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TEMA 4.- EL SECTOR PÚBLICO Y LOS MERCADOS.-

1.- Intervención del Sector Público en la Economía.-

Los mercados asignan los recursos escasos por medio de la oferta y la demanda. Y gracias al equilibrio de ambas, se consigue una asignación eficiente de dichos recursos (“mano invisible” de Adam Smith).

Puesto que no es suficiente la acción del mercado, entra en juego el Estado que, a veces, puede mejorar sus resultados. Analizamos entonces:

♦ Por qué los mercados no siempre asignan los recursos eficientemente;

♦ Cómo se puede mejorar la asignación del mercado, adoptando determinadas medidas; y

♦ Qué tipos de medidas es probable que den mejores resultados.

Los fallos del mercado se engloban en una categoría general llamada “externalidades”. Se produce una externalidad, cuando una persona realiza una actividad que afecta al bienestar de otra, pero ni la primera paga, ni la segunda recibe ningún tipo de compensación por dicho efecto. Podemos decir que la externalidad constituye los efectos no compensados que producen los actos de una persona sobre el bienestar de otra. Puede ser:

1. Negativa: si el efecto producido es negativo. 2. Positiva: si por el contrario, el efecto producido es beneficioso.

En presencia de externalidades, el equilibrio de mercado no es eficiente, es decir, no maximiza el beneficio total de la sociedad en su conjunto. Ello ocurre porque ni compradores, ni vendedores tienen en cuenta los efectos externos de sus actos cuando deciden la cantidad que van a demandar o a ofrecer, según el caso.

EJEMPLOS:

1.- Una empresa que fabrica y vende papel genera una sustancia química contaminante llamada dioxina. La emisión de dioxina en el medio ambiente es una externalidad negativa, por:

� Las empresas papeleras que buscan su propio interés no tendrán en cuenta todo el coste de la contaminación que originan en su proceso de producción.

� Los consumidores de papel no tendrán en cuenta todo el coste de contaminación a la que contribuyen con sus decisiones de compra.

2.- Los edificios históricos restaurados generan una externalidad positiva, ya que tanto los conductores como los transeúntes que pasan al lado pueden disfrutar de su belleza y percibir el valor histórico del lugar.

Sin embargo, como las restauraciones son caras y los propietarios apenas obtienen beneficios de las restauraciones, muchos de ellos tienden a deshacerse de los edificios más antiguos.

Aquí entraría el papel de la Administración (básicamente local), regulando la destrucción de edificios históricos y concediendo, por ejemplo, desgravaciones fiscales o subvenciones a los propietarios que los restaurasen.

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2.- Tipos de fallos de mercado.-

Es importante saber cómo afectan las externalidades al bienestar económico.

En un mercado concreto (por ejemplo el del acero), la curva de demanda refleja el valor para los compradores y la de oferta muestra el coste de los vendedores. Por tanto, en ausencia de externalidades, el equilibrio del mercado es eficiente, es decir, el mercado asigna los recursos de tal forma que maximiza el valor total para los consumidores que compran y utilizan acero, menos los costes totales para los productores que lo fabrican y lo venden.

A.- EXTERNALIDADES NEGATIVAS.-

Si las fábricas de acero contaminan, por cada unidad de acero producido, entra una cantidad determinada de humo en la atmósfera. Dado que esto implica un riesgo para la salud de las personas, nos encontramos ante una externalidad negativa.

Para la sociedad, existe por tanto un coste social de la producción de acero, que es mayor que el coste privado, ya que incluye además del coste que tiene para sus productores (coste privado), el coste de los que resultan negativamente afectados por los efectos de la contaminación. Equivaldría a una curva de oferta paralela a la curva de la oferta del acero (coste privado para vendedores), pero ligeramente por encima (incluiría además del coste anterior, el coste externo para la sociedad, es decir, resultaría un precio mayor para la misma cantidad producida).

La intersección entre la curva de demanda y la de coste social determina la cantidad óptima de acero, desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto. La cantidad de equilibrio es mayor que la socialmente óptima. Esta ineficiencia se produce porque el equilibrio de mercado sólo refleja los costes privados de producción (en este caso, el consumidor concede al acero un valor inferior al coste social de producirlo).

Una posible solución consistiría en que el planificador social (Estado, sector público, gobernante…), gravase a los productores de acero con algún impuesto por cada determinada cantidad (por ejemplo, 250’00 euros por tonelada producida). El impuesto desplazaría la curva de oferta de acero, la cantidad correspondiente a la cuantía del mismo (del impuesto).

Esto se denomina internalización de una externalidad y consiste en la alteración de los incentivos para que las personas tengan en cuenta los efectos externos de sus actos.

Este impuesto (en nuestro ejemplo, el que grava la producción de acero) internaliza la externalidad porque da a compradores y vendedores del mercado, un incentivo para tomar en consideración los efectos externos de sus actos:

a) Los productores de acero tendrán en cuenta los costes de la contaminación al decidir la cantidad de acero que van a producir y ofrecer, ya que ahora, el impuesto los obligará a pagar por estos costes externos.

b) Los consumidores de acero, considerando que el precio de mercado refleja el impuesto sobre los productores, tendrán ahora un incentivo para utilizar una cantidad menor.

