Donald R. Winkler yAlec Ian Gershberg*

ABRIL, 2000.-

* Donald R. Winkler es el Director Especialista para el DesarrolloHumano en la Regin de ALC del Banco Mundial.

* Alec Ian Gershberg es Profesor Asistente de la Escuela Milano deAdministracin y Poltica Urbana de la New School University y esInvestigador de la Oficina Nacional de Investigaciones Econmicas.

Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad de losautores y no comprometen al PREAL. La traduccin al castellano fuerealizada por Maritza Blajtrach Roldn.

Los efectos de ladescentralizacin del sistema

educacional sobre lacalidad de la educacin

en Amrica Latina

N 17

2Como se ha visto, durante la dcada pasada, ladescentralizacin del gobierno se volvi una prcti-ca comn en Amrica Latina. El sector educacionalno constituye una excepcin y se ha producido unrpido aumento en el nmero de pases que estn lle-vando a cabo importantes reformas de descentrali-zacin (vase la Figura 1). Al mismo tiempo, se hageneralizado en todo el mundo la tendencia a otor-gar a las escuelas mayor autonoma de decisin, conel fin de mejorar el desempeo de las mismas y suresponsabilidad por los resultados. Sistemas escola-res tan diversos como el de Victoria en Australia, elde Memphis en Tennessee y el de Minas Gerais enBrasil han otorgado la autoridad a los directores delas escuelas y luego, a travs de una diversidad demecanismos, los han hecho responsables del desem-peo de sus escuelas.

Figura 1

Los dos tipos de descentralizacin de la educa-cin a niveles de gobierno inferiores y a nivel de laescuela misma tienen orgenes y objetivos muydiferentes. La descentralizacin de la educacin aniveles de gobierno inferiores ha sido emprendidacasi sin excepcin en el contexto de una descentrali-zacin ms general del gobierno, cuyas causas pue-den ser muy diversas. Por el contrario, la descentra-lizacin de la educacin a nivel de la escuela mismanormalmente ha estado motivada por preocupacio-nes con respecto al desempeo deficiente de las es-cuelas. Ambos tipos de descentralizacin de la edu-cacin se encuentran bien representados en AmricaLatina y en este captulo se analiza la evidencia desus diversos efectos sobre la educacin entregada porlas escuelas a la fecha.

La literatura sobre la descentralizacin de la edu-cacin es cada vez ms abundante; sin embargo, sunaturaleza sigue siendo principalmente descriptiva.Los intentos por evaluar los impactos de la descen-tralizacin se han visto obstaculizados por la esca-sez de datos de referencia y la deficiencia de los di-seos de las investigaciones, principalmente debidoa la insuficiencia de datos. La deficiencia de las eva-luaciones no se limita a los pases latinoamericanosni en desarrollo. Por ejemplo, Summers y Johnson(1991) revisaron ms de 600 evaluaciones de la ges-tin a nivel de las escuelas en Estados Unidos y sloencontraron dos casos que presentaban un diseo deinvestigacin adecuado.

Este informe se basa en diversos estudios y eva-luaciones recientes de la enseanza bsica y secun-daria, tanto en Amrica Latina como en otras regio-nes, de los cuales tres merecen ser mencionados. ElBanco Mundial ha realizado recientemente variosestudios sobre descentralizacin de la educacin enel mundo (Fiske, 1996; Gaynor, 1998); el Banco In-teramericano de Desarrollo patrocin investigacio-nes sobre los efectos de diferentes configuracionesorganizacionales en la educacin en Brasil, Chile yVenezuela (Savedoff, 1998); y la Comisin Econ-mica para Amrica Latina (CEPAL) trabaj con in-vestigadores de cinco pases (Bolivia, Brasil, Colom-bia, Mxico y Nicaragua) en una evaluacin de lasestrategias de descentralizacin de la educacin (diGropello, 1998). Adems, este informe se basa endiversas evaluaciones especficas a pases de Amri-ca Latina y en evaluaciones seleccionadas provenien-tes de otros lugares fuera de la Regin.

FUNDAMENTOS DE LADESCENTRALIZACIN DE LA EDUCACIN

El fundamento econmico de la descentralizacinde la educacin es el mejoramiento de la eficienciatcnica y social (Winkler, 1994). Se sostiene que ladescentralizacin de la toma de decisiones otorgarmayor participacin a los votantes/consumidores lo-cales en la combinacin de servicios que reciben y,por ende, aumentar su bienestar. Se presume que,cuanto ms local es la decisin, mayor es la partici-pacin del votante/consumidor, es decir, es mayor anivel de la escuela que a nivel municipal y es mayoren los gobiernos con un solo propsito (por ejemplo,

Pases que estn llevando a cabo reformas de descentralizacin dela educacin

0

2

4

6

8

10

12

14

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Nm

ero d

e pa

ses

ES, BRA,ARG, COL

GUA, COL

HON, BOL, CHI

MEX, PAR, NIC, PAN1998

19971995

1994VEN

1993COL, NIC1992MEX

1991BRS1988

CHI1981

ARG1976

3el distrito escolar) que con propsitos generales. Siel financiamiento y la oferta de educacin se deter-minan a nivel local, el mejoramiento del bienestarsocial ser aun mayor, dado que el votante/consumi-dor promedio estar dispuesto a pagar impuestos slohasta el punto en el cual los costos tributarios margi-nales y los beneficios educacionales marginales seaniguales.

Sin embargo, estos argumentos suponen un mun-do en el cual la democracia funciona bien y todas lasexternalidades se capturan a nivel local. Si existe elriesgo de que las elites locales capturen la toma dedecisiones local, puede que el bienestar social noaumente; este riesgo podra ser mayor en las socie-dades con poca experiencia en una democraciaparticipativa a nivel local. Si las externalidades su-puestamente resultantes de la educacin, especial-mente la educacin bsica, se distribuyen ms allde los confines de la localidad, existe un poderosoargumento en favor de derivar un alto porcentaje delfinanciamiento de fuentes centralizadas. Asegurarla igualdad de oportunidad educacional, medidacomo mnimo en trminos de la igualdad en el gastoeducacional, es un argumento ms en favor de unalto grado de centralizacin del financiamiento enaquellos pases en los cuales existe una alta desigual-dad en el ingreso.

El mejoramiento de la eficiencia tcnica es el otrofundamento de la descentralizacin de la educacin.En este caso, el argumento posee diversos elemen-tos. En primer lugar, en la medida en que los preciosy los procesos de produccin varan en los diferen-tes lugares, existen eficiencias obvias resultantes deel hecho de que se permita que las autoridades loca-les asignen los presupuestos para los diferentesinsumos. En segundo lugar, en situaciones en lascuales la capacidad de los ministerios del gobiernocentral de monitorear y supervisar las escuelas loca-les ha sido dbil, la delegacin de estas responsabili-dades en los votantes/consumidores locales puedeaumentar la responsabilidad de las escuelas por supropio desempeo. El inters de los votantes/consu-midores locales puede ser mayor si tambin estnaportando recursos financieros o no financieros a la escuela.

Un argumento final en favor de la descentraliza-cin es que el hecho de tener muchos proveedores

en lugar de uno solo probablemente d como resul-tado una mayor diversidad de experiencias e innova-ciones. Si existen los medios adecuados para comu-nicar e intercambiar informacin acerca de estas ex-periencias, un sistema descentralizado podra darcomo resultado innovaciones y cambios ms acele-rados que un sistema centralizado. Es posible en-contrar evidencia en favor de este argumento en elcaso de Brasil (Xavier, Sobrinho y Marra).

EL CONTEXTO EDUCACIONALDE LA DESCENTRALIZACIN

El problema del acceso a la enseanza bsica seencuentra resuelto para la mayora de los nios deAmrica Latina. Ahora bien, cada vez existe mayorconsenso con respecto a que lo que debe mejorarsees la calidad de la educacin, especialmente en lasescuelas pblicas y especialmente en el caso de losnios pobres (Cumbre de Las Amricas II, 1998).La baja calidad se ve reflejada en las altas tasas derepitencia y desercin y en el bajo resultado obteni-do por los alumnos en las pruebas de rendimientoestandarizadas. Los pases de Amrica Latina y elCaribe que han participado en pruebas internaciona-les de ciencia y matemtica han obtenido puntajeslevemente superiores a los de los pases de Africa ymuy inferiores a los de los pases del Sudeste Asiti-co (vase la Figura 2).

Figura 2

Fuente: International Association for the Evaluation of Educational Achievement(IEA). (1996). Mathematics Achievement in the Middle School Year: IEAs ThirdInternational Mathematics and Science Study (TIMSS). Center for the Study ofTesting, Evaluation, and Educational Policy, Boston College. Noviembre.

