadores económicos ya eran poco halagüeños, se produjera un
importantísimo crecimiento del presupuesto de ayudas al Cine, en concreto, se
presupuestaron 87.150.000 euros en concepto de ayudas al sector de la
cinematografía, es decir, un aumento de más del 14 por ciento, aunque bajó el
porcentaje reservado a ayudas a la amortización, que quedó en un 63,11 por
ciento (55.000.000 euros); se ejecutó un 86,97 por ciento, lo que supuso un
desembolso neto del Estado de casi 76.000.000 euros. Este aumento
presupuestario permitió que se beneficiase a 425 empresas (más de cien en
relación con el año anterior) y supuso un importante aumento de la recaudación
que llegó a 104.367.061,15 euros119, de nuevo concentrados en pocas
películas120. En todo caso, sí se produce un notable aumento de recaudación
en relación con el año anterior, si bien no es un gran aumento en términos
relativos, primero, porque se produjo un importante aumento de las ayudas y,
segundo, porque la recaudación suma menos de 30.000.000 euros respecto
del presupuesto de ayudas efectivamente ejecutado.
4. Año 2010121: en este año, y también de un modo sorprendente, al ser quizá
uno de los peores años de la crisis económica, vuelve a producirse un aumento
del presupuesto de ayudas al Cine, que ascendió a 92.811.000 euros, de los
116 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2008/balance2008.pdf 117 Los crímenes de Oxford, Mortadelo y Filemón, Vicky Cristina Barcelona o Che, el Argentino. 118 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2009/AyudasCineWeb_2009.pdf 119 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2009/cine-resumen.html 120 Agora fue la cuarta película más taquillera del año, con más de veinte millones de euros de recaudación. No insistiremos más en dar datos concretos sobre este fenómeno de concentración de la audiencia en pocas películas porque se ha venido repitiendo año tras año. 121 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2011/ AyudasCineWeb_2010.pdf
169
cuales un 61 por ciento (56.761.000 euros) se comprometió para ayudas a la
amortización, y ejecutándose un 87,35 por ciento, lo que supuso que por
primera vez se superaran los 80.000.000 de desembolso por parte del Estado
(81.068.318). De este modo se benefició a 438 empresas, pero se produjo un
drástico descenso en la recaudación, que se situó en 80.277.621 euros122, es
decir, por primera vez desde la entrada en vigor de la LC, la recaudación del
cine español estuvo por debajo del montante neto de ayudas recibidas.
5. Año 2011123: en este año se hizo por primera vez un intento de contener el
gasto, si bien tampoco puede decirse que la reducción fuera relevante, ya que
fue algo superior al 2 por ciento, de tal forma que el presupuesto total de
ayudas al Cine se situó en 90.794.800 euros, de los cuales un 67 por ciento
(58.200.000 euros), se reservó a amortización de largometrajes. La mínima
disminución del presupuesto se vio reflejada en una discreta disminución de las
empresas beneficiadas, que fueron 421. Curiosamente, y como antes hemos
mencionado con PADRÓS REIG y MUÑOZ FERNÁNDEZ, este año se produjo
un aumento significativo en la recaudación, que se situó en 99.137.131
euros124, remontando en gran medida respecto al año anterior y volviendo a
demostrar que no parece que haya una relación de causalidad entre ayudas y
recaudación.
6. Año 2012125: este año, después del enorme sufrimiento de la economía
española durante los años 2010 y 2011, se acometió una reducción
absolutamente dramática del presupuesto de ayudas al Cine, que se situó en
49.905.834 euros, es decir, una reducción de más del 44 por ciento respecto
del año anterior; la partida de amortización de largometrajes quedó también
mutilada, rebajándose hasta los 35.000.000 euros. En coherencia con esto,
también se redujo drásticamente el número de empresas beneficiarias, que
bajó a 238; sin embargo, el cine español, y cumpliendo la regla antes señalada
(y para muchos, llenando de razones sus opiniones de que cuantas menos
122 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2010/cineresumen.html 123 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2011/MemoriaAyudas_2011.pdf 124 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2011/cine-resumen.html 125 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2012/MemoriaAyudas-2012.pdf
170
subvenciones, más calidad, con lo que, debemos decir, tampoco coincidimos
por no apreciarse tampoco una relación de causalidad entre ambas variables),
el cine español alcanzó un record histórico de recaudación, que llegó hasta los
119.896.466 euros126, consiguiendo la más alta de toda la historia, tanto en la
propia recaudación como en cuota de pantalla, más de un 17 por ciento.
7. Año 2013127: en este año se repitió la historia en lo que se refiere a las
ayudas, pero no, lamentablemente, en cuanto a la recaudación. La reducción
volvió a ser muy aguda, situándose el presupuesto en 36.000.000 euros, una
reducción de más de un 19 por ciento respeto del durísimo 2012, quedando el
montante bruto de las ayudas a la amortización en 26.000.000 euros. El
número de empresas beneficiadas también se redujo notablemente, hasta 199,
muy por debajo de los datos de 2007. La recaudación durante este año,
verdaderamente malo para el cine español, cayó prácticamente 50.000.000
euros, situándose en 70.151.038128, también muy por debajo de la recaudación
del año 2007. La única buena noticia para los defensores acérrimos de las
subvenciones al Cine este año fue que marcó el reinicio de la senda del
crecimiento presupuestario.
8. Año 2014129: en efecto, este año vuelve a producirse un muy importante
aumento del presupuesto de ayudas al Cine, en concreto, un incremento de
más del 67 por ciento, para llegar hasta los 61.831.321 euros, con un aumento
también importante en el concepto de ayudas a la amortización, que quedó en
52.500.000 euros. Se pudo de este modo beneficiar a 265 empresas y, de
nuevo, la recaudación dio un salto verdaderamente impresionante, llegando a
131.794.104 euros130, pulverizando el record del año 2012, con un aumento de
más del 40 por ciento en relación con el funesto 2013, y obteniendo una cuota
de mercado superior al 25 por ciento, algo que no sucedía desde el año 1977,
gracias, entre otros títulos, al fenómeno de Ocho apellidos vascos.
126 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2012/cineresumen.html 127 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2013 /memoria-ayudas-2013.pdf 128 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/anos-anteriores/ano-2013/c/cineresumen.html 129 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/2014/memoria-ayudas-2014.pdf 130 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/ano-2014/c/resumen.html
171
9. Año 2015131: este es el último año respecto del que el ICAA tiene elaborado
su informe anual completo. Se produjo de nuevo un contexto de contención
presupuestaria, con una reducción de más del 18 por ciento, situándose el
presupuesto en 50.228.067 euros, por lo que el porcentaje de ayudas a la
amortización se redujo hasta los 41.177.068 euros. De nuevo, cayó, si bien no
en gran medida, el número de empresas beneficiadas hasta las 249,
registrándose una caída similar en la recaudación, si bien se logró un buen
dato: 111.730.832 euros132.
En el año 2016, la partida de ayudas al Cine volvió a experimentar un
crecimiento exponencial de acuerdo con la Ley de Presupuestos Generales del
Estado para dicho año133, superando los 74.000.000 euros y, por tanto,
rebasando los límites de los peores años de la crisis económica, si bien lo
relevante es señalar que fue la partida de todas las que se integran en los
Presupuestos Generales del Estado que más subió respecto al año anterior,
quizá como contrapartida a la subida del IVA cultural del 8 por ciento al 21 por
ciento. La recaudación del año pasado fue muy parecida a la del año 2015,
109.782.568 euros, si bien el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte aún
no considera los datos como oficiales.
Del estudio de los anteriores datos, respecto de los cuales es evidente que hay
que hacer un análisis crítico, consideramos que se pueden sacar unas
conclusiones muy similares a las que hace más de diez años llegaron PADRÓS
y MUÑOZ FERNÁNDEZ, y que tienen que estar necesariamente alejadas de
posturas dogmáticas y extremas:
- No existe una relación de causalidad entre el aumento de las ayudas al Cine
español y un aumento de su recaudación y, por tanto, de enriquecimiento
económico para el tejido industrial cinematográfico, y cultural de
entretenimiento para los espectadores. No parecen tener razón, por tanto, los
que reclaman un permanente aumento de las ayudas al Cine para mejorar la
salud de nuestra industria cinematográfica.
131 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/dms/mecd/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/mac/ 2015/memoria-ayudas-2015.pdf 132 http://www.mecd.gob.es/cultura-mecd/areas-cultura/cine/mc/cdc/ano-2015/c/resumen.html 133 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-11644
172
- No puede ocultarse, sin embargo, que la situación económica general tiene
una implicación fundamental en el aumento o disminución de la recaudación
del cine español, no sólo porque ello afecta a un mayor o menor presupuesto
de las ayudas a las subvenciones, sino porque ello tiene implicaciones en otras
medidas de contenido económico que pueden llevar a los espectadores al cine
o disuadirlos de ello (subida o bajada de impuestos, encarecimiento del coste
de la vida o, como ha sucedido en España, empobrecimiento general de la
población).
- En definitiva, el indiscutible efecto dinamizador de la industria cinematográfica
que tienen las ayudas al Cine, se ve en gran medida espoleado o reducido por
la política económica general y la situación que de ella se derive para los
ciudadanos.
- Por último, igual que la anterior conclusión es difícilmente discutible, también
lo es que la mayor o menor calidad, o acierto comercial, de las películas que se
estrenen, es un factor, al menos, tan decisivo, como los de carácter económico,
para explicar la buena o mala salud de la recaudación del Cine español.
En conclusión, los análisis simplistas o maniqueos, a los que suele prestarse el
tema que estudiamos en este trabajo, no explican ni lejanamente la
complejidad de la cuestión. Parecía lógico que, diez años después de la
entrada en vigor de la LC, todos los actores implicados, poderes públicos,
empresarios del cine y artistas, tuvieran que hacer una profunda reflexión, ya
que era evidente, de acuerdo con datos objetivos, que la anterior configuración
del sistema de ayudas no cumplía con su finalidad fundamental: revitalizar y
potenciar el tejido de nuestra industria cinematográfica, de modo que su
actividad produjera un retorno positivo en la misma y en la sociedad. Ya hemos
dejado aludidas algunas de las razones de la citada ineficiencia y volveremos
más sistemáticamente sobre ello en las conclusiones, ya que hay que tener en
cuenta consideraciones jurídicas, económicas, sociales e incluso políticas que
exceden de la inspiración económica de este epígrafe.
Quedándonos de momento en la perspectiva económica, sí creemos que un
análisis profundo de estos datos lleva a una conclusión, como veremos,
compartida, de que existe la sensación bastante consensuada de que el cine
173
español no es productivo, no pasa por un buen momento o no termina de
despegar134, lo cual responde a distintos factores, uno de los cuales, la
actividad subvencional, es muy importante y tampoco terminaba de funcionar
correctamente. Insistimos en que, independientemente del análisis causal para
llegar a esta afirmación, que realizaremos en las conclusiones, esto es lo que
piensan quienes han estudiado mínimamente el fenómeno que da título a esta
tesis. Por ello, dejaremos de lado y no trataremos de rebatir a quienes, por un
lado, opinan que su Arte es tan magno que no admite el reconocimiento de la
turba, y a quienes, por otro, tildan a los directores, productores, actores y, en
general, a los integrantes de la industria cinematográfica española, de
mangantes desaprensivos.
La mejor prueba de lo que estamos defendiendo es que la puesta en marcha
del nuevo modelo de ayudas se hizo, como hemos señalado más arriba, de un
modo consensuado e inclusivo. Como señala la MAIN del RLC135, que es el
instrumento que verdaderamente hizo efectivas las modificaciones de la LC
operadas por el RDL 6/2015, el sector de la cinematografía, de forma casi
unánime, “ha solicitado la revisión de los sistemas de ayudas públicas que se
han aprobado […] para hacerlos coherentes con las necesidades reales de la
producción cinematográfica, en el sentido de incrementar su capacidad de
generar valor añadido en la consolidación de un sector considerablemente
afectado por la crisis económica y por las dificultades subsiguientes para
obtener financiación. Se trata, en definitiva, de maximizar el impacto de los
sistemas de ayudas públicas para asegurar que los productores
cinematográficos pueden mantener su capacidad para sacar adelante un
número de producciones de calidad acorde las dimensiones y relevancia
económica de este sector”136.
134 Hay quien afirma que el cine español tiene una industria “estrecha y poco competitiva” (FERNÁNDEZ, VÍCTOR, en El cine y su público en España. Un análisis económico. Fundación Iberautor, Madrid, 1998), y que es una industria que se sustenta sobre las ayudas que ni siquiera le sirve para alcanzar, la mayoría de las ocasiones, los mercados internacionales (LÓPEZ VILLANUEVA, JAVIER, Vender vino sin botellas: la producción cinematográfica ante su mutación digital). Ello lleva a afirmar a IZQUIERDO, JESSICA (Las políticas de fomento y el cine español: hacia la consolidación del mercado iberoamericano a través de los programas internacionales.Razón y Palabra. Número 71, 2010) que la cinematografía española es “débil” y con una rentabilidad “deficiente”. 135 Páginas 38 a 40. 136 Página 38.
174
Dicha relevancia es indiscutible, ya que el sector cinematográfico ocupó en
2012 a más de 36.000 trabajadores, cifra de ocupación a la que deben
añadirse los empleos que la propia producción cinematográfica crea en
trabajos temporales y que, por su propia naturaleza, son muy difíciles de
cuantificar y de reflejar en las encuestas oficiales137.
En concreto, respecto a las empresas productoras, que como hemos tratado
profusamente son las principales beneficiarias de las ayudas al Cine, el número
de empresas productoras activas en 2014 se elevaba a 276, que es un buen
número desde un punto de vista cuantitativo. Sin embargo, y como puede
consultarse en la tabla identificada como 16.1 en la página 2 del Anexo II, hay
un altísimo número de productoras que producen una sola película, lo que lleva
a su vez a concluir que muchas de las empresas nacen con el propósito de
realizar una sola película, lo que es un comportamiento bastante singular, por
no decir sospechoso138.
En este sentido, y como también hemos señalado anteriormente, parece que
no se puede discutir que el sector de las empresas productoras en España
presenta claros problemas estructurales, lo que, unido al reducido tamaño de
las empresas, determina una subcapitalización crónica y unos mercados
nacionales muy fragmentados dominados por las producciones no europeas.
Todo ello se ve agravado por el hecho de que las películas españolas tienen
bastantes dificultades para lograr promoción internacional, lo que explica su
reducida circulación fuera de nuestras fronteras.
No obstante, y a pesar de las debilidades estructurales que sigue sufriendo el
sector, no cabe duda de las nuevas tecnologías deberían permitir al sector
nuevas oportunidades de desarrollo que a su vez servirían para llegar a una
situación mejor que la ha venido experimentando. De hecho, como puede
observarse en la tabla identificada como 16.3 de la página 2 del Anexo II, en
2014, último año antes de la reforma de la LC, el número de largometrajes
137 Según cálculos de la Academia de las Artes Audiovisuales y Cinematográficas, el sector audiovisual generó 8.000 millones de euros, equivalente al 1% del PIB, dando empleo a cerca de 100.000 personas entre empleos directos e indirectos. 138 El Anexo II puede consultarse en el siguiente enlace: http://www.mecd.gob.es/servicios-al-ciudadano-mecd/dms/mecd/servicios-al-ciudadano-mecd/estadisticas/cultura/mc/naec/2015/capitulos/Cine_2015_resultados.pdf
175
producidos fue de 216, una cifra similar a la del año anterior y más elevada que
la media del quinquenio 2010-2014. A este dato objetivo, que la MAIN del RLC
considera un dato positivo, cabe oponer que el hecho de que crezca el número
de producciones no tiene que significar necesariamente que el sector esté
mejorando; es más, en nuestra opinión, puede que sea un número demasiado
elevado de producciones, ya que la inmensa mayoría de los mismas pasan
absolutamente inadvertidas para el público, lo cual, en un sistema de
amortización a la producción otorgadas sobre criterios automáticos, podría
considerarse más un dato ruinoso que halagüeño.
También el número de películas españolas estrenadas y exhibidas en 2014
presentaba datos similares respecto a los años anteriores, como puede
observarse en la tabla identificada como 16.8 en la página 4 del Anexo II. En el
citado año se estrenaron 153 películas españolas, prácticamente el mismo
número que el año anterior. Sin embargo, podemos hacer la misma reflexión
que acabamos de hacer respecto del número de largometrajes producidos ya
que, como antes hemos descrito, 2014 fue el año record de recaudación del
cine español, lo cual no estuvo vinculado al número de películas estrenadas,
sino con el gran éxito puntual de determinadas películas.
Así, la MAIN del RLC, después de un análisis similar, aunque algo más
resumido, que el que nosotros hemos realizado, llega a la misma conclusión,
ya que textualmente afirma que los datos, aun considerados en la MAIN como
positivos (cosa que no necesariamente compartimos), son insuficientes “para
confirmar un cambio de tendencia en la configuración económica del sector,
que hiciera prescindible la modificación de los mecanismos de fomento y apoyo
público que se revisan en los cambios normativos propuestos y que se
demandan desde la industria cinematográfica”139.
A la vista de lo estudiado en este epígrafe, y por ir cerrando este apartado,
parece evidente que la industria cinematográfica española ha venido
pareciendo de manera recurrente déficits estructurales, que no pueden
solucionarse únicamente con subvenciones; incluso, puede que un sistema
subvencional mal conformado haya agravado dichos problemas más que
139 Página 40.
176
contribuir a enjuagarlos. No se trata de aumentar las ayudas, reducirlas o
eliminarlas, se trata de racionalizarlas para, junto con otras medidas igualmente
necesarias, se coadyuve a una mejora de toda la industria cinematográfica.
La realidad es que, se tenga la opinión que se tenga, los poderes públicos han
intervenido desde su propio nacimiento en la industria cinematográfica, sea
para censurarla, sea para intervenirla o regularla y, casi siempre, para
fomentarla. Creemos además que se debe seguir fomentando, pero se veía
venir de lejos la necesidad de un cambio. Otra cosa es si los instrumentos han
sido los adecuados o si los resultados han sido y son los esperados. En
relación con esto, en el trabajo que sirvió de base al presente, adelantábamos
ya la necesidad de un cambio de paradigma. Decíamos entonces que “nuestra
opinión es contraria a los actuales instrumentos de fomento del Cine […] sí que
parece que, a la luz de los datos, se puede afirmar que los resultados son, si no
pobres, sí manifiestamente mejorables. Que el cine español recaude algo más
o algo menos de lo que recibe de ayudas, casi a fondo perdido, por parte del
Erario público, revela que nuestro cine no llega a los espectadores, que
prefieren gastarse su dinero en producciones hollywoodienses […] Ello nos
lleva a concluir que en lo que se refiere a los efectos de la política de fomento
en la industria, aún quedan mucho camino por andar”.
En nuestra humilde opinión, uno de los principales problemas de base que
tenía el anterior sistema era querer establecer una relación sinalagmática
necesaria entre el Arte y rendimientos mercantiles. Esa ecuación hace aguas
por todos los lados y lleva a importantes confusiones. Bien conocida era la
aversión que sentía Jardiel Poncela por el teatro subvencionado, puede que
eso le valiese morir en la ruina, pero también haber pasado a la historia, una
vez enterrados sus críticos más aburridos, reventadores y anodinos, como uno
de los más grandes genios de la escena española de todos los tiempos. La lista
de genios denostados en vida es inacabable, como la de autores productores
de basura literaria, musical, cinematográfica, y artística en general, que viven
en la abundancia en vida y tras morir van al merecido olvido, y como, desde
luego, la de creadores que gozaron en vida merecidamente de reconocimiento
moral y económico, conservado posteriormente. Pero no debemos
177
adelantarnos ahora más a lo que diremos en las conclusiones de nuestro
estudio.
4.2. El impacto presupuestario de las ayudas al Cine
Con el fin de obtener una visión completa de las implicaciones prácticas de la
puesta en marcha del nuevo sistema de ayudas al Cine, haremos una breve
referencia a su impacto en el gasto público, el cual estará únicamente
relacionado con la actividad de fomento, para lo que también seguiremos la
MAIN del RLC140.
Debe comenzarse señalando que la aplicación presupuestaria “Fondo de
Protección a la Cinematografía” es la que concentra la mayor parte de las
ayudas al Cine, de acuerdo con el artículo 19.3 de la LC, que encomienda su
gestión al ICAA. Además, la LC se refiere a otro Fondo, que hemos citado más
arriba, y que es el que de acuerdo con el artículo 36 de la LC se dedica al
fomento de la cinematografía en lenguas cooficiales distintas del castellano.
Hemos citado también más arriba la necesidad que existió en los años 2014 y
2015 de aprobar sendos suplementos de crédito para elevar la dotación del
primero de los fondos para poder atender los compromisos de pago de las
ayudas a la amortización de años anteriores.
Igualmente, se ha expuesto que la puesta en marcha del nuevo modelo de
ayudas a la producción requiere un periodo transitorio para no causar estragos
en productoras que siguen pendientes de los pagos de las antiguas ayudas a la
amortización. Este periodo de transición durará tres años, del 1 de enero de
2016 al 31 de diciembre de 2018, y durante el mismo coexistirán ambas líneas
de ayudas a la producción, tanto las de amortización como las anticipadas.
Para que se pudiera implantar desde 2016 el nuevo sistema de ayudas
anticipadas, era necesario efectuar una primera reserva de crédito
correspondiente a la primera previsión del sistema de anticipos, que implicarán
compromisos presupuestarios en 2017 y 2018.
140 Páginas 45 y siguientes.
178
En este sentido, y como hemos indicado en el epígrafe correspondiente, se
realizarán tres pagos: un pago inicial en el momento de la concesión por
aproximadamente una cuarta parte de la subvención total concedida, un
segundo pago en el momento de inicio del rodaje con el importe determinado
en la resolución de concesión, y un tercer pago en el momento de la
calificación por el importe restante de la cantidad concedida.
Sobre esta base, la MAIN del RLC realiza una serie de estimaciones141 de
acuerdo con las cuales las ayudas directas comprometidas
presupuestariamente en 2016 con carácter plurianual alcanzarían la cifra de
30.000.000 euros, manteniéndose ese importe en las siguientes tres
anualidades
Esta previsión es, a nuestro juicio, y siempre que se cumpla, muy relevante.
Una de las primeras impresiones que se deducen de un estudio detenido de la
evolución presupuestaria de las ayudas al Cine, es que las enormes
fluctuaciones en su cuantía convierten el escenario de la industria, en lo que a
este aspecto se refiere, en una elucubración imprevisible. Por tanto, la
previsión de un importe mantenido plurianualmente es muy de agradecer. Si
pudiera mantenerse este escenario, se podría lograr el objetivo señalado por la
MAIN del RLC, de equilibrar la dotación global del Fondo de Protección a la
Cinematografía “al final del período de transición en 40 millones de euros, de
los que 30 millones de euros se dedicarían a la financiación de la producción
de largometrajes y los restantes 10 millones de euros a otras ayudas”142.
Por lo que se refiere a las ayudas a la amortización, al haber sido concedidas a
proyectos iniciados tres años antes, será necesario mantener las convocatorias
a las mismas durante el mismo periodo a partir de la primera convocatoria de
141 Dichas estimaciones son las siguientes: con la primera convocatoria (2016) se comprometería para el primer año (2016) el 50 por ciento del presupuesto de las ayudas previsto para las películas cuyos proyectos se presentasen a la convocatoria. En 2017 quedarían comprometidos el 33 por ciento de los créditos presupuestarios de la primera convocatoria de 2016. Paralelamente se aprobaría la segunda convocatoria (2017) del nuevo régimen de ayudas con los mismos porcentajes de retención de los créditos presupuestarios. En 2018 quedarían comprometidos el 17 por ciento de los créditos presupuestarios de la primera convocatoria de 2016. De forma paralela se afrontarían los pagos de la segunda anualidad de la convocatoria de 2017 y se aprobaría la tercera convocatoria (2018) del nuevo régimen de ayudas con los mismos porcentajes de retención de los créditos presupuestarios. 142 Página 49.
179
las ayudas anticipadas. Para ello se requerirán créditos presupuestarios
decrecientes por importe de 36.500.000 euros en la convocatoria de 2015, 35
millones de euros en la de 2016, 30.000.000 e euros en 2017 y 15.000.000 en
2018. Así, durante el periodo transitorio coexistirán las dos líneas de ayudas,
del siguiente modo: desde 2016 y con carácter anual se convocarán las líneas
de ayuda directas para proyectos, que se abonará mediante el sistema de
pagos fraccionados que hemos descrito; además, en el período 2016-2018 se
convocarán con carácter anual las ayudas residuales de amortización para las
películas estrenadas en 2014 y 2015, así como para aquellas que se
encuentren en otras fases de producción a 1 de enero de 2016 y se estrenen
antes del 31 de diciembre de 2016. La transición culminaría en 2018, en el que
se cerrarían las amortizaciones y se completaría el primer ciclo de las ayudas
anticipadas, que en 2019 quedarán configuradas como régimen ordinario de
concesión de ayudas a la producción de largometrajes cinematográficos en
nuestro país.
Con estas cifras, los escenarios presupuestarios de cobertura de necesidades
del Fondo de Protección a la Cinematografía 2015-2018 serían 60.000.000
euros en 2016, cifra que se alcanzó de acuerdo con la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para dicho año; 65.000.000 euros en 2017, por lo que
será necesaria una dotación adicional de 5.000.000 euros sobre el importe
presupuestario propuesto para el año anterior; 55.000.000 euros para el año
2018, lo que supone un importe próximo al de la dotación del Fondo para 2015
e inferior a las cantidades previstas para el bienio 2016-2017 y, a partir de
2019, el Fondo quedaría fijado en 40.000.000 de euros anuales y, por tanto,
con cifras sensiblemente inferiores a las gastadas en las anualidades
precedentes del período transitorio, si bien, en principio, esto permitiría, como
hemos señalado, un escenario previsible.
En conclusión, parece que, después de varios años de gran inestabilidad e
imprevisibilidad, con los nuevos mecanismos no sólo se ha pretendido mejorar
el esquema jurídico que servía de base a la actividad subvencional al Cine en
nuestro país, sino que dicha modificación se ha querido acompañar del
aseguramiento de un escenario presupuestario organizado, que teóricamente
tendría que dotar de mayor tranquilidad a la industria.
180
En todo caso, lo estudiado en este epígrafe no viene sino a confirmar dos
extremos que desde el principio de este trabajo hemos señalado: por un lado,
el sistema de ayudas al Cine debía ser modificado porque tenía problemas en
su concepción y en su desenvolvimiento; y, por otro, que la modificación del
sistema no debía ir sólo acompañada de un obligatorio aumento del
presupuesto, sino que lo ineludible era una reflexión integral sobre los distintos
factores jurídicos, sociales y económicos que venían lastrando la industria
cinematográfica española. A esta última idea responde el último epígrafe de
este capítulo, en el que estudiaremos vías alternativas de financiación de la
actividad cinematográfica, una de las cuales ya funciones en nuestro país,
mientras que respecto de la otra nos posicionamos a favor de su implantación a
la mayor brevedad.
5. Otras vías de financiación del Cine
Aparte del sistema de subvenciones y de los incentivos fiscales a la actividad
cinematográfica, el ordenamiento jurídico español cuenta con un tercer
instrumento de fomento de nuestro Cine, nos referimos a la obligación de
financiación anticipada de determinadas obras audiovisuales europeas.
Describiremos más adelante al estudiar el modelo alemán de ayudas al Cine la
existencia de un impuesto que deben pagar todos los operadores que de
alguna manera sacan un provecho económico de la explotación de las obras
audiovisuales. Lo recaudado por dicho impuesto sirve posteriormente para
nutrir el presupuesto de ayudas al Cine, lo que permite que, en cierto sentido,
el sector se autofinancie. Pues bien, en España se introdujo en el año 2004 el
instrumento de financiación anticipada que, sin consistir en un impuesto
específico, sí comparte con el modelo alemán el espíritu de que todo el sector
audiovisual se retroalimente.
Este instrumento tiene su origen en la Directiva 89/552/CEE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de
determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los
Estados miembros, relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión
televisiva, denominada Directiva de Televisión sin Fronteras, a la que más
arriba nos hemos referido, y que en nuestro país fue traspuesta mediante la
181
aprobación de la Ley 25/1994, de 12 de julio. Dicha ley fue posteriormente
modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio, que, con el fin de promocionar la
industria audiovisual española y europea, estableció la obligación de que
determinados operadores de televisión destinaran un 5 por ciento de sus
ingresos a la financiación de largometrajes cinematográficos europeos y
películas para televisión de igual procedencia. Posteriormente, esta previsión
fue también recogida en la Ley 15/2001.
En este marco normativo se aprobó el Real Decreto 1652/2004, de 9 de julio,
por el que se aprueba el Reglamento que regula la inversión obligatoria para la
financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y
películas para televisión, europeos y españoles. El mencionado Real Decreto
estuvo vigente hasta finales del año 2015, cuando se aprobó el Real Decreto
988/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el régimen jurídico de la
obligación de financiación anticipada de determinadas obras audiovisuales
europeas, que es el que actualmente disciplina esta materia.
