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Tema 7

Las políticas contra la pobreza (I):

Conceptos básicos

Luis Ayala Cañón

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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• ¿Qué entendemos por políticas contra la pobreza?

• ¿Cuáles son sus principales instrumentos?

• ¿Son eficaces estas políticas?

• ¿Qué riesgo hay de que estas políticas tengan efectos no deseados?

• ¿Qué equilibrio debe haber entre las acciones desarrolladas por lainiciativa social y las políticas públicas?·

• ¿Son más eficientes los gobiernos locales en el desarrollo de las políticascontra la pobreza?

PREGUNTAS INICIALES

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos

291

La preocupación por la situación de los hogares con menores recursos ha sido una

constante a lo largo de la historia de las sociedades. De formas muy diversas, que van

desde la caridad individual a la institucionalización del bienestar social, cada país

ha ido organizando su particular sistema de asistencia a los ciudadanos pobres. La

consecuencia ha sido un creciente número de instituciones, agentes y servicios

destinados a combatir la pobreza.

El salto desde las formas tradicionales y privadas de protección de los más pobres

hacia sistemas más vertebrados institucional y presupuestariamente tuvo lugar en la

mayoría de los países industrializados en la segunda mitad del siglo XX. Dicho

asentamiento fue el resultado de la progresiva implantación de las formas modernas

de los Estados de Bienestar. En la mayoría de los países se tejió una doble red

protectora en la que para el segmento principal de población existía un sistema

contributivo de protección mientras que las prestaciones asistenciales servían para

cubrir el riesgo de insuficiencia de ingresos de los hogares que, por distintas

circunstancias, no habían conseguido acceder al sistema principal.

Esta función residual de las prestaciones destinadas a combatir la pobreza se

modificó sustancialmente desde los años setenta. El agotamiento del modelo de

crecimiento de postguerra dio paso a un fuerte ajuste del empleo y de las rentas. Los

sistemas de lucha contra la pobreza, destinados a atender a una población

minoritaria y con unas características socioeconómicas muy concretas, tuvieron que

hacer frente a una clientela creciente y con escasa correspondencia con los perfiles

para los que habían sido diseñados inicialmente. El resultado fue un crecimiento

muy importante de las cifras de beneficiarios, así como la introducción de sucesivas

reformas destinadas a adecuar su funcionamiento a la nueva realidad social.

Consecuencia de todo ello es el notable grado de complejidad de los sistemas

contemporáneos de lucha contra la pobreza. Tales sistemas son el resultado de una

singular combinación de prestaciones y servicios, que cada vez incorpora mayores dosis

de descentralización territorial y modelos más plurales de gestión del bienestar social.

La importancia de las iniciativas territoriales en la búsqueda de las soluciones más

eficaces para los hogares más desaventajados es una realidad suficientemente

constatada. La incorporación de un número creciente de agentes en el desarrollo de

estas políticas, por su parte, es otra de las notas distintivas de las reformas emprendidas.

INTRODUCCIÓN

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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El presente capítulo tiene como principal objetivo identificar cuáles son las

características básicas de las políticas contra la pobreza. Para ello se delimitan, en

primer lugar, cuáles son los principales instrumentos utilizados, mediante la revisión

del marco general de los programas de mantenimiento de rentas y del análisis

específico de las prestaciones asistenciales dirigidas a los colectivos con mayor riesgo

de pobreza. En segundo lugar, se examinan los principales indicadores de

evaluación de estas políticas. Su eficacia se mide normalmente como el grado de

reducción de las tasas de pobreza y la capacidad para cubrir al mayor número

posible de beneficiarios potenciales. El tercer apartado se dedica a revisar cuestiones

relativas a la gestión de estos programas, centrando la atención en los problemas de

diseño eficiente y descentralización territorial. En el cuarto apartado se examinan

las relaciones de estas políticas con los problemas de inserción laboral. Se revisan,

para ello, tanto los principales fundamentos teóricos que determinan esta relación

como las evidencias empíricas disponibles para la mayoría de los países

industrializados. En el último apartado la atención se sitúa en uno de los aspectos

menos conocidos de estos programas: ¿cuál es el efecto de estas prestaciones sobre la

población que no es pobre? Se trata de una variable a menudo ignorada, pero que

puede resultar fundamental para legitimar este tipo de intervenciones.

1.1 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS DE LUCHA CONTRA LAPOBREZA

En la mayoría de los países la lucha contra la pobreza es el resultado

de la combinación de actuaciones muy diversas. Algunos sistemas de

protección social descansan, fundamentalmente, en el desarrollo de

bienes públicos destinados a prevenir o aliviar las consecuencias de la

pobreza. Se trata de bienes preferentes como educación, sanidad,

vivienda, servicios sociales, etc. En otros, la mayoría de los esfuerzos se

concentran en definir una red de prestaciones que sirva para garantizar

a los hogares un nivel de ingresos suficiente para cubrir sus necesidades

básicas. En ambos casos, el desarrollo de las distintas prestaciones suele

estar acompañado de regulaciones de los mercados que tratan de evitar

que empeore la situación de los hogares con menores recursos.

Ejemplos habituales son la regulación de los mercados de trabajo para

evitar que las rentas reales de los trabajadores con menor cualificación

disminuyan -salarios mínimos, por ejemplo-, las medidas destinadas a

facilitar el acceso a los recursos financieros o la regulación del mercado

de la vivienda, dado su carácter de bien básico para cualquier hogar.


293

1 DELIMITACIÓN

GRÁFICO 7.1INSTRUMENTOS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

BIENESPREFERENTES

SanidadEducación Vivienda

Servicios SocialesOtros

REGULACIÓN

Mercado de trabajoMercado de capital

Mercado de viviendaOtros mercados

PRESTACIONES ENEFECTIVO

DesempleoInvalidezJubilación

Rentas mínimasOtras

1.2 LOS PROGRAMAS DE MANTENIMIENTO DE RENTAS

Dentro de los diversos instrumentos de actuación posible, en lo que

sigue la atención se centra en la segunda de estas vertientes. El cuadro

básico de actuaciones dirigidas al sostenimiento de rentas que

comparten la mayoría de los países incluye los siguientes elementos:

• Un programa de prestaciones por desempleo destinado a

sustituir las rentas que se pierden ante la pérdida del puesto de

trabajo. La intensidad protectora de estas prestaciones varía en

cada país, con una tasa de sustitución -porcentaje de la

prestación respecto al salario previo- que se mueve entre el 40

y el 80%, así como su duración -en algunos casos indefinida

mientras persista el desempleo y en otros con límites

temporales mucho más estrictos- y el tipo de prestación que

predomina -contributiva o asistencial. En la medida en que es

esta última la que se destina específicamente a los hogares con

menores recursos, es la que más relevancia tiene en el análisis

de las políticas contra la pobreza,

• Un segundo elemento del mercado de trabajo con una

incidencia importante en el mantenimiento de las rentas de la

población es el de la regulación y protección del empleo.

Aunque a menudo no se considera un instrumento de

intervención directa contra la pobreza, resulta fundamental

para que las rentas de los trabajadores con menores recursos,

ya sea por su cualificación, posibilidades de movilidad y

remuneración, se mantengan por encima del umbral. Tal es el

caso de los aspectos que tienen que ver con la regulación -

limita el deterioro de las rentas de los trabajadores más

vulnerables ante las oscilaciones del ciclo económico- como de

los salarios mínimos, que impide el pago de salarios por debajo

del umbral de pobreza.

• Existen también prestaciones por invalidez, que tratan de

proporcionar una renta que sustituya a los salarios de los

trabajadores que han contraído algún tipo de enfermedad que

les incapacita para el trabajo. Como en el caso de las

prestaciones por desempleo, existe un importante rango de

variación en las cuantías en los países con sistemas de

protección social extensos, con diferencias también en el

período de percepción de la prestación, que en general es

mayor que el de las prestaciones ligadas al paro. Casi todos los

países establecen un sistema paralelo de prestaciones

contributivas y asistenciales, destinadas estas últimas a aquel

segmento de la población sin cotizaciones previas suficientes

para el sostenimiento de la situación de privación de rentas.

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294

Los programas de

mantenimiento de rentas

buscan garantizar a todos

los hogares un nivel de

ingresos suficientes para

cubrir sus necesidades

básicas

Como en el caso del desempleo, son estas últimas las que se

suelen considerar como prestaciones directas destinadas a

combatir la pobreza.

• Una de las prestaciones más importantes en el aseguramiento

de rentas es la destinada a proveer ingresos en la etapa de

retiro de la actividad económica. Las pensiones de jubilación

constituyen en la mayoría de los países de la OCDE el

mecanismo preventivo de la pobreza más relevante. Aunque a

priori no son estrictamente instrumentos redistributivos -salvo

intergeneracionales-, ya que se trata, en la mayoría de los casos,

de sistemas que requieren períodos mínimos de cotización

previa y en los que los beneficios están ligados parcialmente a

esas contribuciones, la existencia de elementos como las

cuantías mínimas o criterios de revalorización independientes

de las cotizaciones hacen de ellas una fuente muy importante

de corrección de las desigualdades. Su extensión a lo largo de

las últimas décadas ha supuesto una reducción muy notable del

riesgo de pobreza de las personas mayores. Dentro de los

esquemas de protección económica de la vejez existe también

un subsistema asistencial destinado, como en las prestaciones

por invalidez, a aquellas personas que no reúnen los criterios

exigibles para recibir una pensión. Estos sistemas forman parte

de la última malla de seguridad económica y, como tal, pueden

considerarse como actuaciones orientadas a reducir la pobreza.