Puntajes promedio de las pruebas derendimiento en matemtica de octavo grado

pases seleccionados

643607

527

454

385354

100

200

300

400

500

600

700

Puntaje promedio

SingapurCorea

Irlanda

Portugal

Colombia

Sudfrica

0

4Figura 3

Por otra parte, la evidencia proveniente de unaprueba de rendimiento escolar de la Organizacin delas Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia yla Cultura (UNESCO) administrada en 11 pases deALC muestra que, excluyendo a Cuba, el rendimientode la mayora de los pases de la regin de ALC nodifiere mayormente, lo que sugiere que la mayorade los pases de ALC obtendran un resultado defi-ciente en las pruebas de rendimiento internacionales(vase la Figura 3) (Laboratorio Latinoamericano deEvaluacin de la Calidad de la Educacin, 1999). Labaja calidad de la educacin bsica limita la calidadde los niveles de educacin superiores y pone en ries-go la capacidad de la regin de ALC de competircon el resto del mundo en el terreno de la economa.Adems, si bien actualmente los nios provenientesde todos los grupos de ingresos tienen acceso a laenseanza bsica, siguen existiendo grandes desigual-dades en la oportunidad educacional medida de acuer-do con la calidad de la educacin escolar. En com-paracin con los nios de hogares con buena situa-cin econmica, los nios provenientes de hogarespobres probablemente recibirn menores inversionespara educacin tanto del hogar como de la escuela.

Si bien los fundamentos de la descentralizacinson tanto de tipo poltico como educacional, los de-fensores de la descentralizacin esperan que uno desus efectos sea el mejoramiento de la calidad. Otrosposibles efectos son los cambios en la eficiencia y laequidad. Debido a la importancia del mejoramientode la calidad y la limitada informacin disponiblecon respecto a la eficiencia y a la equidad, este docu-mento se centra en el impacto de la descentraliza-cin sobre la calidad de la educacin en la regin deALC.

TIPOLOGA

La descentralizacin toma muchas formas. Varasegn el nivel de gobierno en el cual se delegan lasdecisiones, los tipos de decisiones traspasadas a otrosniveles de gobierno y la orientacin de la descentra-lizacin: el nfasis en el cambio de la entidad queejerce la autoridad versus el nfasis en los cambiospedaggicos.

Nivel de descentralizacinEl nivel de descentralizacin de las decisiones

educacionales vara desde el gobierno regional y lo-cal a la comunidad y la escuela. En muchos pasesfederales Brasil, Canad, Alemania, India losestados o provincias que conforman la federacin hantenido una responsabilidad constitucional por la edu-cacin. En otros pases Argentina, Mxico, Vene-zuela las responsabilidades por la educacin hanestado localizadas histricamente en el gobierno cen-tral, pero han sido delegadas en gran medida a losestados o provincias durante la ltima dcada.

Muy a menudo, los gobiernos locales tienen res-ponsabilidades educacionales, especialmente en re-lacin con la enseanza bsica y secundaria. En Es-tados Unidos, la mayora de los gobiernos de los es-tados han delegado la gestin educacional a gobier-nos locales con un nico propsito o a distritos esco-lares. En otros pases - Brasil, Chile, Colombia lasmunicipalidades han recibido cada ve ms responsa-bilidad por la educacin durante la ltima dcada.

Finalmente, algunos pases han otorgado a las jun-tas escolares y a las escuelas significativa autonomade gestin (pero raramente de financiamiento) de laeducacin. Tal vez los Pases Bajos constituyan elmejor ejemplo de un pas que ha otorgado a los pa-dres autoridad para crear sus propias escuelas confinanciamiento y otro tipo de apoyo del gobierno cen-tral. Recientemente, en ciudades como Chicago yMemphis en Estados Unidos, el distrito escolar haotorgado a la escuela una significativa autonoma degestin.

Poder de decisinAlgunas funciones educacionales se encuentran

descentralizadas incluso en los sistemas centraliza-dos y otras estn centralizadas incluso en los siste-mas descentralizados. Un estudio de la OCDE con

150 200 250 300 350 400

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Cuba

Honduras

Mxico

Paraguay

Rep. Dom.

Venezuela

Puntajes de las pruebas de rendimiento enlenguaje de tercer grado(Mediana, 25%, 75%)

Fuente: Datos de UNESCO en PREAL/CINDE 1999.

5respecto a sus miembros, por ejemplo, muestra que,incluso en sistemas centralizados, las escuelas tomanla mayora de las decisiones acerca de la organizacinde la instruccin. Estas decisiones incluyen la elec-cin de los mtodos pedaggicos, los textos de estu-dio, los criterios para agrupar a los alumnos en las es-cuelas y los mtodos habituales de evaluacin de losalumnos. Por otra parte, en la mayora de los paseseuropeos, la mayor parte de las decisiones de gestindel personal se toman a nivel central.

La metodologa de la OCDE para medir el gradode descentralizacin de la educacin divide las fun-ciones educacionales en cuatro grupos: la organiza-cin de la instruccin, la gestin personal, la planifi-cacin y las estructuras, y los recursos. Para efectosde este documento, adaptamos estas definiciones paracompatibilizarlas con la experiencia y la informacindisponibles de Amrica Latina. En el Cuadro 1, sepresenta el contenido de cada grupo.

Estructura y contenidoDel mismo modo en que la composicin de las fun-

ciones educacionales que estn descentralizadas varaentre los diferentes pases, tambin vara el objetivo yla orientacin de las reformas de descentralizacin. Enalgunas reformas, el control local es el objetivo, yasea por razones polticas o con el fin de fortalecer laresponsabilidad por los resultados de las escuelas ha-cia sus clientes. Estas reformas estn centradas en laestructura, es decir, en transferir el poder y la respon-sabilidad por la toma de decisiones a niveles inferio-res de gobierno o a las juntas escolares. Implcita enestas reformas est la expectativa de que el control yla responsabilidad a nivel local mejorarn la eficien-cia, tanto en el uso de los recursos como en la corres-pondencia entre la demanda de los clientes y la ofertade servicios escolares.

En otras reformas, la meta es mejorar el aprendiza-je y la transferencia del poder de decisin es simple-mente un vehculo para lograr el objetivo. Estas refor-mas dan mayor nfasis al contenido de la reformaeducacional que a la estructura misma. La participa-cin de los padres es valorada por estas reformas de-bido a que se la visualiza como un aporte al xito de laeducacin y no debido a que aumente la responsabili-dad por los resultados. El hecho de lograr una corres-pondencia entre la demanda de los clientes y aquelloque las escuelas ofrecen es importante slo en la me-dida que la demanda del cliente sea coherente con elmejoramiento de la calidad.

Si bien es tentador contrastar las reformas estruc-turales con las reformas que enfatizan el contenido,esta tipologa refleja en realidad un proceso continuo,

Organizacin de la Seleccionar la escuela a la que asiste el alumno. Establecer el tiempo deinstruccin instruccin. Escoger los textos de estudio. Definir el contenido del

currculum. Determinar los mtodos pedaggicos.

Gestin del personal Contratar y despedir al director de la escuela. Buscar y contratar a losmaestros. Establecer o aumentar la escala de remuneraciones de losmaestros. Asignar las responsabilidades docentes. Determinar laentrega de capacitacin en el servicio.

Planificacin y estructuras Crear o cerrar una escuela. Seleccionar los programas ofrecidos en unaescuela. Definir el contenido de los cursos. Establecer exmenes paramonitorear el desempeo de la escuela.

Recursos Desarrollar un plan de mejoramiento escolar. Asignar el presupuestopara personal. Asignar el presupuesto no relacionado con el personal.Asignar los recursos para la capacitacin docente en el servicio.

Cuadro 1Tipos de decisiones que pueden ser descentralizadas

6en el cual la mayora de las reformas de descentraliza-cin abarcan elementos de cada uno de los tipos.

TIPOLOGA APLICADA A LA EXPERIENCIARECIENTE EN AMRICA LATINA

La descentralizacin de la educacin ha tomadomuchas formas en Amrica Latina y el resto del mun-do. Siempre incluye la transferencia de autoridad yresponsabilidad desde niveles superiores a niveles in-feriores de gobierno, pero vara considerablemente entrminos de cules son las facultades de toma de deci-sin que se descentralizan y quin recibe estas nuevasfacultades. En la Figura 4 se ilustra la amplia diversi-dad que existe en cuanto al nivel en el cual se tomanlas decisiones educacionales importantes en los pa-ses de Amrica Latina y la OCDE. Adems, dado quela descentralizacin de la educacin suele ser parte deuna iniciativa de reforma educacional ms amplia, exis-te considerable variacin en la prctica en trminos delas medidas de mejoramiento escolar concomitantes.

En el anlisis que se ofrece a continuacin, latipologa se aplicar a las experiencias de Argentina,Brasil (centrndose en el Estado de Minas Gerais),Chile, El Salvador, Mxico y Nicaragua.

Figura 4

Nivel de descentralizacinEl nivel de descentralizacin de la educacin vara

ampliamente en Amrica Latina. En Argentina, la edu-cacin bsica y secundaria y las escuelas normalesfueron transferidas desde el gobierno central a los go-biernos provinciales (en 1976 y 1991, respectivamen-te) y hoy da la mayor parte de la autoridad por la tomade decisiones sigue concentrada en los ministerios de

educacin provinciales. En lo que respecta a la con-centracin de la autoridad por la toma de decisiones anivel regional, Argentina presenta un modelo singularen Amrica Latina si bien Mxico parece estar evolu-cionando rpidamente en una direccin similar.

