- - -pcJOn no se ha

~]tede la voluntad

=~entes derechos a

instituciones _=1-_ el Presidente

- - raestructura

Recomposicioacuten de actores en programas sociales

consideraciones desde la experiencia latinoamericana

Martiacuten Hopenhayn

Investigador de la Di visioacuten de Desarrollo Social de la CEPAL Santiago de Chile

~ I 1JCHEL RAVAILHE

En muchos program

gobiernos nacionale e~

de actores que particip

Esta recomposicioacuten e_

poliacutetica social y en

ejecutados en di verso

iniciativa de la socie --shypoliacutetica sectorial com ~

de la participacioacuten de - - shydel trabajo se propone

articulacioacuten entre el

de mayor eficiencia

grupos maacutes pobres ~ -= revertir la inercia bu~ hablade la modemiza~ -shy

un ideal de gestioacuten shy

integralidad o acoplo - shy

RESUMEN

En muchos programas sociales impulsados recientemente pordi versos

gobiernos nacionales en Ameacuterica Latina se observan cambios en el rol

de actores que participan de la gestioacuten y la ejecucioacuten de dichos programas

Esta recomposicioacuten de actores se observa en aacutereas muy diversas de la

poliacutetica social y en las paacuteginas que siguen nos concentraremos en

programas de superacioacuten de la pobreza De una serie de estos programas

ejecutados en diversos paiacuteses de la regioacuten intentaremos extraer algunas

observaciones generales relativas a la recomposicioacuten de los actores

involucrados Esta rearticulacioacuten implica desplazar hacia los propios

actores-beneficiarios responsabilidades de gestioacuten y de ejecucioacuten e

implica tambieacuten desburocratizar la poliacutetica social estatal y abrirla a la

iniciativa de la sociedad civil Luego intentaremos ejemplificar con una

poliacutetica sectorial como es la de educacioacuten cambios incipientes respecto

de la participacioacuten de la sociedad civil en dicho sector En la parte final

del trabajo se propone soacutelo para efectos de ilustracioacuten y a la luz de las

reflexiones precedentes una tipologiacutea que contrasta distintos modelos de

articulacioacuten entre el aparato social del Estado y la sociedad civil

MODERNIZACION DEL ESTADO SOCIAL Y GESTION COMUNITARIA

Desde hace alrededor de una deacutecada se viene enfatizando la necesidad de mayor eficiencia para utilizar el gasto social de mejor coordinacioacuten

entre distintos sectores sociales del Estado de mejor informacioacuten para

focalizar evaluar y corregir dinaacutemicamente los programas de apoyo a los

grupos maacutes pobres y de mayor agilidad para frenar el deterioro social y

revertir la inercia burocraacutetica A estos rasgos suele aludirse cuando se

habla de la modernizacioacuten del aacuterea social del Estado Se trata de combinar

un ideal de gestioacuten social teacutecnicamente actualizado con un ideal de

integralidad o acoplo multisectorial en torno a Fondos O Programas que

puedan operar como ejes catalizadores

La idea de focalizacioacuten ha querido responder a este imperativo de

modernizar y racionalizar el Estado Social toda vez que se trata de

racionalizar el sistema de apoyo social del Estado a los sectores maacutes

pobres mediante una mayor agilidad en las operaciones mayor eficiencia

en el uso de los recursos (sobre todo por reduccioacuten de costos de gestioacuten

y de ejecucioacuten) y un uso maacutes tecnificado de la infonnacioacuten social en

funcioacuten del impacto del gasto sobre el bienestar de los beneficiarios La

focalizacioacuten en los sectores maacutes pobres intenta tambieacuten revertir un patroacutenmiddot

c1ientelar de asignacioacuten de recursos por otro de racionalidad social en

funcioacuten de los grupos maacutes vulnerables

Del lado de la comunidad se busca complementar la racionalizacioacuten

de la accioacuten puacuteblica con una demanda social racionalizada Se trata de

buscar en la comunidad misma la capacidad para organizarse y traducir

sus demandas en proyectos y programas que a su vez impliquen un

aumento sostenido de la productividad de los beneficiarios Esto plantea

una tarea de orden poliacutetico-organizativo a saber desarrollar en los

sectores populares la capacidad para presentar gestionar y ejecutar

proyectos de promocioacuten social vale decir que traduzcan el tradicional sesgo asistencial en un sesgo de inversioacuten productiva Cuanto maacutes

puedan desplazarse del enfoque asistencialista al enfoque productivo los

recursos puacuteblicos de apoyo a los sectores pobres maacutes se orientan tambieacuten

a revertir las condiciones de pobreza y mayor es su eficacia integradora

El privilegio de ciertas aacutereas sobre otras en las poliacuteticas selectivas

debe pensarse tambieacuten seguacuten la temporalidad que se considera vale

decir como emergencia social en el corto plazo yo como inversioacuten social en el mediano y largo plazo Seguacuten el horizonte temporal en juego

distintas seraacuten tambieacuten las prioridades asignadas a la construccioacuten de una

demanda ciudadana y a la modernizacioacuten del aparato social del Estado

El traacutensito del Fondo Social de Emergencia al Fondo de Inversioacuten Social

en Bolivia puede constituir en este sentido un ejemplo pionero y paradigmaacutetico Mientras la poliacutetica social de emergencia y corto plazo

puede privi legiar transferencias directas y tiene un rol compensatorio y

protector sobre los grupos maacutes afectados por la crisis la poliacutetica social de

mediano y largo plazo implica una reforma de la estructura de

88 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

funcionamiento Y gere ~ shyprogramas sociales y la ~

procesos decisorios En siacutentesis la orien2

racional por programa teacuterminos estrictamente teacute

al aparato social del Esta sobre los propios benef shydesconcentracioacuten en 1 -

implica reemplazar lo shysocial tradicional por r~

LA MOVILlZAC EN NUEVAS MOO

La asignacioacuten de re shy

los beneficiarios organiacutez- shy

hacia los maacutes pobres p - shy

visibilidad demandan re~_

de los Fondos en Boli - ~ - Social (FIS) utilizando r

orientarla demanda ha - -shy

de promocioacuten activa Otro elemento que -

incentivo a la demandz

veces los maacutes pobre e Para efectos adminiacute SI ~

Veacutease Armando God -~shyInversioacuten Social (FIS Doc LCL714 -Cod -shyuno de los mayores eacute- -Promocioacuten para inceshymediados de 1992 e el FSE y contaba e - shypobres)

CUADERNOS DE ADMI~lsnt

este imperativo de

ez que se trata de Ga a los sectores maacutes

~~3C mayor eficiencia

e costos de gestioacuten rmacioacuten social en

s beneficiarios La - --eacuter ~eveI1irun patroacuten

aJidad social en

- 3 racionalizacioacuten 3--~ada Se trata de

-giizarse y traducir 1 - ez impliquen un

~ilos Esto plantea

esarrollar en los

middot3 Cuanto maacutes ~~e productivo los

entan tambieacuten ia integradora

iacuteticas selectivas

considera vale amo inversioacuten

~mporal enjuego Struccioacuten de una

social del Estado e Inversioacuten Social

- e~emplo pionero y gencia y corto plazo

compensatorio y - poliacutetica social de

estructura de

bull lARTiN HOPENHA YN

funcionamiento y gerencia del aparato institucional que maneja los

programas sociales y la incorporacioacuten de los actores-beneficiarios en los procesos decisorios

En siacutentesis la orientacioacuten del gasto social en funcioacuten de una demanda

racional por programas de promocioacuten social tiene un doble objetivo En teacuterminos estrictamente teacutecnicos facilita el trabajo de gestioacuten y ejecucioacuten al aparato social del Estado en la medida en que descarga parte del trabajo

sobre los propios beneficiarios y contribuye a una mayor diligencia y desconcentracioacuten en las decisiones y acciones En teacuterminos poliacuteticos

implica reemplazar los sesgos clientelares y paternalistas del apoyo social tradicional por mecanismos maacutes democraacuteticos y participativos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN NUEVAS MODALIDADES DE POLlTICA SOCIAL

La asignacioacuten de recursos puacuteblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene necesariamente un efecto focalizado

hacia los maacutes pobres pues no son eacutestos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los organismos pertinentes En el caso de los Fondos en Bolivia esto tratoacute de resolverse en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) utilizando un sistema de promocioacuten como instrumento para

orientar la demanda hacia aacutereas de mayor pobreza mediante una iniciativa de promocioacuten activa 1

Otro elemento que destaca en el caso de los Fondos en Bolivia es el

incentivo a la demanda de grupos y proyectos pequentildeos pues muchas veces los maacutes pobres se nucJean en torno a iniciativas de micro-escala Para efectos administrativos es maacutes simple y diligente el manejo con una

Veacutease Armando Godiacutenez Fondo Social de Emergencia (FSE) y Fondo de Inversioacuten Social (FIS) dos experiencias de focalizacioacuten en Bolivia (CEPAL Doc LCIL714 -Conf823- Addl 1992 ) Seguacuten el texto citado de Godiacutenez uno de los mayores eacutenfasis del FIS ha sido precisamente fortalecer la liacutenea de Promocioacuten para incentivar la demanda en las zonas y sectores maacutes pobres A mediados de 1992 el FIS ya habiacutea logrado revertir la tendencia heredada por el FSE y contaba con mayor demanda en aacutereas de prioridad 1 y 2 (las maacutes pobres)

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2 2UNIVERSIDAD DEL VALLEIMA YO DE 1996 89

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

En muchos program

gobiernos nacionale e~

de actores que particip

Esta recomposicioacuten e_

poliacutetica social y en

ejecutados en di verso

iniciativa de la socie --shypoliacutetica sectorial com ~

de la participacioacuten de - - shydel trabajo se propone

articulacioacuten entre el

de mayor eficiencia

grupos maacutes pobres ~ -= revertir la inercia bu~ hablade la modemiza~ -shy

un ideal de gestioacuten shy

integralidad o acoplo - shy

RESUMEN

En muchos programas sociales impulsados recientemente pordi versos

gobiernos nacionales en Ameacuterica Latina se observan cambios en el rol

de actores que participan de la gestioacuten y la ejecucioacuten de dichos programas

Esta recomposicioacuten de actores se observa en aacutereas muy diversas de la

poliacutetica social y en las paacuteginas que siguen nos concentraremos en

programas de superacioacuten de la pobreza De una serie de estos programas

ejecutados en diversos paiacuteses de la regioacuten intentaremos extraer algunas

observaciones generales relativas a la recomposicioacuten de los actores

involucrados Esta rearticulacioacuten implica desplazar hacia los propios

actores-beneficiarios responsabilidades de gestioacuten y de ejecucioacuten e

implica tambieacuten desburocratizar la poliacutetica social estatal y abrirla a la

iniciativa de la sociedad civil Luego intentaremos ejemplificar con una

poliacutetica sectorial como es la de educacioacuten cambios incipientes respecto

de la participacioacuten de la sociedad civil en dicho sector En la parte final

del trabajo se propone soacutelo para efectos de ilustracioacuten y a la luz de las

reflexiones precedentes una tipologiacutea que contrasta distintos modelos de

articulacioacuten entre el aparato social del Estado y la sociedad civil

MODERNIZACION DEL ESTADO SOCIAL Y GESTION COMUNITARIA

Desde hace alrededor de una deacutecada se viene enfatizando la necesidad de mayor eficiencia para utilizar el gasto social de mejor coordinacioacuten

entre distintos sectores sociales del Estado de mejor informacioacuten para

focalizar evaluar y corregir dinaacutemicamente los programas de apoyo a los

grupos maacutes pobres y de mayor agilidad para frenar el deterioro social y

revertir la inercia burocraacutetica A estos rasgos suele aludirse cuando se

habla de la modernizacioacuten del aacuterea social del Estado Se trata de combinar

un ideal de gestioacuten social teacutecnicamente actualizado con un ideal de

integralidad o acoplo multisectorial en torno a Fondos O Programas que

puedan operar como ejes catalizadores

La idea de focalizacioacuten ha querido responder a este imperativo de

modernizar y racionalizar el Estado Social toda vez que se trata de

racionalizar el sistema de apoyo social del Estado a los sectores maacutes

pobres mediante una mayor agilidad en las operaciones mayor eficiencia

en el uso de los recursos (sobre todo por reduccioacuten de costos de gestioacuten

y de ejecucioacuten) y un uso maacutes tecnificado de la infonnacioacuten social en

funcioacuten del impacto del gasto sobre el bienestar de los beneficiarios La

focalizacioacuten en los sectores maacutes pobres intenta tambieacuten revertir un patroacutenmiddot

c1ientelar de asignacioacuten de recursos por otro de racionalidad social en

funcioacuten de los grupos maacutes vulnerables

Del lado de la comunidad se busca complementar la racionalizacioacuten

de la accioacuten puacuteblica con una demanda social racionalizada Se trata de

buscar en la comunidad misma la capacidad para organizarse y traducir

sus demandas en proyectos y programas que a su vez impliquen un

aumento sostenido de la productividad de los beneficiarios Esto plantea

una tarea de orden poliacutetico-organizativo a saber desarrollar en los

sectores populares la capacidad para presentar gestionar y ejecutar

proyectos de promocioacuten social vale decir que traduzcan el tradicional sesgo asistencial en un sesgo de inversioacuten productiva Cuanto maacutes

puedan desplazarse del enfoque asistencialista al enfoque productivo los

recursos puacuteblicos de apoyo a los sectores pobres maacutes se orientan tambieacuten

a revertir las condiciones de pobreza y mayor es su eficacia integradora

El privilegio de ciertas aacutereas sobre otras en las poliacuteticas selectivas

debe pensarse tambieacuten seguacuten la temporalidad que se considera vale

decir como emergencia social en el corto plazo yo como inversioacuten social en el mediano y largo plazo Seguacuten el horizonte temporal en juego

distintas seraacuten tambieacuten las prioridades asignadas a la construccioacuten de una

demanda ciudadana y a la modernizacioacuten del aparato social del Estado

El traacutensito del Fondo Social de Emergencia al Fondo de Inversioacuten Social

en Bolivia puede constituir en este sentido un ejemplo pionero y paradigmaacutetico Mientras la poliacutetica social de emergencia y corto plazo

puede privi legiar transferencias directas y tiene un rol compensatorio y

protector sobre los grupos maacutes afectados por la crisis la poliacutetica social de

mediano y largo plazo implica una reforma de la estructura de

88 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

funcionamiento Y gere ~ shyprogramas sociales y la ~

procesos decisorios En siacutentesis la orien2

racional por programa teacuterminos estrictamente teacute

al aparato social del Esta sobre los propios benef shydesconcentracioacuten en 1 -

implica reemplazar lo shysocial tradicional por r~

LA MOVILlZAC EN NUEVAS MOO

La asignacioacuten de re shy

los beneficiarios organiacutez- shy

hacia los maacutes pobres p - shy

visibilidad demandan re~_

de los Fondos en Boli - ~ - Social (FIS) utilizando r

orientarla demanda ha - -shy

de promocioacuten activa Otro elemento que -

incentivo a la demandz

veces los maacutes pobre e Para efectos adminiacute SI ~

Veacutease Armando God -~shyInversioacuten Social (FIS Doc LCL714 -Cod -shyuno de los mayores eacute- -Promocioacuten para inceshymediados de 1992 e el FSE y contaba e - shypobres)

