Sociedad civil y salud en Latinoamérica: aproximaciones al estado del arte de las investigaciones

Graciela Biagini, UBA-UNLu, Argentina∗ 1. Presentación Es objetivo del artículo presentar un perfil de las investigaciones producidas sobre Latinoamérica

durante el período 1997-2003 en torno al campo asociacitivo no gubernamental y la salud, con

especial referencia a Brasil, México y la Argentina. A la luz de fuentes primarias y secundarias

relevadas, se investigan los trabajos presentados sobre la temática en una serie de congresos de

la región y los tres últimos los Encuentros Regionales de ISTR-LAC y se presentan los resultados

elaborados a partir de una consulta a investigadores de la región respecto a las temáticas

“pendientes” a pesquisar en torno a la intersección SC-salud....

2. Encuadre conceptual Se parte de los siguientes supuestos conceptuales: 1. La sociedad civil no constituye una realidad homogénea está atravesada en las sociedades

contemporáneas de América Latina por profundas desigualdades económicas, sociales y culturales y es campo de conflicto pero, asimismo, fuente de solidaridad y de sentido comunitario.

2. El campo asociativo es un componente de la sociedad civil cuya caracterización depende del marco político- ideológico de los conjuntos sociales participantes y del enfoque conceptual de los que teorizan sobre el mismo. 2.1. Desde la orientación conceptual que manejamos, la sociedad civil es un escenario de construcción de hegemonía y consenso pero también es un espacio de confrontación y transacción de intereses materiales y simbólicos, saberes, valores y prácticas para la manifestación de disensos y construcción de nuevos reconocimientos y derechos.

3. En los enfoques sobre la SC predominantes en las dos últimas décadas ha prevalecido una visión idealizada en la cual las articulaciones de cooptación y prebendalismo – procesos de colonización- derivan del sistema político (partidos, organismos gubernamentales, factores de poder) sobre una SC caracterizada como homogénea, armónica, sin interconexiones con intereses económicos ni políticos. Desde esa visión, el sistema económico (empresas, organismos financieros internacionales) no incide en los saberes y prácticas de las ONGs no reconociéndose por parte de aquél cooptación ni actos de corrupción.

4. En esa construcción ha operado 1) una conceptualización proveniente del liberalismo político en el cual se supone que no hay interrelaciones entre la sociedad y el estado; la economía y la política; 2) la modificación en las funciones adjudicadas al Estado a partir del Consenso de Washington y la promoción de políticas neoliberales en la región que impulsaron los procesos de reforma del Estado, concentración de la economía y privatización de servicios públicos y 3) la producción y difusión por parte de centros académicos y organismos internacionales de un discurso pregnado de racionalidad tecnocrática que naturalizó la crisis de la política y el ajuste económico y buscó validarse y consolidarse a través de organizaciones de la sociedad civil algunas de las cuales, en sus luchas contra las dictaduras militares, fueron unas de las pocas instituciones que acumularon cierto grado de legitimidad la que, a su vez, fue promocionada desde políticas neoliberales y sobredimensionada por parte de los organismos internacionales de crédito.

∗ Socióloga, docente e investigadora de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Luján. Doctoranda en Ciencias Sociales, UBA. grabiagini@ciudad.com.ar

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5. El prestigio y la legitimidad ganada por los organismos de derechos humanos y su reivindicación de los derechos humanos como eje de acción colectiva se transfirió acríticamente a otros tipo de organizaciones del campo asociativo las que aparecerán como instituciones altamente calificadas para gerenciar, administrar y atemperar la cuestión social en el nuevo modelo de Estado.

6. La tendencia a delegar funciones a la OSC se inscribió en una idea de gerenciamiento político,

de arriba hacia abajo, que por un lado recogió en una primera etapa demandas por democratización y mayor participación por parte de la SC pero, por otro, desalentó posteriormente el accionar colectivo- republicano de la ciudadanía. (basado en Naishtad, comunicación oral)

7. La especialización, los reclamos puntuales y sectoriales pueden potenciar el accionar de las

ONGs temáticas pero también lo limitan al aislarlo de otras reivindicaciones que hacen a las condiciones de vida, salud y trabajo. En este sentido expresan y refuerzan procesos de fragmentación social y debilitan las demandas por políticas de salud de carácter universal.

El encuadre conceptual con el que se concibe a la SC se basa en el modelo sociológico de Cohen

y Arato quienes construyen un categoría que entendemos permite operacionalizar las dimensiones

de análisis y “bajar del cielo a la tierra” algunas instancias normativas de las tesis habermasianas

en las que se fundan. Nos Interesa este enfoque pues permite dar cuenta de dos “instancias” o

“momentos” de la sociedad civil: 1) la sociedad civil como institución, demarcada y estabilizada por

el conjunto de los derechos producidos por la modernidad (los que permiten la reproducción

cultural; los que aseguran la integración social y aquellos que estabilizan la socialización). A su

vez, existen derechos que fijan el carácter de las relaciones entre la sociedad civil y la economía

y entre la sociedad civil y el Estado. De acuerdo a las características y presencia relativa que

tengan esas diferentes conjuntos de derechos, podrán diferenciarse distintos tipos de sociedad

civil. Los derechos promulgados dependen de la dinámica de las fuerzas sociales y políticas en

juego; algunos son expresión de dominación, otros triunfos de la acción colectiva lo que remite al

2) segundo aspecto de la sociedad civil como movimiento que da cuenta de los procesos de

ampliación y movilización colectiva, como instancia instituyente.

En realidades como la de nuestros países este enfoque que entiende que los derechos modernos

han sido producto de la acción colectiva y que sostiene que la sociedad civil sólo puede existir en

movimiento para poder profundizar la intervención de la sociedad en el control del Estado y del

mercado, nos resulta una “herramienta” conceptual apropiada para comprender el contexto

histórico latinoamericano y describir las luchas por los derechos humanos, los reclamos de salud,

igualdad de género y respeto a las diferencias, para citar las temáticas a las que nos referiremos.

Sin desvalorizar los procesos de dominio y colonización que operan desde la economía y el

Estado, concordamos con la construcción que realizan de la sociedad civil como “un conjunto de

MS, asociaciones civiles, grupos informales e individuos influyentes en la opinión pública cuya

acción mantiene y amplía los horizontes de la autonomía social”.(Cohen y Arato, 2001)

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“Todos estos actores emplean la comunicación como medio fundamental de integración, y si bien recurren a acciones estratégicas con el fin de promover sus objetivos, el contenido fundamental de su accionar es la búsqueda de reconocimiento, es decir, la aceptación pública (y la eventual institucionalización) de sus demandas”. (Olvera, 1999: 342)

Estimamos que esta mirada –junto con la de Gramsci- resulta particularmente útil para dar cuenta

de una visión compleja y más articulada de la dinámica sociopolítica que la que presentan otros

encuadres que, por su carácter más normativo y prescriptivo o por su visión de la sociedad como

campo tendencialmente armónico, independientemente del problema de la desigualdad social, del

norte o del sur, estudia el campo asociativo desde un nivel de análisis “culturalista” o de

psicología social en los cuales la problemática del poder queda soslayada o desde una mirada

que disocia la estructura social sin reconocer las interrelaciones, las disputas, las transacciones.

Acordamos especialmente con autocrítica que formula J. Arato (1996) de su obra Civil Society

and Political Theory (1992) ya que asume que la noción de SC es más compleja de lo que

imaginaron a finales de los ´80 y considera que la SC debería pensarse en tres dimensiones: a)

Redes sociales, Solidaridades y Relaciones informales (surgidas de la autonomía social); b)

movimientos, iniciativas, asociaciones y públicos autoorganizados que se movilizan y se separan

de lo instituido y c) sociedades civiles institucionalizadas. Sostiene que sobrevalorizaron el papel

de la SC en los procesos de transición democráticas y la diferenciación entre las esferas del

mercado, el estado y la SC no son tan claras ya que en ocasiones los partidos 'actúan como MS

en tanto que “existen numerosas asociaciones de la SC en las que el dinero y el poder son el

factor fundamental" (Arato, 1996, en Isunza Vera, 2001:71)

Un repaso por el itinerario teórico permitiría comprender el l derrotero que ha seguido el concepto

de SC: de referir en sus orígenes a la sociedad política e incluso al Estado, se revierte para el

plano de la economía por el influjo del liberalismo económico y allí permanecerá hasta que otros

autores vuelvan a remitirla al sistema político con todo lo que ello implica en tanto valores, pujas,

ideologías, utopías, etc. Y, en la versión transvestida más actual en su denominación de Tercer

Sector u organizaciones de la sociedad civil, el pensamiento bancomundialista -tomando estas

últimas designaciones como sinonimia de sociedad civil- la posicionará en un nuevo ámbito

independiente y apolítico que, cual nicho ecológico autónomo, está más allá y más acá de la

Economía y del Estado. Avatares de un concepto, como afirmó O. Fernández (1997); travestimos

de la globalización y el posmodernismo.

Por el contrario, otras orientaciones teóricas, de origen europeo, visualizan a las organizaciones

de la sociedad civil en el campo de la esfera pública y más ligado a la lógica política o cultural,

según los casos, de los denominados nuevos movimientos sociales o como instancias

organizativas y “momentos” activos de la sociedad civil por un lado y aquellos que utilizan el

término de Tercer Sector –como Donati- para los emprendimientos vinculados con la economía

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social que producen ciertos bienes pero con otra lógica y simbolizan un nuevo modelo cultural y

societal.

En el contexto del “revaival” de la categoría de SC, numerosos debates académicos han tenido

como eje la afirmación o cuestionamiento de la pertinencia del binomio SC - Estado como

esquema de observación de la dinámica política. Asimismo, durante los ´90 en discursos políticos

de organizaciones sociales, gobiernos y/o organismos de crédito internacionales, posgrados y

centros de investigación privados, la SC es reconocida como sujeto no sólo de democratización

sino también del desarrollo social. Se promocionará, además, el término Tercer Sector para dar

cuenta de una campo asociativo al que se le atribuyen caracteres propios con fuerte tendencia a

ser visualizado como sinónimo de SC.

Algunos temen que el más amplio rol jugado por las ONGs en la nueva agenda política socavará

las características que hicieron a estas organizaciones representativas de la SC. Como A. Fowler

(1994) indica, la Nueva Agenda Política está transformando a las ONGs en "cucharones de ollas

populares" sustituyendo o complementando a los gobiernos del Tercer Mundo en la provisión de

servicios social para números siempre crecientes de pobres. Tales acciones son paliativas de las

y ayudan a minimizar la inquietud social que corta los flujos de capital y las oportunidades de

inversión.

Desde la instancia de la sociedad civil como movimiento la acción colectiva se entiende como

expresión no de un problema/ necesidad a resolver “solidariamente” sino como manifiestación de

una tensión o conflicto, en virtud del cual las personas y los grupos se unen para actuar frente a

una injusticia, contra el sentido de una política, un uso irracional de los recursos naturales o un

problema de aplicación tecnológica. También contra la guerra, la subordinación de la mujer, los

derechos humanos o por la liberación sexual como motivo del movimiento gay de los ´70. Se los

reconocerá como un esfuerzo colectivo por transformar o consolidar las relaciones sociales

establecidas en un área determinada y en tanto tales abarcan una variedad de procesos, actores

sociales y estrategias de acción. Offe (1988) hablará incluso de un modelo alternativo de acción

colectiva diferente al movimiento obrero o a las primeras etapas del movimiento de mujeres.

