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Lorena Alcázar y Néstor Valdivia

Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)

Descentralización y Presupuestode la Educación Pública en el Perú:

Avances y Desafíos

LorenaAlcázaresLicenciadaenEconomíadelaUniversidaddelPacíficoconMaestríasen Economía Política e Internacional del Kiel Institute y en Economía de WashingtonUniversityyPh.D.enEconomíaporWashingtonUniversity.EnlaactualidadesDirectoradeInvestigacioneseInvestigadoraPrincipaldelGrupodeAnálisisparaelDesarrollo.Harealizadodiversasinvestigacionesentemasdediseñoyevaluacióndeprogramassociales,educación,saludydescentralizaciónypolíticafiscal.Entemaseducativos,hatrabajadoenelanálisisdelosdeterminantesdeladeserciónescolar,elcasodeFeyAlegría,educaciónrural,ausentismodocente,seguimientoyasignacióndelpresupuestoygastoydescentralización. NéstorValdiviaesLicenciadoenSociologíaporlaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP)ycandidatoadoctorporElColegiodeMéxico.ActualmentesedesempeñacomoInvestigadorAsociadodeGRADE.Hadesarrolladoestudiossobrelaproblemáticadelmercadodetrabajoprofesionalylacapacitaciónlaboral.TambiénharealizadoconsultoríaseinvestigacionessobreelprocesodedescentralizacióndelsistemaeducativoyelroldelosgobiernoslocalesyregionalesenlagestióneducativaenelPerú.

R E V I S TA P E R U A N A D E I N V E S T I G A C I Ó N E D U C AT I VA2 0 1 1 , N o . 3 , p p . 7 - 5 1

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Descentralización y Presupuesto de laEducación Pública en el Perú: Avances y Desafíos

Resumen

Elartículopresentaundiagnósticodelagestiónpresupuestaldelaeducaciónpúblicaenuncontextodedescentralizaciónpolíticaquehaimplicadolatransferenciadecom-petencias y funciones educativas a los gobiernos subnacionales. Sobre la basedelanálisisdelasnormas,informaciónpresupuestalyestudiosdecasos,seidentificanprocesosclavequesubyacenalfinanciamientoylatransferenciaderecursoshacialosgobiernosregionalesylasmunicipalidades,asícomoalgunasdelasprincipalescarac-terísticasyresultadosdelaasignaciónyejecuciónpresupuestalenesosniveles.Estopermiteidentificaralgunosimportanteslogrosyproblemasdelagestiónpresupuestaldescentralizadadelsectoreducativo. Palabras clave:educaciónpública,descentralizacióndelaeducación,presupuestoparalaeducación

Decentralization and Public Education Budget in Peru: Progress and Challenges

Abstract

The article presents a diagnosis of the funding and budget management of thepubliceducationinPeruinacontextofapoliticaldecentralizationprocessthathasimplied the transfer of education competencies and functions to the sub nationalgovernments.Basedontheanalysisofthelegalframework,budgetinformationandevidenceobtainedthroughcasestudies,weidentifykeypracticesofthefinancingandtransfersofresourcestotheregionalandmunicipalgovernments,aswellasthesomeofthemaincharacteristicsandresultsofbudgetallocationandexecutionprocessesatthosegovernmentlevels.Thisallowsustoidentifysomeimportantachievementsandproblemsofthedecentralizedbudgetingmanagementoftheeducationalsector. Keywords:publiceducation,educationaldecentralization,educationbudget

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Introducción

Elprocesodedescentralizaciónde laeducación implica ineludiblementela transferenciade los recursosnecesariosparael cumplimientode las

obligacionesasignadasalasinstanciasdescentralizadas.Enlaactualidad,losgobiernosregionalesylocalesejecutanunapartedelgastodelafunciónedu-cacióndelnivelcentralycuentan,además,conrecursospropiosydeotrasfuentesquesondestinadosalsectoreducativo.Noobstante,estastransferen-ciascarecendeundiseñoparalasatisfaccióndelosobjetivosdelsectorydecriteriosdeasignaciónparaasegurarsuequidad.Además,espocoloquesesabesobrecómolosgobiernossubnacionalesvienenasignandoyejecutandorecursosdestinadosalsectoreducativoyquéproblemasenfrentan. Elobjetivodeesteartículoespresentarundiagnósticodelosavancesydesafíosdeladescentralizacióndelaeducacióndesdelaperspectivadelpresu-puesto,loquepermitaidentificarrecomendacionesdepolíticaquecontribuyanafortalecerelprocesoenelcortoplazoyaunagestiónequitativayeficientedelaeducaciónenellargoplazo. Elartículocomprendetrespartes.Laprimeraincluyeunbrevediagnósticoinstitucionalynormativodeladescentralizacióneducativa,identificandolosrolesdecadaniveldegobiernoyseñalandolosprincipalesproblemas,asícomolosavancesdelproceso.Lasegundaparteanalizalaevoluciónydistribucióndelosrecursospúblicosdestinadosalsectoreducaciónportipodefuenteycategoríadegastoparalostresnivelesdegobierno:central,regionalylocal.Ambaspartessebasanprincipalmenteenelanálisisdelascifraspresupues-talesdelSistemaIntegradodeInformaciónFinanciera(SIAF), larevisióndelasnormaslegalesydocumentosoficiales,asícomoinformaciónderivadadeconversacionesconrepresentantesdelsector. Latercerapartepresentalosresultadosdeunestudiodecasosafindeidentificarlogrosyproblemasdelastransferenciasdefuncionesyrecursosdelsectoreducativoenelámbitoregionalylocal,atravésderevisióndefuentesdocumentaleseinformacióndeentrevistasconautoridadesyfuncionariosdelasinstanciasdegobierno.Paraelloseseleccionaronregionesymunicipiosdedistintaszonasgeográficasdelpaís.SeconsideraronlosGobiernosRegionalesdePiura,LoretoyCusco,yencadaunadeesasregionesseseleccionarondosmunicipalidades, llegandoaincluirseisgobiernoslocalesentotal—tresdeellosincorporadosenelPlanPilotodeMunicipalizacióndelaGestiónEducativa(PPM)—.

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El Proceso de Descentralización en el Sector Educación: Avances y Problemas

Contexto del Proceso de Descentralización Educativa en América Latina y el Perú

LadescentralizaciónpolíticadelEstadoesunprocesoexperimentadoenlasúltimasdécadasporvariospaísesdelaregiónlatinoamericana.Lasreformasestablecidas—bajoritmosymodalidadesdiferentes—hanestadoguiadaspordiversasmotivaciones,entrelascualesestálabúsquedadeunamayoreficienciadel gastopúblico ydeunmayor controlde losusuariossobrelagestióndelservicio.Sinembargo,luegodevariosañosdeiniciadaladescentralizaciónenelcampoeducativo,losbalancessobreloavanzadonoarrojanevidenciasclarasycontundentes.Tantoentérminosdeequidadcomodeeficienciasocial,losresultadosalcanzadossonambiguosyparecenestarreflejandorealeslimitaciones(DiGropello,1999).Ladescentralizacióneducativanoescaparíadelosproblemasquehancaracterizadoaladescen-tralizaciónpolítica,engeneralmarcadaporlaineficienciadelasinstanciaslocalesyelincrementodelasdesigualdadesentrelasregiones(Burki,PerryyDillinger,1999). Untrabajopublicadoen2004—enelqueserealizaunbalancedelasexperienciasdedescentralizacióneducativaenAméricaLatina—señalaque,entrelaslimitacionesquehanimpedidoaprovecharmejorlosbeneficiosdeeseproceso,estáelpocoapoyoproporcionadoporlosministeriosdeEdu-caciónaladifusión,estimulaciónyréplicadelasexperienciasinnovadorasque—dehecho—sehandesarrolladoenelmarcodeladescentralizaciónde la educaciónen la región (Winkler, 2004).Dichodiagnóstico concluyeque,apesarde laparticipaciónpromovidaen losnuevosmarcos institu-cionalesdescentralizados,losmecanismosderendicióndecuentassiguensiendodébiles.Engeneral,eltraspasodelaresponsabilidaddelaprovisiónanivelessubnacionalesdegobiernohaimplicadounaseriedeproblemaseneldiseñodelnuevomarcoinstitucionalygrandesdesafíosrelacionadosconlascapacidadesdegestión. Enelcasoperuano,losdiagnósticosrealizadoshanenfatizadolaexistenciadeproblemaseneldiseñoinstitucionaldelareformadescentralizadora.Dehecho,existenduplicidades,vacíos,contradiccionesentrelasfuncionesqueejerceelMinisteriodeEducaciónylasqueejercenlosgobiernosregionales

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ylocales—asícomolasrespectivasinstanciasdegestióneducativa1—.OtrodelosproblemasdetectadosporlosestudiosrealizadoshastaelmomentoeselrelacionadoconladebilidadinstitucionaldelEstadoperuanoyelescasodesarrollodecapacidadesenelámbitodelosgobiernossubnacionalesylasinstanciasdegestióneducativadescentralizada(Vegas,DunkelbergyCéspe-des,2010;BoffyMuñoz,2001;Díaz,ValdiviayLajo,2007;Andrade,CarrilloyNakano,2005).Losgobiernosregionalesylasmunicipalidades—asícomolas Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades deGestiónEducativaLocal(UGEL)—enfrentanunaseriedelimitacionesparaunages-tióneficientedebidoalastrabasburocráticasdesuaparatoadministrativo,laescasezdepersonalcalificadoenciertasáreasespecializadasylafaltadeuso de evidencia empírica para la definición de sus políticas y programaseducativos.

Marco Normativo de la Descentralización Educativa en el Perú2

Elactualprocesodedescentralizacióndelpaísseinicióen2002conlareformaconstitucionaly laaprobaciónde laLeydeBasesde laDescentra-lización (LBD). Esta ley, comoeje centralde ladescentralización,estableceelprocesodetransferenciaderesponsabilidadesdelgobiernocentrala losgobiernosregionalesylocales.Ennoviembrede2002yjuniode2003,laLBDfuecomplementadapordosimportantesleyes:laLeyOrgánicadeGobiernosRegionales(LOGR)ylaLeyOrgánicadeMunicipalidades(LOM),lascualesregu-lanlaorganizaciónyfuncionesdesusrespectivosnivelesdegobierno. DeacuerdoaloestipuladoporlaLBD,laentregadelosproyectosyfun-cionesdelgobiernocentralalosgobiernosregionalesserealizamediantelosplanesdetransferenciaanuales.Laeducación,unadelasresponsabilidadesatransferir,hapresentadopocosavancesenesteprocesodebido,principal-mente,aproblemascomolanodelimitacióndefuncionesylasuperposición

1 ComoseñalaWinkler(2004)—apartirdelanálisisdelfenómenoaescalalatinoamericana—,lascausasdeestosproblemasenlaasignaciónderesponsabilidadestienenqueverconlaasig-naciónantagónicadefuncionesalosdiferentesnivelesdegobierno,ylaambigüedadgeneradaporelconceptoderesponsabilidadcompartida,porloqueélsugierelanecesidaddefortalecerelprincipiodesubsidiaridad—“i.e.,trasladarlafunciónalniveldegobiernomásbajoposiblecapazdeejercerdichafunción”(p.143)—.

2 Unanálisismásdetalladodelmarcolegaldeladescentralizaciónydelprocesodetransferenciasdelsectorseencuentradisponibleenelinformecompletodelestudioquepuedesersolicitadoalosautores.