El principal objeto de este real decreto, según recoge su Preámbulo, es
desarrollar lo previsto en el artículo 5.3 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo,
General de la Comunicación Audiovisual, en el que se regula la obligación de
los prestadores de servicios de comunicación audiovisual de contribuir
anualmente a financiar anticipadamente la producción europea de películas
cinematográficas, películas y series para televisión, así como documentales y
películas y series de animación, con el 5 por ciento de los ingresos devengados
en el ejercicio anterior.
No podemos entrar en profundidad en la regulación del Real Decreto 988/2015,
de 30 de octubre, por no ser un instrumento de naturaleza subvencional y
exceder por tanto los límites de nuestro trabajo, sin perjuicio de lo cual sí
señalaremos a continuación algunas de sus previsiones más relevantes:
- Su artículo 2 recoge las obras sujetas a la financiación anticipada, que serán
las europeas, según la definición establecida en el artículo 2.12 de la Ley
7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual143, a las
143 Dicho artículo establece que se consideran obras europeas: a) Las obras originarias de los Estados miembros; y las obras originarias de terceros Estados
182
películas cinematográficas, tanto largometrajes como cortometrajes, según las
definiciones establecidas en las letras a), c) y d) del artículo 4 de la LC, que al
principio de este trabajo hemos transcrito.
- El artículo 3 establece que son prestadores obligados de la financiación
anticipada los prestadores de servicios de comunicación audiovisual televisiva,
los prestadores de servicios de catálogo de programas, sea cual sea la forma
de difusión, y los prestadores del servicio de comunicación electrónica que
difundan canales de televisión.
- El artículo 4 regula el ámbito objetivo para fijar la obligación de contribuir a la
financiación anticipada de una obra europea que consiste, para los prestadores
de servicios de comunicación audiovisual de titularidad privada, en destinar a
tal fin el 5 por ciento de los ingresos precisados en el artículo 6, que son los
derivados de la comercialización publicitaria, los obtenidos por la venta a
terceros de los contenidos producidos o coproducidos por el prestador de
servicios que generan la obligación, los de las cuotas de abono, los obtenidos
por la explotación directa del contenido por parte del prestador
independientemente de la modalidad utilizada, los obtenidos de la
comercialización de canales que den lugar a la obligación de financiación, cuya
responsabilidad editorial corresponda a un tercero, de los cuales se deducirán
los pagos que se realicen al editor de canales, los derivados del arrendamiento
de licencias, y los procedentes de las ayudas y aportaciones públicas,
europeos que sean parte del Convenio Europeo sobre la Televisión Transfronteriza del Consejo de Europa, siempre que las obras de los Estados miembros no estén sometidas a medidas discriminatorias en el tercer país de que se trate. Se considera obra originaria la realizada esencialmente con la participación de autores y trabajadores que residan en uno o varios Estados de los mencionados en el párrafo anterior. Siempre que, además, cumpla una de las tres condiciones siguientes: que las obras sean realizadas por uno o más productores establecidos en uno o varios de dichos Estados; que la producción de las obras sea supervisada y efectivamente controlada por uno o varios productores establecidos en uno o varios de dichos Estados; que la contribución de los coproductores de dichos Estados sea mayoritaria en el coste total de la coproducción, y ésta no sea controlada por uno o varios productores establecidos fuera de dichos Estados. b) Las obras coproducidas en el marco de acuerdos relativos al sector audiovisual concertados entre la Unión Europea y terceros países que satisfagan las condiciones fijadas en los mismos, siempre que las obras de los Estados miembros no estén sometidas a medidas discriminatorias en el tercer país de que se trate. c) Las obras que no sean europeas con arreglo al apartado a), pero que se hayan producido en el marco de tratados de coproducción bilaterales celebrados entre los Estados miembros y terceros países, siempre que la contribución de los coproductores comunitarios en el coste total de la producción sea mayoritaria y que dicha producción no esté controlada por uno o varios productores establecidos fuera del territorio de los Estados miembros.
183
cualquiera que sea su denominación, que tengan la naturaleza jurídica de
subvenciones.
- Será la Comisión Nacional de Mercados y Competencia el órgano competente
para supervisar el cumplimiento de la obligación de financiación anticipada.
Para un mayor conocimiento de este mecanismo, recomendamos una breve
pero muy clarificadora nota de MENDOZA bajo el título “Todos los prestadores
de servicios de comunicación audiovisual deberán destinar al menos un 5 por
ciento de sus ingresos a la financiación anticipada de obras audiovisuales
europeas” 144.
Debe señalarse que, a salvo de críticas bastante minoritarias, este sistema ha
venido funcionando satisfactoriamente desde su puesta en marcha, ya que
parece una buena política de fomento contar con la participación de entidades
privadas del sector audiovisual cuyo potencial económico es ingente.
Subvenciones al Cine y financiación anticipada son por tanto instrumentos
complementarios para lograr el mismo fin de fomentar la industria
cinematográfica española.
La financiación anticipada por entidades privadas de películas cinematográficas
plantea otro gran reto que creemos que debe enfrentarse: la potenciación de la
colaboración público-privada para el fomento del sector cinematográfico. La
gestión pública del siglo XXI asume la necesidad de atraer al sector privado
para que colabore con los poderes públicos en la consecución de determinados
fines de interés general que, por faltarle a éstos medios o cultura de gestión,
pueden verse mejor desarrollados si se cuenta con el apoyo de las grandes
estructuras, equipos humanos y presupuestos de las grandes empresas. Esta
conveniencia de atraer al sector privado para el logro de fines de interés
público se vuelve casi una necesidad en contextos de crisis económica y de
contención presupuestaria, ya que en estos casos, como hemos podido ver,
suele ser habitual que las partidas presupuestarias destinadas a Cultura se
reduzcan. Y no sólo el ámbito cultural, otros sectores han experimentado en
144 http://www.gomezacebo-pombo.com/media/k2/attachments/todos-los-prestadores-de-servicios-de-comunicacion-audiovisual-deberan-destinar-al-menos-un-5-de-sus-ingresos-a-la-financiacion-anticipada-de-obras-audiovisuales-europeas.pdf
184
nuestro país un importantísimo descenso en sus aportaciones presupuestarias;
quizá el caso paradigmático es la cooperación al desarrollo, ámbito en el que
ante la radical reducción de los fondos públicos destinados a la realización de
sus actividades, se ha visto obligada a buscar nuevos instrumentos de
financiación y a atraer a nuevos actores, por lo que en el Plan Director de la
Cooperación Española 2013-2016 se daba un gran valor a las alianzas público
privadas145, hasta el punto de que la AECID ha elaborado un Protocolo para la
gestión de alianzas público-privadas146.
En el ámbito del fomento de la Cultura, y en concreto del Cine, a la hora de
discutir sobre la posible atracción del sector privado a estos fines, emerge con
fuerza el concepto de mecenazgo. La regulación del mecenazgo en nuestro
país es, a nivel estatal, escasa, y se ha quedado además algo obsoleta. Hay
que acudir a la legislación de las Comunidades Autónomas para encontrar una
regulación más reciente, completa y sistemática.
A nivel estatal, el mecenazgo se encuentra regulado en la Ley 49/2002, de 23
de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los
incentivos fiscales al mecenazgo, que tiene el objetivo de fomentar las
iniciativas de mecenazgo y promover la participación de la sociedad civil en la
defensa del patrimonio artístico mediante el incremento de los incentivos
fiscales al mecenazgo y la mejora de la fiscalidad de las entidades sin fines
lucrativos.
Esta ley circunscribe el concepto de mecenazgo al impulso privado de
actividades culturales, siempre que quienes reciban la financiación privada
sean entidades públicas o sin ánimo de lucro. Así, su artículo 17 reconoce
como mecenazgo los donativos, donaciones y aportaciones realizadas a favor
de las siguientes entidades, recogidas en el artículo 16:
- Entidades sin fines lucrativos.
- El Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales, así
como los organismos autónomos del Estado y las entidades autónomas
145http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/plan_director_cooperacion_espanola_2013-2016.pdf 146 http://intercoonecta.aecid.es/Documentos%20de%20la%20comunidad/Protocolo_APPD.pdf
185
de carácter análogo a las Comunidades Autónomas y de las entidades
locales.
- Las universidades públicas y los colegios mayores adscritos a las
mismas.
- El Instituto Cervantes, el Institut Ramón Llull y las demás instituciones
con fines análogos a las Comunidades Autónomas con lengua oficial
propia.
De este modo, la finalidad de esta ley, como recoge su Preámbulo es
“eminentemente incentivadora de la colaboración particular en la consecución
de fines de interés general, en atención y reconocimiento a la cada vez mayor
presencia del sector privado en la tarea de proteger y promover actuaciones
caracterizadas por la ausencia de ánimo de lucro, cuya única finalidad es de
naturaleza general y pública”.
A nuestro juicio, la mencionada ley contiene una regulación de mínimos que,
además de que ni siquiera aporta un concepto claro de lo que deba entenderse
por mecenazgo desde un punto de vista jurídico, creemos que es
excesivamente restrictiva o reduccionista, ya que impide que personas físicas o
jurídicas de Derecho Privado sean beneficiarias de actividades de mecenazgo.
Esta opción del legislador de limitar el mecenazgo a acciones de impulso de
manifestaciones culturales realizadas por o al amparo de entidades sin ánimo
de lucro, es perfectamente legítima, sin perjuicio de lo cual creemos que en
cierto modo mutila la potencialidad de este instrumento. Puede que el
legislador entendiese que beneficiar fiscalmente a una entidad privada que ha
apoyado la actividad artística de otra entidad privada sea una carga que el
Estado no tiene por qué soportar. Sin embargo, si el fomento de la Cultura es
un objetivo que la Nación española se pone como objetivo desde la
Constitución, el mecenazgo entre sujetos privados podría ser considerado
como un instrumento bastante útil. Creemos que no habría un impedimento
conceptual para ir en esta línea, a la vista de que la RAE define mecenazgo
como la “protección o ayuda dispensadas a una actividad cultural, artística o
científica”, y mecenas como “persona que patrocina las letras o las artes”; no
aparece por tanto en estas definiciones un elemento limitativo en los
beneficiarios del mecenazgo.
186
En la línea comentada de ampliar los sujetos beneficiarios de las actividades de
mecenazgo se han dictado las recientes leyes autonómicas relacionadas con
esta materia. Nos centraremos en la de Navarra y en la de las Islas Baleares,
por su carácter innovador en los extremos que estamos señalando.
La Ley Foral 8/2014, de 16 de mayo, de mecenazgo cultural y de sus incentivos
fiscales en la Comunidad Foral de Navarra, comienza definiendo en su artículo
2 el concepto de mecenazgo cultural, entendido como la participación privada
en la realización de proyectos o actividades culturales que sean declarados de
interés social por el departamento del Gobierno de Navarra competente en
materia de cultura. Así, se consideran proyectos o actividades culturales los
relacionados con la cinematografía (observamos que esta actividad es
considerada como un actividad cultural potencialmente beneficiaria de acciones
de mecenazgo), las artes audiovisuales y las artes multimedia; las artes
escénicas, la música, la danza, el teatro y el circo; las artes visuales, artes
plásticas o bellas artes, la fotografía y el diseño; el libro y la lectura y las
ediciones literarias, fonográficas y cinematográficas en cualquier formato o
soporte; los procesos y proyectos de investigación generados en la diversidad
de productos culturales existentes en la actual sociedad del conocimiento; la
investigación, documentación, conservación, restauración, recuperación,
difusión y promoción del patrimonio cultural material e inmaterial de Navarra,
atendiendo especialmente a la diversidad lingüística de Navarra; y el folclore y
las tradiciones populares de Navarra, particularmente la música popular, como
la jota, las auroras y las canciones populares en lengua vasca, y las danzas
tradicionales de numerosos municipios, como la jota, el baile de la era, el
paloteado, los volantes, la mutildantza o la ezpatadantza.
Es muy de agradecer que se defina lo que se entiende por mecenazgo así
como la descripción del ámbito objetivo de la ley, es decir, de lo que pueden
entenderse como actividades culturales, respecto de las cuales se prevén,
como modalidades de realización del mecenazgo, las donaciones, los
préstamos de uso y comodato y los convenios de colaboración.
Además de lo señalado, en la citada ley hay dos cuestiones más que merecen
ser destacadas. En primer lugar, con objeto de incrementar las aportaciones
187
privadas a los proyectos y actividades culturales, esta ley contempla los
mayores incentivos fiscales de todo el Estado, con deducciones de hasta el 80
por ciento en el IRPF y de hasta el 30 por ciento en el IS. En el caso de las
empresas, además, la aportación tendrá la consideración de partida deducible,
por lo que el beneficio de la donación ronda el 50 por ciento de lo otorgado.
En segundo lugar, y esto es a nuestro juicio más relevante, se amplían los
sujetos que pueden ser beneficiarios del mecenazgo, ya que a los entes
públicos territoriales e instrumentales, y a las entidades sin ánimo de lucro, se
suman las confesiones religiosas y las personas físicas con domicilio fiscal en
Navarra que de forma habitual desarrollen actividades artísticas y cuyo importe
neto de la cifra de negocios no haya superado los 200.000 euros en el año
inmediatamente anterior. De este modo, con esta última referencia a las
personas físicas, se abre la posibilidad de que un sujeto privado sea
beneficiario de alguna modalidad de mecenazgo, configurándose además
como una ayuda a artistas noveles o que no tengan un gran reconocimiento
público, de acuerdo con la cifra máxima de negocios que se establece para que
poder ser beneficiario. Esa modalidad de mecenazgo está íntimamente unida
con lo que culturalmente se entiende por mecenazgo, como el apoyo que
presta un sujeto con medios económicos a un artista que carece de los
necesarios para poder acometer su obra.
Sin embargo, para que las películas realizadas por sujetos privados pudieran
beneficiarse del mecenazgo, sería necesario ampliar aún más el ámbito
subjetivo, y es precisamente lo que hace la Ley 3/2015, de 23 de marzo, de las
Islas Baleares, por la que se regula el consumo cultural y el mecenazgo
cultural, científico y de desarrollo tecnológico, y se establecen medidas
tributarias, que después de aportar un concepto de mecenazgo similar al que
hemos visto en la ley navarra, y de incluir igualmente a la cinematografía entre
el catálogo de actividades culturales potencialmente receptoras del
mecenazgo, señala en su artículo 4 e) que podrán ser beneficiarias de las
distintas modalidades de mecenazgo contempladas en la ley las personas
físicas o jurídicas con domicilio fiscal en las Islas Baleares que de forma
habitual llevan a cabo actividades culturales, artísticas, científicas o de
desarrollo tecnológico.
188
Es esa inclusión de las personas jurídicas que realizan actividades culturales la
que permitiría que, por ejemplo, las empresas productoras de largometrajes
cinematográficos pudieran considerarse beneficiarias de alguna modalidad de
mecenazgo. Esta eventual inclusión sin duda ampliaría las posibilidades de
financiación de las películas y fortalecería el sector, al mismo tiempo que se
fomentaría la vertiente cultural del Cine.
Entendemos las dificultades que una decisión de estas características podría
plantear, ya que parece lógico que al Estado le cueste admitir que, por ejemplo,
una compañía mercantil consiga beneficios fiscales por hacer una donación a
una gran productora, dedicada a rodar películas comerciales de gran difusión
entre el público. Parece coherente con lo que hemos venido señalando afirmar
que, igual que fomentar la vertiente industrial del Cine sobre la base de
pretendidas motivaciones culturales no es aceptable, disfrazar de mecenazgo
cultural una especie de contrato de patrocinio entre grandes empresas, es
también una práctica ingenua, o incluso cínica.
Sin embargo, no vemos tales dificultades, ya en el ámbito concreto de la
cinematografía, para que proyectos que tienen un marcado carácter cultural,
puedan ser destinatarios de actividades de mecenazgo, con los consiguientes
beneficios para el mecenas. Lo único que habría que demostrar es lo que las
leyes sobre mecenazgo intentan siempre salvaguardar, que no es otra cosa
que el aseguramiento de que la actividad sobre la que se va a realizar el
mecenazgo tiene verdaderamente carácter e interés cultural. Fuera de la
cinematografía, deben establecerse mecanismos concretos para preservar esa
garantía147, sin embargo, en el ámbito objeto de nuestro estudio se tiene la
147 Las leyes autonómicas sobre mecenazgo establecen supuestos en los que se presume el carácter cultural de una actividad, fundamentalmente cuando son actividades llevadas a cabo por entidades públicas o sin ánimo de lucro. Fuera de esos supuestos, se prevén procedimientos para que un concreto proyecto cultural sea declarado de interés social a instancia de los potenciales beneficiarios. En este sentido, el artículo 6 de la Ley 3/2015, de 23 de marzo, de las Islas Baleares establece que las personas y entidades beneficiarias pueden solicitar la declaración de interés social de sus proyectos o actividades culturales, científicos o de desarrollo tecnológico, siendo la consejería competente en materia de cultura y universidades la encargada de evaluar y resolver las solicitudes de interés social de acuerdo con los criterios siguientes: a) Relevancia y repercusión social de las actividades. b) Incidencia de las actividades en la investigación, conservación y difusión del patrimonio cultural. c) Incidencia en el fomento de la creación artística y en el apoyo a los creadores.
189
gran ventaja de que la regulación permite distinguir las ayudas generales, que
tienen un fin claramente comercial, de las ayudas selectivas, que como se ha
estudiado, se conceden en función de criterios culturales y tienen como
finalidad promocionar ejercicios artísticos de autores independientes que van a
realizar películas de bajo presupuesto.
Es cierto que para poder ser beneficiario de las ayudas generales se debe
obtener el certificado de acreditación cultural, pero ya hemos estudiado que la
configuración de este certificado prácticamente garantiza su expedición para
cualquier proyecto nacional que lo solicite. Pero en el caso de las ayudas
selectivas, este certificado se expide de oficio porque su carácter cultural ha
sido constatado previamente por la Comisión de ayudas a la producción de
largometrajes y cortometrajes. Por ello, parece que las películas que han
acreditado tener un carácter que les permite acceder a las ayudas subjetivas,
entrarían dentro del catálogo de productos culturales merecedores de ser
destinatarios de alguna modalidad de mecenazgo.
Conste que no estamos negando en absoluto el carácter cultural de las
llamadas películas comerciales, simplemente constatamos la realidad de que
las ayudas a las mismas se conceden fundamentalmente por los retornos
positivos que dichas películas producen en la industria y en la economía
general; además, el presupuesto de ayudas a la producción se reserva de un
modo mayoritario a las ayudas generales, cuya cuantía máxima es también
más elevada, por lo que no parece razonable que el Estado, además de hacer
el esfuerzo subvencional, deba hacer además un esfuerzo de recaudación
negativa añadido; en el caso de las ayudas selectivas, con un presupuesto y
cuantía menor, parece que no debería haber obstáculo para compatibilizarlas
d) Valor e interés en relación a la formación artística y cultural. e) Valor e interés en el fomento de la participación de los ciudadanos y creación de público. f) Valor e interés en relación a la promoción exterior de los valores artísticos y culturales de las Illes Balears. g) Valor e interés en relación a la realización de inversiones culturales que contribuyan a la difusión del arte, la cultura, la música, el patrimonio o cualquier otra expresión artística. h) Actitud investigadora, exploración de nuevos lenguajes artísticos y carácter innovador en el ámbito cultural. i) Otros criterios que estén relacionados con la conservación, la promoción y el desarrollo cultural, científico y tecnológico de las Illes Balears.
190
con beneficios fiscales para quienes actuaran de mecenas en beneficio de
películas que hayan sido declaradas aptas para obtener dichas ayudas.
Somos conscientes de las dificultades prácticas anudadas a las medidas que
estamos proponiendo, así como de que desde luego requerirían una reflexión
profunda para encontrar mecanismos eficientes, así como instrumentos
rigurosos de control, pero lo que sí tenemos claro es que se impone una
regulación del mecenazgo para el siglo XXI a nivel estatal, que debería
contemplar de alguna forma el fenómeno cinematográfico. El Gobierno ha
mostrado recientemente su intención de presentar un proyecto de ley sobre la
materia antes de que termine la presente Legislatura, si los condicionamientos
presupuestarios lo permiten148. Deseamos que así sea y que nuestro Cine se
pueda ver beneficiado de un concepto que desde el Renacimiento tanto ha
beneficiado a los artistas y, con ellos, la Cultura de todos.
148http://www.abc.es/cultura/abci-mendez-vigo-espera-haya-ley-mecenazgo-final-legislatura-201703061731_noticia.html
191
IV. CAPÍTULO CUARTO. LA ACTIVIDAD SUBVENCIONAL EN EL CINE EN DERECHO COMPARADO. BREVE REFERENCIA A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Con el fin de obtener una visión completa de la actividad subvencional en el
Cine, vamos a hacer un análisis de los sistemas de ayudas a los países de
nuestro entorno. Hemos justificado más arriba la razón por la que situamos
sistemáticamente en este punto el presente capítulo, por lo que sin más
dilación comenzaremos con cuatro casos de países europeos con un modelo
cinematográfico de éxito: Reino Unido, Francia, Alemania y Austria. Para
estudiar los dos primeros países partiremos las exposiciones de DE LA
SIERRA, en la obra que se ha citado, y de HARVEY149. No hay estudios en
español que traten los modelos alemán y austriaco, por lo que hemos preferido
analizar directamente la normativa reguladora de la materia. A continuación,
dedicaremos un epígrafe a estudiar con algo más de brevedad los modelos de
cuatro países iberoamericanos cuyo Cine también tiene un importante impacto
a nivel internacional: Argentina, Colombia, Chile y México, para lo que también
seguiremos la exposición de HARVEY. El capítulo terminará con una referencia
somera a las políticas de ayudas al Cine más relevantes de determinadas
Comunidades Autónomas.
1. El modelo británico
1.1. El modelo de organización administrativa: de la convivencia entre el UK
Film Council y el British Film Institute a la centralización de las funciones
DE LA SIERRA150 destaca un elemento que, como todo lo que tiene que ver
con el Derecho Público inglés, es cuanto menos curioso: el surgimiento del
Ministerio de Cultura, Medios de Comunicación y Deportes de Reino Unido
(Department for Culture, Media and Sport) surgió muy recientemente, en
concreto, en el año 1997, por lo que hasta entonces las competencias en
materia de cultura estaban dispersas entre diversos organismos. De dicho
149 HARVEY, EDWIN R. Política y financiación pública de la cinematografía. Países iberoamericanos en el contexto internacional. Antecedentes, instituciones y experiencias. Editado por Fundación autor, Madrid, 2005. 150 Op. cit. páginas 183 y siguientes.
192
Ministerio dependen a día de hoy una pluralidad de organismos como el British
Museum, la National Lottery Commission, la Olympic Delivery Authority o el
propio UK Film Council, Consejo de la Cinematografía del Reino Unido (en
adelante, UKFC).
Sobre esta base, la exposición de DE LA SIERRA, única en nuestro idioma
sobre la organización de las Administración cinematográfica inglesa,
lamentablemente ha quedado obsoleta por las importantes modificaciones que
se produjeron en ésta en el año 2011. Hasta dicho año, en el Reino Unido
existían fundamentalmente dos organismos dedicados al desarrollo de la
política cinematográfica, si bien el UKFC era el competente para gestionar los
recursos económicos dedicados a la cinematografía, y no sólo la mayor parte
de las ayudas públicas al Cine, sino también la financiación privada, que se
encargaba de captar, así como de coordinar las distintas fuentes generadoras
de recursos. Por otro lado, el British Film Institute, Instituto Británico de la
Cinematografía (en adelante BFI), actuaba preferentemente en el ámbito de la
protección de las copias cinematográficas, así como de la promoción del cine
británico como vehículo de Cultura, es decir, venía a ser un organismo a medio
camino entre nuestra Filmoteca Nacional y nuestro ICAA, en sus competencias
de órgano de promoción del Cine.
Pues bien, adoptando una perspectiva histórica, el UKFC estuvo ejerciendo
todas las funciones de promoción pública del Cine desde el año 2000 hasta el
año 2011, en el que fue eliminado; durante este tiempo operó como una
agencia gubernamental, es decir, como un órgano que se integraba en la
habitual categoría de los quangos británicos, lo cual implica una caracterización
híbrida, muy propia de cualquier Administración de dicho país. En cualquier
caso, el UKFC fue la agencia estratégica del Gobierno para el Cine en el Reino
Unido, en estrecha colaboración con el Ministerio de Cultura, que establecía las
líneas directrices de la política cinematográfica, que el UKFC debía desarrollar
y poner en práctica. Para ello estaba compuesto por un equipo directivo de
quince personas, a cuyo frente se encontraban un Presidente y un Jefe
Ejecutivo, que debían ser expertos en las distintas áreas de la industria
cinematográfica.
193
La colaboración entre el Ministerio de Cultura y el UKFC se desenvolvía a
través de acuerdos trianuales entre ambos, en los que se fijaban los objetivos,
las prioridades y las líneas de actuación en el ámbito cinematográfico; en
dichos acuerdos se daba una importancia fundamental a la educación, las
políticas de diversidad e inclusión, la cooperación con los centros regionales y
locales, así como la posición de la cinematografía británica en el mercado
global. Todo ello en el marco de la persecución de un objetivo general que, a
nuestro juicio, debería ser importado a la mayor brevedad a nuestro país: la
colaboración público-privada, entendida como el trabajo conjunto con el
Gobierno, la industria y los sectores de voluntariado público y privado en el
Reino Unido y en otros Estados.
La competencia fundamental del UKFC, como hemos señalado, era asignar los
fondos existentes para el fomento de la actividad cinematográfica, siendo la
fuente principal de ingresos, como veremos, el Fondo de la Lotería Nacional, si
bien es cierto que la adquisición de fondos podía y puede proceder de otras
fuentes.
Por otra parte, como hemos señalado, existía el BFI151, que fue creado en
1933, tras la propuesta de una Comisión sobre Políticas Educativas y
Culturales, con el objetivo de utilizar las películas como instrumento para la
educación, así como a desarrollar la apreciación pública de la Cultura, con una
finalidad eminentemente cultural y educativa: promover el conocimiento, la
apreciación y el acceso a la cultura cinematográfica y televisiva. En este
sentido, el BFI presume a día de hoy de poseer uno de los mayores archivos
cinematográficos del mundo152, lo que compagina con la restauración y
preservación de películas. El BFI se creó con la forma jurídica de una empresa
privada, sin una norma de rango legal que estableciera sus parámetros de
actuación, hasta el año 1949, en el que se aprobó la ley que le dio carta de
naturaleza jurídico-pública.
151 Llama la atención cómo DE LA SIERRA apenas dedicaba unos párrafos (Op. cit. Páginas 202 y 203) de su obra al BFI, y decimos que llama la atención porque tenemos la perspectiva del tiempo, en el momento en el que su obra se escribió, era lógico proceder como lo hizo la señalada autora, habida cuenta de la importancia relativa de los dos organismos. 152 http://www.bfi.org.uk/archive-collections/about-bfi-national-archive
194
Pues bien, estos dos órganos convivieron desde el año 2000 hasta el año
2011, fecha en la que, de manera “repentina”153, el Gobierno decidió eliminar el
UKFC para emprender “una relación directa y menos burocrática con el BFI”
154. Esta decisión no estuvo exenta de polémica, si bien se ejecutó
rápidamente, de forma que a día de hoy el BFI es el único órgano encargado
de desarrollar la política británica de apoyo al Cine, por lo que ha absorbido las
competencias que antes ejercía el UKFC, incluidas las de fomento. Su primer
documento estratégico, Film Forever, está a punto de perder su vigencia en el
momento en el que se da el último repaso a este trabajo155, y se está
proyectando la adopción de una nueva estrategia hasta el año 2022.
1.2. El sistema de ayudas al Cine en Reino Unido156
En el Reino Unido se da una situación un tanto peculiar, derivada de que la
financiación de la cinematografía procede, en su mayor parte, de los fondos
recaudados por la Lotería Nacional, algo que sigue sucediendo a día de hoy, si
bien con una diferencia de calado respecto al régimen anterior. Antes de 2011,
el fomento de la actividad cinematográfica se realizaba por dos vías: los fondos
de la Lotería Nacional se distribuían por el Ministerio de Cultura, sin que por
tanto fueran gestionados directamente por el UKFC, el cual se encargaba de
distribuir y gestionar otros fondos de finalidad singular, si bien todos ellos con el
objetivo de fomentar la actividad cinematográfica. Como inmediatamente
vamos a ver, una de las principales novedades del nuevo sistema es que el BFI
gestiona directamente los fondos derivados de la recaudación de la Lotería
Nacional.