Fundamentalmente se trata de una unión entre quienes se sienten y se construyen como iguales

frente a un obstáculo (puede ser una política social, la discriminación de género, de orientación

sexual, etc.) Si bien implican componentes emotivos y simbólicos fuertes para consolidar

identidades, buscan la eficacia política.

Pensemos en el impacto de los movimientos de mujeres, de minorías étnicas, de resistencia a la

discriminación racial, de los homosexuales, de los defensores del medio ambiente, que

desencadenaron un debate en torno al estatuto conceptual y el sentido político de la sociedad civil

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por lo menos desde mediados de los años ’70. Es en este sentido que Walzer (1992) la denomina

un “setting of settings” o “escenario de escenarios”, pues se convierte en terreno para la puesta en

escena de múltiples iniciativas colectivas que se movilizan en torno a reivindicaciones sociales y

demandas igualmente diversas en torno a la identidad. Un efecto colateral de este debate y de

estas iniciativas fue la creciente crítica de los paradigmas marxista y político-partidario de la

política. Al primero se le cuestionaba por reducir la identidad y el proyecto socialista a una

identidad y a un proyecto de clase y al segundo, con fuerte predominio en las ciencias sociales

durante el s. 20, se le imputaba su reticencia para reconocer formas extrapartidarias de

movilización como parte de la política. (Arditi, 2004)

Sin desconocer que es posible trazar una cierta línea evolutiva vinculada con los derechos de

ciudadanía, en el norte según lo puntualizó Marshall, no podemos dejar de señalar la relatividad

de algunas cuestiones vinculadas con los diferentes tipos de derechos ya que, en el caso de

Latinoamérica como tendencia general en los últimos 200 años se estuvieron peleando por todos

los derechos al mismo tiempo porque en nuestra región los derechos de ciudadanía siempre ha

sido una cuestión incumplida ... y no nos referimos al tema de los pueblos originarios ni de las

mayorías excluidas. Estamos pensando en cómo las dictaduras militares socavaron por décadas

la civilidad. No resultó sorprendente, entonces, la acogida masiva a la esperanza democrática. En

Argentina, además de otros importantes factores internos, se llegó a ganar a los ciudadanos

proclamando el preámbulo de nuestra constitución porque, de algún modo, había que “refundar la

república” o hacer nuevamente la revolución francesa...

Seguidores y críticos de las potencialidades y del accionar de las instituciones que conforman ese

campo asociativo reconocen que éstas propiciarían un mayor control social. No obstante, esto

puede ser leído desde dos perspectivas: la SC ejerciendo derechos de supervisión y monitoreo o

el Estado y los organismos internacionales que financian y promueven políticas focalizadas

delimitando, condicionando y controlando el accionar de las ONGs e, indirectamente, a las

poblaciones con las que trabajan.

En función de los dos procesos que podemos diferenciar como impulsores de la expansión de las

ONGs en los últimos 20 años –construcción de ciudadanía y solidaridad o implementación de un

nuevo asistencialismo social- pueden "tipificarse" dos clases de asociaciones: las de promoción y

defensa de derechos y aquellas que, como prestadoras de servicios, buscan ser concesionarias

para la operación de programas y servicios públicos y para realizar acciones de bienestar y

desarrollo. A nuestro entender, el concepto de TS que combina asociacionismo, filantropía

asistencialista y voluntariado daría cuenta especialmente de este tipo de asociaciones ya que la

noción ha hecho históricamente referencia a los aspectos de consenso, de armonía y de equilibrio

como característica casi "orgánica" de los sistemas sociales.

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3. Observando la pesquisa: SC y salud: 1997-2003 A fin de tener en cuenta el contexto macrosocial, es necesario recordar el informe Invertir en

Salud, elaborado en 1993 por el Banco Mundial (BM), que sostiene que ésta pertenece al ámbito

privado. Desde este punto de vista, la atención a la salud es un bien privado y se asigna un papel

de primer orden a los agentes privados. Incluye tres actores con carácter muy disímil: la persona y

su familia, las instituciones u organismos privados no lucrativos y las organizaciones privadas que

operan en el mercado con fines de lucro. Así, se destaca particularmente la labor de las ONGs y

se propone la conveniencia de encargarles algunas tareas gubernamentales y ofrecerles apoyo

financiero, con el argumento de que tienden a ser más eficientes que las instituciones públicas

(Laurell & Mora, 1995)

A la par que se incrementaba la pobreza, aumentaba la desigualdad social y los programas

sociales se reducían o desaparecían, el Banco Mundial (BM) publicitaba que la "buena

gobernancia" dependía de Estados financiera y administrativamente eficientes.

Concomitantemente, otras agencias de desarrollo y fundaciones promovieron los derechos

humanos, elecciones multipartidarias, descentralización y otros atributos de "democracia" como un

medio para incrementar la participación de los ciudadanos en las decisiones que afectan sus

vidas. Estas dos orientaciones se unieron a mediados de los 90s en la "Nueva "Agenda de la

Política. Analizando ese proceso, B. Rutherford (1997) explora la importancia que adquirieron las

ONGs dentro de la asistencia oficial al desarrollo y verifica la creación de divisiones especiales en

muchas agencias internacionales para contactarse con aquéllas. Más del 50% de los proyectos

financiados en 1994 por el banco tienen un componente para ONGs comparados con sólo el 6%

de los proyectos financiados en el período 1973-1988.

A su vez, N. Rabotnikof recuerda que el BM, que había sido en los 80 promotor del desmontaje

de las instancias estatales y que en 1993 publicara el informe sobre el “East Asian Miracle”,

modifica su postura en 1997 y en el documento “The State in a Changing World”, afirma que en

las llamadas reformas de segunda generación se trata no sólo de favorecer a las fuerzas del

mercado sino de redefinir “la importancia decisiva del factor político y del Estado para los países

en proceso de desarrollo.” Este giro del BM implica una cierta adhesión a lo sostenido por el BID y

por el estudio de la Cepal “Transformación productiva con equidad” (1990) quienes habían

alertado sobre la conveniencia de hallar nuevos caminos por sobre la dicotomía Estado vs.

mercado y observaron que el enfoque del “buen gobierno” posibilita una concepción más amplia

de la Sociedad Civil y una coordinación social articulada entre mercado, Estado y Sociedad Civil

(Rabotnikof, 2001:114)

La influencia y la significación política de las OSCs en la agenda estratégica de los organismos

internacionales ha estimulado la revisión de los roles que desempeñan puesto que se reconoce

que la incorporación de las mismas en las acciones del sector salud proporciona recursos

institucionales, técnicos, políticos y financieros adicionales.

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La OMS y el TARSC (Training & Research Support Centre, de Zimbabwe) completaron en el

2003 una importante recopilación de estudios y experiencias de interrelación Sociedad Civil-

Salud. De 350 artículos revisasados, R Loewenson seleccionó 250 preparándose una base de

datos en formato de Web. Presentada como “bibliografía acotada”, incluye el abstract de los

documentos elegidos y referencias para acceder a la mayoría de los trabajos. (Loewenson 2003b).

En general, las investigaciones tratan de sucesos y experiencias que dan cuenta de escenarios y

relatos que otros actores programaron. En los estudios, las OSCs emergen de la sociedad civil

aunque en algunos casos del Estado y de nexos corporativos. Son de variado formato e intereses.

Se reconoce la dificultad de generalizaciones acerca de las acciones en salud emprendidas dada

las formas disímules y el variado alcance de sus intervenciones. Se menciona un amplio rango de

organizaciones, desde enormes OSCS de actuación nacional que emplean a miles de personas

con presupuestos multimillonarios en India hasta pequeñas organizaciones de base. Con clara

óptica liberal, dos tendencias se observan en la mayoría de los enfoques: a) se postula que hay

una estricta separación del Estado y de estos actores que operan sin fines de lucro y b) hay una

tendencia a tratar a las OSC como un grupo indiferenciado y a ignorar la competencia y el

conflicto de valores e intereses que puede ocurrir dentro de la misma. (Loewenson, 2003a) 1

Como fortalezas, los estudios sostienen que son pioneras y proveen servicios a las comunidades

excluidas del Estado y el mercado. Promueven transparencia, accountability y oportunidades

económicas e impulsan el reconocimiento por los derechos humanos y el mejoramiento de los

sistemas de justicia. Se afirma que las OSC nacionales y locales han desarrollado una gama de

enfoques creativos para controlar su agenda y preservar la accountability hacia las comunidades

locales, a pesar de la inseguridad del contexto de financiamiento.

Según Loewenson el material seleccionado refleja las temáticas y las preocupaciones de las

OSCs con respecto al poder desigual entre Estado y sociedad, entre mercado y sectores no

lucrativos y entre ricos y pobres e incluyen las demandas por mejorar la accountability, la

responsabilidad pública y la sensibilidad ciudadana en torno a esas desigualdades. Se sostiene

que la mayor vulnerabilidad de los Estados nacionales con relación a los intereses económicos

transnacionales habría incrementado la presión dentro de la SC por un mayor apoyo internacional

a los intereses públicos; presión sostenida por los mayores flujos de información en virtud de las

nuevas tecnologías y el incremento en la conexión entre las redes de la SC.

La mayoría de las investigaciones seleccionadas presentan una visión positiva y un tanto

idealizada cuando no voluntarista de estas instituciones. A. Bissainthe et al (1998) señalan que las

1 Para el desarrollo de parte de esta sección nos basaremos en G. Biagini: Sociedad Civil y Salud como objeto de estudio: (1997-2002) en Críticas e atuantes: Ciências Sociais e Humanas em Saúde na América Latina.

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OSC son, a menudo, fuente de experiencia, especialización e información y que aportan nuevos

enfoques y abordajes centrados en la participación y el desarrollo. Se afirma que su know how

básico es generar capital social, es decir trabajo democrático, redes formales e informales de

confianza, cooperación, decisiones y metas compartidas.

De la lectura de los 123 articulos referidos a la interrelación Estado- Sociedad Civil, se desprende

diversidad en intensidad y formas de interacción en el ámbito local y nacional. De acuerdo a

Lowenson, cuando los mecanismos institucionales favorecen la sinergia Estado - Sociedad Civil,

los resultados en salud son positivos. En contraste, relaciones competitivas o pobres introducen

ineficiencias. Una débil integración nacional deja a las OSCs vulnerables a la dependencia de

agencias internacionales.

La mayoría de los trabajos revisados refieren problemáticas de articulación “hacia fuera”, de

construcción de interrelaciones especialmente con el Estado y con la propia Sociedad Civil. Se

argumenta que el impacto de las reformas en América Latina ha excluido a la mayoría de los

servicios de salud cambiando el enfoque del cuidado preventivo comunitariamente orientado por el

cuidado curativo individualmente orientado, exacerbando las desigualdades (Isaacs-Solimano,

1999; Bangser, 2000). Se reconoce que las reformas introducidas en base a ‘efectividad’,

‘eficiencia’ y ‘descentralización’, trasladaron los costos a una economía basada en el trabajo no

remunerado de las mujeres. (Gómez, 2000). (Baum,1997).

Respecto al aporte de estas organizaciones a las políticas de salud nacionales, se informa que las

más efectivas son las que demandan acción colectiva, advocacy pública o respuestas

innovadoras y comunitarias para los problemas de salud. De todos modos, se presentan críticas

hacia muchas OSCs que no representan a las poblaciones, incluso en situaciones dónde han

mejorado 'la voz y agencia' de aquéllas, no siempre han llevado el recurso presupuestario hacia

estas comunidades.