CUADERNOS DE ADMI~lsnt

este imperativo de

ez que se trata de Ga a los sectores maacutes

~~3C mayor eficiencia

e costos de gestioacuten rmacioacuten social en

s beneficiarios La - --eacuter ~eveI1irun patroacuten

aJidad social en

- 3 racionalizacioacuten 3--~ada Se trata de

-giizarse y traducir 1 - ez impliquen un

~ilos Esto plantea

esarrollar en los

middot3 Cuanto maacutes ~~e productivo los

entan tambieacuten ia integradora

iacuteticas selectivas

considera vale amo inversioacuten

~mporal enjuego Struccioacuten de una

social del Estado e Inversioacuten Social

- e~emplo pionero y gencia y corto plazo

compensatorio y - poliacutetica social de

estructura de

bull lARTiN HOPENHA YN

funcionamiento y gerencia del aparato institucional que maneja los

programas sociales y la incorporacioacuten de los actores-beneficiarios en los procesos decisorios

En siacutentesis la orientacioacuten del gasto social en funcioacuten de una demanda

racional por programas de promocioacuten social tiene un doble objetivo En teacuterminos estrictamente teacutecnicos facilita el trabajo de gestioacuten y ejecucioacuten al aparato social del Estado en la medida en que descarga parte del trabajo

sobre los propios beneficiarios y contribuye a una mayor diligencia y desconcentracioacuten en las decisiones y acciones En teacuterminos poliacuteticos

implica reemplazar los sesgos clientelares y paternalistas del apoyo social tradicional por mecanismos maacutes democraacuteticos y participativos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN NUEVAS MODALIDADES DE POLlTICA SOCIAL

La asignacioacuten de recursos puacuteblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene necesariamente un efecto focalizado

hacia los maacutes pobres pues no son eacutestos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los organismos pertinentes En el caso de los Fondos en Bolivia esto tratoacute de resolverse en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) utilizando un sistema de promocioacuten como instrumento para

orientar la demanda hacia aacutereas de mayor pobreza mediante una iniciativa de promocioacuten activa 1

Otro elemento que destaca en el caso de los Fondos en Bolivia es el

incentivo a la demanda de grupos y proyectos pequentildeos pues muchas veces los maacutes pobres se nucJean en torno a iniciativas de micro-escala Para efectos administrativos es maacutes simple y diligente el manejo con una

Veacutease Armando Godiacutenez Fondo Social de Emergencia (FSE) y Fondo de Inversioacuten Social (FIS) dos experiencias de focalizacioacuten en Bolivia (CEPAL Doc LCIL714 -Conf823- Addl 1992 ) Seguacuten el texto citado de Godiacutenez uno de los mayores eacutenfasis del FIS ha sido precisamente fortalecer la liacutenea de Promocioacuten para incentivar la demanda en las zonas y sectores maacutes pobres A mediados de 1992 el FIS ya habiacutea logrado revertir la tendencia heredada por el FSE y contaba con mayor demanda en aacutereas de prioridad 1 y 2 (las maacutes pobres)

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2 2UNIVERSIDAD DEL VALLEIMA YO DE 1996 89

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

RESUMEN

En muchos programas sociales impulsados recientemente pordi versos

gobiernos nacionales en Ameacuterica Latina se observan cambios en el rol

de actores que participan de la gestioacuten y la ejecucioacuten de dichos programas

Esta recomposicioacuten de actores se observa en aacutereas muy diversas de la

poliacutetica social y en las paacuteginas que siguen nos concentraremos en

programas de superacioacuten de la pobreza De una serie de estos programas

ejecutados en diversos paiacuteses de la regioacuten intentaremos extraer algunas

observaciones generales relativas a la recomposicioacuten de los actores

involucrados Esta rearticulacioacuten implica desplazar hacia los propios

actores-beneficiarios responsabilidades de gestioacuten y de ejecucioacuten e

implica tambieacuten desburocratizar la poliacutetica social estatal y abrirla a la

iniciativa de la sociedad civil Luego intentaremos ejemplificar con una

poliacutetica sectorial como es la de educacioacuten cambios incipientes respecto

de la participacioacuten de la sociedad civil en dicho sector En la parte final

del trabajo se propone soacutelo para efectos de ilustracioacuten y a la luz de las

reflexiones precedentes una tipologiacutea que contrasta distintos modelos de

articulacioacuten entre el aparato social del Estado y la sociedad civil

MODERNIZACION DEL ESTADO SOCIAL Y GESTION COMUNITARIA

Desde hace alrededor de una deacutecada se viene enfatizando la necesidad de mayor eficiencia para utilizar el gasto social de mejor coordinacioacuten

entre distintos sectores sociales del Estado de mejor informacioacuten para

focalizar evaluar y corregir dinaacutemicamente los programas de apoyo a los

grupos maacutes pobres y de mayor agilidad para frenar el deterioro social y

revertir la inercia burocraacutetica A estos rasgos suele aludirse cuando se

habla de la modernizacioacuten del aacuterea social del Estado Se trata de combinar

un ideal de gestioacuten social teacutecnicamente actualizado con un ideal de

integralidad o acoplo multisectorial en torno a Fondos O Programas que

puedan operar como ejes catalizadores

La idea de focalizacioacuten ha querido responder a este imperativo de

modernizar y racionalizar el Estado Social toda vez que se trata de

racionalizar el sistema de apoyo social del Estado a los sectores maacutes

pobres mediante una mayor agilidad en las operaciones mayor eficiencia

en el uso de los recursos (sobre todo por reduccioacuten de costos de gestioacuten

y de ejecucioacuten) y un uso maacutes tecnificado de la infonnacioacuten social en

funcioacuten del impacto del gasto sobre el bienestar de los beneficiarios La

focalizacioacuten en los sectores maacutes pobres intenta tambieacuten revertir un patroacutenmiddot

c1ientelar de asignacioacuten de recursos por otro de racionalidad social en

funcioacuten de los grupos maacutes vulnerables

Del lado de la comunidad se busca complementar la racionalizacioacuten

de la accioacuten puacuteblica con una demanda social racionalizada Se trata de

buscar en la comunidad misma la capacidad para organizarse y traducir

sus demandas en proyectos y programas que a su vez impliquen un

aumento sostenido de la productividad de los beneficiarios Esto plantea

una tarea de orden poliacutetico-organizativo a saber desarrollar en los

sectores populares la capacidad para presentar gestionar y ejecutar

proyectos de promocioacuten social vale decir que traduzcan el tradicional sesgo asistencial en un sesgo de inversioacuten productiva Cuanto maacutes

puedan desplazarse del enfoque asistencialista al enfoque productivo los

recursos puacuteblicos de apoyo a los sectores pobres maacutes se orientan tambieacuten

a revertir las condiciones de pobreza y mayor es su eficacia integradora

El privilegio de ciertas aacutereas sobre otras en las poliacuteticas selectivas

debe pensarse tambieacuten seguacuten la temporalidad que se considera vale

decir como emergencia social en el corto plazo yo como inversioacuten social en el mediano y largo plazo Seguacuten el horizonte temporal en juego

distintas seraacuten tambieacuten las prioridades asignadas a la construccioacuten de una

demanda ciudadana y a la modernizacioacuten del aparato social del Estado

El traacutensito del Fondo Social de Emergencia al Fondo de Inversioacuten Social

en Bolivia puede constituir en este sentido un ejemplo pionero y paradigmaacutetico Mientras la poliacutetica social de emergencia y corto plazo

puede privi legiar transferencias directas y tiene un rol compensatorio y

protector sobre los grupos maacutes afectados por la crisis la poliacutetica social de

mediano y largo plazo implica una reforma de la estructura de

88 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

funcionamiento Y gere ~ shyprogramas sociales y la ~

procesos decisorios En siacutentesis la orien2

racional por programa teacuterminos estrictamente teacute

al aparato social del Esta sobre los propios benef shydesconcentracioacuten en 1 -

implica reemplazar lo shysocial tradicional por r~

LA MOVILlZAC EN NUEVAS MOO

La asignacioacuten de re shy

los beneficiarios organiacutez- shy

hacia los maacutes pobres p - shy

visibilidad demandan re~_

de los Fondos en Boli - ~ - Social (FIS) utilizando r

orientarla demanda ha - -shy

de promocioacuten activa Otro elemento que -

incentivo a la demandz

veces los maacutes pobre e Para efectos adminiacute SI ~

Veacutease Armando God -~shyInversioacuten Social (FIS Doc LCL714 -Cod -shyuno de los mayores eacute- -Promocioacuten para inceshymediados de 1992 e el FSE y contaba e - shypobres)

CUADERNOS DE ADMI~lsnt

este imperativo de

ez que se trata de Ga a los sectores maacutes

~~3C mayor eficiencia

e costos de gestioacuten rmacioacuten social en

s beneficiarios La - --eacuter ~eveI1irun patroacuten

aJidad social en

- 3 racionalizacioacuten 3--~ada Se trata de

-giizarse y traducir 1 - ez impliquen un

~ilos Esto plantea

esarrollar en los

middot3 Cuanto maacutes ~~e productivo los

entan tambieacuten ia integradora

iacuteticas selectivas

considera vale amo inversioacuten

~mporal enjuego Struccioacuten de una

social del Estado e Inversioacuten Social

- e~emplo pionero y gencia y corto plazo

compensatorio y - poliacutetica social de

estructura de

bull lARTiN HOPENHA YN

funcionamiento y gerencia del aparato institucional que maneja los

programas sociales y la incorporacioacuten de los actores-beneficiarios en los procesos decisorios

En siacutentesis la orientacioacuten del gasto social en funcioacuten de una demanda

racional por programas de promocioacuten social tiene un doble objetivo En teacuterminos estrictamente teacutecnicos facilita el trabajo de gestioacuten y ejecucioacuten al aparato social del Estado en la medida en que descarga parte del trabajo

sobre los propios beneficiarios y contribuye a una mayor diligencia y desconcentracioacuten en las decisiones y acciones En teacuterminos poliacuteticos

implica reemplazar los sesgos clientelares y paternalistas del apoyo social tradicional por mecanismos maacutes democraacuteticos y participativos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN NUEVAS MODALIDADES DE POLlTICA SOCIAL

La asignacioacuten de recursos puacuteblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene necesariamente un efecto focalizado

hacia los maacutes pobres pues no son eacutestos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los organismos pertinentes En el caso de los Fondos en Bolivia esto tratoacute de resolverse en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) utilizando un sistema de promocioacuten como instrumento para

orientar la demanda hacia aacutereas de mayor pobreza mediante una iniciativa de promocioacuten activa 1

Otro elemento que destaca en el caso de los Fondos en Bolivia es el

incentivo a la demanda de grupos y proyectos pequentildeos pues muchas veces los maacutes pobres se nucJean en torno a iniciativas de micro-escala Para efectos administrativos es maacutes simple y diligente el manejo con una

Veacutease Armando Godiacutenez Fondo Social de Emergencia (FSE) y Fondo de Inversioacuten Social (FIS) dos experiencias de focalizacioacuten en Bolivia (CEPAL Doc LCIL714 -Conf823- Addl 1992 ) Seguacuten el texto citado de Godiacutenez uno de los mayores eacutenfasis del FIS ha sido precisamente fortalecer la liacutenea de Promocioacuten para incentivar la demanda en las zonas y sectores maacutes pobres A mediados de 1992 el FIS ya habiacutea logrado revertir la tendencia heredada por el FSE y contaba con mayor demanda en aacutereas de prioridad 1 y 2 (las maacutes pobres)

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2 2UNIVERSIDAD DEL VALLEIMA YO DE 1996 89

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

puedan operar como ejes catalizadores

La idea de focalizacioacuten ha querido responder a este imperativo de

modernizar y racionalizar el Estado Social toda vez que se trata de

racionalizar el sistema de apoyo social del Estado a los sectores maacutes

pobres mediante una mayor agilidad en las operaciones mayor eficiencia

en el uso de los recursos (sobre todo por reduccioacuten de costos de gestioacuten

y de ejecucioacuten) y un uso maacutes tecnificado de la infonnacioacuten social en

funcioacuten del impacto del gasto sobre el bienestar de los beneficiarios La

focalizacioacuten en los sectores maacutes pobres intenta tambieacuten revertir un patroacutenmiddot

c1ientelar de asignacioacuten de recursos por otro de racionalidad social en

funcioacuten de los grupos maacutes vulnerables

Del lado de la comunidad se busca complementar la racionalizacioacuten

de la accioacuten puacuteblica con una demanda social racionalizada Se trata de

buscar en la comunidad misma la capacidad para organizarse y traducir

sus demandas en proyectos y programas que a su vez impliquen un

aumento sostenido de la productividad de los beneficiarios Esto plantea

una tarea de orden poliacutetico-organizativo a saber desarrollar en los

sectores populares la capacidad para presentar gestionar y ejecutar

proyectos de promocioacuten social vale decir que traduzcan el tradicional sesgo asistencial en un sesgo de inversioacuten productiva Cuanto maacutes

puedan desplazarse del enfoque asistencialista al enfoque productivo los

recursos puacuteblicos de apoyo a los sectores pobres maacutes se orientan tambieacuten

a revertir las condiciones de pobreza y mayor es su eficacia integradora

El privilegio de ciertas aacutereas sobre otras en las poliacuteticas selectivas

debe pensarse tambieacuten seguacuten la temporalidad que se considera vale

decir como emergencia social en el corto plazo yo como inversioacuten social en el mediano y largo plazo Seguacuten el horizonte temporal en juego

distintas seraacuten tambieacuten las prioridades asignadas a la construccioacuten de una

demanda ciudadana y a la modernizacioacuten del aparato social del Estado

El traacutensito del Fondo Social de Emergencia al Fondo de Inversioacuten Social

en Bolivia puede constituir en este sentido un ejemplo pionero y paradigmaacutetico Mientras la poliacutetica social de emergencia y corto plazo

puede privi legiar transferencias directas y tiene un rol compensatorio y

protector sobre los grupos maacutes afectados por la crisis la poliacutetica social de

mediano y largo plazo implica una reforma de la estructura de

88 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

funcionamiento Y gere ~ shyprogramas sociales y la ~

procesos decisorios En siacutentesis la orien2

racional por programa teacuterminos estrictamente teacute

al aparato social del Esta sobre los propios benef shydesconcentracioacuten en 1 -

implica reemplazar lo shysocial tradicional por r~

LA MOVILlZAC EN NUEVAS MOO

La asignacioacuten de re shy

los beneficiarios organiacutez- shy

hacia los maacutes pobres p - shy

visibilidad demandan re~_

de los Fondos en Boli - ~ - Social (FIS) utilizando r

orientarla demanda ha - -shy

de promocioacuten activa Otro elemento que -

incentivo a la demandz

veces los maacutes pobre e Para efectos adminiacute SI ~

Veacutease Armando God -~shyInversioacuten Social (FIS Doc LCL714 -Cod -shyuno de los mayores eacute- -Promocioacuten para inceshymediados de 1992 e el FSE y contaba e - shypobres)