• El conjunto de prestaciones anteriores se completa en la

mayoría de los sistemas de protección social con una última

prestación cuyo principal objetivo es ofrecer cobertura

económica a aquellos hogares que han agotado su derecho a

otros recursos públicos. Estas prestaciones, denominadas rentas

mínimas, constituyen en muchos países el principal recurso de

los poderes públicos para combatir la pobreza. Se trata, a su

vez, de una de las figuras más controvertidas de la política

social, al asociarse a menudo con importantes desincentivos

laborales o con la cronificación de situaciones de dependencia.

Son las rentas mínimas, de hecho, la figura principal en el desarrollo de

las estrategias de lucha contra la pobreza en la mayoría de los países.

En la mayoría de los casos se hace girar en torno a una prestación

asistencial, que sirve de última malla de seguridad económica, buena

parte de la estrategia de lucha contra la pobreza. Esta renta mínima, sin

embargo, puede formularse de muy distintas maneras, ya sea, por

ejemplo, a través de la suma de distintos mínimos asistenciales

específicos -vejez, invalidez, hogares monoparentales, etc.- o mediante

el establecimiento de una gran figura asistencial destinada a cubrir a

todos los hogares que han agotado su derecho -o no han accedido- al

sistema contributivo.


295

Los programs de rentas

mínimas constituyen una

de las figuras principales

en la lucha contra la

pobreza en la mayoría de

los países de la Unión

Europea

1.3 TIPOS DE RENTAS MÍNIMAS

Una renta mínima es, esencialmente, una prestación destinada a cubrir

la insuficiencia de ingresos de los hogares más pobres que suele estar

condicionada a la comprobación de los recursos de los beneficiarios.

Son muchos los elementos que afectan a su desarrollo y que pueden

dar lugar a figuras distintas. Entre otros, destacan los siguientes:

1. Condicionalidad: sujeción del derecho a recibir la prestación al

cumplimiento de una serie de exigencias previas. Algunos

ejemplos son la imposición de un límite de ingresos para

cobrar la prestación (en algunos países puede tenerse en

cuenta no sólo la renta corriente del hogar sino también su

patrimonio, un tamaño familiar determinado, una edad

concreta, el número de hijos o la disponibilidad laboral.

2. Financiación : estas prestaciones se pueden financiar mediante

procedimientos tradicionales -ya sea a través de los impuestos

generales o de las cotizaciones sociales- o a través de fuentes

de financiación específicas. Una de las más debatidas, aunque

con escasa concreción práctica, es la posible integración de la

prestación con el impuesto personal sobre la renta.

3. Carácter diferencial: la cuantía que finalmente llega a los

hogares es la diferencia entre el nivel de ingresos fijado como

mínimo por las autoridades y los ingresos totales de la unidad

beneficiaria. De tal manera que si la prestación establecida para

un hogar de tres miembros son 50.000 unidades monetarias

(u.m.) y la suma de los ingresos del hogar son 35.000 u.m., el

pago final se reduce a las 15.000 u.m. restantes.

4. Unidad beneficiaria: la mayoría de las rentas mínimas se pagan

al conjunto del hogar en lugar de individualmente. No sucede

así con las prestaciones contributivas, donde normalmente los

pagos son individuales y dependen de las cotizaciones previas.

5. Duración: no existe una pauta común en los sistemas

internacionales de rentas mínimas sobre el período de disfrute

de la prestación. En algunos países la duración es ilimitada,

aunque el hecho más común es el de un plazo fijo de

percepción. La duración dependerá de los objetivos que

persiga el programa y del alcance de los posibles desincentivos

laborales.

6. Medidas de inserción: la mayoría de los esquemas actuales de

rentas mínimas consisten en una prestación monetaria de

carácter diferencial. En algunos países, sin embargo, además de

la prestación el beneficiario tiene el derecho y la obligación de

participar en actividades que incentivan la inserción

socioeconómica.

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Una renta mínima es una

prestación , normalmente

condicionada, destinada a

cubrir la insuficiencia de

ingresos de los hogares

más pobres

Las diferentes posibilidades de organización de estos elementos puede

dar lugar a articulaciones de las rentas mínimas muy diferentes. Entre

otras características puede variar, por ejemplo, el grado de restrictividad

del esquema. Cuanto más se enfatice el carácter diferencial y más se

acorte la duración del período de disfrute, más obligaciones se impone

al beneficiario. Por otro lado, un mayor énfasis en las medidas de

inserción puede ser sinónimo de una mayor preocupación por el

contenido social de los programas que por el desarrollo de la función

sustitutiva de rentas.

Existen diferencias, sin embargo, que van más allá de la introducción de

distintos matices en cada una de las variables señaladas y que tienen

que ver con la propia filosofía del esquema y la instrumentación

posterior. La idea de una prestación asistencial sin más ha sido

contestada críticamente por distintos autores. Se alude tanto a la posible

generación de fuertes desincentivos laborales como a una merma de los

derechos ciudadanos debido al carácter condicional de estas

prestaciones. Tales críticas han dado lugar a distintas propuestas de

rentas mínimas alternativas.

Una de las más célebres es el impuesto negativo sobre la renta (INR).

Dicha propuesta, aunque tiene antecedentes en distintas formulaciones

incluso anteriores al desarrollo de los Estados de Bienestar típico de la

posguerra, adquirió popularidad en los años sesenta en Estados Unidos

como alternativa al sistema tradicional de asistencia social. Sus límites

para reducir sustancialmente las tasas de pobreza o los problemas para

evitar la generación de desincentivos económicos, unidos a las

deficiencias del sistema de imposición personal sobre la renta, sirvieron

de caldo de cultivo para que surgiera una creciente corriente de opinión

proclive a la sustitución de los dispositivos tradicionales por una nueva

figura más simple y universal que integraba aquéllos con el impuesto

sobre la renta.

La mayoría de las propuestas de INR consisten en fijar un nivel de

ingresos por debajo del cual se recibe una transferencia y pagar una

cantidad a determinar si los ingresos superan ese umbral. Todas las

familias declararían sus rentas y mientras que las de ingresos más altos

pagarían impuestos, las de rentas inferiores recibirían una subvención

(un impuesto negativo). Todas las familias tendrían que ajustarse a una

ecuación del estilo de la siguiente:

T= tY - B

donde T es la suma total de impuestos que deben pagar, t el tipo del

impuesto que se aplica a sus rentas totales y B el listón que determina

si pagan o reciben prestaciones. Con datos numéricos, pensemos en dos


297

familias con rentas igual a 30.000 y 10.000 unidades monetarias, siendo

t=30% y B= 5.000 unidades monetarias. Bajo esta fórmula de INR, la

primera familia pagaría 4.000 u.m. (30.000 x 0,3 menos 5.000) y la

segunda recibiría 2.000 u.m. (10.000 x 0,3 menos 5.000).

Detrás de cada propuesta de impuesto negativo sobre la renta subyace

la convicción de que los pobres no se benefician del elevado número

de exenciones y deducciones del impuesto sobre la renta. Estas

propuestas, sin embargo, no sólo tratan de reducir las deficiencias del

sistema de impuestos y prestaciones, sino también implantar una visión

muy concreta del bienestar social, en la que la pobreza es más el

resultado de las características concretas de los hogares que de los

procesos socioeconómicos que dan lugar a distintas formas de

desigualdad. Se considera uniformemente a la población por el único

hecho de disponer de un total de rentas inferior a una cantidad

determinada por el Estado. La ciudadanía en estas propuestas se reduce

a la incorporación al sistema fiscal.

Otra propuesta alternativa a las rentas mínimas tradicionales es la Renta

Básica. Este tipo de renta mínima consiste en una prestación monetaria

pagada incondicionalmente a cada individuo, independiente de

cualquier otra fuente de renta, y sin estar sujeta, por tanto, a la

comprobación de recursos ni a la relación con el mercado de trabajo.

Las argumentaciones a favor del establecimiento de una prestación de

este tipo son muy variadas. Hasta el punto de encontrar corrientes de

pensamiento claramente divergentes. Así, como argumentos

justificativos de su elección se ha aludido tanto a los principios de

libertad como a los de igualdad, a la eficiencia y a la solidaridad, a la

propiedad común de los recursos y a la participación igualitaria en los

beneficios del progreso técnico. Se ha aludido a la flexibilidad del

mercado de trabajo pero también a la lucha contra el desempleo; a la

dignidad de los pobres y contra las condiciones inhumanas de trabajo;

contra el despoblamiento del medio rural y las disparidades

interregionales, la viabilidad de las cooperativas y la promoción de la

educación de adultos o la autonomía del trabajador.

Esta pluralidad de argumentos ha impedido a menudo la reflexión

serena sobre las posibilidades y los límites de este instrumento. La

discusión alude, en el fondo, a un modelo de justicia distributiva

distinto. La cuestión clave es si este modelo podría ser más eficiente y

redistributivo que los sistemas tradicionales de protección social. A favor

se argumenta la capacidad para aumentar la flexibilidad económica -la

renta básica serviría como garantía de ingresos en períodos de reciclaje

o de caída de la actividad- y generar efectos sociales positivos. Entre

otros, se alude a las posibilidades que ofrece para que aumente la

inversión individual en formación, la eliminación del fraude en el cobro

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298

Con el fin de ordenar las

distintas prestaciones

asistenciales y superar

problemas como el fraude

o los desincentivos, surgen

propuestas como el

Impuesto Negarivo sobre

la Renta Básica de

ciudadanía

de prestaciones, la eliminación de la “trampa de la pobreza”, el

autoempleo y una mayor ganancia de productividad. Como límites

destacan, sin duda, los problemas de financiación de una prestación

pagada a todos los ciudadanos y la falta de aceptación social de un

instrumento que no discrimina entre ricos y pobres.