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delasmismasentrelosdiferentesnivelesdegobiernoolacarenciadecriteriosparaasegurarlaequidadentreregiones. La descentralización del sector de educación se encuentra delimitadatambiénporelmarconormativodelsector,principalmenteporlaLeyGene-raldeEducación (LGE), aprobadaen juliode2003. Si bien lanorma surgeparaadecuarelmarconormativoinstitucionaldelsectoralnuevomodelodeEstadodescentralizado,presentaalgunasinconsistenciasconlasnormasquerigenelprocesodescentralizador(LOGRyLOM)ydejaalgunosvacíos.Así,porejemplo,mientraslaLGEexpresaquelainstitucióneducativa(I.E.)eselejedelaeducaciónenelpaís,elmarconormativodeladescentralización—LOGRyLOM—otorgaalosgobiernosregionalesunrolpredominanteyconsideraalosmunicipioscomolasinstitucionesejedelsistemaeducativo,otorgándolesfuncionesquecorrespondenalasUGEL.Enlapráctica,sehadadoprincipal-menteunaregionalizacióndelaeducación,aunqueestaesaúnmuyincipiente(Iguíñiz,2007),mientrasquelaLOMnohasidotomadamayormenteencuenta,por lomenoshastaantesdelPlanPilotodeMunicipalizaciónde laEduca-ción.Además,lafaltadeclaridadenlaasignacióndefuncionescompartidasentrelosnivelesdegobiernopuedegenerarduplicidadesenlaaplicacióndelasmismas.Unamuestradeelloeslorelacionadoconlaimplementacióndeinfraestructuraeducativa.ElMinisteriodeEducación(MED)destinarecursospara la infraestructuraeducativa;noobstante laLOGRestipulaqueunadelasfuncionesdelgobiernoregionales“diseñareimplementarlaspolíticasdeinfraestructurayequipamiento,encoordinaciónconlosGobiernosLocales”,sinsiquieramencionarlacoordinaciónconelnivelcentral. ExistentambiénproblemasdearticulaciónentrelaLGEylaLOM.LaLGEotorgaalasUGELunrolimportante,definiéndolascomoinstanciasdeejecu-cióndescentralizadadelGobiernoRegional,conautonomíaenelámbitodesucompetencia,locualcolisionaconlaLOM,queasignamuchasdelasfuncionesotorgadasalasUGELalosgobiernoslocales.Dehecho,laLOMmenciona20funcionesycompetenciasdelosgobiernoslocalesomunicipalesenmateriadeeducación,deportes,culturayrecreaciónquecoincidenconfuncionesdelasUGELseñaladasenlaLGE.Porlotanto,mientraslaLGEotorgaunpapelalosmunicipios,deapoyoalagestióneducativa,laLOMseñalafuncionesmáspropiasdeungestordeeducación.Así,lamunicipalizacióndelagestiónedu-cativasesustentaenlaLOMyplanteaquelasmunicipalidadeslogrenrealizarlasfuncionesquehoyejecutanlasUGEL. Los problemasmencionados líneas arribamuestran la ausencia de unmodelodedescentralizacióneducativa.Aunqueelloes,enparte,responsabilidad

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delsector,quenopresentaunmarconormativocompletoeintegradoalmodelodescentralizacióndelEstado,existeresponsabilidadtambiénporpartedelosencargadosdeliderarelprocesodedescentralización.Así,elMEDsostiene(2006,p. 48): “Ladescentralizacióneducacional solamente se lapuede considerarpertinenteensudiseño,enlamedidaenqueéstasearticuleapropiadamenteconeldiseñogeneral.Peroeldiseñogeneraldeladescentralizaciónnacionalesconfuso,indefinidoeincompleto,enelmejordeloscasos[…]”. Alrespecto,laaprobaciónen2007delaLeydeOrganizacióndelPoderEjecutivo(LOPE)haimpuestoelmandatoalMEDdeformularsuLeydeOrga-nización y Funciones (LOF), lo cual ofrece una importante oportunidad deordenarelmarcoinstitucionaldelsector,precisandoconmayorclaridadlosroles y funcionesde los diferentes niveles de gobierno y de las diferentesinstanciasdegestióneducativa,y resolverasívariasde lascontradiccionesmencionadas.Sinembargo,elprocesodeaprobacióndelaLOFdelMEDaúnnohaculminado,apesardetenerlaventajadebeneficiarsedevariosesfuerzosdesdelasociedadcivilydelacooperacióninternacional,quehanelaboradodocumentosdepropuestasytalleresdediscusióndepropuestasdematricesdedistribucióndefuncionesconlaparticipacióndeautoridadesregionalesylocalesydiversosotrosactores.

El Proceso de las Transferencias de Funciones en el Sector Educativo

Antesde2006existióunlimitadoavanceenlastransferenciasfuncionales.Enelcasodelsectoreducación,latransferenciadefuncionesestabaprogramada—deacuerdoconlaLBD—paralacuartaetapa,alaqueaúnnosellegaba.Sinembargo,enelaño2006elgobierno,comopartedel“shockdedescentraliza-ción”,generóunsistemadeacreditaciónsimplificadoyprogramólatransfe-renciaalosgobiernosregionalesdelas21funcionesdeeducaciónestablecidasenlaLOGR.Unadelaslimitacionesquetuvoestainiciativafuequeconvirtióalaacreditaciónenuna“listadechequeo”,orientadaaconstatarlaexistenciade infraestructurafísicaomobiliaria,agudizandoelproblemadeénfasisenaspectosformalesyausenciademecanismosparaverificarcapacidadesreales. Una evaluación del proceso de transferencia permite observar que elavancecuantitativologradoalaño2010yaerasignificativo;pero,principal-mente,obedecíaalaflexibilizacióndelosprocedimientosylosplazosprevistosenlasnormasdelSistemadeAcreditación.Enesesentido,setratabasobretododeunatransferenciaadministrativaydecarácterlegalquenohaestado

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acompañadadelosrecursoshumanosyfinancierosnecesariosparaelcumpli-mientodesusnuevasfunciones,nideldebidofortalecimientodecapacidadesparalagestióndescentralizada3. Elprocesodetransferenciadefuncioneseducativassevioaceleradoapartirdelaño2007cuando,atravésdelPlandeTransferenciadeeseaño,laSecretaríadeDescentralizaciónde la Presidenciadel ConsejodeMinistros(PCM)determinóeltraspasoalosGobiernosRegionalesdetodaslasfuncionesseñaladasenelartículo47delaLOGR4.Posteriormente,elMED,medianteelPlandeTransferenciaSectorialpublicadoelaño2008,estableciólanecesidaddeculminareseproceso,incluyendolacorrespondientetransferenciaadmi-nistrativaalaMunicipalidadMetropolitanadeLima,ylacontinuacióndelPlanPilotodeMunicipalizacióndelaGestiónEducativainiciadoelañoanterior. Eseplansectorialdelaño2008resultaclaveporque—ademásdeiden-tificarloscomponentesyelementosparaeldiseñodeunsistemadesegui-miento,monitoreoyevaluacióndelatransferenciadefunciones—detallaloque sería la estructura descentralizadadel sector educación—de acuerdoconlanormatividadexistentehastaesemomento—,definiendolosroles,lascompetenciasylasfuncionesdecadaniveldegobierno.Sibienalaño2009lasacreditacionesestabancasicompletas,elPlanAnualdeTransferenciasSec-torialesde2008señalabaqueenelsectoreducación,ajuniodeeseaño,nosehabíatransferidoningunadelas21funcionessectorialesseñaladasenlaLOGR5—yconsideradasenelplande2007—.Alparecer,haexistidoconfusiónrespectoacuálesfuncioneshansidoyatransferidasycuálesvienenejerciendoyalosGobiernosRegionalesporque,porejemplo,yadesde2005elMEDsos-teníaquemuchasdelasfuncionesasertransferidasestányaacargodelasDRE,lascualeseranpartedelosGobiernosRegionales.Finalmente,enjuliode2008,elMEDcomunicóque22GobiernosRegionaleshabíanconcluidoel

3 Estadebilidaddelprocesodedescentralizacióneducativaaúnnohasidosubsanada.Ello,peseainiciativasrecientesdelMinisteriodeEconomíayFinanzas(MEF)que,desde2011,haimple-mentadodiversosprogramasdecapacitaciónyasistenciatécnicaamunicipalidadesenlossis-temasadministrativossobreloscualestienerectoría(SNIP,PresupuestoporResultados,Plande IncentivosyPlandeModernizaciónMunicipal) (PRODES,2011); y tambiénapesarde laaprobación—enelaño2010—delPlanNacionaldeDesarrollodeCapacidadesqueprevéunapuntalamientodirigidoalosfuncionariosdelosnivelesregionalylocal.Elproblemaesquelaimplementacióndeesteúltimosuponelaaprobacióndepartedecadaministeriodesusrespec-tivosPlanesSectorialesdeDesarrollodeCapacidadesenformaconcertadaconlosgobiernosregionalesylocales—puntoenelque,ainiciosde2011,aúnnosehabíaavanzadoenelsectoreducación—.

4 AnexodelD.S.N.º036-2007-PCM.5 Enelanexosepresentanlas21funcioneseducativasasertransferidas.

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procesodetransferenciadelasfuncionesdeeducación(R.M.Nº0300-2008)ypocodespuésseinformóqueelprocesohabíaconcluidotambiénenlastresregionesfaltantes. Adicionalmente,durantelosúltimosaños,haexistidopocaclaridadsobrelosrecursosnecesariosparagestionarestasfunciones.ElPlandeTransferencia2008delSectorEducaciónseñala:“ElMED,medianteelOficioN°477-2007-ME-VMGI, comunicó a la Secretaría deDescentralizaciónde la PresidenciadelConsejodeMinistros,quelatransferenciadefuncionesaGobiernosRegionalesnoimplicarátransferenciaderecursos,porqueéstayafuerealizada”(MED,2008,pp.13-14).Estaafirmaciónsobrelastransferenciasderecursosesdis-cutible,porqueimplicaqueelMEDentregórecursosantesdelatransferen-ciadefunciones.Además,unodelosproblemasmásimportantesquevieneenfrentandoelprocesoresideenlasdificultadesparaestimaryconsensuarlosrequerimientosderecursosasociadosalasfuncionesatransferiradelMEDalasregiones. Así,almenoshastaelaño2010nohabíaacuerdo,inclusoalinteriordelpropioMED, respectode si las funciones educativas y los recursos corres-pondienteshabíansidoonotransferidos.Locualesunejemplodelosseriosproblemasquehaenfrentadoelproceso.Elnivelcentralyelregionalnocoin-cidenenlacantidadderecursosnecesariosparaelmanejodelasfuncionesatransferir.Porunlado,elMEDseñalaquelosrecursosfinancierosdelsectoreducaciónyahansidotransferidos.Porotrolado,paralosgobiernosregionalesestastransferenciascubrenprincipalmentelosgastosdeplanillas,peronolosrecursosnecesariosparalagestióndelasfuncionestransferidas. Losprincipalesavanceslogradosduranteelaño2010fuerontres.Enprimertérmino,laconformacióndeComisionesIntergubernamentalescomoespaciosdearticulacióndelostresnivelesdegobiernoparadesarrollarloselementosdelagestióndescentralizadadelasfuncionestransferidastantoagobiernosregionalescomoagobiernoslocales.Ensegundolugar,laimplementacióndelPresupuestoporResultados,orientadoaalcanzarmayoreficienciaenlagestiónpresupuestal.Y,entercertérmino,eldiseñoylaejecucióndescentralizadadelProgramaEstratégicodeLogrosdeAprendizajealfinalizarelIIciclodeEBR(PELA),quehaimplicadoimportantesesfuerzosdeacompañamientopedagó-gicodesdelasregiones—yquecontóconunapartidadentrodelpresupuestodelaño2010transferidadirectamentealpliegodelosgobiernosregionales—. Sinembargo,losproblemaspresupuestalesexistentesenelprocesodedescentralización educativa semantuvieron. La transferencia de funcioneseducativasalosGobiernosRegionalesnoestuvoacompañadadeladebida

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provisión de recursos. Además, subsistió una tendencia a mantener unpresupuestocentralizadotantoporlaimportantecapacidaddiscrecionaldelMinisteriodeEconomíayFinanzas(MEF)sobreladefinicióndelmismo,comoporunasuerterecentralizacióndefuncionesypresupuestoenmanosdelentecentraldelMEDatravésdealgunosprogramasnacionalesasucargo.