CUADERNOS DE ADMI~lsnt

este imperativo de

ez que se trata de Ga a los sectores maacutes

~~3C mayor eficiencia

e costos de gestioacuten rmacioacuten social en

s beneficiarios La - --eacuter ~eveI1irun patroacuten

aJidad social en

- 3 racionalizacioacuten 3--~ada Se trata de

-giizarse y traducir 1 - ez impliquen un

~ilos Esto plantea

esarrollar en los

middot3 Cuanto maacutes ~~e productivo los

entan tambieacuten ia integradora

iacuteticas selectivas

considera vale amo inversioacuten

~mporal enjuego Struccioacuten de una

social del Estado e Inversioacuten Social

- e~emplo pionero y gencia y corto plazo

compensatorio y - poliacutetica social de

estructura de

bull lARTiN HOPENHA YN

funcionamiento y gerencia del aparato institucional que maneja los

programas sociales y la incorporacioacuten de los actores-beneficiarios en los procesos decisorios

En siacutentesis la orientacioacuten del gasto social en funcioacuten de una demanda

racional por programas de promocioacuten social tiene un doble objetivo En teacuterminos estrictamente teacutecnicos facilita el trabajo de gestioacuten y ejecucioacuten al aparato social del Estado en la medida en que descarga parte del trabajo

sobre los propios beneficiarios y contribuye a una mayor diligencia y desconcentracioacuten en las decisiones y acciones En teacuterminos poliacuteticos

implica reemplazar los sesgos clientelares y paternalistas del apoyo social tradicional por mecanismos maacutes democraacuteticos y participativos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN NUEVAS MODALIDADES DE POLlTICA SOCIAL

La asignacioacuten de recursos puacuteblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene necesariamente un efecto focalizado

hacia los maacutes pobres pues no son eacutestos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los organismos pertinentes En el caso de los Fondos en Bolivia esto tratoacute de resolverse en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) utilizando un sistema de promocioacuten como instrumento para

orientar la demanda hacia aacutereas de mayor pobreza mediante una iniciativa de promocioacuten activa 1

Otro elemento que destaca en el caso de los Fondos en Bolivia es el

incentivo a la demanda de grupos y proyectos pequentildeos pues muchas veces los maacutes pobres se nucJean en torno a iniciativas de micro-escala Para efectos administrativos es maacutes simple y diligente el manejo con una

Veacutease Armando Godiacutenez Fondo Social de Emergencia (FSE) y Fondo de Inversioacuten Social (FIS) dos experiencias de focalizacioacuten en Bolivia (CEPAL Doc LCIL714 -Conf823- Addl 1992 ) Seguacuten el texto citado de Godiacutenez uno de los mayores eacutenfasis del FIS ha sido precisamente fortalecer la liacutenea de Promocioacuten para incentivar la demanda en las zonas y sectores maacutes pobres A mediados de 1992 el FIS ya habiacutea logrado revertir la tendencia heredada por el FSE y contaba con mayor demanda en aacutereas de prioridad 1 y 2 (las maacutes pobres)

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2 2UNIVERSIDAD DEL VALLEIMA YO DE 1996 89

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

este imperativo de

ez que se trata de Ga a los sectores maacutes

~~3C mayor eficiencia

e costos de gestioacuten rmacioacuten social en

s beneficiarios La - --eacuter ~eveI1irun patroacuten

aJidad social en

- 3 racionalizacioacuten 3--~ada Se trata de

-giizarse y traducir 1 - ez impliquen un

~ilos Esto plantea

esarrollar en los

middot3 Cuanto maacutes ~~e productivo los

entan tambieacuten ia integradora

iacuteticas selectivas

considera vale amo inversioacuten

~mporal enjuego Struccioacuten de una

social del Estado e Inversioacuten Social

- e~emplo pionero y gencia y corto plazo

compensatorio y - poliacutetica social de

estructura de

bull lARTiN HOPENHA YN

funcionamiento y gerencia del aparato institucional que maneja los

programas sociales y la incorporacioacuten de los actores-beneficiarios en los procesos decisorios

En siacutentesis la orientacioacuten del gasto social en funcioacuten de una demanda

racional por programas de promocioacuten social tiene un doble objetivo En teacuterminos estrictamente teacutecnicos facilita el trabajo de gestioacuten y ejecucioacuten al aparato social del Estado en la medida en que descarga parte del trabajo

sobre los propios beneficiarios y contribuye a una mayor diligencia y desconcentracioacuten en las decisiones y acciones En teacuterminos poliacuteticos

implica reemplazar los sesgos clientelares y paternalistas del apoyo social tradicional por mecanismos maacutes democraacuteticos y participativos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN NUEVAS MODALIDADES DE POLlTICA SOCIAL

La asignacioacuten de recursos puacuteblicos contra demandas o proyectos de los beneficiarios organizados no tiene necesariamente un efecto focalizado

hacia los maacutes pobres pues no son eacutestos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los organismos pertinentes En el caso de los Fondos en Bolivia esto tratoacute de resolverse en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) utilizando un sistema de promocioacuten como instrumento para

orientar la demanda hacia aacutereas de mayor pobreza mediante una iniciativa de promocioacuten activa 1

Otro elemento que destaca en el caso de los Fondos en Bolivia es el

incentivo a la demanda de grupos y proyectos pequentildeos pues muchas veces los maacutes pobres se nucJean en torno a iniciativas de micro-escala Para efectos administrativos es maacutes simple y diligente el manejo con una

Veacutease Armando Godiacutenez Fondo Social de Emergencia (FSE) y Fondo de Inversioacuten Social (FIS) dos experiencias de focalizacioacuten en Bolivia (CEPAL Doc LCIL714 -Conf823- Addl 1992 ) Seguacuten el texto citado de Godiacutenez uno de los mayores eacutenfasis del FIS ha sido precisamente fortalecer la liacutenea de Promocioacuten para incentivar la demanda en las zonas y sectores maacutes pobres A mediados de 1992 el FIS ya habiacutea logrado revertir la tendencia heredada por el FSE y contaba con mayor demanda en aacutereas de prioridad 1 y 2 (las maacutes pobres)

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2 2UNIVERSIDAD DEL VALLEIMA YO DE 1996 89

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

demanda social que proviene de grupos maacutes organizados extensos y que

presentan proyectos de mayor escala Sin embargo el caso boliviano

muestra que los Fondos y programas masi vos deben tambieacuten sensibilizarse

a las organizaciones maacutes pequentildeas y tratar de coordinar bancos de

proyectos de micro-escala que son planteados desde los sectores maacutes dispersos y de menores recursos

Sea viacutea Fondos Sociales o a traveacutes de programas especiales de apoyo

a sectores pobres en antildeos recientes la regioacuten abunda en iniciativas que buscan reorientar la poliacutetica social En este contexto los operadores

puacuteblicos deben responder a varias exigencias optimizar el impacto directo en el uso de los recursos combinar acciones de apoyo con

acciones de promocioacuten social acercar el Estado Social a demandas de la propia sociedad civil (y sobre todo de los pobres) y coordinarmovilizar

agentes diversos en la accioacuten de apoyo y promocioacuten social

En la experiencia de Bolivia el Fondo de Inversioacuten Social ha tenido

entre sus objetivos operar como brazo ejecutor de poliacuteticas fijadas por

ministerios del sector social y hacer de coordinador e intermediario de las ONGs a fin de convertirse en catalizador de esfuerzos que hasta

entonces permaneciacutean dispersos A ello se agrega la importancia concedida a su liacutenea de Promocioacuten como instrumento para incentivar en las zonas

maacutes pobres la demanda de apoyo desde la comunidad hacia el Fondo

Con todo ello se busca integrar la poliacutetica sectorial la red de apoyo

solidario privado y la movilizacioacuten por demandas de los propios

beneficiarios Si bien es muy osado erguir el Fondo de Inversioacuten Social en paradigma su trayectoria sugiere un corolario la coordinacioacuten sectorial desde un organismo desburocratizado permite garantizar al menos en

cierta medida que las obras y los servicios financiados tengan continuidad

y puedan integrar planes de desarrollo sectorial Una funcioacuten similar ha querido cumplir tambieacuten el Programa de la

Red Comunitaria de Atencioacuten Infantil en Ecuador2 que fue en el pasado

gobierno un programa nutricional-educativo con base en centros

Veacutease Lautaro Ojeda Red comunitaria de atencioacuten infantil en Ecuador logros problemas y perspectivas (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823- Add 3 octubre de 1992)

90 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

comunitarios diri gi zonas de pobreza ru - e

como foco de integr u

se planteoacute tambieacuten o la comunidad y la destacan los siguienesmiddot

i) Optimizar las populares los shyintereacutes organshy

participacioacuten e - shyel desarrollo ir shy

ii) Articular la5 -=shyestatales y pshydotacioacuten de e

rodean al

seguimiento _

De este modo - -shy

varias instancias es_ Nacional del Nintildeo --shy

Profesional Y los Con esto no soacutelo b - shy

tambieacuten optimiza~ shy

de atencioacuten no COI e shy

atencioacuten a la infa ~ Comunitaria Tam shyentidades y orgaz-shy

acreditados con 02 ~ shy

C UADERNOS DE ADI

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

extensos y que

el caso boliviano ~~e t-bieacuten sensibilizarse

rrhnar bancos de ~ los sectores maacutes

J-==-- eSgteciales de apoyo

en iniciativas que ~middoteacuteO los operadores

zar el impacto LImiddotIi~S de apoyo con

- demandas de la djnarmovilizar

al

Soci al ha tenido ~~ltiexclca s fijadas por

r--plusmn =iexcliexclernnediario de

- e-zos que hasta middot=o-~=-iquestiexcliexclc i aconcedida

aroen las zonas

hacia el Fondo

~ red de apoyo -r-Qs de los propios

versioacuten Social ---acioacuten sectorial

e en centros

mil en Ecuador ~ - middotConf 823-

T imiddot HOPENHAYN

comunitarios dirigido a nintildeos pre-escolares y a sus madres asentados en

zonas de pobreza rurales y urbanas Dicho Programa se propuso operar

como foco de integracioacuten de energiacuteas sociales e institucionales Para ello

se planteoacute tambieacuten objetivos y acciones que incluyen la movilizacioacuten de

la comunidad y la coordinacioacuten inter-agentes Entre estos objetivos

destacan los siguientes

i) Optimizar las redes de movilizacioacuten social de las organizaciones populares los comiteacutes de padres las cooperativas grupos de

intereacutes organizaciones juveniles y femeninas para propiciar la

participacioacuten e integracioacuten de servicios y con el objeto de mejorar

el desarrollo infantil ii) Articular las acciones y programas con otras organizaciones

estatales y pri vadas orientadas al mejoramiento del ingreso

dotacioacuten de servicios baacutesicos alfabetizacioacuten y educacioacuten baacutesica

atencioacuten primaria de salud y abastecimiento de alimentos de

primera necesidad con el fin de incidir en las condiciones de vida

de la familia y la comunidad

iii) Coordinar con los gobiernos seccionales Consejos Provinciales

y Concejos Municipales para ligar las instituciones y

organizaciones populares a fin de consolidar acciones puntuales

como el diagnoacutestico de situacioacuten de los ambientes concretos que

rodean al nintildeo adecuaciones de locales equipamiento y

seguimiento de actividades De este modo la Red Comunitaria ha podido nuclear el esfuerzo de

varias instancias estatales el Ministerio de Bienestar Social el Instituto

Nacional del Nintildeo y la Familia el Servicio Ecuatoriano de Capacitacioacuten

Profesional y los otros tres ministerios que integran el Frente Social

Con esto no soacutelo buscoacute incrementar la cobertura de nintildeos atendidos sino

tambieacuten optimizar la capacidad no utilizada e incorporar otros programas

de atencioacuten no convencional a fin de ir creando un sistema nacional de

atencioacuten a la infancia en torno a un Programa-nuacutecleo cual es el de la Red Comunitaria Tambieacuten se recurrioacute al mecanismo de subcontratacioacuten con

entidades y organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos locales

acreditados con objeto de descentralizar funciones y movilizar agentes

91CCADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

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de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

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_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

Otro programa social que movilizoacute agentes muacuteltiples para su ejecucioacuten