Las diferencias de la renta básica con las rentas mínimas convencionales

son amplias: se pagaría a individuos en lugar de a hogares, es

independiente de cualquier otra fuente de renta y no guarda relación

alguna ni con la situación laboral actual o anterior ni con la obligación

de aceptar las ofertas de empleo. Aunque puedan parecer lo mismo,

también existen algunas diferencias notables -no sólo de planteamiento-

entre el impuesto negativo sobre la renta y la renta básica. El primero

se pagaría a los hogares mientras que la renta básica se propone como

derecho individual. Pero, sobre todo, la diferencia radica en que la renta

básica funciona ex ante y el impuesto negativo sobre la renta lo hace

ex post. En otras palabras, el INR entra en funcionamiento una vez que

se comprueba la declaración de ingresos que hacen los hogares. Si estos

son inferiores al baremo, recibirían la subvención. La renta básica, por

el contrario, se paga desde un primer momento, con independencia, por

tanto, del resto de ingresos que reciben los hogares, ya sea del estado

o como remuneración por su participación en el mercado de trabajo

(salarios) o en el de capital (rentas de la propiedad).


299

Las prestaciones monetarias contra la pobreza tienen como fin último

reducir la insuficiencia de ingresos de los hogares pobres. Hablamos,

por tanto, de eficacia como el grado en que las tasas de pobreza

disminuyen debido al desarrollo de las transferencias públicas. No

existe, sin embargo, una relación automática entre el gasto en estas

prestaciones y la reducción de las tasas de pobreza. Dependerá de la

intensidad de ese gasto, del modo en que se dirige a los colectivos con

menores recursos y del acceso que estos tienen a los programas. Hay

países que con una dotación de recursos para estos fines similar a la de

otros consiguen, sin embargo, logros mucho más satisfactorios. En este

apartado analizamos cómo medir esta eficacia junto al análisis de los

motivos que pueden explicar estas diferencias.

2.1 ¿CÓMO SE MIDE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA?

El procedimiento más habitual para medir el modo en que las

prestaciones diseñadas específicamente para los hogares más pobres

consiguen reducir la incidencia de la pobreza consiste en comparar

cuáles eran las rentas de estos hogares antes de cobrar las prestaciones

y cuáles son sus rentas disponibles una vez que se realiza el pago de

las transferencias. En ausencia de prestaciones, los hogares únicamente

pueden recibir las rentas procedentes de su participación en los

mercados. Vamos a llamar xi a este tipo de rentas para un hogar i

cualquiera. Cuando hay prestaciones, sus rentas finales o renta

disponible, que llamaremos yi, será la suma de las rentas de mercado

menos los impuestos que ha tenido que pagar el hogar (ti) más las

prestaciones recibidas (bi). De tal manera que:

yi= xi - ti + bi

Para ver el efecto sobre la pobreza (E) que tiene el establecimiento de

la prestación tenemos que comparar la tasa de pobreza de los hogares

cuando sólo reciben rentas de mercado con la que existe en la realidad,

en la que los hogares pagan impuestos y reciben prestaciones:

E= P(xi, z) - P(yi, z)

siendo z la línea de pobreza elegida. La diferencia se puede expresar en

términos porcentuales comparando qué supone esa diferencia respecto

a la tasa que teníamos inicialmente.

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300

2 LA EFICACIA DE LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

La eficacia de las políticas

contra la pobreza

parecería unida a la

reducción de las tasas de

pobreza

La comparación de rentas

antes y después de las

prestaciones, como

medida de eficacia,

ignora los cambios

inducidos de

comportamiento

Este es el procedimiento más habitual de medición de la eficacia de las

distintas prestaciones en la reducción de la pobreza. Se ha criticado, sin

embargo, que al actuar de esta forma se está aceptando que los hogares

no cambian su comportamiento cuando tienen la posibilidad de recibir

prestaciones o pagar impuestos. Esta forma de proceder es

esencialmente estática frente al más que probable cambio en las

estrategias de las personas cuando no están cubiertas por el sector

público. La ausencia de prestaciones podría dar lugar a la aceptación de

trabajos mal remunerados o a la incorporación a la actividad laboral de

otros miembros activos del hogar. De tal manera que si se ignoran esos

posibles cambios en el comportamiento se puede estar sobrestimando

el efecto real de la actuación pública sobre la pobreza:

E’= P(x’i, z) - P(yi, z)

siendo x’i las rentas de mercado que habría en ausencia de prestación.

Podemos suponer que x’i > xi, por lo que E’ < E

Pese a todo, la comparación de la pobreza antes y después, aunque no

pueda ofrecer una medida exacta del efecto real de las políticas puede

servir como un buen indicador para medir determinadas cuestiones

relacionadas con las políticas contra la pobreza. Entre otras, el examen

de las diferencias de resultados de sistemas de protección social de

países diferentes o, dentro de un mismo país, el distinto efecto que tiene

cada una de las prestaciones sociales.

2.2. LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA: EVIDENCIASEMPÍRICAS

El tipo de análisis propuesto en el apartado anterior requiere contar con

datos individuales de todos los hogares para poder comparar las rentas

“antes” y “después” de las transferencias. Disponemos de algunas

fuentes de datos que permiten realizar este análisis de forma

comparada. Una de ellos, ya comentado en capítulos anteriores, es la

base de datos del Luxembourg Income Study. Dicha fuente recoge

distintas encuestas de hogares, en las que se dispone de información

sobre los ingresos recibidos o los gastos realizados. Es posible construir

a partir de ellas el indicador propuesto anteriormente.

Los datos disponibles permiten observar la importancia que los

programas públicos tienen en la mayoría de los países de la OCDE para

reducir las tasas de pobreza. En todos ellos, las prestaciones monetarias

tienen un papel muy relevante en la reducción de las situaciones de

insuficiencia de recursos. No obstante, existen diferencias importantes


301

entre los países considerados, como muestran las diferencias entre

Bélgica, que es el país con mejores resultados, y Estados Unidos, donde

las transferencias tienen el menor efecto sobre las tasas de pobreza.

Puede afirmarse, de hecho, que los países donde la intervención del

sector público es menor se enfrentan a altos niveles de pobreza, contra

los que invierten pocos recursos. Se trata, sobre todo, de los países de

la órbita anglosajona, como Estados Unidos, Australia y, en menor

medida, el Reino Unido. Como experiencia contraria, los países

nórdicos y los del Benelux han extendido una tupida red protectora que

evita que las rentas de muchos hogares caigan por debajo del umbral.

Una parte importante del efecto reductor de la pobreza depende de la

estructura de las prestaciones sociales. El efecto será mayor cuanto más

dependientes sean los hogares de cada prestación -los ingresos de los

retirados de la actividad económica, por ejemplo, dependen casi

exclusivamente de las pensiones de jubilación- y más altas sean las

cuantías. Las rentas mínimas suelen ofrecer una protección más baja que

las pensiones de jubilación o los subsidios de desempleo.

Para estimar estas diferencias necesitamos contar con datos sobre las

fuentes de ingresos y, más concretamente, sobre cada tipo de prestación

que reciben los hogares. Sin embargo, las encuestas no permiten, a

menudo, establecer una clasificación estricta de los distintos tipos de

prestaciones sociales. No siempre están desagregadas las modalidades

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302

-90

-80

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-10

0

USA ISR AUS RU ITA CAN ESP ALE FRA HOL NOR LUX DIN SUE BEL

GRÁFICO 7.2EL EFECTO REDUCTOR DE LA POBREZA DE LAS PRESTACIONES SOCIALES

Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas del Luxembourg Income Study

Al margen de las

diferencias entre las

políticas en los diversos

países, se observa un

papel importante

generalizado de las

prestaciones monetarias

en la reducción de los

niveles de ésta son

mayores en los países

donde la intervención

pública es menor

contributiva o asistencial de cada tipo de prestación y es frecuente

también que los entrevistados confundan las prestaciones contributivas

con las sujetas a la comprobación de recursos o, incluso dentro de las

asistenciales, las rentas mínimas generales con los mínimos específicos.

Pese a esas restricciones disponemos de algunos datos que nos

permiten valorar la importancia de cada prestación en la reducción de

la pobreza para el caso concreto del sistema español de prestaciones

sociales. En el Cuadro 1 se resume el efecto de las distintas prestaciones

sociales sobre la reducción de la pobreza teniendo en cuenta distintos

umbrales de pobreza. La distinción de umbrales -expresando de menor

a mayor formas progresivamente más moderadas de pobreza- permite

evaluar qué tipo de pobreza es la que reduce cada prestación. Puede

ser que determinadas prestaciones tengan como objetivo combatir las

formas más extremas de pobreza, pero que sean incapaces de rebajar

las formas más moderadas de ésta. Otras prestaciones, debido a su

vínculo con los salarios -a través de las cotizaciones previas- pueden ser

más eficaces en la reducción de todos los grados de pobreza.


303

CUADRO 7.1REDUCCIÓN DE LA POBREZA CONSEGUIDA POR CADA PRESTACIÓN.

ESPAÑA 1996

Tipo de prestaciónUmbral =

25%

Umbral =

40%

Umbral =

50%

Pensiones jubilación

Pensiones supervivencia

Enfermedad o invalidez

Desempleo

Familia

Asistencia social

Resto prestaciones (becas, vivienda y

otras)

-51

-14

-17

-15

-1

-0

-1

-39

-9

-11

-10

-0

-0

-1

-28

-7

-7

-8

-0

-0

-1

Total prestaciones -88 -73 -56

Nota: El cálculo está hecho para la tasa de pobreza en términos de personas. La reducción lograda por el “Total deprestaciones” es superior a la suma de los efectos individuales de cada prestación debido a que algunos hogares salende la pobreza a través de una combinación de prestaciones.

Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de Hogares de la Unión Europea.

En general, en casi todos los países las pensiones de jubilación son las

que más contribuyen a reducir el riesgo de pobreza de los hogares. Ello

se debe a que constituyen la única fuente de ingresos para la mayoría

de sus beneficiarios y de que ofrecen también cuantías más elevadas

que las de las prestaciones asistenciales. Éstas suelen tener un efecto

importante sobre los hogares que las reciben, pero al afectar

únicamente a un segmento reducido de población, su efecto sobre el

conjunto de la pobreza suele ser limitado.

2.3 EL ACCESO A LOS PROGRAMAS COMO INDICADOR DEEFICACIA

Como se señaló anteriormente, la capacidad para reducir la pobreza que

tienen las prestaciones específicamente destinadas a este fin está

condicionada por el grado en que los beneficiarios acceden a estos

programas. Tal hecho, habitualmente conocido como take-up, puede

resultar decisivo para rebajar sustancialmente las tasas. Hay países en los

que el número de hogares que podrían acceder a los programas, ya que

cumplen los criterios de elegibilidad, es considerablemente inferior al

que se registra en la práctica. Dado que la falta de acceso puede ser un

motivo de la insuficiencia de ingresos de algunos hogares, mejorar estos

porcentajes puede ser, por tanto, una estrategia para reducir la pobreza.

Si la falta de acceso de algunos hogares potencialmente beneficiarios se

combina con la presencia en los programas de algunos hogares que

cobran la prestación sin reunir las condiciones fijadas para ello puede

darse un problema de inequidad horizontal en el desarrollo de estas

prestaciones. Como tal se entiende el tratamiento igual de ciudadanos

iguales. Si se da, sin embargo, una situación en la que entre unidades

familiares con derechos y condiciones de elegibilidad similares, unas

reciben la prestación y otras no y, de la misma forma, hay también

hogares que no deberían recibir la prestación y que, sin embargo,

acceden a ésta, podemos hablar de un tratamiento desigual de los

hogares pobres.

No existen muchas evidencias sobre el alcance de esta cuestión en los

países con mayor tradición de la acción protectora pública referidos al

caso concreto de las prestaciones asistenciales para los hogares sin

recursos. Hay un importante problema de medición puesto que para

hablar de demandantes potenciales necesitamos acudir a las encuestas

de ingresos y estimar qué hogares estarían en condiciones de recibir la

prestación. Dicha cifra tendría que relacionarse con el volumen de

beneficiarios que ofrecen los registros administrativos. Existe, por tanto,

un primer problema de mezclar fuentes distintas y otro de partir de los

datos de ingresos que declaran los entrevistados. Dichos datos pueden

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304

La inequidad horizontal

por el acceso a las

políticas se produce tanto

por las personas que,

teniendo derecho, no

acceden a ellas, como por

quienes las reciben sin

cumplir realmente las

condiciones exigidas

estar afectados por problemas de infradeclaración, que hacen muy

difícil diferenciar en qué medida se trata de hogares sin ingresos o con

rentas no declaradas, que podrían conducir involuntariamente a

considerar a muchos encuestados como elegibles sin que realmente

cumplan las condiciones de acceso.

Los datos disponibles para Alemania muestran que los porcentajes de

acceso apenas han superado históricamente la mitad del total de los

beneficiarios potenciales. En Francia y el Reino Unido esos porcentajes

superan el 75%. Se trata, sin embargo, de situaciones que no son

comparables, puesto que, como veremos en el tema siguiente, en

Francia la renta mínima tiene un papel más marginal que en el Reino

Unido, donde es la figura central de la protección asistencial.

Las razones de que los hogares que tienen derecho a la prestación no

la soliciten son muy variadas. Los enfoques tradicionales centraban la

atención fundamentalmente en los beneficiarios y, más concretamente,

en un problema de falta de información. Los estudios más recientes

amplían el marco de factores causales, estableciendo tres ámbitos

distintos de análisis: el esquema de rentas mínimas, la Administración y

el propio beneficiario (Gráfico 3). En la práctica, los tres factores se

unen formando una compleja combinación, con notables interacciones

entre todos ellos.

Parece claro que cuanto más complejo sea el esquema más difícil será

que los beneficiarios, a menudo con problemas en las habilidades

básicas, puedan cumplimentar los distintos requisitos administrativos.

Estas dificultades se agudizan cuando la percepción social interpreta los

programas como figuras marginales destinadas a la población no

normalizada. Un énfasis excesivo en el control de los recursos y en el

fraude pueda favorecer cierto sentimiento de estigmatización que a la

larga desincentive la solicitud de la prestación por parte de un colectivo

amplio de beneficiarios. Especialmente importante es también que sea

el beneficiario el responsable de dar el primer paso en el proceso de

tramitación de la solicitud. Las otras dificultades se amplían en mayor

medida que cuando son las agencias de bienestar social las que toman

la iniciativa.


305

Puede darse que el esquema sea claro pero que el funcionamiento de

la Administración sea deficiente. Esto puede darse cuando concurren

una serie de circunstancias muy concretas. Una de ellas es la falta de

delicadeza en el trato cuando se establece la relación con el beneficiario

potencial. La notable restricción presupuestaria a la que a menudo

tienen que hacer frente los programas impide el desarrollo de las tareas

de promoción de la autonomía de los beneficiarios, más propias de los

profesionales de la acción social, con un énfasis excesivo en la función

de control de los recursos. Especialmente destacado es el problema de

la carencia de mecanismos de información y evaluación suficientes que

permitieran un mayor acercamiento de las acciones a los colectivos

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

306

GRÁFICO 7.3RAZONES DE LA FALTA DE ACCESO A LOS PROGRAMAS

Esquema

Administración

Beneficiario

1. Regulación abundante2. Normas complejas3. Criterios poco definidos4. Comprobación de recursos 5. Dirigidas a grupos sociales asociados a

prejuicios negativos6. Complementan otras rentas7. La iniciativa para empezar el proceso es

del beneficiario

1. Funcionamiento considerado degradantepor los beneficiarios

2. Confusión entre las funciones depromoción y control del fraude

3. Escasa calidad y cantidad de lainformación

4. Trabajar con tópicos 5. Procedimientos poco modernizados6. Impresos poco comprensibles7. Escasa coordinación con otros organismos 8. Errónea interpretación de las normas

1. Ignorancia de la existencia del esquema2. Interpretación errónea de los criterios de

elegibilidad 3. Conocimiento parcial del procedimiento

administrativo 4. Temores de estigmatización y humillación5. Actitudes sociales sobre la dependencia6. Percepción de que el posible beneficio no

supera los costes7. Dificultades con los impresos y para reunir

la documentación

El alto porcentaje de

potenciales beneficiarios

que no solicitan

programas asistenciales

parece relacionado con la

complejidad de los

sistemas y el trato recibido

afectados. En muchos casos, no existe coordinación suficiente con otros

organismos públicos o privados con responsabilidades en la iniciativas

de inserción y aseguramiento de rentas de los beneficiarios.

Los límites anteriores no deben hacer olvidar, en cualquier caso, que la

decisión final de demandar o no la prestación corresponde a los

beneficiarios potenciales. En las dos últimas décadas se han diseñado

distintos modelos económicos que interpretan la decisión final como el

resultado de un análisis coste-beneficio muy singular. Los hogares

sopesan las ventajas y los costes asociados a la participación en los

programas. Los temores de estigmatización y de recibir un trato

humillante suelen aflorar en los sondeos de opinión como uno de los

principales costes. Pero, sobre todo, destacan, como se señaló, los

límites de la información disponible. En muchos casos se desconocen

los programas o los conductos necesarios para poder acceder a la

prestación. La solución a dicho problema no es fácil. Las evidencias

disponibles permiten afirmar que las grandes campañas de información

pueden reforzar la percepción de “prestaciones para los pobres”, con el

refuerzo, por tanto, del sentimiento de estigmatización. Otro problema

que a menudo se da, relacionado con la información, es el del

desconocimiento de los posibles cambios en la normativa que permiten

acoger a colectivos que en otro momento fueron rechazados. No es

infrecuente que ante una primera denegación los hogares pierdan

interés por los programas y desconozcan los cambios en su propia

situación de elegibilidad.


307

La capacidad de los distintos instrumentos revisados para reducir los

niveles de pobreza de los hogares a los que se dirigen depende, en

buena medida, del diseño escogido para cada prestación. Un diseño

óptimo es aquel que permite que los recursos invertidos se traduzcan

en la mayor reducción posible de las tasas. Para ello es necesario que

la asignación sea lo más ajustada posible a las necesidades de los

hogares pobres, evitando tanto el pago de cuantías diferentes de las

necesarias para alcanzar el umbral de pobreza, como la presencia en los

programas de titulares que a priori no reunían las condiciones para

acceder a la prestación. Dentro de los aspectos referidos a la gestión,

además de los revisados en el apartado anterior, hay una cuestión sobre

la que ha gravitado buena parte de los debates sobre la reforma de estas

prestaciones y que tiene que ver con el grado de descentralización

territorial que se considera necesario para que los objetivos de

reducción de la pobreza alcancen un cumplimiento mayor.

3.1 LA EFICIENCIA EN LAS PRESTACIONES DE LUCHACONTRA LA POBREZA

La preocupación por los aspectos relacionados con la eficiencia de las

prestaciones asistenciales ha crecido considerablemente en los últimos

años. Las razones hay que encontrarlas en cierta contestación crítica al

desarrollo de políticas redistributivas generales y, sobre todo, en los

límites crecientes de la dotación de recursos destinados a estos fines. La

presión social para que los beneficiarios finales sean los hogares más

necesitados ha ido creciendo en todos los países, como demuestran los

sondeos de opinión disponibles. Los límites para que crezcan los

recursos destinados a estos programas también han aumentado, debido

al compromiso adquirido para contener las cifras de gasto y reducir el

déficit público. Ambos factores hacen que se enfatice cada vez más la

necesidad de realizar una gestión eficiente del gasto destinado a los

programas de lucha contra la pobreza.