Es decir, las ayudas a la cinematografía en el Reino Unido se dividen en
Fondos (Funds), cada uno de ellos con una finalidad específica157. La
153 Así se expresó Rebecca O´Brien, miembro del UKFC: http://www.bbc.com/news/entertainment-arts-10761225 154 Ver noticia citada en la nota anterior. 155 Marzo de 2017. El citado documento puede consultarse en el siguiente enlace: http://www.bfi.org.uk/about-bfi/policy-strategy/film-forever 156 Si bien en este epígrafe también nos apoyaremos en las exposiciones de DE LA SIERRA y EDWIN, la reciente eliminación del UKFC ha hecho que debamos acudir fundamentalmente a la web del BFI a la hora de explicar los distintos fondos que se utilizan en Reino Unido para fomentar la actividad cinematográfica. 157 DE LA SIERRA (Op.cit. Páginas 213 y 214) recogía los siguientes: Development Fund, Premiere Fund, New Cinema Fund y Prints and Advertisement Fund. HARVEY (Op. cit.
195
estructura de Fondos se ha simplificado notablemente desde el año 2011,
hasta el punto de que existe un Fondo principal, el BFI Film Fund, que, como
hemos señalado anteriormente, es especialmente interesante ya que es el
destinatario de los fondos de la Lotería Nacional, por lo que el BFI, a diferencia
del UKFC, gestionará y distribuirá estos fondos con el objetivo de apoyar a los
directores y fomentar las películas británicas.
El procedimiento es sencillo, este fondo es el que surte los distintos fondos y
demás iniciativas de fomento. De esta forma, a una estructura de fondos
distintos, le sustituye una estructura de distintas iniciativas y fondos sectoriales
que se surten de un fondo principal. Así, siguiendo la web del BFI, podemos
encontrar los siguientes fondos e iniciativas promocionadas por el BFI Film
Fund, y que tendrán como uno de sus vectores de actuación promover y
proteger la diversidad cultural:
a) Production and Development Funding158: en primer lugar, el BFI fomenta
actividades de creación y de producción de películas británicas, con la finalidad
tanto de encontrar nuevos talentos como de enriquecer la ya existente cultura
cinematográfica en aquel país. Se llevan a cabo iniciativas de apoyo a la
creación y a la producción, prestándose una especial atención a las ayudas a
las óperas primas, a los documentales y a las coproducciones internacionales.
b) Distribution and exhibition funding159: en este ámbito existen fondos con
diversas finalidades, algunas de ellas verdaderamente interesantes:
- Distribution Fund: se centra en enfrentar los retos de las distribuidoras
británicas, fomentando formas de distribución innovadoras a través de
las nuevas tecnologías.
- Programming Development Fund: con este fondo se trata de ayudar a
los exhibidores a que realicen programaciones y eventos conjuntos de
películas británicas, con el fin de aumentar su audiencia.
Páginas 396 y siguientes) añade el Regional Fund, el Film Training Fund, el First Light Project y el Distribution Fund. 158 http://www.bfi.org.uk/sites/bfi.org.uk/files/downloads/bfi-production-and-development-funding-summary-2015-12.pdf 159 http://www.bfi.org.uk/sites/bfi.org.uk/files/downloads/bfi-distribution-and-exhibition-funding-summary-2015-12.pdf
196
- Film Festival Fund: tiene como objetivo promocionar los festivales
británicos donde se proyecten películas de dicha nacionalidad.
- Equipment Fund y Touring Fund: estos fondos pretenden apoyar que se
vaya al Cine en zonas donde no es habitual esta actividad por
circunstancias socioeconómicas.
- Además, a este ámbito se circunscriben las iniciativas dedicadas a
favorecer la exportación de las películas británicas.
c) Skills and Business Development Funding160: en este grupo de iniciativas se
incluyen tres fondos: el Film Skills Fund, que tiene como objetivo fomentar
acciones de formación de todos los actores del sector cinematográfico; el
Digisitation Fund, cuya finalidad es asegurar la herencia cinematográfica
británica a través de la digitalización de sus películas; y el Creative Clusters
Challenge Fund, que tiene como objetivo apoyar el crecimiento de las regiones
que basan su actividad económica en la industria audiovisual.
En definitiva, podemos observar que en Reino Unido existe una completa
estructura de ayudas al sector cinematográfico, con un modelo parecido al
español en lo que se refiere a la articulación del sistema sobre la base de las
distintas fases de la vida de la película (creación, producción, distribución,
exhibición), si bien con las especialidades propias de la acción pública británica
en general, y en el ámbito cultural es particular: centralidad de la educación, la
formación y la diversidad, y preeminencia de organismos no gubernamentales y
mecanismos en cierto modo informales que tratan de promover en lo posible la
colaboración público-privada.
Podemos acabar este epígrafe con una breve referencia a los incentivos
fiscales al Cine en Reino Unido, siguiendo a DE LA SIERRA161. Reino Unido
dispone de un régimen impositivo ventajoso para las empresas que invierten en
cinematografía, que se rige por la reforma del régimen impositivo en la
cinematografía operada por la Ley Financiera de 2005, por la que se introdujo
una exención generosa aplicable a la producción cinematográfica y a la
160 http://www.bfi.org.uk/supporting-uk-film/skills-business-development-funding 161 Op. cit. Páginas 216 y siguientes.
197
adquisición de películas cinematográficas, con el fin de promover el sector y
paliar las pérdidas inmediatas en el mismo, que sólo serían compensadas a
largo plazo, en su caso, con la comercialización de la película. Además, la Ley
Financiera de 2005 incorporó una serie de modificaciones a otras leyes, como
es la Income Tax (Trading and Other Income) Act 2005, si bien en buena parte
de los casos no son sino modificaciones operadas a efectos de coordinar la
legislación, o bien para precisar algunos aspectos en la normativa
correspondiente.
2. El modelo francés
2.1. El Centre National du Cinéma como Administración Pública
cinematográfica
El sistema francés reviste un especial interés desde la perspectiva comparada
ya que, como señala DE LA SIERRA162, fue pionero en dotarse de una
Administración cinematográfica. Fue en 1959 cuando se creó el primer
Ministerio de Cultura con la intención de dotar a la V República de mayor
intensidad en el plano social, para lo que desde los inicios de la andadura de
dicho Ministerio se dotó de una gran importancia al el Centre National du
Cinéma, Centro Nacional de la Cinematografía (en adelante CNC), que había
nacido algunos años antes, pero que hasta entonces se encontraba adscrito al
Ministerio de Industria.
En concreto, el CNC fue creado por la Ley de 25 de octubre de 1946, que lo
configura como una entidad de Derecho Público, dotada de personalidad
jurídica propia y de autonomía financiera. Tiene una organización interna
extensa y compleja, dividida en diversas Direcciones Generales, como son la
Dirección del Cine o la Dirección de la Creación, los Territorios y los
Públicos163, encargada de la cooperación entre distintos territorios en materia
cinematográfica, que se instrumenta a través de convenios tripartitos entre la
Administración del Estado, el CNC y los entes locales.
162 Op. cit. Páginas 137 y siguientes. 163 Pueden consultarse todas las Direcciones en el siguiente enlace, plenamente actualizado: http://www.cnc.fr/web/en/directorates-and-departments
198
La última modificación del régimen jurídico del CNC se operó por la
ordonnance núm. 2009-901, de 24 de julio de 2009, dictada en desarrollo de la
Ley de 5 de marzo de 2009, relativa a la comunicación audiovisual y al nuevo
servicio público de la televisión, y constituye la parte legislativa del nuevo
Código del Cine y de la Imagen Animada. En primer lugar, dicha ordonnance
modificó la denominación del CNC, que ahora es el Centro Nacional del Cine y
de la Imagen Animada, Centre National du Cinéma et de l'Image Animée, en
coherencia con la ampliación paulatina de la intervención administrativa en toda
la industria audiovisual164.
En segundo lugar, con la citada modificación se abordó un cambio de
concepción en la intervención de la Administración Pública francesa, ya que,
manteniendo el prisma cultural, se afrontó la necesidad de fomentar el
entramado económico e industrial con el fin de aumentar el rédito de la
producción de películas. Además, el Cine se inserta en el conjunto del
audiovisual, toda vez que la evolución técnica de los medios de comunicación
hace que resulte inoperante una separación estricta entre todos ellos. Tras esta
modificación, el CNC queda a cargo del Registro del Cine y del Audiovisual, de
las normas relativas al ejercicio de profesiones relacionadas con la
cinematografía, y de la financiación, fomento y fiscalidad de actividades
cinematográficas y el régimen sancionador.
En tercer lugar, el cambio de concepción trajo consigo un nuevo sistema de
gestión, parecido al que el legislador español articuló para las Agencias
estatales, con una Presidencia que hará las funciones de máximo órgano
directivo del CNC a todos los efectos.
Sobre esta base, se genera un sistema de política pública proteccionista y
centralizada en torno al CNC, sin dar cabida en un principio a la creación de
Agencias descentralizadas encaminadas a acercar la política ministerial a los
departamentos territoriales. Esta tendencia fue suavizada a partir del año 2002,
cuando se crearon, en un ámbito más extenso que el puramente
cinematográfico, los denominados establecimientos públicos de cooperación
164 Es interesante la creación de un fondo específico para favorecer la industria de los videojuegos, que ya es más importante a nivel cuantitativo que el Cine en todo el mundo: http://www.cnc.fr/web/en/support-fund-for-videogames
199
cultural, que han venido intentando contribuir a la descentralización de la
política cinematográfica. Dichos establecimientos fueron creados por la Ley de
4 de enero de 2002 y por el Decreto de 11 de septiembre de 2002, completado
por la Circular de 18 de abril de 2003, y su propósito confesado era,
precisamente, acercar la gestión pública cultural a los territorios más allá de la
capital165. Adoptan habitualmente la forma de consorcios166 con el fin de dar
cabida a las distintas Administraciones implicadas, fomentando la cooperación,
uno de los fundamentales principios del Derecho Administrativo continental de
nuestros tiempos.
Como puede verse, el CNC tiene una configuración similar a ICAA español, lo
que, unido a que el sistema de ayudas que a continuación estudiaremos, es
también muy parecido al nuestro, ha hecho que las críticas que se hacen al
modelo francés sean similares a las que experimenta el modelo español,
críticas que compartimos y que se centran, en palabras de DE LA SIERRA, en
el “peligro del dirigismo político”167 de la Cultura. En cualquier caso, ello no
debe implicar que no se alabe la experiencia francesa en esta materia, por su
carácter pionero y por haber percibido la necesidad de dotarse de una
Administración específica para afrontar los retos que, en progresión
geométrica, comenzaba a plantear el Cine como manifestación cultural.
2.2. El modelo de ayudas públicas en Francia168
La estructura de ayudas al Cine en Francia está inspirada, como en España y
en Reino Unido, por el intento de acompañar a través de la actividad
165 Sobre este fenómeno, DE LA SIERRA cita las siguientes referencias: P. BALEYNAUD, La culture: l'oublié de la décentralisation?, «RDP», enero-febrero 1991, pp. 149-195; B. LATARJET, L'Aménagement culturel du territoire, La Documentation française, París, 1992; J.-M. PONTIER, Les régions et la culture, «RFDA», julio-agosto 1986, pp. 555-567; J.-M. PONTIER, Les collectivités locales et le développement culturel, «Actualité législative Dalloz», núm. 4, 1993; J.-M. PONTIER, Culture et planification, «La revue administrative», núm. 274, julio-agosto 1993; S. REGOURD, Décentralisation, culture et communication, «AJDA», 20 de abril de 1992, número especial, pp. 95-100; R. RIZZARDO, La décentralisation culturelle, La Documentation française, París, 1991, 132 pp. 166 En general, sobre los consorcios, se puede consultar en España a NIETO GARRIDO, EVA. El consorcio administrativo. Editorial Cedecs, Barcelona, 1997. 167 Op. cit. página 144. Curiosamente, el término “dirigismo” también es utilizado por ALCANTARILLA al principio de su obra (Op. cit. Página 1). 168 En este epígrafe seguimos la exposición de HARVEY (Op. cit. Páginas 381 y siguientes), si bien contrastada con los datos actualizados de los enlaces de la página web del CNC dedicados a explicar los distintos tipos de ayudas al Cine: http://www.cnc.fr/web/fr/cinema
200
subvencional todas las fases de existencia de las películas. Así, en primer
lugar, se prevé un conjunto de ayudas a la creación de guiones y al desarrollo
de proyectos. En este punto podemos encontrar los siguientes tipos de
ayudas169:
- Ayuda a proyectos de cine franco-alemanes. El acuerdo franco-alemán
de 17 de mayo de 2001, sobre el apoyo a los proyectos de
coproducción de películas franco-alemanas, creó una serie de ayudas
selectivas a proyectos que aspiren a convertirse en coproducciones
cinematográficas entre Alemania y Francia.
- Ayuda al desarrollo de largometrajes. Esta ayuda tiene como objetivo
apoyar a los productores en la fase de inversión, donde el riesgo
financiero es particularmente alto, para lo que se apoyan las diferentes
fases de trabajo de la escritura del guión.
- Se regulan tres tipos de ayudas a la elaboración de documentales, tanto
en lo que se refiere a la escritura del guión como a su desarrollo
posterior.
- Por último existen tres ayudas selectivas concretas a la escritura,
concepción y reescritura de los guiones.
Como se ha señalado, estas ayudas tienen carácter selectivo, por lo que su
concesión se basará en criterios fundamentalmente sustentados en la calidad
de los proyectos y del plan de producción presentado por las empresas, así
como de la experiencia, de los resultados de las empresas y de los gastos de
desarrollo. Los guiones o los proyectos de los autores que quieran acceder a
estas ayudas deben estar escritos, en general, para obras realizadas integral o
principalmente en versión original en lengua francesa o en una lengua regional
en uso en Francia.
169 En el siguiente enlace, navegando por sus pestañas, puede encontrarse una completa descripción de las ayudas al Cine otorgadas por el CNC: http://www.cnc.fr/web/fr/cinema?p_p_id=listeaides_WAR_listeaidesportlet_INSTANCE_sD1z&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-6&p_p_col_pos=1&p_p_col_count=2&_listeaides_WAR_listeaidesportlet_INSTANCE_sD1z_sousSecteurId=10369
201
En lo que se refiere a las ayudas a la producción, se prevé un conjunto de
ayudas automáticas, cuya cantidad no podrá superar el 50 por ciento del coste
definitivo de producción de la respectiva película y, en el caso de una
coproducción, del 50 por ciento de la participación francesa en la misma, salvo
cuando por las características artísticas y las condiciones económicas de su
realización se justifique, por excepción, un porcentaje diferente. El sistema de
estas ayudas automáticas se basa en la apertura de una cuenta particular en el
CNC a nombre de cada empresa de producción, una vez que ésta haya
obtenido la correspondiente autorización de ejercicio de su actividad, en la que
se irán inscribiendo las sumas que representen el total del apoyo financiero al
cual puede acceder la empresa, lo que se calculará automáticamente, de
acuerdo con un conjunto de criterios proporcionales a los resultados
económicos de la película.
Por otro lado, existe un conjunto de ayudas selectivas que tienen por objeto
favorecer la renovación de la creación cinematográfica, promoviendo la
realización de óperas primas y, en general, el desarrollo del cine independiente.
Existen varias categorías diferentes de ayudas selectivas, que pueden tener
diversos destinos: obras cinematográficas que pueden resultar de interés en el
extranjero, coproducciones franco-griegas, franco-alemanas, franco-
portuguesas o franco-canadienses, creación de bandas sonoras originales, o
producciones destinadas a públicos con alguna discapacidad.
En cuanto a las ayudas a la distribución, se prevé la existencia de una ayuda
financiera automática que se gestiona, a semejanza de las empresas de
producción, mediante la apertura de una cuenta a nombre de cada empresa de
distribución de obras cinematográficas, en la que se inscriben las sumas
representativas del apoyo financiero a las que cada empresa de distribución
puede acceder. Para ser poder acceder a estas ayudas, las empresas de
distribución deben cumplir las siguientes condiciones170:
- Distribuir al menos tres películas en los últimos 24 meses desde la
fecha de solicitud, para lo cual sólo se tienen en cuenta las obras
cinematográficas en las que el distribuidor haya asumido plenamente y
170 http://www.cnc.fr/web/fr/contribution-du-cnc-a-la-distribution-de-films-en-salles
202
exclusivamente los costes de edición, y cuya distribución se haya
llevado a cabo simultáneamente en al menos cinco salas.
- Que el distribuidor no tenga vínculos de propiedad directos o indirectos
con un canal de televisión, un grupo de telecomunicaciones o una
empresa con sede en un Estado europeo.
- Que el distribuidor tenga forma jurídica de sociedad mercantil con un
capital de un importe mínimo de 15.000 euros.
Junto con las ayudas automáticas se configura un conjunto de ayudas
selectivas a la distribución de películas inéditas, películas clásicas y películas
destinadas al público joven.
Para terminar con el sistema francés de ayudas al Cine, podemos citar otros
tipos de ayudas, gestionadas igualmente por el CNC:
- Dentro de las ayudas a la exhibición, se prevén medidas de apoyo a
salas que mantienen una programación que les sitúa en una posición
complicada frente a la competencia. Estas salas podrán beneficiarse de
ayudas en función de su ubicación y modalidades de programación;
también existe una ayuda selectiva para la creación y modernización de
salas de cine en zonas que no cuentan con el suficiente acceso a cines
en correctas condiciones. Debe destacarse también la existencia de
medidas de apoyo a la digitalización de las salas de cine.
- Por último, a partir del 1 de enero de 2017 se puso en marcha un
sistema de apoyo automático a la exportación, que sustituye al anterior
sistema de ayudas selectivas en este ámbito171.
3. El modelo alemán
3.1. La Filmförderungsanstalt como órgano competente en la actividad
cinematográfica172
171 http://www.cnc.fr/web/fr/soutien-automatique-a-l-exportation 172 Al no haberse encontrado bibliografía en español sobre el modelo subvencional de la actividad cinematográfica en Alemania, ni tampoco bibliografía actualizada en otros idiomas,
203
En Alemania ha estado vigente hasta fechas muy recientes la Ley de medidas
para la promoción del cine alemán, que se aprobó en 1968 y que fue sustituida
desde el 1 de enero de 2017 por la Filmförderungsgesetz173, que podemos
traducir al inglés como Film Support Act. De acuerdo con esta Ley, la institución
de Derecho Público encargada de la gestión de la actividad subvencional en el
Cine es la Filmförderungsanstalt, cuya traducción oficial al inglés es German
Federal Film Board (en adelante FFA).
La FFA subvenciona largometrajes en todas las fases de producción y
explotación, desde el desarrollo del guión hasta la producción, pasando por la
distribución, ventas y distribución en vídeo. Asimismo, se ofrece apoyo
adicional para la subvención de salas de exhibición, la conservación del
patrimonio cinematográfico alemán, la recepción y el fomento del cine alemán
en el extranjero y la oferta de formación cinematográfica.
En lo que se refiere a su organización, la Junta Directiva es el órgano de
gobernanza diaria de la FFA y está integrado por un Director General y dos
Subdirectores. A la Junta Directiva se suma un Consejo de Administración de
treinta y seis miembros, que toma las decisiones relativas a todos los asuntos
fundamentales dentro del ámbito de responsabilidad de la FFA. Sus miembros,
bajo la dirección de su Presidente, provienen del Bundestag, del Bundesrat, de
la Delegación del Gobierno Federal para asuntos relativos a la cultura y a los
medios de comunicación (BKM), de las asociaciones comerciales del sector
cinematográfico, de los canales públicos y privados, de la Academia de Cine de
Alemania, de la Asociación de Exportadores de Cine Alemán (VDFE), de los
sindicatos y las iglesias representativas en Alemania.
Tenemos por otro lado el Comité Ejecutivo, que está compuesto por diez
miembros seleccionados del Consejo de Administración y que se encarga de
supervisar las actividades de la Junta Directiva. El Presidente del Consejo de
Administración lo es también del Comité Ejecutivo.
hemos optado por seguir el documento “FFA Overview”, que puede consultarse en el siguiente enlace: http://www.ffa.de/index.php?id=170 173 http://www.ffa.de/ffg-2017.html
204
Para terminar con la organización de la FFA, debe señalarse que en su seno
trabajan distintos Comités independientes, organizados sobre la base de las
distintas áreas de subvención:
• El Comité para la subvención de la producción y el guión.
• El Comité para la subvención de la difusión, las ventas y el vídeo.
• El Comité para la subvención del Cine.
El Comité para la subvención de la producción cuenta con siete miembros,
mientras que el Comité para la subvención de la difusión, las ventas y el vídeo
cuenta con cinco miembros rotativos. El Consejo de Administración elige a los
miembros de ambos Comités para un período de tres años. El Comité para la
subvención del Cine está compuesto por tres miembros y tres subdirectores,
que son propuestos por la Asociación Comercial de Cine y elegidos por el
Consejo de Administración. Los nombramientos de los distintos Comités se
llevan a cabo siguiendo una política con enfoque de género.
Además de los Comités señalados, pueden nombrarse el Comité de Normas, el
Comité para la Cooperación Internacional y Asuntos de la Unión Europea y el
Comité para la Innovación y Asuntos Estructurales (KIS, por sus siglas en
alemán).
3.2. El sistema de ayudas al Cine en Alemania
Comenzando por la creación cinematográfica, la FFA financia el desarrollo de
guiones para largometrajes alemanes con subvenciones de hasta 25.000
euros, que podrán ser hasta 35.000 en casos excepcionales. Se podrán
conceder hasta 75.000 euros para el posterior desarrollo de un guión, junto con
otros 25.000 euros, bajo petición.
Los guionistas podrán solicitar la subvención para el guión si se han elaborado
y estrenado previamente dos producciones cinematográficas en cines europeos
basadas en sus guiones. Si no se cumple este requisito, se tendrá que
presentar la solicitud junto con un productor que tenga su residencia o domicilio
social en Alemania, siendo obligatorio que dicho productor haya producido al
menos un largometraje estrenado en Alemania. El desarrollo adicional del
205
guión estará supervisado por un experto del Comité para la subvención de la
producción y el guión.
Por lo que afecta a las ayudas a la producción, las subvenciones que se
pueden otorgar son de dos tipos: una subvención selectiva y sobre la base del
proyecto, o subvención de proyectos cinematográficos, y una subvención
automática, basada en el rendimiento, o subvención de películas con
referencia. Un productor podrá recibir la subvención del proyecto si es capaz de
convencer al Comité mediante su guión, la viabilidad del proyecto y su posible
difusión.
Comenzando con las subvenciones de proyectos cinematográficos, los
productores con sede en Alemania podrán solicitar hasta 1.000.000 euros a la
FFA en forma de préstamos reembolsables174 con arreglo a determinadas
condiciones para proyectos cinematográficos alemanes y coproducciones
internacionales, siempre y cuando la duración del largometraje sea de al menos
79 minutos. Una de las condiciones para conseguir obtener la subvención es
que la película deberá estar hecha mayormente en alemán o doblada a este
lenguaje y que los estudios y las empresas postproductoras involucradas en la
producción, sean alemanas o europeas. Además, el estreno mundial de la
película completa deberá tener lugar en un cine alemán o como la entrada
alemana a un festival internacional. Asimismo, tiene que contar con una versión
totalmente accesible.
La FFA, en coherencia con el carácter selectivo de la ayuda, pone especial
énfasis en la subvención de proyectos de calidad, incluidos los proyectos de
talentos revelación o películas infantiles basadas en ideas originales. Será el
Comité para la subvención de la producción y del guión quien decida sobre la
asignación y el nivel de la subvención, centrándose especialmente en la calidad
del guión, el número previsto de asistentes y la viabilidad económica del
proyecto.
Por otro lado, la FFA ofrece ayudas a los productores de películas alemanas
con éxito comercial mediante una subvención retroactiva: la subvención de
películas con referencia. Se denomina así porque un sistema de puntos sirve
174 Nótese el carácter reembolsable de la ayuda selectiva.
206
como referencia para asignar las subvenciones. Este tipo de subvención se
concede en forma de ayudas que no tienen que ser reembolsadas, pero que
deben utilizarse para la producción o para el estreno de nuevas producciones,
es decir, no son ayudas a la amortización como sucedía antes en España, sino
una especie de ayuda de reinversión. El número total de puntos para una
película se calcula en función de las entradas de cine vendidas en el país y del
éxito en festivales de cine con relevancia, tanto nacionales como
internacionales, así como de los premios recibidos.
En concreto, los largometrajes habrán tenido que obtener 150.000 puntos de
referencia (lo que equivale al mismo número de entradas) o 50.000 entradas,
sumadas a 100.000 puntos de premios y festivales durante el año posterior a
su estreno en cines alemanes, siempre y cuando los costes de producción
sean menores a 8.000.000 euros. La cantidad de puntos requerida se reduce si
una película es galardonada con la calificación “especialmente valiosa” por el
Consejo de Calificaciones de Cine y Medios de Comunicación de Alemania
(FBW, por sus siglas en alemán). Las óperas primas, las películas infantiles, los
documentales y las películas con costes de producción de menos de 1.000.000
euros podrán optar a la subvención con referencia con menos asistentes.
Además de ofrecer ayudas financieras para la producción de largometrajes, la
FFA también apoya su explotación y ayuda a las distribuidoras y las empresas
de ventas. En este marco, la FFA ofrece una ayuda inicial para los costes de
distribución en forma de préstamos con arreglo a determinadas condiciones de
hasta 600.000 euros. Los costes de distribución iniciales incluyen los costes de
producción para las copias, así como los gastos del marketing y la promoción
de una película. Se podrá ofrecer una ayuda de hasta 150.000 euros para los
costes relativos a las realizaciones de versiones completamente accesibles
para medidas excepcionalmente promocionales, o para los gastos de
distribución de películas infantiles. Los distribuidores de cortometrajes podrán
solicitar una subvención de hasta 100.000 euros para medidas con el fin de
abrirse a nuevos mercados. Solamente podrán realizar las solicitudes los
distribuidores y las empresas de ventas con sede en Alemania, y estarán
obligados a divulgar una cantidad adecuada de copias en lugares que cuenten
con hasta 20.000 habitantes. Se podrá ofrecer una ayuda para la explotación
207
de una película en los cines y en vídeo como una medida general con hasta
1.200.000 euros.
Por otro lado, y de un modo similar a como ocurría con la producción, la FFA
ofrece ayudas a los distribuidores de películas alemanas con éxito mediante
una subvención retroactiva, la subvención para la distribución con referencia. El
número total de puntos de referencia se calcula a partir de la asistencia
nacional y del éxito obtenido en festivales y galas de premios importantes, tanto
a escala nacional, como internacional.
El requisito para conseguir esta subvención es que un largometraje haya
obtenido al menos 100.000 puntos de referencia (lo que equivale al mismo
número de entradas) o 50.000 entradas más 50.000 puntos de premios y
festivales en el transcurso de un año tras su estreno en Alemania. Se aplicarán
menores umbrales para las películas con costes de producción por debajo de
1.000.000 euros, las películas debut, las películas infantiles y los
documentales.
Existe además una subvención concreta para los distribuidores de vídeo que
pongan a la venta un largometraje alemán en DVD o Blu-ray Disc y los
proveedores de los servicios de vídeo a la carta con sede o filial en Alemania y
que tengan un largometraje alemán en su abanico de productos. Esta
subvención podrá llegar hasta los 600.000 euros en forma de préstamos
reembolsables con arreglo a determinadas condiciones y sin intereses para
cubrir los costes originados por la puesta en venta de largometrajes en DVD,
Blu-ray Disc o servicios de vídeo a la carta. Asimismo, se podrán otorgar
préstamos de hasta 150.000 euros para la realización de versiones
completamente accesibles, actividades promocionales ejemplares, versiones
en otros idiomas o el pago de gastos especiales originados por la distribución
de películas infantiles o para jóvenes.
Por último, también se configuran subvenciones a la exhibición, que tienen
como objetivo fortalecer y conservar la estructura cinematográfica diversa a
escala nacional, así como su calidad, tanto en las ciudades como en zonas
rurales. La subvención se concede siguiendo unos principios de proyecto y
referencia.
208
En concreto, respecto a las subvenciones de proyecto, se concederán ayudas
de hasta 200.000 euros y, en casos excepcionales, hasta 350.000 euros para
la modernización y mejora de los cines, así como la construcción de cines,
siempre y cuando contribuyan a una mejora estructural. La FFA reconocerá un
máximo del 50 por ciento de la inversión total, del cual un 30 por ciento (como
máximo) se concederá como subvención, mientras que el 70 por ciento
restante como préstamo sin interés de hasta diez años. Hasta un 50 por ciento
de los costes subvencionables se podrán conceder como subvención si las
medidas de modernización ayudan a crear un acceso total. En tal caso se
podrá superar la subvención máxima de 350.000 euros.
Por su parte, las subvenciones para la exhibición basada en una referencia se
conceden a los expositores que hayan recibido una distinción especial por su
programa o que hayan alcanzado un nivel alto de asistentes con un programa
de películas alemanas o europeas.
De esta forma, el principio de referencia posibilita al exhibidor recibir una
subvención retroactiva por éxito de audiencia. Esto incluye asistencias
excepcionales para películas alemanas, películas de Estados miembros de la
Unión Europea, de otro Estado bajo los auspicios del Espacio Económico
Europeo (EEE) o de Suiza.