(oferentes beneficiarios y ejecutores) lo provee el Programa Beca

Alimentaria de Venezuela que ha suministrado subsidios para alimentos

a los nintildeos que asisten a escuelas asentadas en zonas consideradas

pobres 3 Dicho Programa aprovechoacute una infraestructura montada se

apoyoacute en el sector financiero y comercial privados para ejecutar las

transferencias incorporoacute la estructura ministerial y enfrentoacute

simultaacuteneamente problemas de nutricioacuten y de asistencia escolar4 Para

atender a maacutes de dos millones y medio de beneficiarios el Programa ha

utilizado y movilizado la estructura organizativa preexistente en el

Ministerio de Educacioacuten evitando crear una burocracia puacuteblica adicional

y reducido los costos de operacioacuten del Programa Por otro lado el uso de

la Red Bancaria y la Red Comercial del sector privado en las transferencias

eliminan no soacutelo la necesidad de crear estructuras organizativas adicionales

para cancelar los beneficios en dinero y en especie sino tambieacuten los

riesgos y costos de operacioacuten que ocasionariacutea el manejo del dinero asiacute

como el almacenamiento la conservacioacuten y distribucioacuten de alimentos

Al mismo tiempo se moviliza a bomberos policiacutea y defensa civil

quienes se hacen presente los diacuteas de los operativos de pago y entrega de

alimentos para prestar ayuda logiacutestica organizativa y de resguardo de la

ciudadaniacutea5

Veacutease al respecto Boris Lima Focalizacioacuten de programas masivos el caso venezolano de la beca alimentaria (CEPAL Doc LCIL714 -Conf 823 Add 5 octubre de 1992) El Programa Beca Alimentaria integroacute tres objetivos mejorar el poder adquisitivo y la capacidad de consumo de familias en situacioacuten de pobreza criacutetica superar las deficiencias nutricionales de los nintildeos en edad escolar y asegurar la permanencia de los escolares en el aula y mejorar su rendimiento escolar Los efectos sobre los iacutendices nutricionales de menores en edad escolar son favorables El antildeo anterior a la aplicacioacuten del Programa (1988) el deacuteficit fue de 171 mientras que para 1991 cuando ya regiacutean los distintos componentes del Programa bajoacute a 138 Del mismo modo la desercioacuten escolar bajoacute de 178370 casos registrados para 1987-1988 a 89336 casos registrados para 1989-1990 (Veacutease Boris Lima op cit) Si bien no todo este logro es imputable al Programa no puede negarse la incidencia de mismo por tratarse de la accioacuten maacutes masiva y de mayor respuesta popular La movilizacioacuten de agentes privados y puacuteblicos diversos en la (Continuacutea)

92 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHA y

LA MOVILlZAC EN PROGRAMAS

DE L

Las poliacuteticas de ayo

eje medular para supe

los pobres rurales so ~

grupos-objetivo cen

ii) porque son un facto - - shy

y hacia afuera y ii i) _ shy

depende en gran medlcshy

Estado y frente a prO ee

que puedan tener a 10_ ~

(creacutedito recursos nar- - -Conforme a un e=_~

de articulacioacuten inter--=-shy

en el desarrollo de

constituyen el grupo- -shy

la importancia (y la ~ shy

de servicios para lo c_

igualmente diversas shy

informacioacuten de preci

ejecucioacuten del Prog Esto es evidente SI

aumento sosten id permanecido iTI -- shybeneficiarios (de shyporcentual costo razoacuten principal precisamente la Estado y de la p -Rauacutel Castro Mun -Integrado (DRI l -~

productores rura e shyoctubre de 199~

CUADERNOS DE ADII

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

organizaciones s

propias estrategi as de decisiones la ej

los proyectos con -shy

entre las colonias ~

entre la comunidad

para realizar pro~ comiteacutes se eligen e

para definir proye finesde199Iex is iacute_- -

Estados del paiacutes Tambieacuten los F

Empresas de Soli~

de Meacutexico opera- shy

organizan para im shycuentan con fuente

l

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

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--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

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Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

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CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

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papel del Estado en e

y permiten formular - shy

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educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

1- - ~~5 Jara su ejecucioacuten

e Programa Beca

para alimentos

ura montada se

~ ara ejecutar las eial y enfrentoacute

d a escolar4 Para - -- el Programa ha

- ~existente en el ~- uacuteblica adicional

CO lado el uso de

transferencias j as adicionales

- si no tambieacuten los

del dinero asiacute iexclc--c C l de alimentos

defensa civil =t- ~go y entrega de

ejorar el poder cioacuten de pobreza

t=i--~ ~ edad escolar y su rendimiento

~- ~ ~nores en edad bull ugrama (1988)

-egian los distintos la desercioacuten

--- a 89336 casos

LA MOVILlZACION DE ACTORES MULTIPLES EN PROGRAMAS DE APOYO Y PROMOCION SOCIAL

DE LOS POBRES RURALES

Las poliacuteticas de apoyo productivo a los pobres rurales constituyen un

eje medular para superar la pobreza y esto por varias razones i) porque

los pobres rurales son por peso relativo y condicioacuten social uno de los

grupos-objetivo centrales en poliacuteticas selectivas anti-pobrezaen la regioacuten

ii) porque son un factor central de reproduccioacuten de pobreza hacia adentro

y hacia afuera y iii) porque su insercioacuten en procesos de modernizacioacuten

depende en gran medida tanto de su capacidad de movilizacioacuten frente al

Estado y frente a proveedores de recursos productivos como del acceso

que puedan tener a los eslabones del mejoramiento productivo sostenido

(creacutedito recursos naturales tecnologiacutea mercados etc)

Conforme a un estudio sobre el Programa DRI en Colombia6 existe

en las instituciones ejecutoras deeste Programa tambieacuten ladoble necesidad

de articulacioacuten inter-agentes y de movilizacioacuten de la propia comunidad

en el desarrollo de los programas Los pequentildeos productores que

constituyen el grupo-beneficiario de los programas en cuestioacuten reconocen

la importancia (y la dependencia) respecto de un conjunto diversificado

de servicios para lo cual requieren relacionarse con instancias puacuteblicas

igualmente diversas asistencia teacutecnica creacutedito bancos de maquinaria

informacioacuten de precios para mejor articulacioacuten con el mercado servicios

ejecucioacuten del Programa ha redundado en una importante economiacutea de costos Esto es evidente si compara para los tres antildeos de vigencia del Programa un aumento sostenido del presupuesto con costos de ejecucioacuten que han permanecido invariables en boliacutevares y con un notable aumento de beneficiarios (desde 951748 en 1989 a 2518573 en 1991) La relacioacuten porcentual costolbeneficiario se redujo de 1725 en 1989 a 150 en 1991 La razoacuten principal para este aumento exponencial de eficiencia ha sido precisamente la movilizacioacuten del sector privado de distintos sectores del Estado y de la propia ciudadaniacutea en la ejecucioacuten del Programa Rauacutel Castro Murillo Los impactos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRl) sobre la productividad y el nivel de vida de los pequentildeos productores rurales en Colombia (CEPAL Doc LCIL711 -Conf822- octubre de 1992)

93CUADERNOS DE AD~IINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIYERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

municipales Un estudio

Solidaridad de M

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entre las colonias ~

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- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

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identi ficando produ-

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exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

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CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

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~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

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yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

de comercializacioacuten y transformacioacuten de los productos Ademaacutes requieren

equipamientos colectivos que condicionan la productividad -servicios de

acueductos electrificacioacuten rural caminos vecinales distritos de riego centros de salud y escuelas-o

El apoyo a la sustentabilidad de los pequentildeos productores rurales (con

un criterio de promocioacuten maacutes que de mera asistencia) requiere puesde

una instancia de coordinacioacuten entre beneficiarios y proveedores de servicios que compatibilice la amplia gama de instrumentos requeridos

por la comunidad Esta instancia intenta constituirla el conjunto de

programas de Desarrollo Rural Integrado un organismo desburocratizado que moviliza agentes muacuteltiples y que trabaja en estrecha vinculacioacuten con

la propia comunidad de beneficiarios

Sector privado comercial privado solidario estatal-central y estatalshy

local constituyen una red de apoyo requerida para atacar simultaacuteneamente

los distintos nudos de la cadena productiva Un estudio sobre manejo de

microcuencas en la zona andina de Cuzco7 enfatiza la necesidad de

incorporar las escuelas rurales y las uni versidades regionales para

desarrollar y diseminar nuevas formas de tratamiento de aguas y de

cultivo de huertos y granjas experimentales Otro estudio sobre microcuencas hidrograacuteficas en el Brasil8 sentildeala que uno de los elementos

que maacutes ha contribuido al impacto del programa ha sido precisamente

la coordinacioacuten entre distintos niveles comunitario municipal estadual

y nacional asiacute como la coordinacioacuten entre distintos niveles de

programacioacuten y asesoramiento en las diferentes fases del Programa de

ejecucioacuten Para el caso del DRI en Colombia el estudio citado sugiere

conformar en la instancia municipal Comiteacutes Municipales de Desarrollo Rural que permitan hacer de nexo entre la comunidad organizada el

municipio (como unidad baacutesica de planificacioacuten) y el Sistema Nacional

de Planificacioacuten En el caso del Proyecto de Microcuencas Hidrograacuteficas

en Paranaacute Brasil el programa de asistencia teacutecnica cuenta con la

Adolfo Figueroa Manejo de cuencas y productividad campesina el caso de Cuzco (Doc CEPAL LCIL71 1 -Conf 822 Add5 octubre de 1992) Luiz Antonio Cascao O programa brasileiro de microbacias hidrograacuteficas o caso do Paranaacute (CEPAL doc LCIL71 1 middotConf 8212middot Add l octubre de 1992)

94 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YI

participacioacuten coor shyy Extensioacuten Rur _ representadas a nie -

Estado de Paran representadas por ~ shy

Estado de Paran

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Solidaridad de M

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iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

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bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

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ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

-demaacutes requieren h~ -dad -servicios de

_dgtlIIacutetOS de riego

--~LOres rurales (con -- requiere pues middotde

roveedores de -eJ(QS requeridos

el conjunto de

inculacioacuten con

~-central y estatalshy

ICJl~simultaacuteneamente

--bre manejo de

necesidad de -egionaJes para

de aguas y de

estudio sobre e iexclos elementos

-~ precisamente -jcipal estadual

niveles de

itado sugiere

- t es de Desarrollo - _- organizada el

lStema Nacional _-_s Hidrograacuteficas -~ cuenta con la

iexclJesina el caso de re de 1992)

~ias hidrograacuteficas - dd L octubre de

~RTi~ HOPENliA YN

participacioacuten coordinada de la Empresa Paranaense de Asistencia Teacutecnica

y Extensioacuten Rural (EMATERPR) las cooperativas agriacutecolas

representadas a nivel estadual por la Organizacioacuten de Cooperativas del

Estado de Paranaacute (OCEPAR) empresas de asistencia teacutecnica

representadas por la Asociacioacuten de las Empresas de Planificacioacuten del Estado de Paranaacute (APEPA) empresas de fomento y prefecturas

municipales

Un estudio consultado sobre el caso del Programa Nacional de

Solidaridad de Meacutexico9 muestra el apoyo a iniciativas en que las

organizaciones sociales yo comunidades son quienes presentan sus

propias estrategias y meacutetodos de trabajo participan en el disentildeo la toma

de decisiones la ejecucioacuten el seguimiento el control y la evaluacioacuten de

los proyectos concertados La participacioacuten tambieacuten se expresa como

aporte de recursos y materiales de la regioacuten y vigilancia en el manejo de

apoyos para asegurar que se beneficie quien maacutes lo requiere (una suerte

de contraloriacutea social) En las comunidades campesinas o indiacutegenas y

entre las colonias populares se forman comiteacutes a partir de la concertacioacuten

entre la comunidad y el Programa Nacional de Solidaridad a nivel local

para realizar proyectos y programas que la comunidad decida Estos comiteacutes se eligen en asambleas puacuteblicas y se coordinan con las autoridades

para definir proyectos ejecutar planear estimar costos y reinvertir Para

fines de 1991 existiacutean registrados 82160 comiteacutes de solidaridad en los 31 Estados del paiacutes

Tambieacuten los Fondos de Apoyo a la Produccioacuten y el Programa de

Empresas de Solidaridad ambos del Programa Nacional de Solidaridad

de Meacutexico operan con esta loacutegica de competencia democraacutetica en la

oferta de proyectos Los sujetos del Programa Nacional de Apoyo a las

Empresas de Solidaridad son mexicanos de escasos recursos que se

organizan para impulsar proyectos productivos viables y rentables y no

cuentan con fuentes alternas de financiamiento Este programa busca

asociarse con los grupos organizados para crear o consolidar sus empresas

9 Rosa Elena Montes de Oca El combate a la pobreza rural a traveacutes del apoyo a la produccioacuten en Meacutexico (CEPAL Doc LCIL711 -Conf 822- Add4 octubre de 1992)

95CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteI Nmiddot 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

mediante e aporte de capital de riesgo o de esquemas de creacutedito o de

ambos Ello se acompantildea de asistencia teacutecnica para identificare proyecto

de inversioacuten pero la iniciativa debe partir de los grupos o las propias

comunidades interesadas El Programa de Empresas de Solidaridad se ha constituido en un importante instrumento para asesorar a los grupos de

beneficiarios potenciales en disentildear y gestionar proyectos viables

aportando apoyo a su vez para compensar la insuficiencia de creacuteditos preferencial es para articularse con los mercados y para el desarrollo de la capacidad de gestioacuten y empresariaL

El cruce entre un sistema coordinado de apoyo a programas

participativos (viacutea ONOs con municipios) y un sistema de oferta de recursos y servicios contra demanda (viacutea Fondos de Inversioacuten o programas

de Desarrollo Rural Integrado y con una demanda traducida a capacidad

para gestionar proyectos productivos de parte de los propios benefici arios organizados) constituye un eje de rearticulacioacuten de los programas sociales para enfrentar la pobreza ruraL

POBRES URBANOS Y POLlTICAS DE APOYO PRODUCTIVO

Dado que la pobreza urbana se asocia cada vez maacutes a la informalidad productiva la poliacutetica social de apoyo a los sectores populares urbanos

requiere orientarse maacutes a la promocioacuten productiva de los actores excluidos

de la economiacutea moderna La importancia proporcional de la informalidad y de la microempresa en el empleo urbano y en la pobreza urbana estaacuten

ampliamente documentadas en Ameacuterica Latina En Colombia por ejemplo el Estado reconocioacute en 1984 la existencia de la microempresa como el componente principal del sector informal y como factor que articula y

dinamiza las relaciones de mercados con el sector formal generando empleo e ingresos para una amplia franja de la PEAIO Para 1990 la

O El estudio en que nos basamos (Lucio Moncayo El programa de atencioacuten a la microempresadel Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- de Colombia experiencias evaluaciones conclusiones y aportes en CEPAL Doc LC L715 -Conf824- Addl octubre de 1992) define la microempresa como una unidad permanente de produccioacuten de bienes o servicios con (Continuacutea)

96 RECOMPOS1ClON DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

microempresa en CA shy

hasta 10 trabajadores

alliacute que se haya com Nacional de AprendiZ ~

distintas entidades puacute a la microempresa a fshyun elemento de arti Desarrollo de la Mie