Varios artículos critican la actual inclusión ‘corporativista’ de las OSC en el procesamiento de la

política al otorgar un peso desproporcionado a las ONG del Norte, con grandes ligazones con

donantes, actores internacionales de la política e Internet. Esto produce un perjuicio a las OSC del

Hemisferio Sur y limita un análisis crítico de la situación global y del reto que implica para la salud

y la política social de nuestras sociedades.

Resulta paradojal pero en la mayoría de los trabajos se ‘responsabiliza’ a la incapacidad o

renuencia del Estado para llevar a cabo acciones que superen la desintegración social dentro de

las comunidades omitiendo del análisis la dinámica política, la correlación de fuerzas Norte - Sur

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y/o el peso de otros factores y grupos de poder (Por ejemplo la Iglesia Católica; los laboratorios, la

dependencia económico financiera, etcétera).

Llama la atención observar que en los trabajos referidos a América Latina encarados o

encomendados durante los 90 por diversos organismos internacionales (BM, BID, PNUD, OMS,

OPS) se enfatiza la potencialidad del sector no lucrativo hasta casi finalizar la década. Recién allí

los estudios relativizan el alcance de su accionar, justamente, a partir de las crisis del modelo

macrosocial propiciado por el Consenso de Washington como lo muestran la caída de los “tigres

asiáticos” o la crisis de Brasil y como el propio BM lo reconoce en el aludido documento de 1997.

Otro dato “llamativo” es que la mayoría de los referidos informes fueron realizados por

universidades y centros de investigación estadounidenses o británicos, unos pocos son

canadienses y es muy reducida la presencia de investigadores latinoamericanos; tampoco

participaron universidades o centros de investigación de la región.

El aludido informe idealiza que los Estados encaran la cooperación a través de un marco de

trabajo legal, de políticas tributarias, financiamiento y apoyo oficial. También ofrecen

interrelaciones colaborativas y mecanismos de consulta e información pública. Curiosamente, casi

no había ejemplos de proyectos de investigación colaborativos.

Como rasgos negativos se destacan la insuficiente capacitación dentro de las OSC, una política

interna compleja, autoridades legales no claras, inestabilidad de los fondos, dependencia del

donante y mecanismos débiles para supervisar y aumentar la escala de trabajo. En menor

medida, se afirma que la accountability de estas organizaciones y su política interna no coinciden

con lo postulado: en su dirección, predominan hombres y grupos de ingresos elevados que actúan

en favor de su propio interés, sin voluntad de enfrentar al Estado o a las burocracias en favor de

los intereses de personas pobres (Gómez, 2000). Asimismo, se conjugan fuentes de

financiamiento inestables, con asientos contables endebles, dependencia de la colaboración de

voluntarios e inadecuado apoyo por parte del Estado o de las fundaciones privadas. Gran parte de

estas limitaciones son atribuidas a la complejidad de la política local y a las relaciones de poder,

que limitarían la influencia de las ONG y de otros grupos de la SC. En lo interno, remiten a la

existencia de un número elevado de organizaciones dentro de la comunidad conformadas por

relaciones desiguales de género. Así, Valla (1994) alertará sobre la forma en que las visiones y el

conocimiento sostenidos por el personal profesional de las ONG no necesariamente representan o

equivalen al conocimiento y prioridades de las comunidades con las que trabajan.

También N. Rabotnikof (2001) indica que sus limitaciones son reconocidas en términos de

descoordinación, capacidad limitada, acción en pequeña escala y se llega a admitir que no toda

actividad respecto de los pobres parece adaptable a la dinámica operacional de las ONGs y

visualiza que, no obstante, en casi todos los programas compensatorios aquéllas aparecen como

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los interlocutores más sólidos y confiables, como efectivas y eficientes para el reparto de servicios

en las comunidades marginales y se las valora por promover la autosuficiencia y el empowerment,

la participación y el desarrollo de los grupos de base.

J. Foweraker (2001), examina la evolución de la actividad política en Latinoamérica, con especial

referencia a Chile y Brasil. Observa un declive en la actividad del movimiento social con énfasis en

la negociación más que en la movilización y una creciente participación e interacción con

organismos estatales. Con la transición a la democracia, se pierden los efectos cohesivos de las

reivindicaciones de derechos; la combinación de una democracia elitista con la política económica

neoliberal condujo a las organizaciones populares a la marginación política. Estas organizaciones

pueden prestar simplemente servicios sociales para el Estado (reforma de la salud y la educación

en Chile) o pueden separarse y ser desmovilizadas por disputas burocráticas (reforma de la salud

en Brasil). En todos los casos, una participación más estrecha con los organismos estatales ha

conducido a que las OSC queden expuestas al clientelismo especialmente por menor financiación

externa en los 90 y la mayor dependencia del financiamiento estatal.

Korten señala que el pequeño tamaño y los limitados recursos financieros de la mayoría de las

ONGs complican la posibilidad de desafiar a los sistemas económicos y políticos, prevaleciendo

los intereses de los gobiernos y del mercado

D. Oliveira (2003) reconoce que el surgimiento y multiplicación de las ONGs en BRASIL

constituyó un expresión de un proceso de auto-estructuración de la SC en un escenario de lucha

por libertades civiles y representó el desarrollo de un tipo de organización caracterizada por una

visión anti- Estado.

Como características peculiares en BRASIL, diferente al posicionamiento que han tenido la

mayoría de las ONGs en Argentina, con excepción de las focalizadas en derechos humanos y

algunas pocas con trabajo en VIH-sida, Oliveira indica que los militantes que provenían del campo

de la “concientización” y de la pedagogía de la liberación buscan nuevos modos de

relacionamiento con las comunidades populares. La articulación con estructuras de la Iglesia

Católica y agencias privadas de ayuda y cooperación internacional contribuyó al desarrollo de

nuevos patrones de interacción con los sectores populares durante los ´70 en tanto que la

conciencia por parte de ONGs de sus especificidades fue un rasgo de los ‘80. Al enfatizar el

desenvolvimiento directo de la población en el enfrentamiento de los problemas y carencias y al

reivindicar derechos de diferentes grupos sociales, las acciones de las ONGs se dispersan en

temáticas, lugares y circunstancias anticipando la agenda de nuevos movimientos populares os

que caracterizaron a Brasil en los ’80 y ‘90. En ese período se dará un proceso de diferenciación

entre ONGs y sectores populares, patrones de interrelación más flexibles, de conflicto

(protagonismo más audaz en la esfera pública) y colaboración entre ONGs y órganos públicos.

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D. Becker sostiene que la sociedad brasilera está cada vez más movilizada tanto para organizarse

en acciones directas como para exigirle al Estado una mejor actuación. Con la creación del

Sistema Único de Salud (1988) disminuye la clásica provisión de servicios asistenciales por parte

de las ONGs. Sin embargo, con preocupación advierte que en el último período se han dado

algunas tentativas del gobierno para involucrar a las OSCs en actividades de atención de la salud.

Considera que en la interfase nebulosa entre varios niveles del gobierno está el riesgo creciente

de que las ONGS actúen como intermediarias o sustitutas del Estado, en un peligroso papel de

confusión con relación a las funciones legitimas del sector.

También otros autores como E. Dagnino (2002) y S. Ramos (2003) señalan con preocupación los

efectos de las políticas neoliberales sobre el ritmo de la democratización y sobre la esfera

asociativa. Constituye uno de los principales dilemas de la región la defensa del fortalecimiento de

sus formas asociativas y organizativas sin que se confunda con una lógica privatista de Estado

mínimo de cuño liberal; argumentos implícitos en las recomendaciones de apoyo a las ONGs por

ser menos costosas, más agiles y eficaces.

Con afirmaciones cuya validez es extensible a casi toda la región y presentando las principales

tensiones en torno a qué tipo de “sujeto” colectivo son estas instituciones, E. Dagnino (2002)

sostiene que la “masiva preponderancia de las ONGs expresa, por un lado, la difusión de un

paradigma global que mantiene estrechos vínculos con el modelo neo-liberal, en tanto responde a

las demandas de ajuste estructural estipuladas por ese modelo. Por otro, con el abandono

creciente de los vínculos orgánicos con los movimientos sociales que en Brasil las había

caracterizado en períodos anteriores, la “autonomía” / “autonomización” política de las ONGs crea

una situación peculiar pues son responsables frente a las agencias internacionales que las

financian y frente al Estado que las contrata como proveedores de servicios pero no frente a la

sociedad civil, cuyo representantes dicen ser, ni frente a los sectores sociales cuyos intereses

sostienen, ni frente a cualquier otro órgano de carácter verdaderamente público. Por muy bien

intencionadas que puedan estar, sus actividades expresan fundamentalmente los deseos de sus

directivos”.

Desde otra concepción C. Connor, (2000) informa que las asociaciones para la Reforma de Salud

evaluaron la contratación de los ONGs como un mecanismo para incrementar la escala de los

servicios de HIV/ Sida, racionalizar la financiación y el monitoreo. Se encontró que la contratación

da al usuario más influencia para defender los resultados de las actividades de las ONGs y hace a

ambos más responsables. Teniendo en cuenta los resultados de Brasil y Guatemala se

recomienda hacer de la contratación de ONGs una parte estratégica de la más amplia estrategia

nacional a fin para establecer un vínculo formal entre los objetivos de ésta última y las

comunidades a las cuales las ONGs sirven.

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El caso del VIH-sida ilustraría las posibilidades de actuación de las OSCs y su interacción con el

Estado. Como lo comenta R Parker la SC se ubicó en el centro del debate entre dos posiciones

enfrentadas. Por un lado, el Banco Mundial con sus propuestas de políticas focalizadas y

reducción de cobertura. Por otro, el movimiento de reforma sanitaria de salud que luchaba por un

sistema universal de atención, prevención y promoción de la salud. Por la presión de la sociedad

la integralidad de la asistencia y prevención se tomó un principio básico de la respuesta brasilera

frente al AIDS. Reconociendo los condicionamientos macroestructurales,

Estudios de BRASIL indican la importancia de una tercera forma de relación entre los gobiernos

locales y centrales y las ONGs en la provisión de servicios, sin desplazamiento del otro. Los

autores concluyen que es necesario más investigación para evaluar los roles de las ONGs en la

provisión de servicios y cautela en la contratación de ONGs como proveedoras, alentando

actividades pilotos entre estado y ONGs en una escala que pueda ser posteriormente ampliada.

(Foweraker, 2000)

Carlos Duarte (GAPA/RS,2002) en el Seminario Solidariedade e Cidadania: Princípios Possíveis

para as Respostas ao HIV/AIDS? organizado por ANAIS ABIA en RJ precisó puntos de

“estrangulamentos”; de falta de movilización política en la actualidad y en la interrelación entre

ONG-AIDS y el sistema de salud y precisó que los Consejos municipales y estaduales de salud

deben sensibilizarse mejor en torno a las cuestiones generadas por la epidemia, especialmente en

aquellos distritos pequeños y medianos.

Se criticó que por mucho tiempo las relaciones entre Estado y SC se dieron a través de la

“dictadura de los proyectos” (financiamiento y seguimiento de propuestas elaboradas por ONG y

seleccionadas por un comité externo al organismo público) aunque, asimismo, se reconoce que el

financiamiento de proyectos posibilitó el fortalecimiento de distintas organizaciones a través del

aumento de cobertura de las acciones de prevención en lugares y poblaciones donde el gobierno

tiene dificultades de acceso. (C. Cámara,2002).