Para terminar con el sistema alemán de ayudas al Cine, haremos una breve
referencia una cuestión de relevancia fiscal que afecta al sistema subvencional.
Conforme a la Film Support Act, las empresas que de alguna forma obtengan
beneficios derivados de la explotación de un largometraje tienen que pagar una
proporción legalmente vinculante de sus ingresos a la FFA. Este llamado
“impuesto de cine” financia todas las medidas de subvención de la FFA y tiene
que ser abonado por los exhibidores, la industria del vídeo, los canales de
televisión y los proveedores de programas.
El impuesto de cine que corresponde pagar a los exhibidores se calcula por
proyección y se basa en los ingresos netos anuales de las ventas de entradas.
Los cines con unos ingresos anuales inferiores a 100.000 euros no están
obligados a pagar este impuesto y solamente tendrán que emitir obligaciones
de información. Para los cines con mayores ganancias, el impuesto es de entre
209
un 1,8 por ciento y un 3 por ciento de sus ingresos. Para calcular dicho
impuesto, la FFA recibe reportes mensuales relativos a los ingresos y a la
asistencia por parte de los exhibidores.
El impuesto que corresponde pagar a los distribuidores de vídeo también se
basa en los ingresos anuales que reciben de la venta o el alquiler de películas
con una duración superior a 58 minutos como titulares de la licencia en formato
DVD o Blu-ray Disc. Oscila entre el 1,8 por ciento y el 2,5 por ciento de los
ingresos. Los distribuidores que generen unos ingresos inferiores a 500.000
euros y menos del 2 por ciento corresponda a largometrajes, no tendrán que
pagar el impuesto.
Los operadores de vídeo a la carta que generen anualmente menos de 500.000
euros por la explotación de largometrajes también están exentos de pagar este
impuesto. En el caso de superar dicha cantidad, la cantidad a pagar oscilará
entre el 1,8 por ciento y el 2,5 por ciento de los ingresos anuales netos.
El impuesto de cine para los canales públicos se basa en sus gastos
ocasionados por la emisión de largometrajes y supone un 3 por ciento de estos
costes. Los canales de emisión gratuita están obligados a pagar un impuesto
de cine basado en sus ingresos netos obtenidos por publicidad. El impuesto
será de entre un 0,15 por ciento y un 0,95 por ciento y estará basado en la
cuota de emisión total del largometraje. Estarán exentos de pagar este
impuesto los canales en los que las películas tengan poco (o nada) de tiempo
de emisión (menos del 2 por ciento del tiempo de emisión) o si los ingresos
netos totales generados de esta programación son inferiores a 750.000 euros.
Por último, los operadores de televisión de pago y los proveedores de
programas pagan un impuesto no escalonado del 0,25 por ciento de sus
ingresos netos totales de los contratos de suscripción. Estarán exentos de
pagar el impuesto aquellos programas que no proyecten ninguna (o solamente
alguna) película (menos del 2 por ciento del tiempo total de emisión) o si los
ingresos totales netos generados por la programación han sido inferiores a
750.000 euros el año anterior.
210
Desde nuestro punto de vista es muy interesante observar cómo las empresas
que se benefician de la actividad cinematográfica deben pagar impuestos para
financiar la actividad subvencional a favor de la misma. Es un modo de utilizar
el sistema fiscal como elemento que sirva a la retroalimentación de todo el ciclo
de vida del sector y, por tanto, en cierto modo, a su autofinanciación. Como
hemos podido ver anteriormente, es un sistema que en cierto modo recuerda,
por su finalidad, al de financiación anticipada existente en nuestro país.
4. El modelo austriaco175
4.1. El Österreichisches Filminstitut como Administración Pública competente
El Österreichisches Filminstitut, Instituto Austríaco de Artes Cinematográficas
(en adelante, OF) es un organismo de subvención que apoya a las
producciones cinematográficas como producto cultural, así como el negocio
cinematográfico austríaco. Contribuye a la consolidación de esta industria y a
las cualidades creativas y artísticas del cine austríaco, garantizando su éxito
nacional e internacional. Constituye una entidad jurídica de Derecho Público y
tiene su domicilio social en Viena.
Este órgano persigue con su política de fomento los siguientes objetivos:
a) Contribuir a la conservación del patrimonio cultural común de Europa y al
consiguiente desarrollo de la cultura europea, con su diversidad nacional y
regional, y teniendo especialmente en cuenta la identidad austríaca.
b) Apoyar la producción, divulgación y comercialización de las películas
austríacas que sean capaces de realzar la calidad, autonomía e identidad
cultural de la industria cinematográfica austríaca.
c) Respaldar los intereses culturales, económicos e internacionales de la
industria cinematográfica austríaca, principalmente mediante medidas
encaminadas al desarrollo de nuevos talentos y mediante la publicación de un
informe cinematográfico anual.
175 En este epígrafe, por las mismas razones que hemos señalado al acometer el modelo alemán, seguiremos fundamentalmente la Film Funding Act (así la traduce la propia página web del OF) del año 2014. Puede consultarse en el siguiente enlace: https://www.filminstitut.at/en/
211
d) Optimizar la orientación internacional del cine austríaco, mejorando así la
base para la divulgación y explotación del mercado orientado a las películas
austríacas en Austria, así como su impacto cultural y explotación en el
extranjero, en particular mediante el apoyo a la presentación del cine austríaco
tanto dentro, como fuera del país.
e) Apoyar las coproducciones entre Austria y otros países.
f) Apoyar la cooperación entre la industria cinematográfica y los proveedores de
televisión, con el fin de reforzar las películas austríacas.
g) Trabajar hacia una armonización y coordinación de la subvención entre el
Estado Federal y los Estados Federados.
Para el logro de estos objetivos, el OF ofrece especial apoyo a la producción de
las películas, con una clara similitud con el modelo alemán, sobre la base de
proyectos (subvención selectiva) o sobre la base de rendimiento (subvención
de películas con referencia). Asimismo, el OF puede contribuir mediante el
respaldo a medidas tomadas por terceros, siempre y cuando esto se lleve a
cabo con fondos ajenos al propio Instituto. Además, y como Administración
Pública competente en el sector cinematográfico, tiene la tarea de asesorar al
Gobierno Federal y a otras instituciones públicas en asuntos relativos al cine
austríaco, especialmente con la vista puesta en los intereses culturales y
económicos de la industria cinematográfica.
4.2. El sistema de ayudas al Cine en Austria
Con respecto al respaldo a la producción de películas basadas en un proyecto,
podrán concederse subvenciones selectivas. Para ello, se seleccionarán los
proyectos con contenido cultural y que prometan éxito artístico, económico, o
ambos, o que cumplan con los objetivos del desarrollo de nuevos talentos.
Por lo que afecta al apoyo en la producción sobre la base de criterios de
rendimiento (subvención automática), el productor de una película con
contenido cultural y con una duración mínima tiene que haber producido una
película de referencia que haya obtenido éxito artístico, económico o ambos.
En sentido, la Film Fund Act define los conceptos éxito artístico y éxito
212
económico. Se considerará que una película tiene éxito artístico si ha sido
seleccionada para participar en o si ha sido premiada por un festival de cine
internacional con prestigio, mientras que una película tiene éxito económico si
ha recibido un número mínimo de asistentes en cines austríacos. También
como sucede en Alemania, se aplicarán requisitos de subvención menos
exigentes, particularmente menores requisitos de asistencia, a películas
infantiles, documentales y películas de nuevos talentos. Las películas de
nuevos talentos son las dos primeras en las que un director asume la
responsabilidad de dirección para una película de cine.
Aparte de la producción, la Film Fund Act recoge como ámbitos de apoyo el
desarrollo del guión, la exhibición y la formación vocacional continua de los
profesionales que trabajen en el sector cinematográfico en puestos creativos,
técnicos o comerciales. Sin embargo, no profundiza mucho más en el
desenvolvimiento concreto de estas ayudas, por lo que para conocerlas más en
detalle hay que ir a las Funding Guidelines, que están en vigor desde julio de
2016, y en las que llama la atención que no se recoge ningún tipo de ayudas a
la distribución.
Respecto al origen de los fondos con los que opera el OF, derivan
fundamentalmente de asignaciones del Gobierno Federal conforme a lo
dispuesto por la Ley Federal de Presupuestos (Bundesfinanzgesetz). Además,
obtiene fondos correspondientes a los reembolsos de préstamos y las
aportaciones reembolsables con arreglo a ciertas condiciones, así como de
otros reembolsos, aportaciones o ingresos.
En cuanto a la configuración de la subvención, pueden otorgarse en forma de
préstamos con tipos de interés bajos, atribuciones reembolsables con arreglo a
determinadas condiciones y atribuciones a fondo perdido. Es interesante hacer
notar que las subvenciones pueden considerarse tanto préstamos como
ayudas reembolsables, algo que, en las condiciones que más arriba vimos,
puede suceder también en España, pero que durante mucho tiempo fue una
opción que ni siquiera se consideró. En concreto, dentro del marco de la
subvención sobre la base del rendimiento, se asignarán las aportaciones a
fondo perdido, mientras que en el caso de las subvenciones de producciones,
213
los fondos reembolsables por el acreedor al OF se podrán convertir en
subvención automática. Por último, hay que destacar que estas subvenciones
tienen carácter finalista, de acuerdo con los principios de economía y eficiencia,
por lo que el OF realizará un seguimiento constante de la utilización de la
concreta subvención.
Por lo que afecta a la cuantía de la subvención, la cantidad total de los costes
de producción (intensidad de apoyo acumulada) no debe superar el 50 por
ciento. En el caso de coproducciones, la intensidad de apoyo acumulada podrá
alcanzar el 60 por ciento de los costes de producción. Como excepción a lo
anterior, en las películas con dificultad comercial o películas producidas con
recursos escasos (lo que nuestro país hemos llamado obra audiovisual difícil),
la intensidad de apoyo acumulada no debe superar el 80 por ciento de los
costes totales de producción. Se considerará que una película tiene dificultad
comercial o que está producida con recursos escasos si se espera que reciba
solamente una aceptación limitada por parte del mercado y si su oportunidad
para la explotación comercial se ve limitada debido a su carácter experimental
o porque conlleva altos riesgos a causa de su contenido, estilo o composición
artística y técnica, o sus aspiraciones culturales. En casos excepcionales, la
intensidad de apoyo acumulada podrá superar el 80 por ciento de la cantidad
total de los costes de producción si existe un interés cultural especial en la
producción y si no se puede llevar a cabo la producción sin este apoyo
financiero, y a condición de que el solicitante haga una aportación adecuada y
que el apoyo financiero esté limitado a la aportación estrictamente necesaria.
Por otro lado, cabe reseñarse que, al igual que en nuestro país, se prevé la
excepción cultural para apoyar a las películas, ya que solamente se podrá
subvencionar a las películas con contenido cultural. Se evaluará el contenido
cultural sobre la base de los criterios expuestos en las Funding Guidelines, y
será un órgano llamado Comisión de Proyectos quien se hará cargo de esta
evaluación cuando el apoyo a la producción esté basado en el principio del
proyecto. En cambio, será el Director del OF el que se hará cargo de la
evaluación cuando el apoyo a la producción esté basado en la subvención de
películas con referencia.
214
Para terminar, podemos citar dos requisitos interesantes que se exigen para
poder obtener las concretas ayudas previstas en el modelo austriaco:
- En primer lugar nos ha llamado la atención que para obtener ayudas es
necesario que el proyecto resulte imposible (o casi imposible) de llevarse a
cabo sin recibir la subvención. Es un requisito que sin duda fomentará la
iniciativa privada y la búsqueda de otros medios de financiación, si bien
creemos que una previsión de estas características casa mal con las ayudas
automáticas, que suelen concederse a películas con vocación comercial.
- Se regulan detalladamente los requisitos para que una película se considere
austriaca: las personas responsables de tomar las decisiones con respecto a
los términos creativos y directivos deberán ser ciudadanos austríacos.
Asimismo, la plantilla deberá componerse, en su gran mayoría, por austríacos;
se elaborará una versión final de la película en alemán, excepto donde los
diálogos y canciones requieran un idioma que no sea el alemán; como requisito
de territorialización, la película estará rodada en Austria, excepto las escenas
que requieran ubicaciones extranjeras.
5. Algunos modelos hispanoamericanos
Para completar esta perspectiva comparada, vamos a hacer, siguiendo la
exposición de HARVEY176, convenientemente contrastada con las páginas web
de los correspondientes organismos, una referencia a cuatro modelos
subvencionales hispanoamericanos que resultan de interés por ser sus
películas muy exitosas a nivel internacional.
El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales de la República Argentina
(en adelante, INCAA) será el encargado de ejecutar las políticas públicas de
fomento del cine argentino. Debe señalarse como matización general que lo
que a continuación se dirá tiene una corta vigencia, ya que actualmente está en
176 Op. cit. Páginas 368 a 373 y 402 a 405.
215
tramitación un nuevo Régimen General de Fomento (RGF)177, que modificará
determinados aspectos de las ayudas al Cine en Argentina.
En Argentina existen ayudas al desarrollo de guiones y de proyectos, ayudas a
los cortometrajes y a las óperas primas y ayudas a la producción, en las que
nos vamos a centrar. Las ayudas a la producción se caracterizan como
subsidios, es decir, como cantidades a fondo perdido. El subsidio a la
producción, que atiende a la recuperación de los costes de producción frente a
la competencia desigual de las grandes productoras extranjeras, beneficia a
todas las películas argentinas, o de coproducción argentina, que sean
comercializadas a través de cualquier medio de exhibición.
En cuanto a la cuantía del subsidio, se fijará reglamentariamente pero deberá
facilitar la recuperación de una cantidad equivalente al coste de una película
argentina de presupuesto medio, siendo dicho coste estimado anualmente por
el INCAA; una vez cubierto dicho coste, el índice del subsidio disminuirá hasta
alcanzar el tope o suma máxima prevista reglamentariamente.
Sobre esta base, se han establecido dos tipos de beneficios a favor del
productor de una película: el subsidio de recuperación industrial, determinado
en función de la cantidad de espectadores en salas y del éxito de taquilla que
ha obtenido la misma, y el subsidio por medios electrónicos, que consiste en
una suma equivalente al 70 por ciento del coste de la película reconocido por el
INCAA hasta un máximo del 35 por ciento del valor de coste medio; para
obtener este último subsidio debe alcanzarse un mínimo de espectadores en
salas o haberse exhibido la película en televisión o haberse editado en vídeo.
En Colombia, el Fondo para el Desarrollo Cinematográfico, creado en el año
2003, y que opera bajo la dirección del Consejo Nacional de las Artes y la
Cultura en Cinematografía, tiene entre sus funciones la concesión de estímulos
a la creación, producción, distribución, conservación y a la modernización de
las infraestructuras cinematográficas.
177 Los elementos fundamentales del RGF pueden consultarse en el siguiente enlace: http://www.incaa.gob.ar/promocion-a-la-industria/regimen-general-de-fomento/nuevo-regimen-general-de-fomento
216
En Chile, el fomento de la actividad cinematográfica se ha ejercido de manera
descentralizada. Diversos organismos públicos chilenos llevan a cabo
programas de ayuda que han beneficiado a todo un conjunto de actividades de
la Cultura y las artes, entre las que la cinematografía se encontraba como un
sector más. La característica principal del fomento de la cultura en Chile es por
tanto la existencia de un conjunto de programas de ayuda que parten de la
realización de concursos públicos con intervención de comisiones especiales
de selección, los llamados por HARVEY "fondos concursables"178.
La Ley chilena de Fomento al Cine y al Audiovisual, promulgada en noviembre
de 2004, constituyó un fondo especial para la cinematografía, el Fondo de
Fomento Audiovisual, cuyos recursos, de acuerdo con el sistema señalado en
el párrafo anterior, podrán ser destinados a una amplia variedad de beneficios y
subvenciones en el campo del cine chileno, en todas sus fases de creación,
producción, distribución, exhibición y conservación, en el marco de las
propuestas del Consejo del Arte y la Industria Audiovisual.
Por último, en México podemos referirnos a la acción del Instituto Mexicano de
Cinematografía, que, en lo que se refiere al apoyo a la producción
cinematográfica, ejecuta las siguientes líneas de programación:
- Estímulo a los creadores, mediante el apoyo a la escritura de guiones y al
desarrollo de proyectos, además de la realización de talleres especializados.
- Apoyo a la producción de largometrajes, en las fases de preproducción,
producción y posproducción, especialmente por medio de la gestión del Fondo
para la Promoción Cinematográfica de Calidad (FOPROCINE).
- Apoyo a la producción de cortometrajes, en fases de preproducción,
producción y posproducción, por la vía del concurso nacional de proyectos de
cortometraje.
178 Los fondos concursables de Chile han sido comentados en: HARVEY, EDWIN R. La financiación de la cultura y de las artes. Iberoamérica en el contexto internacional (instituciones, políticas públicas y experiencias). Editado por Fundación Autor, 2003, Madrid. Páginas 199 a 207. También se ocupa de ellos en Op. cit. Páginas 402 y 403.
217
6. Algunos modelos autonómicos
En este punto, y para cerrar la parte de este trabajo dedicada al Derecho
Comparado, vamos a hacer un somero repaso por la normativa autonómica de
fomento del Cine, para lo que señalamos de antemano que si no nos referimos
a una Comunidad Autónoma en concreto es porque no tiene una legislación o
un órgano específico en materia de Cine, o porque únicamente se prevén bien
medidas de apoyo a la celebración de festivales o a la concesión de premios
relacionados con el Cine (caso de Castilla-La Mancha)179, bien ayudas a la
rehabilitación de espacios culturales (supuesto de Cantabria).
Comenzando por Andalucía, lo primero que debe señalarse es que a principios
del año 2016 se presentó un Anteproyecto de Ley del Cine de Andalucía180,
que, en el momento en el que se cierra el presente trabajo (marzo de 2017),
sigue en fase de Anteproyecto. En todo caso, es una iniciativa bastante
ambiciosa, ya que, además de acometer cuestiones relacionadas con la
actividad de ordenación, prevé un amplio catálogo de ayudas a la creación,
producción, distribución y exhibición cinematográficas. Además, la Junta de
Andalucía tiene en marcha diversos programas de formación en materia
cinematográfica; por un lado, el Programa aulaDcine181, que se realiza en
colaboración entre las Consejerías de Cultura y de Educación de la Junta de
Andalucía, y que desde 2013 tiene el objetivo principal de difundir la cultura
cinematográfica y audiovisual en el ámbito educativo; por otro lado, la
Filmoteca de Andalucía realiza programas educativos anuales y, además,
mantiene una fluida relación con las universidades andaluzas, especialmente
con la de Córdoba, colaborando en el desarrollo del Máster de
Cinematografía182.
179 En este enlace puede consultarse toda la legislación autonómica con implicación en materia cinematográfica: http://www.mcu.es/legislacionconvenio/loadSearchLegislation.do?cache=init&legislation.area.id=CAUD&layout=legislacionCine&language=es 180 Está accesible en el siguiente enlace: http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Anteproyecto%20Ley%20del%20Cine%20de%20Andalucia.pdf 181 http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Dossier%20de%20aulaDcine%202016-2017.pdf 182 http://www.filmotecadeandalucia.es/programas-de-formacion
218
En Canarias está en vigor el Decreto 18/2009, de 10 de febrero, por el que se
crea el Registro de Empresas y Obras Audiovisuales de Canarias y se regula el
procedimiento para la obtención del Certificado de Obra Audiovisual Canaria
respecto de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y series
audiovisuales de ficción, animación o documental producidos en Canarias, en
el que se recogen medidas que tienen que ver únicamente con la actividad de
ordenación, si bien ello no ha impedido que muy recientemente, en enero de
2017, el Gobierno de Canarias haya lanzado nuevas ayudas al sector
audiovisual, mediante la publicación de las bases reguladoras de las
subvenciones para la producción, desarrollo y finalización de obra audiovisual
canaria del Gobierno de Canarias 2017183. Las ayudas recogen tres grandes
líneas de actuación: desarrollo de proyectos audiovisuales, producción de
largometrajes de ficción, documental, animación, series de televisión y
cortometrajes, y finalización de obra audiovisual, todo ello teniendo como
principal base normativa, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones, el Decreto 36/2009, de 31 de marzo, por el que se
establece el régimen general de subvenciones de la Comunidad Autónoma de
Canarias.
Entre las citadas ayudas merecen ser destacadas las ayudas a la producción
de largometrajes cinematográficos de ficción y animación y documental y series
de televisión, que tienen como objeto apoyar la realización de largometrajes
cinematográficos de ficción, animación y documental de autoría canaria, para lo
cual tiene que darse alguno de los dos siguientes requisitos: que el director,
guionista o productor ejecutivo tengan domicilio fiscal en Canarias durante un
mínimo de tres años en el momento de la publicación de la convocatoria, o que
hayan nacido en la Comunidad Autónoma Canaria. En ningún caso el importe
total de las ayudas recibidas puede superar el coste de la actividad
subvencionada. En el caso de que existieran otras ayudas públicas, la suma de
todas ellas, incluidas las que se otorguen con cargo a esta modalidad, no podrá
ser superior al 70 por ciento del coste de desarrollo del proyecto de acuerdo
con la COM, que, como sabemos, exime del límite del 50 por ciento del
presupuesto a la intensidad de tales ayudas a las obras audiovisuales difíciles,
183 http://www.webclac.org/convocatorias/boc-a-2017-004-63.pdf
219
considerándose que las que podrían eventualmente beneficiarse de estas
ayudas se integran en las que encontrarían dificultades para introducirse en el
mercado.
Pasando a Castilla y León, el pasado año 2016, la Dirección General de
Políticas Culturales, dependiente de la Consejería de Cultura y Turismo,
convocó una línea de subvenciones para financiar la preproducción, producción
y distribución de largometrajes documentales y de ficción y pilotos de series de
animación y de televisión184, previéndose que ninguna de las subvenciones
podrá superar el 50 por ciento del presupuesto total de la preproducción,
producción y distribución, con el límite máximo de 50.000 euros por
beneficiario.
A nivel autonómico, a día de hoy la única Comunidad Autónoma que ha
aprobado una Ley sobre el Cine es Cataluña, a través de la Ley 20/2010, de 7
de julio. Se trata de una Ley extensa si se compara con la LC del Estado, ya
que tiene 52 artículos, y adopta una sistemática similar a la ley estatal: el
capítulo I se dedica a las disposiciones generales, el capítulo II a los principios
de coordinación y colaboración de las políticas públicas, el capítulo III al
régimen administrativo (se crea un Registro de empresas audiovisuales de
Cataluña y se regula la actividad de ordenación), en el capítulo IV se recogen
las medidas de fomento, en el capítulo V se regula la conservación, promoción
y difusión del patrimonio fílmico y documental y de la cultura cinematográfica y,
finamente, en el capítulo VI se recoge el régimen sancionador.
Esta ley se dicta sobre la base de las competencias en materia de
cinematografía asumidas por Cataluña tras la última reforma de su Estatuto de
Autonomía, que especifica las competencias de la Generalidad en materia
cinematográfica, dentro del ámbito de las competencias exclusivas en materia
de cultura, y le atribuye las potestades legislativas, reglamentarias y ejecutivas
en materia cinematográfica en varios ámbitos y estadios de su desarrollo,
desde el fomento hasta la exhibición y otros aspectos relativos al régimen
184https://www.tramitacastillayleon.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionElectronica/es/Plantilla100Detalle/1251181054765/_/1284571491623/Propuesta
220
administrativo. De ahí la amplitud con la que se regula la materia en esta ley
autonómica, hasta el punto de establecer una legislación paralela a la estatal.
Un estudio profundo de la normativa incluida en esta ley nos obligaría
prácticamente a repetir todo el trabajo que hemos realizado, por lo que quedará
para otra ocasión. Sin embargo, respecto a las medidas de fomento, sí debe
señalarse que, bajo la gestión del Instituto Catalán de las Industrias Culturales,
se crea una estructura de Fondos de fomento que, por su configuración,
recuerdan al sistema inglés antes estudiado. En concreto, el artículo 29 de la
Ley catalana del Cine establece que la dotación y la financiación de las
medidas de fomento en ella reguladas se aplican mediante la creación, entre
otros, de los siguientes fondos:
a) El Fondo para el fomento de la producción de obras cinematográficas y
audiovisuales.
b) El Fondo para el fomento de la distribución independiente.
c) El Fondo para el fomento de la exhibición.
d) El Fondo para el fomento de la difusión y la promoción de las obras y la
cultura cinematográficas.
e) El Fondo para el fomento de la competitividad empresarial185.
En Extremadura está en vigor el Decreto 75/2013, de 14 de mayo, por el que
se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas al
fomento de las actividades culturales que se desarrollen dentro de la
Comunidad Autónoma de Extremadura, que si bien no se refiere expresamente
a la actividad cinematográfica, sí sirve de cobertura jurídica para unas muy
recientes ayudas a la producción de cortometrajes186, que tienen como
finalidad ayudar al asentamiento de la industria audiovisual en Extremadura
mediante la financiación de los gastos que se generen en la realización de
185 La concreta gestión y las convocatorias de las distintas ayudas pueden consultarse en el siguiente enlace: http://www.bcncatfilmcommission.com/es/el-audiovisual-en-catalu%C3%B1a 186 Pueden consultarse en el siguiente enlace: https://ciudadano.gobex.es/buscador-de-tramites/-/tramite/ficha/3271
221
dichas producciones; el total de las ayudas públicas no podrá superar el 50 por
ciento del coste de producción, ni los 20.000 euros.
Pasando a Galicia, no hemos encontrado convocatorias recientes de la Xunta
que tengan como finalidad conceder subvenciones cinematográficas, si bien
Ley 6/1999, de 1 de septiembre, del Audiovisual de Galicia sí prevé, con
carácter genérico, en sus artículos 8 a 12, determinadas medidas de fomento,
en especial en materia de exhibición187.
Pasando a la Comunidad de Madrid, Film Madrid-Oficina de Promoción de
Rodajes de la Comunidad de Madrid, ha venido a sustituir a la anterior Oficina
de Promoción del Cine de la Comunidad de Madrid, creada por el Decreto
100/1994, de 13 de octubre, posteriormente modificado por el Decreto 79/2001,
de 14 de junio. Esta Oficina actuó como instrumento de coordinación, estímulo,
promoción, difusión y exhibición del cine y el audiovisual ejecutado
preferentemente en el territorio de la Comunidad de Madrid, y estaba adscrita a
la Consejería de Cultura. La Oficina de Promoción del Cine de la Comunidad
de Madrid ejercía las siguientes funciones:
a) Llegar a los acuerdos precisos con los Ayuntamientos de la región y con
cuantos otros organismos públicos y privados que fuesen necesarios a fin de
que obtener facilidades para el rodaje de exteriores de películas y productos
audiovisuales, así como promover acciones para favorecer la expansión del
sector.
b) Servir de foro permanente de conocimiento de los problemas que afectan al
sector.
c) Encauzar la actividad formativa necesaria para el sector.
187 Artículo 10. Promoción y difusión. 1. La Xunta de Galicia promoverá la difusión de obras audiovisuales gallegas y coproducciones en las salas de exhibición cinematográficas de la Comunidad Autónoma de Galicia, así como en cine clubes, entidades privadas sin ánimo de lucro, asociaciones, centros educativos, hospitales y organismos de asistencia social que oferten sesiones de cine a sus usuarios. 2. La Xunta de Galicia velará porque la producción cinematográfica gallega esté presente en el cupo de exhibiciones de filmes de los Estados miembros de la Unión Europea. Artículo 11. Ayudas. A fin de procurar la pervivencia de las salas de exhibición cinematográfica sitas en las zonas rurales o de baja rentabilidad, la Xunta de Galicia fomentará la exhibición de cine mediante ayudas, otorgadas con arreglo a los criterios que se determinen reglamentariamente.
222
d) Efectuar las labores de promoción del cine y el audiovisual en los distintos
eventos nacionales e internacionales.
e) Elaborar planes de promoción publicitaria con los medios de comunicación
públicos, y preferentemente aquellos de titularidad regional.
Esta Oficina evolucionó en el año 2004 para pasar a denominarse Madrid Film
Comission, que cerró en 2014 por falta de fondos. El pasado año 2016, se puso
en marcha Film Madrid188, como una oficina de apoyo al servicio de la industria
audiovisual de la Comunidad de Madrid, coordinando las solicitudes de rodajes
y ofreciendo la información práctica a todas las productoras, tanto españolas
como extranjeras, que escojan la región como localización para el rodaje de
sus producciones. En coherencia con este nuevo impulso de fomento de la
actividad cinematográfica en la Comunidad de Madrid, durante el año pasado
se convocaron distintas líneas de ayudas, y actualmente hay otras abiertas
para el año 2017189.