El Plan Piloto de Municipalización (PPM) de la Educación

ElgobiernodelpresidenteGarcíainicióen2007unprocesodemunicipaliza-cióndelaeducaciónprimariaeinicial,comopartedelasmedidasdenominadas“shockdedescentralización”.Esteprocesodefinióalamunicipalidaddistritalcomo la instancia responsable de la educación, y planteó comoobjetivoelmejorarlagestiónylacalidadeducativaenuncontextodedescentralización.Paraesto,sepropusolaparticipacióndelacomunidadeducativaylosgobiernoslocalesenlaadministracióndelasII.EE.Enestemodeloeducativoeselgobiernolocal—representadoporsualcalde—quiendecidelosaspectosinstitucionales,administrativos,pedagógicosydemejorapresupuestalde las II.EE.Elplanconsideraalgobiernolocalcomolaunidadbásicadeplanificación,responsabledeconformarelConsejoEducativoMunicipal (CEM).ElCEM, integradoporrepresentantesdelosCONEIypresididoporelalcaldedistrital,tienelafuncióndedirigirydecidirsobrelagestióndelasII.EE.enelámbitolocal. Lapropuestainicialdelamunicipalizacióneducativaconstabadetreseta-pas.Laprimeraseprogramóparalosaños2007y2008comounplanpilotoen56distritos(1883II.EE.y186.164alumnos)6.Lasegundaetapadebíaexpandirelplanpilotoa110distritosenlosaños2009y20107;ylaúltimaetapadelamunicipalizacióneducativaconsistíaenlageneralizaciónatodoelpaísentrelosaños2011y2015. Elplanhasidoduramentecuestionadoenvariosfrentes.Unodelosprin-cipalescuestionamientosserefierealapocaclaridaddelosrolesyprocedi-mientosqueformanpartedelnuevomodelodegestión.ElplancontemplaeltraspasogradualdelamayorpartedefuncionesejercidasporlasUGELalosgobiernosmunicipales.Sinembargo,hastalafechaestonosehacumplido,

6 Finalmente,solo48distritosdelosseleccionadosparticiparondelpiloto,seisdistritosnoparti-ciparonporquenolograronactivarsusCEMy2desistierondeparticipar.

7 LaResoluciónMinisterialNº0379-2008señalabalasolicitud—yaceptación—deincorporaciónde88nuevosdistritosalpiloto.

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porloqueexisteunaduplicidaddefuncionesentrelaUGELylosgobiernoslocales.Además,noquedanclaraslasatribucionesyfuncionesdelosCEMysecuestionalacapacidaddegestióndelasmunicipalidadesdistritalespararesponderalasatribucionesqueselesasignan,másauncuandolapremuradelprocesohallevadoaquenoseincluyaunprocesodecapacitaciónprevio.ValdiviayDíaz(2008,p.284)señalanque“losencargadosdeadministrarlasnuevasfuncionesenelmunicipiosesientenpococalificadosyasistidosporlaUGELparaactuarensituacionesquenolessonfamiliares[…]”. ElavancedelatransferenciadefuncionesdentrodelPPMnofuemuyrápido.Setieneque,haciamediadosdelaño2011,delas144municipalidadesdistritalesquehabíanestadocomprendidasenladefinicióndelPPMparalatransferenciadeprogramasyproyectosdelsector,soloen35deellassehabíalogradounatransferenciaefectivadelosmismos(PRODES,2011). Eltemadelosrecursosfinancierosesotrodelosproblemasclavequeelplandemunicipalizaciónhaenfrentado.Elpilotoseiniciósinunplanparaase-gurarlatransferenciaderecursoscorrespondientesalasfuncionestransferidasalosmunicipios.ElplandemunicipalizaciónhacontempladoeltrasladoderecursosunavezinstaladoslosCEMmedianteelFondodeCompensaciónparalaMunicipalizacióndelaGestiónEducativa(FONCOMUGE).Lafinalidaddeestefondo—adicionalalastransferenciaspresupuestariasqueacompañanalasfuncionessectoriales—seríasuperarlasinequidadesdelsistemaatravésdelfinanciamientodeinmobiliarioyequipoeducativo,mantenimientodelocalesescolaresyprogramasdecapacitaciónyasistenciatécnicapero,alafecha,estefondonohadestinadorecursosalosdistritosdelpiloto.Así,luegodealgunospocosaños,elMinisterioinsistíaenelexitosofuncionamientodelPlanPilotodeMunicipalización“sinrecursos”ysostenía ladecisióndemantenerloasíconelpropósitodecomprobarquesíesposiblehacerlasmodificacionessinincrementarlosgastosyevitarqueenelfuturoseinterrumpaelprocesoporfaltadefondos(MED,2007).Mientrasque,porotrolado,sosteníantambiénquelasII.EE.podríansolicitarrecursosalFONCOMUGEparatodossusgastosexceptoloreferidoalasplanillas(valedecir,gastosdeproyectosdeinversióneducativa,mobiliarioyequipamiento,mantenimientode localesescolares,materialeseducativos,programasdecapacitación,asistenciatécnica,etc.).Elproblemaesquenollegóaimplementarseestefondo. LanuevaadministracióndelgobiernodeOllantaHumalahaanunciadolacancelacióndelaexperienciadelPPM.Aunquenosehanbrindadodetallessobrelosmotivos,diversasfuentesindicanquelaprioridaddeladescentra-lizaciónretomarácomoejecentraldelprocesoalnivel regional.A lo largo

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de la implementaciónde la experiencia del PPM se hicieron evidentes losdiferentesenfoquesyénfasisalinteriordelmismoEstado—principalmenteentrelaOficinadeCoordinaciónRegional-OCRdelMED,laSecretaríadeDes-centralizacióndelaPCMyelMinisteriodeEconomíayFinanzas—.Esporelloque,enuncontextodeabiertoscuestionamientosalaformacomosehabíallevadoacaboelPPM—realizadosporagentesinvolucradosenelproceso—,laLeydePresupuestodelSectorPúblicoparaelañofiscal2011condicionólacontinuidaddeeseprogramapilotoalosresultadosdeunaevaluacióndesuimplementaciónenlas35municipalidadesdondesehabíacompletadolatransferenciadefuncioneseducativas(PRODES,2011).

Evolución y Distribución del Gasto Público en Educación

Los recursoseconómicosdestinadosa la funcióneducaciónhanexpe-rimentado un significativo incremento como consecuencia de los buenosresultadoseconómicosdelpaísdelosúltimosaños.ElProductoBrutoInterno(PBI)tuvouncrecimientosostenidoaunatasamediasuperioral5,5%,loquepermitióalEstadoaumentarlarecaudaciónfiscaly,conello,incrementarelPresupuestoGeneralde laRepública.Asuvez, losgobiernosregionalessevieronademás favorecidosporcambiosenel sistemade redistribucióndelosrecursosdecanon,sobrecanonyregalíasminerasyunaumentodelosmismos,loqueresultóenunaumentodelaproporcióndesusrecursosfrentealodisponibleporelgobiernocentral. Losrecursosdestinadosalsectoreducacióntambiénsehanincrementadoengeneralycomoporcentajedelgastopúblicototal.En2003,elPerúdestinócercadel15%delgastopúblicototalalafuncióneducaciónyculturay,entre2004y2007,elpromediodestinadoaestafunciónhasidomayoral18%.Sinembargo,esteaumentonohapermitidocumplirconelAcuerdoNacional,donde se señalabaque los recursos destinados a este sector aumentaríanprogresivamentehastaalcanzarel6%delPBI. LaTabla1muestraaescalanacionallaestructuradegastosporprograma.Comosepuedeobservar,alrededordel70%delgastopúblicoeducativosedestinaalosprogramasdeeducaciónbásica(inicial,primariaysecundaria),seguidodeeducaciónsuperior.Deotrolado,elprogramadecapacitaciónyperfeccionamientoalosdocentesyeldeinfraestructurarecibenescasosrecur-sos.Pesealomencionado,losrecursosdestinadosainfraestructuraeducativacrecieronsostenidamentedurantelosúltimosaños,aumentandodeunpoco

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másdeS/.87millonesen2003aS/.1.950millonesen2008.Cabemencionarquelosaumentospresupuestalesdelosúltimosañoshanestadodirigidosaprogramasquesonmanejadosdesdelasedecentral(ProgramadeCapacita-ciónDocente,ProgramaNacionaldeAlfabetizaciónyProgramaNacionaldeInfraestructuraEducativa).

Tabla1Gasto Público en la Función Educación y Cultura: Reporte de Ejecución por Programas (2003-2010)

ProgramasEducativosGastoporaño(millonesdesoles)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010*

Educaciónbásica 4.619 5.284 5.597 6.213 6.875 7.436 10.219 10.733

69,9% 69,9% 66,1% 65,9% 58,5% 51,1% 70,1% 71,7%

Educaciónsuperior 1.166 1.299,5 1.642 1.785,5 2.183 2.450 2.964 2.812

17,7% 17,2% 19,4% 18,9% 18,6% 16,8% 20,3% 18,8%

Administración 429,3 450 555 656,6 720,4 829,9 908 981

6,5% 6,0% 6,6% 7,0% 6,1% 5,7% 6,2% 6,6%

Capacitaciónyperfeccionamiento

35,4 69,2 82,4 62,4 72,2 92,3 161 148

0,5% 0,9% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 1,1% 1,0%

Infraestructuraeducativa

87,3 110,9 180,4 262,9 866,9 1950,8 - -

1,3% 1,5% 2,1% 2,8% 7,4% 13,4% - -

Otrosprogramas** 267.7 341.8 412.2 1.026,4 1795,2 318 285

4,1% 4,5% 4,9% 4,7% 8,7% 12,3% 2,2% 1,9%

TotalFunciónEducaciónyCultura

6.605 7.556 8.468 9.427 11.744 14.554,7 14.570 14.960

Nota.Fuente:SIAF(MEF,s.f.),elaboraciónpropia.*Estosdosañosnosondirectamentecomparablesdebidoaqueelgastoeninfraestructurasehalladentrodelacuentadeeducaciónbásicaysuperior.**Incluyeplaneamiento,cienciaytecnología,defensa,educaciónespecial,educaciónfísicaydepor-te,alfabetización,entreotros.

LaFigura1desagregalosgastosporprogramasenlosámbitosdegobiernocentralygobiernos regionalesparaobservardosaspectos importantes.Enprimerlugar,elgastoeneducaciónbásicasemantienecomoelmásimportanteenambosnivelesdegobierno,peroesnotoriasumayor importanciaenel

20 I

ALCÁZAR, VALDIVIA

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I 21

DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

ámbitoregional.Ensegundo lugar,elgastoen infraestructuraeducativaesmuchomásimportanteenlosgobiernosregionalesqueenelgobiernocentral,aunqueestocambiaenlosúltimosaños. Estepanoramasemodificasiseexaminalainformaciónenelámbitodelosgobiernoslocales.EnlaTabla2,para2007y2008,seseñalaquelosgobiernoslocalesdedicaronel49,5%y56,1%delPresupuestoInstitucionalModificado (PIM), respectivamente,a la infraestructuraeducativa, loqueconvierteaesteprogramaenelprincipalreceptordeloscrecientesrecursoseducativosaescala local,seguidodecercaporelprogramadeeducaciónfísicaydeportes—dedicadoprincipalmentealaconstrucciónyequipamientodeinfraestructuradeportiva—.Dadoquelamunicipalizacióneducativanotransfiriórecursos,elprogramadeeducaciónbásicanomostrólaimportanciapresupuestalqueserequeriríaparaconsolidarunrealprocesodemunicipa-lizacióndelagestióneducativa.

Tabla2Gasto de los Gobiernos Locales en Educación según Programas Educativos (2007-2008)

ProgramasEducativosPIMlocal

2007 2008

Infraestructuraeducativa 49,5% 56,1%Educaciónfísicaydeportes 39,7% 35,3%Otrosprogramas* 10,9% 8,5%EducaciónyCultura(nuevossoles) 847810520 1938621621

Nota.Fuente:SIAF(MEF,s.f.),elaboraciónpropia.*Incluyeadministración,planeamiento,culturaypromocióncomunitaria,prevenciónyatencióndedesastresyeducaciónbásica.

Elsegundoniveldeanálisisexaminalaprocedenciadelosrecursosdes-tinadosalaeducación.EnlaFigura2seobservaquelaprincipalfuentedefinanciamientodelgastoeducativoenlosámbitoscentralyregionalsonlosrecursosordinarios.Enelnivelcentral,lesiguenenimportancialosrecursosdirectamenterecaudadosconel20%,rubroquesereduceamenosdel1%enelnivelregional.Asimismo,elcrecimientoeconómicohapermitidoquelas industriasextractivasgenerenmásrecursosporconceptosdecanonysobrecanon,locualhafavorecidoprincipalmentealosgobiernosregionales.Así,en2004,elcanonysobrecanonrepresentabanel2,2%delfinanciamientoregionaldelaeducación,porcentajequeseincrementóa11%en2007y13%en2010.