Brasil cuenta con una larga tradicin de educacindescentralizada, estando concentrada la mayor partede la autoridad a nivel de los gobiernos de los estados.El rol preeminente del estado en la educacin secun-daria fue confirmado por la constitucin de 1988 y seotorg a las municipalidades un rol preeminente en elfinanciamiento y la oferta de educacin bsica y pre-escolar. Adems, durante la dcada de los noventa,algunos estados (por ejemplo, Minas Gerais) transfi-rieron significativa autoridad por la toma de decisio-nes al nivel de la escuela.

La iniciativa de descentralizacin educacional deChile ha sido larga y complicada. Se inici en 1981con el traspaso de la autoridad por la toma de decisio-nes a las municipalidades, por una parte, y a escuelassin fines de lucro, por otra. Continu en la dcada delos noventa con un sistema en el cual el gobierno cen-tral ejerca un mayor liderazgo pedaggico y trabaja-ba directamente con las escuelas con el fin de posibili-tar mejoramientos a nivel de la escuela.

La iniciativa de descentralizacin de El Salvadorno fue universal, sino que, por el contrario, estuvoorientada a las reas rurales en las cuales las escuelasdel gobierno central no pudieron funcionar durante laguerra civil. Por lo tanto, mientras que en el caso delas escuelas pblicas tradicionales la toma de las deci-siones educacionales sigui concentrada a nivel delgobierno central, las nuevas escuelas rurales, llama-das EDUCO (Educacin con la Participacin de laComunidad), recibieron significativa autoridad y au-tonoma de decisin. Como resultado del xito en laimplementacin del modelo EDUCO, actualmente seestn desarrollando iniciativas de descentralizacin delas escuelas tradicionales.

En Mxico, la descentralizacin de la educacin esuna combinacin de los modelos de Argentina y de ElSalvador. La Ley General de la Educacin de 1993transfiri la mayor parte de la autoridad por la toma delas decisiones educacionales relativas a las escuelasbsicas y secundarias a los gobiernos de los estados,pero el importante rol del gobierno central en el

0%10%20%

30%40%50%60%

70%80%90%

100%

P.Baj. N.Z. Espaa Chile Parag. Arg. EEUU Francia

CentralRegionalLocalEscuela

Nivel de toma de decisiones en el sector educacional

Fuente: OCDE 1998

7financiamiento de la educacin a travs de transferen-cias negociadas a los estados dio como resultado que,en la prctica, se continuara con la descentralizacin.La descentralizacin real a los estados se produjo sloen 1998 cuando las transferencias educacionales sehicieron automticas. Adems, el gobierno centralcontina operando directamente un sistema de escue-las rurales, llamado CONAFE (Corporacin Nacio-nal de Fomento a la Educacin), con el fin de asegurarlas oportunidades de aprendizaje a los nios de comu-nidades rurales remotas y especialmente indgenas. Sibien su grado de autonoma es muy inferior al de lasescuelas EDUCO de El Salvador, las escuelas de laCONAFE otorgaron a los padres un rol considerable-mente ms importante que el que se encuentra en lasescuelas pblicas tradicionales.

Finalmente, la descentralizacin de la educacinen Nicaragua ha evolucionado, pasando de un nfasisen la municipalizacin a comienzos de la dcada delnoventa a una clara poltica de transferir la mayor par-te de las decisiones de gestin y financiamiento edu-cacional importantes al nivel de la escuela a fines de ladcada de los noventa.

Varios otros pases de la regin tambin adoptaronpolticas de descentralizacin de la educacin durante

la dcada de los noventa. Colombia descentraliz laenseanza bsica y secundaria a nivel de los departa-mentos (gobiernos regionales) y las municipalidades,y Bolivia se encuentra implementando lentamente unapoltica similar. Guatemala y Honduras han seguidoel modelo de las escuelas EDUCO de El Salvador. Enla regin, slo Costa Rica, Ecuador, Panam y Uru-guay han escogido mantener sistemas educacionalescentralizados.

Poder de decisinQu significa que la educacin ha sido descentra-

lizada a un nivel particular? Como se observ ante-riormente en el caso de los pases de la OCDE, diver-sas decisiones educacionales, tales como la eleccinde los textos de estudio, la seleccin de los mtodospedaggicos y la responsabilidad por laimplementacin de los planes de mejoramiento esco-lar, tienden a estar localizadas a nivel de la escuelaindependiente del nivel de descentralizacin. Otras,como el establecimiento del currculum bsico o laadministracin e informacin de los resultados de laspruebas de rendimiento, tienden a estar localizadas anivel nacional independiente del nivel de descentrali-zacin. En el Cuadro 2, se ilustra el nivel en el cual selocalizan las principales decisiones educacionales endiversos pases de Amrica Latina.

Grupo Decisiones Arg Min Ger Chile El Sal Mx NicOrganizacin Nivel de descentralizacin R E L E R E

Seleccionar los textos de estudio E E E E N EDeterminar los mtodospedaggicos E E E E E E

Personal Contratar/despedir al directorde la escuela R E L E R EBuscar/contratar a los maestros R R L E R EEstablecer o aumentar lasremuneraciones de los maestros R R L N N E

Planificacin Establecer las pruebas de rendimiento N R N N N NImplementar el plan de mejoramientoescolar E E E E

Recursos Determinar los gastos R R N, L N R N, EAsignar el presupuesto para personal R R L N R EAsignar el presupuesto no relacionadocon el personal R E L E R E

N = nacional, R = regional, L = local, E = escuela.

Cuadro 2Nivel en el cual se localizan las principales decisiones y responsabilidades educacionales

8La descentralizacin se caracteriza principalmentepor el nivel en el cual se localizan las decisiones re-lativas al personal y a los presupuestos. La mayorconcordancia se encuentra en las decisiones relati-vas a la bsqueda y la contratacin del personal do-cente y el director de la escuela y al diseo del pre-supuesto para gastos no relacionados con el perso-nal. As, en Argentina y Mxico estas decisionesestn localizadas a nivel regional (provincial), enChile a nivel local (municipal) y en El Salvador yNicaragua a nivel de la escuela. Las decisiones conrespecto a las remuneraciones de los maestros siguenestando localizadas en algunos casos en los nivelessuperiores del gobierno (como ocurre en MinasGerais, El Salvador y Mxico) y en la mayora de loscasos se ven fuertemente influidas por la polticanacional que establece las condiciones en cuanto asueldo mnimo (por ejemplo, Chile) o las decisionesnacionales relativas al financiamiento de la educa-cin (por ejemplo, Minas Gerais).

Obviamente, las simples descripciones de la des-centralizacin no logran captar importantes matices.Este es el caso del plan de mejoramiento escolar. Casitodos los pases de ALC exigen actualmente que lasescuelas o las jurisdicciones locales desarrollen pla-nes de mejoramiento, pero, como ha quedado ilus-trado por una reciente evaluacin de la experienciachilena, frecuentemente estos planes se desarrollancomo un ejercicio burocrtico y no cumplen con lasnormas mnimas de calidad y participacin de la co-munidad. Cuando son las escuelas las que desarro-llan estos planes, suele ocurrir que carezcan de laautoridad necesaria para implementarlos, como enel caso de Colombia. E incluso cuando tienen auto-ridad para implementarlos, puede que no cuenten conninguna fuente de financiamiento.

Otro caso pertinente es la asignacin del presu-puesto para personal. Las mltiples limitaciones delas escalas de remuneraciones nacionales o regiona-les, los convenios de negociacin colectiva con res-pecto a las condiciones laborales, incluyendo el ta-mao de los cursos, y las exigencias curriculares na-cionales pueden traducirse en que el nivel descentra-lizado tenga poca autoridad real.

Estructura y contenidoHan sido las reformas de descentralizacin de

ALC principalmente de naturaleza estructural (cen-

tradas en el aumento del control local y la responsa-bilidad por los resultados) o han estado ms centra-das en el contenido y han sido visualizadas como unvehculo para mejorar la calidad? La respuesta, porcierto, no es simple.

Las experiencias de descentralizacin de la edu-cacin de Argentina, Chile en la dcada de los ochen-ta, El Salvador y Mxico pueden visualizarse comode naturaleza principalmente estructural, pero por ra-zones muy diferentes. En Argentina, la responsabi-lidad tanto por la enseanza bsica como secundariafue delegada en los gobiernos provinciales princi-palmente por razones fiscales. Por ende, el objetivode la reforma fue simplemente traspasar las respon-sabilidades por los gastos a los gobiernos provincia-les. El hecho de que esto mejorara o empeorara lacalidad no era una preocupacin esencial.

En Chile, el gobierno de Pinochet introdujo si-multneamente un esquema de bonos modificado yde educacin pblica municipalizada para aumentarla competencia por los alumnos entre las escuelas,aumentando as la responsabilidad de las escuelaspor los resultados ante los padres. En El Salvador, elmodelo EDUCO ha puesto el nfasis en la creacinde juntas escolares para recibir y administrar los fon-dos de gobierno destinados a entregar educacin. Sibien el principal objetivo del modelo EDUCO ha sidoeducacional (aumentar el acceso en las zonas rura-les), su meta principal no han sido las intervencio-nes con el fin de alterar el contenido y mejorar lacalidad de la enseanza escolar. En Mxico, la des-centralizacin de la educacin ha sido parte integrantede una descentralizacin ms amplia del poder a ni-vel de los gobiernos de los estados, de acuerdo conla liberalizacin poltica del pas. Finalmente, lapoltica de autonoma escolar de Nicaragua ha teni-do como meta principal aumentar la participacinde los padres y de la sociedad civil en los temas edu-cacionales y, de esta manera, aumentar la eficienciaoperacional (Arcia y Belli, 1998).