En Navarra, al amparo de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de
Subvenciones, se convocaron en el año 2016 diversas líneas de ayuda a la
producción de largometrajes y cortometrajes190, mediante la Orden Foral
33E/2016, de 12 de julio, de la Consejera de Cultura, Deporte y Juventud, por
la que se aprueba la “Convocatoria de subvenciones de ayudas para la
producción de largometrajes en 2016 y 2017”191.
En el País Vasco, el Departamento de Cultura y Política Lingüística del
Gobierno Vasco ha venido convocando los últimos años subvenciones a la
creación, desarrollo y producción audiovisual, con líneas concretas para
largometrajes192; además, la propia Comunidad Autónoma participa en el
capital social de la sociedad Festival Internacional de Cine de Donostia-San
Sebastián, SA.
188http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM_ConvocaPrestac_FA&cid=1354569335705&noMostrarML=true&pageid=1331802501674&pagename=PortalCiudadano%2FCM_ConvocaPrestac_FA%2FPCIU_fichaConvocaPrestac&vest=1331802501621 189http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM_InfPractica_FA&cid=1142673132421&language=es&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&pv=1142674391000 190 http://www.navarra.es/home_es/Servicios/ficha/6489/Ayudas-para-la-produccion-de-largometrajes 191 http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/BON/Boletines/2016/151/Anuncio-2/ 192 http://www.euskadi.eus/ayuda_subvencion/2016/ikusentzunezkoak/web01-a2kulsus/es/
223
Para terminar, en la Comunidad Autónoma Valenciana, el Institut Valenciá de
Cultura, dependiente de la Generalitat Valenciana, tiene entre sus funciones el
fomento del sector audiovisual, para lo que el año pasado convocó diversas
subvenciones en el sector del Cine, dentro de su política de su compromiso de
fomentar la creación, la producción, la formación y la exhibición
cinematográfica y audiovisual193, incluyendo ayudas a la producción de
largometrajes.
193 http://ivac.gva.es/fomento/convocatorias-ayudas
224
V. CAPÍTULO QUINTO. CONSIDERACIONES FINALES. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Llegamos ya al capítulo final de nuestro trabajo, en el que intentaremos dar una
visión global de los resultados de nuestro estudio así como hacer propuestas
que sirvan para seguir contribuyendo, desde los poderes públicos y desde el
ámbito privado, a la mejora de nuestra industria cinematográfica y a la calidad
de nuestras películas. Para ello, yendo de lo particular a lo general,
comenzaremos por justificar con detenimiento por qué consideramos que el
nuevo sistema subvencional implica importantes mejoras respecto del anterior.
Ello nos servirá para sustentar nuestra primera conclusión fundamental, que es
que si bien consideramos que el Cine debe subvencionarse, esta modalidad de
la actividad de fomento debe realizarse para promocionar fundamentalmente la
vertiente industrial del Cine, ya que subvencionar, que no fomentar, en general,
la Cultura, comporta enormes peligros, y pretender subvencionar una industria,
inspirando la necesidad de la subvención en criterios culturales, implica,
además de peligros, graves disfunciones. Por último, haremos una serie de
propuestas muy concretas en la línea de la necesidad de articular una
estrategia transversal e integral de todos los poderes públicos implicados para
superar los problemas seculares de nuestro Cine.
1. La necesaria evolución en nuestro sistema de ayudas al Cine a través de la inaplazable creación de un nuevo concepto de ayuda
Debemos comenzar señalando que en lo que se refiere a la actividad
subvencional en el Cine llevamos manteniendo la misma postura varios años.
En la tesina que sirvió para obtener el DEA, en la que, por su carácter más
genérico y discreto, no pudimos entrar en materia con tanta profundidad,
afirmábamos en las conclusiones lo siguiente:
“¿Se deben dar ayudas al Cine y al Teatro194? Sí. ¿Se debe fomentar la
actividad de la industria cinematográfica y teatral española? Sin duda. Pero se
debe fomentar, no financiar a fondo perdido, como si el Estado fuera la
continuación de la familia Medici. Estamos a favor de las subvenciones y de las
194 La referencia al Teatro se debe a que la regulación administrativa del mismo se trató en la tesina, como hemos señalado en las consideraciones preliminares.
225
ayudas al Cine y al Teatro, pero se deben condicionar a la producción de
resultados efectivos, y esos resultados efectivos irán muy relacionados con los
resultados económicos, que beneficiarán a toda la sociedad, como cualquier
industria fuerte. Si lo que se quiere es utilizar el dinero público para que se
haga Arte, que se diga claramente, aunque también se deben conocer los
riesgos del Arte subvencionado, como antes hemos señalado.
Nuestra propuesta es que el Cine y el Teatro, en su vertiente industrial, se
fomenten. Para ello, proponemos la concesión de subvenciones condicionadas
a la obtención de resultados económicos favorables, que se abran más líneas
de créditos reembolsables para la realización de proyectos cinematográficos y
teatrales y que se establezcan, a través de las nuevas modalidades de
colaboración público-privada, sistemas en los que el Estado se comprometa a
cubrir a posteriori cierta parte de la inversión en proyectos teatrales o
cinematográficos siempre que dichos proyectos hayan obtenido beneficios
demostrables que justifiquen esa ayuda del Estado”.
Es decir, como ya hemos tenido ocasión de señalar, argumentos extremos y
reduccionistas sólo manifiestan un escaso estudio del tema. La solución no
pasa ni por eliminar las subvenciones al Cine ni por considerar un dogma la
necesidad de aumentarlas cada año, ad aeternum. La solución debía pasar,
primero, por lograr establecer un modelo equilibrado, racionalizado y, sobre
todo, coherente, sobre el que después poder ir asentando subidas
presupuestarias que, creemos, mejor es que sean moderadas y previsibles que
agudas pero probablemente inestables; en todo caso, es obvio que cuantos
más recursos, mejor, pero insistimos, más ayudas no implican la mejora ni de
la industria ni de la calidad de nuestro Cine si no hay una arquitectura jurídico-
pública razonable en la base, y unas políticas públicas integrales en la
superficie, que permitan sortear en la medida de lo posible los riesgos de
cualquier actividad subvencional.
Centrándonos ahora en la concreta configuración del modelo subvencional
español, vamos a justificar por qué consideramos que el anterior modelo,
además de las disfunciones prácticas que hemos venido desgranando – su
operatividad real como mecanismo de garantía de créditos, su imprevisibilidad
226
práctica y la tendencia a la producción de fraudes – adolecía de una gravísima
incoherencia de base. Esta afirmación parte de la distinción de
ALCANTARILLA que asumíamos al principio del capítulo dedicado a la
actividad de fomento. Aprovechamos para volver a poner en valor el
extraordinario valor de la obra del citado autor, no sólo porque compartamos
plenamente sus conclusiones (aunque también tenemos alguna discrepancia),
sino especialmente por el carácter asombrosamente profético de estas.
Pues bien, señalábamos, en resumen, que para el mencionado autor las
ayudas subjetivas son las que se conceden de forma anticipada y previa
convocatoria pública, en función de criterios subjetivos que valoran la calidad
artística y cultural de las películas, mientras que las objetivas se otorgan sin
convocatoria pública y para favorecer la amortización, sobre la base de criterios
automáticos objetivos. Las ventajas e inconvenientes de ambos tipos también
parecen sencillos de deducir: con las subjetivas se promociona la calidad
cultural en un posible detrimento de la rentabilidad, en tanto que con las
objetivas se promueve la industria y el carácter comercial de las películas,
quedando así en un segundo plano la relevancia cultural. Además, el modelo
de ayudas subjetivas puede generar amiguismos y una suerte de elitismo
cultural subvencionado, si bien con las ayudas objetivas se puede animar a
utilizar las subvenciones como medio de financiación de créditos con terceros,
así como al fraude, como ya hemos explicado.
Consideramos que esta descripción del mencionado autor es impecable y
coincidimos plenamente con sus conclusiones; sin embargo, creemos que este
autor cayó en el mismo error o incoherencia en el que cayó el legislador de
2007, y fue la citada incoherencia la que implicó a su vez una gran omisión,
que hizo que el sistema naciera viciado de base.
La justificación de lo que acabamos de afirmar requiere que nos detengamos
en el análisis de las ayudas a la amortización. La anterior redacción del artículo
26 de la LC hacía una caracterización canónica de las ayudas a la amortización
como ayudas objetivas, lo cual se veía confirmado por los ahora derogados
artículos 56 a 61 de la OCUL2009; en concreto, su artículo 56.3 establecía la
fórmula matemática para el cálculo de las ayudas, en el siguiente sentido:
227
“La ayuda general estará condicionada a la liquidación que resulte en función
del número de espectadores, que se obtendrá multiplicando el 15 por 100 del
número de espectadores de la película durante los doce primeros meses de
exhibición desde su estreno comercial en España, por el precio medio de la
entrada en el año anterior a la convocatoria, calculado, todo ello, según se
detalla en el artículo siguiente. Cuando el número de espectadores supere los
35.000, a la cantidad obtenida se le aplicará de forma lineal y continua un
coeficiente equivalente a 0,035 por cada 35.000 espectadores en aplicación de
la fórmula siguiente”:
𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐 =𝑐𝑐. º 𝑐𝑐𝑒𝑒𝑒𝑒𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑒𝑒𝑒𝑒𝑐𝑐𝑒𝑒𝑐𝑐𝑒𝑒 − 35.000
1.000.000+ 1
Por tanto, se estableció un sistema que, al menos en teoría, tendría que haber
tendido a promocionar claramente la vertiente industrial del Cine. Ante esto,
cabe preguntarse por qué se optó por un sistema de ayudas objetivas cuando
se supone que la principal motivación que ha movido al legislador desde que se
empezó a subvencionar al Cine fue precisamente fomentar la Cultura y no tanto
la Industria. He aquí donde reside el error o incoherencia al que antes nos
referíamos.
Hemos descrito también más arriba cómo para ALCANTARILLA, como para
también, hemos de decir, la inmensa mayoría de los integrantes del sector
cinematográfico, es evidente195 que es la vertiente cultural del Cine, incluso la
Cultura con mayúsculas, la que estaba en el fondo de la necesidad de
subvencionar el llamado séptimo Arte196. La preguntas, en consecuencia,
parecen surgir fácilmente: si es la promoción de la Cultura la que secularmente
justifica la actividad de fomento en el Cine, ¿por qué se optó, para las ayudas a
195 Véase la página 93. 196 Dice textualmente este autor: “la política de fomento de los sectores industriales responde, con carácter general, a motivaciones económicas y sociales. Si bien en sus orígenes el sistema de fomento de la cinematografía se planteó únicamente como una necesidad para lograr cierta equiparación a nivel comercial con las películas norteamericanas actualmente responde a una particularidad esencial de este sector industrial: su carácter cultural. En efecto, el carácter creativo, intelectual y artístico de los productos audiovisuales proporcionan al sector una dimensión cultural de obligada apreciación en la definición y articulación de sus medidas de fomento y protección”. Op. cit. Página 128.
228
la producción, que han sido, son y serán, las más relevantes, por un sistema de
ayudas objetivas?; ¿no habría sido más coherente optar por un sistema de
ayudas selectivas, que buscasen conceder las ayudas a las películas
culturalmente relevantes o interesantes?
A nuestro modo de ver, es difícil encontrar una respuesta a la primera
pregunta, precisamente porque la repuesta a la segunda nos parece
claramente afirmativa. Lo que queda claro es que la opción del legislador de
2007 por un modelo de ayudas objetivas no casaba con la motivación de
fomento de la Cultura que sustentaba la actividad subvencional en el Cine. Se
creó por ello una suerte de “café para todos”, que sirvió para que cualquier
película que cumpliera con los requisitos de apreciación automática, tuviese
acceso a las ayudas, produciéndose, además de todos los problemas que
hemos señalado, un cierto hartazgo y desafección en determinados sectores
del público español, que tenía que ver como cualquier película,
independientemente de su calidad, podía obtener ayudas públicas por el hecho
de que, siempre según sus directores y productores, tenía un pretendido
marchamo cultural.
Sin embargo, creemos firmemente que una opción monolítica por un sistema
de ayudas selectivas concedidas sobre la base de criterios culturales, tampoco
habría sido funcional y es que, dando aquí una opinión absolutamente
personal, consideramos que es un error subvencionar el Arte. El Arte se debe
fomentar y promocionar, pero no subvencionar. La razón principal por la que
afirmamos esto es porque no creemos que el Estado deba ser quien decida lo
que es Arte y lo que no, y menos a efectos de que se invierta en una
determinada obra artística dinero público.
¿Qué criterios puede seguir el Estado a la hora de decidir que una obra
artística merece ser subvencionada? Podría decirse que criterios culturales, en
cuyo caso surgiría la segunda pregunta: ¿quiénes serían los encargados de
decidir que debe subvencionarse una supuesta obra de Arte? Nos tememos
que, aunque se eligiera a las personas más sensibles y bienintencionadas de
cada sector cultural, su opinión no tendría por qué ser comúnmente compartida
por los ciudadanos y, en consecuencia, aún menos sufragada. Parece
229
razonable que a una película, a un libro, a un cuadro, o a una escultura, se le
premie o se le promocione, pero no parece que haya criterios evidentes para
concluir que la elaboración de una determinada obra debe ser subvencionada
únicamente por sus supuestos méritos artísticos.
En nuestra opinión, lo argumentado en el párrafo anterior se confirma con unas
mínimas nociones de Historia de la Literatura, del Cine o del Arte en general.
Autores que a día de hoy son considerados grandes maestros en sus
disciplinas (Van Gogh, Valle-Inclán, Toulousse-Lautrec, Gustavo Adolfo
Bécquer, Dostoievsky, Kafka, y tantísimos otros) fueron autores menores o
poco conocidos en sus épocas, o directamente jamás vieron una de sus obras
publicadas, representadas o vendidas. En cambio, otros autores productores
de auténtica ignominia artística gozaron en su época o gozan de enorme
predicamento a día de hoy, quedando el único consuelo de que en cincuenta
años no quedarán en la memoria de nadie. También hay, ya lo hemos dicho
antes, muchos artistas que merecidamente gozan en vida de reconocimiento
moral y económico.
En definitiva, el Estado no debe decidir qué obras de arte merecen ser
subvencionadas y cuáles no. La subvención es una modalidad de la actividad
de fomento que, a nuestro juicio, debería estar vedada para promocionar la
Cultura ya que su principal efecto, quizá deliberadamente ignorado por los
defensores de la tesis contraria, es ideologizar el Arte y utilizar la Cultura como
medio de promoción de artistas afines y de desprestigio de los lenguaraces
respecto al discurso oficial en cada momento. Debe hacerse una defensa
acérrima de que el Estado invierta en Cultura y la fomente, para lo cual,
creemos, debe defenderse con la misma vehemencia que no la subvencione.
Como corolario a nuestra argumentación, cabe añadir que resulta llamativo
que, si verdaderamente la motivación cultural ha sido la preponderante a la
hora de justificar la existencia de un sistema de subvenciones al Cine, ¿por qué
razón no se subvencionan con el mismo impacto presupuestario otras
manifestaciones artísticas, que lo son antes que el Cine, como los libros, los
cuadros, las esculturas o las obras arquitectónicas? La respuesta es sencilla, el
Cine se subvenciona porque además de manifestación cultural es un producto
230
industrial por lo que, a nuestro juicio, es esa vertiente industrial la que debe
justificar que se establezca un sistema de subvenciones en beneficio del sector
cinematográfico. Insistimos en que haber ignorado, por idealismo o por cinismo,
esta realidad, ha provocado la gran incoherencia que ha operado como raíz de
los graves problemas del sistema de ayudas al Cine en nuestro país. Esta
incoherencia llevó a la omisión que antes hemos señalado: faltaba un modelo
de ayudas que respondiese correctamente a las necesidades del sector.
Señalado esto, se nos podría rebatir preguntándonos si, en caso de tener que
decidir, por qué tipo de ayudas optaríamos o, si consideramos que tanto la
ayudas objetivas como las subjetivas no nos satisfacen, las primeras por ser
excesivamente proteccionistas e ineficientes, y las segundas por promover un
Arte ideologizado, qué modelo proponemos.
En este punto, ALCANTARILLA hacía una clara apuesta por el modelo de
ayudas selectivas: “Para conseguir este objetivo, el fomento administrativo se
debe aplicar a los tres subsectores empresariales que integran la
cinematografía española -producción, distribución y exhibición-, teniendo en
cuenta que en unos y otros inciden de manera distinta las consideraciones
culturales y las económicas, en concreto, el sector de la producción es aquel en
el que incide en mayor medida el aspecto cultural, artístico y creador. Por este
motivo, las subvenciones a este subsector deben otorgarse preferentemente a
las películas que se hagan merecedoras de ellas por su incuestionable calidad
cultural y artística, por su innovación en el lenguaje cinematográfico y, también,
porque las necesiten al no contar con una explotación comercial rentable. El
cine comercial, obviamente, no necesita de subvenciones”, si bien luego
matizaba estas afirmaciones: “Esto requiere, sin embargo, algunas
matizaciones. La principal se deriva del hecho, ya apuntado, de que un sistema
público de fomento de la cultura no debe limitarse en exclusiva a proteger y
potenciar a minorías y élites culturales por muy selectas que sean. Este
objetivo sólo podrá perseguirse cuando la consecución de un desarrollo
generalizado de la cultura se haya alcanzado previamente. La política cultural
del Estado debe tender, como fin básico, a elevar el tono general, no a
propiciar creaciones minoritarias, por lo que el cine, dada su capacidad de
231
sugestión y su papel como vehículo difusor de la cultura a nivel masivo,
desempeña un papel decisivo en este sentido” 197.
Es en este punto donde no coincidimos plenamente con el citado autor, no
tanto en su matización, que es más un desiderátum, como en su apuesta por
las ayudas selectivas que, creemos, él mismo era consciente de que no
podrían atender sus deseos.
Respondiendo a las preguntas que hemos planteado, siempre hemos creído en
lo que hemos transcrito al principio de este epígrafe; no debe apostarse por un
modelo cerrado de ayudas objetivas o de ayudas subjetivas, sino que, con el
objetivo que nunca hemos ocultado de subvencionar la vertiente industrial del
Cine (sí creemos que el cine comercial es el que debe recibir ayudas de un
modo prevalente, por ser el que genera retornos positivos a la economía, en
coherencia con lo que debe ser el cumplimiento del destino de cualquier
subvención), había que tender a un nuevo modelo de ayudas que, de un modo
riguroso, contribuyese a coadyuvar efectivamente a que pudiesen estrenarse
películas con posibilidades reales de generar un alto impacto industrial.
Para ello, debía buscarse algún medio de control previo que tratase de, en la
medida de lo posible, y con una lógica quizá similar a la que impera en la
contratación pública, asegurar que el proyecto beneficiario de la subvención
fuera un proyecto solvente con aceptación en taquilla. Esto evidentemente es
imposible de garantizar al cien por cien, porque los gustos del público no son
del todo previsibles, pero el intento no debe soslayarse. Para lograr estos
objetivos eran necesarias al menos dos modificaciones: que la ayuda se
concediese a priori, y que dicha concesión se hiciese tras un proceso de
concurrencia positiva. A ello, había que sumar que los criterios con una
ponderación mayor a la hora de conceder la ayuda fueran criterios objetivos,
pero no automáticos, sino directamente relacionados con el objeto del proyecto
y desinados a garantizar su viabilidad económica y su impacto comercial.
Todos estos elementos se encuentran en las actuales ayudas generales a la
producción, que surgen como un nuevo concepto de ayuda, que toma de los
conceptos genéricos de ayudas objetivas y subjetivas sus características más
197 Op. cit. páginas 137 y 138.
232
interesantes, para servir de base a un sistema más coherente con el concepto
de subvención y con la motivación que debe servir a subvencionar el Cine. Así,
las ayudas generales a la producción toman, de las ayudas objetivas, su
finalidad de promocionar el elemento industrial del Cine, mientras que de las
ayudas subjetivas adoptan su concesión previa a la realización de los
proyectos así como la necesidad de que para obtener las ayudas se tramite un
procedimiento de concurrencia competitiva. A esto, se suman dos elementos
muy acertados y novedosos, que son los que terminan de configurar las ayudas
generales a la producción como un nuevo paradigma en las ayudas al Cine:
- En primer lugar, los criterios que sirven de base para conceder estas
ayudas no tienen una base cultural, es decir, no buscan conceder la
ayuda en función de la pretendida calidad cultural del proyecto, ni son
una mera aplicación automática de fórmulas, sino que lo que pretenden
es conseguir, como hemos señalado, que lo proyectos beneficiarios de
las subvenciones sean solventes. Por eso, sobre 100 puntos, se podrán
obtener hasta 94 por criterios que buscan lograr el objetivo que se
acaba de señalar: hasta 22 puntos por solvencia del beneficiario, hasta
40 puntos por la viabilidad económica y financiera del proyecto y hasta
32 puntos por el impacto socioeconómico y de la inversión en España e
innovación. Reiteramos que esto nos parece un enorme acierto y un
ejercicio de coherencia.
- En segundo lugar, y precisamente para evitar que películas que logran
una gran recaudación y, por tanto, un alto beneficio empresarial, se
vean además doblemente beneficiadas por la concesión de las ayudas,
primero, se limita la cuantía de éstas a 1.400.000 euros y, segundo y
más importante, se prevé el sistema de reembolso que hemos
estudiado, que tiene la dificultad de que su aplicación parece abstrusa
y de que no ha sido convenientemente desarrollada.
Este nuevo concepto de ayuda se combina además con el mantenimiento de
las ayudas selectivas, de las que no nos hemos mostrado partidarios, sin
perjuicio de lo cual sí consideramos que la regulación que de las mismas hacen
la LC, el RLC y la OLC contribuye en gran manera a reducir prácticamente a
233
cero los peligros que traen consigo estas ayudas, ya que si bien se concederán
en función de criterios culturales (hasta 40 puntos para la calidad cultural del
proyecto), las películas que quieran optar a estas ayudas tienen que acreditar
en las dos primeras fases del procedimiento, como antes hemos visto, el
cumplimiento de una serie de requisitos que tienden a garantizar la seriedad
del proyecto, como son, entre otros, la exigencia de experiencia previa
acreditada del productor o la existencia de unos compromisos mínimos de
financiación. Además, el hecho de que estas ayudas se concedan a películas
de muy bajo presupuesto, viene a garantizar en cierta forma que el Estado no
realizará desembolsos que devengan ruinosos.
En definitiva, creemos que el nuevo sistema de ayudas a la producción es más
coherente y está jurídicamente mejor construido que el anterior, pero debemos
reiterar que incluso aunque el sistema de ayudas al Cine fuese perfecto ello no
garantizaría necesariamente que la salud de nuestro Cine fuera a mejorar, ya
que, como hemos señalado reiteradamente, no hay una relación causal entre
ayudas y recaudación, por lo que es necesario enfocar una estrategia integral
de apoyo a nuestra industria cinematográfica.
A hacer propuestas para ello dedicaremos los dos últimos epígrafes de la
presente tesis doctoral, pero en lo que concretamente se refiere a la actividad
subvencional en el Cine, que es el que le da título, hacemos nuestras como
conclusiones las reflexiones que hacía ALCANTARILLA sobre los objetivos y
principios que deben inspirar aquella. Hemos llegado a conclusiones muy
parecidas a las que llegó el citado autor, por lo que, aunque su postura y la
nuestra tengan discrepancias en los métodos, podemos hacer nuestras sus
siguientes palabras:
“Sea cual sea el sistema de fomento, protección o control que se articule, y
dado que en la cinematografía concurren, como veremos, factores no
solamente económicos, sino también culturales, se debe evitar que la actividad
administrativa propicie un dirigismo estatal que, de forma más o menos
solapada, tienda a controlar de forma excesiva y/o arbitraria los aspectos
culturales, ideológicos y artísticos del cine. De igual manera, el sistema elegido
debe obviar un excesivo proteccionismo económico en el sector de la
234
producción, de manera que las películas puedan realizarse no sólo contando
con el estímulo y la intervención de los poderes públicos. Un sistema público de
intervención en el sector cinematográfico debe ayudar y propiciar, pero nunca
sustituir la dinámica empresarial ni crear mercados irreales falseando la oferta y
la demanda y las consecuencias que naturalmente se producirían de contar
únicamente con los ingresos de taquilla. Ni tampoco debe favorecer
excesivamente a ciertos sectores artísticos en detrimento de otros aplicando
criterios puramente subjetivos, ya sean ideológicos o partidistas. Y es que,
seguramente, la dependencia, planificación económica o intervencionismo
excesivos, abortarán la consolidación de una industria económicamente viable
y autosuficiente, en tanto que con el dirigismo artístico e ideológico se creará
una cultura castrada y estéril198.
[…]
En todo caso, debe reconocerse que un sistema hipertrofiado de ayudas
públicas al Cine, ya sea por consideraciones económicas o culturales,
propiciará que este, lejos de enriquecerse en términos absolutos, se vaya
empobreciendo al privar a sus elementos productivos de los estímulos
naturales que proporcionan la competitividad y la selección natural del sistema
de mercado. El Estado debe velar por la pervivencia del cine español y
comunitario, pero sin imponer su consumo, sin uniformar y, sobre todo, sin
llegar al extremo de financiar artificialmente, con unas subvenciones
desmesuradas, las producciones de nuestro país. De lo contrario no se estará
creando Cultura ni, mucho menos, un sector económico viable, sino tan sólo un
conjunto de empresarios dependientes de las ayudas públicas o un grupo de
creadores de cultura que operan, la mayoría de las ocasiones, sin contar con
los gustos del público, el cual constituye, en definitiva, el destinatario natural y
la razón de ser de toda manifestación cultural, es decir, el sujeto del interés
general invocado199.
[…]
198 Op. cit. página 1. 199 Op. cit. página 137.
235
No se aboga con esto por una abolición absoluta de las ayudas públicas, sino
por su racionalización de manera que se fomente la cultura desde una
perspectiva popular que atraiga a los espectadores, sea esta del signo que sea,
y que a la vez se creen las condiciones precisas para que los sectores
productivos en los que se basa el cine español sean económicamente viables y
suficientes por sí mismos”200.
No podemos estar más de acuerdo, ni intervencionismo económico
proteccionista, ni ideología cultural estatal, el fin que debe perseguir la actividad
subvencional en el Cine es potenciar el tejido de la industria cinematográfica
española, a la vez que se fomenta la Cultura desde una perspectiva accesible a
todos los ciudadanos.
Somos conscientes de que la postura que mantenemos abona el terreno a la
críticas del postmodernismo cultural que, instaurado en una especie de
superioridad moral e intelectual, considera que el hecho de que la turba no
entienda su obra no debe implicar que ésta no deba ser subvencionada por
todos los españoles, por lo que consideran que los que no pensamos igual
carecemos de la más mínima sensibilidad o estamos directamente en contra de
la Cultura. Aunque no tengamos necesidad de justificarnos, consideramos que
estas críticas están alejadísimas de la realidad, ya que muchos que creemos
que la Cultura es lo más importante que un ser humano puede atesorar en su
vida, también pensamos que los ejercicios artísticos de carácter intelectual y
minoritario no deben ser subvencionados por el común de los ciudadanos.
Quien firma estas líneas tiene una gran afición por el Cine y es un profundo
admirador de cineastas como Nicolas Winding Refn, Terrence Malick, Jim
Jarmusch, Michel Gondry o Spike Jonze, o de las películas no comerciales de
directores como Tim Burton o Gore Verbinsky; en España tenemos también
grandes genios del cine no comercial, desde Edgar Neville hasta Juan Carlos
Fresnadillo. Sin embargo, no se nos ocurriría (y nos atrevemos a imaginar que
a muchos de estos cineastas tampoco) decir que The Neon Demon, Solo los
amantes sobreviven, La Novia Cadáver, El árbol de la Vida u Olvídate de Mí,
que son a nuestro entender auténticas obras maestras del Cine, debieron ser
200 Op. cit. página 140.
236
obras subvencionadas, y es que, cada uno a su manera, son auténticos
ejercicios estéticos, en ocasiones incluso difícilmente inteligibles, que para
muchas personas (personas cultas, sensibles y con criterio) pueden ser hasta
auténticas tomaduras de pelo. Por ello, los ejercicios puramente artísticos no
deben ser subvencionados, el artista que sólo se preocupa por su Arte tiene
dos opciones: vivir toda su vida indiferente a cómo la sociedad entienda su
obra, como hicieron Musil o Bolaño, o asumir un riesgo empresarial. Al gran
artista se le debe promocionar y premiar, pero no subvencionar, ya que la
subvención es un instrumento de promoción económica, y cuando se pretende
introducir una relación de causalidad necesaria entre Arte y beneficios
mercantiles, ya se ha visto lo que suele suceder.
Cualquier español aficionado al Cine tiene que desear que su industria
cinematográfica se vigorice, sin caer ni en un la cultura de la subvención ni en
un supuesto elitismo intelectual sufragado por los ciudadanos. Creemos que la
actual redacción de la LC, en lo que afecta al sistema de ayudas al Cine, será
un gran instrumento para lograr el objetivo que se ha señalado, pero no será el
único, siendo muy relevante, a nuestro juicio, promocionar los medios
alternativos a los que antes nos hemos referido.