Al igual que lo constatado en Argentina durante la mayor parte del funcionamiento del Proyecto

Lusida, se señaló en el referido seminario que los procesos de convocatoria pública de proyectos

a ONGs producen cierta desmovilización política en el campo de los grupos comunitarios, a pesar

del crecimiento en el número de organizaciones. La introducción de las terapias combinadas

politizó nuevamente el activismo con respecto al acceso al tratamiento. La aproximación del

campo asociativo del vih-sida como instancia de control social dentro del sistema de salud

desempeña un papel fundamental en el proceso de institucionalización y descentralización de las

acciones de prevención y asistencia en Brasil.

13

C. Câmara reflexiona sobre las características de los programas de Sida y sus diferencias con el

modelo del Estado neoliberal. En Brasil no sólo las políticas frente al sida sino también la

organización del Sistema Unico de Salud se contradice con la filosofía neoliberal ya que se

sustentan en principios de universalidad y gratuidad de acceso a los servicios ofertados y

mantenidos por el poder público y por el control social de la gestión pública.

En el Encuentro de Redes de Mujeres de ‘98, fue priorizado como eje de trabajo de las

organizaciones para los próximos años el control social en el área de la salud. Como ejercicio de

ciudadanía, se resalta la importancia de los Consejos de Salud y de las Conferencias de salud (a

todos los niveles) como instancias institucionales de control de las iniciativas del Estado para

garantizar la implementación de políticas coincidentes con los principios del SUS, sobre la calidad

de los servicios asistenciales destinados a la mujer .

Otra actual preocupación respecto al mantenimiento de la autonomía en relación al Estado deriva

del “ingreso del mundo de la SC” al gobierno con la victoria del PT. A su vez, señala Ramos

(2003), el énfasis en la especialización, la profesioanlización y la hipereficiencia puede no sólo

alejar a las OSCs de las aspiraciones populares sino apartarlas de su propia naturaleza.

Charry y Calvillo (2002) verifican para MÉXICO, a partir de los ’80, el surgimiento de un gran

número de nuevos actores que se han organizado y luchado por alcanzar una ciudadanización

activa en la toma de decisiones a través de la presencia de nuevos métodos de acción colectiva e

inéditas formas de organización social. Si bien se asiste en la región al fenómeno de la

onegeización en virtud de procesos macroeconómicos y políticos mundiales que condujeron a la

aplicación de los programas de ajuste estructural, reconversión productiva, adelgazamiento del

estado, sería peculiar en México el peso que tuvieron los sismos de 1985 y el debilitamiento de su

régimen político. Promoviendo el desarrollo comunitario, trabajando en la problemática de la salud

o tras la defensa de los DDHH, han sentado las bases para la creación de un nuevo modelo de

acción colectiva caracterizado por lo que Melucci denomina “áreas en movimiento”.

Conceptualizando a las OSC como sujetos sociales colectivos Charry cuestiona los enfoques que

privilegian el análisis de sus funciones puesto que entiende que las nuevas formas organizativas

de la SC no son sólo un medio para el logro de fines (políticos o económicos, por ejemplo), sino

que ellas son fines en sí mismas. Los actores de los MS contemporáneos empeñan también su

propia vida cotidiana; por ello el fortalecimiento de esas formas organizativas implica el

fortalecimiento de su propia cultura o incluso la posibilidad de encontrarse construyendo alguna

otra cultura alternativa. De acuerdo a sus interpretaciones este es el motivo, sobre todo a partir de

los ‘90s, de la proliferación de las OSCs al punto de convertirse en los fines del propio movimiento

social. Se han transformado en una forma de poder cívico como grupos organizados, intervienen

en las “políticas públicas” si bien el alcance de su impacto es dentro de áreas particulares del

14

sistema social; nunca dentro de todo el sistema, como lo podría confirmar el zapatismo

chiapaneco.

Olvera (s/d) estima que, en relación a un país tan grande como México, el tamaño y poder del

sector es notablemente pequeño. A fin de potenciarse y como consecuencia de un proceso de

aprendizaje, forman redes y alianzas cuyo efecto es publicitar y extender su acción.

Si bien se produjeron modificaciones en las interrelaciones con el mercado y el Estado, el Informe

Preliminar del Proyecto Sociedad Civil en México (CIVICUS 2001) indica una serie de factores a

considerar en las articulaciones con el Estado. Entre varios, puede resaltarse que el Gobierno no

ha reconocido la capacidad de las OSCs por resolver necesidades particulares; el impacto de las

OSCs sobre política pública es débil puesto que los canales de participación son insuficientes y

éstas no siempre muestran democracia interna y estricta accountability pública.

A partir de la gestión del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en el Distrito Federal,

Alvarez Enriquez (2001) registra una experiencia interesante en torno a la participación de la Red

por la Salud de las Mujeres en la conducción del Proyecto La salud sexual y reproductiva (SSR);

intervención que se llevó a cabo en dos delegaciones. También la Red participó en el diseño del

del Programa Anual de SSR 2000 de la Secretaría de Salud, incluyéndose el abordaje de los

aspectos constitutivos del enfoque de salud sexual y reproductiva. En el primer caso, la

colaboración se dio a partir del financiamiento y la intermediación gubernamental y del diseño y la

coordinación del trabajo a instancias de la Red con el propósito de promover la convergencia de

diferentes actores y redimensionar la participación ciudadana en el desarrollo de las políticas

públicas de salud.

La mayor parte de las veinte organizaciones que la constituyen han sido integrantes activas del

movimiento feminista y han desarrollado desde la Red una estrategia de acercamiento y

negociación en las instituciones oficiales del ámbito de la salud trabajándose en torno a las

Conferencias Internacionales de El Cairo y Beijin e incidiendo en algunas acciones de carácter

público en materia de salud, El éxito de esta colaboración tiene sin embargo sus limites. Ciertos

temas relacionados con la SSR y que conforman la plataforma programática de la Red no han

podido ser abordados; en particular la cuestión del aborto, el cual, pese a ser uno de los

principales problemas de salud pública y constituir la tercera causa de mortalidad materna en

México. Para la autora lo relevante de la experiencia ha sido el desarrollo de una notable

capacidad de incidencia de las organizaciones civiles en el espacio público urbano y, en la

interrelación Red - Secretaría de Salud, se dieron dos procesos: 1) intervención de las

organizaciones en lo público estatal (formulación de la política pública, contribución a la

gobernabilidad y construcción de un ámbito de interlocución con el gobierno) y 2) participación de

las organizaciones en la ampliación de lo público no estatal (Cunnil; 1999) y promoción de la

15

participación ciudadana.

El papel de la SC en relación con la epidemia del sida ha sido muy importante en México. Por

carencia o insuficiencia en las políticas, la demanda creciente de atención por parte de las

mujeres ha obligado a algunas organizaciones a asumir una serie de actividades que muchas

veces diferían de sus objetivos centrales. No siempre cuentan con recursos y personal profesional

para dar una respuesta idónea al problema. (C. Herrera y L. Campero, 2002). La mayoría son

esfuerzos importantes pero locales y solitarios; las OSCs no están vinculadas y no involucran en

su trabajo a tomadores de decisiones ni a formuladores de políticas públicas. Se precisa

capacitación; coordinación de esfuerzos con instituciones de salud y educación; intercambio de

experiencias; recursos materiales a escala interinstitucional y a formación de redes entre las

organizaciones que están trabajando con mujeres.

Como rasgo característico de la región, también en ARGENTINA en los últimos 20 años surgieron

una serie de fundaciones y asociaciones civiles, fenómeno que si bien denota una mayor

participación social de las organizaciones intermedias en el contexto nacional puede asociarse,

asimismo, con la crisis de las utopías y la ausencia de grandes proyectos de transformación social

concomitante con el decaimiento del Estado Benefactor y a la aplicación creciente de políticas de

ajuste.

En un informe realizado por el Centro Nacional de Organizaciones comunitarias (2002), se

resumió el perfil característico: las entidades en general carecen de una visión macro, tienen una

mirada acotada del tema del cual se ocupan, escasa capacitación en auditoria y monitoreo de sus

acciones, registro contable inadecuado y problemas permanentes de financiamiento. A su vez, el

el Proyecto Comparativo sobre el Tercer Sector auspiciado por la Univ. J. Hopkins identifica:

particularismo, paternalismo, falta o exceso de profesionalismo, insuficiencia de recursos e

inexistentes o insuficientes mecanismos de rendición de cuentas en tanto que se reconoce su

capacidad de actuar como una alerta temprana; su llegada en terreno, creatividad e innovación

en sus actividades y capacidad de contención con espíritu solidario. (Roitter & Gonzalez Bombal,

2000).

Desde la línea de investigación que venimos desarrollando hace diez años hemos analizado en

forma regular sus practicas y detectado en algunas ONGs que trabajan en las temáticas de VIH-sida,

Mujer, Diversidad sexual y “adicciones” la falta de transparencia sobre el origen y destino de sus

ingresos.

Como en el resto de los países del Cono Sur, los grupos asistencialistas, de beneficencia,

culturales, mutualistas, etc. existieron antes del nuevo fenómeno de las ONGs y mantuvieron

relaciones con gobiernos de distinto signo. La mayoría de ellas tienen muy clara su “misión” de

16

brindar servicios privados, con frecuencia con fondos públicos. De mayor antigüedad, aunque

también con formato de fundaciones o asociaciones civiles en estas instituciones de neo-

beneficencia, más ligadas a los sectores de la alta burguesía conservadora argentina y a la Iglesia

Católica es donde el discurso del gerenciamiento, eficiencia y marketing tiene mayor presencia.

Son también las que más peso político y de lobby han tenido especialmente en las áreas de la

infancia, el “menor”, la pobreza y a través de las cuales se canalizan mucho de los planes actuales

de ayuda social. En las dos últimas décadas su acción colectiva ha estado vinculada a la

oposición a las leyes del divorcio, pro-el derecho al no-nato; contra las leyes de salud sexual y

reproductiva; contra la despenalización del aborto, para citar las cuestiones más relacionadas con

la salud.

Más allá de compartir las consideraciones acerca de los condicionamientos que, vía Banco

Mundial, se ejercen con respecto a proyectos, estrategias de abordaje y destinatarios que también

son formas de cooptación y de disciplinamiento, no podemos dejar de mencionar también las

transacciones, las oposiciones y las resistencias que se expresan desde estas

instituciones.(Biagini, 2001)

En el proceso consultivo -no vinculante- convocado por el Banco Mundial en la Argentina para

sondear las opiniones acerca de su Estrategia de Asistencia al País durante los meses de febrero

y marzo 2000, la posición de las ONGs fue altamente critica: Se responsabiliza al B.M. por

acompañar, coexistir, tolerar o impulsar, ese mismo modelo que produce la exclusión social.

Se resalta el carácter político del problema y se postula el rol activo del estado, como instrumento

de esta voluntad de cambio:

"Argentina no es pobre ni estructuralmente inviable; es un país injusto, y socialmente insostenible". El "núcleo duro" de esta problemática no se sitúa en los parámetros de la ciencia económica, sino en la voluntad social y la decisión política de cambiar la lógica vigente. // Se demanda una creciente participación de la sociedad civil en la creación y control de los proyectos y políticas públicas en general, incluyendo en ellas a los proyectos financiados por el propio B.M. al que se le realizó una fuerte apelación en este sentido, así como a los gobiernos en general. Se mencionan y demandan una multiplicidad de mecanismos institucionalizados y ad hoc para permitir la transparencia, la información, la consulta a los afectados directos y a todos los involucrados, la cogestión o gestión asociada, el monitoreo y control de la gestión. (Bergel, 2000). Sin considerar aquí los organismos de derechos humanos, las instituciones que trabajan en las

temáticas del VIH/sida, Mujer y Diversidad Sexual se han constituido, desde mediados de los ’80

en grupos de presión, colocando en la esfera pública cuestiones de alta significación social que

hacen directa o indirectamente a la calidad de vida y a la dignidad de las personas con relación a

temáticas de salud, género y sexualidad, etc.