22 I

ALCÁZAR, VALDIVIA

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I 23

DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

Encuantoalasfuentesdefinanciamientodelgastoeducativoenelámbitolocal,predominanlosrecursosporcanon,sobrecanonysimilarescomofuentedel gasto educativo. Para 2007, estos ingresos cubrieron el 66,4%de estegastoy,para2008,estosingresoshancubiertoel68,8%delgastoeducativo.En segundo lugar, como fuentedefinanciamientodel gastoeneducación,seencuentranlosFondosdeCompensaciónMunicipalconel19%en2007y15%en2008.Otras fuentesdefinanciamientomenoresson los recursosdirectamenterecaudadosylasdonacionesytransferencias. Eneltercerniveldeanálisissedesagreganlosgastoseducativosporcate-goríasdegastoyseobservaquesudistribuciónnohaexperimentadocambiossignificativosduranteelperiododeanálisis.Elprincipalgastohasidoeldeplanillasparaelpagodelosdocentesydelpersonaladministrativodeeduca-ción,queharepresentado75%enpromedio;seguidoporelgastoenbienesyservicios,conmenosdel15%;yelgastoeninversiones,conalrededordel6%. Alcompararelgobiernocentralylosgobiernosregionalesseapreciaquedentrode laestructuradegasto son losgobiernos regionales losquemásrecursosdestinanalpagoderemuneraciones.Sibienduranteelúltimolustrolaimportanciadelasplanillassehareducidolevementeaescalaregional,para2010aúnexplicamásdel80%desuestructura.LaaúnaltaparticipaciónengastossalarialesdelnivelcentralsedebealpagodelasremuneracionesdelosdocentesdeLimaMetropolitana.LaFigura3muestratambiénquelosrecursosdestinadosporelgobiernocentralalrubrodebienesyservicios,enpromedio,essuperioral26%,mientrasquelosgobiernosregionalessolodestinanel5%atalrubro.Larazóndeestadiferenciasedebealafuertecargadelgobiernocentraldelpagoaconsultoresypersonalindependiente. Encuantoa losgastosgenéricos,aescala localsepresentaunafiguracompletamentediferente.Enesteámbitodegobierno,losprincipalesdestinosdelosgastoseducativossonlasinversiones(construcciónomantenimientodeescuelas),querepresentaronen2007y2008másdel92%dedelosgastoseducativoslocales. Respectodelosdestinosdeestosrecursos,lasituaciónvaríasegúnelniveldegobiernoqueseexamine.Enloquerespectaalosprogramaseducativos,elgobiernocentraldestinamásrecursosalaeducaciónsuperior,mientrasquelosgobiernosregionalesalaeducaciónbásica(enparticular,debidoaqueelpagodedocentesdelaeducaciónbásicarecaeenlosgobiernosregionales).Mientrasque,paralosgobiernoslocales,losrecursosdestinadosaeducacióntienencomofinlasinversioneseninfraestructuraeducativaeinfraestructuradeportiva.

24 I

ALCÁZAR, VALDIVIA

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DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

Finalmente,losrecursosprovenientesdecanon,sobrecanon,recursosdeaduanasyregalíasminerashanaumentadolacapacidaddegastodelosgobiernosregionalespero,almismotiempohangeneradomayoresretosenlasgestionesdelosgobiernossubnacionales.Enelsiguienteacápiteseobservaquelosnivelesdeejecucióndegastodelosgobiernossubnacionalessonmuybajos,sobretodoenloquerespectaarecursosdelcanon.

Composición y Distribución del Gasto Educativo Público de los Gobiernos Regionales

Losrecursosregionalesdestinadosaeducaciónseincrementaronconsi-derablementeen45%entre2004y2010productodelcrecimientoeconómicodelpaísydelconsiguienteincrementodelosrecursosordinariosyrecursosdelcanonytransferenciassimilares.Dentrodelaestructuradeltotalderecursosutilizadospor losgobiernos regionalesen la funcióneducativaportipodefuentesdefinanciamientoenesteperiodo,setieneunaclarapreponderanciade losrecursosordinarios—en laactualidad,esta fuentecubreel83%delgastoeducativoregional—yuncrecimientoconsiderabledelaparticipacióndelcanonytransferenciassimilaresenlosgastoseducativosdelaregión—lamismaquehaaumentadode3%en2004a13%en2010—. Laprincipal fuentedefinanciamiento, los recursosordinarios (transfe-renciasdelgobiernocentral), secaracterizanporserdistribuidosde formainercial—esdecirdeacuerdoconlospresupuestosdeañosanteriores—,ynoportenerencuentaeltamañodelapoblaciónnilosíndicesdepobrezadelamisma.Asuvez,estossedistribuyenalinteriordelasregionesentrelagerenciaregionaldedesarrollosocialylasunidadesejecutoras(UE)delsectoreducación.Lagerenciaregionaldedesarrollosocialeslaresponsabledelgastodelosrecursoseducativosqueadministradirectamenteelgobiernoregional,destinadosprincipalmenteagastosdecapital(construccióndeobras,bienesdecapitalyequipamiento).LosrecursosdistribuidosporelgobiernoregionalalasUEdelsectoreducaciónsedestinanprincipalmentealgastocorriente,comoelpagodedocentesypersonaladministrativoyalacompradebienesyserviciosnecesariosparaelfuncionamientodelasII.EE.AlinteriordeestasUEserealizatambiénunprocesodedistribuciónderecursosentrelasII.EE.desujurisdicción.Estadistribuciónsebasa,desde2003,encomitésdeges-tiónpresupuestaria,loscualesagrupanalasII.EE.deunadeterminadaáreageográfica—porlogeneral,eláreacorrespondienteaundistrito—.

26 I

ALCÁZAR, VALDIVIA

Laprincipallimitaciónenloqueserefierealsistemadedistribuciónderecursosordinariosparaelsectoreducaciónentrelasregionesesquenocon-templamecanismosbasadosenvariablesrelevantesparaelfinanciamientodeloscostosnicriteriosdeequidad.DeacuerdoconAlcázaryLovatón(2005),unaposibilidaddemejoraenlastransferenciasderecursosalosgobiernosregionalesesestablecerunsistemadondeestastransferenciasserealicenenfuncióndeíndicesdeasignaciónbasadosenvariablestalescomolacantidaddealumnosmatriculadosenII.EE.públicas,lacantidaddealumnospordocente,latasadepobreza,losnivelesderuralidad,lastasasdeanalfabetismo,entreotrasposiblesvariables.Atravésdelaobservacióndelgastoporalumnoenlosprogramasdeeducaciónbásica,sepuedeanalizarlaequidadensudistribuciónentretodoslosgobiernosregionales.Así,enlaFigura4seobservacómoladisposicióndelosrecursosordinarioshaaumentadode2004a2008ya2010paratodaslasregiones,peronosehapresentadoningunamodificaciónenladistribucióndeestosrecursosluegodelprocesodedescentralizacióneducativa,sinomásbiensemantieneunadistribucióninequitativa.Así,regionescomoTumbes,ArequipayTacna,queseencuentranentreeltercioderegionesmásricas,sonlasregionesconmayoresingresosporrecursosordinarios;mientrasqueHuánuco,queeslasegundaregiónmáspobredelpaís,eslaquemenosrecursosrecibe. Laotra fuente importantedefinanciamientode laeducación regionalson los recursos generadospor el canon y sobrecanon, regalías, rentasdeaduanasyparticipaciones.Estosrecursossedefinen,segúnlaLeydelCanonde2001Nº27506, comoaquellos recursosquedeben recibir las regionesporelaprovechamientodelosrecursosnaturalesqueseencuentrenensusjurisdicciones,ysedebenutilizardeformaexclusivaeninversión. Enestaleysedetermina,además,queel20%delcanoncorrespondientealgobiernoregionalsetrasfieraalasuniversidadespúblicasdelacircunscripcióndedichogobierno,conlafinalidaddedestinarse“exclusivamentealainversióneninvestigacióncientíficay tecnológicaquepotencieeldesarrollo regional”.Porotro lado,algunasleyesdepresupuestosanualespermitenalosgobiernosregionalesgastoscorrientesquepermitaneldesarrolloregional.Porejemplo,laLeydePresupuestoparael añoFiscal 2008, señala: “Utilizarhastaun20%de losrecursosprovenientesdel Canon y Sobrecanon yRegalíaMinera, en gastocorriente,paraserdestinadosalmantenimientodelainfraestructurageneradapor losproyectosde impactoregionaly local”. Además, adiferenciade losrecursosordinariosque son transferenciasdel gobierno centraldestinadasal sector educativo, los gobiernos regionales pueden asignar los recursos

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DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

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porcanonadiferentes sectores, incluidoeleducativo,deacuerdocon suspreferenciasysujetosalasrestriccionesqueimponelaley. Losrecursosdecanondestinadosaeducaciónhanaumentadodeformaabsolutaenlamayorpartedelosgobiernosregionalesdebidoalabonanzaeconómicadelpaís.Sinembargo,esteincrementonohapermitidomejorarlainequitativadistribucióndelosrecursosdestinadosaeducación.LaFigura5muestracómolosrecursosdelcanonnomodificansignificativamenteladistribucióndelosrecursosordinariosdestinadosalsectoreducativo.LascuatroregionesquemásaumentansusgastoseducativosconlosrecursosdelcanonsonTacna,con100%;Pasco,con62%;Ucayali,con49%;yÁncash,con32%. Esimportantetenerencuentaquelosrecursosdelcanonsedistribuyenprincipalmenteentreprogramaseducativosrelacionadosconlainversión.En2004,losrecursosregionalesporestafuentedefinanciamientosedestinaronenmásdel95%atresprogramaseducativos:infraestructuraeducativa,edu-caciónsuperior(transferenciasque,porley,correspondenalasuniversidadespúblicasdesus jurisdicciones)yeducaciónfísicaydeporte (infraestructuradeportivaprincipalmente).Para2008,estosrecursosporcanonaumentaronenmásde800%.Sibienlainfraestructuraeducativasemantuvocomoelprincipaldestinodeestosrecursos,elprogramadecapacitaciónyperfeccionamientorepresentóun6,5%. Respectodelosnivelesdeejecución,laFigura6muestraquedeltotalderecursosregionalesdelcanondestinadosainfraestructuraeducativa,pro-gramaqueesprincipalreceptordelosrecursos,solosehaejecutadoun43%enpromedioen2008.Sibienladistribuciónesmuydesigualentrelasregio-nes,lagestióndeestosrecursosestambiéndiversaynoexisteunarelaciónentreladisponibilidadderecursosdelcanonylaeficienciaensuejecución.GobiernosregionalescomoeldeÁncash,conlosmayoresrecursosporcanonparainfraestructuraeducativa,solohanejecutadoel13%deestos;mientrasquegobiernoscomoeldePiura,conmuypocosrecursosesmenoseficiente,altenerejecutadotansoloel3%deestosrecursos. Encuantoaladistribucióndelosrecursoslocalesdelcanondestinadosaeducación,laconstrucciónestambiénelprincipaldestinodeestosrecursos.En2008,deunpresupuestototalde1.727.293,030soles,el57%delcanonlocaldestinadoaeducaciónseinvirtióeeninfraestructuraeducativa,seguidode36%eneducaciónfísicaydeportes(principalmenteenlaconstruccióndeinfraestructuradeportiva)yunporcentajedealrededorde10%sedestinóaotrascategoríastalescomocultura,planeamiento,promocióncomunitariay

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52% Amazonas

Áncash

Apurímac

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca

Callao

Cusco

Huancavelica

Huánuco

Ica

Junín

La Libertad

Lambayeque

Lima

Loreto

Madre de Dios

Moquegua

Pasco

Piura

Puno

Tacna

Tumbes

Ucayali

13%

100%

31%

100%

24%

97%

78%

48%

19%

2%3%

68%

31%

69%

42%

21%

59%

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36%

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19%

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140

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Infr

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ativa

(S/)

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educaciónbásica.Losgobiernoslocalestampocoestánexentosdeproblemasalmomentodeejecutarsuspresupuestos:en2008,elniveldeejecuciónalcanzóalrededordel50%deltotalderecursosdeterminadosdisponibles. Paraconcluirestasección,existenalgunostemasadestacar.Encuantoaladistribucióndelosrecursospúblicosdestinadosalsectoreducativoentreregiones,elprincipalproblemaesqueelsistemanocontemplamecanismosbasadosenvariablesrelevantesparaelfinanciamientodeloscostosnicriteriosdeequidad.Ladistribucióndelosrecursosordinariosporalumnoentrelasregionessegúnlosnivelesdepobrezadeestasmuestraenormesinequidades.Estafaltadeequidadenladistribuciónnohamejoradoluegodelprocesodedescentralizacióneducativanicomoconsecuenciadelincrementoderecur-sosparaelsectoreducaciónprovenientesdelcanon,sobrecanonyregalías.Finalmente,alafaltadeequidadenladistribucióndelosrecursos,sesumaelproblemadelimitadosnivelesdeejecucióndeestosrecursos.