En contraste con los casos descritos anteriormen-te, Minas Gerais y Chile (a partir de 1990) se hancentrado en la modificacin del contenido de la edu-cacin y en mejorar su calidad a travs de la descen-tralizacin. Minas Gerais otorg a las escuelas p-blicas financiadas por el gobierno estatal un signifi-cativo grado de autonoma para definir sus objeti-

9vos, desarrollar un proyecto pedaggico escolar ymanejar los recursos financieros con el objetivo ge-neral de mejorar la educacin. A partir de 1990, Chileha intentado equilibrar las reformas estructurales dela dcada de los ochenta con las reformas de conte-nido para mejorar la calidad de la educacin, espe-cialmente en el caso de los pobres. Si bien las refor-mas recientes han ido de los niveles superiores a losinferiores en lo que respecta a su diseo y a los obje-tivos que persiguen, han intentado profundizar el pro-ceso de descentralizacin y trasladar la toma de de-cisiones pedaggicas al nivel de la escuela. Por ejem-plo, a partir de 1992, se ha estimulado a los maestrosa trabajar en forma conjunta para desarrollar proyec-tos de mejoramiento escolar, financiados por el Mi-nisterio de Educacin en trminos competitivos. ElEstatuto Docente fue modificado en 1995 con el finde permitir que los directores de las escuelas admi-nistraran los fondos directamente y de otorgar incen-tivos de desempeo financieros a nivel de la escuela.Adems, a contar de 1997, un concurso definanciamiento para los mejores proyectos de mejo-ramiento de la educacin propuesto por las escuelassecundarias proporciona incentivos financieros porel buen desempeo y otorga a los directores de lasescuelas plena responsabilidad de gestin por laimplementacin de los proyectos.

EVALUACIN DE LADESCENTRALIZACIN

Si bien las razones para descentralizar la educa-cin en Amrica Latina suelen ser de naturaleza po-ltica o fiscal, desde una perspectiva educacional exis-te la expectativa de que la descentralizacin mejora-r los resultados de escolaridad. Los resultados deescolaridad pueden definirse de diversas maneras,pero, como mnimo, involucran medidas del nivel ydistribucin del aprendizaje y los aos de escolari-dad alcanzados por los alumnos.

Por tres razones, es difcil utilizar estas medidaspara evaluar la descentralizacin de la educacin. Enprimer lugar, rara vez se cuenta con seriescronolgicas de estas mediciones. En segundo lu-gar, estos resultados de escolaridad usualmente va-ran en forma lenta en respuesta a cualquier tipo deintervencin educacional, incluyendo la descentrali-zacin. En tercer lugar, es muy difcil controlar lascrisis externas, que van desde los desastres naturales

y las crisis fiscales a las huelgas de maestros y loscambios en los dirigentes educacionales a nivel na-cional, los que tambin pueden influir en los resulta-dos de escolaridad.

Dada la dificultad de aislar los efectos de la des-centralizacin sobre el aprendizaje y los logros aca-dmicos, nuestro enfoque es considerar de qu ma-nera la descentralizacin cambia factores que se sabeque estn relacionados con el aprendizaje. En pri-mer lugar, nos preguntamos cul es la sabidura reci-bida con respecto a cules son las caractersticas delas escuelas efectivas o con un alto desempeo. Ensegundo lugar, nos preguntamos de qu manera sereflejan estas caractersticas en el ambiente escolar.Y, en tercer lugar, nos preguntamos de qu manera ladescentralizacin afecta directa o indirectamentecualquiera de estos factores.

Escuelas con un alto desempeoExiste una creciente literatura de investigacin

cualitativa y cuantitativa con respecto a las caracte-rsticas de las escuelas con un alto desempeo o efec-tivas (Mohrman y Wohlstetter, 1994; Creemers, 1994;Darling-Hammond 1997), que refleja la mayor can-tidad de literatura sobre organizaciones exitosas(Barzelay, 1992; Lawler, 1992). Esta literatura con-cluye que las escuelas con un alto desempeo se ca-racterizan por un fuerte liderazgo, un cuerpo docen-te altamente calificado y comprometido, una concen-tracin en el aprendizaje y responsabilidad por losresultados. Otro conjunto de literatura revisa la evi-dencia con respecto al proceso a travs del cual lasescuelas mejoran y ofrece conclusiones que son co-herentes con las investigaciones acerca de las es-cuelas eficaces. Por ejemplo, en una evaluacin delos mejoramientos escolares en tres continentes,Dalin (con otros, 1994) concluye que los ingredien-tes esenciales de las reformas exitosas son un com-promiso sostenido con el mejoramiento de la cali-dad, la existencia de autoridad a nivel local para adap-tar los programas a las condiciones locales, un fuer-te nfasis en las prcticas pedaggicas y de sala declases, y una slida relacin de apoyo entre las auto-ridades educacionales y la escuela a travs de la in-formacin, la ayuda, la presin y las gratificaciones).En el anlisis que se presenta a continuacin, agru-pamos las variables asociadas a las escuelas de altodesempeo segn cuatro caractersticas: liderazgo,maestros excelentes, concentracin en el aprendiza-je y responsabilidad por los resultados.

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Los lderes fuertes tienen la capacidad de desa-rrollar y comunicar eficazmente a nivel de toda laescuela y toda la comunidad un compromiso con res-pecto a una misin y visin comunes para la escuelay de administrar la implementacin del plan de me-joramiento de la escuela. La misin y visin comu-nes estimulan el trabajo en equipo al interior y alexterior de la escuela y, lo que es ms importante, elproceso de desarrollo de stas convierte a los maes-tros y los padres en dueos de las iniciativas pormejorar el aprendizaje. El liderazgo es especialmenteimportante en una industria de servicios como la edu-cacin, en la cual el aporte de cada uno de los maes-tros es difcil de medir y, por ende, difcil de gratifi-car en forma directa. En ausencia de incentivos in-dividuales poderosos, los lderes deben motivar a losmaestros a mejorar. Estas caractersticas pueden serestimuladas a travs de la descentralizacin. En elCuadro 3, se presenta un resumen de nuestras con-clusiones.

Obviamente la descentralizacin no puede con-vertir a los directores de las escuelas, acostumbra-dos a seguir pasivamente las rdenes ministeriales,en lderes dinmicos de un da para el otro, pero s

puede permitir y a menudo permite un proceso trans-parente y competitivo de seleccin de los directoresde las escuelas que en parte busca a los lderes. Unbuen ejemplo de esto es la descentralizacin de Mi-nas Gerais, que (1) estableci un procedimiento paracertificar a los candidatos calificados para concursarpor cargos de directores de escuelas, (2) exigi quelos candidatos presentaran sus propuestas de mejo-ramiento de las escuelas como parte del concurso y(3) otorg autoridad a las juntas escolares para queefectuaran la seleccin final del director de la escue-la.

Los maestros excelentes se comprometen con losaltos objetivos y estndares de la escuela, poseen lasslidas habilidades pedaggicas requeridas para lo-grar estos objetivos, trabajan permanentemente conel fin de mejorar la enseanza y el aprendizaje porparte de los alumnos y desempean su trabajo en unambiente laboral que brinda apoyo. El compromisode los docentes es esencial para desarrollar el traba-jo en equipo requerido para que las escuelas diag-nostiquen en forma continua sus propios problemasy diseen sus propias soluciones. El trabajo en equi-po tambin es esencial para permitir compartir la

Caractersticas de las Variables de descentralizacin que pueden contribuir a caractersticasescuelas efectivas especficas de las escuelas eficacesLiderazgo Los directores de las escuelas son seleccionados por la comunidad

utilizando criterios transparentes. Los planes de mejoramiento escolar sedesarrollan a nivel local. Se transfieren recursos a las escuelas para laimplementacin de los planes escolares.

Maestros capacitados Se otorga autoridad a las escuelas para efectuar cambios curriculares yy comprometidos pedaggicos. Los maestros tienen considerable responsabilidad por el

desarrollo de los planes de mejoramiento escolar. Se otorga autoridad a losdirectores para que implementen un sistema de evaluacin del desempeode los maestros. Se otorga autoridad (y recursos) a las escuelas para quetomen sus propias decisiones con respecto al tipo de capacitacin que seentregar a los maestros.

Concentracin en los El plan de mejoramiento escolar enfatiza los objetivos de mejoramiento delresultados en trminos aprendizaje (y los resultados asociados, tales como la reduccin de lade aprendizaje desercin y la repitencia). La informacin con respecto al aprendizaje a

nivel de la escuela es transparente.Responsabilidad por Los directores son designados a plazo fijo, sin que este plazo se renueve silos resultados no se cumplen los objetivos de mejoramiento del aprendizaje.