Pecheny (2000: 425) afirma que en el marco general de ajuste y reforma del Estado, las

organizaciones de la sociedad civil se hicieron cargo de numerosas funciones antes

desempeñadas por el sector público, calificando a las que trabajan en VIH/SIDA como un “caso

paradigmático” de dicha tendencia.

17

Siguiendo a Henriksen (1996), quien distingue cinco tipos de interrelaciones entre gobiernos y

OSCs, las ONGs-adicciones pueden ser caracterizadas por una interacción contractual; en las

instituciones con trabajo en VIH/sida, en las de Mujer y en la de Identidades Sexuales se

presentan tres pautas: luchan y confrontan por la salud y los derechos humanos tiene una

colaboración crítica pero también tienen una especial interacción contractual. La mayor autonomía

relativa, en tanto asociaciones de autoayuda, se presenta en las organizaciones de base.

Tal como lo plantea C. Cáceres (2001) las "respuestas sociales generadas por la pandemia del

sida han resultado de una paradigmática interacción entre la tradición de la salud pública y

emergentes movimientos sociales en torno de la sexualidad, el género, las minorías étnicas, los

derechos humanos y el sida misma”.

En Argentina las ONGs-sida hasta mediados de los 90 y las de Mujer y Diversidad Sexual con

mayor énfasis en los últitmos cinco años se han constituido en activos protagonistas en la

sensibilización y movilización en torno a derechos humanos y de la salud aunque puntuales y

referidos a su objeto de intervención.

Nuestros hallazgos coinciden con lo relatado en Brasil acerca de la desmovilización que producen

los proyectos financiados por el Estado y coincidimos con Câmara sobre lo atípico que han sido

en ambos países las políticas frente al sida en el contexto del ajuste y la reforma neoliberal del

Estado puesto que presentan características más vinculadas con el modelo del Welfare State que

aquellas alentadas para nuestra región por los organismos financieros internacionales. Salvo

algunos hechos puntuales, durante el Proyecto Lusida -sobre todo durante el período 1998/2000-

y durante la ejecución de los subsidios financiados por el Fondo Global de Lucha contra el Sida, la

Malaria y la TBC se verificó una disminución notable en el nivel de cuestionamiento y

confrontación de estas organizaciones con el Estado a la par que en Argentina se incrementaban

fuertemente las luchas sociales y se reagrupaban grupos, sindicatos, movimientos sociales.

Las políticas públicas de la última década guardaron relación con las transformaciones

estructurales que sufrió la Argentina y, en general, se elaboraron en sintonía con los procesos de

reforma del Estado tendiendo a la descentralización, la transferencia de servicios y a una cierta

participación de las organizaciones de la sociedad civil. Dichos procesos no se verificaron sin

conflictos y, en el contexto de desempleo creciente e incremento de la desigualdad social, la

problemática de la contención del conflicto social resultaría para algunos sectores una particular

cuestión a enfrentar, diluir y/o a superar poniéndose en juego incluso el propio destino ocupacional

de sus directivos o la continuidad institucional de la organización.

Muy sintéticamente presentaremos algunas conclusiones de un estudio realizado en la ciudad de

Buenos Aires entre 18 ONGs con trabajo en VIH-Sida, (9 de las cuales centran su acción

preventiva, asistencial o de advocacy en dicho padecimiento en tanto 5 pertenecen al campo de

18

las ONGs-.Mujer y 4 al de Diversidad Sexual), todas ellas con amplia experiencia en ese tipo de

acciones. Salvo tres, han sido beneficiarias regulares de subsidios gubernamentales y/o

internacionales para proyectos de prevención del VIH-sida-ITS. (Biagini, 2004)

Al indagar en sus consideraciones sobre el fuerte crecimiento del sector asociativo no

gubernamental es interesante observar un discurso que no reconoce la existencia per sé de dicho

campo ya que predominan argumentaciones que justifican la expansión de la esfera asociativa a

partir de la modificación de un modelo asistencialista-protector-benefactor a un Estado que no se

hace cargo de “sus funciones”. Los efectos de la crisis financiera y elajuste estrcutural -incluso la

propia presencia de profesionales que en otro contexto socioeconómico estarían

desempeñándose en el sector privado o como profesionales independientes- no son tenidas en

cuenta a excepción de unas pocas ONGs que anclan la problemática de la expansión del VIH-sida

en la crisis socioeconómica-institucional, el contexto de pobreza y exclusión verificado en la

Argentina en las últimas décadas.

Precisando las orientaciones:

- Por la incapacidad institucional-organizativa y/o financiera del Estado para dar respuesta a las

demandas y necesidades sociales en crecimiento la sociedad civil se organiza. Esta incapacidad o

desinterés mayoritariamente es reconocido entre las ONGs- Mujer como derivado de los procesos

de ajuste y reducción presupuestaria resaltando entre las instituciones que levantan como campo

de trabajo la defensa de derechos y la construcción de ciudadanía.

- Para las ONGs-DSx, el incremento derivó de un escenario que propició creciente visibilidad a

ciertas problemáticas y a algunos colectivos en un escenario de mayores libertades civiles:

- En el caso de las ONGs- sida conversar sobre el tema requiere diferenciar los aspectos

positivos y negativos que presenta dicho fenómeno:

Desde un punto de vista positivo consideran también que ha sido la propia dinámica del sector lo que favoreció y estimuló el surgimiento de otros grupos en un contexto democrático, de mayor visibilidad de demandas y de luchas por los derechos. En otros, la “necesidad de los grupos de enfermos” impulsó respuestas organizativas. Reconocen un proceso de especialización funcional entre instituciones dada la complejidad de las temáticas y el incremento de la epidemia.

Como carga negativa, el oportunismo de algunos (sida = negocio seguro; posibilidad de recibir donaciones “truchas” o de cobrar subsidios; ”cualquiera cree que sabe”), la necesidad de suplir funciones y falencias del Estado así como la expansión del padecimiento son los principales motivos que habrían provocado, el aumento de algunos “sellos de goma”. La idea del Oportunismo económico, más frecuente entre las ONGs-sida alude a instituciones que se crearon para conseguir dinero. “Son sellos de goma”. Refiere al hecho de tomar al sector como una empresa; a la utilización “dolosa” de fondos; a la poca transparencia lo que produce descrédito.

De modo muy minoritario se admite que este tipo de instituciones fueron también alentadas por el Estado y por organismos internacionales a partir de cambios en el modelo de articulación

19

Estado- sociedad civil. También en forma reducida, desde una concepción “más tradicional” pero actualizada con el discurso del gerenciamiento social y el “costo-beneficio” en el nivel de los directivos, se fundamenta el incremento de las OSC –pero sin negar la necesidad del “brazo protector” del Estado, a partir de motivación por “dar” y participar.

Con mayor o menor peso relativo, puede afirmarse que en un contexto de descrédito hacia las

instituciones gubernamentales, los partidos políticos y el sindicalismo –de temblor del Estado-

pero también en medio de grandes transformaciones mundiales, en los tres conjuntos temáticos

que se analizan la presencia del campo no gubernamental fue producto de la “convergencia” de

cuatro líneas de interés, que no son opuestas ni antagónicas:

1) Una línea vinculada con situaciones personales e intentos de superación del problema: se

trata de aquellas organizaciones que surgieron desde los pacientes de VIH, de mujeres víctimas de violencia doméstica y algunos grupos de gays y lesbianas que la problemática identitaria los llevó a congregarse en torno a pares;

2) agrupaciones que surgen por la motivación de los derechos humanos y/o civiles con un grado de compromiso social importante y que, en general, exhibían una pertenencia o experiencia política previa que articulan en temáticas particulares pero que tienen en común ser objeto de discriminación, rechazo y estigmatizaciones: mujer, sexualidad, sida, diversidad sexual, feminismo, etc.

3) La tercera línea deriva de una interés científico y oportunidad académica: interesados en la investigación biomédica y en la asistencia psicomédica intentarán aportar en esas y otras temáticas.

4) Finalmente, en una mixtura entre difusión y prevención, hay una serie de organizaciones “multiuso” que desde lo educativo y de promoción social se insertan en el campo asociativo vinculado la prevención de las problemáticas de mujer, juventud, pobreza, etc.

Y, como afirma el informante- historiador en el que se basa la anterior clasificación: ...” en cada una de ellas hay ejemplos de curros, o sea de conseguir recursos o fondos, de inventarse..., que puedo hacer para ganar unos mangos...” En la indagación acerca de la índole, competencias y rasgos caracterís ticas del campo asociativo

no gubernamental el ‘Estado’ opera como imagen especular que, en términos de oposición,

construye y autodefine la propia identidad y percepción institucional en virtud del cual el propio

campo se carga de semántica positiva y el del Estado se ubica en el polo negativo aunque en los

relatos remiten a diferentes niveles de la gestión gubernamental:

Resulta dificultoso diferenciar hasta qué punto las enunciaciones reproducen el discurso

dominante en los ´90 desvalorizante in toto de lo “política” o la visión crítica hacia los “políticos”

que implosionó en el 2001 o en qué medida expresan las binarias y clásicas oposiciones amigo-

enemigo; endogrupo- exogrupo.

Importante es también apreciar que en las dos muestras en que se indagó el tema (ONG-Mujer y

ONGs-sida) ante la posibilidad de optar entre ser llamadas “organizaciones de la sociedad civil”,

“organizaciones comunitarias” u “organizaciones no gubernamentales” como la denominación que

reflejar mejor a su propia institución, la mayoría se identificó con la última posibilidad y en algunos

20

casos con formulaciones muy claras:

Yo me siento mas identificada con la organización no gubernamental. Porque al ser una organización no gubernamental, eso no me lleva por lo menos a confundirme que mi trabajo es comunitario, pero también me ubica en una posición de estar en una relación con la parte gubernamental completamente distinta. O sea, ni soy anti-gubernamental, ni soy para-gubernamental, o sea soy no gubernamental y desde ese lugar lo que sí me interesaría es poder articular politicas de acción, pero no me cofunde en cuanto a la actividad comunitaria, pero tampoco me confunde en cuanto a mi relación gubernamental. O sea, me da libertad de poder reclamarle al gobierno lo que considero que tengo que reclamarle. ¿No es cierto? Aunque haga oídos sordos. ONG-sida Es una organización no gubernamental que trabaja sobre determinadas cuestiones, una organización comunitaria tiene que trabajar con la comunidad... // Y eh, no solamente trabajar con la comunidad, la comunidad tiene que ser parte de la organización... ONG-Mujer La siguiente enunciación, tomada de un email que circuló por el e-group del Foro Nacional de

ONGs refleja una orientación presente en las instituciones entrevistadas que concibe al espacio

no gubernamental como un campo político de saberes e intereses heterogéneos y a las

organizaciones que actúan en él como sujetos políticos en confrontación por políticas públicas,

advocacy de derechos y distinto tipo de recursos.