En El Salvador e=_

estimaacutendose en 524c ~

ocupada en 1989 en 1 shy

personas y de este co shypersona Respecto e

60 se encuentra ba~

paiacutes los beneficiarios - shycapacitacioacuten asisten shypoblacioacuten ocupada o ~ cuenta propia y vincu

bajo nivel educati vo actividades producti~ ~

incipiente separaci shycon una forma de ~~+--shycapital

11 Lucio Moncayo o asesoriacutea capacitaci shyy participaren lase y con algunas O~Gshy

cuanto al PND1 i ~~

primero se obsen - shyveces mayor el n nuacutemero de creacuteditos shyestiman que un 1 C

sector formal 12 Veacutease Sandra shy

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

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exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

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social sectorial La ~ - shy

urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

e creacutedito o de

-arel proyecto

o las propias

lidaridad se ha

ectos viables

ciacutea de creacuteditos - -3 el desarrollo de

a programas ruiexclrpn de oferta de

microempresa en Colombia absorbiacutea el 247 de la PEA (empresas de

hasta 10 trabajadores) y poniacutea el 873 del total de establecimientos De

alliacute que se haya convertido en aacuterea prioritaria de accioacuten en el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) y que el Estado haya convocado a

distintas entidades puacuteblicas y privadas que realizaban acciones de apoyo

a la microempresa a fin de obtener mayor impacto y cobertura mediante

un elemento de articulacioacuten como ha sido el Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa 11

En El Salvador seguacuten informacioacuten oficial el porcentaje de PEA

urbana informal aumentoacute desde el 375 en 1988 al 50 en 1989

estimaacutendose en 524 para 1990 12 Por otra parte e154 de la poblacioacuten

ocupada en 1989 en dicho paiacutes se registroacute en empresas con menos de 4

personas y de este contingente el 31 se ocupoacute en empresas de una sola

persona Respecto de los cuentapropistas se estima que alrededor del

60 se encuentra bajo la liacutenea de pobreza Esto explica que para dicho

paiacutes los beneficiarios de los programas de las instituciones en materia de

capacitacioacuten asistencia teacutecnica y creacutedito individual o solidario son

poblacioacuten ocupada o subocupada en el sector informal en acti vidades por

cuenta propia y vinculada a microempresas con bajo nivel de ingreso

bajo nivel educativo y sin acceso a creacutedito formal para emprender

actividades producti vas ycon conciencia de que requiere de oportunidades

incipiente separacioacuten entre el capital y el trabajo escasa divisioacuten de tareas y con una forma de producir tradicional maacutes intensi va en mano de obra que en capital

11 Lucio Moncayo op cit El papel del SENA dentro de dicho Plan es brindar asesoriacutea capacitacioacuten y asistencia teacutecnica a las microempresas individuales y participar en las estrategias de creacioacuten de empresas yempresas asociati vas y con algunas ONGs adelantar un programa de desarrollo tecnoloacutegico En cuanto al PNDM importa sentildealar que si se compara el uacuteltimo Plan con el primero se observa que el nuacutemero de microempresarios a capacitar es 34 veces mayor el nuacutemero de empresas a asesorar es 106 veces superior y el nuacutemero de creacuteditos a otorgar es 4 veces superior Por otra parte las ONGs estiman que un 15 de las microempresas que atienden logran ingresar al sector formal

12 Veacutease Sandra Vaacutesquez de Barraza Programa de capacitacioacuten para microempresarios urbanos El Salvador (CEP AL Doc LCIL 715 -Conf 824- Add 3 octubre de 1992)

97ARTiacute HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 2UUNlVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

capacitacioacuten insti lU~ shy

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urbanos y entre ejec - shyde promocioacuten social-

apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

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CUADERNOS DE ADIIl_

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

que no tiene para su desarrollo empresarial

Imperativos como los de productividad y competitividad

comienzan a privar en programas masivos de apoyo a la actividad de las

microempresas No significa que valores como el apoyo solidario o el

alivio a la pobreza queden desplazados por la primaciacutea de una loacutegica

empresarial sino que en los segmentos urbanos de baja productividad no

puede prescindirse ni de la loacutegica de la productividad ni de la loacutegica del

apoyo a la pobreza Tampoco significa que la capacitacioacuten y las acciones

de apoyo a la microempresa deban apuntar a su crecimiento para

convertirla en pequentildea o mediana empresa no es imprescindible para

cualquier microempresa aumentar su tamantildeo sino sus ingresos por viacutea de

mayor productividad rentabilidad y competitividad En el caso de los

programas de apoyo a la empresa informal esto implica que de no

considerarse y evaluarse las condicionantes objetivas de la inversioacuten

institucional del costo individual del beneficiario y del entorno

institucional en capacitacioacuten y asistencia teacutecnica la rentabilidad y

competitividad del esfuerzo para generar autoempleo o crearfortalecer microempresas puede tenerun impacto muy reducido en la productividad

Todo lo anterior obliga a articular distintos agentes institucionales en el impulso a programas productivos para dicho sector La concurrencia

de agentes diversos es tanto maacutes requerida cuanto maacutes se quiere combinar

una poliacutetica anti-pobreza con poliacuteticas productivas En este marco

durante los uacuteltimos antildeos ha cobrado mayor peso el siguiente tipo de

acciones concertadas

bull servicios y programas estatales de capacitacioacuten que preparan y

orientan en oficios ajoacutevenes desempleados o subempleados y que asesoran en la formacioacuten de microempresas

bull apoyo del sector solidario privado a grupos vulnerables mediante

iniciativas diversas de organismos no gubernamentales que

transmiten a dichos grupos mayor capacidad de gestioacuten y

organizacioacuten sea para emprender programas de auto-ayuda con financiamiento extra-estatal sea para ejercer presioacuten sobre las instancias decisorias del Estado a fin de obtener apoyo en acti vidades

de asistencia y promocioacuten

98 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHA YN

bull poliacuteticas produ

viables sustengt - shy

bull co-participacioacute- =-shyvinculadasal ae- - shy

encadenamient ~shy

informal

Las poliacuteticas ami tshycombinan esfuerzos

estos esfuerzos reco

sustentabilidad prod ~ shyagentes para un prog~ ~

identi ficando produ-

problemas de merca

oferta creando canaIe_

exigentes promover e shy

de puestos de traba exento de tributaci-

insercioacuten de la bancJ eshyritmos propios del c ~

agentes (ministerio- _ e

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apoyo a la gestioacuten--- shyde creacutedito provisioacute

beneficiarios deja

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~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

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_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

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a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

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se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

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~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

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3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

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propias escuelas conc_

Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

competitividad

a la actividad de las

~aciacutea de una loacutegica L3ja productividad no ~ ni de la loacutegica del

-cioacuten y las acciones

- ~ - crecimiento para - - ~ ~~prescindible para

_5 ingresos por viacutea de - _J En el caso de los

-plica que de no

de la inversioacuten 0 y del entorno

a rentabilidad y

o crearfortalecer ~e la productividad

-s Insti tucionales en

- La concurrencia

se qu iere combinar

En este marco e l siguiente tipo de

que preparan y mpleados y que

~)erables mediante

~~mamentales que rdad de gestioacuten y - -- -e auto-ayuda con

- _ -~ presioacuten sobre las

3poyo en acti vidades

~1ARTiacuteN HOPENHAYN

bull poliacuteticas productivas de apoyo a creacuteditos tecnologiacutea y mercados

para microempresas y pequentildeas empresas a fin de hacerlas maacutes

viables sustentables y competitivas

bull co-participacioacuten del sector empresarial privado en cuestiones

vinculadas a la eficiencia la selectividad y la competitividad de las

pequentildeas empresas y las microempresas y sobre todo para fortalecer

encadenamientos entre el sector empresarial formal y la empresa informal

Las poliacuteticas anti-pobreza de apoyo productivo al sector informal

combinan esfuerzos que deben articular distintos actores para dar continuidad y viabilidad al desarrollo productivo de este sector Entre

estos esfuerzos reconocidos como condiciones necesarias para la

sustentabilidad productiva del sector destacan identificar actividades y

agentes para un programa masivo de apoyo a la economiacutea popular urbana

identificando productos y servicios ajustados al perfil de la economiacutea

popular urbana en que puedan ser altamente competit ivos resolver los

problemas de mercado de la economiacutea popular urbana calificando su

oferta creando canales de comercializacioacuten y removiendo los obstaacuteculos

legales a fin de que el producto pueda llegar a mercados dinaacutemicos y exigentes promover exenciones temporales bonificaciones al nuacutemero

de puestos de trabajo y pisos miacutenimos debajo de los cuales se estariacutea

exento de tributacioacuten y crear sistemas crediticios especiales lo que

requiere mayor cercaniacutea y conocimiento directo del cliente mayor

insercioacuten de la banca en la comunidad adecuacioacuten de los preacutestamos a los

ritmos propios del cliente y mayor eficacia en la intermediacioacuten

Este desglose somero de acciones en que deben concertarse diversos

agentes (ministerios del aacuterea social agentes de mercadeo institutos de

capacitacioacuten instituciones legislativas y crediticias) difiere de la poliacutetica

social sectorial La concurrencia de agentes muacuteltiples tambieacuten implica

una articulacioacuten muy distinta entre el Estado y los sectores pobres

urbanos y entre ejecutores y beneficiarios de las poliacuteticas Si las poliacuteticas de promocioacuten social se concentran en actividades tales como capacitacioacuten

apoyo a la gestioacuten productiva comercializacioacuten mercadeo facilidades

de creacutedito provisioacuten de una miacutenima infraestructura de produccioacuten los

beneficiarios dejan de ser meros receptaacuteculos de asistencia social y

99CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22fUNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

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respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

sociales la flexibiliz-~ shy

papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

gestioacuten de base a tra e_

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Este instrumento de E- - shy

yen las estructuras ~ Cariola etal Proe bull shy

14 Veacutease Ministerio i ~

mejoramiento de - shyfundamentos eSlraJ_~ y Comiteacute Teacutecnico shyla Educacioacuten chile desafiacuteos de la ed e 1994

CUADERNOS DE ADML

constituyen los protagonistas de las poliacuteticas

Esto obliga a replantearse la articulacioacuten entre la base social y la

poliacutetica puacuteblica-social Requiere entre otras cosas crear sistemas de

informacioacuten para que los beneficiarios puedan acudir a las distintas

instituciones de apoyo productivo maximizando el uso de opciones y

minimizando la intermediacioacuten crear sistemas de feedback uacute

retroalimentacioacuten para que desde los organismos ejecutores se maximice

eficiencia y eficacia en la asignacioacuten de recursos teacutecnicos y monetarios

promover formas de organizacioacuten productiva a escala micro compatibles

con las modalidades de apoyo disentildeadas en el aacutembito estatal-social y

poner en marcha la asignacioacuten de recursos contra proyectos productivos

presentados y gestionados por los propios beneficiarios

LA REFORMA EDUCACIONAL UN CASO DE POLlTICA SOCIAL SECTORIAL CON REDEFINICION DE ACTORES

En distintos paiacuteses de la regioacuten existe un amplio reconocimiento de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas de educacioacuten formal

tanto en materia curricular como en aspectos de gestioacuten y de financiamiento

Las falencias acumuladas en las uacuteltimas deacutecadas pueden sintetizarse en

tres grandes rasgos i) inadecuacioacuten del sistema existente en la preparacioacuten

de recursos humanos para una economiacutea moderna sobre todo en el marco

de modernizacioacuten y reinsercioacuten productivas y en la perspectiva del

intercambio econoacutemico global ii) acceso inequitativo a la oferta educativa

decalidad con persistencia de altas tasas de desercioacuten y bajos rendimientos

en sectores de bajos ingresos y iii) falta de flexibilidad y adaptabilidad

del sistema a nuevas formas de aprendizaje y nuevas tecnologiacuteas de

adquisicioacuten de conocimientos

Lo anterior ha llevado a repensar el rol del Estado en materia de

poliacutetica y gestioacuten educacional Mientras pierde presencia el Estado en reformas con alto componente de descentralizacioacuten reformula su presencia

mediante funciones de control seguimiento y asesoriacutea 13 Existen

1) Veacutease CIDE La experiencia internacional en el disentildeo curricular (Continuacutea)

100 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTiacuteN HOPENHAYN

experiencias nacionae_ bull

tanto al nivel mes

educacionales) en el

de funciones con ma - shy

No es clara porejemp

y Ministerio como n En materia de ref ~

distintos agentes el c

paiacutes ha experimenta

respecto de la descen- shy

La municipalizacioacuten - shy

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papel del Estado en e

y permiten formular - shy

El actual gobiern ~

educativa y autonomL~shyde gestioacuten de las pro

para las escuelas m - shy

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Este instrumento de E- - shy

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14 Veacutease Ministerio i ~

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CUADERNOS DE ADML

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experiencias nacionales en que se ha intentado dar mayor protagonismo

tanto al nivel meso (municipio) como micro (establecimientos

educacionales) en el disentildeo curricular la administracioacuten de recursos y la

gestioacuten de proyectos educativos Pero no es muy claro el papel de

regulacioacuten evaluacioacuten y supervisioacuten que el organismo central (Ministerio

de Educacioacuten) tiene que cumplir en esta dinaacutemica que combina delegacioacuten

de funciones con mayor protagonismo de la base del sistema educacional

No es clara por ejemplo la delimitacioacuten de competencias entre municipio

y Ministerio como no lo es tampoco entre la escuela y el municipio

En materia de reforma educativa con redefinicioacuten en el rol de los

distintos agentes el caso chileno ofrece particular intereacutes por cuanto el

paiacutes ha experimentado una reforma significativa del sistema educativo

respecto de la descentralizacioacuten gestioacuten y administracioacuten de recursos

La municipalizacioacuten la pri vatizacioacuten de la educacioacuten en distintos estratos

sociales la flexibilizacioacuten en la gestioacuten y el consiguiente cambio en el

papel del Estado en el sistema educativo se encuentran en plena marcha

y permiten formular diagnoacutesticos criacuteticos y propuestas de mejoramiento 14

El actual gobierno chileno busca generar mayor descentralizacioacuten

educativa y autonomiacutea de los establecimientos fomentando la capacidad

de gestioacuten de las propias escuelas El financiamiento complementario

para las escuelas municipalizadas ejerce un importante estiacutemulo a la

gestioacuten de base a traveacutes de Proyectos de Mejoramiento Educativo que las

propias escuelas concursan hacia el nivel central (Ministerio de Educacioacuten)

Este instrumento de financiamiento central contra proyectos locales (de

las propias escuelas o municipios) es provechoso siempre que se genere

un sistema meritocraacutetico que desde la instancia de gobierno premie los

yen las estructuras de los niveles medios de los sistemas educativos Leonor Cariola etal Programa Mece-Medio Santiago de Chile julio de 1993