Cuadro 3Caractersticas que pueden ser estimuladas a travs de la descentralizacin

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experiencia pedaggica requerida para mejorar lasprcticas pedaggicas en forma continua. Las eva-luaciones eficaces del desempeo de los maestros soncrticas para informar a los maestros acerca de lo quenecesitan mejorar y la manera de mejorarlo. El tiem-po requerido para participar en la gestin de la es-cuela y el mejoramiento de la docencia no ser fcilde encontrar en un ambiente laboral en el cual no seasigna a los maestros el tiempo necesario para estasactividades dentro de su carga de trabajo normal. Enmuchos pases de ALC, donde son comunes las jor-nadas dobles y triples, puede ser un desafo logsticoencontrar el espacio y el tiempo para que los maes-tros participen.

La descentralizacin puede contribuir a la exce-lencia de la docencia de muchas maneras diferentes.Cuando se transfieren a las escuelas las decisionesrelativas a los asuntos pedaggicos importantes, losmaestros reciben la autoridad y tienen la motivacinpara trabajar colectivamente con el fin de mejorarlos servicios entregados a los alumnos. Cuando seotorga a los directores de las escuelas la autoridadpara llevar a cabo evaluaciones significativas del per-sonal docente, los maestros pueden centrar su capa-citacin en aqullos aspectos que necesitan mejorar.Cuando los recursos para capacitacin y las decisio-nes de capacitacin se otorgan a la escuela, los maes-tros y los directores pueden adquirir la capacitacinque necesitan (orientada a la demanda) en lugar dela capacitacin orientada a la oferta entregada por elministerio de educacin.

Una docencia excelente se centra en el aprendi-zaje de los alumnos. Un sistema escolar que estcentrado en el aprendizaje entrega una pedagoga,un curriculum y los recursos apropiados a las nece-sidades de los alumnos. En la mayora de los casos,es la escuela local y sus maestros quienes estn enmejores condiciones de diagnosticar y encontrar so-luciones pedaggicas adecuadas a los problemas deaprendizaje particulares de los alumnos y colectivosde la escuela. Tambin es probable que diferentestipos de alumnos rurales, indgenas, pobres, ado-lescentes urbanos, etc. tengan diferentes necesida-des de aprendizaje, lo que trae consecuencias para ladistribucin de los recursos financieros a las escue-las por parte de los niveles de gobierno superiores.Los nios rurales podran requerir cursos de menortamao, distancias de traslado razonables o transporte

por movilizacin escolar. Los nios indgenas po-dran requerir una instruccin bilinge, que es mscostosa. Los nios pobres podran requerir almuer-zos en la escuela y textos de estudio subsidiados.

La descentralizacin puede facilitar y reforzar unaconcentracin en el aprendizaje de los alumnos en-tregando la informacin requerida para evaluar losproblemas de aprendizaje, delegando la toma de lasdecisiones pedaggicas pertinentes a la escuela yasignando recursos adicionales a las escuelas quepresenten necesidades especiales. El producto visi-ble de este proceso es un slido plan de mejoramien-to de la escuela, diseado con la participacin activade los maestros y la comunidad y con reales posibi-lidades de implementacin. Una buena informacincon respecto al aprendizaje de los alumnos y al valoragregado de la escuela es esencial para el diagnsti-co de los problemas de aprendizaje, que a su vez esparte esencial del plan de mejoramiento escolar.Tambin es esencial una buena informacin paramonitorear el avance en pos del logro de los objeti-vos de aprendizaje. La delegacin de las decisionespedaggicas pertinentes es crtica para el diseo lo-cal de soluciones para los problemas de aprendizajelocales. Finalmente, el financiamiento es importan-te, tanto debido a que constituye un medio deimplementar los planes de mejoramiento escolarcomo debido a que permite la adopcin de una peda-goga que satisfaga necesidades especiales. En par-ticular, en ausencia de recursos adicionales, los ni-os provenientes de hogares con desventajas educa-cionales probablemente no podrn cumplir los obje-tivos educacionales que requieren para poder supe-rar la pobreza de sus padres.

El establecimiento de responsabilidad por losresultados proporciona los incentivos necesarios paraun mejoramiento educacional sostenido. Un siste-ma escolar con responsabilidad por los resultadosrequiere un conjunto de objetivos de aprendizajemedibles, informacin actualizada con respecto aldesempeo de la escuela en el logro de estos objeti-vos, gratificaciones por el cumplimiento de los obje-tivos y sanciones por el no cumplimiento de stos, yun activo monitoreo del avance. El actor responsa-ble normalmente es el director de la escuela o el per-sonal docente de la misma. El actor que hace res-ponsable a la escuela puede ser el ministerio de edu-cacin, una junta escolar o ambos. En Amrica La-

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tina, el fracaso de los ministerios en hacer responsa-bles a las escuelas se menciona a menudo como elfundamento de la creacin de juntas escolares elegi-das, que tienen conocimiento local de la escuela, peroa menudo carecen de la sofisticacin necesaria paraevaluar el desempeo en forma sistemtica.

No puede haber responsabilidad por los resulta-dos a nivel local o a nivel de la escuela si no se hadelegado la autoridad con respecto a la toma de lasdecisiones pedaggicas y de asignacin de los re-cursos al nivel local. La descentralizacin puedecontribuir a la responsabilidad por los resultados anivel local a travs de la delegacin de la toma dedecisiones, el establecimiento de contratos basadosen los resultados entre las escuelas y las entidadesde financiamiento (incluyendo los ministerios delgobierno central y las juntas escolares elegidas diri-gidas por los padres) que especifiquen los objetivosde aprendizaje, la creacin de sistemas de informa-cin, incluyendo pruebas estandarizadas que midanlos conocimiento de los alumnos, para permitir elcumplimiento de los contratos y la creacin de unsistema de gratificaciones y sanciones relacionadascon el desempeo, incluyendo el despido de los di-rectores de las escuelas. Por ejemplo, la reforma dedescentralizacin del sistema escolar de Chicago,Illinois, reemplaz la permanencia en el cargo de losdirectores de las escuelas por contratos a cuatro aosy exigi que cada director firmara un contrato anualbasado en los resultados, en el que se especificabanobjetivos medibles para el ao. Si las escuelas nocumplan los objetivos, el director poda ser despe-dido o el personal docente poda ser reasignado (vaseel Cuadro 4).

LAS CONSECUENCIAS DE LADESCENTRALIZACIN DE LAS ESCUELAS

En esta seccin, intentamos evaluar cada uno delos casos de descentralizacin de la educacin anali-zados en este documento en trminos de su capaci-dad de mejorar el aprendizaje, especialmente en elcaso de los nios provenientes de hogares pobres.En algunos casos, tales como Argentina, la descen-tralizacin fue un componente ms de una reformaeducacional ms amplia. En otros casos, tales comoChile, la reforma educativa y los cambios en la des-centralizacin de las responsabilidades han evolucio-

nado durante ms de una dcada. Dadas las comple-jidades que presenta la evaluacin de las reformas,no intentamos separar el componente de descentra-lizacin para la evaluacin ni intentamos evaluar lareforma inicial. Por el contrario, intentamoshacer una evaluacin de la reforma en su forma ac-tual.

Los criterios para esta evaluacin son las caracte-rsticas de descentralizacin que la literatura de in-vestigacin y la opinin profesional atribuyen a lasescuelas de alto desempeo. A continuacin, pre-sentamos una evaluacin resumida para cada pasanalizado en este documento.

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LiderazgoLas experiencias de descentralizacin analizadas

en este documento varan ampliamente en trminosdel grado en el cual se han generado las condicionesque pueden dar origen a un fuerte liderazgo local.Ni Argentina ni Mxico han dado a los directores delas escuelas ninguna autoridad o responsabilidad sig-nificativa. Chile ha otorgado recientemente mayorautoridad a los directores de las escuelas municipa-les y, ciertamente, los directores de las escuelas pri-vadas subsidiadas han gozado por largo tiempo deun alto grado de autoridad. Las escuelas EDUCO deEl Salvador son en general pequeas y a menudocarecen de directores; adems, slo se est otorgan-do autonoma de manera lenta a las escuelas pbli-cas tradicionales. Minas Gerais y Nicaragua consti-tuyen los dos ejemplos en los cuales los directoresde las escuelas tienen significativa autoridad y enMinas Gerais, en particular, el proceso de seleccinabierta valora implcitamente las cualidades de lide-razgo de los candidatos.

Excelencia docenteEl fortalecimiento de la capacidad docente de los

maestros ha constituido una alta prioridad educacio-nal en muchos pases de Amrica Latina en los lti-mos aos. Argentina ha iniciado un importante per-feccionamiento de sus escuelas normales. En MinasGerais, se ha dado nfasis al uso de la educacin adistancia para perfeccionar las habilidades de losmaestros. En Chile, las universidades pueden postu-lar a subvenciones destinadas al mejoramiento de susprogramas de capacitacin docente y un gran nme-ro de maestros ha viajado al exterior con el fin deperfeccionar sus habilidades pedaggicas. En Mxi-co, se ha introducido la Carrera Magisterial con elfin de fortalecer los incentivos para las evaluacionesy el desempeo docente.