2. Una somera relación de propuestas a modo de conclusión
Llegamos así al final de la presente tesis doctoral, que culmina un periodo de
investigación de alrededor de cinco años, de los cuales sin duda ha sido
especialmente intenso el último, debido a las modificaciones normativas de
gran calado que en materia de actividad subvencional en el Cine tuvieron lugar
a finales del año 2015.
Estas modificaciones nos produjeron, por un lado, una gran alegría porque
consideramos que por fin tenemos en España un modelo coherente, bien
articulado jurídicamente y consensuado entre todos los actores, de ayudas al
Cine; por otro, cierta tristeza, porque las propuestas que hicimos en nuestra
tesina fueron adoptadas por el legislador antes de que pudiéramos terminar la
presente tesis doctoral, cuyo objetivo fundamental cuando se comenzó a
elaborar era proponer un modelo innovador de subvenciones al Cine que
promocionara la vertiente industrial del sector sobre la base de criterios
237
objetivos de apreciación no automática, sino relacionados con la viabilidad
económica de los proyectos y su eventual difusión, todo ello vinculado con
algún mecanismo que permitiese hacer reembolsables, en determinados
supuestos, las ayudas. Nos queda el consuelo de que, al menos, esta idea se
expresó tanto en la tesina como en el proyecto de esta tesis que ahora termina.
Todo lo señalado anteriormente afecta de un modo principal a las ayudas a la
producción, en las que conscientemente hemos centrado las conclusiones por
una razón obvia y que hemos repetido hasta la saciedad: su carácter
absolutamente preponderante tanto cuantitativa como cualitativamente.
Por ello, una vez que lo fundamental de lo que en esta tesis se pretende
defender ha sido asumido a nivel legislativo, debemos intentar realizar algunas
propuestas concretas que sirvan para seguir mejorando el modelo actual. Para
ello, aportamos lo siguiente:
a) En lo que se refiere a la arquitectura del actual modelo subvencional:
- Urge clarificar los mecanismos de reembolso de las ayudas a la producción.
La regulación de esta cuestión es muy compleja e incompleta. Debe dictarse
una orden ministerial por la que se regule el modo de calcular el beneficio real
de las producciones, de manera que cuando concurran los supuestos en los
que debe procederse al reembolso, éste pueda hacerse efectivo sencilla y
rápidamente.
- Debe profundizarse, con carácter general, en los mecanismos de control, no
tanto del destino efectivo de las subvenciones para su fin, sino desde un punto
global, para que se asegure que la acción combinada de los beneficios fiscales
y de las distintas subvenciones no sirva para sortear los porcentajes máximos
previstos que el conjunto de medidas de apoyo, en sentido amplio, no pueden
superar. Para ello, quizá podrían desarrollarse los mecanismos de colaboración
entre el ICAA y la Agencia Tributaria.
- Lo anterior debe hacerse, y sabemos que es complicado, procurando al
mismo tiempo profundizar en la simplificación burocrática de todos los trámites
que deben realizarse para obtener una subvención. La técnica legislativa
conjunta de la LC, el RLC y la OLC, y la técnica específica de esta última son,
238
como hemos tenido oportunidad de glosar, muy complejas y a veces
desesperantes. El proceso de simplificación que se llevó a cabo en la actividad
de ordenación ha de acometerse igualmente en la actividad subvencional, ya
que ponerse en la piel de los aspirantes a ser beneficiarios de una subvención
en este marco puede generar un alto grado de angustia existencial ante la
cantidad de trámites a cumplimentar y documentación a presentar. Rigor y
control no deben estar reñidos con facilitarle la vida a los administrados.
b) Por lo que afecta a la regulación del fomento del Cine:
- Se debe seguir profundizando en la búsqueda de mecanismos innovadores
para fomentar la actividad cinematográfica, poniendo el acento en el intento de
atraer al sector privado al logro de estos objetivos.
- En esta línea, la financiación anticipada es un hito muy relevante, pero debe
ser complementado, para lo que una ley estatal sobre el mecenazgo se antoja
fundamental.
- Dicha ley podría contemplar la posibilidad de que los distintos actores
implicados en la realización de una película que reúna las características para
que se le concedan ayudas selectivas, tanto a la producción como al resto de
fases de la vida del proyecto, sean beneficiarias de alguna modalidad de
mecenazgo cultural, lo cual sería un complemento perfecto para fomentar (y no
subvencionar) de un modo más completo los proyectos cinematográficos
esencialmente culturales.
c) En lo que se refiere a las políticas públicas del Cine:
- Es necesario que se mantenga un escenario presupuestario estable y
plurianual. Si vuelven a producirse dientes de sierra como los que han existido
los últimos años, será muy difícil que las actividades de fomento al sector
cinematográfico sean efectivas. Todo lo que hemos estudiado y propuesto en
esta tesis debe situarse en el contexto económico general, ya que si la
situación económica del aficionado al Cine es precaria, será complicado que
los resultados de éste sean buenos.
239
- En la medida en la que la situación económica mejore, debe apostare por un
aumento de las ayudas al Cine. Creemos firmemente, porque los datos, como
hemos estudiado, lo demuestran, que no hay una relación necesaria entre el
aumento de la cuantía de la ayudas y una mejor recaudación, pero tampoco se
puede esconder que el montante que España dedica a subvencionar el Cine es
considerablemente inferior al que dedican los países de nuestro entorno. Una
mejora general en la economía debería ir acompañada de un aumento de las
ayudas; en este sentido, también parece procedente añadir que el tope de
1.400.000 euros de las ayudas generales a la producción tampoco parece un
dispendio, teniendo en cuenta cuáles suelen ser los presupuestos de las
grandes producciones hollywoodienses, contra las que nuestro Cine tiene que
competir.
- Por último, los poderes públicos deben hacer un enfoque integral y transversal
de las políticas públicas cinematográficas. En este trabajo nos hemos centrado
en una mínima parte de los retos jurídicos y de gestión que tienen que ver con
el Cine pero, como hemos indicado al principio, prácticamente todas las ramas
del Derecho se proyectan en la industria cinematográfica: las conflictos
impositivos (fundamentalmente, las discusiones en torno al llamado IVA
cultural), los enormes retos que para la propiedad intelectual y para los
exhibidores implican las nuevas tecnologías y la piratería, y la complejidad que
plantea la contratación internacional para las productoras y distribuidoras, son
cuestiones que ni siquiera hemos podido tocar en esta tesis doctoral, pero que
tienen tanta o más importancia que la actividad subvencional en el Cine. Por
ello, los poderes públicos tienen que intentar afrontar las políticas públicas en el
Cine como un reto global que requiere de coordinación y trabajo conjunto. No
proponemos para ello la creación de órganos específicos, porque hay más que
suficientes y porque, en general, el acierto de la gestión pública no depende
tanto de las estructuras como de las personas y de las ideas.
Cerramos así ya en el presente trabajo con la esperanza de que sirva para
aclarar el panorama jurídico de una cuestión que, siendo muy polémica,
creemos que no había sido objeto de un estudio jurídico profundo. Deseamos
que, en todo caso, lo aquí escrito sirva para poner en valor la relevancia
240
cultural, económica y social del Cine como fenómeno de masas y como
elemento de disfrute artístico e intelectual.
241
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agente?:
http://cvc.cervantes.es/lengua/anuario/anuario_06-07/pdf/ic_06.pdf
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la cuota de pantalla, en La Ley del Cine y el derecho de autor. VV: AA:
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MENDOZA LOSANA, ANA. Todos los prestadores de servicios de
comunicación audiovisual deberán destinar al menos un 5% de sus ingresos a
la financiación anticipada de obras audiovisuales europeas:
http://www.gomezacebo-pombo.com/media/k2/attachments/todos-los-
prestadores-de-servicios-de-comunicacion-audiovisual-deberan-destinar-al-
menos-un-5-de-sus-ingresos-a-la-financiacion-anticipada-de-obras-
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Otros libros y artículos consultados
BERMEJO VERA, JOSÉ. Derecho administrativo. Parte especial, Civitas,
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FERNÁNDEZ FARRERES, GERMÁN (DIRECTOR) Y OTROS AUTORES.
Comentario a la Ley General de Subvenciones, Civitas, Madrid, 2005.
FERNÁNDEZ FARRERES, GERMÁN. Subvenciones y ayudas económicas en
tiempos de crisis. Revista española de Derecho Administrativo. Número 154,
2012.
LÓPEZ-MEDEL BÁSCONES, JESÚS. Subvenciones: crisis y alternativas. El
mecenazgo. Nueva Revista de política, cultura y arte. Número 139, 2012.
MARTÍN REBOLLO, LUIS. Cultura y Derecho: perspectiva europea y
perspectiva estatal), en El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI:
homenaje al profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo. Tirant lo Blanch, Valencia,
2000.
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Subvenciones y ayudas. DAAP Publicaciones jurídicas, Madrid, 2007.
Normas y otros textos estudiados
- Constitución española.
- Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
- Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades.
- Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
244
- Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el
crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
- Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo, por el que se modifica la Ley
55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, se conceden varios créditos
extraordinarios y suplementos de créditos en el presupuesto del Estado y se
adoptan otras medidas de carácter tributario.
- Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines
lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.
- Ley Foral 8/2014, de 16 de mayo, reguladora del mecenazgo cultural y de sus
incentivos fiscales en la Comunidad Foral de Navarra.
- Ley 3/2015, de 23 de marzo, de las Islas Baleares, por la que se regula el
consumo cultural y el mecenazgo cultural y de desarrollo tecnológico, y se
establecen medidas tributarias.
- Film Funding Act austriaca, de 21 de noviembre de 2014.
- Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley
del Cine.
- Comunicación de la Comisión 2013/C 332/01, sobre la ayuda estatal a las
obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual.
- Orden ECD/2796/2015, de 18 de diciembre, por la que se establecen las
bases reguladoras de las ayudas previstas en el Capítulo III de la Ley 55/2007,
de 28 de diciembre, del Cine, y se determina la estructura del Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales
- Orden CUL/ 2834/2009, de 19 de octubre, referida al reconocimiento del coste
de una película e inversión del productor, al establecimiento de las bases
reguladoras de las ayudas estatales y a la estructura del Registro
Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales
- Real Decreto 7/1997, de 10 de enero, de estructura orgánica y funciones del
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales.
245
- Memoria de análisis de impacto normativo del Real Decreto 1084/2015, de 4
de diciembre, por el que se desarrolla la Ley del Cine.
- Dictamen 1137/2015, de 19 de noviembre, del Consejo de Estado, sobre el
Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley del
Cine.
Enlaces consultados
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales:
http://www.mcu.es/cine/index.html
British Film Commission:
http://industry.bfi.org.uk/
Centre National du Cinéma et de l’Image Animée:
http://www.cnc.fr/web/fr
Filmförderungsanstalt:
http://www.ffa.de/
Österreichisches Filminstitut:
www.filminstitut.at/en/
Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (Argentina)
http://www.incaa.gov.ar/
246
ANEXOS
247
ANEXO I: “DATOS SOBRE AYUDAS AL CINE POR AÑOS”
249
Ayudas a la Cinematografía - 2007
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
1. INTRODUCCIÓN El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomen-tar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres as-pectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agrupan según las siguientes moda-lidades. � Ayudas al desarrollo de guiones para películas de largometraje.
Destinadas a guionistas que desarrollen guiones para películas de largometraje en cualquiera de las lenguas oficiales españolas.
� Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios, en sus dos modalidades: o Para la exhibición cinematográfica y para la adquisición y mejora de equipamientos de pro-
ducción cinematográfica. Destinadas a proyectos de inversión para la creación, remodelación y adecuación de las sa-las de exhibición cinematográfica a personas con discapacidad, para la adquisición de equi-pamientos y medios informáticos para la exhibición y equipos técnicos de producción.
o Para la financiación de la producción. Destinadas a la realización de películas de largometraje.
� Ayudas a la producción de largometrajes. Destinadas a proyectos que incorporen nuevos realizadores, para obras experimentales de decidido contenido artístico y cultural, para documentales y pilotos de series de animación.
� Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades: o General.
Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equiva-lente de hasta el 15% de la recaudación bruta de taquilla obtenida durante los 12 primeros meses de exhibición comercial en España.
o Complementaria. También con el mismo fin, por una cantidad de hasta el 33% de la inversión del productor del largometraje, siempre que durante los 12 primeros meses de su exhibición en España obtenga una recaudación mínima fijada.
� Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e interne-gativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfi-co.
� Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias. Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películas comunita-rias de largometraje y de conjuntos de cortometrajes.
� Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales, para gas-tos de participación y de promoción durante el festival.
� Ayudas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades: o De proyectos de cortometraje. o Cortometrajes realizados.
2. PRESUPUESTO Para las ayudas correspondientes a las convocatorias del año 2007, el ICAA ha asignado un presupuesto de 65.922.000 €, repartido, según los tipos de ayudas, tal como se muestra en la siguiente tabla:
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO 2007 % SOBRE EL
TOTAL
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 300.000 € 0,46%
Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica
500.000 € 0,76% Minoración
Producción cinematográfica 2.500.000 € 3,79%
Producción de largometrajes 8.000.000 € 12,14%
Amortización de largometrajes 50.000.000 € 75,85%
Conservación de negativos y soportes originales 900.000 € 1,37%
Distribución de películas comunitarias 1.500.000 € 2,28%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
1.022.000 € 1,55%
Ayuda sobre proyecto 500.000 € 0,76% Financiación de cortometrajes
Corto realizado 700.000 € 1,06%
TOTAL 65.922.000 € 100%
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometra-jes, con casi un 76% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con más del 12% del total.
251
Ayudas a la Cinematografía - 2007
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
Aparte de estas cantidades, se han reservado 726.000 € para hacer frente a imprevistos (estimación de algunos recursos en varios tipos de ayudas). A continuación se muestra la tabla de comparación del presupuesto, con años anteriores, de las diferen-tes ayudas. Tal como puede observarse, se ha producido un incremento del 11,43% con respecto al año anterior, habiendo sido las ayudas más favorecidas las de proyectos de largometrajes (más del 33%) y las de minoración de intereses de préstamos para la producción cinematográfica (casi el 29%)
TIPOS DE AYUDAS 2004 2005 2006 2007 % Variación respecto al año anterior
Desarrollo de guiones para pelícu-las de largometraje
120.220 € 300.000 € 300.000 € 300.000 € 0,00%
Exhibición cinemato-gráfica y equipamien-tos de producción cinematográfica
361.000 € 400.000 € 500.000 € 500.000 € 0,00% Minoración
Producción cinemato-gráfica
1.941.269 € 1.941.269 € 1.941.269 € 2.500.000 € 28,78%
Producción de largometrajes 2.525.000 € 4.000.000 € 6.000.000 € 8.000.000 € 33,33%
Amortización 20.000.000 € 46.000.000 € 46.000.000 € 50.000.000 € 8,70%
Conservación de negativos y so-portes originales
442.000 € 850.000 € 900.000 € 900.000 € 0,00%
Distribución de películas comuni-tarias
781.000 € 950.000 € 1.500.000 € 1.500.000 € 0,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festiva-les internacionales.
1.022.000 € 1.022.000 € 1.022.000 € 1.022.000 € 0,00%
Financiación de cortometrajes 867.995 € 1.000.000 € 1.100.000 € 1.200.000 € 9,09%
TOTAL 28.060.484 € 56.463.269 € 59.263.269 € 65.922.000 € 11,43%
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se ob-serva que se ha dispuesto de casi el 93% del total, habiéndose realizado un incremento del presupuesto destinado inicialmente a las ayudas a la producción de cortometrajes, debido al elevado número de soli-citudes presentadas, y que, por la calidad de los proyectos y cortometrajes realizados, fueron resueltas positivamente, en las dos modalidades, tal como se ve en el apartado correspondiente.
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO EJECUTADO %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 300.000 € 300.000 € 100%
Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica
500.000 € 62.000 € 12,40% Minoración
Producción cinematográfica 2.500.000 € 1.955.288 € 78,21%
Producción de largometrajes 8.000.000 € 8.000.000 € 100%
Amortización 50.000.000 € 46.475.661 € 92,95%
Conservación de negativos y soportes originales 900.000 € 713.263 € 79,25%
Distribución de películas comunitarias 1.500.000 € 1.466.408 € 97,76%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
1.022.000 € 935.249 € 91,51%
Ayuda sobre proyecto 500.000 € 521.000 € 104,20% Financiación de corto-metrajes (1) Corto realizado 700.000 € 789.548 € 112,79%
TOTAL 65.922.000 € 61.218.417 € 92,86%
(1) Incrementado en 150.000 €
252
Ayudas a la Cinematografía - 2008
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
1. INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomen-tar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres as-pectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agrupan según las siguientes moda-lidades:
� Ayudas al desarrollo de guiones para películas de largometraje.Destinadas a guionistas que desarrollen guiones para películas de largometraje en cualquiera de laslenguas oficiales españolas.
� Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios, en sus dos modalidades:o Para la exhibición cinematográfica y para la adquisición y mejora de equipamientos de pro-
ducción cinematográfica.Destinadas a proyectos de inversión para la creación, remodelación y adecuación de las sa-las de exhibición cinematográfica a personas con discapacidad, para la adquisición de equi-pamientos y medios informáticos para la exhibición y equipos técnicos de producción.
o Para la financiación de la producción.Destinadas a la realización de películas de largometraje.
� Ayudas a la producción de largometrajes.Destinadas a proyectos que incorporen nuevos realizadores, para obras experimentales de decididocontenido artístico y cultural, para documentales y pilotos de series de animación.
� Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:o General.
Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equiva-lente de hasta el 15% de la recaudación bruta de taquilla obtenida durante los 12 primerosmeses de exhibición comercial en España.
o Complementaria.También con el mismo fin, por una cantidad de hasta el 33% de la inversión del productordel largometraje, siempre que durante los 12 primeros meses de su exhibición en Españaobtenga una recaudación mínima fijada.
� Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales.Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e interne-gativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfi-co.
� Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias.Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películas comunita-rias de largometraje y de conjuntos de cortometrajes.
� Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales, para gas-tos de participación y de promoción durante el festival.
� Ayudas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:o De proyectos de cortometraje.o Cortometrajes realizados.
2. PRESUPUESTO
Para las ayudas correspondientes a las convocatorias del año 2008, el ICAA ha asignado un presupuesto de 76.300.000 €, repartido, según los tipos de ayudas, tal como se muestra en la siguiente tabla:
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO
2008 % SOBRE EL
TOTAL
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 0,79%
Exhibición cinematográfica y equi-pamientos de producción cinema-tográfica
500.000 € 0,66% Minoración
Producción cinematográfica 2.500.000 € 3,28%
Producción de largometrajes 10.000.000 € 13,11%
Amortización de largometrajes 56.000.000 € 73,39%
Conservación de negativos y soportes originales 1.000.000 € 1,31%
Distribución de películas comunitarias 2.500.000 € 3,28%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
1.200.000 € 1,57%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado)
2.000.000 € 2,62%
TOTAL 76.300.000 € 100%
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometra-jes, con más del 73% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con más del 13% del total.
253
Ayudas a la Cinematografía - 2008
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
A continuación se muestra la tabla de comparación del presupuesto, con años anteriores, de las diferen-tes ayudas. Tal como puede observarse, se ha producido un notable incremento, del 15,74% con res-pecto al año anterior, habiendo sido las ayudas más favorecidas las desarrollo de guiones para películas de largometraje, que han doblado su presupuesto, y las de de distribución de películas comunitarias y de financiación de cortometrajes (un 66,67%).
TIPOS DE AYUDAS 2006 2007 2008 % Variación respecto al año anterior
Desarrollo de guiones para películas de largometraje
300.000 € 300.000 € 600.000 € 100%
Exhibición cinematográfica y equipamientos de produc-ción cinematográfica
500.000 € 500.000 € 500.000 € 0% Minoración
Producción cinematográfica 1.941.269 € 2.500.000 € 2.500.000 € 0%
Producción de largometrajes 6.000.000 € 8.000.000 € 10.000.000 € 25%
Amortización 46.000.000 € 50.000.000 € 56.000.000 € 12%
Conservación de negativos y soportes originales
900.000 € 900.000 € 1.000.000 € 11,11%
Distribución de películas comunitarias 1.500.000 € 1.500.000 € 2.500.000 € 66,67%
Ayudas para la participación y la promo-ción de películas en festivales internacio-nales.
1.022.000 € 1.022.000 € 1.200.000 € 17,42%
Financiación de cortometrajes 1.100.000 € 1.200.000 € 2.000.000 € 66,67%
TOTAL 59.263.269 € 65.922.000 € 76.300.000 € 15,74%
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se ob-serva que se ha dispuesto de casi el 89% del total del mismo, siendo destacable la ejecución de la tota-lidad en las modalidades de ayudas al desarrollo de guiones, producción de largometrajes y producción de cortometrajes.
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO EJECUTADO %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 600.000 € 100%
Exhibición cinematográfica y equipamien-tos de producción cinematográfica
500.000 € 49.071 € 9,81% Minoración
Producción cinematográfica 2.500.000 € 1.332.800 € 53,31%
Producción de largometrajes 10.000.000 € 10.000.000 € 100%
Amortización 56.000.000 € 50.258.264 € 89,75%
Conservación de negativos y soportes originales 1.000.000 € 779.807 € 77,98%
Distribución de películas comunitarias 2.500.000 € 2.492.000 € 99,68%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
1.200.000 € 750.614 € 62,55%
Producción de cortometrajes 800.000 € 800.000 € 100% Financiación de corto-metrajes Cortometrajes realizados 1.200.000 € 731.822 € 60,99%
TOTAL 76.300.000 € 67.794.378 € 88,85%
254
Ayudas a la Cinematografía - 2009
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agrupan, en el ejercicio 2009, según las siguientes mo-dalidades:
� Ayudas al desarrollo de guiones para películas de largometraje.Destinadas a guionistas que desarrollen guiones para películas de largometraje en cualquiera de las len-guas oficiales españolas.
� Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios, en sus dos modalidades:o Para la exhibición cinematográfica y para la adquisición y mejora de equipamientos de produc-
ción cinematográfica.Destinadas a proyectos de inversión para la creación, remodelación y adecuación de las salas deexhibición cinematográfica a personas con discapacidad, para la adquisición de equipamientos ymedios informáticos para la exhibición y equipos técnicos de producción.
o Para la financiación de la producción.Destinadas a la realización de películas de largometraje.
� Ayudas a la producción de largometrajes.Destinadas a proyectos que incorporen nuevos realizadores, para obras experimentales de decidido con-tenido artístico y cultural, para documentales y pilotos de series de animación.
� Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:o General.
Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equivalente dehasta el 15% de la recaudación bruta de taquilla obtenida durante los 12 primeros meses de ex-hibición comercial en España.
o Complementaria.También con el mismo fin, por una cantidad de hasta el 33% de la inversión del productor dellargometraje, siempre que durante los 12 primeros meses de su exhibición en España obtengauna recaudación mínima fijada.
� Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales.Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegati-vos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico.
� Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias.Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películas comunitarias delargometraje y de conjuntos de cortometrajes.
� Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales, para gastos departicipación y de promoción durante el festival.
� Ayudas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:o De proyectos de cortometraje.o Cortometrajes realizados.
255
Ayudas a la Cinematografía - 2009
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
PRESUPUESTO
Para las ayudas correspondientes a las convocatorias del año 2009, el ICAA ha asignado un presupuesto de 87.150.000 €, repartido, según los tipos de ayudas, tal como se muestra en la siguiente tabla:
Tipos de ayudas Presupuesto
2009 % Sobre el
total
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 1.200.000 € 1,38%
Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica 300.000 € 0,34%
Minoración Producción cinematográfica 4.800.000 € 5,51%
Producción de largometrajes 15.000.000 € 17,21%
Amortización de largometrajes 55.000.000 € 63,11%
Conservación de negativos y soportes originales 1.000.000 € 1,15%
Distribución de películas comunitarias 5.000.000 € 5,74%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales inter-nacionales.
1.850.000 € 2,12%
Financiación de cortometrajes( ayuda sobre proyecto y corto realizado) 3.000.000 € 3,44%
TOTAL 87.150.000 € 100,00%
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con más del 63,11% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con más del 17,21% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación del presupuesto, con años anteriores, de las diferentes ayudas. Tal como puede observarse, se ha producido un notable incremento, del 14,22% con respecto al año anterior, habiendo sido las ayudas más favorecidas las de desarrollo de guiones para películas de largometra-je, las de distribución de películas comunitarias, que han doblado su presupuesto, y las de financiación de cortometrajes (un 50%).
Tipos de ayudas 2007 2008 2009 % Variación respecto al año anterior
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 300.000 € 600.000 € 1.200.000 € 100,00%
Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica
500.000 € 500.000 € 300.000 € -40,00% Minoración
Producción cinematográfica 2.500.000 € 2.500.000 € 4.800.000 € 92,00%
Producción de largometrajes 8.000.000 € 10.000.000 € 15.000.000 € 50,00%
Amortización 50.000.000 € 56.000.000 € 55.000.000 € -1,79% Conservación de negativos y soportes origi-nales
900.000 € 1.000.000 € 1.000.000 € 0,00%
Distribución de películas comunitarias 1.500.000 € 2.500.000 € 5.000.000 € 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 1.022.000 € 1.200.000 € 1.850.000 € 54,17%
Financiación de cortometrajes 1.200.000 € 2.000.000 € 3.000.000 € 50,00%
TOTAL 65.922.000 € 76.300.000 € 87.150.000 € 14,22%
256
Ayudas a la Cinematografía - 2009
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto de casi el 86,97% del total del mismo, siendo destacable la ejecución de la totalidad en las modalidades de ayudas al desarrollo de guiones, producción de largometrajes y producción de cortometra-jes.
Tipos de ayudas Presupuesto Ejecutado %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 1.200.000 € 1.200.000 € 100,00%
Exhibición cinematográfica y equipamien-tos de producción cinematográfica 300.000 € 73.763 € 24,59%
Minoración
Producción cinematográfica 4.800.000 € 2.495.166 € 51,98%
Producción de largometrajes 15.000.000 € 14.999.658 € 100,00%
Amortización 55.000.000 € 48.498.167 € 88,18%
Conservación de negativos y soportes originales 1.000.000 € 518.884 € 51,89%
Distribución de películas comunitarias 5.000.000 € 4.250.345 € 85,01%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
1.850.000 € 1.511.036 € 81,68%
Producción de cortometrajes 1.200.000 € 1.200.000 € 100,00% Financiación de corto-metrajes Cortometrajes realizados 1.800.000 € 1.045.741 € 58,10%
TOTAL 87.150.000 € 75.792.761 € 86,97%
257
Ayudas a la Cinematografía - 2010
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
1. INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2010, según las siguientes modalidades:
Ayudas a la creación y al desarrollo
- Ayudas para el desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de lar-gometraje.Destinadas a facilitar a productores independientes la financiación de los gastos necesariospara llevar a cabo desarrollo de proyectos de largometraje.- Ayudas al desarrollo de guiones para películas de largometraje.Destinadas a guionistas que desarrollen guiones para películas de largometraje en cualquie-ra de las lenguas oficiales españolas.
Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes.Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, queincorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental.- Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:
o General.Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidadequivalente de hasta el 15% de la recaudación bruta de taquilla obtenida durantelos 12 primeros meses de exhibición comercial en España.
o Complementaria.También con el mismo fin, por una cantidad de hasta el 33% de la inversión delproductor del largometraje, siempre que durante los 12 primeros meses de su ex-hibición en España obtenga una recaudación mínima fijada.
- Ayudas a la producción de cortometrajes. Destinadas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:
o De proyectos de cortometraje.o Cortometrajes realizados.
- Ayudas para la producción de series de animación sobre proyecto. Destinadas a fomentar la producción de series de animación - Ayudas para la producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto. Destinadas a fomentar la producción de películas y documentales para televisión.
Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios:- Para la financiación de la producción.Destinadas a la realización de películas de largometraje.
Ayudas para la realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnolo-gías.Destinadas a la producción de obras audiovisuales que utilizando nuevas tecnologías e in-novaciones que se vayan produciendo en este campo, se destinen a su difusión en mediosdistintos a las salas de exhibición, televisión o vídeo doméstico.
Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias.Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películascomunitarias de largometraje y de conjuntos de cortometrajes.
Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales.Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos einternegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimoniocinematográfico.
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacio-nales.Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales,para gastos de participación y de promoción durante el festival.