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B.- EXTERNALIDADES POSITIVAS.-

El análisis de las externalidades positivas es similar al de las negativas. La curva de demanda no refleja el valor social del bien. El valor social es mayor que el privado, por tanto la curva de valor social se encuentra por encima de la curva de demanda.

La cantidad óptima se encuentra en el punto en el que se cortan la curva de valor social y la curva de oferta (que representa los costes). Esto es lo mismo que decir que la cantidad socialmente óptima es mayor que aquella que determina el mercado privado.

También en este caso, el planificador social (el gobierno) puede corregir el fallo de mercado, induciendo a los participantes en el mercado a internalizar la externalidad. La respuesta ahora (externalidades positivas) sería la contraria a la respuesta en el caso de la presencia de externalidades negativas.

Esta vez tomamos como ejemplo la Educación. Además de los beneficios privados a que da lugar, genera también externalidades positivas:

1) Si la población tiene un nivel más alto, los votantes están mejor informados, lo cual supone un mejor gobierno para todo el mundo.

2) Si la población tiene un nivel de estudios más alto, la tasa de delincuencia tiende a ser más baja.

3) Si la población tiene un nivel de estudios más alto, puede fomentar el desarrollo y la difusión de avances tecnológicos, que mejoran la productividad.

Por todo ello, lo normal es que prefiramos tener vecinos con un alto nivel de educación.

La externalidad positiva, para acercar el equilibrio del mercado al óptimo social, requiere una subvención. Es de hecho lo que hacen los gobiernos: subvencionan la educación a través de becas e instituciones públicas de enseñanza (colegios, institutos, universidades).

3.- La corrección de los fallos de mercado.-

Hemos visto que las externalidades llevan a los mercados a asignar ineficientemente los recursos:

� Las negativas los impulsan a producir una cantidad mayor que la socialmente deseable.

� Las positivas los mueven a producir una cantidad menor que la socialmente deseable.

Para resolver este problema, el Estado puede internalizar la externalidad:

� Gravando los bienes que generan externalidades negativas.

� Subvencionando los que generan externalidades positivas.

También, los agentes privados actúan para acercar más la asignación de los recursos al óptimo social. Pero en principio, nos intersa únicamente la actitud de los poderes públicos hacia las externalidades.

Los poderes públicos pueden responder a las externalidades de dos formas:

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1) Regulando la conducta directamente mediante medidas de orden y control; o

2) Generando y proporcionando incentivos, por medio de la adopción de medidas basadas en el mercado, para que así los particulares opten por resolver el problema por sí solos.

3.1.- Medidas de orden y control: la regulación.-

Se trata de exigir o prohibir determinadas conductas por parte de los poderes públicos. Para ello se sopesan los costes y los beneficios, a fin de decidir qué tipos y cantidades de externalidad se permitirán (por ejemplo, la contaminación).

Las reglamentaciones sobre el medio ambiente, por ejemplo, son muy diversas y pueden adoptar muchas formas. En casi todos los países suele existir algún organismo responsable encargado de ello. En todos los casos, dichos organismos públicos necesitan conocer los detalles de las industrias y las distintas tecnologías que éstas podrán aplicar para elaborar las normas adecuadas. No siempre es fácil obtener esta información.

3.2.- Medidas basadas en el mercado: impuestos y subvenciones correctores.-

En lugar de regular la conducta en respuesta a una externalidad, los poderes públicos pueden adoptar medidas basadas en el mercado para ajustar los incentivos privados y la eficiencia social.

Los impuestos aprobados para corregir los efectos de las externalidades negativas se llaman impuestos correctores. Por el contrario, una subvención destinada a corregir los efectos de las externalidades positivas se conoce como subvención correctora.

Un impuesto corrector ideal sería igual al coste externo de una actividad que tiene externalidades negativas; una subvención correctora ideal sería igual al beneficio externo de una actividad que tiene externalidades positivas.

Un ejemplo de impuesto corrector puede ser el impuesto sobre la gasolina. Éste pretende corregir tres externalidades negativas:

1) La congestión. Ésta disminuye porque gracias al impuesto, se fomenta el uso del transporte público.

2) Los accidentes.

3) La contaminación. Se reduce asimismo el riesgo de calentamiento del planeta.

3.3.- Medida basada en el mercado: los permisos transferibles de contaminación.-

Consiste en la emisión de un número limitado de permisos de contaminación para proteger el medio ambiente.

Consideramos dos empresas. La regulación sobre la contaminación las obliga a reducirla a 150 toneladas anuales (en función de su tamaño). Si la empresa A quiere contaminar 30 toneladas más, a la empresa B le interesa contaminar 30 toneladas menos y ambas alcanzan un acuerdo puntual, entonces la segunda, previa autorización del organismo competente, vende a la primera el hecho de poder contaminar 30 toneladas más.

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Esto no produce ningún efecto externo, ya que la contaminación sigue siendo la misma. Además, mejora el bienestar de las dos empresas, puesto que se han satisfecho sus expectativas y por ello, aumenta el bienestar social.

Surge así un mercado para negociar estos permisos, que se regirá, como siempre, por las fuerzas de la oferta y la demanda.

Esta reducción de la contaminación (externalidad negativa) por medio de permisos es similar a la medida de aplicar impuestos correctores, ya que en ambos casos, las empresas pagan por su contaminación.