“Lo impedimos en el pasado, lo volveremos a hacer en el futuro, ya que no creamos R..E.D, ni participamos de la creación del Foro para servir a sectores de poder sino para fortalecer a la comunidad y expresar su voz, su cultura de resistencia y participación” 9/07/05. RED.S.F.D.V Hay un poder real.. que manejamos las ONG,.. de hecho.. ya hay políticas internacionales con respecto a... este.... el Banco Mundial financia a ONGs; eso quiere decir algo. Digamos si vos tenés que hacer planes es porque es un poder real, las ONGs- si vas a poner plata y me parece... que tenemos un puesto de denuncia.. y de no estar comprometidos con el poder... me parece que eso es lo que una verdadera ONG tiene que preservar como primera cosa. CHA, DSx. AC.D.V. Por el contrario, el siguiente verbatim pertenece a otro enfoque que sin desconocer ni la

naturaleza política de la disputa ni los intereses en pugna, se moviliza estratégicamente con un

discurso afín al “Tercer Sector”, más cargado de aparentes saberes e intereses técnicos, con

prácticas de integración más conciliatorias frente al Estado y los organismos internacionales y con

mayor peso de lobbysta encubierto: .

... no hacen a la esencia de la cosa, la comunidad, la sociedad civil... // somos eso, somos entidades intermedias con capacidad propia, específica y con acceso a uno y otro lado con nivel de gerenciamiento y con nivel de propuesta a la comunidad. UACETS, AC, D, V Mientras la primera orientación predominó en la mayor parte del campo asociativo del sida y de

los grupos de Diversidad Sexual hasta la implementación de las terapias antirretrovirales, la

segunda se incrementa al calor de las ópticas neoliberales, de la disponibilidad de “créditos

blandos” para actividades de prevención a cargo de las organizaciones de la sociedad civil

concomitantemente con la revalorización de la respuesta médica como si la calidad terapéutica, el

ser persona que vive con el virus, profesional del campo psicomédico o de las ciencias sociales

otorgara de por sí capacidad de implementar acciones de prevención comunitaria específicas y

posibilitara, sin otras transformaciones en las condiciones colectivas de vida, modificaciones en

prácticas “no seguras” frente al virus.

En los tres subconjuntos temáticos respecto a las funciones o al accionar que valorizan como más

importante de la esfera no gubernamental, pueden delimitarse dos “frentes” de trabajo o

21

direccionamientos: hacia el Estado y hacia el vasto campo de la “sociedad” (con dos componentes

fundamentales: los medios de comunicación y el personal de salud) y un “enemigo” u obstáculo

común representado en un espectro de valores y en una cultura signada por prejuicios, doble

moral, estigmatizaciones, negaciones, patriarcalismo destacándose el peso de la Iglesia Católica

y las fuerzas de seguridad o el contexto socioeconómico de exclusión y pobreza en aquellos

entrevistados que tienen una visión más estructural de la problemática de la que se ocupan.

Funciones asignadas a la esfera asociativa no gubernamental

Instalar temáticas Formular demandas.

Orientar políticas. Asesorar y capacitar

Respecto al Estado y la esfera pública

Ser mediadores entre sociedad y Estado. Formular demandas Advocacy Institucionalizar derechos

Asistencia Técnica Formación

Reclamar – Denunciar

Respecto a las

personas y poblaciones

Control Social(*)

Monitorear Supervisar.

Defensa de derechos Cumplimiento acuerdos

Complementar actividades Estado y servicios públicos

(*)

Puente, Mediación

Verbatims prototípicos Y están continuamente tratando de resolver ese pedido, esa demanda, y transformarlo en un proyecto, en una queja, en una demanda. En una acción política, en una acción humana DSx Nexo ...ninguna ley salió antes que nosotros la pidamos o que la exigiéramos DSx CHA Llegar a los medios, a los legisladores y al movimiento de mujeres y a los sectores populares. Mu CDD

Verbatim prototípicos “Lo impedimos en el pasado, lo volverem os a hacer en el futuro, ya que no creamos RRR, ni participamos de la creación del Foro para servir a sectores de poder sino para fortalecer a la comunidad y expresar su voz, su cultura de resistencia y participación” RED S.

Verbatim prototípicos El poder ser mediadores entre el sistema y la gente, y hay mucha gente que de repente no tiene la información del 0800 de Lusida, del 0800 de la Mujer..... FAPVIH Un puente; un puente de mediación y tampoco quiero ser abogada. Mujeres de la CHA.

Vanguardias 2 Guardianas de valores Asesoramiento jurídico y/o

Atención psicomédica

Verbatims prototípicos ... le estamos exigiendo al Estado que cumpla su rol // Controlar las partidas de Nación para que no se olviden de comprar los medicamentos, y que el virus evolucionó y entonces no sirve más una droga y... DSx CHA Acompañar y monitorear al Estado. Control. Reclamo de derechos y calidad de atención Pedir cuentas. ...no creemos que solamente sea denunciar... hay que ayudar a construir en conjunto MuFEIM

Ejecución de proyectos

de prevención

Vigías Productoras de servicios (*) Estas acciones pueden realizarse en forma reservada o pública y/o individual o colectivamente y/o a pedido o no del Estado 2 Siguiendo la caracterización de A. Thompson (1995) son guardianas de valores al reivindicar principios “humanistas” y derechos jurídicamente consagrados relacionados con la salud, la integración colectiva y la equidad de género. En función de vanguardia priorizan la promoción de derechos y políticas innovadoras. Como vigías cumplen funciones de asesoramiento pero también control social sobre la acción de las instituciones públicas, en este caso con énfasis en las leyes y programas vinculados con las temáticas de las que se ocupan y de derechos y normativas más generales como pueden ser la ley antidiscriminatoria.

22

En los testimonios se observa una fuerte asociación entre cuáles son las funciones que adjudican

al campo asociativo y las fortalezas o capacidades que le reconocen y se auto adjudican en una

suerte de continuum desde acciones de sensibilización pública dirigidas a los medios de

comunicación y a la “sociedad en general” y lobby manifiesto o encubierto para sancionar

proyectos legislativos o direccionar actividades gubernamentales hasta protestas y reclamos

públicos (solicitadas, comunicados, marchas, escraches) y/o de tipo judicial,

Es interesante señalar que aquellos que plantean como ámbito de competencia de las ONGs la

producción de servicios hacen referencia a la ejecución de estrategias preventivas focalizadas e

interpersonales (casi todas las de sida y las de Mujer) o la asistencia técnica y la capacitación a

organismos públicos y personal de saldu. Cuando piensan en la asistencia médica lo fundamentan

en carencias en el sector salud. En general evalúan que el Estado debe ocuparse activamente de

esas funciones (asistenciales y preventivas).

De forma similar a lo verificado en exploraciones anteriores en las ONGs con trabajo en sida y

extensivo a las otras temáticas la mayoría de las asociaciones relevadas

“ reconocen que la envergadura de las tareas a realizar es muy superior a su capacidad actual o potencial. //... conciben al Estado como un actor fundamental en el área de la salud y la mayoría también lo considera un agente esencial del desarrollo social” (Biagini - Sánchez: 1995: 215).

Es un modelo de Estado Benefactor al que rescatan ya que desde su óptica éste debe proveer

servicios, corregir desigualdades, regular la calidad de los bienes y servicios sociales, velar por la

protección de los más débiles, apoyar el accionar de las organizaciones de la sociedad civil,

especialmente las que no tienen fines de lucro. Le peticionan sostener un sistema de atención

médica accesible económica, social y culturalmente, replantear la formación excesivamente

biologista de los trabajadores de la salud y fortalecer el hospital público.

Las ONGs-sida y las de Mujer registran como positividad estatal su mayor alcance, la

potencialidad de un accionar integral y la sustentabilidad de las actividades. Aunque se presentan

algunas diferencias según los conjuntos temáticas con referencia a modelos de mayor o menor

participación del Estado, en la totalidad de las ONGs-mujer y en las de Sida y en la mayoría de los

grupos GLTTI entrevistados se le adjudica como función estatal indelegable el tema de la salud en

general; la atención del VIH-sida en particular y garantizar el cumplimiento de las leyes (tanto

respecto al VIH-sida cuanto a la salud sexual y reproductiva) a través de políticas activas y

campañas de difusión masiva sobre derechos y recursos institucionales disponibles.

En los relatos a medida que se pasa del “modelo ideal” de Estado a las realidades percibidas, se

observan reclamos con referencia a algunos rasgos tradicionales de las políticas públicas en

Argentina: la discontinuidad y la incoherencia de las acciones así como la escasa vinculación con

las organizaciones de la sociedad civil.

23

Asimismo, critican la lentitud y los procedimientos burocráticos. Admiten la existencia de serios

problemas de articulación entre los niveles centrales, provinciales y locales y la disparidad política

y cultural entre las distintas regiones del país así como “a veces, el escollo de lo político que

tienen y lo que significan los acuerdos entre los distintos sectores que están en el gobierno.”

Las consideraciones que efectúan sobre las funciones que caracterizan al campo no

gubernamental se fundamentan en una serie de supuestas aptitudes e idoneidades que, en

carácter ‘fortalezas’ presentan al menos estos conjuntos temáticos. Los argumentos han sido

agrupados en cuatro categorías:

De virtudes, capacidades o fortalezas

I/ Independencia institucional y política

II/ Idoneidad de sus recursos humanos, con tres rasgos relacionados:

A/ profesionalismo y experiencia acumulada

B/ Compromiso. Militancia- fuerza- pasión. Objetivos. “Causa”. Voluntario.

Involucramiento. Credibilidad

C/ Capacidad de contener a las personas y dar respuestas.

III/ Por la orientación de derechos humanos y por temáticas de las que se ocupan. IV/ Capacidad de articulación entre sí

No es posible aquí presentar las enunciaciones argumentativas. Cabe aclarar, sin embargo, que

dados los conflictos inter-institucionales y los cuestionamientos cruzados observados, ciertas

‘situaciones’ existentes -como la no renovación de mandatos de los delegados a instancias

colectivas, el manejo discrecional de la información a la que se accede, etc.- muchas de las

consideraciones relevadas (especialmente entre las ONGs-sida y DSx) remiten al supuesto “deber

ser” del sector y/o constituyen idealizaciones justificatorias de sus prácticas.

El tema del VIH-sida o la discriminación por orientación sexual y género y el enfoque político-

conceptual basado en la defensa de derechos –eje de trabajo de los organismos de derechos

humanos- y fundamento legitimador y unificador de propuestas innovadoras en los últimos veinte

años, es considerado un “handicap” de las acciones de las 18 instituciones entrevistadas, con

mayor presencia relativa en las de DSx:

A modo de síntesis general, en términos comparativos respecto a las opiniones sobre ventajas y

positividades del campo no gubernamental se observó mayor cautela en las respuestas de ONGs-

sida quienes manifestaron preferir hablar de su propia institución3.

3 Comparado con períodos anteriores, podríamos preguntarnos hasta qué punto la realización de varios estudios y

24

En las de Mujer y las de sida las narrativas señalan que el compromiso y las convicciones de sus

miembros en torno a un objetivo común, constituye el principal handicap del sector. Como

segunda virtud, las ONGs-Mujer señalan la autonomía y la independencia institucional en tanto

que entre las de sida se subraya la credibilidad de las acciones pasando a tercer lugar en

importancia la experiencia acumulada, que se traduce en recursos humanos capacitados.

En sólo dos casos, las instituciones que presentan una estructura ‘grande” se registró un discurso

“eficientista” argumentando que las instituciones que componen el sector debieran ser tomadas

como el brazo ejecutor del Estado dado su mayor eficiencia y menor burocratización.