La cuestión clave es cómo definir la eficiencia. La corriente tradicional

del análisis económico de estas prestaciones define como tal la

capacidad de los sistemas para reducir la pobreza sin asignaciones

incorrectas del gasto. De esta definición se desprenden varias cuestiones

importantes:

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

308

3 EL DISEÑO Y LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA LAPOBREZA: EFICIENCIA Y DESCENTRALIZACIÓN

1º. El gasto que va a los pobres debe ser suficiente para reducir la

pobreza. Una forma de evaluar este objetivo es observar el

grado de acercamiento de las rentas de los beneficiarios de

estas políticas a los umbrales que les permiten escapar de la

pobreza. Para ello podemos valernos, como se vio en el

capítulo sobre conceptos, del déficit o brecha de pobreza. Se

entiende como tal la distancia entre la renta de cada hogar

pobre y su umbral de pobreza correspondiente. Frente a las

tasas de pobreza habituales, que relacionan el número de

pobres con el total de la población, este tipo de indicador es

más una medida de intensidad que de incidencia de la pobreza.

2º. Hay que evitar el pago excesivo de transferencias. Siguiendo el

principio anterior, si se quiere realizar una asignación eficiente

del gasto, hay que pagar a los hogares las cantidades necesarias

para superar el umbral de pobreza, pero sin dar lugar a excesos

de beneficios. Podrían darse problemas de desigualdad en los

resultados de estas políticas si entre hogares con el mismo nivel

de renta y características sociodemográficas algunos hogares

recibieran mayores ingresos que otros hogares iguales.

3º. Para que el gasto sea eficiente debe ir dirigido exclusivamente

a los que son pobres. Otro objetivo, por tanto, es impedir que

hogares que por sus niveles de renta no reunirían las

condiciones de elegibilidad necesarias para acceder a los

programas reciban la prestación. Se trataría de reducir el fraude

a niveles mínimos.

Diversos estudios han mostrado, para países diferentes, que del total del

gasto realizado en prestaciones específicamente destinadas a los

hogares más pobres sólo un porcentaje contribuía a reducir la pobreza.

Las posibles razones de estos resultados se pueden representar de

forma gráfica. En el Gráfico 4 aparece cada uno de los problemas que

acabamos de describir. En el eje de abscisas aparecen las frecuencias de

hogares y en el de ordenadas sus niveles de renta, de tal manera que

lo que se representa es el porcentaje de hogares con un nivel de

ingresos determinado. Podemos identificar la renta más baja de todos

los hogares que consideramos, no necesariamente igual a cero. De la

misma forma se puede representar al resto de hogares y podemos

establecer un umbral de pobreza que llamaremos z. El triángulo entre

z, z’ y el punto que representa la renta más baja de todos los hogares

equivaldría a la brecha de pobreza, que antes definíamos.


309

La eficiencia de las

prestaciones de lucha

contra la pobreza exige

que aquéllas sean

suficientes, no excesivas y

dirigidas exclusivamente a

los que sean pobres

Las áreas resultantes representan distintas variables clave:

1. A+B+C= gasto total en prestaciones contra la pobreza

2. A+B= cuantías recibidas por los que eran pobres antes de

la prestación

3. A+D= “brecha de pobreza” antes de la prestación

4. D= “brecha de pobreza” después de la prestación

La definición de estas variables nos permite identificar los conceptos

básicos que antes se revisaban sobre la eficiencia de los programas:

1. reducción de la brecha de pobreza: sería el porcentaje que

supone la diferencia entre las rentas de los hogares y el umbral

de pobreza una vez pagada la prestación respecto a la que

había antes de introducir la prestación. En términos del gráfico

sería A/(A+D).

2. eficiencia vertical: es una medida del porcentaje del gasto en

estas prestaciones recibido por los hogares que eran pobres

antes de la prestación. Sería igual a (A+B)/(A+B+C).

3. exceso de pago de transferencias: trata de medir la posibilidad

de que se estén pagando cantidades superiores a las necesarias

para reducir la pobreza. En términos gráficos, sería el área

representada por B.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

310

B C

A

D

Renta

Frecuencias de hogares

Línea de pobreza

Tasa de pobreza

z z'

Antes de la prestación

Después de la

prestación

Renta del hogar más pobre

pobres no pobres

GRÁFICO 7.4

4. pagos a hogares que no son pobres: la otra fuente de ineficiencia

puede venir por el pago de la prestación a hogares cuyas rentas

están por encima del umbral de la pobreza. Sería el área C.

5. eficiencia en la reducción de la pobreza: no todo el gasto

realizado en estas prestaciones reduce la pobreza, debido a los

factores mencionados. La eficiencia en la reducción de la

pobreza sería el grado en que el gasto total en estas

prestaciones reduce efectivamente la pobreza. En términos

gráficos, sería el cociente A/(A+B+C).

El temor a que se produzcan estas situaciones de ineficiencia y, sobre

todo, la necesidad de reducir estos problemas en un contexto en el que

la dotación de recursos para estos programas es cada vez más limitada, ha

propiciado, en muchos países, el desarrollo de estrategias más selectivas.

Tales cambios han estado protagonizados por la sustitución de programas

redistributivos generales por sistemas asistenciales más restringidos,

exigencias mucho mayores para los beneficiarios de estas prestaciones y

una progresiva diferenciación de los beneficiarios de la protección

asistencial mediante el establecimiento de prestaciones destinadas a

grupos demográficos muy concretos (vejez, invalidez, hogares

monoparentales, etc.). Optar como criterio más selectivo por la

delimitación de categorías específicas presenta ventajas sobre otras

alternativas de reducción de los costes de los programas, como podría ser

un mayor control del fraude. Dicho control exige una inversión de

recursos importante para verificar en cada caso la situación de necesidad.

La introducción de una rígida maquinaria administrativa puede dar lugar,

como se vio en el apartado anterior, a sentimientos de estigmatización

social y, con ello, a pérdidas en la eficacia de los programas.

La ventaja inmediata de la instrumentación de criterios más selectivos en

el acceso a estos programas es, sin duda, la reducción de su coste total.

Existen, sin embargo, algunos problemas vinculados a este tipo de

actuaciones que pueden más que compensar esa ventaja. Entre otros,

destaca el problema de cómo identificar correctamente qué grupos deben

recibir la mayor parte de los recursos. Optar por uno u otro segmento de

la población puede tener consecuencias muy importantes sobre la

reducción final de las tasas. Si el grupo elegido tiene un riesgo de pobreza

superior a otros, la estrategia de separar categorías de beneficiarios y

concentrar los beneficios sólo en algunas de ellas puede reducir la

capacidad de los programas para eliminar la pobreza. Un segundo

problema surge por el aumento inevitable de los costes de recogida de la

información necesaria para identificar los destinatarios de los programas.

Los costes son más elevados cuanto más se quiere diferenciar a los

beneficiarios. En tercer lugar, hay que contar también, como veremos en

el apartado siguiente, con la posible generación de desincentivos

laborales. Por último, como ya se señaló, existen evidencias de que en los

países que han incorporado mayores dosis de restrictividad a los

programas, la falta de acceso de los beneficiarios potenciales es menor.


311

El temor a la ineficiencia

está llevando apolíticas

cada vez más selectivas,

con algunas ventajas pero

notorias consecuencias

negativas

3.2 MODELOS DE GESTIÓN

Uno de los aspectos más discutidos referidos a la gestión de las políticas

contra la pobreza es si el diseño y el desarrollo de los programas debe

corresponder a la administración central o, si por el contrario, son los

gobiernos territoriales los principales encargados del desarrollo de la

iniciativa pública en este ámbito. En muchos países, de características y

niveles de renta diferentes, se han generalizado los procesos de

descentralización territorial de estas prestaciones. La mayor

participación de los gobiernos territoriales puede referirse a aspectos

referidos únicamente a la gestión de los programas o también a todo lo

que tiene que ver con cuantías, financiación o actividades de inserción.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

312

CUADRO 7.2VENTAJAS Y LÍMITES DE LAS POLÍTICAS SELECTIVAS

Ventajas Límites

1. Reducción del gasto total de los programas 2. Concentración del gasto en los hogares

pobres3. Reducción del fraude

1. Problemas de identificación de losbeneficiarios

2. Costes de recogida de información3. Desincentivos laborales4. Reducción de los porcentajes de acceso

CUADRO 7.3DIFERENCIACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE RENTAS MÍNIMAS EN LA UNIÓN EUROPEA

Diferenciación regional de las cuantías Financiación

Bélgica No 50% G.central / 50% G.territorialesDinamarca No 50% G.central / 50% G.territorialesAlemania Sí (5,4%)1 75% Autoridades locales / 25% LänderGrecia No hay No hayEspaña Sí (26,7%)1 100% Gobiernos regionalesFrancia No 100% Gobierno centralIrlanda No2 100% Gobierno central

Italia central Sí (15,7%)1 100% Gobiernos localesLuxemburgo No 100% Gobierno Central5

Holanda No 90% G.central /10% G.localAustria Sí (34,3%)1 Participan los gobiernos locales (n.d.)Portugal No n.d.Finlandia Sí3 42% G.central / 58% G.localSuecia Sí4 100% Gobiernos locales

Reino Unido No

1. Diferencia porcentual entre el baremo más alto y el más bajo en el caso de los hogares unipersonales2. Las autoridades locales tienen cierto grado de discrecionalidad para aumentar los beneficios en los

casos con necesidades especiales3. Existen dos niveles según el coste de la vida en el municipio de residencia4. Combinación del nivel nacional y el local5. Las Corporaciones Locales contribuyen con un 10% de los complementos familiares

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1997): La protection sociale dans les Etatsmembres de L’Union, Bruselas.