Descentralización y Gestión Presupuestal en el Sector Educación: Resultados del Estudio de Casos

Conlafinalidaddecomplementarelanálisispresentadoenlasecciónante-rior,acontinuaciónsepresentanlosprincipaleshallazgosdelestudiodecasos,referidoalanálisisdelostemasrelacionadosconelplaneamiento,lacoordina-ciónylagestióndelasactividadesyrecursosdestinadosalsectoreducativo.Teniendocomocriteriocontarconregionesdediferentesnivelesdedesarrollo,zonageográficayrecursos,loscasosseleccionadosfueronlasregionesdePiura,CuscoeIquitos;elmunicipioprovincialdeChulucanasyelmunicipiodistritaldeCastilla—ambosdelaregiónPiura—,losmunicipiosdistritalesdePunchanaySanJuanBautista,deLoreto;yelmunicipioprovincialdelCuscoymunicipiodistritaldeSanJerónimo,estosúltimosubicadosenlaregiónCusco.TresdeesosgobiernoslocaleshanvenidoparticipandoenelPlanPilotodeMunicipalización(PPM)delaGestiónEducativa:laMunicipalidadProvincialdeChulucanasylasdosmunicipalidadesdeLoreto8.Entotal,entodaslasinstanciasdegobierno

8 Elanálisisdeesteestudiodecasossebasaenlainformaciónrecopiladaatravésdeentrevistasenprofundidadalasautoridadesyfuncionariosregionalesylocalesdelasunidadesorgánicasencargadasdelpresupuesto,asícomodeotrasunidadesinvolucradasenlagestióneducativa—ademásde representantesde la sociedadcivil vinculadosa las instanciasdeparticipacióneducativa—.TambiénserecurrióalarevisióndeinformacióndetalladapresupuestaldisponibleatravésdelSIAF(delMinisteriodeEconomíayFinanzas),asícomolarevisióndefuentesdocumen-

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comprendidasenelestudioseentrevistó—entreautoridadesyfuncionarios—a25personasdelosgobiernosregionalesy21personasdelasmunicipalidades.

Descentralización y Gestión Presupuestal en Educación de los Gobiernos Regionales La planificación de la educación. ElanálisisdeloscasosestudiadoshapermitidoconstatarquelosGobiernosRegionalesvienendandociertaprio-ridada laeducacióndentro laplanificaciónestratégicadeldesarrollo.Estoobedeceprincipalmentealrolqueelnuevomarconormativolesotorgaenunesquemaeducativodescentralizado.Sinembargo,elgradodeimportanciaotorgadoalaeducacióndifiereencadacasoyseexpresatambiéndemaneradesigualenlaspropuestascontenidasenlosinstrumentosdegestiónyenlasasignacionespresupuestales.Delostrescasosanalizados,mayoresavancesseobservanenloscasosdePiurayCusco,dondesehaintentadounamayorarticulaciónentrelosrespectivosPlanesdeDesarrolloRegionalConcertadosylosPlanesOperativosinstitucionales.Asimismoseobservan,enamboscasos,algunasiniciativasparavincularesoslineamientosestratégicosconelProyectoEducativoRegional(PER). Peseaello,enningúncasosepuedehablaraúndelaexistenciadepolí-ticaseducativascoherentesydelargoplazo.Elloresultapreocupanteenuncontextodedescentralizacióndelsector.Aunque,porotrolado,dadoelescasogradodeavancerealdelprocesodedescentralizaciónylafaltadeclaridadenlasnormas,resultaprematuroesperarlaformulacióndeplanesyprogramasespecíficosencadaunadelasfuncionesrecientementetrasferidasdesdeelnivelcentralhacialosGobiernosRegionales. EnlostresGobiernosRegionaleseslaGerenciadeDesarrolloSociallaque,entreotrosvariostemas,seocupadeltemaeducativo.TambiénseencontróqueentodosloscasoslostemasrelacionadosconlainversióneducativanosonvistosporesagerenciasinoporlaGerenciadePresupuestoyPlaneamiento.

El proceso de transferencia de funciones.Elprocesodetransferenciadefuncioneseducativashasido—almenoshastaahora—fundamentalmente

talesobtenidasenlasvisitasalasregionesymunicipiosseleccionados(presupuestos,planesdedesarrollo,planesdeinversiónyotrosdocumentosdegestión).EnelcasodelasmunicipalidadesincorporadasenelPPM,seincluyerondatosprovenientesdeentrevistasamiembrosdelCEM.

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DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

decarácter“formal”,dadoquenohaestadoacompañadodelatransferenciaefectivaderecursossuficientesparaelcumplimientodelasnuevasfunciones.Sibienlosrecursosparaeducaciónimplicanunmontomásaltoquelosrecibidosparaotrossectores,lamayorpartedeaquellossedirigeacubrirgastoscorrien-tescomoelpagodedocentes,elcostodeserviciospúblicosyotrosgastosadministrativos,motivoporelcuallosGobiernosRegionalesnocuentanconrecursosparaotrasactividadesoproyectosdeinversión.Dadoquelosrecursosquerecibendebensertransferidosalosorganismosintermediosencargadosdeefectuaresetipodegastocorriente,lapercepciónpredominanteeslaquemanifestaronalgunosfuncionariosdelosGobiernosRegionalesvisitados,aldecirqueelGobiernoRegionalprácticamentesehaconvertidoen “unacajachicadelMinisteriodeEconomíayFinanzas”,o“tetransfierenactividadesyaccionesquenosontrascendentes,peronotetransfierenlasfuncionesdeprogramar,diseñaroejecutar”. Otroproblemaidentificadoporlosmismosfuncionariosregionalesfuelafaltadepersonalidóneoparaenfrentarlosretosdelnuevoproceso.Seseñalaqueexiste la necesidadde contar con recursoshumanospero la instanciaregionalenfrentarestriccioneslegalesparacontratarnuevopersonalyparaadecuarsusestructurasorganizativasalasnuevasfunciones. Unpuntoadicionalquesediscutióenseccionesanterioresycorroboróenlosestudiosdecasoeselreferidoalcruceosuperposicióndefuncionesylafaltadeclaridadderolesentrelosdistintosnivelesdegobierno.Esteaspectohasidoreconocidocomounaimportantedebilidaddelprocesoentodosloscasosyhasidoevidenciadocondistintosejemplos.Taleselcasodelafunciónrelacionadaconlainfraestructuraeducativa,enlaqueintervienentodoslosnivelessinhaberreglasqueestablezcanclaramentequélecorrespondeacadaquien.

Las actividades y el gasto en educación.Deacuerdoconelestudiodecasos,sibienlosGobiernosRegionalesrealizanunaseriedeaccionesrelacio-nadasconlaeducación,estasiniciativasseencuentranconcentradasenciertasáreas; enprimer lugar, en las actividades relacionadas con la provisióndeinfraestructuraeducativa.Otrasáreasenlasqueintervienensonlacapacitacióndocente,laalfabetizaciónyelequipamientodelasinstitucioneseducativas.Todoello,sinoseconsideralaatenciónregulardelservicioeducativoatravésdelpagodelpersonaldocenteynodocentedelsectoreducativo—rubroqueinsume,delejos,lamayorpartedelpresupuestoregionaldeeducación—. Entérminosdelgastodestinadoalaeducación,seobservaqueunapro-porción significativa del presupuesto regional está destinado a este sector

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(42%,45%y40%delPIMde2008enelcasodeLoreto,PiurayCusco,respec-tivamente).Sinembargo,lamayorproporcióndeesosrecursosestádirigidaacubrirelpagodepersonalylasobligacionesprevisionales(92%enLoreto,86%enPiuraycercadel70%enelcasodeCusco). Aunasí,hayunesfuerzopordirigir recursosaproyectosde inversión.EsloqueseobservaenelcasodePiura,dondeelGobiernoRegionalpreveíadestinarparaelaño2009laquintapartedelainversiónregionaltotalalsectoreducación,conunfuertecomponentedeapoyoalaconstrucciónyelequipa-mientodeInstitutosSuperioresdelaregión. EnelGobiernoRegionaldeLoreto,entrelasactividadesrealizadaselaño2008,se incluyeronaccionesdecapacitaciónadirectores,docentesy—enconcordancia con la yamencionada articulación entre la visión productivaylaeducación—seimpulsóeldesarrollodelosCentrosEducativosTécnicoProductivos,iniciativascomolacreacióndelosCentrosRuralesdeFormaciónAlternativaylacapacitaciónaespecialistasdelaDirecciónRegionalylasUGELeneducaciónproductiva. Porotrolado,enelGobiernoRegionaldelCuscoseobservaunnotableesfuerzopordedicarrecursosalsectoreducaciónyelloseexpresaentérminosdelasasignacionesrelativasdesupresupuesto.Esciertoque—comoenelrestodelosGobiernosRegionalesdelpaís—lamayorpartedelpresupuestosedestinaa“Personalyobligacionessociales”(rubroqueconsumedosterce-raspartesdelosrecursos).Sinembargo,debetenerseencuentaqueelgastodeinversiónrepresentael16,5%delpresupuestoeducativo—elmismoque,siendobajo,constituyeunaproporciónrelativamenteconsiderableencompa-raciónconel3,7%delGobiernoRegionaldeLoreto—.Laprincipalorientaciónde las inversionesdelGobiernoRegionaldelCusco—como lade losotrosGobiernosRegionales—haestadodirigidaalainfraestructuraescolar(86%enelperiodo2007-2008). Sinembargo,enelcasodelCuscoparecierahaberunapreocupaciónporirmásalládelatípicamodalidaddegastoeneducación—concentradaenelpagodeplanillasylainversióneninfraestructuraescolar—.Enesesentido,destacalapropuestadeunprogramadealfabetizaciónylarealizacióndeaccionesdecapacitacióndocente.Deacuerdoconlosdatosproporcionados,elprogramadecapacitaciónllevadoacaboporelGobiernoRegionalhacubiertoal86%detodoelmagisteriodelaregión—iniciativaque,sinembargo,nohaestadoexentadeproblemas—.Porsuparte,elprogramadealfabetizaciónseiniciócomounproyectopilotoen2007y,para2008,sepropusollevarloacaboaescalaregional;esteplanfuerechazadoporelMEFbajoelargumentodeque

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implicabaunaduplicidaddeesfuerzosyrecursosconloqueveníahaciendodelMEDatravésdelProgramaNacionaldeMovilizaciónporlaAlfabetización(PRONAMA). EnelcasodelGobiernoRegionaldePiura,setienequeel45%delPresu-puestoInstitucionalModificadode2008estádestinadoalaeducación.Paraelaño2009,sehabíaplanteadounligeroincremento—decasi4%—respectodelañoanterior.Sinembargo,comosucedeenelrestodeGobiernosRegionalesdelpaís,enPiuralamayorpartedeesepresupuestosedestinaagastocorriente.Porotrolado,elsectoreducaciónenelaño2008representóel10,5%deltotaldeinversionesdelaregiónpiurana(lamitaddeloinvertidoenelaño2007)y,paraelaño2009,seteníaprevistoincrementaresteporcentajehastael21%.Además,debeseñalarsequeenPiurahayunaimportanteinversiónderecur-sosenelsectordelaeducaciónsuperiordadoque,envirtuddeunanormaregional,el20%delcanonpetrolerosedestinaafinanciarlainfraestructuradeinstitutossuperiorestecnológicosdelaregión.