258
Ayudas a la Cinematografía - 2010
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
2. PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto 2010
% Sobre el total
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 0,65%
Minoración de intereses. Producción cinematográfica 2.600.000 € 2,80%
Producción de largometrajes 10.000.000 € 10,77%
Amortización de largometrajes 56.761.000 € 61,16%
Conservación de negativos y soportes originales 850.000 € 0,92%
Distribución de películas comunitarias 5.000.000 € 5,39% Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales in-ternacionales. 1.700.000 € 1,83%
Financiación de cortometrajes( ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.900.000 € 2,05%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de largometraje 5.000.000 € 5,39%
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 800.000 € 0,86%
Series de animación sobre proyecto 2.300.000 € 2,48%
Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 5.300.000 € 5,71%
TOTAL 92.811.000 € 100,00%
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con más del 61% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 10% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayudas. Tal como puede observarse, se ha producido un incremento del 6,5% con respecto al año anterior. La Orden CUL/2834/2009, de 19 de octubre, ha supuesto la puesta en marcha de convocatorias de nuevas líneas de ayuda.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2008 2009 2010 % variación respecto al año anterior
Desarrollo de guiones para películas de largo-metraje 600.000 € 1.200.000 € 600.000 € -50,00%
Exhibición cinematográfica y equi-pamientos de producción cinemato-gráfica
500.000 € 300.000 € 0 € -100,00% Minora-ción
Producción cinematográfica 2.500.000 € 4.800.000 € 2.600.000 € -45,83%
Producción de largometrajes 10.000.000 € 15.000.000 € 10.000.000 € -33,33%
Amortización 56.000.000 € 55.000.000 € 56.761.000 € 3,20%
Conservación de negativos y soportes originales 1.000.000 € 1.000.000 € 850.000 € -15,00%
Distribución de películas comunitarias 2.500.000 € 5.000.000 € 5.000.000 € 0,00% Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 1.200.000 € 1.850.000 € 1.700.000 € -8,11%
Financiación de cortometrajes 2.000.000 € 3.000.000 € 1.900.000 € -36,67% Desarrollo de proyectos de películas cinemato-gráficas de largome-traje 0 € 0 € 5.000.000 € 0,00%
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 0 € 0 € 800.000 € 0,00%
Series de animación sobre proyecto 0 € 0 € 2.300.000 € 0,00% Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 0 € 0 € 5.300.000 € 0,00%
TOTAL 76.300.000 € 87.150.000 € 92.811.000 € 6,50%
259
Ayudas a la Cinematografía - 2010
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales – Ministerio de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 87,35% del total del mismo, siendo destacable la ejecución de la totalidad del pre-supuesto en casi todas las modalidades de ayuda.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO* EJECUTADO %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 600.000,00 € 100,00%
Minoración de intereses .Producción cinematográfica 2.600.000 € 2.571.399,32 € 98,90%
Producción de largometrajes 10.000.000 € 10.000.000,00 € 100,00%
Amortización 56.761.000 € 45.235.355,38 € 79,69%
Conservación de negativos y soportes originales 850.000 € 784.942,80 € 92,35%
Distribución de películas comunitarias 5.000.000 € 5.000.000,00 € 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 1.700.000 € 1.576.620,73 € 92,74%
Financiación de cortometrajes 1.900.000 € 1.900.000,00 € 100,00%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de largometraje 5.000.000 € 5.000.000,00 € 100,00%
Realización de obras audiovisuales con empleo de nue-vas tecnologías 800.000 € 800.000,00 € 100,00%
Series de animación sobre proyecto 2.300.000 € 2.300.000,00 € 100,00%
Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 5.300.000 € 5.299.999,80 € 100,00%
TOTAL 92.811.000 € 81.068.318,03 87,35%
* 92.811.000 € representa el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez seefectuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto
260
Ayudas a la Cinematografía - 2011
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2011, según las siguientes modalidades: Ayudas a la creación y al desarrollo
- Ayudas para el desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de lar-gometraje. Destinadas a facilitar a productores independientes la financiación de gastos necesarios pa-ra llevar a cabo desarrollo de proyectos de largometraje. - Ayudas al desarrollo de guiones para películas de largometraje. Destinadas a guionistas que desarrollen guiones para películas de largometraje en cualquie-ra de las lenguas oficiales españolas.
Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes. Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, que incorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental. - Ayudas a la producción de largometrajes en régimen de coproducción interna-cional. Destinadas a proyectos cinematográficos, a realizar en coproducción internacional, de fic-ción o animación y los documentales que se ajusten a las disposiciones relativas a la indus-tria cinematográfica vigentes en cada uno de los países coproductores - Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:
o General. Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equivalente de hasta el 15% de la recaudación bruta de taquilla obtenida durante los 12 primeros meses de exhibición comercial en España.
o Complementaria. También con el mismo fin, por una cantidad de hasta el 33% de la inversión del productor del largometraje, siempre que durante los 12 primeros meses de su ex-hibición en España obtenga una recaudación mínima fijada.
- Ayudas a la producción de cortometrajes. Destinadas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:
o De proyectos de cortometraje. o Cortometrajes realizados.
- Ayudas para la producción de series de animación sobre proyecto. Destinadas a fomentar la producción de series de animación - Ayudas para la producción de películas y documentales para te levisión sobre proyecto. Destinadas a fomentar la producción de películas y documentales para televisión.
Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios: - Para la financiación de la producción.
Destinadas a la realización de películas de largometraje.
Ayudas para la realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnolo-gías. Destinadas a la producción de obras audiovisuales que utilizando nuevas tecnologías e in-novaciones que se vayan produciendo en este campo, se destinen a su difusión en medios distintos a las salas de exhibición, televisión o vídeo doméstico.
Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias. Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películas comunitarias de largometraje y de conjuntos de cortometrajes.
Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico.
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacio-nales. Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales, para gastos de participación y de promoción durante el festival.
261
Ayudas a la Cinematografía - 2011
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto
2011 % Sobre el
total
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 0,69% Exhibición cinematográfica y equipamientos de pro-ducción cinematográfica 424.800 € 0,49%
Minoración Producción cinematográfica 3.000.000 € 3,44%
Producción de largometrajes sobre proyecto 8.000.000 € 9,17% Amortización de largometrajes 58.200.000 € 66,75% Conservación del patrimonio cinematográfico 750.000 € 0,86% Distribución de películas comunitarias e iberoamericanas 5.500.000 € 3,33% Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales interna-cionales. 1.100.000 € 1,26%
Financiación de cortometrajes( ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.720.000 € 1,97% Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de largometrajes 2.000.000 € 2,29%
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 800.000 € 0,92%
Series de animación sobre proyecto 2.500.000 € 2,87% Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 3.000.000 € 3,44%
Producción de largometrajes en régimen de coproducción internacional. 3.200.000 € 2,52%
TOTAL 90.794.800 € 100,00% Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con casi del 67% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 9% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayu-das. Tal como puede observarse, se ha producido una disminución del 2,17% con respecto al año anterior.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2009 2010 2011 % variación respecto al
año anterior Desarrollo de guiones para películas de largometra-
je 1.200.000 € 600.000 € 600.000 € 0,00%
Exhibición cinematográfica y equipa-mientos de producción cinematográfi- 300.000 € 0 € 424.800 € 100,00%
Minoración Producción cinematográfica 4.800.000 € 2.600.000 € 3.000.000 € 15,38%
Producción de largometrajes sobre proyecto 15.000.000 € 10.000.000 € 8.000.000 € -20,00% Amortización de largometrajes 55.000.000 € 56.761.000 € 58.200.000 € 2,54% Conservación del patrimonio cinematográfico 1.000.000 € 850.000 € 750.000 € -11,76% Distribución de películas comunitarias e iberoame-ricanas 5.000.000 € 5.000.000 € 5.500.000 € 10,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 1.850.000 € 1.700.000 € 1.100.000 € -35,29%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre pro-yecto y corto realizado) 3.000.000 € 1.900.000 € 1.720.000 € -9,47%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográfi- 0 € 5.000.000 € 2.000.000 € -60,00% Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 0 € 800.000 € 800.000 € 0,00%
Series de animación sobre proyecto 0 € 2.300.000 € 2.500.000 € 8,70% Producción de películas y documentales para tele-visión sobre proyecto 0 € 5.300.000 € 3.000.000 € -43,40%
Coproducción Internacional 0 € 0 € 3.200.000 € 100,00% TOTAL 87.150.000 92.811.000 90.794.800 -2,17%
262
Ayudas a la Cinematografía - 2011
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 77,66% del total del mismo.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO EJECUTADO %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 600.000 € 100,00% Exhibición cinematográfica y equi-pamientos de producción cinemato-gráfica
424.800 € 0 € 0,00% Minoración
Producción cinematográfica 3.000.000 € 1.424.860 € 47,50% Producción de largometrajes sobre proyecto 8.000.000 € 8.000.000 € 100,00% Amortización de largometrajes 58.200.000 € 41.073.964 € 70,57% Conservación del patrimonio cinematográfico 750.000 € 556.666 € 74,22% Distribución de películas comunitarias e iberoamerica-nas 5.500.000 € 5.500.000 € 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de pelícu-las en festivales internacionales. 1.100.000 € 564.490 € 51,32%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.720.000 € 1.716.103 € 99,77%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de largometraje 2.000.000 € 2.000.000 € 100,00%
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 800.000 € 800.000 € 100,00%
Series de animación sobre proyecto 2.500.000 € 2.500.000 € 100,00% Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 3.000.000 € 2.575.000 € 85,83%
Coproducción Internacional 3.200.000 € 3.199.854 € 100,00% TOTAL 90.794.800€ 70.510.936 € 77,66%
* 90.794.800€ representa el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez se efec-tuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto
263
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
1. INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2012, según las siguientes modalidades: Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes. Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, que incorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental. - Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:
o General. Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equivalente a un máximo del 15 por 100 del número de espectadores de la película durante los doce primeros meses de exhibición desde su estreno comercial en Es-paña, multiplicado por el precio medio de la entrada en el año anterior a la convo-catoria..
o Complementaria. También con el mismo fin, por una cantidad calculada en función de un sistema de puntuación de acuerdo con el Art. 56.4 de la Orden CUL/2834/2009, de 19 de oc-tubre
- Ayudas a cortometrajes realizados. Destinadas a la amortización de los gastos de películas de corto metraje ya realizados
Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios: - Para la financiación de la producción.
Destinadas a la realización de películas de largometraje. - Para la financiación de digitalización salas Destinadas a apoyar las inversiones en digitalización de salas de exhibición cinematográfi-ca.
Ayudas a la distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas Destinadas a mejorar la distribución de películas de largometraje y de conjuntos de corto-metrajes.
Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico.
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales para gastos de participación y de promoción durante el festival.
264
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
2. PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto
2012 % Sobre el
total
Producción de largometrajes sobre proyecto 5.231.133,5 € 11,40%
Digitalización de salas cinematográficas 124.800 € 0,27% Minoración intereses
Producción cinematográfica 1.500.000 € 3,27% Amortización de largometrajes 35.000.000 € 76,24% Conservación del patrimonio cinematográfico 549.960 € 1,20% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas 2.500.000 € 5,45%
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. 500.000 € 1,09%
Financiación de cortometrajes(corto realizado) 500.000 € 1,09% TOTAL 45.905.894 € 100,00%
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con el 76% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 11% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayu-das. Tal como puede observarse, se ha producido una disminución del -49,44% con respecto al año anterior.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2010 2011 2012 % variación respecto al
año anterior
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 600.000 € 0 € -100,00%
Digitalización de salas cinematográficas 0 € 424.800 € 124.800 € -70,62% Minoración intereses
Producción cinematográfica 2.600.000 € 3.000.000 € 1.500.000 € -50,00% Producción de largometrajes sobre proyecto 10.000.000 € 8.000.000 € 5.231.134 € -34,61% Amortización de largometrajes 56.761.000 € 58.200.000 € 35.000.000 € -39,86% Conservación del patrimonio cinematográfico 850.000 € 750.000 € 549.960 € -26,67% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas 5.000.000 € 5.500.000 € 2.500.000 € -54,55%
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. 1.700.000 € 1.100.000 € 500.000 € -54,55%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.900.000 € 1.720.000 € 500.000 € -70,93%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas 5.000.000 € 2.000.000 € 0 € -100,00% Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 800.000 € 800.000 € 0 € -100,00%
Series de animación sobre proyecto 2.300.000 € 2.500.000 € 0 € -100,00% Producción de películas y documentales para televi-sión sobre proyecto 5.300.000 € 3.000.000 € 0 € -100,00%
Coproducción Internacional 0 € 3.200.000 € 0 € -100,00% TOTAL 92.811.000 90.794.800 45.905.894 -49,44%
265
Ayudas a la Cinematografía - 2012
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 97 del total del mismo.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO EJECUTADO %
Producción de largometrajes sobre proyecto 5.231.134 5.231.134 100% Digitalización de salas cinematográficas 124.800 16.559 13% Minoración
intereses Producción cinematográfica 1.500.000 937.320 62% Producción de largometrajes sobre proyecto 5.231.134 5.231.134 100% Amortización de largometrajes 35.000.000 34.454.732 98% Conservación del patrimonio cinematográfico 549.960 449.591 82% Distribución de películas españolas, comunitarias e ibe-roamericanas 2.500.000 2.500.000 100%
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. 500.000 385.974 77%
Financiación de cortometrajes (corto realizado) 500.000 500.000 100% TOTAL 45.905.894 € 44.475.309 € 97%
* 45.905.894€ representa el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez se efec-tuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto
266
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2013, según las siguientes modalidades: Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes. Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, que incorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental. - Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:
o General. Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equivalente a un máximo del 15 por 100 del número de espectadores de la película durante los doce primeros meses de exhibición desde su estreno comercial en Es-paña, multiplicado por el precio medio de la entrada en el año anterior a la convo-catoria..
o Complementaria. También con el mismo fin, por una cantidad calculada en función de un sistema de puntuación de acuerdo con el Art. 56.4 de la Orden CUL/2834/2009, de 19 de oc-tubre
- Ayudas a la producción de cortometrajes. Destinadas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:
o De proyectos de cortometraje. o Cortometrajes realizados.
Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios:
- Para la financiación de la producción. Destinadas a la realización de películas de largometraje.
- Para la financiación de digitalización salas Destinadas a apoyar las inversiones en digitalización de salas de exhibición cinematográfi-ca.
Ayudas a la distribuc ión de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas Destinadas a mejorar la distribución de películas de largometraje y de conjuntos de corto-metrajes.
Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico.
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales para gastos de participación y de promoción durante el festival.
267
Ayudas a la Cinematografía - 2013
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
2. PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto
2013 % Sobre el
total
Digitalización de salas cinematográficas 100.000 € 0.27% Minoración intereses
Producción cinematográfica 1.500.000 € 4,07% Producción de largometrajes sobre proyecto 5.000.000 € 13,55% Amortización de largometrajes 26.000.000 € 70,46% Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 0,81% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas 2.500.000 € 6,78%
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. 500.000 € 1,36%
Financiación de cortometrajes (proyecto y realizado) 1.000.000 € 2,71% Total 36.900.000 €
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con el 70,46% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 13,55% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayu-das. Tal como puede observarse, se ha producido una disminución del 19,62% con respecto al año anterior.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2011 2012 2013 % variación respecto al
año anterior
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 600.000 € 0 € 0 € -
Exhibición cinematográfica y equipa-mientos de producción cinematográfica 424.800 € 124.800 € 100.000 € -19,87%
Minoración Producción cinematográfica 3.000.000 € 1.500.000 € 1.500.000 € 0,00%
Producción de largometrajes sobre proyecto 8.000.000 € 5.231.134 € 5.000.000 € -4,42% Amortización de largometrajes 58.200.000 € 35.000.000 € 26.000.000 € -25,71% Conservación del patrimonio cinematográfico 750.000 € 549.960 € 300.000 € -45,45% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberomareicanas 5.500.000 € 2.500.000 € 2.500.000 € 0,00%
Ayudas para la participación y la promoción de pelí-culas en festivales internacionales. 1.100.000 € 500.000 € 500.000 € 0,00%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.720.000 € 500.000 € 1.000.000 € 100,00%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de largometraje 2.000.000 € 0 € 0 € -
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 800.000 € 0 € 0 € -
Series de animación sobre proyecto 2.500.000 € 0 € 0 € - Producción de películas y documentales para televi-sión sobre proyecto 3.000.000 € 0 € 0 € -
Coproducción Internacional 3.200.000 € 0 € 0 € - Total 90.794.800 45.905.894 36.900.000 -19,62%
268
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 91,7% del total del mismo.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO CONCEDIDO %
Desarrollo de guiones para películas de largometraje 0 € 0,00 € -
Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica 100.000 € 25.454,00 25,45%
Minoración
Producción cinematográfica 1.500.000 € 605.609,10€ 40,37%
Producción de largometrajes sobre proyecto 5.000.000 € 5.000.000,00 € 100,00%
Amortización de largometrajes 26.000.000 € 24.380.069,29 € 93,77%
Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 298.718,84 € 99,57%
Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoma-reicanas 2.500.000 € 2.500.000 € 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 500.000 € 270.070,71 € 54,01%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 1.000.000 € 766.629,00 € 76,66%
Desarrollo de proyectos de películas cinematográficas de lar-gometraje 0 € 0,00 € -
Realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías 0 € 0,00 € -
Series de animación sobre proyecto 0 € 0,00 € -
Producción de películas y documentales para televisión sobre proyecto 0 € 0,00 € -
Coproducción Internacional 0 € 0,00 € -
Totales 36.900.000 € 33.846.550,94 € 91,73% 36.900.000 € representa el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez se efec-
tuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto.
269
Ayudas a la Cinematografía - 2014
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura - 1 -
1. INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y e xhibición. Para l levar a c abo dichas funciones dispone de a lgunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2014, según las siguientes modalidades: Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes. Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, que incorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental. - Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades:
o General. Destinadas a l a amortización de los cost es de los largometrajes, por una cantidad equivalente a un máximo del 15 por 100 del número de espectadores de la película durante los doce primeros meses de exh ibición desde su estreno comercial en Es-paña, multiplicado por el precio medio de la entrada en el año anterior a la convo-catoria..
o Complementaria. También con el mismo fin, por una cantidad calculada en función de un sistema de puntuación de acuerdo con el Art. 56.4 de la Orden CUL/2834/2009, de 19 de oc-tubre
- Ayudas a la producción de cortometrajes. Destinadas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:
o De proyectos de cortometraje. o Cortometrajes realizados.
Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios:
- Para la financiación de la producción. Destinadas a la realización de películas de largometraje.
- Para la financiación de digitalización salas Destinadas a a poyar las inversiones en digitalización de salas de exhibición cinematográfi-ca.
Ayudas a la distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas Destinadas a mejorar la distribución de películas de largo metraje y de conjunto s de co rto-metrajes.
Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico.
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. Destinadas a l os produc tores de las p elículas seleccionadas en fe stivales para gasto s de participación y de promoción durante el festival.
270
Ayudas a la Cinematografía - 2014
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura - 2 -
2. PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto
2014 % Sobre el
total
Minoración intereses
Digitalización de salas cinematográficas 31.321 € 0,05%
Producción cinematográfica 1.000.000 € 1,62% Producción de largometrajes sobre proyecto 4.000.000 € 6,47% Amortización de largometrajes 52.500.000 € 84,91% Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 0,49% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas 2.500.000 € 4,04%
Ayudas para la participación de películas españolas en festivales. 500.000 € 0,81%
Financiación de cortometrajes (proyecto y realizado) 1.000.000 € 1,62% Total 61.831.321 € 100%
Como puede observarse, la partida más importa nte se ha reservado para l a amor tización de largometrajes, con el 84,91% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 6,47% del total. A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayu-das. Tal como puede observarse, se ha producido un incremento del 67,56% con respecto al año anterior.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2012 2013 2014
% varia-ción
respecto al año
anterior
Minoración Exhibición cinematográfica y equi-pamientos de producción cinema-tográfica
124.800 € 100.000 € 31.321 € -68,68%
Producción cinematográfica 1.500.000 € 1.500.000 € 1.000.000 € -33,33%
Producción de largometrajes sobre proyecto 5.231.134 € 5.000.000 € 4.000.000 € -20,00%
Amortización de largometrajes 35.000.000 € 26.000.000 € 52.500.000 € 101,92%
Conservación del patrimonio cinematográfico 549.960 € 300.000 € 300.000 € 0,00%
Distribución de películas españolas, comunitarias e iberomareicanas
2.500.000 € 2.500.000 € 2.500.000 € 0,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
500.000 € 500.000 € 500.000 € 0,00%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado)
500.000 € 1.000.000 € 1.000.000 € 0,00%
TOTAL 45.905.894 € 36.900.000 € 61.831.321 € 67,56%
271
Ayudas a la Cinematografía - 2014
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura - 3 -
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 99,78% del total del mismo.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO CONCEDIDO %
Minoración Exhibición cinematográfica y equipamientos de producción cinematográfica
31.321 € 11.200,00€ 35,76%
Producción cinematográfica 1.000.000 € 577.819,58€ 57,78%
Producción de largometrajes sobre proyecto 4.000.000 € 3.999.321,13€ 99,98%
Amortización de largometrajes 52.500.000 € 53.467.010,51€ 101,84%
Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 121.046,77€ 40,35%
Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoma-reicanas
2.500.000 € 2.500.000,00€ 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
500.000 € 294.200,80€ 58,84%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado)
1.000.000 € 723.770,23€ 72,38%
Totales 61.831.321 € 61.694.369,02€ 99,78%
61.831.321 € representan el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez se
efectuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto.
272
Ayudas a la Cinematografía - 2015
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
INTRODUCCIÓN
El Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales tiene, entre otras funciones, la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición. Para llevar a cabo dichas funciones dispone de algunas medidas tales como la concesión de ayudas y subvenciones, que se agru-pan, en el ejercicio 2015, según las siguientes modalidades:
� Ayudas a la producción
- Ayudas a la producción de largometrajes.Destinadas a proyectos que posean un especial valor cinematográfico, cultural o social, queincorporen nuevos realizadores o que sean de carácter documental.
- Ayudas a la amortización de largometrajes, en sus dos modalidades: o General.
Destinadas a la amortización de los costes de los largometrajes, por una cantidad equivalente a un máximo del 15 por 100 del número de espectadores de la película durante los doce primeros meses de exhibición desde su estreno comercial en Es-paña, multiplicado por el precio medio de la entrada en el año anterior a la convo-catoria..
o Complementaria.También con el mismo fin, por una cantidad calculada en función de un sistema depuntuación de acuerdo con el Art. 56.4 de la Orden CUL/2834/2009, de 19 de oc-tubre
- Ayudas a la producción de cortometrajes. Destinadas para la financiación de cortometrajes, en sus dos modalidades:
o De proyectos de cortometraje.o Cortometrajes realizados.
� Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios:- Para la financiación de la producción.Destinadas a la realización de películas de largometraje.
� Ayudas a la distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanasDestinadas a mejorar la distribución de películas de largometraje y de conjuntos de corto-metrajes.
� Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales.Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos einternegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimoniocinematográfico.
� Ayudas para la participación de películas españolas en festivales.Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales para gastos departicipación y de promoción durante el festival.
273
Ayudas a la Cinematografía - 2015
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
PRESUPUESTO DE AYUDAS
PRESUPUESTO INICIAL
Tipos De Ayudas Presupuesto 2015
% Sobre el total
Minoración de intereses a la producción cinematográfica 500.000 € 1,00%
Producción de largometrajes sobre proyecto* 4.750.000 € 9,46%
Amortización de largometrajes (Convocatoria ordinaria y extraordinaria) 41.177.068 € 81,98%
Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 0,60% Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas 2.500.000 € 4,98% Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales interna-cionales. 300.000 € 0,60%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 700.000 € 1,39%
Total 50.227.068 € 100% *El presupuesto inicial de 4 millones de euros fue ampliado posteriormente en 750.000 €
Como puede observarse, la partida más importante se ha reservado para la amortización de largometrajes, con el 81,98% del total, y ayudas para proyectos de largometrajes, con el 9,46% del total.
A continuación se muestra la tabla de comparación con años anteriores del presupuesto de las diferentes ayu-das. Tal como puede observarse, se ha producido un descenso del 18,77% con respecto al año anterior.
COMPARACIÓN PRESUPUESTARIA AÑOS ANTERIORES Y % RESPECTO AL AÑO ANTERIOR
Tipos de Ayudas 2013 2014 2015
% varia-ción
respecto al año
anterior
Minoración Exhibición cinematográfica y equi-pamientos de producción cinema-tográfica
100.000 € 31.321 € 0€ -100%
Producción cinematográfica 1.500.000 € 1.000.000 € 500.000€ -50%
Producción de largometrajes sobre proyecto 5.000.000 € 4.000.000 € 4.750.000 €* 18,75%
Amortización de largometrajes 26.000.000 € 52.500.000 € 41.177.068 € -21,57%
Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 300.000 € 300.000 € 0%
Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoamericanas
2.500.000 € 2.500.000 € 2.500.000 € 0%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales.
500.000 € 500.000 € 300.000 € -40%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado)
1.000.000 € 1.000.000 € 700.000 € -30%
TOTAL 36.900.000 € 61.831.321 € 50.227.068 € -18,77%
274
Ayudas a la Cinematografía - 2015
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales - Secretaría de Estado de Cultura
El presupuesto ejecutado, en función del disponible, se muestra en la siguiente tabla, en la que se observa que se ha dispuesto del 84,11% del total del mismo.
PRESUPUESTO DEFINITIVO
TIPOS DE AYUDAS PRESUPUESTO CONCEDIDO %
Minoración a la Producción cinematográfica 500.000 € 410.300 € 82,06%
Producción de largometrajes sobre proyecto 4.750.000 € 4.747.277 € 99,94%
Amortización de largometrajes 41.177.068 € 33.590.367 € 81,58%
Conservación del patrimonio cinematográfico 300.000 € 67.441 € 22,48%
Distribución de películas españolas, comunitarias e iberoame-ricanas 2.500.000 € 2.500.000 € 100,00%
Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. 300.000 € 233.005 € 77,67%
Financiación de cortometrajes (ayuda sobre proyecto y corto realizado) 700.000 € 697.048 € 99,58%
Totales 49.477.068 € 42.245.439 € 84,11%
• 42.245.439€ representan el crédito finalmente disponible para las distintas líneas de ayudas una vez seefectuaron las correspondientes modificaciones presupuestarias del crédito inicialmente previsto.