En la mayoría de los países de la Unión Europea existen fórmulas de

financiación compartidas, con la participación de todas las

administraciones en el desarrollo de los programas (Cuadro 3). Esto

facilita que los servicios y prestaciones se extiendan a lo largo del

territorio, sin grandes diferencias en su intensidad protectora. En

algunos países, en los que las diferencias en el nivel de vida y los

precios son especialmente acusadas, existen procedimientos para

diferenciar regionalmente las cuantías.

El problema surge cuando los modelos son extremos, tanto en el

sentido de la absorción de todas las funciones por parte del Gobierno

central como cuando la descentralización es absoluta y cada gobierno

regional desarrolla su propio esquema. En el primer caso, se están

olvidando las diferencias que puede haber en el coste de la vida a lo

largo del territorio, con una mayor protección, por tanto, de los hogares

residentes en zonas con precios bajos. Se estaría tratando de distinta

forma a ciudadanos iguales. En el segundo caso, los problemas pueden

surgir de las desigualdades que puede haber en las cuantías de las

prestaciones y en la cantidad de recursos invertidos. Aquellas regiones

con mayor capacidad presupuestaria, donde los ciudadanos pobres

suponen un porcentaje muy reducido de la población, probablemente

concederán mayores beneficios que las regiones con menor renta.

Son varios, de hecho, los argumentos que giran alrededor del debate

sobre qué grado de descentralización es el más adecuado. Los

argumentos a favor de la centralización descansan, sobre todo, en el

objetivo citado de preservación de la igualdad en los derechos de los

ciudadanos pobres a lo largo del territorio. Pero existen, además, otras

razones mucho más pragmáticas que aconsejan el pago de cuantías

uniformes. Una de ellas es la posibilidad de que el pago de diferentes

cuantías dé lugar a movimientos migratorios entre las distintas áreas

geográficas. Por un lado, los posibles beneficiarios pueden trasladarse a

aquellos lugares donde el beneficio que vayan a recibir sea más elevado.

Para ello tendría que darse que no hubiera criterios estrictos sobre el

período de residencia en las condiciones de acceso. Por otro lado, los

contribuyentes de las regiones que más gastan en estos programas

podrían verse incentivados a trasladarse a las regiones donde fueran más

bajos los impuestos exigidos para financiar estas prestaciones. Puede

darse incluso que algunos gobiernos territoriales traten de potenciar estos

movimientos reduciendo las cuantías cuando el gobierno vecino las baja,

lo que podría dar lugar a una salida de la población potencialmente

beneficiaria y a un incentivo más para retener a los contribuyentes en esa

jurisdicción, pero a la vez a una pérdida progresiva de protección.

A favor de la descentralización juegan las mayores posibilidades de los

gobiernos territoriales para conocer mejor las situaciones de necesidad

que tienen lugar en su entorno. También conocen mejor las preferencias


313

La descentralización de los

programas contras la

pobreza polantea algunas

ventajas pero también

muchos problemas, por lo

que suelen arbitrarse

soluciones intermedias

sociales de sus ciudadanos y son más flexibles para acomodar la

iniciativa pública a aquéllas. El problema, como se señaló, es que, en

ausencia de mecanismos correctores de las diferencias, las

desigualdades en el tratamiento de los hogares pobres a lo largo del

territorio de un mismo país pueden ser notables.

En la práctica, sin embargo, pocos sistemas optan por un diseño

extremo de los programas. Esto invita más que a discutir si en la lucha

contra la pobreza es más eficiente un modelo completamente

descentralizado que otro totalmente centralizado, discernir cuál es el

grado de descentralización óptimo en estas políticas. En varios países,

los gobiernos territoriales han adquirido competencias en el desarrollo

de políticas redistributivas, aunque las prestaciones de mayor alcance

son responsabilidad de los gobiernos centrales. Más que hablar de

modelos extremos, existen experiencias eclécticas, en las que tienen

cabida tanto prestaciones centralizadas y uniformes, por tanto, a lo largo

del territorio, como importantes dosis de descentralización. El problema

surge cuando la descentralización es completa y sin mecanismos de

coordinación. Eso puede dar lugar a la generación de importantes

desigualdades entre los hogares pobres.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

314

GRÁFICO 7.5ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

++ --

equidad horizontal migraciones“juegos asimétrico”

preferencias socialesinformación completaflexibilidad

sin confirmación empíricainformación imperfecta protección uniforme vs diferenciasen el coste de la vida

supuestos restrictivosdesigualdad interregionalexternalidades negativas

Centralización:

Descentralización:

Uno de los elementos que más han afectado tradicionalmente al diseño

de las políticas contra la pobreza es el objetivo de impedir que las

prestaciones desincentiven la búsqueda de empleo. Esto ha hecho que

en los procedimientos de determinación de las cuantías se tengan en

cuenta variables como la remuneración media de los trabajadores con

menor cualificación o el salario mínimo interprofesional. El argumento

de fondo es que el pago de cuantías demasiado elevadas puede

conducir a los beneficiarios a preferir cobrar la prestación que a

integrarse en el mercado de trabajo. Este problema se conoce como la

trampa del desempleo. Otra fuente de posibles desincentivos surge del

carácter diferencial de estas prestaciones. El hecho de que cualquier

renta ganada por debajo del baremo se reste de la cuantía final de la

prestación hace que estas rentas estén gravadas a un tipo implícito del

100% (pierden todo lo que ganan en forma de descuento del pago

total). A este segundo problema se le denomina trampa de la pobreza.

En esta sección revisamos los fundamentos teóricos de ambos tipos de

problemas y se aporta una síntesis de los resultados conocidos para

distintos países.

4.1 LA TRAMPA DEL DESEMPLEO

Buena parte de la discusión del problema de los desincentivos laborales

ha partido del análisis económico ortodoxo de los mercados de trabajo.

Según éste, las prestaciones sociales constituyen un salario de reserva

demasiado alto como para que la estructura de incentivos permanezca

inalterada. El punto de partida de este tipo de análisis es que cada

persona se enfrenta a un dilema sobre si dedicar un mayor número de

horas al trabajo (mayor renta) o, por el contrario, reservar un tiempo

mayor para el ocio (menor renta). Un cambio en el salario puede tener

efectos distintos. Por un lado, se puede producir tanto una sustitución

de horas de ocio por trabajo, dada la mayor remuneración de éste

(efecto-sustitución), mientras que también puede tener lugar una

reducción del tiempo de trabajo, dado que se puede obtener el mismo

nivel de renta con un esfuerzo menor (efecto-renta).

La pregunta clave, a efectos del tema que nos ocupa, es qué papel

puede tener en todo esto el establecimiento de una prestación

asistencial. La existencia de prestaciones sociales, en general, y de

programas de lucha contra la pobreza, en particular, altera el marco de

posibilidades de los beneficiarios potenciales. Con una prestación de

este tipo, pueden dedicar más horas al ocio sin perder demasiada renta.

Todo dependerá de las cuantías fijadas en los programas. Cuanto más

altas sean, menos incentivos tendrán los beneficiarios para trabajar.


315

4 LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA Y EL MERCADO DETRABAJO

Unas prestaciones

excesivas pueden tener un

efecto desincentivador

para trabajar, tanto en los

beneficiarios como en los

empleados sometidos a

impuestos crecientes (con

las que financias las

prestaciones)

Una segunda fuente de generación de desincentivos surge de la

necesidad de financiar estas prestaciones. Cuanto más elevadas sean las

cuantías mayor tendrá que ser el aumento del gasto público necesario

para su financiación. Dado que buena parte de la financiación de la

protección social procede de impuestos generales y que una parte de

éstos dependen, en buena medida, del gravamen de las rentas del

trabajo, es probable que nos encontremos a menudo ante otro tipo de

dilema: si se pagan cuantías muy altas, los trabajadores con menores

salarios que pagan impuestos tendrán cada vez menos incentivos para

trabajar en lugar de cobrar la prestación.

En lo que se refiere a la primera restricción el gráfico 6 -recuadro a-

representa cómo la carga fiscal a la que hacen frente los trabajadores -

ya sea a través del gravamen directo sobre las rentas del trabajo o por

las cotizaciones sociales que corren por su cuenta- puede tener un

límite que implique cuantías inferiores al umbral definido como

deseable en estos programas. Se trata, en cualquier caso, de una

representación de la realidad muy simplificada, al considerar sólo una

parte de las fuentes posibles de financiación de las prestaciones

(cotizaciones e impuestos sobre las rentas del trabajo).

Si representamos en el eje de abscisas la cuantía de la prestación

asistencial (M) y denotamos por M* el nivel adoptado como objetivo

deseable y por M1 la cuantía final, es posible apreciar que el encargado

de la toma de decisiones tiene distintas posibilidades para fijar el

gravamen necesario para financiar la prestación. Cuanto menores sean

las aportaciones del trabajador medio para la financiación del mínimo

social -cuantías más cercanas al punto H- más reducida es la cuantía de

la prestación. A medida que aumentan las aportaciones -en una

cantidad equivalente a IJ, por ejemplo- se acerca más la prestación a la

cuantía deseable.