Educación y gestión presupuestal en los Gobiernos Regionales. El análi-sisdeloscasoshapermitidoidentificarunaseriedeproblemasycuestionespendientesaresolverenrelaciónconlagestióndelpresupuestoeducativodelasregiones. Unprimerproblema—mencionadoreiteradamenteporlosfuncionariosregionales—resideenelcarácterlimitadodelpresupuestoasignadoaedu-cación.LosrecursosquemanejaelGobiernoRegionalnosonsuficientesparacubrirlosrequerimientosdelsectorylosrecursostransferidosnocorrespon-den,deacuerdoconlosentrevistados,alasfuncionestransferidas.Lamayoríadelosentrevistadoscoincideenquelosrecursosdebenserdestinadoscasiensutotalidadagastoscorrientes,básicamentesalarios,porloqueespocoloquepuedenhacerparaejercerdemodoadecuadolasnuevasfunciones.Losdemásrecursosdisponiblessonprincipalmentelosprovenientesdelcanon,loscualestienenlimitacionesencuantoaldestinodelgastoysolosonimportantesenalgunasregiones. Sinembargo,comoseseñaló,enelGobiernoRegionaldePiurahayproble-masdecoordinaciónyarticulaciónentrelosdistintosnivelesdegobiernoparalaformulaciónylaejecuciónpresupuestalenlaregión(valedecir,entreelMEF,elMEDyelGobiernoRegionaly,dentrodeél,entrelaGerenciadePlanificaciónyPresupuesto,laGerenciadeDesarrolloSocialylaDRE).Esteproblemadecoordinaciónseexplicaenparteporlafaltadeclaridadyarticulacióndelasnormasreferidasalagestióndelsectorenelcontextodescentralizado.

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Otroproblemacrucialtienequeverconlabajacapacidaddeejecución,locualpareceoriginarseprincipalmenteporlossiguientesfactores:lafaltadecapacidadespara laelaboraciónde losexpedientes técnicos, losproblemasderivadosde losrequisitosdelSNIP, losproblemasen laatenciónoportunayelcumplimientodecalendariosparalaprevisiónpresupuestariasolicitadaporelMEF,algunosatrasosenobrasdeinfraestructuradebidoacondicionesclimáticasadversas,yelpredominiodepropuestassinexpedientetécnicoenelPresupuestoParticipativo.Enrelaciónconestoúltimo,debedestacarseotroproblema—comúnalostresGobiernosRegionalesestudiados—originadoenlaescasacapacidadtécnicayderecursosparalaformulacióndeproyectosdeinversiónsocial.Losmismosfuncionariosdelasrespectivasáreasdeplanea-mientoseñalanqueelGobiernoRegionalnocuentaconelpersonalcalificadoparadesarrollaresetipodeproyectos,ymuchasvecesresultadifícilconseguirlo“defuera”debidoalaescasezdeprofesionalesespecializadosenelmanejodeesostemas.Sesumaaello,deacuerdotambiénconlamayoríadeentrevistados,queelsistemaestáorientadoainversionesde“cementoyfierro”. Comosehaseñalado,elGobiernoRegionaldelCuscohahechounesfuerzoporpromoverinversionesenmateriaeducativadistintasdelastípicasobrasde infraestructura escolar. Teniendo como referentes los planteamientosdelPER,tantolaDREcomolaGerenciadeDesarrolloSocialhanasumidounenfoquededesarrollodecapacidades.Sinembargo,estosesfuerzosenfren-tanseriosproblemas,principalmenteligadosalafaltadecapacidadesparaelaborarproyectosde inversiónsocialya lasdificultadesque imponen lossistemasnacionalesdeinversión,queparecenestarmásbiendiseñadosparaproyectosdeinfraestructura.Enesecontexto,eldesarrollodeprogramasdeformación—comoelDiplomadoenGestiónEducativaRegionalimpulsadoporForoEducativoentreabrilyoctubredel2008—sonaltamentevaloradosporelGobiernoRegional. Aotronivel,hayunproblemaquetienequeverconlacapacidaddelosGobiernosRegionalesparaarticularobjetivoscentralesdelaeducacióndentrodelaplanificaciónestratégicadeldesarrolloregional.Esevidenteque,alres-pecto,faltamuchoparaavanzarhacialaformulacióndeverdaderaspolíticaseducativas.EsenelGobiernoRegionaldelCuscodondeparecieraexistirunamejorarticulacióndeesfuerzosentrelaDREylosórganosdelíneavinculadosalagestióndelaeducación,seobservaunesfuerzoporestablecerunvínculoentreelPERylagestiónpresupuestal,principalmenteatravésdelaincorpora-cióndeproyectosdeinversiónfijadosenfuncióndelosobjetivosestratégicosdelPER.

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DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

UnproblemaqueapareceapartirdelanálisisdelcasodelCuscotienequeverconladefinicióndefuncioneseducativasdescentralizadas.Noobs-tantelosbuenosdeseosqueparecenorientarestapolíticadelasautoridadesregionales,noquedadeltodoclaralaefectividaddelaintervenciónencapa-citacióndocente—sobretodoteniendoencuentaquenohayunaadecuadacoordinaciónconlosesfuerzosrealizadosporelMEDenesamismaárea—.AlgosimilarpodríadecirsedelprogramadealfabetizaciónimpulsadoporelGobiernoRegional—elmismoquenopasódelafasepilotoporquenoobtuvoelvistobuenodelMEFparasufinanciamiento—.EstetipodeiniciativasacargodelGobiernoRegionalponenenevidenciaelproblemadelafaltadedefinicióndefuncionesentredistintosnivelesdegobierno. Muchosde losentrevistadosmencionaronvarias funcioneseducativasque—desdesupuntodevista—elGobiernoRegionalestaríaencondicionesy capacidaddepoder realizaradecuadamente.Porejemplo,enel casodePiuraseseñalólacontratacióndedocentesyeldesarrollodelainvestigacióneducativa;mientrasqueenLoretosemencionólacapacitacióndedocentes. Otroproblemaquesaltaalavistaeselinterésdelasautoridadesregio-nalesporflexibilizarelusodelosrecursosprovenientesdelcanon,quedebenserdestinadosaobrasde infraestructura.Seencontrómuchacoincidenciarespectodelaimportanciadecambiarlalegislaciónvigenteparaflexibilizarelusodelosrecursosdelcanonypoderutilizarlosparaactividadesyproyectoseducativos. Relacionadoconloanterior,otropuntoqueapareceenlaagendadelagestiónpresupuestalregionalesladivisiónderesponsabilidadesparalaeje-cucióndeobrasdeinfraestructuraeducativa,dondeintervienenlosGobiernosRegionales, lasmunicipalidadesyelGobiernoCentral.Enrelaciónconestepunto,unavanceeslaimplementacióndeunmodelobasadoenunasuertede“divisióndeltrabajo”entreGobiernoRegionalygobiernoslocalesparaasumiresainversión.Noobstante,setratadeunacuerdoimplícitoquenodejadetenerunaltoniveldediscrecionalidaddelaspartes. Un temaquepareceser relevantepara lagestiónpresupuestalde losrecursosdestinadosaeducacióntienequeverconlosprocesosdeformulacióndelosPresupuestosParticipativosRegionales.EnelcasodelCuscoseobservanciertosavancesenlaformaenqueelGobiernoRegionalvieneplanificandolaformulacióndelPresupuestoParticipativo.Enañospasados,elGobiernoRegionalsimplementeselimitabaarecogerlasdemandasdelaregión,queprincipalmente estaban orientadas a obras de infraestructura. A partir delaño2007,lasautoridadesyfuncionariosregionaleshanasumidounamayor

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preocupaciónpor inducirelprocesohaciael logrodeunaarticulaciónconlosobjetivosestratégicosdelGobiernoRegional.Paraelloseseñalaqueesnecesariaunalabordeeducaciónycapacitaciónbajounenfoquedeparticipa-ciónconcertada,aunqueseenfatizaquelaperspectivahacialacualsequiereavanzarapuntaaincorporarenelprocesopropuestasdeproyectossocialesdeinversióneneláreaeducativa. Porotrolado,enelcasodelGobiernoRegionaldeLoretodebetenerseencuentaquenotodalainversiónpasaporelPresupuestoParticipativo.Deacuerdoconlosfuncionariosentrevistados,“noshemosreservadoinversionesdecarácterestratégico”.Paraelprocesodelaño2008sedeterminólareali-zacióndenueveobrasde infraestructuraeducativa.Elcostodeesasobrasrepresentabael6,7%delmontodelPresupuestoParticipativoregional (unpocomásde45millonesdesoles).Paraelaño2009,elpesodelainversióneninfraestructuraeducativadentrodelasobraspriorizadasenelPresupuestoParticipativoenesaregiónseincrementóyalcanzóel16,4%delmismo. EnelcasodelGobiernoRegionaldePiura,esteafrontaunaseriededesa-fíosparamejorarelprocesodegestióndelPresupuestoParticipativo.Unavancehasidolaincorporacióndepropuestascomoproyectosconexpedientetécnico—ynosolo“aniveldeideas”—. Otrodelosavancesplanteadosenelúltimoañoeslaintroduccióndelcofinanciamientocomouncriteriodeponderaciónparalapriorizacióndelasobras.Aunque,porotrolado,sereconocequeexistecierta tensiónentre losobjetivosplanteadosporelGobiernoRegionaly latendenciaenlapoblaciónademandarpequeñasobrasdispersas.

Descentralización y Gestión Presupuestal en Educación de las Municipalidades

El planeamiento y la gestión de la educación.Másalládelasdeclaracionesdelasautoridadesyfuncionarios,sepuedeconcluirqueenlasmunicipalidadesvisitadasnohayunaprioridadrealasignadaaltemaeducativoqueseexpreseenunaestructuraorganizacional y funcional, enun trabajo sistemáticoendichaárea,enladistribucióndelpresupuestoy,menosaun,enlaexistenciaderecursoshumanosdedicadosarealizarunagestióndelaeducaciónenelámbitolocal. Eláreaeducativaesmanejada,enlamayoríadecasos,porlaGerenciaSocialdelamunicipalidad,lacualestáencargadadevariostemas,muchosdeellosmuycomplejos,ademásdeleducativo.DentrodeestaGerenciasuelehaberunaSubgerenciaoUnidadqueatiendeeláreaeducativajuntoconlos

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DESCENTRALIZACIÓN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

temasrelacionadosalaculturayeldeporte.Enalgunoscasos,esasunidadesorgánicas también seencargandeotrasáreas, como los serviciospúblicos—comoenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla—,olaactividadturística—comosucedeen laMunicipalidadProvincialdeChulucanasyenlaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautista—.Másaun,enalgunoscasos,estasunidadesnofuncionanrealmentecomogerenciassinocomodependen-ciasdemenorrangoyescasopersonal—comolaSubgerenciadeDesarrolloSocialdelaMunicipalidadDistritaldeSanJerónimo,quecuentaconsolodospersonas—. Unacaracterísticacentralde losgobiernos localesanalizados—que,asuvez,estáestrechamentevinculadaconeltemaanterior—esquenocuen-tanconpersonalcalificadoparahacerunaverdaderagestióndelaeducaciónensusjurisdicciones.ElloesunproblemaaunmásgraveenloscasosdelasmunicipalidadespertenecientesalPlanPilotodeMunicipalización,lascualesdebenahorahacerfrenteanuevasfuncioneseducativasparalascualesnoestánpreparadas.ComoseobservóenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeSan JuanBautista, lanecesidaddeenfrentar las tareasderivadasde suparticipaciónenelPPMhaobligadoalamunicipalidadasolicitarpersonaldelaDirecciónRegionaldeEducacióndeLoreto. Lamayoríadelosgobiernoslocalesvisitadoscarecedepropuestasyplanesconcretoseneláreadeeducativacomopartedesusdocumentosdeplanea-mientoygestión9.Enalgunoscasos,comoeldelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,inclusonosecontabaconunPlandeDesarrolloConcertadoactualizadoounPlanOperativoInstitucional.Másaun,enloscasosenlosqueseincluyeeltemaeducativodemaneraimportanteenlosdocumentosdegestión,sehapodidodetectarunagrandiferenciaentreloformalmenteestablecidoyloquerealmentesucede.Enotroscasos,comoenlaMunicipalidadProvincialdelCusco,seobservaunacontradicciónentrelapropuestacontenidaenelPlandeDesarrolloConcertadoylosPlanesOperativosdelaunidadorgánicaencargadadeltemaeducativo.EnelcasodelaMunicipalidaddeSanJuanBau-tista,nohayningunaarticulaciónentreloplanteadoenlosPlanesOperativosInstitucionalesylosavancesdelplaneducativoquevienesiendoelaboradoporelConsejoEducativoMunicipal. Porúltimo,haydostemasrelacionadosconlacapacidaddegestióndelosgobiernoslocalessobrelaproblemáticaeducativadesusjurisdicciones.