Sin embargo, pocas de las iniciativas emprendi-das en la regin con el fin de perfeccionar las capaci-dades del profesorado han estado acompaadas poruna minuciosa evaluacin docente, la asignacin detiempo adicional para participar en las actividadesescolares y preparar las lecciones, e incentivos paraque los maestros trabajen y aprendan en equipo; s-tos son factores que parecen contribuir al mejora-miento de las escuelas (Dalin et al, 1994). Entre los

Caractersticas de Variables de descentralizacin Arg Min Ger Chile El Sal Mx Niclas escuelas relacionadas con las escuelasefectivas efectivasLiderazgo La comunidad selecciona al director 4 N/D 4

Planes de mejoramiento escolar 4 4 4Transferencia de los fondosa las escuelas 4 4 4 4

Maestros capacitados Autoridad por el currculumy comprometidos de la escuela 4 4 4

Los maestros desarrollan los planesde mejoramiento 4 4 4Los directores evalan a los maestros 4 4 N/D 4 4Las escuelas deciden la capacitacin 4 4 4

Concentracin Especificacin de los objetivosen el aprendizaje de aprendizaje 4

Informacin transparente 4 4 4 4Responsabilidad Designaciones de directorespor los resultados a plazo fijo 4 N/D 4

Competencia por los alumnos 4 N/D 4Los padres tienen poder de decisin 4 4 4

Cuadro 4Evaluacin de la descentralizacin de la educacin

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pases que hemos analizado, Chile exhibe las polti-cas ms compatibles con la modificacin del com-portamiento y la capacitacin de los maestros. Eltrabajo en equipo entre los maestros de escuela enChile se estimula a travs de (1) fondos concursablesdestinados al diseo e implementacin de planes demejoramiento escolar por parte de los maestros, (2)gratificaciones (iguales en promedio a un sueldomensual) para el 25 por ciento de las escuelas queexhiban el mejor desempeo evaluado segn los n-dices de desempeo de las escuelas y (3) la asigna-cin de tiempo a los maestros para que participen encrculos de desarrollo profesionales, con apoyo fi-nanciero del Ministerio de Educacin.

Concentracin en el aprendizajeEl nfasis en el mejoramiento de la calidad y el

aumento del rendimiento de los alumnos es evidenteen la reforma educacional Argentina, la reforma dedescentralizacin de Minas Gerais, la reforma chile-na de los aos noventa, que an se encuentra en de-sarrollo, y algunas de las polticas y programas lle-vados a cabo en Mxico. Es menos evidente en ElSalvador, donde el nfasis se ha puesto ms en au-mentar el acceso, y en Nicaragua, donde la concen-tracin se ha puesto ms en la participacin de lospadres que en los logros acadmicos. Sin embargo,incluso en aquellos pases en los cuales las reformasy las polticas educacionales nacionales estn cen-tradas en el aprendizaje de los alumnos, no siempreestn presentes las condiciones que permiten gene-rar eficazmente una concentracin en el aprendizajea nivel de la escuela misma.

Argentina ha adoptado una ambiciosa reformadestinada a capacitar al profesorado, entregar unasofisticada retroalimentacin con respecto al desem-peo de cada alumno (a nivel de la enseanza secun-daria) y aportar financiamiento adicional para losnios con necesidades especiales. Sin embargo, lasescuelas, los maestros y las comunidades locales casino tienen autoridad para diagnosticar sus propiasnecesidades y disear sus propias intervenciones. Encontraste, en Minas Gerais se estimula a las escuelasa diagnosticar, monitorear y evaluar, se espera quelas escuelas elaboren planes de mejoramiento esco-lar y el gobierno de los estados provee financiamientopara estos planes y retroalimentacin con respectoal rendimiento de los alumnos. Sin embargo, todoeste esfuerzo no est necesariamente concentrado en

objetivos de aprendizaje especficos y los maestrosy los miembros de la comunidad no siempre partici-pan activamente en el proceso.

Tal como en el caso de Argentina, la reforma edu-cativa mexicana ha sido dirigida y orientada a nivelnacional. Mientras que las iniciativas de descentra-lizacin no se han centrado en el mejoramiento delaprendizaje, otros componentes de la reforma, queincluyen cambios en la evaluacin y las remunera-ciones de los maestros y la entrega de recursos adi-cionales para los nios pobres y rurales indgenas,estn centrados en el aprendizaje. Sin embargo, ex-cluyendo a las escuelas de la CONAFE, los maes-tros y los padres an no se encuentran activamenteinvolucrados en la promocin del mejoramiento delaprendizaje al nivel de la escuela (Gershberg, 1998a).

En Chile, las iniciativas de reforma se han cen-trado a partir de 1990 en el aprendizaje de los alum-nos, especialmente de los nios pobres. Los maes-tros han estado activamente involucrados en el diag-nstico de sus propias necesidades y en el desarrollode los proyectos de mejoramiento de sus propias es-cuelas. La Universidad Catlica (1998) evalu losproyectos de mejoramiento escolar llevados a cabodurante el perodo 1992-95 y concluy que el princi-pal cambio fue el aumento de la innovacin en lasprcticas pedaggicas, especialmente el aumento deluso de procesos de aprendizaje interactivos y el au-mento del trabajo en equipo entre los maestros. Laevaluacin tambin descubri que, en promedio, lasescuelas que haban implementado proyectos demejoramiento experimentaban un aumento del ren-dimiento de los alumnos medido por el SIMCE. Sinembargo, slo el 60% de las escuelas obtuvieron be-neficios en trminos del rendimiento, lo que reflejael hecho de que no todos los proyectos de mejora-miento se centraron en el mejoramiento del aprendi-zaje y algunos proyectos intentaron alcanzar dema-siados objetivos diferentes en forma simultnea.

Adems del financiamiento para los proyectos demejoramiento escolar, el Ministerio de Educacin deChile ha provisto financiamiento adicional para ne-cesidades especiales, tales como el programa P-900,que proporcion recursos adicionales a las 900 es-cuelas ms pobres del pas. Anualmente se publicanlos puntajes promedio de los alumnos de todas lasescuelas del pas en las pruebas y las escuelas que

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muestran el mayor avance a travs del tiempo se ha-cen acreedoras a gratificaciones financieras. Si bienel ministerio de educacin podra mejorar elmonitoreo y la evaluacin de los estndares de apren-dizaje especficos, Chile presenta las mejores condi-ciones para obtener significativos mejoramientos delaprendizaje.

ResponsabilidadEs en el rea de la responsabilidad por los resul-

tados donde las reformas de descentralizacin em-prendidas en Amrica Latina presentan las mayorescarencias. En Argentina, Chile y Mxico, falta porlo menos un elemento crtico para que haya una realresponsabilidad por los resultados. En Argentina,no se encuentran especificados los objetivos en tr-minos del desempeo, an no se encuentran biendesarrollados los sistemas para evaluarsistemticamente el desempeo y nadie se encuen-tra en riesgo de perder el trabajo o enfrentar una re-duccin de su remuneracin debido al mal desem-peo de la escuela en la cual trabaja. En Chile tam-poco se cuenta con objetivos de desempeo espec-ficos y las escuelas que exhiben un desempeo defi-ciente enfrentan pocos riesgos. Lo mismo ocurre enMxico. Aun ms, en estos tres pases, casi no exis-ten juntas escolares, de manera que las escuelas noson responsables ni ante los padres ni ante nivelesde gobierno superiores.

Por el contrario, las juntas escolares funcionanactivamente en Minas Gerais, El Salvador y Nicara-gua; el personal docente puede perder su trabajo siexhibe un desempeo deficiente en El Salvador y enNicaragua, y los directores de las escuelas enfrentanel riesgo de perder el trabajo en estos tres pases.Por otra parte, los objetivos de aprendizaje rara vezse encuentran especificados con alguna precisin ylos sistemas de monitoreo y medicin del desempe-o de las escuelas con respecto a los objetivos espe-cficos requieren un considerable fortalecimiento.

Conclusiones empricasSi bien es difcil encontrar evaluaciones riguro-

sas de la descentralizacin de la educacin, hemosencontrado algunas. Revisamos las conclusiones quehan aportado a la fecha las evaluaciones llevadas acabo en El Salvador y Nicaragua con la ayuda delBanco Mundial y complementamos estas conclusio-nes con evaluaciones del proceso de descentraliza-

cin en Brasil y Chile y en dos grandes ciudades deEstados Unidos: Chicago, Illinois, y Memphis,Tennessee.

La evaluacin del programa EDUCO de El Sal-vador por Jimnez y Sawada (1998) compara elausentismo de los maestros y el rendimiento de losalumnos en las escuelas EDUCO con estos mismosparmetros en las escuelas tradicionales, controlan-do las caractersticas del alumnado y el sesgo en laseleccin (debido a que las escuelas EDUCO no seseleccionaron al azar). Dos resultados merecen aten-cin. Las escuelas EDUCO, con su estrechomonitoreo de la escuela por parte de la comunidad yla posible sancin a los maestros que pueden no serrecontratados, exhiban menos das de ausentismodocente que las escuelas tradicionales y el rendimien-to de los alumnos de las escuelas EDUCO no diferadel rendimiento exhibido por las escuelas tradicio-nales. Sorprendentemente, el estudio no encontrninguna diferencia entre las escuelas EDUCO y lasescuelas tradicionales en trminos del nmero dedecisiones tomadas a nivel de la escuela, lo que su-giere que es posible que el modelo EDUCO no estimplementado en forma cabal. Por otra parte, lospadres de las escuelas EDUCO se muestran tres ve-ces ms dispuestos a comprometerse en las activida-des diarias en la sala de clases que los padres de lasescuelas tradicionales. Por su parte, los maestros delas escuelas EDUCO emplean mucho ms tiempo enreuniones con los padres y la probabilidad de quevisiten a la familia para consultar por las razones dela ausencia de un alumno es mucho ms alta.