14 Veacutease Ministerio de Educacioacuten de Chile Programa MECE Programa de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacioacuten media 1995middot2000 fundamentos estrategia y componentes Santiago 29 de diciembre de 1994 y Comiteacute Teacutecnico Asesor del Diaacutelogo Nacional sobre la Modernizacioacuten de la Educacioacuten chilena designado por SE el Presidente de la Repuacuteblica Los desafiacuteos de la educacioacutell chilena frente al siglo XXl Santiago septiembre 1994

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 101

establecimientos por iniciativas de gestioacuten indesligable de un sistema meritocraacutetico que desde la instancia administrativa de la escuela premie a los docentes por participar de dichas iniciativas Esto contribuye a

revertir la reticencia del cuerpo docente a involucrarse en proyectos orientados a mejorar y modernizar la oferta educativa Sin embargo se reproduce la inequidad por la segmentacioacuten en la capacidad de gestioacuten de los establecimientos y de los municipios Los municipios pobres tienen escasa capacidad en materia de gestioacuten y los establecimientos municipales difiacutecilmente cuentan con apoyo teacutecnico suficiente para disentildeary gestionar

proyectos de mejoramiento educativo que sean financiables por el Ministerio de Educacioacuten Falta todaviacutea desarrollar desde el nivel central capacidades de monitoreo apoyo teacutecnico y seguimiento que son esenciales en la reformulacioacuten del papel del Ministerio en un contexto de

descentralizacioacuten del sistema educativo En el contexto de una poliacutetica sectorial que asuma el reto de renovar

la gestioacuten y los contenidos educativos la participacioacuten de actores de la sociedad civil puede darse en distinos niveles a saber i) como partiacutecipes en diaacutelogos nacionales que debaten en torno a las necesidades de mejoramiento en el sistema educativo y como agentes en la construccioacuten de consensos nacionales en torno a contenidos de la reforma educativa ii) como movilizacioacuten de expertos profesionales dirigentes sociales y comunicadores que pueden aportar en tareas de capacitacioacuten difusioacuten y apoyo teacutecnico para el mejoramiento de la calidad de la educacioacuten iii) como movilizacioacuten de actores que desde el nivel meso (municipio) o micro (escuela y comunidad) disentildean y gestionan proyectos de mejoramiento educativo a escala local (curricular de infraestructura de equipamiento tecnoloacutegico de interaccioacuten escuela-comunidad de financiamiento complementario etc) y iv) mediante grupos organizados de presioacuten (colegio de profesores juntas de vecinos movimientos regionales etc) que emprenden acciones de movilizacioacuten poliacutetica en la pugna por ganar recursos y apoyo teacutecnico para el mejoramiento de la educacioacuten puacuteblica

102 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

PARADIGMAS DE

Lo que se presenlZ -

esquema formal el co~ - -nuevas condiciones e

Latina Pero siacute se h mediante una tipifica paradigmas los doshy ~ Planificador Perifeacuterico

coincide en mayor e -

este trabajo

Papel del Estado

PARADIGMA DEL Esshy

Paradigma 1) El Es proveedor de servici s financiamiento y (e

sectorialmente PARADIGMA DEL ES

2) El Estado tiene un - = o internacional) pane ~

juriacutedica reguladora y -PARADlGMADEL EsJ

3) El Estado tiene ~rshy

recupera tambieacuten fu vez ampliacutea los espaci shy

para leguumlimar el eje funcioacuten racionaliza shyentes reguladores

CUADERNOS DE ADM L

middotgable de un sistema

de la escuela premie

~ Esto contribuye a

xrarse en proyectos =---=zlva Sin embargo se

acidad de gestioacuten de cipios pobres tienen

~Tmientos municipales

ra disentildeary gestionar

- financiables por el

3r desde el nivel central

~~[O que son esenciales

en un contexto de

-~a el reto de renovar

middotoacuten de actores de la

i) como participes

las necesidades de

middotS en la construccioacuten

reforma educativa

eacuteirigentes sociales y

--xltacioacuten difusioacuten y

Ce la educacioacuten iii)

e 7eso (municipio) o

onan proyectos de

- de infraestructura de

-~Lelamiddotcomunidad de ~ ~ grupos organizados

inos movimientos

zacioacuten poliacutetica en la

tilejorarniento de la

A MODO DE COROLARIO

PARADIGMAS DE ARTICULACION ESTADO SOCIAL-SOCIEDAD

CIVIL EN LA DINAMICA DE LA MODERNIZACION

Lo que se presenta a modo de corolario no pretende reducir a un

esquema formal el complejo proceso de redefinicioacuten del Estado social en

nuevas condiciones de modernizacioacuten y democratizacioacuten en Ameacuterica

Latina Pero siacute se ha querido ilustrar la intensidad de estos cambios

mediante una tipificacioacuten de tres paradigmas contrastantes De estos tres

paradigmas los dos primeros corresponden al modelo del Estado

Planificador Perifeacuterico y al del Estado Neoliberal mientras el tercero

coincide en mayor grado con las tendencias emergentes enunciadas en

este trabajo

Papel del Estado

PARADIGMA DEL ESTADO PLANIFICADOR PERIFEacuteRICO (en adelante

Paradigma 1) El Estado tiene un rango central y unificante y un rol de

proveedor de servicios y de integrador social Centraliza el disentildeo

financiamiento y ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales organizadas

sectorialmente

PARADIGMA DEL ESTADO NEOLlBERAL MODERNO (en adelante Paradigma

2) El Estado tiene un rango subsidiario y cede al sector privado (nacional

o internacional) parte de sus funciones sociales y mantiene una funcioacuten

juriacutedica reguladora y subsidiaria en relacioacuten a los pobres

PARADIGMA DEL EsTADO DEMOCRAacuteTICO MODERNO (en adelante Paradigma

3) El Estado tiene funciones de regulacioacuten en el desarrollo social y

recupera tambieacuten funciones redistributivas aunque indirectas pero a la

vez ampliacutea los espacios de concertacioacuten estrateacutegica con actores sociales

para legitimar el ejercicio de estas funciones El mercado cumple una

funcioacuten racionalizadora pero con permanentes correcciones desde

entes reguladores

IARTIacuteN HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 103

Sentido de la equidad PARADIGMA 1 Entendida sobre todo en sentido extensivo como

justicia social la equidad se asocia a la distribucioacuten del ingreso y al acceso

universal a servicios baacutesicos educacioacuten salud y seguridad social

PARADIGMA 2 La equidad se entiende en sentido restringido como

igualdad de oportunidades ausencia de trabas para la competencia

regulacioacuten anti-monopoacutelica etc Tiene tambieacuten un aIcancecompensatorio mediante inversioacuten en subsidios para elevar la productividad de los maacutes

pobres atender urgencias maacutes baacutesicas y garantizar por esa viacutea mayor

gobernabilidad econoacutemica Se entiende el derecho a la equidad como

derecho individual y se considera que ciertos niveles de equidad son

funcionales a la gobernabilidad sisteacutemica

PARADIGMA 3 La equidad es vista como simboacutelicamente real y

tendencialmente material vale decir como extensioacuten universal de

ciudadaniacutea poliacutetica (derecho a negociar demandas a presencia puacuteblica

capacidad de gestioacuten extendida a todos los actores) y como extensioacuten

progresiva de acceso a los beneficios de la modernizacioacuten Se considera

que la equidad es funcional a un proyecto de gobernabilidad progresiva

Mecanismos de toma de decisiones PARADIGMA 1 La toma de decisiones en materia de asignacioacuten de

recursos en el aacuterea social se concentra en el poder ejecutivo y luego se

distribuyen sus efectos de manera patrimonialista hacia el conjunto de

la sociedad

PARADIGMA 2 Tiende a privar el mercado o los criterios de mercado en las decisiones vinculadas a la asignacioacuten del gasto social la adopcioacuten

de decisiones se subordina a criterios de costo-beneficio en la inversioacuten

social y la racionalizacioacuten de recursos PARADIGMA 3 Las decisiones emanan cada vez maacutes del juego

democraacutetico de procesamiento de demandas conjugado con una descentralizacioacuten progresiva en el disentildeo y la ejecucioacuten de poliacuteticas

Patrones de articulacwn Estado-sociedad PARADIGMA 1 Patroacuten clientelar-burocraacutetico patrimonialista y con

un corporativismo de sesgo estatista Deacutebiles mecanismos de

104 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTiacuteN HOPENHAYi

representatividad ins

bases sociales el Ji e

masas PARADIGMA 2 Se =

de mercado (medi ane juego de presiones eacuteeshy

PARADIGMA 3 Si ~

amplio espectro de

de conflictos y la asigr

incidiren las pugna re

PARADIGMA 1 Se~ [L -

Estado (en educacioacuten poliacuteticas sociales a e- _

grandes aparatos e shyPARADIGMA 2 Se~ -

disentildeo la gestioacuten ~ - - shycentralizar y dar ms =shycomplementado con ---shy

en ejecucioacuten de poliacute shy

y privatizacioacuten de la de pago del cliente

PARADIGMA 3 _

necesidades con efi =- incertidumbre T

actores para disentildear para recursos y tipo bull sociales que trascier~ _=i

Y la comunicacioacuten e- - shyy los beneficiario shy

CUADERNOS DE AD~lI

o extensivo como

I ingreso y al acceso -~guridad social

cancecompensatorio ctjvidad de los maacutes

~ por esa viacutea mayor

_c~ a la equidad como

- eles de equidad son

- boacutelicamente real y ~n~ioacuten universal de

presencia puacuteblica

) como extensioacuten

Se considera ilidad progresiva

-3 de asignacioacuten de

~jeutivo y Juego se

acia el conjunto de

- ~ ierios de mercado

ocial la adopcioacuten ~iexclicio en la inversioacuten

ez maacutes del juego ~ ~jugado con una

omonialista y con

mecanismos de

~lARTiN HOPENHAY

representatividad institucional vs fueItes relaciones directas entre las

bases sociales el liderazgo del Estado y las cuacutepulas de los partidos de

masas

PARADIGMA 2 Sesgo tecnocraacutetico-verticalistaen la relacioacuten entre el

Estado-social y la sociedad de los pobres y una tendencia corporativista

de mercado (mediante lobbies e instituciones intermedias diversas) en el

juego de presiones desde la sociedad hacia el Estado PARADIGMA 3 Sistema institucional para procesar demandas de un

amplio espectro de actores instituciones transparentes en la resolucioacuten

de conflictos y la asignacioacuten de recursos mecanismos de financiamiento

con gestioacuten compartida entre el Estado y distintos grupos organizados de

la sociedad civil y actores sociales constituidos con capacidad para

incidir en las pugnas redistributivas yen el disentildeo de estrategias nacionales

Magnitud y perfil de los sectores sociales del Estado

PARADIGMA 1 Sectores grandes y macrocefaacutelicos en el aparato del

Estado (en educacioacuten salud y seguridad social) Estado-Benefactor con

poliacuteticas sociales a escala y cobertura universal que van generando

grandes aparatos sectoriales PARADIGMA 2 Sectores reducidos pero eficientes en el Estado para e l

disentildeo la gestioacuten y la ejecucioacuten de poliacuteticas sociales con tendencia a

centralizar y dar maacutes eficiencia a la asignacioacuten y gestioacuten de recursos

complementado con reduccioacuten de los sectores sociales descentralizacioacuten

en ejecucioacuten de poliacuteticas metas de autofinanciamiento a mediano plazo

y privatizacioacuten de la oferta de satisfactores con calidad seguacuten capacidad

de pago del cliente

PARADIGMA 3 Tamantildeo flexible y dinaacutemico seguacuten desafiacuteos y

necesidades con eficiencia tecnoloacutegica y manejo de la complejidad y la

incertidumbre Tendencia a la ca-gestioacuten entre distintas entidades y

actores para disentildear y ejecutar poliacuteticas a la concertacioacuten entre actores

para recursos y tipos de apoyo y al abordaje sisteacutemico de necesidades

sociales que trasciende el enfoque sectorial Papel central de la informacioacuten

y la comunicacioacuten en la relacioacuten entre los sectores sociales por un lado

y Jos beneficiarios y demandantes de servicios por el otro lado

105CUADERNOS DE AD1INISTRACIOacuteI Ndeg 221lJNlvERSIDAD DEL VALLEfMAYO DE 1996

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces

establecimientos por iniciativas de gestioacuten indesligable de un sistema meritocraacutetico que desde la instancia administrativa de la escuela premie a los docentes por participar de dichas iniciativas Esto contribuye a

revertir la reticencia del cuerpo docente a involucrarse en proyectos orientados a mejorar y modernizar la oferta educativa Sin embargo se reproduce la inequidad por la segmentacioacuten en la capacidad de gestioacuten de los establecimientos y de los municipios Los municipios pobres tienen escasa capacidad en materia de gestioacuten y los establecimientos municipales difiacutecilmente cuentan con apoyo teacutecnico suficiente para disentildeary gestionar

proyectos de mejoramiento educativo que sean financiables por el Ministerio de Educacioacuten Falta todaviacutea desarrollar desde el nivel central capacidades de monitoreo apoyo teacutecnico y seguimiento que son esenciales en la reformulacioacuten del papel del Ministerio en un contexto de

descentralizacioacuten del sistema educativo En el contexto de una poliacutetica sectorial que asuma el reto de renovar

la gestioacuten y los contenidos educativos la participacioacuten de actores de la sociedad civil puede darse en distinos niveles a saber i) como partiacutecipes en diaacutelogos nacionales que debaten en torno a las necesidades de mejoramiento en el sistema educativo y como agentes en la construccioacuten de consensos nacionales en torno a contenidos de la reforma educativa ii) como movilizacioacuten de expertos profesionales dirigentes sociales y comunicadores que pueden aportar en tareas de capacitacioacuten difusioacuten y apoyo teacutecnico para el mejoramiento de la calidad de la educacioacuten iii) como movilizacioacuten de actores que desde el nivel meso (municipio) o micro (escuela y comunidad) disentildean y gestionan proyectos de mejoramiento educativo a escala local (curricular de infraestructura de equipamiento tecnoloacutegico de interaccioacuten escuela-comunidad de financiamiento complementario etc) y iv) mediante grupos organizados de presioacuten (colegio de profesores juntas de vecinos movimientos regionales etc) que emprenden acciones de movilizacioacuten poliacutetica en la pugna por ganar recursos y apoyo teacutecnico para el mejoramiento de la educacioacuten puacuteblica