Teniendo en cuenta las funciones características autoasignadas, en las ONGs-Mujer se distingue

un lenguaje de derechos. Se sostiene que una de sus funciones principales es la de Presionar.

Luchar por derechos. Reclamar. Participar en la formulación de políticas públicas. Al igual que las

de DSx se conciben en función de grupo de presión y advocacy ubicándose en un rol

“vanguardista”, especialmente en lo que hace a cuestiones particulares de cada subconjunto

temático (derechos sexuales y reproductivos; reconocimiento de identidades; derecho a la

adopción, etc.).

De debilidades, críticas y otras desconfianzas...

§ Recursos económicos insuficientes, ocasionan dos tipos de dificultades: 1. resienten la capacidad de mantener equipos de trabajo con experiencia y 2. el trabajo ad honoren, en carácter “voluntario” debilita la magnitud y tipo de acciones a

implementar sobre todo en organización de tamaño pequeño.

§ Inexistencia de mecanismos para legimitar y transparentar a las instituciones que trabajan: Se reclama por supervisión y controles por parte de alguna autoridad, sobre todo en las de sida.

§ Rivalidades – Disputas- Enfrentamientos entre organizaciones Los subsidios, los programas focalizados y las acciones terciarizadas colaboraron en la fragmentación del campo de las ONGs, en el manejos clientelístico y en el oportunismo político.

§ Sólo tres de las 18 ONGs advierten sobre inadecuado enfoque o metodología de trabajo como una limitación de su accionar

§ La incapacidad de gestión deriva en ONGs ineficientes y Estado -dependientes

§ Tensión existente entre capacidad de autonomía y posibilidades de obtener financiamiento

§ Problema de sustentabilidad de los proyectos en el tiempo e impacto micro

4. La Sociedad Civil en movimiento: ...un ausente con presencia En el relevamiento realizado se observa un énfasis en las positividades y alcances de las OSCs

vinculadas con salud en el marco de los procesos de ajuste estructural y reforma del Estado

implementados durante la década de los 90 y se desatienden o relativizan sus limitaciones,

implicancias y restricciones de su accionar.

publicaciones locales no ha condicionado fuertemente la relativa “diplomacia” con que se expresan.

25

Con referencia a la “bibliografía acotada” producida por OMS-TARSC es interesante señalar que,

si bien incluye artículos que tratan sobre América Latina, casi ninguno de sus autores proviene de

allí; tampoco participaron universidades o centros de investigación de la región. Mayoritariamente

se trata de informes e investigaciones de centros de estudios o universidades inglesas o

norteamericanas contratadas por los organismos internacionales tipo BID y BM, algunos por parte

de la OPS o la propia OMS.

La mayoría de los análisis son descriptivos. Pocos delinean el impacto de las OSCs en la política

de salud ya sea en el ámbito local, nacional o global de salud, evalúan la actuación relativa de

diferentes tipos de interacción Estado- SC o exploran la efectividad y los resultados de las

intervenciones de la OSCs.

Con referencia a los problemas de salud de la mujer puede remarcarse la casi inexistencia de

estudios o relatos de experiencias de demandas u organizaciones que trabajan en torno al

problema de violencia doméstica, con lo importante que es esta cuestión en nuestros países.

Tampoco se encontraron materiales, salvo unos pocos en Argentina, estudios sobre demandas o

reclamos de grupos gays, lésbicos o travestis ni análisis que tomen como objeto de estudio a las

organizaciones que se ocupan de la prevención o tratamiento del consumo abusivo de drogas.

Paradójicamente, en tanto en el modelo que postula la reforma neoliberal en salud las

capacidades y articulaciones Estado-OSCs parecieran ser una clave de los resultados sobre la

salud, los mecanismos de interrelación entre ambos están insuficientemente estudiados y se

subraya las tensiones y conflictos como provenientes de los gobiernos o de los funcionarios del

Estado con escaso reconocimiento sobre los alcances microsociales del accionar de aquellas.

Algunos estudios sugieren que las OSCs proveen una oportunidad para mejorar la investigación

de la salud, para fortalecer las relaciones de los investigadores con las comunidades y para

centrar a éstas en la producción de evidencia a fin de ser utilizada en el planeamiento de acciones

de salud. Piden en tono voluntarista que aquéllas faciliten las investigaciones sobre los efectos de

sus actividades.

Resulta elocuente que en la producción académica de los últimos años no se refleja la importancia

que han tenido las instancias de demanda, confrontación y reclamos activos por parte de

movimientos sociales, grupos u olas de protesta y luchas sostenidas por derechos y

reivindicaciones en torno a la salud

La búsqueda que hemos emprendido para analizar fuentes bibliográficas y ponencias presentadas

desde 1997-2003 en algunos de los congresos llevados a cabo en América Latina en torno al

campo de la salud, la esfera no gubernamental, las políticas públicas y las ciencias sociales nos

26

permitan acordar con las afirmaciones que Philp Brown et al (2001) quienes señalan que la amplia

discusión académica y política que se ha dado con referencia a los movimientos sociales no

incluye a los de la salud. Los autores examinaron las revistas sociológicas más importantes en los

Estados Unidos desde 1995 hasta el 2000 y encontraron que sólo una (1) de 72 revistas sobre

MS () se ocupó del movimiento social de salud. Similar desatención verificaron en importantes

libros sobre movimientos sociales.

Algunas fuentes secundarias consultadas indican que ha sido descuidado por parte de las

ciencias sociales el condicionamiento que ejercen distintas acciones colectivas sobre los sistemas

de salud, las propias prácticas médicas y las legislaciones. El impacto de las acciones de las

mujeres activistas o de los grupos gays y lésbicos sobre los conceptos médicos y sobre los

derechos reproductivos; la influencia de las ONGs con trabajo en Sida y sus alianzas para

incrementar los fondos para investigación y provisión de medicamentos o la presión de las

personas que viven con VIH en torno a la forma en que se realizan los tests y las

experimentaciones clínicas; las luchas sociales en contra del cierre de hospitales o el corte de

servicios médicos; el activismo para mejorar el medio ambiente, son sólo algunos ejemplos de un

cuadro de situación reducido. Dichas fuentes no advierten que tampoco se ha analizado la

incidencia que han tenido los laboratorios de medicamentos o la industria de la tecnología médica

al alentar o disuadir demandas de la SC e inversiones del Estado aunque también podría incluirse

aquí la influencia sobre qué sí y qué no se investiga en términos de medicamentos y vacunas o el

peso desproporcionado de subsidios disponibles que tienen algunas líneas de investigación

respecto a su incidencia potencial sobre la salud pública.

A fin de iluminar la producción sobre la temática a la que hemos podido acceder, hemos analizado

las ponencias presentadas en una serie de congresos latinoamericanos en el período 1997- 2003

y elaborado un cuadro que, si bien no pretende ser representativo del peso de la temática SC-

salud en la producción de las ciencias sociales en América Latina a la luz, resulta significativo ya

que las cifras son elocuentes como diagnóstico de situación.

De las 3632 ponencias presentadas en los eventos seleccionados sólo 59 (1,6%) abordan alguna

temática que toma como objeto de estudio la intersección salud/medio ambiente- sociedad civil,

como complejo institucional o como movimientos sociales. Cuadro 1

A su vez, hemos clasificado por temáticas los artículos presentados en las tres últimas reuniones

de la Red ISTR/ LAC 4, y con una categorización bastante amplia de "salud”, se incluyeron 11

investigaciones, cifra que resulta tal vez un poco sobre-dimensionada dada la amplitud de

temáticas incluidas (desde tercera edad hasta medio ambiente). Sin embargo, la presencia del

4 Fueron descartados 4 porque en los listados a los que hemos podido acceder, sólo figuraba el título. Agradecemos especialmente a la coordinación del LAC habernos remitido los trabajos presentados en Chile y Costa Rica.

27

tema es comparativamente mayor (11,6%) que en el promedio de los eventos analizados.

Cuadro 2

Temáticas 1999 2001 2003 Total

Teoría 5 2 2 9

Metodología 1 4 5

Economía 2 4 4 10

Articulación Sociedad Civil/Estado. Ordenamiento Jurídico, Políticas Sociales.

5 9 3 17

Participación Ciudadanía/ Control Social 7 3 10

Historia Características TS, según países. Voluntariado

4 2 6

Articulación Sociedad Civil- - Empresas 5 1 4 10

Salud y Medio Ambiente 6 3 2 11

Otros 6 5 2 13

Filantropía Empresaria 2 2

Total 36 31 26 93

Observando la pesquisa sobre SC y salud

Presencia de los resultados de investigación o informes de experiencias presentados en Congresos Latinoamericanos, de 1997 al 2003.

1997-98 1999 2000 2001 2002

VII Congreso Alames, Buenos

Aires

III Jornadas Nac. Debate

Interdisciplinario en Salud y Población, II Germani, Buenos

Aires.

IV Jornadas Nac. de Debate Interdisci- plinario en Salud y

Población, Inst. Gino Germani, Buenos Aires.

II Seminario Anual de Investigación sobre el tercer

Sector en México, Colegio

Mexiquense Brasil 7

Argentina 2 Total ponencias

9 / 3235

Ninguno Total ponencias

0/45.

IV Jornadas Nacionales De

Sociología, Buenos Aires, Argentina.

6 /414 Total ponencias

2/ 99

México 2 Argentina 1 Total 3/ 33

III Jornadas Nac. De

Sociología, Buenos Aires,

Argentina.

XXII Congreso Asoc. Latinoam. de

Sociología Concepción, Chile

VIII Congreso Alames, La

Habana

XXIII Congreso ALAS, Antigua,

Guatemala

V Jornadas Nacionales de

Sociología, Buenos Aires, Argentina.

2/ 170

Ningún trabajo Total ponencias

0/+600

Argentina: 5/ 114 Brasil 6 /179 México 0/58 Total 11/ 646

Argentina 8 Brasil 2 - México 5

Total ponencias 15/ +1000

Total ponencias 2/220

Año 2003

II Encuentro Red ISTR-LAC-,

Buenos Aires

III Encuentro Red ISTR-LAC-,

Buenos Aires

IV Encuentro Red ISTR-LAC-,

Costa Rica

Argentina 7 Total ponencias

6/ 36

Argentina 12 Total ponencias

2/ sobre 31

Argentina 2 Total ponencias

2/ 28

II E. Investigación y Des. Sector Social,

UCA-Mainetti Córdoba Total 1/ 15

Totales

11/ 493 6/681 17/ 1060 20/ 1145 5/253 2/28

5 Ejemplo: 9/323 significa que de un total de 323 trabajos, 9 refieren a la temática SC/ ONGs/ OSCs/ONL- Salud

28

A pesar de conocer que no conforma una práctica no habitual en nuestra área y que existen multiplicidad de razones por los que se producen "fallos”, intentamos recabar información primaria a través de una consulta vía e-mail para relevar los puntos de vista de profesionales que sabemos que en la región se ocupan de las temáticas de salud, sociedad civil, tercer sector, movimientos sociales. Preparamos un formulario de encuesta con 4 preguntas y lo enviamos a aproximadamente a 200 direcciones con resultados diversos: algunos respondieron que no trabajan el tema; otros colegas enviaron referencias de fuentes, Webs y artículos propios que, en el caso de México y Brasil mucho nos ayudaron a ubicar el tema, aunque no respondieron el formulario. Y un 10% aproximadamente fueron reiteradamente “rebotados”. Estudios anteriores con la misma metodología corrieron suerte similar. O. Toro Botero elaboró en el 2001 para el ISTR un informe sobre las investigaciones acerca del TS y la SC y refiere que, de las 171 encuestas enviadas a investigadores y practicantes con cierta trayectoria de América Latina y el Caribe en los campos de sociedad civil, responsabilidad social, filantropía y voluntariado, le contestamos 33. La convocatoria por nosotros realizada es todavía más específica. Hemos recibido 25 formularios: 13 de Argentina, 3 de Brasil; Perú, Uruguay y colegas que trabajan en toda la región representan 2 casos, respectivamente. Veamos ahora los resultados: Pregunta 1 En los últimos cinco años, ¿cuáles son para Ud. las tres principales luchas, reivindicaciones y conquistas que desde las ONGs o movimientos sociales vinculados a salud, HIV/sida, mujer, identidades sexuales, derechos de ciudadanía, adicciones, etc. se están llevando a cabo en su país o en alguna otra región? ¿Se logró producir algún cambio en políticas sociales, programas, legislación, prestación de servicios, cobertura, etc.? Por favor, enumere los tres caso que considera más importantes. Si recuerda, cite las organizaciones o grupos que participaron (ONGs, partidos políticos, sindicatos, etc.) .