275
ANEXO II: “CUADROS ESTADÍSTICOS ICAA”
276
Empresas productoras de cine con actividad por número de películas producidas 16.1
Empresas productoras de cine con actividad por comunidad autónoma 16.2
Películas de producción española por duración y coproducciones en largometrajes 16.3
Empresas distribuidoras de cine con actividad por número de películas distribuidas 16.4
Empresas distribuidoras de cine con actividad por nacionalidad de las películas distribuidas 16.5
Cines y salas de exhibición 16.6
Cines y salas de exhibición por comunidad autónoma 16.7
Películas estrenadas, exhibidas, espectadores y recaudación por nacionalidad de la película 16.8
Películas exhibidas por comunidad autónoma 16.9
Espectadores según nacionalidad de la película por comunidad autónoma 16.10
Recaudación según nacionalidad de la película por comunidad autónoma 16.11
Cuota de mercado del cine español según películas exhibidas, espectadores y recaudación por nacionalidad de la película 16.12
Espectadores y recaudación por nacionalidad de la película 16.13
Difusión internacional del cine español 16.14
Festivales de cine por comunidad autónoma 16.15
Títulos calificados de películas y audiovisuales en explotación videográfica por nacionalidad 16.16
Títulos calificados de películas y audiovisuales en explotación videográfica por calificación 16.17
Distribuidoras y títulos distribuidos de películas y audiovisuales en explotación videográfica por número de títulos distribuidos 16.18
Personas que han ido al cine en el último año Anexo 1
Indicadores de participación cultural anual en la población analizada y en las personas que van al cine. 2014-2015 Anexo 2
16. CINE Y VÍDEO
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
278
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 250 259 246 267 276 100 100 100 100 100
Una película 199 218 212 226 242 79,6 84,2 86,2 84,6 87,7 De dos a cuatro películas 44 37 32 37 31 17,6 14,3 13,0 13,9 11,2 Cinco o más películas 7 4 2 4 3 2,8 1,5 0,8 1,5 1,1
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 250 259 246 267 276 100 100 100 100 100
Andalucía 14 18 17 20 21 5,6 6,9 6,9 7,5 7,6Aragón 1 2 0 3 3 0,4 0,8 0,0 1,1 1,1Asturias (Principado de) 0 3 0 4 4 0,0 1,2 0,0 1,5 1,4Balears (Illes) 0 4 2 1 0 0,0 1,5 0,8 0,4 0,0Canarias 2 10 12 9 17 0,8 3,9 4,9 3,4 6,2Cantabria 0 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Castilla y León 1 5 0 3 4 0,4 1,9 0,0 1,1 1,4Castilla La Mancha 2 2 2 1 2 0,8 0,8 0,8 0,4 0,7Cataluña 91 74 63 76 75 36,4 28,6 25,6 28,5 27,2Comunitat Valenciana 13 21 17 17 18 5,2 8,1 6,9 6,4 6,5Extremadura 3 2 2 2 1 1,2 0,8 0,8 0,7 0,4Galicia 19 13 19 18 12 7,6 5,0 7,7 6,7 4,3
Madrid (Comunidad de) 83 81 81 92 91 33,2 31,3 32,9 34,5 33,0Murcia (Región) 1 1 0 1 3 0,4 0,4 0,0 0,4 1,1Navarra (Comunidad Foral de) 1 2 6 3 2 0,4 0,8 2,4 1,1 0,7País Vasco 19 21 25 17 23 7,6 8,1 10,2 6,4 8,3Rioja (La) 0 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Ceuta y Melilla 0 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 452 448 410 468 462 100 100 100 100 100
Largometrajes 201 199 182 231 216 44,5 44,4 44,4 49,4 46,8Íntegramente españoles 152 151 126 174 174 33,6 33,7 30,7 37,2 37,7Coproducidos 49 48 56 57 42 10,8 10,7 13,7 12,2 9,1
Coste medio de producción 3,5 3,0 2,3 2,6 2,9(millones de euros)
Cortometrajes 251 249 228 237 246 55,5 55,6 55,6 50,6 53,2
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16. CINE Y VÍDEO
16.3 Películas de producción española por duración y coproducciones en largometrajes (1)
VALORES ABSOLUTOS
VALORES ABSOLUTOS
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
16.1 Empresas productoras de cine con actividad por número de películas producidas
16.2 Empresas productoras de cine con actividad por comunidad autónoma
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
279
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 261 234 239 310 328 100 100 100 100 100Una película 157 145 157 205 204 60,2 62,0 65,7 66,1 62,2De dos a cinco películas 61 48 45 57 73 23,4 20,5 18,8 18,4 22,3De seis a diez películas 14 10 7 15 18 5,4 4,3 2,9 4,8 5,5Más de diez películas 29 31 30 33 33 11,1 13,2 12,6 10,6 10,1
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 261 234 239 310 328 100 100 100 100 100Sólo películas españolas 135 141 130 160 176 51,7 60,3 54,4 51,6 53,7Sólo películas comunitarias (sin España) 58 29 24 28 32 22,2 12,4 10,0 9,0 9,8Sólo películas de EEUU 19 18 27 33 28 7,3 7,7 11,3 10,6 8,5Sólo películas de otras nacionalidades 9 6 9 - 9 3,4 2,6 3,8 - 2,7Películas españolas, comunitarias y de EEUU 24 8 19 - 6 9,2 3,4 7,9 - 1,8Otras combinaciones de distribución 16 32 30 89 77 6,1 13,7 12,6 28,7 23,5
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
CINES 860 876 841 777 710 1,8 1,9 1,8 1,7 1,5
SALAS DE EXHIBICIÓN 4.080 4.044 4.003 3.908 3.700 8,8 8,7 8,6 8,4 8,0
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 777 710 3.908 3.700 100 100 100 100 8,4 8,0Andalucía 92 83 644 608 11,8 11,7 16,5 16,4 7,7 7,2Aragón 36 35 104 93 4,6 4,9 2,7 2,5 7,8 7,0Asturias (Principado de) 11 10 75 70 1,4 1,4 1,9 1,9 7,0 6,6Balears (Illes) 17 17 86 86 2,2 2,4 2,2 2,3 7,7 7,7Canarias 19 20 141 139 2,4 2,8 3,6 3,8 6,7 6,6Cantabria 10 15 33 38 1,3 2,1 0,8 1,0 5,6 6,5
Castilla y León 42 43 207 209 5,4 6,1 5,3 5,6 8,2 8,4Castilla-La Mancha 35 31 141 141 4,5 4,4 3,6 3,8 6,7 6,8Cataluña 161 149 789 743 20,7 21,0 20,2 20,1 10,5 10,0Comunitat Valenciana 102 89 469 438 13,1 12,5 12,0 11,8 9,4 8,8Extremadura 13 12 51 50 1,7 1,7 1,3 1,4 4,6 4,6Galicia 38 35 184 170 4,9 4,9 4,7 4,6 6,7 6,2
Madrid (Comunidad de) 76 72 521 503 9,8 10,1 13,3 13,6 8,1 7,9Murcia (Región de) 39 17 131 101 5,0 2,4 3,4 2,7 9,0 6,9Navarra (Comunidad Foral de) 15 16 72 73 1,9 2,3 1,8 2,0 11,3 11,5País Vasco 58 55 199 192 7,5 7,7 5,1 5,2 9,1 8,9Rioja (La) 11 9 53 38 1,4 1,3 1,4 1,0 16,6 12,1Ceuta y Melilla 2 2 8 8 0,3 0,3 0,2 0,2 4,8 4,7
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
VALORES ABSOLUTOS
16.4 Empresas distribuidoras de cine con actividad por número de películas distribuidas (1)
16. CINE Y VÍDEO
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
16.7 Cines y salas de exhibición por comunidad autónoma
VALORES ABSOLUTOS
16.5 Empresas distribuidoras de cine con actividad por nacionalidad de las películas distribuidas (1)
VALORES ABSOLUTOS
16.6 Cines y salas de exhibición
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
POR 100.000 HABITANTES
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL SALAS POR 100.000
HABITANTESCinesSalas de
exhibiciónSalas de
exhibiciónCines
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.280
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTALPelículas estrenadas 472 511 472 542 565 100 100 100 100 100Películas exhibidas 1.555 1.506 1.482 1.629 1.590 100 100 100 100 100Espectadores (millones) 101,6 98,3 94,2 78,7 88,0 100 100 100 100 100Recaudación (millones de euros) 662,3 635,8 614,2 506,3 518,2 100 100 100 100 100
DE PELÍCULAS ESPAÑOLASPelículas estrenadas 138 147 131 158 153 29,2 28,8 27,8 29,2 27,1Películas exhibidas 367 351 322 384 401 23,6 23,3 21,7 23,6 25,2Espectadores (millones) 12,9 15,5 18,3 11,0 22,4 12,7 15,8 19,4 14,0 25,5Recaudación (millones de euros) 80,3 99,1 119,9 70,2 131,8 12,1 15,6 19,5 13,9 25,4
DE PELÍCULAS EXTRANJERASPelículas exhibidas 1.188 1.155 1.160 1.245 1.189 76,4 76,7 78,3 76,4 74,8Espectadores (millones) 88,7 82,8 75,9 67,7 65,6 87,3 84,2 80,6 86,0 74,5Recaudación (millones de euros) 582,0 536,7 494,3 436,2 386,4 87,9 84,4 80,5 86,1 74,6
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTALEspectadores 65.331 65.302 63.535 48.306 55.339 2,2 2,1 2,0 1,7 1,9Recaudación (euros) 425.920 422.210 414.441 310.806 325.897 14,2 13,6 13,1 10,8 11,1
DE PELÍCULAS ESPAÑOLASEspectadores 35.227 44.229 56.785 28.680 55.892 0,3 0,3 0,4 0,2 0,5Recaudación (euros) 218.740 282.442 372.349 182.685 328.664 1,7 2,1 2,6 1,5 2,8
DE PELÍCULAS EXTRANJERASEspectadores 74.631 71.706 65.408 54.359 55.152 1,9 1,8 1,6 1,4 1,4Recaudación (euros) 489.922 464.684 426.125 350.323 324.964 12,5 11,5 10,6 9,3 8,3
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014
TOTAL 1.555 1.506 1.482 1.629 1.590 100 100 100 100 100
Andalucía 547 500 563 593 542 35,2 33,2 38,0 36,4 34,1Aragón 385 408 370 402 419 24,8 27,1 25,0 24,7 26,4Asturias (Principado de) 296 314 296 332 319 19,0 20,8 20,0 20,4 20,1Balears (Illes) 405 415 420 506 463 26,0 27,6 28,3 31,1 29,1Canarias 415 397 369 410 354 26,7 26,4 24,9 25,2 22,3Cantabria 414 408 406 448 472 26,6 27,1 27,4 27,5 29,7
Castilla y León 486 474 456 492 517 31,3 31,5 30,8 30,2 32,5Castilla -La Mancha 363 326 339 334 450 23,3 21,6 22,9 20,5 28,3Cataluña 820 884 802 855 934 52,7 58,7 54,1 52,5 58,7Comunitat Valenciana 511 532 626 605 579 32,9 35,3 42,2 37,1 36,4Extremadura 262 248 266 278 284 16,8 16,5 17,9 17,1 17,9Galicia 400 423 432 454 471 25,7 28,1 29,1 27,9 29,6
Madrid (Comunidad de) 865 878 798 859 826 55,6 58,3 53,8 52,7 51,9Murcia (Región de) 315 325 312 364 338 20,3 21,6 21,1 22,3 21,3Navarra (Comunidad Foral de) 421 412 384 377 399 27,1 27,4 25,9 23,1 25,1País Vasco 554 601 548 623 631 35,6 39,9 37,0 38,2 39,7Rioja (La) 296 308 314 313 323 19,0 20,5 21,2 19,2 20,3Ceuta y Melilla 235 438 186 190 176 15,1 29,1 12,6 11,7 11,1
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16. CINE Y VÍDEO
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
EN PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL DE PELÍCULAS EXHIBIDAS
VALORES ABSOLUTOS
16.9 Películas exhibidas por comunidad autónoma (1)
MEDIA POR PELÍCULA EXHIBIDA MEDIA POR HABITANTE
16.8 Películas estrenadas, exhibidas, espectadores y recaudación por nacionalidad de la película (1)
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.281
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 78,7 88,0 11,0 22,4 67,7 65,6 100 100 14,0 25,5 86,0 74,5
Andalucía 11,2 13,1 1,5 3,7 9,7 9,4 100 100 13,4 28,4 86,6 71,6Aragón 2,1 2,4 0,3 0,6 1,8 1,8 100 100 14,8 26,7 85,2 73,3Asturias (Principado de) 1,3 1,5 0,2 0,4 1,1 1,1 100 100 13,1 26,9 86,9 73,1Balears (Illes) 2,2 2,3 0,3 0,5 1,9 1,8 100 100 12,6 22,0 87,4 78,0Canarias 3,7 3,9 0,5 0,8 3,2 3,1 100 100 13,5 20,1 86,5 79,9Cantabria 0,9 1,0 0,1 0,3 0,8 0,7 100 100 14,6 29,3 85,4 70,7
Castilla y León 3,1 3,7 0,5 1,2 2,6 2,6 100 100 16,6 30,9 83,4 69,1Castilla-La Mancha 2,0 2,5 0,3 0,7 1,7 1,8 100 100 16,6 29,0 83,4 71,0Cataluña 16,0 16,8 2,1 3,6 13,9 13,2 100 100 13,1 21,7 86,9 78,3Comunitat Valenciana 8,5 9,4 1,2 2,3 7,3 7,1 100 100 14,2 24,2 85,8 75,8Extremadura 0,8 1,1 0,1 0,3 0,7 0,7 100 100 17,1 31,2 82,9 68,8Galicia 3,0 3,6 0,4 0,9 2,6 2,7 100 100 13,1 26,3 86,9 73,7
Madrid (Comunidad de) 15,7 17,4 2,1 4,2 13,6 13,2 100 100 13,4 23,9 86,6 76,1Murcia (Región de) 2,2 2,4 0,3 0,6 2,0 1,8 100 100 12,8 25,0 87,2 75,0Navarra (C. Foral de) 1,2 1,4 0,2 0,5 1,0 1,0 100 100 18,5 32,2 81,5 67,8País Vasco 4,1 4,7 0,7 1,5 3,4 3,1 100 100 16,8 32,5 83,2 67,5Rioja (La) 0,5 0,6 0,1 0,2 0,4 0,4 100 100 23,4 32,9 76,6 67,1Ceuta y Melilla 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 100 100 12,8 26,0 87,2 74,0
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 20.136 23.781 2.818 6.058 17.318 17.723 1,7 1,9 0,2 0,5 1,4 1,4
Andalucía 17.359 21.561 2.325 6.123 15.034 15.438 1,3 1,6 0,2 0,4 1,2 1,1Aragón 20.290 25.735 3.010 6.881 17.279 18.854 1,6 1,8 0,2 0,5 1,3 1,3Asturias (Principado de) 17.275 21.568 2.271 5.805 15.004 15.763 1,2 1,4 0,2 0,4 1,1 1,0Balears (Illes) 25.188 26.756 3.185 5.875 22.003 20.881 2,0 2,1 0,2 0,5 1,7 1,6Canarias 26.204 27.875 3.542 5.602 22.662 22.273 1,8 1,8 0,2 0,4 1,5 1,5Cantabria 27.409 27.355 3.989 8.008 23.421 19.348 1,5 1,8 0,2 0,5 1,3 1,3
Castilla y León 14.861 17.833 2.466 5.503 12.395 12.330 1,2 1,5 0,2 0,5 1,0 1,0Castilla-La Mancha 14.418 17.672 2.388 5.133 12.030 12.539 1,0 1,2 0,2 0,3 0,8 0,9Cataluña 20.226 22.637 2.643 4.911 17.583 17.726 2,1 2,3 0,3 0,5 1,9 1,8Comunitat Valenciana 18.135 21.493 2.575 5.200 15.559 16.293 1,7 1,9 0,2 0,5 1,5 1,4Extremadura 16.448 21.016 2.813 6.567 13.634 14.449 0,8 1,0 0,1 0,3 0,6 0,7Galicia 16.413 21.251 2.155 5.581 14.258 15.671 1,1 1,3 0,1 0,3 0,9 1,0
Madrid (Comunidad de) 30.081 34.581 4.036 8.277 26.045 26.304 2,4 2,7 0,3 0,7 2,1 2,1Murcia (Región de) 17.122 24.014 2.194 6.003 14.928 18.011 1,5 1,7 0,2 0,4 1,3 1,2Navarra (C. Foral de) 16.846 19.504 3.111 6.278 13.735 13.226 1,9 2,2 0,4 0,7 1,5 1,5País Vasco 20.716 24.292 3.478 7.895 17.238 16.397 1,9 2,2 0,3 0,7 1,6 1,5Rioja (La) 10.159 16.132 2.374 5.304 7.785 10.828 1,7 1,9 0,4 0,6 1,3 1,3Ceuta y Melilla 14.998 15.646 1.924 4.073 13.075 11.572 0,7 0,7 0,1 0,2 0,6 0,5
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
Total
Total
ESPECTADORES POR SALA
De películas españolas
ASISTENCIA MEDIA POR HABITANTE
De películas extranjeras
De películas españolas
De películas extranjeras
Total
De películas extranjeras
Total
De películas españolas
De películas extranjeras
De películas españolas
16. CINE Y VÍDEO
VALORES ABSOLUTOS (Millones) DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
16.10 Espectadores según nacionalidad de la película por comunidad autónoma (1)
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
282
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 506,3 518,2 70,2 131,8 436,2 386,4 100 100 100 100 100 100
Andalucía 66,3 71,0 8,9 20,2 57,4 50,8 13,1 13,7 12,7 15,3 13,2 13,1Aragón 12,6 13,1 1,8 3,5 10,7 9,6 2,5 2,5 2,6 2,7 2,5 2,5Asturias (Principado de) 8,5 8,9 1,1 2,4 7,4 6,5 1,7 1,7 1,6 1,8 1,7 1,7Balears (Illes) 13,2 13,3 1,7 3,0 11,5 10,3 2,6 2,6 2,4 2,2 2,6 2,7Canarias 20,1 20,6 2,7 4,2 17,4 16,4 4,0 4,0 3,9 3,2 4,0 4,2Cantabria 5,4 5,7 0,8 1,7 4,6 4,0 1,1 1,1 1,1 1,3 1,1 1,0
Castilla y León 19,0 20,6 3,1 6,3 15,9 14,3 3,7 4,0 4,4 4,8 3,6 3,7Castilla-La Mancha 12,1 13,8 2,0 4,0 10,1 9,8 2,4 2,7 2,9 3,0 2,3 2,5Cataluña 109,0 105,4 14,3 23,0 94,7 82,4 21,5 20,3 20,3 17,5 21,7 21,3Comunitat Valenciana 52,3 53,3 7,3 13,1 45,1 40,2 10,3 10,3 10,4 9,9 10,3 10,4Extremadura 5,0 5,6 0,8 1,7 4,2 3,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,0 1,0Galicia 19,8 21,3 2,6 5,6 17,3 15,7 3,9 4,1 3,7 4,3 4,0 4,1
Madrid (Comunidad de) 112,5 112,3 14,9 26,8 97,6 85,5 22,2 21,7 21,2 20,3 22,4 22,1Murcia (Región de) 13,7 13,9 1,8 3,5 11,9 10,4 2,7 2,7 2,6 2,6 2,7 2,7Navarra (C. Foral de) 7,3 7,9 1,4 2,6 5,9 5,3 1,4 1,5 2,0 2,0 1,4 1,4País Vasco 25,7 27,4 4,2 8,8 21,5 18,6 5,1 5,3 5,9 6,7 4,9 4,8Rioja (La) 3,1 3,4 0,7 1,1 2,4 2,2 0,6 0,6 1,0 0,8 0,5 0,6Ceuta y Melilla 0,7 0,7 0,1 0,2 0,6 0,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 6,4 5,9 6,4 5,9 6,4 5,9 10,8 11,1 1,5 2,8 9,3 8,3
Andalucía 5,9 5,4 5,9 5,4 5,9 5,4 7,9 8,5 1,1 2,4 6,8 6,1Aragón 6,0 5,5 5,9 5,5 6,0 5,5 9,4 9,8 1,4 2,7 8,0 7,2Asturias (Principado de) 6,5 5,9 6,6 6,0 6,5 5,9 7,9 8,4 1,0 2,3 6,9 6,1Balears (Illes) 6,1 5,8 6,1 5,9 6,1 5,8 11,9 11,9 1,5 2,7 10,4 9,3Canarias 5,4 5,3 5,4 5,4 5,5 5,3 9,6 9,7 1,3 2,0 8,3 7,7Cantabria 6,0 5,5 5,8 5,6 6,0 5,5 9,1 9,8 1,3 2,9 7,8 6,8
Castilla y León 6,2 5,5 6,1 5,5 6,2 5,5 7,5 8,3 1,2 2,5 6,3 5,7Castilla-La Mancha 5,9 5,5 6,0 5,5 5,9 5,5 5,8 6,6 1,0 1,9 4,8 4,7Cataluña 6,8 6,3 6,8 6,3 6,8 6,3 14,6 14,2 1,9 3,1 12,7 11,1Comunitat Valenciana 6,2 5,7 6,0 5,7 6,2 5,6 10,5 10,8 1,5 2,6 9,0 8,1Extremadura 6,0 5,4 5,9 5,3 6,0 5,4 4,5 5,1 0,8 1,6 3,8 3,6Galicia 6,6 5,9 6,5 5,9 6,6 5,9 7,2 7,7 0,9 2,0 6,2 5,7
Madrid (Comunidad de) 7,2 6,5 7,1 6,4 7,2 6,5 17,5 17,6 2,3 4,2 15,2 13,4Murcia (Región de) 6,1 5,7 6,3 5,7 6,1 5,7 9,4 9,5 1,2 2,4 8,2 7,1Navarra (C. Foral de) 6,0 5,6 6,2 5,7 6,0 5,5 11,4 12,5 2,2 4,1 9,2 8,4País Vasco 6,2 5,9 6,0 5,8 6,3 5,9 11,8 12,7 1,9 4,1 9,9 8,6Rioja (La) 5,7 5,5 5,5 5,5 5,8 5,5 9,7 10,7 2,2 3,5 7,5 7,1Ceuta y Melilla 5,7 5,5 5,7 5,5 5,8 5,5 4,1 4,1 0,5 1,1 3,6 3,0
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16. CINE Y VÍDEO
GASTO MEDIO POR HABITANTE (Euros)
VALORES ABSOLUTOS (Millones de euros) DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
De películas españolas
De películas extranjeras
TOTALDe películas españolas
De películas españolas
De películas extranjeras
De películas extranjeras
TOTAL
16.11 Recaudación según nacionalidad de la película por comunidad autónoma (1)
GASTO MEDIO POR ESPECTADOR (Euros)
TOTALDe películas españolas
De películas extranjeras
TOTAL
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
283
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 1.629 1.590 78,7 88,0 506,3 518,2 100 100 100 100 100 100
Cine español 384 401 11,0 22,4 70,2 131,8 23,6 25,2 14,0 25,5 13,9 25,4
452 456 7,9 12,4 50,9 72,6 27,7 28,7 10,0 14,1 10,0 14,0
Cine EEUU 640 578 54,8 48,9 350,8 286,5 39,3 36,4 69,6 55,6 69,3 55,3
Otros países 153 155 5,0 4,3 34,5 27,3 9,4 9,7 6,4 4,9 6,8 5,3
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014
TOTAL 78,7 88,0 506,3 518,2 100 100 100 100
Europa 19,0 35,0 121,4 205,8 24,1 39,8 24,0 39,7
Unión Europea 18,9 34,8 121,0 204,4 24,0 39,5 23,9 39,4España 11,0 22,4 70,2 131,8 14,0 25,5 13,9 25,4Alemania 1,0 1,5 6,4 8,8 1,2 1,7 1,3 1,7Reino Unido 4,6 6,3 30,0 36,5 5,9 7,2 5,9 7,0Francia 1,0 3,6 6,0 21,6 1,2 4,1 1,2 4,2Italia 0,4 0,4 2,6 2,3 0,5 0,4 0,5 0,4Resto UE 0,9 0,6 5,9 3,5 1,1 0,7 1,2 0,7
Resto de Europa 0,1 0,2 0,4 1,4 0,1 0,3 0,1 0,3
América 56,0 50,1 359,4 293,4 71,2 56,9 71,0 56,6
EEUU 54,8 48,9 350,8 286,5 69,6 55,6 69,3 55,3Iberoamérica 0,1 0,1 0,8 0,8 0,1 0,2 0,2 0,2Resto de América 1,1 1,1 7,8 6,1 1,4 1,2 1,5 1,2
Resto países 3,7 2,9 25,5 19,0 4,7 3,3 5,0 3,7
Asia 0,4 0,4 2,2 2,5 0,5 0,5 0,4 0,5Oceanía 3,3 2,3 23,3 15,5 4,2 2,6 4,6 3,0África 0,0 0,2 0,0 1,1 0,0 0,2 0,0 0,2
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16.13 Espectadores y recaudación por nacionalidad de la película (1)
Cine Unión Europea (sin España)
16. CINE Y VÍDEO
EN PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL (CUOTA)
PelículasEspectadores
(Millones)
Recaudación (Millones de
euros)
16.12 Cuota de mercado del cine español según películas exhibidas, espectadores y recaudación por nacionalidad de la
película (1)
VALORES ABSOLUTOS
Películas Espectadores Recaudación
Recaudación
VALORES ABSOLUTOS
Espectadores(Millones)
Recaudación(Millones de euros)
Espectadores
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
284
2010 2011 2012 2013 2014
Presencia en festivales internacionales de cine en el extranjero 148 93 47 24 93
Otras manifestaciones cinematográficas en el extranjero 14 14 14 11 72
Semanas de cine español en el extranjero 21 18 10 15 17
Tiraje de copias y subtitulado para promoción en el extranjero 86 55 41 17 22
Películas enviadas a distintas manifestaciones cinematográficas 714 669 228 148 385
Premios a la cinematografía española en el extranjero 165 336 503 367 474
Fuente: MECD. ICAA. Subdirección General de Promoción y Relaciones Internacionales.
2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014
TOTAL 80 36 44 43 100 100 100 100
Andalucía 8 3 5 3 10,0 8,3 11,4 7,0Aragón 6 1 1 1 7,5 2,8 2,3 2,3Asturias (Principado de) 1 0 1 1 1,3 0,0 2,3 2,3Balears (Illes) 1 0 0 0 1,3 0,0 0,0 0,0Canarias 2 2 0 1 2,5 5,6 0,0 2,3Cantabria 0 1 0 1 0,0 2,8 0,0 2,3
Castilla y León 6 4 4 5 7,5 11,1 9,1 11,6Castilla-La Mancha 3 1 1 0 3,8 2,8 2,3 0,0Cataluña 16 7 13 14 20,0 19,4 29,5 32,6Comunitat Valenciana 3 0 0 1 3,8 0,0 0,0 2,3Extremadura 2 1 0 0 2,5 2,8 0,0 0,0Galicia 6 2 3 4 7,5 5,6 6,8 9,3
Madrid (Comunidad de) 15 11 11 10 18,8 30,6 25,0 23,3Murcia (Región de) 2 0 1 0 2,5 0,0 2,3 0,0Navarra (Comunidad Foral de) 3 1 0 0 3,8 2,8 0,0 0,0País Vasco 5 2 4 2 6,3 5,6 9,1 4,7Rioja (La) 1 0 0 0 1,3 0,0 0,0 0,0
Fuente: MECD. ICAA. Subdirección General de Promoción y Relaciones Internacionales.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16. CINE Y VÍDEO
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
16.14 Difusión internacional del cine español (1)
16.15 Festivales de cine por comunidad autónoma (1)
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
285
2013 2014 2013 2014
TOTAL 2.737 2.906 100 100
Unión Europea 1.061 1.169 38,8 40,2España 284 472 10,4 16,2Otros UE 777 697 28,4 24,0
EEUU 1.457 1.516 53,2 52,2Otros 219 221 8,0 7,6
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2013 2014 2013 2014
TOTAL 2.737 2.906 100 100
Apta para todos los públicos 962 930 35,1 32,0No recomendada a menores de 7 años 308 348 11,3 12,0No recomendada a menores de 12 años 591 675 21,6 23,2No recomendada a menores de 16 ó 18 años 446 556 16,3 19,1 No recomendada a menores de 16 años 242 283 8,8 9,7 No recomendada a menores de 18 años 204 273 7,5 9,4Película X 430 397 15,7 13,7
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
2013 2014 2013 2014
TOTAL 109 111 2.737 2.906
100 títulos y más 9 9 1.328 1.686De 50 a 99 títulos 8 8 641 511De 20 a 49 títulos 15 12 502 406De 10 a 19 títulos 12 10 140 130De 4 a 9 títulos 10 16 52 95De 1 a 3 títulos 55 56 74 78
Fuente: MECD. ICAA. Estadística de Cinematografía: Producción, Exhibición, Distribución y Fomento.
(1) Véase notas a los cuadros en el apartado Notas metodológicas.
16. CINE Y VÍDEO
16.18 Distribuidoras y títulos distribuidos de películas y audiovisuales en explotación videográfica por número de
títulos distribuidos (1)
EMPRESAS DISTRIBUIDORAS TÍTULOS DISTRIBUIDOS
16.16 Títulos calificados de películas y audiovisuales en explotación videográfica por nacionalidad (1)
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
16.17 Títulos calificados de películas y audiovisuales en explotación videográfica por calificación (1)
VALORES ABSOLUTOS DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
MECD | Anuario de Estadísticas Culturales 2015 | Cine y Vídeo.
286
(En porcentaje de la población de cada colectivo)
2006-2007 2010-2011 2014-2015
TOTAL 52,1 49,1 54,0
SEXOHombres 54,3 50,5 54,4Mujeres 50,1 47,7 53,6
EDADDe 15 a 24 años 85,4 81,4 84,7De 25 a 34 años 71,1 69,0 69,6De 35 a 44 años 62,9 58,7 65,8De 45 a 54 años 51,1 48,4 56,8De 55 años y más 19,8 20,1 28,9
NIVEL DE ESTUDIOSPrimera etapa de educación secundaria e inferior 37,2 32,9 37,7Segunda etapa de educación secundaria 72,4 65,3 67,6Educación superior o equivalente 75,3 70,8 75,0
Fuente: MECD. Encuesta de Hábitos y Prácticas Culturales en España
(En porcentaje de la población de cada colectivo)
En la población total analizada
Entre aquellos que fueron al
cine
MUSEOS, EXPOSICIONES Y G. DE ARTE (Visitaron) 39,4 55,8Museos 33,2 48,1Exposiciones 23,8 34,6Galerías de arte 12,7 19,1
MONUMENTOS Y YACIMIENTOS (Visitaron) 42,8 59,3
ARCHIVOS (Asistieron o visitaron) 5,6 8,2
BIBLIOTECAS (Fueron o accedieron) 25,6 37,2
LECTURA (Leyeron libros) 62,2 80,1Libros relacionados con la profesión o estudios 29,0 43,0Libros no relacionados con la profesión o estudios 56,0 72,0Libros en formato digital (Suelen utilizar) 17,7 26,1
ARTES ESCÉNICAS O MUSICALES (Asistieron) 43,5 61,1
ARTES ESCÉNICAS (Asistieron) 29,9 43,9Teatro 23,2 35,1Ópera 2,6 4,1Zarzuela 1,8 2,5Ballet / Danza 7,0 10,3Circo 7,7 11,7
ARTES MUSICALES (Asistieron) 29,2 41,4Conciertos de música clásica 8,6 12,1Conciertos de música actual 24,5 35,5
CINE (Asistieron) 54,0 100,0
Fuente: MECD. Encuesta de Hábitos y Prácticas Culturales en España
16. CINE Y VÍDEO
ANEXO 1. Personas que han ido al cine en el último año
ANEXO 2. Indicadores de participación cultural anual en la población analizada y en las personas que van al cine.2014-2015
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