102 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTIacuteN HOPENHAYN

PARADIGMAS DE

Lo que se presenlZ -

esquema formal el co~ - -nuevas condiciones e

Latina Pero siacute se h mediante una tipifica paradigmas los doshy ~ Planificador Perifeacuterico

coincide en mayor e -

este trabajo

Papel del Estado

PARADIGMA DEL Esshy

Paradigma 1) El Es proveedor de servici s financiamiento y (e

sectorialmente PARADIGMA DEL ES

2) El Estado tiene un - = o internacional) pane ~

juriacutedica reguladora y -PARADlGMADEL EsJ

3) El Estado tiene ~rshy

recupera tambieacuten fu vez ampliacutea los espaci shy

para leguumlimar el eje funcioacuten racionaliza shyentes reguladores

CUADERNOS DE ADM L

middotgable de un sistema

de la escuela premie

~ Esto contribuye a

xrarse en proyectos =---=zlva Sin embargo se

acidad de gestioacuten de cipios pobres tienen

~Tmientos municipales

ra disentildeary gestionar

- financiables por el

3r desde el nivel central

~~[O que son esenciales

en un contexto de

-~a el reto de renovar

middotoacuten de actores de la

i) como participes

las necesidades de

middotS en la construccioacuten

reforma educativa

eacuteirigentes sociales y

--xltacioacuten difusioacuten y

Ce la educacioacuten iii)

e 7eso (municipio) o

onan proyectos de

- de infraestructura de

-~Lelamiddotcomunidad de ~ ~ grupos organizados

inos movimientos

zacioacuten poliacutetica en la

tilejorarniento de la

A MODO DE COROLARIO

PARADIGMAS DE ARTICULACION ESTADO SOCIAL-SOCIEDAD

CIVIL EN LA DINAMICA DE LA MODERNIZACION

Lo que se presenta a modo de corolario no pretende reducir a un

esquema formal el complejo proceso de redefinicioacuten del Estado social en

nuevas condiciones de modernizacioacuten y democratizacioacuten en Ameacuterica

Latina Pero siacute se ha querido ilustrar la intensidad de estos cambios

mediante una tipificacioacuten de tres paradigmas contrastantes De estos tres

paradigmas los dos primeros corresponden al modelo del Estado

Planificador Perifeacuterico y al del Estado Neoliberal mientras el tercero

coincide en mayor grado con las tendencias emergentes enunciadas en

este trabajo

Papel del Estado

PARADIGMA DEL ESTADO PLANIFICADOR PERIFEacuteRICO (en adelante

Paradigma 1) El Estado tiene un rango central y unificante y un rol de

proveedor de servicios y de integrador social Centraliza el disentildeo

financiamiento y ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales organizadas

sectorialmente

PARADIGMA DEL ESTADO NEOLlBERAL MODERNO (en adelante Paradigma

2) El Estado tiene un rango subsidiario y cede al sector privado (nacional

o internacional) parte de sus funciones sociales y mantiene una funcioacuten

juriacutedica reguladora y subsidiaria en relacioacuten a los pobres

PARADIGMA DEL EsTADO DEMOCRAacuteTICO MODERNO (en adelante Paradigma

3) El Estado tiene funciones de regulacioacuten en el desarrollo social y

recupera tambieacuten funciones redistributivas aunque indirectas pero a la

vez ampliacutea los espacios de concertacioacuten estrateacutegica con actores sociales

para legitimar el ejercicio de estas funciones El mercado cumple una

funcioacuten racionalizadora pero con permanentes correcciones desde

entes reguladores

IARTIacuteN HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 103

Sentido de la equidad PARADIGMA 1 Entendida sobre todo en sentido extensivo como

justicia social la equidad se asocia a la distribucioacuten del ingreso y al acceso

universal a servicios baacutesicos educacioacuten salud y seguridad social

PARADIGMA 2 La equidad se entiende en sentido restringido como

igualdad de oportunidades ausencia de trabas para la competencia

regulacioacuten anti-monopoacutelica etc Tiene tambieacuten un aIcancecompensatorio mediante inversioacuten en subsidios para elevar la productividad de los maacutes

pobres atender urgencias maacutes baacutesicas y garantizar por esa viacutea mayor

gobernabilidad econoacutemica Se entiende el derecho a la equidad como

derecho individual y se considera que ciertos niveles de equidad son

funcionales a la gobernabilidad sisteacutemica

PARADIGMA 3 La equidad es vista como simboacutelicamente real y

tendencialmente material vale decir como extensioacuten universal de

ciudadaniacutea poliacutetica (derecho a negociar demandas a presencia puacuteblica

capacidad de gestioacuten extendida a todos los actores) y como extensioacuten

progresiva de acceso a los beneficios de la modernizacioacuten Se considera

que la equidad es funcional a un proyecto de gobernabilidad progresiva

Mecanismos de toma de decisiones PARADIGMA 1 La toma de decisiones en materia de asignacioacuten de

recursos en el aacuterea social se concentra en el poder ejecutivo y luego se

distribuyen sus efectos de manera patrimonialista hacia el conjunto de

la sociedad

PARADIGMA 2 Tiende a privar el mercado o los criterios de mercado en las decisiones vinculadas a la asignacioacuten del gasto social la adopcioacuten

de decisiones se subordina a criterios de costo-beneficio en la inversioacuten

social y la racionalizacioacuten de recursos PARADIGMA 3 Las decisiones emanan cada vez maacutes del juego

democraacutetico de procesamiento de demandas conjugado con una descentralizacioacuten progresiva en el disentildeo y la ejecucioacuten de poliacuteticas

Patrones de articulacwn Estado-sociedad PARADIGMA 1 Patroacuten clientelar-burocraacutetico patrimonialista y con

un corporativismo de sesgo estatista Deacutebiles mecanismos de

104 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTiacuteN HOPENHAYi

representatividad ins

bases sociales el Ji e

masas PARADIGMA 2 Se =

de mercado (medi ane juego de presiones eacuteeshy

PARADIGMA 3 Si ~

amplio espectro de

de conflictos y la asigr

incidiren las pugna re

PARADIGMA 1 Se~ [L -

Estado (en educacioacuten poliacuteticas sociales a e- _

grandes aparatos e shyPARADIGMA 2 Se~ -

disentildeo la gestioacuten ~ - - shycentralizar y dar ms =shycomplementado con ---shy

en ejecucioacuten de poliacute shy

y privatizacioacuten de la de pago del cliente

PARADIGMA 3 _

necesidades con efi =- incertidumbre T

actores para disentildear para recursos y tipo bull sociales que trascier~ _=i

Y la comunicacioacuten e- - shyy los beneficiario shy

CUADERNOS DE AD~lI

o extensivo como

I ingreso y al acceso -~guridad social

cancecompensatorio ctjvidad de los maacutes

~ por esa viacutea mayor

_c~ a la equidad como

- eles de equidad son

- boacutelicamente real y ~n~ioacuten universal de

presencia puacuteblica

) como extensioacuten

Se considera ilidad progresiva

-3 de asignacioacuten de

~jeutivo y Juego se

acia el conjunto de

- ~ ierios de mercado

ocial la adopcioacuten ~iexclicio en la inversioacuten

ez maacutes del juego ~ ~jugado con una

omonialista y con

mecanismos de

~lARTiN HOPENHAY

representatividad institucional vs fueItes relaciones directas entre las

bases sociales el liderazgo del Estado y las cuacutepulas de los partidos de

masas

PARADIGMA 2 Sesgo tecnocraacutetico-verticalistaen la relacioacuten entre el

Estado-social y la sociedad de los pobres y una tendencia corporativista

de mercado (mediante lobbies e instituciones intermedias diversas) en el

juego de presiones desde la sociedad hacia el Estado PARADIGMA 3 Sistema institucional para procesar demandas de un

amplio espectro de actores instituciones transparentes en la resolucioacuten

de conflictos y la asignacioacuten de recursos mecanismos de financiamiento

con gestioacuten compartida entre el Estado y distintos grupos organizados de

la sociedad civil y actores sociales constituidos con capacidad para

incidir en las pugnas redistributivas yen el disentildeo de estrategias nacionales

Magnitud y perfil de los sectores sociales del Estado

PARADIGMA 1 Sectores grandes y macrocefaacutelicos en el aparato del

Estado (en educacioacuten salud y seguridad social) Estado-Benefactor con

poliacuteticas sociales a escala y cobertura universal que van generando

grandes aparatos sectoriales PARADIGMA 2 Sectores reducidos pero eficientes en el Estado para e l

disentildeo la gestioacuten y la ejecucioacuten de poliacuteticas sociales con tendencia a

centralizar y dar maacutes eficiencia a la asignacioacuten y gestioacuten de recursos

complementado con reduccioacuten de los sectores sociales descentralizacioacuten

en ejecucioacuten de poliacuteticas metas de autofinanciamiento a mediano plazo

y privatizacioacuten de la oferta de satisfactores con calidad seguacuten capacidad

de pago del cliente

PARADIGMA 3 Tamantildeo flexible y dinaacutemico seguacuten desafiacuteos y

necesidades con eficiencia tecnoloacutegica y manejo de la complejidad y la

incertidumbre Tendencia a la ca-gestioacuten entre distintas entidades y

actores para disentildear y ejecutar poliacuteticas a la concertacioacuten entre actores

para recursos y tipos de apoyo y al abordaje sisteacutemico de necesidades

sociales que trasciende el enfoque sectorial Papel central de la informacioacuten

y la comunicacioacuten en la relacioacuten entre los sectores sociales por un lado

y Jos beneficiarios y demandantes de servicios por el otro lado

105CUADERNOS DE AD1INISTRACIOacuteI Ndeg 221lJNlvERSIDAD DEL VALLEfMAYO DE 1996

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces

middotgable de un sistema

de la escuela premie

~ Esto contribuye a

xrarse en proyectos =---=zlva Sin embargo se

acidad de gestioacuten de cipios pobres tienen

~Tmientos municipales

ra disentildeary gestionar

- financiables por el

3r desde el nivel central

~~[O que son esenciales

en un contexto de

-~a el reto de renovar

middotoacuten de actores de la

i) como participes

las necesidades de

middotS en la construccioacuten

reforma educativa

eacuteirigentes sociales y

--xltacioacuten difusioacuten y

Ce la educacioacuten iii)

e 7eso (municipio) o

onan proyectos de

- de infraestructura de

-~Lelamiddotcomunidad de ~ ~ grupos organizados

inos movimientos

zacioacuten poliacutetica en la

tilejorarniento de la

A MODO DE COROLARIO

PARADIGMAS DE ARTICULACION ESTADO SOCIAL-SOCIEDAD

CIVIL EN LA DINAMICA DE LA MODERNIZACION

Lo que se presenta a modo de corolario no pretende reducir a un

esquema formal el complejo proceso de redefinicioacuten del Estado social en

nuevas condiciones de modernizacioacuten y democratizacioacuten en Ameacuterica

Latina Pero siacute se ha querido ilustrar la intensidad de estos cambios

mediante una tipificacioacuten de tres paradigmas contrastantes De estos tres

paradigmas los dos primeros corresponden al modelo del Estado

Planificador Perifeacuterico y al del Estado Neoliberal mientras el tercero

coincide en mayor grado con las tendencias emergentes enunciadas en

este trabajo

Papel del Estado

PARADIGMA DEL ESTADO PLANIFICADOR PERIFEacuteRICO (en adelante

Paradigma 1) El Estado tiene un rango central y unificante y un rol de

proveedor de servicios y de integrador social Centraliza el disentildeo

financiamiento y ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales organizadas

sectorialmente

PARADIGMA DEL ESTADO NEOLlBERAL MODERNO (en adelante Paradigma

2) El Estado tiene un rango subsidiario y cede al sector privado (nacional

o internacional) parte de sus funciones sociales y mantiene una funcioacuten

juriacutedica reguladora y subsidiaria en relacioacuten a los pobres

PARADIGMA DEL EsTADO DEMOCRAacuteTICO MODERNO (en adelante Paradigma

3) El Estado tiene funciones de regulacioacuten en el desarrollo social y

recupera tambieacuten funciones redistributivas aunque indirectas pero a la

vez ampliacutea los espacios de concertacioacuten estrateacutegica con actores sociales

para legitimar el ejercicio de estas funciones El mercado cumple una

funcioacuten racionalizadora pero con permanentes correcciones desde

entes reguladores

IARTIacuteN HOPENHAYN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 103

Sentido de la equidad PARADIGMA 1 Entendida sobre todo en sentido extensivo como

justicia social la equidad se asocia a la distribucioacuten del ingreso y al acceso

universal a servicios baacutesicos educacioacuten salud y seguridad social

PARADIGMA 2 La equidad se entiende en sentido restringido como

igualdad de oportunidades ausencia de trabas para la competencia

regulacioacuten anti-monopoacutelica etc Tiene tambieacuten un aIcancecompensatorio mediante inversioacuten en subsidios para elevar la productividad de los maacutes

pobres atender urgencias maacutes baacutesicas y garantizar por esa viacutea mayor

gobernabilidad econoacutemica Se entiende el derecho a la equidad como

derecho individual y se considera que ciertos niveles de equidad son

funcionales a la gobernabilidad sisteacutemica

PARADIGMA 3 La equidad es vista como simboacutelicamente real y

tendencialmente material vale decir como extensioacuten universal de

ciudadaniacutea poliacutetica (derecho a negociar demandas a presencia puacuteblica

capacidad de gestioacuten extendida a todos los actores) y como extensioacuten

progresiva de acceso a los beneficios de la modernizacioacuten Se considera

que la equidad es funcional a un proyecto de gobernabilidad progresiva

Mecanismos de toma de decisiones PARADIGMA 1 La toma de decisiones en materia de asignacioacuten de

recursos en el aacuterea social se concentra en el poder ejecutivo y luego se

distribuyen sus efectos de manera patrimonialista hacia el conjunto de

la sociedad

PARADIGMA 2 Tiende a privar el mercado o los criterios de mercado en las decisiones vinculadas a la asignacioacuten del gasto social la adopcioacuten

de decisiones se subordina a criterios de costo-beneficio en la inversioacuten

social y la racionalizacioacuten de recursos PARADIGMA 3 Las decisiones emanan cada vez maacutes del juego

democraacutetico de procesamiento de demandas conjugado con una descentralizacioacuten progresiva en el disentildeo y la ejecucioacuten de poliacuteticas