9 Estasituaciónescomprensiblesisetieneencuentaque—tradicionalmente—elmarcolegalynormativoperuanonohaotorgadomayoresfuncioneseducativasalosgobiernoslocales.

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Unodeellosaludealasposibilidadesquetienenlasmunicipalidadesparalaformulaciónyelfinanciamientodelosproyectossociales,incluyendoaquellosreferidosalaproblemáticaeducativa.Engeneral,parecierahaberlimitacio-nesdecapacidadestécnicasalrespecto.Así,enlagranmayoríadeloscasosnotienenpersonal,recursosycapacidadescomoparaatender lasdiversasdemandasy,sobretodo,paradiseñarproyectosconcebidoscomo“inversiónsocial”—nodeinfraestructura—. ElotrotemaserefierealosavancesdelasmunicipalidadesparaformularlosProyectosEducativosLocales.Sibien,enprincipio,setratadedinámicaspropiciadasporlasinstanciasintermedias(UGELoDRE),lasmunicipalidadesparecencumplirrolesdiversosenelapoyodeesosprocesos.Enalgunoscasosnohahabidoningúnavancealrespecto;pero,enotroscasos,síseapreciaunrolactivodelgobiernolocalenlacreacióndeunespaciodegestiónplanificadaparticipativa.Esteeselcasode laMunicipalidadDistritaldeSanJerónimo,donde laGerenciadeDesarrolloHumanoha impulsado lacreacióndeunaComisióndeGestiónEducativaLocal,lacualvieneelaborandoelrespectivoProyectoEducativoLocal.

El gasto en educación dentro del presupuesto municipal.Engeneral,sehaobservadoqueenlasmunicipalidadesestudiadaslosrecursosdestinadosaeducaciónsonmuyreducidos.Sinembargo,lasituaciónesdiferentesiseobservalaparticipacióndelosrecursosdestinadosalsectoreducativoenelpresupuestoparticipativo;aquí,laeducación—entendidabásicamentecomoproyectosdeinfraestructuraeducativa—tieneunagranprioridad. EnelcasodelaMunicipalidadDistritaldeSanJerónimo(Cusco),setienequeelporcentajedelpresupuestomunicipaldedicadoaeducaciónesdesolo6,1%.EnlaMunicipalidadDistritaldeCastilla,delaregiónPiura,eseporcentajeesde7,2%.SisetieneencuentaelProgramadeinversionesdelaño2009endichacomuna,seconcluyequelainversióneneducación,culturaydeporterepresentaráun8,3%degastomunicipalenesteaño.Paraelaño2008, laMunicipalidadProvincialdelCuscoteníaunPresupuestoInstitucionalModifi-cadodeS/.211.209.241soles.Deesosrecursos,sedestinaronS/.10.884.519aactividadesyprogramasde“Educaciónycultura”,montoquerepresentósoloel5,2%delpresupuestomunicipaldeeseaño. Seobserva,además,queaquellaspartidaspresupuestalesqueaparecendentrodelafunciónde“Educación,CulturayDeporte”estándestinadasensumayorparteacubrirobrasde infraestructuraescolar,deportiva,y—enalgunoscasos—asufragarelcostodelserviciodebiblioteca.Así,porejemplo,

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enlaMunicipalidadDistritaldeCastillaenlosaños2008y2009,el72%yel93%—respectivamente—estabadedicadoainfraestructuraeducativa.EnlaMunicipalidaddeSanJuanBautista,eseporcentajeparaelaño2008ascendíaacasi98%. Lamayorpartedelpresupuestoasignadoalafuncióndeeducación,culturaydeporteestáfinanciadaconlosrecursosdelcanon(comoenlasmunicipalida-desdeLoreto,SanJuanBautistayPunchana,dondeelcanonpetrolerocubreel97%yel87%,respectivamente,deesepresupuesto)oporlastransferenciasdelFoncomún(comoeselcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,concasi50%,ysobretodolaMunicipalidadProvincialdeChulucanas,con77%). ElcasodelaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautistaresultaalgoparti-cular,almenosajuzgarporlaevolucióndelgastoeducativoenlosúltimosaños.Porunlado,setienequeenelaño2006soloel5,3%delpresupuestomunicipalfuedestinadoaeducación,culturaydeporte;subiendoeseporcentajea7,7%enelaño2007.Peroparaelaño2008,seprodujounincrementosignificativodelgastorelativoeneducación,elcualllegóa19,3%,aunqueparaelaño2009sehaprevistounadisminucióndelgastoalamitad.ElincrementodelgastoeducativoenestaúltimamunicipalidadseexplicaporsuparticipaciónenelPlanPilotodeMunicipalización,yobedeceengranpartealaumentodelosgastosoperativosdelCEM,quepasarondeS/.32.000aS/.99.000solesentre2007y2008.Apesardeello,sepreveíaqueparaelaño2009elgastoenedu-caciónseríabajo.DadoquesisesumaelmontopresupuestadoparalafunciónrespectivaenelPIM(S/.2.352.850)conlosS/.200.000solespresupuestadosparalasactividadesdelCEM,setieneunmontototalquerepresentael11,6%detodoelpresupuestodelamunicipalidad.Estadisminucióndelpresupuestoeducativoentre2008y2009pareceobedecer—enparte—alasrestriccionespresupuestalesanticipadaspor laactualgestióncomoconsecuenciade losmenoresingresosporcanonqueseprevérecibir. Teniendo en cuenta la participación de la Municipalidad Distrital deSan JuanBautistaenelPPM,esos recursosdedicadosaeducaciónno sonsignificativos.Eseresultadoseexplicaría,enparte,porelhechodequelasaccionesplanteadasporelCEMapuntanaunaintervenciónquepriorizaeldesarrollodeproyectos,ynonecesariamenteobrasdeinfraestructura,queesloquetradicionalmentehavenidohaciendolamunicipalidad,y,dadoqueesasideasseencuentranenunafasedeformulación,aúnnohanadoptadolaformadeproyectosdeinversiónquecuentenconelfinanciamientorespectivo.Latareaquetienenpordelanteesconvertirgranpartedeesapropuestaenproyectosdeinversióny—luegodepasarporelsistemaSNIP—conseguirasí

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sufinanciamiento.Lasposiblesfuentesdefinanciamientosondiversas;entreellasestáelFondodeCompensaciónparalaMunicipalizacióndelaGestiónEducativa(FONCOMUNGE)elcual,sinembargo,nisiquieraesmencionadocomounaposibilidad por los funcionarios ediles entrevistados, quizás porlapocadifusiónyelnuloavancequehatenidoestetemaporpartedelenteencargadodeimplementarlo,elMED. LoquesehapodidoobservarenelcasodelasmunicipalidadesdeSanJuanBautistaydePunchana,ambasdeLoreto,esquelosplanesdelosres-pectivosCEMcarecendefinanciamiento.Resultasignificativo,enesesentido,queenlaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautistalosrecursosasignadosalasactividadesdelCEMnolleguennial14%delpresupuestosolicitadoporestainstancia. Esteúltimopuntonosllevaaunaconclusiónclavedelestudiodecasos.Sehaobservadoque,enmateriapresupuestaldentrodelasmunicipalidadesdelPPM,nohahabidomayorescambios.Síesciertoquelasmunicipalidadesestáninvirtiendomayoresrecursoseneducación—principalmentecomopro-ductodelasactividadesplanteadasporelCEM—;sinembargo,esosmontossontanbajosqueparecennohaberafectadolaestructuranielvolumendelosrecursosdelpresupuestototalmunicipal.Enesesentido,aunqueseharegistradounmayorgastooperativoorientadoafinanciarlasactividadesdelCEM,comomencionóunodelosentrevistados,“enmateriapresupuestalnohapasadonada”.

La educación en el Presupuesto Participativo local. Si bien dentrodelpresupuesto institucionalde lasmunicipalidadeselgastoeneducaciónconstituyeunaproporciónpequeñadelmismo,en lamayorpartedeellaselpanoramacambiacuandosemiraelPresupuestoParticipativo.QuizáslaexcepcióneselcasodelaMunicipalidadProvincialdeChulucanas,dondeelPresupuestoParticipativodelaño2008noincluyóningunaobrarelacionadaconeducación,mientrasqueelcorrespondientealaño2007consideróunasolaporunmontoquerepresentóapenasel4%delpresupuestoaprobado.Estecasoresultahastaciertopuntosorprendentedadoquesetrata,precisamente,de un gobierno local que ha estado participando en el PPMdesde el año2007 (aunqueposteriormente, apartirdel año2009,dejódehacerlo). Enel resto de municipalidades, los porcentajes correspondientes a obras deeducaciónsonmayores.EnlaMunicipalidadProvincialdelCusco,delos12proyectosdeinversiónpriorizadosenelPresupuestoParticipativode2008,dosproyectoscorrespondenaobrasdeeducación—representandoel8,2%deese

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presupuesto—.OtrocasoeseldelaMunicipalidadDistritaldeSanJerónimo,dondeel34%delPresupuestoParticipativodelaño2009estuvodestinadoaobrasdeculturaydeportes. Enrealidad,seobservantendenciasqueparecensercambianteseneltiempo.Porejemplo,enlaMunicipalidadDistritaldePunchana,elPresupuestoParticipativodelaño2007estuvodestinadoenun69%aobrasdeinfraestruc-turaescolar.Pero,paraelaño2009,esetipodeinversiónrepresentóel23%—disminuciónquesedebióaque,inicialmente,estabaprevistaunafuerteinversión en la construccióndeun centro de educaciónocupacional, peroluegoselesolicitóalGobiernoRegionalasumirelcostototaldelamisma—. Entodocaso,parecieraqueestoscambiosdetendenciaobedecenenpartealapuestaenprácticadeuncriterioimplícitodedivisióndefuncionesatravésdelcuallasobrasdeciertaenvergadurasondejadasenmanosdelosrespectivosGobiernosRegionales.EstoseestaríaponiendoenprácticaatravésdelaorientaciónquelosfuncionariosmunicipalesestaríandandoalprocesodeformulacióndelPresupuestoParticipativo. Unaexplicaciónadicional,aunquenodeltodoclara,tendríaqueverconlasexpectativasdelosfuncionariosdelasmunicipalidadespilotoparadesti-narmayoresrecursosalasactividadesdelCEM,antesquepriorizarobrasdeinfraestructuraescolar. Finalmente,tambiénseobservaqueenlosúltimosañoshahabidounincrementodelniveldeexigenciaparafinanciarobrasdeinfraestructura.Comoejemplodeellosepuedencitarlasreferenciashechasporalgunosentrevis-tadosrespectodelosrequerimientosrelacionadosconelsaneamientofísicoylegal,ylanecesidaddecontarconserviciosbásicos,comocondiciónparapriorizarunaobradentrodelPresupuestoParticipativo—debidoprincipal-menteaunrequisitofijadoporelSNIPparalaaprobacióndelosproyectosdeinversión—.EstetipodecambiosrecientesestaríanrevelandounamejorgestióndelPresupuestoParticipativoenelámbitolocalapartirdeunapren-dizajedelasmismasmunicipalidadesydelapoblación.