En contraste con lo que ocurre en El Salvador,una evaluacin de las escuelas autnomas de Nica-ragua por King y zler (1998) concluye que las es-cuelas autnomas toman significativamente ms de-cisiones de gestin escolar que las escuelas tradicio-nales, especialmente en los asuntos relacionados conel personal y en la determinacin del plan y el presu-puesto de la escuela. Sin embargo, incluso las es-cuelas autnomas rara vez toman decisiones relati-vas a la capacitacin docente. Otra conclusin clavede la evaluacin es que el grado de decisin ejercidoefectivamente por las escuelas autnomas es muy va-riable y existe una relacin positiva y estadsticamentesignificativa entre el grado de decisin ejercido y elrendimiento de los alumnos. Adems, la relacin mspositiva con respecto al aprendizaje se encontr en

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las variables que medan la toma de decisiones conrespecto a la contratacin del personal docente y almonitoreo de las actividades docentes. Nicaraguatambin ilustra el posible rol del gobierno central enel contexto de la descentralizacin. Una reciente eva-luacin cualitativa de la autonoma de las escuelasde Nicaragua descubri que los educadores recibencon gran beneplcito la intervencin activa del go-bierno central en la promocin de una pedagoga deaprendizaje activo (Fuller y Rivarola, 1998).

La reforma de Minas Gerais no ha sido evaluadaen forma sistemtica, pero los resultados de la prue-ba nacional de rendimiento escolar de Brasil ubicana Minas Gerais en el primer lugar o cerca del primerlugar en trminos del rendimiento de los alumnos entodos los grados y materias (INEP, 1997). Las refor-mas emprendidas por el estado de Minas Gerais enBrasil han sido reproducidas en parte por varios otrosestados. En particular, diversos estados han adopta-do (1) el establecimiento de juntas escolares, (2) latransferencia directa de los recursos a las escuelas y(3) la eleccin local de los directores de las escuelas.Utilizando datos transversales cronolgicos combi-nados obtenidos de los estados, Paes de Barros y Sil-va Pinto de Mendona, (1998) analizaron la relacinentre estas reformas y una serie de resultados de ren-dimiento escolar: las tasas de matrcula totales, lastasas de repitencia, los desfases entre la edad y elgrado, y el rendimiento de los alumnos medido segnla prueba nacional de rendimiento escolar de Brasil,SAEB. Encontraron resultados significativos desdeel punto estadstico, pero mezclados. El estableci-miento de juntas escolares y la transferencia directade recursos estn asociados a un aumento de la asis-tencia y una reduccin de los desfases entre la edady el grado, pero no presentan una relacinestadsticamente significativa con el rendimiento delos alumnos. La eleccin local de los directores delas escuelas, por otra parte, se encuentra asociadapositivamente con beneficios en trminos del rendi-miento de los alumnos, pero no con otras medidasde rendimiento escolar.

Como se observ anteriormente, Chile ha pasa-do por dos fases de reforma. La primera, iniciada en1981, enfatiz el cambio de la estructura o la organi-zacin del sistema educacional a travs de la muni-cipalizacin y la introduccin de la competencia y laeleccin. Una simple comparacin de los puntajes

de los alumnos en las pruebas de rendimiento duran-te la dcada de los ochenta muestra una disminucindel aprendizaje, pero, durante este perodo, tambinbajaron los gastos educacionales reales por alumno,lo que hizo difcil aislar el efecto de la reforma. Sinembargo, un estudio de 1998 realizado por McEwany Carnoy reuni datos de expertos en el tema con elfin de examinar de qu manera se ve afectada la cali-dad de las escuelas pblicas, medida en trminos delos cambios en los puntajes de los alumnos en laspruebas de rendimiento, por el grado de competen-cia y eleccin en las diferentes municipalidades y atravs del tiempo. Concluyeron que este aspecto dela reforma educativa chilena no ha tenido ningn efec-to sobre la calidad de las escuelas pblicas. Estaconclusin confirma las evaluaciones cualitativasefectuadas por otros especialistas en el sentido deque la municipalizacin no produjo ningn cambiosustancial en el comportamiento ni en el desempeode las escuelas pblicas (Espnola, 1997).

La segunda fase de la reforma chilena se inicien 1990 y, como se observ anteriormente, en estafase simultneamente se profundiz la descentrali-zacin y se establecieron objetivos claros tendientesal mejoramiento de la calidad y la equidad. En con-traste con lo ocurrido en la dcada de los ochenta, elrendimiento de los alumnos en el examen estandari-zado chileno, el SIMCE, mejor significativamente,tanto en lenguaje como en matemtica (Cox yLemaitre, 1999). A nivel nacional, el nmero de res-puestas correctas aument en aproximadamente un18%. Sin embargo, tambin en este caso es difcilseparar los efectos de las reformas de descentraliza-cin, tales como la introduccin de proyectos demejoramiento escolar, de otras reformas (por ejem-plo, de la capacitacin docente) y de un aumento sig-nificativo del gasto durante la dcada.

Las conclusiones en el caso de El Salvador, Ni-caragua y Chile se complementan con dos minucio-sas evaluaciones realizadas en dos grandes ciudadesde Estados Unidos que tienen una gran poblacin dealumnos pobres y pertenecientes a minoras: Chicagoy Memphis. Como se analiza en el Recuadro 1,Chicago introdujo reformas en gran medida estruc-turales en 1988 y continu con una reforma con unnfasis mucho mayor en el contenido en 1995. Unconsorcio de instituciones acadmicas dirigidas porla Universidad de Chicago ha monitoreado y evalua-

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do minuciosamente la reforma de Chicago desde suinicio. El informe de evaluacin ms reciente con-cluye que los beneficios obtenidos ao a ao en tr-minos del aprendizaje de los alumnos han aumenta-do significativamente (por ejemplo, un mejoramien-to del rendimiento en un 19% en el caso de los alum-nos de quinto grado entre 1992 y 1996) desde el ini-

cio de la reforma, a pesar del hecho de que el nivelsocioeconmico de los alumnos ha disminuido gra-dualmente (Bryk, Thum, Easton y Luppescu, 1998).Las primeras evaluaciones demostraron tambin quelas iniciativas de reforma de las escuelas resultantesde la autonoma tienen la misma probabilidad de ini-ciarse en los barrios pobres que en los ricos.

Recuadro 1

Chicago: Un nfasis inicial en la entidad que ejerce la autoridad

Chicago ha adoptado dos reformas educativas. La primera, iniciada en 1988, se concentr en laentidad que ejerca la autoridad, en tanto que la segunda, adoptada a comienzos de 1995, descentralizalgunas facultades y puso nfasis en mejorar el aprendizaje. La reforma de 1988 cre juntas escolareselegidas dirigidas por los padres, con la facultad de contratar y despedir a los directores de las escuelas.La junta trabaja con el director en la preparacin y monitoreo de un plan de desarrollo escolar. Lapermanencia en el cargo de los directores fue reemplazada por contratos a cuatro aos. Los directoresrecibieron mayores facultades para contratar a los maestros, mayor autoridad sobre la asignacin delpresupuesto y mayor control sobre las decisiones con respecto al currculum.

En 1995 exista una percepcin generalizada de que los mejoramientos educacionales no se estabanlogrando con la suficiente rapidez en Chicago. Como resultado, el alcalde tom el control y nombr unconsejo escolar distrital central y un equipo directivo de tipo empresarial. El consejo tena derecho aimponer sanciones sobre las escuelas que mostraban un desempeo deficiente, incluyendo la facultad dedisolver la junta escolar y evaluar y despedir a los directores (en conjunto con las juntas). Una de lasprimeras medidas fue dejar en calidad de condicionales 109 de las 557 escuelas pblicas de Chicagodebido a su deficiente desempeo acadmico. La reforma de 1995 tambin estableci una entidad cen-tral responsable de la revisin y evaluacin del desempeo de cada escuela, con recomendaciones encuanto a las medidas necesarias para mejorar el desempeo. Finalmente, aument la autonoma presu-puestaria de cada escuela, incluyendo el hecho de dar a cada director libertad para externalizar unaamplia diversidad de servicios escolares.

A diferencia del caso de Chicago, la reforma deMemphis se ha centrado marcadamente en el conte-nido desde su inicio (vase el Recuadro 2). La eva-luacin de la reforma escolar de Memphis confirmlos resultados de Chicago en cuanto a mejoramien-tos sostenidos a travs del tiempo. Antes de laimplementacin de la reforma, las escuelas experi-mentales (aqullas que posteriormente emprendie-ron reformas a nivel de la escuela misma) obtuvie-ron menores beneficios en trminos de aprendizajede los alumnos que un grupo de escuelas de control.Despus de un ao de implementacin, los benefi-

cios de las escuelas experimentales y de control fue-ron los mismos y, despus de dos aos deimplementacin, los beneficios en trminos del ren-dimiento de los alumnos en las escuelas experimen-tales fueron significativamente mayores que aqu-llos exhibidos por las escuelas de control (Ross,Sanders, Wright y Stringfield, 1998). Finalmente,una evaluacin de la descentralizacin de Memphisconfirm que el liderazgo por parte de los directoresde las escuelas y el compromiso de los maestros conlas reformas son aspectos crticos para suimplementacin.