Patrones de articulacwn Estado-sociedad PARADIGMA 1 Patroacuten clientelar-burocraacutetico patrimonialista y con

un corporativismo de sesgo estatista Deacutebiles mecanismos de

104 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTiacuteN HOPENHAYi

representatividad ins

bases sociales el Ji e

masas PARADIGMA 2 Se =

de mercado (medi ane juego de presiones eacuteeshy

PARADIGMA 3 Si ~

amplio espectro de

de conflictos y la asigr

incidiren las pugna re

PARADIGMA 1 Se~ [L -

Estado (en educacioacuten poliacuteticas sociales a e- _

grandes aparatos e shyPARADIGMA 2 Se~ -

disentildeo la gestioacuten ~ - - shycentralizar y dar ms =shycomplementado con ---shy

en ejecucioacuten de poliacute shy

y privatizacioacuten de la de pago del cliente

PARADIGMA 3 _

necesidades con efi =- incertidumbre T

actores para disentildear para recursos y tipo bull sociales que trascier~ _=i

Y la comunicacioacuten e- - shyy los beneficiario shy

CUADERNOS DE AD~lI

o extensivo como

I ingreso y al acceso -~guridad social

cancecompensatorio ctjvidad de los maacutes

~ por esa viacutea mayor

_c~ a la equidad como

- eles de equidad son

- boacutelicamente real y ~n~ioacuten universal de

presencia puacuteblica

) como extensioacuten

Se considera ilidad progresiva

-3 de asignacioacuten de

~jeutivo y Juego se

acia el conjunto de

- ~ ierios de mercado

ocial la adopcioacuten ~iexclicio en la inversioacuten

ez maacutes del juego ~ ~jugado con una

omonialista y con

mecanismos de

~lARTiN HOPENHAY

representatividad institucional vs fueItes relaciones directas entre las

bases sociales el liderazgo del Estado y las cuacutepulas de los partidos de

masas

PARADIGMA 2 Sesgo tecnocraacutetico-verticalistaen la relacioacuten entre el

Estado-social y la sociedad de los pobres y una tendencia corporativista

de mercado (mediante lobbies e instituciones intermedias diversas) en el

juego de presiones desde la sociedad hacia el Estado PARADIGMA 3 Sistema institucional para procesar demandas de un

amplio espectro de actores instituciones transparentes en la resolucioacuten

de conflictos y la asignacioacuten de recursos mecanismos de financiamiento

con gestioacuten compartida entre el Estado y distintos grupos organizados de

la sociedad civil y actores sociales constituidos con capacidad para

incidir en las pugnas redistributivas yen el disentildeo de estrategias nacionales

Magnitud y perfil de los sectores sociales del Estado

PARADIGMA 1 Sectores grandes y macrocefaacutelicos en el aparato del

Estado (en educacioacuten salud y seguridad social) Estado-Benefactor con

poliacuteticas sociales a escala y cobertura universal que van generando

grandes aparatos sectoriales PARADIGMA 2 Sectores reducidos pero eficientes en el Estado para e l

disentildeo la gestioacuten y la ejecucioacuten de poliacuteticas sociales con tendencia a

centralizar y dar maacutes eficiencia a la asignacioacuten y gestioacuten de recursos

complementado con reduccioacuten de los sectores sociales descentralizacioacuten

en ejecucioacuten de poliacuteticas metas de autofinanciamiento a mediano plazo

y privatizacioacuten de la oferta de satisfactores con calidad seguacuten capacidad

de pago del cliente

PARADIGMA 3 Tamantildeo flexible y dinaacutemico seguacuten desafiacuteos y

necesidades con eficiencia tecnoloacutegica y manejo de la complejidad y la

incertidumbre Tendencia a la ca-gestioacuten entre distintas entidades y

actores para disentildear y ejecutar poliacuteticas a la concertacioacuten entre actores

para recursos y tipos de apoyo y al abordaje sisteacutemico de necesidades

sociales que trasciende el enfoque sectorial Papel central de la informacioacuten

y la comunicacioacuten en la relacioacuten entre los sectores sociales por un lado

y Jos beneficiarios y demandantes de servicios por el otro lado

105CUADERNOS DE AD1INISTRACIOacuteI Ndeg 221lJNlvERSIDAD DEL VALLEfMAYO DE 1996

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces

Sentido de la equidad PARADIGMA 1 Entendida sobre todo en sentido extensivo como

justicia social la equidad se asocia a la distribucioacuten del ingreso y al acceso

universal a servicios baacutesicos educacioacuten salud y seguridad social

PARADIGMA 2 La equidad se entiende en sentido restringido como

igualdad de oportunidades ausencia de trabas para la competencia

regulacioacuten anti-monopoacutelica etc Tiene tambieacuten un aIcancecompensatorio mediante inversioacuten en subsidios para elevar la productividad de los maacutes

pobres atender urgencias maacutes baacutesicas y garantizar por esa viacutea mayor

gobernabilidad econoacutemica Se entiende el derecho a la equidad como

derecho individual y se considera que ciertos niveles de equidad son

funcionales a la gobernabilidad sisteacutemica

PARADIGMA 3 La equidad es vista como simboacutelicamente real y

tendencialmente material vale decir como extensioacuten universal de

ciudadaniacutea poliacutetica (derecho a negociar demandas a presencia puacuteblica

capacidad de gestioacuten extendida a todos los actores) y como extensioacuten

progresiva de acceso a los beneficios de la modernizacioacuten Se considera

que la equidad es funcional a un proyecto de gobernabilidad progresiva

Mecanismos de toma de decisiones PARADIGMA 1 La toma de decisiones en materia de asignacioacuten de

recursos en el aacuterea social se concentra en el poder ejecutivo y luego se

distribuyen sus efectos de manera patrimonialista hacia el conjunto de

la sociedad

PARADIGMA 2 Tiende a privar el mercado o los criterios de mercado en las decisiones vinculadas a la asignacioacuten del gasto social la adopcioacuten

de decisiones se subordina a criterios de costo-beneficio en la inversioacuten

social y la racionalizacioacuten de recursos PARADIGMA 3 Las decisiones emanan cada vez maacutes del juego

democraacutetico de procesamiento de demandas conjugado con una descentralizacioacuten progresiva en el disentildeo y la ejecucioacuten de poliacuteticas

Patrones de articulacwn Estado-sociedad PARADIGMA 1 Patroacuten clientelar-burocraacutetico patrimonialista y con

un corporativismo de sesgo estatista Deacutebiles mecanismos de

104 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES I MARTiacuteN HOPENHAYi

representatividad ins

bases sociales el Ji e

masas PARADIGMA 2 Se =

de mercado (medi ane juego de presiones eacuteeshy

PARADIGMA 3 Si ~

amplio espectro de

de conflictos y la asigr

incidiren las pugna re

PARADIGMA 1 Se~ [L -

Estado (en educacioacuten poliacuteticas sociales a e- _

grandes aparatos e shyPARADIGMA 2 Se~ -

disentildeo la gestioacuten ~ - - shycentralizar y dar ms =shycomplementado con ---shy

en ejecucioacuten de poliacute shy

y privatizacioacuten de la de pago del cliente

PARADIGMA 3 _

necesidades con efi =- incertidumbre T

actores para disentildear para recursos y tipo bull sociales que trascier~ _=i

Y la comunicacioacuten e- - shyy los beneficiario shy

CUADERNOS DE AD~lI

o extensivo como

I ingreso y al acceso -~guridad social

cancecompensatorio ctjvidad de los maacutes

~ por esa viacutea mayor

_c~ a la equidad como

- eles de equidad son

- boacutelicamente real y ~n~ioacuten universal de

presencia puacuteblica

) como extensioacuten

Se considera ilidad progresiva

-3 de asignacioacuten de

~jeutivo y Juego se

acia el conjunto de

- ~ ierios de mercado

ocial la adopcioacuten ~iexclicio en la inversioacuten

ez maacutes del juego ~ ~jugado con una

omonialista y con

mecanismos de

~lARTiN HOPENHAY

representatividad institucional vs fueItes relaciones directas entre las

bases sociales el liderazgo del Estado y las cuacutepulas de los partidos de

masas

PARADIGMA 2 Sesgo tecnocraacutetico-verticalistaen la relacioacuten entre el

Estado-social y la sociedad de los pobres y una tendencia corporativista

de mercado (mediante lobbies e instituciones intermedias diversas) en el

juego de presiones desde la sociedad hacia el Estado PARADIGMA 3 Sistema institucional para procesar demandas de un

amplio espectro de actores instituciones transparentes en la resolucioacuten

de conflictos y la asignacioacuten de recursos mecanismos de financiamiento

con gestioacuten compartida entre el Estado y distintos grupos organizados de

la sociedad civil y actores sociales constituidos con capacidad para

incidir en las pugnas redistributivas yen el disentildeo de estrategias nacionales

Magnitud y perfil de los sectores sociales del Estado

PARADIGMA 1 Sectores grandes y macrocefaacutelicos en el aparato del

Estado (en educacioacuten salud y seguridad social) Estado-Benefactor con

poliacuteticas sociales a escala y cobertura universal que van generando

grandes aparatos sectoriales PARADIGMA 2 Sectores reducidos pero eficientes en el Estado para e l

disentildeo la gestioacuten y la ejecucioacuten de poliacuteticas sociales con tendencia a

centralizar y dar maacutes eficiencia a la asignacioacuten y gestioacuten de recursos

complementado con reduccioacuten de los sectores sociales descentralizacioacuten

en ejecucioacuten de poliacuteticas metas de autofinanciamiento a mediano plazo

y privatizacioacuten de la oferta de satisfactores con calidad seguacuten capacidad

de pago del cliente

PARADIGMA 3 Tamantildeo flexible y dinaacutemico seguacuten desafiacuteos y

necesidades con eficiencia tecnoloacutegica y manejo de la complejidad y la

incertidumbre Tendencia a la ca-gestioacuten entre distintas entidades y

actores para disentildear y ejecutar poliacuteticas a la concertacioacuten entre actores

para recursos y tipos de apoyo y al abordaje sisteacutemico de necesidades

sociales que trasciende el enfoque sectorial Papel central de la informacioacuten

y la comunicacioacuten en la relacioacuten entre los sectores sociales por un lado

y Jos beneficiarios y demandantes de servicios por el otro lado

105CUADERNOS DE AD1INISTRACIOacuteI Ndeg 221lJNlvERSIDAD DEL VALLEfMAYO DE 1996

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces

o extensivo como

I ingreso y al acceso -~guridad social

cancecompensatorio ctjvidad de los maacutes

~ por esa viacutea mayor

_c~ a la equidad como

- eles de equidad son

- boacutelicamente real y ~n~ioacuten universal de

presencia puacuteblica

) como extensioacuten

Se considera ilidad progresiva

-3 de asignacioacuten de

~jeutivo y Juego se

acia el conjunto de

- ~ ierios de mercado

ocial la adopcioacuten ~iexclicio en la inversioacuten

ez maacutes del juego ~ ~jugado con una

omonialista y con

mecanismos de

~lARTiN HOPENHAY

representatividad institucional vs fueItes relaciones directas entre las

bases sociales el liderazgo del Estado y las cuacutepulas de los partidos de

masas

PARADIGMA 2 Sesgo tecnocraacutetico-verticalistaen la relacioacuten entre el

Estado-social y la sociedad de los pobres y una tendencia corporativista

de mercado (mediante lobbies e instituciones intermedias diversas) en el

juego de presiones desde la sociedad hacia el Estado PARADIGMA 3 Sistema institucional para procesar demandas de un

amplio espectro de actores instituciones transparentes en la resolucioacuten

de conflictos y la asignacioacuten de recursos mecanismos de financiamiento

con gestioacuten compartida entre el Estado y distintos grupos organizados de

la sociedad civil y actores sociales constituidos con capacidad para

incidir en las pugnas redistributivas yen el disentildeo de estrategias nacionales

Magnitud y perfil de los sectores sociales del Estado

PARADIGMA 1 Sectores grandes y macrocefaacutelicos en el aparato del

Estado (en educacioacuten salud y seguridad social) Estado-Benefactor con

poliacuteticas sociales a escala y cobertura universal que van generando

grandes aparatos sectoriales PARADIGMA 2 Sectores reducidos pero eficientes en el Estado para e l

disentildeo la gestioacuten y la ejecucioacuten de poliacuteticas sociales con tendencia a

centralizar y dar maacutes eficiencia a la asignacioacuten y gestioacuten de recursos

complementado con reduccioacuten de los sectores sociales descentralizacioacuten

en ejecucioacuten de poliacuteticas metas de autofinanciamiento a mediano plazo

y privatizacioacuten de la oferta de satisfactores con calidad seguacuten capacidad

de pago del cliente

PARADIGMA 3 Tamantildeo flexible y dinaacutemico seguacuten desafiacuteos y

necesidades con eficiencia tecnoloacutegica y manejo de la complejidad y la

incertidumbre Tendencia a la ca-gestioacuten entre distintas entidades y

actores para disentildear y ejecutar poliacuteticas a la concertacioacuten entre actores

para recursos y tipos de apoyo y al abordaje sisteacutemico de necesidades

sociales que trasciende el enfoque sectorial Papel central de la informacioacuten

y la comunicacioacuten en la relacioacuten entre los sectores sociales por un lado

y Jos beneficiarios y demandantes de servicios por el otro lado

105CUADERNOS DE AD1INISTRACIOacuteI Ndeg 221lJNlvERSIDAD DEL VALLEfMAYO DE 1996

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces

Descentralizacioacuten PARADIGMA 1 Predomina la planificacioacuten regional centralizada en

funcioacuten de la diversificacioacuten econoacutemica y de la integracioacuten nacional

PARADIGMA 2 Descentralizacioacuten parcial asociada a la privatizacioacuten

la eficiencia la reduccioacuten del gasto social-estatal y el descargo de

funciones sociales hacia entidades descentralizadas (puacuteblicas y pri vadas)

PARADIGMA 3 Descentralizacioacuten asociada al fortalecimiento de los poderes locales y a la desconcentracioacuten de recursos Lo local (municipios)

se concibe como nuevo eje de la gestioacuten y ejecucioacuten de programas y poliacuteticas sociales y tambieacuten como receptaacuteculo de las demandas sociales

de la comunidad La descentralizacioacuten se asocia tanto a la

desburocratizacioacuten como a la democratizacioacuten del Estado

106 RECOMPOSICION DE ACTORES EN PROGRAMAS SOCIALES MARTIacuteN HOPENHAYN

La estrate del Sistema

yTecn del proces