La otra restricción que comentábamos afecta al difícil equilibrio entre los

objetivos de cobertura de las necesidades sociales y el deseo de evitar

los desincentivos laborales. Si se quiere evitar que las prestaciones se

acerquen a los umbrales que los individuos fijan para preferir no

trabajar, hay que distanciar las cuantías de las remuneraciones medias

de los trabajadores con salarios más bajos. En muchos programas las

cuantías se fijan, de hecho, como un porcentaje del salario mínimo.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

316

Esta segunda restricción aparece representada, también de modo

esquemático, en el recuadro b del gráfico. A diferencia del caso anterior,

la atención se centra ahora en el comportamiento del segmento de

trabajadores con remuneraciones más bajas, debido a que sus salarios y

condiciones marcan los niveles a los que, básicamente, podrían aspirar

los beneficiarios de estas prestaciones. En cada programa se establece

una diferencia mínima entre los salarios más bajos y la prestación que

preserva la estructura de incentivos, con el argumento de la existencia

de un intercambio forzoso entre la intensidad protectora de los

programas y la participación laboral. Cuanto mayor sea la distancia

mínima que se considere necesaria, menor será la cuantía final del

mínimo social.


317

GRÁFICO 7.6EL CONFLICTO ENTRE OBJETIVOS EN LA

DETERMINACIÓN DE LAS CUANTÍAS

M 1 M 2 M *

Objetivo

M

Remuneraciones netas medias

Y

H I J

A) RESTRICCIÓN FINANCIERA

M 1 M *

Objetivo

M

DIFERENCIA MÍNIMA

Remuneraciones netas medias de los trabajadores con salarios más bajos

YY

H J

A) RESTRICCIÓN LIGADA A LOS INCENTIVOS LABORALES

Y

H

I

J

H

J

Y

4.2 LA TRAMPA DE LA POBREZA

El segundo gran problema de la relación entre las prestaciones contra

la pobreza y el mercado de trabajo es cómo diseñar prestaciones que

impidan que las familias perceptoras no se beneficien de las rentas que

pueden ganar en cualquier actividad mientras cobran la prestación.

Como se señaló, estas prestaciones se guían por el principio de pagar

la diferencia entre el baremo fijado en las programas y el total de las

rentas ganadas:

B= C - δY

donde B es el beneficio final que recibe cada hogar, C la cuantía

máxima que podría recibir, Y las rentas ganadas por cualquier actividad

y ( un factor que determina si se permite a los beneficiarios dejar

exentas parte de esas rentas.

Si se quieren evitar posibles desincentivos laborales habría que

favorecer la compatibilidad entre la percepción de algunas rentas

paralelamente al cobro de la prestación. Si se aplica rígidamente el

principio diferencial (=1, todas las rentas se descuentan de la prestación.

En este caso, el total de rentas de los hogares (renta bruta) no se

transforma en renta disponible (renta neta). Para que se pueda traducir

la renta bruta en neta, los hogares tienen que ganar por encima de los

baremos fijados en los programas asistenciales.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

318

GRÁFICO 7LA MONTAÑA DE LA POBREZA

RENTA BRUTA

RENTA NETA

Baremo fijado enlos programas

La rigidez de la

incompatibilidad entre

prestación y cualquier otro

ingreso familiar provoca

un fuerte desincentivo

laboral y suele empujar al

fraude y la ocultación

El efecto desincentivador que supone el desproporcionado gravamen

implícito que soportan los beneficiarios sobre cada unidad de renta

adicional ganada se ha comprado ilustrativamente con una costosa

escalada de la “montaña de la pobreza”. En el Gráfico 7 aparece

representada la relación entre renta bruta y renta neta. La forma del

gráfico indica cuánto ha de crecer la renta bruta para transformarse en

renta neta, existiendo una “verdadera pared” para las familias con

ingresos más bajos.

Algunas estimaciones revelan que en términos de renta neta, podría

darse que una familia británica gozara de la misma situación que otra

con un salario más de un 50% mayor. En el caso de algunos programas

de rentas mínimas de las Comunidades Autónomas españolas, el

principio diferencial se aplicó con suma rigidez. Podían darse casos tan

comunes como la presencia dentro del hogar de una persona mayor

que cobraba algún tipo de prestación y que inmediatamente se

descontaba del total o la posible contratación de alguno de los

miembros activos por sólo unas horas semanales (temporadas

comerciales, trabajo doméstico, etc.) deduciendo automáticamente sus

ingresos de la cuantía establecida en los programas.

4.3 DATOS PARA DISTINTOS PAÍSES

La importante revisión crítica a la que se han sometido estas

prestaciones ha hecho que en los últimos años se realizaran abundantes

estudios que trataban de examinar la posible generación de incentivos

laborales. La mayoría de los estudios disponibles ponen de manifiesto

que la importancia de los fenómenos analizados -trampa del desempleo

y trampa de la pobreza- es muy diferente. Respecto a la primera de estas

“trampas”, la mayoría de los trabajos empíricos apunta a que la baja

vinculación laboral de los beneficiarios de las prestaciones asistenciales

responde más a problemas estructurales que ya existían antes de que se

incorporaran a los programas que a un hipotético nivel muy elevado de

las cuantías pagadas.

A la hora de valorar estas relaciones y los estudios disponibles hay que

tener en cuenta, sin embargo, que las hipótesis de las que parten o los

mismos instrumentos de análisis ignoran muchas cuestiones que

pueden afectar a la relación estudiada. Son abundantes los elementos

no estrictamente económicos que pueden afectar a la decisión de los

beneficiarios sobre incorporarse o no al mercado de trabajo. Si para el

conjunto de la población activa existe en la práctica una pluralidad de

elementos que generan múltiples efectos distintos, para los colectivos a

los que van dirigidos los programas la diversidad es todavía mayor. Es

difícil que sus decisiones puedan encontrar acomodo en los modelos de


319

incentivos que utilizan la teoría más ortodoxa. La decisión sobre trabajar

o no planteada en los términos anteriores olvida el papel del trabajo en

las sociedades contemporáneas como principal medio de inserción

social. Igualmente, no se pueden ignorar factores clave como la

situación de cada familia y el entorno social, aspectos ambos decisivos

en el proceso de toma de decisiones laborales.

Pese a todo ello, los estudios no confirman que exista una relación muy

estrecha entre el cobro de prestaciones asistenciales y la reducción de

las horas de trabajo. Si bien es cierto que puede haber cierto efecto

desincentivador, cuantitativamente es muy poco importante. Se trata,

además, de un efecto muy concentrado en determinados grupos.

Tenemos evidencias de que uno de los colectivos más sensibles es el

formado por hogares compuestos por adultos solos e hijos a su cargo.

En este caso, sí puede hablarse en algunos países, sobre todo cuando

los hijos tienen edades inferiores a la de escolarización obligatoria, de

menor intensidad en la búsqueda de empleo. El hecho, sin embargo, de

que se confirme también que cuando la dotación de servicios públicos

para atender a los menores es amplia se eliminan casi todos estos

problemas, sitúa la atención en el tipo de políticas familiares, tanto de

prestaciones monetarias como de servicios, que desarrolla cada país.

Las evidencias son mucho más contundentes cuando el problema

analizado es el de la trampa de la pobreza. Los trabajos disponibles

revelan una reducción de la participación laboral mucho mayor cuando

se aplica estrictamente el principio diferencial que cuando cambian las

cuantías de los programas. Esta trampa supone, por tanto, el mayor

problema en los vínculos entre prestaciones asistenciales e

incorporación laboral. No es extraño, como se verá en el próximo

capítulo, que en la mayoría de los esquemas nacionales se hayan

emprendido reformas parciales tendentes a suavizar la incompatibilidad

de la prestación con otras fuentes de renta y, sobre todo, con los

ingresos procedentes del trabajo.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

320

Los estudios disponibles no

son todavía definitivos

pero parecen confirmar la

“trampa de la pobreza” y

una escasa relevancia de

la “trampa del desempleo”

Dentro de las distintas implicaciones de las políticas contra la pobreza,

probablemente la cuestión menos conocida es cómo afectan estos

programas a la población a la que no van específicamente dirigidos. El

impacto de las políticas contra la pobreza trasciende el ámbito del

efecto directo sobre los beneficiarios al existir un conjunto amplio de

efectos externos que afectan al resto de la población.

A mediados de los años ochenta, una serie de autores norteamericanos

trataron de estimar los efectos del conjunto de políticas de lucha contra

la pobreza estadounidenses, asistenciales y activas, tanto sobre los

beneficiarios directos como sobre el resto de población. Los posibles

efectos negativos que estimaban para los hogares que no eran pobres

eran el efecto desincentivador que podría generar el incremento de

impuestos necesario para financiar los programas y los problemas que

suponía para los trabajadores en condiciones laborales y salariales

cercanas a los niveles de pobreza el incremento de la competencia en

su mercado laboral específico, como resultado de los programas

formativos y de acercamiento de los beneficiarios al mundo laboral.

Como aspectos positivos destacaban distintos efectos macroeconómicos

de gran alcance ligados a la reducción de la inseguridad económica,

como una mayor cohesión social, un incremento del capital humano

debido a la mayor formación media impulsada por los programas -

favoreciendo, con ello, el crecimiento de la productividad y del PIB,

junto a la estabilidad macroeconómica que normalmente se asocia al

desarrollo de gastos contracíclicos. El saldo final de estos trabajos

revelaba que el coste que suponían los programas de lucha contra la

pobreza para la población que no era pobre era muy reducido frente a

las ventajas que recibían de este tipo de medidas.