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En conjunto, las evaluaciones de El Salvador,Nicaragua, Chile, Chicago y Memphis aportan sli-da evidencia de que la descentralizacin de la edu-cacin puede mejorar el aprendizaje. Cabe sealarque aquellos casos que demuestran los mayores be-neficios efectivos han dado nfasis a la autonomade las escuelas junto con una reforma pedaggica, loque es especialmente efectivo en el caso de Chicagoa partir de 1995, de Memphis, y de Chile a partir de1990.

ResumenLa descentralizacin de la educacin es un fen-

meno generalizado en el mundo, y Amrica Latinano es ninguna excepcin. Si bien existen argumen-tos econmicos y educacionales en favor de la des-centralizacin, las formas particulares de descentra-

lizacin aplicadas en la mayora de los pases deAmrica Latina obedecen ms bien a motivos polti-cos. Dada la magnitud de las iniciativas de descen-tralizacin de la educacin en la Regin en la dcadapasada y las formas que stas han tomado, es opor-tuno evaluar sus efectos.

Es difcil evaluar las reformas de descentraliza-cin debido a (1) la carencia de datos de referencia,(2) la implementacin incompleta de muchos elemen-tos de las reformas y (3) los desfases entre laimplementacin y los cambios en factores tales comoel comportamiento y la asignacin de los recursos,que afectan el aprendizaje. La dificultad de evaluarlas reformas aconseja precaucin en la interpretacinde los resultados. La escasez de evaluaciones rigu-rosas de las experiencias de Amrica Latina nos ha

Recuadro 2

Memphis: Descentralizacin centrada en el mejoramiento del aprendizaje

Las escuelas de Memphis, Tennessee, atienden a una poblacin mayoritariamente pobre y desfavorecidadesde el punto de vista educacional. Frustrada por el rendimiento acadmico persistentemente bajo delalumnado, la ciudad decidi en 1995 otorgar autonoma limitada a algunas escuelas con el objeto deestimular las reformas educativas a nivel de las escuelas. Cada escuela form una junta escolar asesoraconformada por el director, maestros, padres y miembros de la comunidad. La principal funcin de cadajunta es de naturaleza tcnica diagnosticar las necesidades, acordar las reformas y monitorear el avanceen el aprendizaje de los alumnos y, si bien su naturaleza legal es de asesora, sus opiniones se toman conseriedad.

Se solicit a cada escuela del distrito de Memphis que adoptara una reforma a nivel de la escuelamisma a partir de una gama de ocho diferentes modelos de reestructuracin escolar. Si bien la orienta-cin pedaggica de los modelos difiere, comparten diversas caractersticas: una mayor autonoma de lasescuelas (especialmente, en materias pedaggicas); una visin comn de los objetivos de la escuelareflejados en el plan de desarrollo escolar; contratos basados en los resultados con metas especficas ycuantificables entre el director de la escuela y la administracin central; actividades de perfeccionamien-to de los maestros de gran alcance a nivel de la escuela; trabajo en equipo en la escuela; y un constantemonitoreo del avance, incluyendo la aplicacin de exmenes estandarizados.

La Oficina de Educacin Central de Memphis sigui desempeando un slido rol en el establecimien-to de altos estndares (por ejemplo, todos los alumnos de tercero a octavo grado deban aprobar pruebasestandarizadas de matemtica y ciencia para ser promovidos), la fijacin de los estndares mnimos y loscurrculum bsicos, el fomento del perfeccionamiento docente a travs de la oferta de una amplia gamade opciones y oportunidades de capacitacin, la provisin de financiamiento adicional para cubrir loscostos de implementacin de los planes de desarrollo escolar (destinando mayores montos a las escuelasque sirven a los pobres) y estableciendo sistemas de monitoreo y evaluacin para proporcionar a lasescuelas una retroalimentacin constante con respecto a su desempeo.

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llevado a basar nuestras conclusiones generales encierta medida en evaluaciones slidas de iniciativasde descentralizacin emprendidas en otras regiones.

La existencia de pocas evaluaciones del impactode la descentralizacin sobre los resultados en tr-minos del aprendizaje tambin nos ha llevado a apli-car un enfoque alternativo para inferir los efectos apartir del grado de correspondencia entre las carac-tersticas de las reformas de descentralizacin y lascaractersticas asociadas a las escuelas de alto des-empeo. El hecho de que dos reformas escolaresnorteamericanas exitosas y bien evaluadas la deChicago y la de Memphis hayan compartido lascaractersticas de la descentralizacin asociadas porlos educadores profesionales con las escuelas pbli-cas eficaces otorga validez a este enfoque. Es inte-resante considerar que muchas de las recomendacio-nes hechas por los educadores para crear escuelaseficaces son coincidentes con las probables prescrip-ciones de los economistas.

El diseo de reformas de descentralizacin paramejorar el aprendizaje es complicado debido a lanaturaleza de la educacin. Por ejemplo, es difcilque algn actor externo a la escuela monitoree eldesempeo de la misma y la haga responsable de ste.Despus de todo, son varios los resultados finales deuna escuela y casi todos son difciles de medir. Laexperiencia ha demostrado que es especialmente di-fcil medir el valor agregado de la escuela en la ob-tencin de logros acadmicos (Ladd, 1996). Ade-ms, cuando los maestros trabajan en forma aislada,tienen la posibilidad de evadir sus deberes, sin queesto implique serios riesgos en trminos de conse-cuencias negativas. Finalmente, los gremios docen-tes poderosos y la proteccin normativa (a menudoconsignada en los estatutos docentes en AmricaLatina) dificultan la penalizacin de los maestros queexhiben un mal desempeo aun cuando es posibleidentificarlos.

Para los economistas, estos problemas de ges-tin requieren una serie de soluciones. En primerlugar, deben hacerse marcados esfuerzos por entre-gar buena informacin con respecto al desempeode las escuelas y los maestros, tomando en conside-racin la complejidad del proceso de produccin enla educacin. Esto podra requerir el establecimien-to de un organismo independiente encargado de rea-

lizar auditoras externas a las escuelas que no se li-miten simplemente a identificar los resultados fina-les, sino que diagnostiquen los problemas y propon-gan soluciones. En segundo lugar, debe otorgarse alos directores de las escuelas un mayor grado de au-toridad; estos profesionales tienen mucho mayor ca-pacidad para monitorear el comportamiento de lasescuelas y los maestros que los organismos polticoslocales, incluyendo las juntas escolares. En tercerlugar, la docencia debera estar organizada de mane-ra tal de minimizar la evasin de los deberes y otor-gar gratificaciones y sanciones a los pares por el des-empeo. Para esto se requiere que los maestros com-partan sus experiencias y trabajen en equipo en lamayor medida posible. En cuarto lugar, dado el altoriesgo de evasin de los deberes, los maestros debenconvertirse en defensores y dueos de las iniciativasde mejoramiento de la docencia, incluyendo las de-cisiones con respecto a su propia capacitacin. Lassoluciones a los problemas educacionales impuestasdesde afuera (es decir, desde arriba) tienen una altaprobabilidad de fracasar en ausencia de una campa-a de comunicaciones eficaz que capte el apoyo delos maestros.

Dos de las reformas latinoamericanas analizadasen este informe la de Chile y la de Minas Gerais enBrasil abarcan un gran nmero de los elementosque, segn las investigaciones realizadas, dan origena las caractersticas de las escuelas efectivas. Nin-guna de estas reformas ha sido sometida todava auna evaluacin rigurosa, pero la evidencia disponi-ble es positiva. Otras dos reformas latinoamericanas de alcance ms limitado que la de Chile y la deMinas Gerais han sido evaluadas en trminos desus efectos, obtenindose resultados ms bien con-tradictorios. El programa EDUCO de El Salvadoran no ha demostrado efectos positivos sobre elaprendizaje, cosa que s ha ocurrido en el caso delprograma de escuelas autnomas de Nicaragua. Lareforma de Nicaragua otorg considerable autoridada los directores de las escuelas, un aspecto que, segnlas conclusiones de investigaciones realizadas en Bra-sil, est asociado a beneficios en trminos del apren-dizaje.

En resumen, cada vez existe mayor evidencia deque por lo menos algunas de las caractersticas delas reformas de descentralizacin de la educacin quese centran en la autonoma de las escuelas, en oposi-

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cin a la autonoma municipal o regional, contribu-yen a crear escuelas de alto desempeo. La descen-tralizacin a niveles de gobierno subregionales tam-bin puede generar algunos beneficios educaciona-les al permitir un mayor grado de innovacin y ma-yor flexibilidad para adaptar la asignacin de los re-cursos a los precios locales, pero esto an no ha sidodemostrado.

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