Actividades y proyectos en educación de la municipalidad.Lapolíticadelosgobiernoslocalesenrelaciónconlaeducación,laculturayeldeportesetraduceprincipalmenteendostiposdeacciones:obrasdeinfraestructura,porunlado,yactividadesculturales,deportivasyeducativasnoescolarizadas,porotro.Entreestasúltimassepuedenmencionariniciativastalescomolaimplementaciónylaadministracióndebibliotecas,laorganizacióndevaca-ciones útiles y concursos escolares, campeonatos deportivos, apoyo a los

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PRONEI,programasdealfabetización,festivalesdedanza,talleresdepintura,concursosdecantoybaile,cursosdemanualidades,etc.Hay,además,diversasactividadesrelacionadasconlaeducaciónnoescolarizadaquesetraducenencampañasdeeducacióncívica,medioambiente,derechosdelniño,yaccionesdecapacitaciónproductiva,laboralodenegociosdirigidasadistintosgrupospoblacionales10. Lasobrasdeinfraestructuramásfrecuentessonlaconstruccióndelosasdeportivas y de instituciones educativas. En este último caso, además delaconstruccióndeaulas(uotros,comosalonesdecómputo,porejemplo),muchasdelasintervencionesconsistenenmantenimiento,refaccionesyrepa-racionesdelocalesescolares(pintadodeparedes,reparacióndepuertas,etc.). EnmásdeuncasoseharegistradolarealizacióndeobrasenconjuntoentremunicipalidadyGobiernoRegional,y,eventualmente—comoenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla—,conlamismaOficinadeInfraestruc-turaEducativa(OINFES)delMED. ElapoyodelamunicipalidadfrentealpedidodelapoblacióndeobrasdeinfraestructuradependedelprocesodeformulacióndelPresupuestoPartici-pativo,perotambiéndelaaplicacióndecriteriosdepartedelosmismosfun-cionariosmunicipales.Aparentemente,unodelosprincipalescriteriosusadostienequeverconelmontodelaobradadoque,comosehaseñalado,apartirdeciertosmontoslaobraesderivadaalnivelcentraloregional. Entérminospresupuestaleseselrubrodeinfraestructuraelquerepre-sentalacasitotalidaddelgastoeneducación.Sinembargo,tambiéndebetenerseencuentaqueelpresupuestodelamunicipalidadnoreflejalacan-tidaddeactividadesqueestarealizaentornoa laeducación, laculturayeldeporte.Porunlado,muchosdelosgastoscorrientesnoaparecenenelpresupuestocorrespondientealafunción“Educaciónycultura”.Esaspar-tidasestánincluidasdentrodelrubrodelaadministracióngeneral—enlamedidaenqueestándestinadasasufragargastosoperativosdeactividadesynoinversionesdeproyectos—.Porotrolado,lasmunicipalidadespuedenrealizarunaseriedeactividadesporelusoderedesydeunasuertedecapital

10 Undatointeresanteesqueenningunadelasmunicipalidadesestudiadasseharegistradocomopartedesusactividadeslacontratacióndedocentesparalasescuelas—aunqueenlaMunicipali-dadDistritaldePunchanaseseñalaqueengestionespasadasesosíhasidounaprácticacomún—.EstodifiereconlohalladoenunrecienteestudiodeGRADE(2009),basadoenunaencuestaamunicipalidadesprovincialesdelpaísymunicipalidadesdetodalaregiónPiura.Quizáselloobedezcaalhechodequeestetipodeprácticasparecensermásfrecuentesenmunicipalidadesdistritalespequeñasrurales.

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socialalquerecurren.Losvínculosformalesoinformalesconorganizacioneslocales,asícomoelapoyologístico,operativo,económico,políticoytécnicodeinstitucionespúblicasoprivadasconstituyenuncapitalsocialgraciasalcuallamunicipalidadpuedelograrlarealizacióndediversasactividadesenel campode la educación, la cultura yel deporte.Así, apesardeque laproporcióndelpresupuestoquelasmunicipalidadesdestinanalafuncióneducativaesengeneralbaja,esonosignificaqueestasnorealicenunaseriedeaccionesrelacionadasconlamisma. Las funciones compartidas entre los Gobiernos Regionales y las municipa-lidades en educación.Unodelostemasqueaparececonrecurrenciaalanalizarelalcancedelainversióneneducacióndepartedelosgobiernossubnacionalestienequeverconlasresponsabilidadescompartidascorrespondientesalosnivelesregionalylocal.Unapartedelosfuncionariosentrevistadostienelapercepcióndequeexistesuperposicióndefunciones—almenosenloqueconciernealaconstruccióndeinfraestructuraeducativa—yquesehaestadotrabajandodemaneranocoordinada. Sinembargo,porotro lado,en lapráctica seobservaeldesarrollodecierta“divisióndefunciones”sobrelabasedelasreferenciasdelactualmarconormativo,perotambiénenvirtuddeunmanejodecriteriospropiosdecadaregiónylocalidad.EnelcasodelaregiónCusco,enlaprácticasehaestablecidoquelasobraseducativasquesobrepasenelmillóndesolesdebenquedarenmanosdelGobiernoRegional.EnelcasodelaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautista,sehafijadocomonormaimplícitaquelamunicipalidaddebeasu-mirinversioneseninfraestructuraescolarqueesténpordebajodelos300milsoles.Noobstante,estoscriteriosnoparecenprevalecerdemodofirme,dadoquemásdeuncasohaofrecidoevidenciaacercadelrolquejuegalapresióndeciertosgruposdemandantes(porejemplo,laasociacióndepadresdefamilia)paraconseguirquelamunicipalidadatiendaunademandadeinfraestructuraescolar.Incluso,nohafaltadoalgunareferencia,aunqueaislada,alaexistenciadecriteriospolíticopartidarios.

Recomendaciones de Políticas

Elanálisisdelastendenciasylosproblemasdelagestiónpresupuestaldelsistemaeducativodescentralizadollevaaplantearlassiguientesrecomen-dacionesdepolítica:

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• RevisarelmarconormativodelsectoryasegurarlaexistenciadeunclaromodelodedescentralizacióneducativaysuconsistenciaconelmarconormativodelprocesodedescentralizacióndelEstado.Elnuevomarconormativodebeestablecerclaramentelasfuncionesparacadanivelyaclararenloscasosdefuncionescompartidas.Debe,además,cubrirlosvacíosyeliminarlascontradicciones,enparticularratificandoalainstitucióneducativacomoinstanciaprimeradelsistemaeducativo.

• Asegurarlaarticulacióndelosplanes,accioneseimplementacióndefun-cionescompartidas;sedebehacerefectivalacreaciónyfuncionamientodeunConsejodeCoordinaciónIntergubernamentalenEducacióndondeesténrepresentadoslosdiferentesnivelesdegobierno.

• Bajounnuevocontextopolíticocomoelactual,yteniendoencuentaladecisióndelgobiernocentraldedarporcanceladalaexperienciadelPPM,sehacenecesariaunareevaluacióndelosavancesylosproblemasexperimentadosenlamisma.Enesesentido,elanunciodeunaevalua-ción—comocondiciónparalatransferenciapresupuestal—planteadaporelMEFantesdelcambiodegobiernodeberáadecuarsealosreque-rimientosplanteadosporlanuevacoyunturapolítica.Enesesentido,seríaconvenientequeunaevaluacióndeesetipopermitaestablecerunbalancedeleccionesaprendidas,elmismoqueposibilitaríaubicaraquellasfuncionesycompetenciasdelagestióneducativalocalquesípodríanestarenmanosdelasmunicipalidadesdentroelmarcolegaldeladescentralizacióny,específicamente,delaLOM.

• Aclararlastransferenciasdefuncioneseducativasalosgobiernosregiona-lesydelospresupuestostransferidosparahacerefectivalatransferencia.Elloimplicaquesedebeasegurarquelosgobiernosregionalesrecibanyejecutennuevasfuncionesy,paraello,querecibanrecursosadicionales.Loanteriordebeestar,además,acompañadodeunadecuadoprocesodecapacitacióndelpersonalydesureorganizaciónparaadecuarsesuestructuraalasnuevasfunciones(enparticular,integracióndelasDREalasestructurasdelosGobiernosRegionales).

• Diseñareimplementarunsistemadedistribuciónderecursosdestinadosalsectoreducaciónquetomeencuentacriteriosderequerimientos,cos-tosydeequidad.Elnuevosistemadebe,además,desarrollarseconside-randolascondicionesdelasregionesentérminosdesuparticipacióndelosrecursosporfuentedecanon,sobrecanonyotrasregalíasyrentas.

• Evaluar e iniciar la transferencia de programas nacionales, al menosde manera paulatina, tales como el Programa de Capacitación

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Docente,ProgramaNacionaldeAlfabetizaciónyProgramaNacionaldeInfraestructuraEducativaalosgobiernosregionales,asegurandolaasis-tenciatécnicaparasuadecuadagestión.

• Flexibilizarlalegislaciónenloreferentealusodelosrecursosdelcanon,sobrecanonyregalías.

• RevisarelSNIP,FONIPRELyotrosinstrumentosdelgobiernocentralentérminosdesusimplificación,evitarsuénfasiseninversioneseninfraes-tructurayasegurarsuadecuaciónhaciaproyectosdeinversiónsocial.

• Revisarlosprocesosdelpresupuestoparticipativoyapoyaralosgobiernosregionalesymunicipalesparaguiarelprocesoyasegurarproyectosconperfilesadecuados(nosoloaniveldeideas).

• Articularlosesfuerzosentrelosdiferentesnivelesdegobiernoreferidosalplaneamientoyejecucióndeobrasde infraestructuraeducativa. Esnecesario,además,destinarmayoresrecursosenlostresnivelesarubrosdiferentesdeplanillaseinversionesen“fierroycemento”,detalmaneradelograrlaefectivaimplementacióndeproyectoseducativos,porunladoy,porotro,deasegurarquelasnuevasaulaseII.EE.esténadecuadamenteequipadas.

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Anexo

FuncionesdelSectorEducaciónaTransferiraGobiernosRegionales

Funciones

a)Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales deeducación,cultura,cienciaytecnología,deporteyrecreacióndelaregión.

b)Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo regional, los programas dedesarrollodelacultura,cienciaytecnologíayelprogramadedesarrollodeldeporteyrecreacióndelaregión,enconcordanciaconlapolíticaeducativanacional.

c) Diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos desu realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica y respondiendo a lasnecesidadeseinteresesdeloseducandos.

d)Promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de oportunidades paratodos.

e)Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacióninicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinación con elGobiernoLocalyenarmoníaconlapolíticaynormasdelsectorcorrespondienteylasnecesidadesdecoberturaynivelesdeenseñanzadelapoblación.

f) Modernizar los sistemas descentralizados de gestión educativa y propiciar laformaciónderedesdeinstitucioneseducativas,encoordinaciónconelMinisteriodeEducación

g)Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas dealfabetizaciónenelmarcodelaspolíticasyprogramasnacionales.

h)Integrar los distintos programas educativos regionales en una política integralorientada, en lo económico, a lamejora en la productividad y competitividad delaregión;enlosocial,apropiciar la igualdaddeoportunidades, la integracióny lainclusiónenelámbitoregional;enlopolítico,alafianzamientodelosmecanismosdeparticipaciónciudadanayrendicióndecuentasenlosdistintosnivelesdegobiernoy,enlocultural,aldesarrollodeunaculturadepazyreconocimientoyrespetoaladiversidad.

i) Promover permanentemente la educación intercultural y el uso de las lenguasoriginariasdelaregión.

j) Promovereincentivarlainvestigación,laextensiónenlasuniversidadesyenotrasinstitucioneseducativasdenivelsuperior,enfuncióndeldesarrolloregional.

k)Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las institucionesartísticasyculturalesdelaregión,encoordinaciónconlosGobiernosLocales

l) Declarar,proteger,conservarypromover,encoordinaciónconlosGobiernosLocalesylosorganismoscorrespondientes,elpatrimonioculturalregionalylocal.

m)Diseñareimplementarlaspolíticasdeinfraestructurayequipamiento,encoordina-ciónconlosGobiernosLocales.

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n)Identificar,implementarypromoverelusodenuevastecnologíaseficacesyeficientesparaelmejoramientodelacalidaddelaeducaciónensusdistintosniveles.

o)Desarrollar e implementar sistemas de información y ponerla a disposición de lapoblación.

p)Evaluarperiódicamenteydemanerasistemáticaloslogrosalcanzadosporlaregiónenmateriaeducativayapoyarlasaccionesdeevaluaciónymediciónquedesarrollael Ministerio de Educación, así como contribuir al desarrollo de la política deacreditaciónycertificacióndelacalidadeducativaenelámbitodesucompetencia.

q)Fomentar y participar en el diseño, ejecución y evaluación de proyectos deinvestigación, experimentación e innovación educativa que aporten al desarrolloregionalyalmejoramientodelacalidaddeservicioeducativo.

r) Desarrollar los procesos de profesionalización, capacitación y actualización delpersonaldocenteyadministrativodelaregión,enconcordanciaconelplannacionaldeformacióncontinua.

s) Fortalecer,enconcordanciaconlosGobiernosLocales,alasinstitucioneseducativas,promoviendosuautonomía,capacidaddeinnovaciónyfuncionamientodemocrático,asícomolaarticulaciónintersectorialylapertenenciaaredes,conparticipacióndelasociedad.

t) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedagógico y administrativo a lasunidadesdegestiónlocal.

u)Impulsaryarticularlaparticipacióndelasuniversidades,empresaseinstitucionesdelasociedadcivilenlaejecucióndelosplanesdedesarrolloregional.

Manuscritorecibido:26dejunio,2011Revisado:29denoviembre,2011Aceptado:28dediciembre,2011