321

5 LOS EFECTOS SOBRE LOS NO POBRES

++ --

CUADRO 7.4EL EFECTO DE LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA SOBRE LOS

QUE NO SON POBRES

1. Mayor cohesión social2. ∆ capital humano

∆ productividad ∆ PIB3. Estabilidad macroeconómica

1. Pago de impuestos parafinanciar prestaciones

2. Mayor competencia en losmercados de trabajo de bajacualificación

Aunque no es fácil extrapolar estas experiencias a otros países y a

figuras concretas de las políticas contra la pobreza, esta revisión de

argumentos ofrece elementos de reflexión interesantes para analizar

algunos de los principales instrumentos revisados en apartados

anteriores. Un caso especial es el de las rentas mínimas de inserción,

que han tratado de unificar en una misma figura el doble derecho a la

renta y a la inserción. El propio hecho de añadir la realización de

actividades socialmente útiles al cobro de la prestación es de por sí un

activo importante. Especialmente relevante es, como se señalaba antes,

la interpretación de los programas como inversión en capital humano.

Esto es así tanto de forma indirecta -capacidad insertadora de la

prestación que se recibe periódicamente- como a través del efecto

directo de las políticas formativas y de acercamiento al mundo laboral.

Destaca, además, en la valoración de los posibles efectos externos de

estos programas, su carácter de fuente privilegiada para canalizar

algunas de las demandas de reforma de los sistemas de protección

social. Los procesos ya comentados de mayor pluralismo en la

producción de bienestar y de mayor descentralización territorial de las

acciones pueden cristalizar en forma de una conexión efectiva de estas

políticas con los procesos de desarrollo local. El desarrollo de empresas

de inserción, la necesaria investigación sobre las actividades

socialmente útiles ligadas a las prestaciones económicas o la posibilidad

de que aquí se encuentre una fuente de los famosos yacimientos de

empleo, son ejemplos de los posibles avances.

Algunas investigaciones realizadas para el caso español enfatizan los

efectos positivos sobre el empleo que pueden tener estos programas, lo

que contradice en parte la crítica de generar desincentivos laborales.

Aunque no sean cantidades muy grandes, los programas generan empleo

para los propios beneficiarios, en los servicios sociales que gestionan los

programas e, incluso también, en otros sectores de población a través de

la demanda efectiva derivada del consumo que realizan.

En un estudio del Consejo Económico y Social se evaluó el impacto

económico del conjunto de medidas dirigidas específicamente a combatir

la pobreza (Cuadro 5). Se incluía el impacto económico del Plan de

Vivienda dirigido a la población con menores recursos económicos, el

subsidio asistencial de desempleo, las rentas mínimas autonómicas, las

prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, y el Plan Concertado

de Servicios Sociales Básicos. La novedad de esta estimación es que no

sólo pretende recoger el posible empleo inducido, sino también el efecto

sobre las principales variables macroeconómicas, como el consumo

privado o el PIB. La valoración del conjunto de los programas ofrece

resultados significativos, con un impacto sobre el consumo privado

nacional superior a los dos puntos, más de punto y medio sobre el PIB

y la generación de más de cien mil empleos inducidos.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

322

Las políticas contra la

pobreza producen efectos

netos positivos también

sobre la población a la

que no van dirigidas

En cualquier caso, no es ocioso recordar que estos efectos son

simplemente una consecuencia indirecta de los programas de lucha

contra la pobreza y no su objetivo principal. Es menos importante

conocer el número exacto de empleos generados que verificar la

existencia o no de la capacidad real para crearlos y lo mismo puede

decirse de los efectos sobre el consumo o sobre la actividad económica

en general. La eficacia de las políticas de lucha contra la pobreza ha de

medirse, como señalamos en apartados anteriores, por sus resultados en

la cobertura de las situaciones de inseguridad económica, tanto en la

suficiencia de las cuantías como en el acceso efectivo de la población

potencialmente demandante a los programas, así como en el logro de

los objetivos de autonomía de los beneficiarios e inserción sociolaboral.

La valoración de los efectos indirectos sirve, en este mismo contexto,

para incorporar a la evaluación de los programas una dimensión a

menudo olvidada en los análisis convencionales. En ellos se contrapone

de forma casi automática el gasto en inversiones o en medidas activas

de empleo a los programas asistenciales como prestaciones de carácter

pasivo o como inversión económica a fondo perdido. La política social

destinada a la lucha contra la pobreza y la exclusión tiene un impacto

económico positivo, además de una lógica facultad de mejora de la

vertebración social.


323

Gasto Público

(millones pts.)

Consumo Privado

(% del total)PIB (% del total) Empleo

1.Política de vivienda 42594 0,10 0,066 5154

2.Política de empleo 595707 1,39 0,922 57204

3.Garantía de recursos 301213 0,70 0,470 28925

4.Rentas mínimas 22906 0,27 0,038 2425

5.Plan de Servicios

Sociales Básicos41545 0,47 0,062 12592

TOTAL * 2,3 0,6 106300

CUADRO 7.5EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LA POLÍTICA SOCIAL

DESTINADA A COMBATIR LA POBREZA

(*)No se ofrece la cifra total de gasto público al referirse las tres primeras actuaciones a 1994 y las dos últimas a1993.Fuente: CES: La pobreza y la exclusión social en España, Madrid, 1996.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

324

RESUMEN

1. Las actuaciones contra la pobreza son muy variadas. Cada

país ha escogido una combinación diferente de instrumentos.

Las tres vías principales en la lucha contra la pobreza son el

desarrollo de bienes preferentes como educación, sanidad o

vivienda, el pago de prestaciones monetarias -pensiones

desempleo, prestaciones asistenciales y otras- y la

intervención en los mercados de trabajo, capital y vivienda.

2. La mayoría de los sistemas de protección social incluyen una

prestación general asistencial o un conjunto de mínimos

específicos que constituyen la última malla de seguridad

económica a la que pueden acogerse los hogares. Se trata,

generalmente, de una red universal destinada a cubrir el

riesgo de los hogares sin posibilidad de acceso a otras

fuentes de renta.

3. La variedad de características de estas rentas mínimas hacen

que su instrumentación en cada país sea diferente. Pueden

variar las obligaciones de los beneficiarios, las vías de

financiación, el rigor en la aplicación del principio diferencial,

la unidad de referencia, la duración o la inclusión de medidas

de inserción social.

4. Frente al modelo tradicional de renta mínima en vigor en

muchos países desde hace décadas, desde su funcionamiento

han ido surgiendo propuestas de programas alternativos. Este

es caso El Impuesto Negativo sobre la Renta es una de las más

difundidas junto a las propuestas más recientes de Renta Básica.

5. El desarrollo de políticas contra la pobreza no siempre supone

una reducción automática del porcentaje de hogares con

ingresos que no llegan al umbral. Los resultados para distintos

países muestran que el grado en que estas políticas consiguen

reducir la pobreza difiere sustancialmente. La forma más

habitual de medir este efecto es comparar las tasas “antes” y

“después” del cobro de estas prestaciones.

6. Un problema que a menudo surge cuando se establecen

programas asistenciales es que no todos los posibles

beneficiarios deciden demandar la prestación. En algunos

países, el porcentaje de solicitudes apenas llega a la mitad de la

demanda prevista. Tal problema obedece a razones muy

diversas. Entre otras destacan la complejidad de los programas,

las deficiencias en el funcionamiento de la Administración y la

falta de información del beneficiario.


325

7. Los problemas para el aumento del gasto en las políticas

redistributivas han impulsado en los últimos años una mayor

preocupación por las cuestiones relativas a la eficiencia. Existe

una creciente demanda social para que el gasto se concentre en

los hogares con mayores necesidades. Tal presión ha dado

origen al desarrollo de estrategias más selectivas en el diseño

de las prestaciones. En algunos casos se han traducido en la

introducción de criterios más restrictivos de acceso y beneficios

más bajos. En otros, se ha pasado de un sistema general a otro

construido alrededor de prestaciones asistenciales dirigidas a

grupos demográficos diferentes.

8. Un cambio importante en el desarrollo de estas políticas ha sido

la creciente transferencia de responsabilidades desde el

gobierno central a los gobiernos territoriales. Dicho proceso ha

estado sometido a un importante debate sobre las ventajas e

inconvenientes de la descentralización de estas políticas. La

actuación de los gobiernos territoriales presenta como

principales ventajas una mayor flexibilidad y un mejor

conocimiento de las preferencias y necesidades de los

ciudadanos. El principal límite es la posible generación de

importantes desigualdades entre los hogares residentes en

distintas zonas del territorio.

9. La relación entre las políticas de lucha contra la pobreza y el

mercado de trabajo es compleja. A menudo se ha acusado a

estas actuaciones de generar desincentivos para la

incorporación laboral. Estos pueden surgir tanto del pago de

cuantías demasiado elevadas como de una rígida aplicación del

principio diferencial, por el que cualquier renta ganada se

descuenta de los baremos fijados en los programas para cada

hogar. En la práctica es mucho más importante el segundo de

estos problemas, lo que obliga a reflexionar sobre formas más

flexibles de compatibilizar el cobro de la prestación con la

realización de algún tipo de actividad laboral.

10. Las políticas contra la pobreza producen efectos positivos sobre

la población a la que no van específicamente dirigidas. Pese a

que suponen una mayor carga fiscal, existen efectos indirectos

que compensan ese coste, como la mayor cohesión social, el

incremento de los niveles formativos medios, y la creación

indirecta de empleo y de capacidad de consumo.

Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

326

• Bienes preferentes

• Rentas mínimas

• Impuesto negativo sobre la renta

• Renta Básica

• Eficacia de las políticas contra lapobreza

• Eficiencia de las políticas contra lapobreza

• Take-up

• Brecha de pobreza

• Selectividad

• Descentralización territorial

• Externalidades

• Desincentivos laborales

• Trampa del desempleo

• Trampa de la pobreza

CONCEPTOS FUNDAMENTALES

tema 7 las políticas contra la pobreza (i): conceptos básicos · tema 7 las políticas contra la...

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