Argentina Otros países Temática de la demanda Se logró No se

logro Se logró No se logro Sin

dato Total

Derechos SSR - mujer- 14 6 5 1 26 VIH-sida 6 8 1 1 16 Derechos unión civil gays y lesbianas.

7 7

Adicciones (reducción daño) 2 1 1 4 Otros 8 1 9 Total respuestas 37 1 16 6 2

La temática de los derechos de la mujer, especialmente el reclamo por programas de salud sexual

y reproductiva, aparece como el reclamo más importante. Tal vez en Argentina su mayor

importancia puede radicar, al igual que el derecho a la unión civil entre gays y lesbianas, a las

movilizaciones que se realizaron a favor y en contra alrededor de la promulgación de la ley en el

ámbito nacional. En los otros países, tienen un peso similar Salud sexual y reproductiva y VIH/sida

aunque, en el primer caso, hay una situación de fracaso o retroceso a destacar. En casi todos los

testimonios vinculados con este último padecimiento, el problema tiene que ver con la

disponibilidad de medicamentos o acceso al tratamiento. Avalando los rasgos de luchas por

temáticas específicas, en las respuestas sobre quiénes impulsaron o apoyaron las demandas se

manifestó que fueron mayoritariamente las ONGs específicas.

29

Pregunta 2. ¿Podría indicarnos el nombre de algún programa gubernamental que, en el campo de la salud, mujer, vih/sida, derechos de ciudadanía, identidades sexuales, adicciones, etc., articule acciones y/o ejecute actividades a través de organizaciones de la sociedad civil (OSC). En ese caso, por favor, indique el nombre del programa y el tipo de interrelación.

Dado el pequeño tamaño de la muestra y la dispersión de las respuestas, unicamente podemos

indicar que en la región sobresalen como programas de intersección OSCs- Estado los dedicados

a temáticas de prevención del vih/sida y a problemáticas de mujer. En todos los casos, las OSCs

se ocupan de la ejecución de los proyectos pero su participación en el diseño y monitoreo es

bastante menor.

Pregunta 3 ¿Cuáles son las más importantes investigaciones que Ud conoce o ha producido que aborden el tema de sociedad civil, ONGs y salud (especialmente referidas a mujer, derechos, HIV/SIDA, adicciones, identidades sexuales, etc.) Aquí es donde claramente se registra la reducida “acumulación” de trabajos de investigación ya

sea porque muchos manifestaron no saber, no contestaron o respondieron incorrectamente al

hacer referencias sobre estudios que no toman como objeto de estudio ni OSCs ni MS en salud ni

articulaciones entre Estado y SC en dichos temas.

Comparativamente se destaca la producción de Brasil ya que de 9 respuestas “correctas” cinco

remiten a ese país en la tematica del VIH-sida y SC.

Pregunta 4 ¿Cuáles son las temáticas o ejes de análisis que debieran ser abordados en futuras investigaciones a fin de apreciar el papel de las organizaciones y de los movimientos sociales en el campo de la salud?. Se registra alta dispersión en los testimonios aunque pueden reconocerse tres ejes de análisis: 1) Las interrelaciones SC-Estado sobresalen en las respuestas, con mayor énfasis relativo en

los testimonios de Argentina. Aquí se incluyen respuestas que se interesan por conocer a) los efectos sobre las funciones y actividades de las organizaciones que ejercen los mecanismos de contratación, la mercantilización y la cooptación; b) el papel de las ONGs en el control social y monitoreo de la gestión gubernamental; c) el modo en que se formulan las políticas que intersectan con la SC y d) la influencia de las ONGs en las políticas públicas.

2) Otro eje de preocupación es la necesidad de estudios evaluativos sobre los resultados, impacto y/o sustentabilidad de los programas de intervención. Incluye asimismo, testimonios que se interesan por el desarrollo de indicadores de ítems específicos (cumplimiento de DDHH; incidencia de variables como clase, género y etnia en los MS).

3) Minoritariamente, hay interés por indagar al interior del sector no gubernamental: análisis de la

administración y manejo de estas instituciones; relaciones ONGs-ONGs y estrategias de acción exitosa.

5. Quien mucho abarca, poco aprieta... dice el refrán

Es indudable que la descentralización, la privatización y los servicios sociales basados en la demanda han cambiado los arreglos institucionales en el procesamiento de las políticas sociales en América Latina.

Cuáles grupos de la SC resultan beneficiados y cuáles están siendo abandonados son cuestiones para investigar, más allá de presumir que la reforma del sector social esté facilitando

la ‘consolidación de la democracia’ en la región (Rutherford, 1998).

30

No hay espacio para más. Sin embargo considero que son tiempos de hablar más claro...

Wright Mills, habló de Imaginación sociológica para dar cuenta de ciertos atributos, miradas y

posicionamientos -que permiten articular lo personal con lo colectivo, la biografía con la historia

social-. En la fundamentación de tal denominación, desplegó una serie de razones pero,

finalmente, tomó como referencia un antiguo refrán sajón que afirma "el zapatero cree que en el

mundo solamente hay cuero” para argumentar que, en definitiva, él era sociólogo y por eso a ese

conjuntos de atributos le ponía tal denominación... Sin querer apelar a ese tipo de razonamiento y

considerando que se trata de una “capacidad” que tienen muchas de las ciencias sociales y

humanas pero también del arte, la literatura y la política, lo cierto es que si bien señalamos

algunas “lagunas” en los estudios revisados nos interesa colocar como reflexión final a modo de

pregunta para la reunión el por qué se habrá acotado tanto el campo de estudio al momento

“institucionalizado” de la sociedad civil por parte de los que venimos conformando la Red ISTR-

LAC, y no sólo en salud...

Políticas, programas, reformas, recetas seudo técnicas, ajustes para equilibrar un modelo que

estructuralmente se desbalancea y que lo único que reproduce públicamente es la desigualdad.

Es indudable la influencia que el discurso único del fin de las ideologías y los pocos reparos éticos

de muchos profesionales de las ciencias sociales venidos en tecnocráticas del ajuste perpetuo y la

"racionalización” del Estado tuvieron para iluminar enfoques y utilizar ciertos términos y propiciar

algunos estudios más que otros porque se trataba de fortalecer a las organizaciones sociales pero

para “achicar el Estado” y agrandar el mercado.

Son tiempos de dejar de mirar en compartimentos. Acordamos con las potencialidades de la

articulación Estado - Sociedad Civil y también con la Economía pero en todos los casos debería

establecerse con qué finalidad. La “delegación”, la transferencia, la terciarización no se “otorga”

graciosamente sin generar consecuencias contraproducentes para el “bien público”. La

cooptación, el corporativismo, la corrupción, no remiten a formas “espurias” de un modelo

supuestamente eficiente. Derivan y son funcionales al modelo. Por lo menos en Argentina buena

parte de los recursos con que se financiaron las actividades estudiadas están en el más

importante patrimonio nacional y latinoamericano: nuestra deuda externa.

O. Toro Botero elaboró en el 2001 un informe sobre el “Estado de la investigación sobre el Tercer

Sector en América Latina y el Caribe” y afirma que los estudios en la región son una “criatura

reciente”; que sus primeros trabajos se remontan a la segunda mitad de los ’80, “como respuesta,

desde los centros académicos, al auge y el crecimiento de las organizaciones civiles registrados

en toda la región en el último tercio de siglo”. La autora considera que los escasos estudios

realizados por la comunidad académica obedecen no tanto a la invisibilidad del Tercer Sector para

31

las ciencias sociales clásicas o la asignación de recursos de investigación para otras prioridades

sino a la brecha conceptual entre el campo de los “teóricos” y el de los practicantes. No

entendemos a qué se refiere con “brecha conceptual” porque no parece ser que el nivel de

análisis más frecuente sea precisamente de alto nivel de abstracción y generalización ni se utilizan

categorías de análisis complejas, como ella misma lo reconoce cuando advierte sobre el

predominio de estudios descriptivos específicos sobre la conformación y operación de las

organizaciones. Tampoco, al menos en las fuentes ahora relevadas por nosotros se registraron

estudios realizados por los “practicantes” y aquellos que en alguna otra oportunidad hemos tenido

acceso son descripciones “publicitarias” de la institución a la que se hace referencia, sin sentido

crítico. ..

C. Smulovitz (1997) realizó en los inicios de la RED ISTR-LAC un interesante análisis “La

investigación sobre el Tercer Sector: El Sur también existe” y, a partir de los papers presentados

por investigadores latinoamericanos en la II Conferencia Internacional ISTR (1996) constató el

carácter fragmentado y disperso de la investigación así como el predominio de estudios de caso o

análisis de experiencias específicas. Concluye que, por lo novedoso del actual campo del

conocimiento, resulta razonable estar frente a “un corpus de investigaciones en busca de una

teoría”. Tampoco nos conforma esta explicación...

El reclamo por la búsqueda de una teoría fundada por parte de los que quieren trabajar desde la

noción de Tercer Sector resulta ambivalente. Si bien las instituciones que caracterizan al campo

no gubernamental son muy heterogéneas –ya sea como OSCs, ONGs o fundaciones

empresarias- y presentan rasgos peculiares creemos, no obstante, que en las ciencias sociales

existen marcos teóricos, especializaciones o áreas de conocimiento que se ocupan de las

mismas – la sociología institucional o de las organizaciones, la sociología y antropología política,

la sociología económica, la economía, la misma ciencia política, etc., etc., tienen una corpus

teórico que podría dar cuenta –según los objetivos de investigación que se propongan, de esos

sujetos colectivos, actores o sujetos sociales y políticos (según el encuadre político-ideológico).

Cuál sería la fundamentación epistemológica que justifica esta búsqueda; especialmente nos lo

preguntamos para un enfoque que se ha caracterizado por entender por teoría “asociaciones entre

variables”, tales como “fallas del mercado”, “fallas del estado”, etc.

Así como no se interpretaría que el “modelo médico hegemónico” de Menéndez o los “tipos

ideales” de Weber constituyen categorías explicativas de análisis -siendo formas ‘densas’ de

ordenamiento de rasgos, recursos heurísticos para dar cuenta de ciertas regularidades- tampoco

puede confundirse, como se hace desde la perspectiva “salomoniana”, una designación (Tercer

Sector) con una realidad en sí misma. Aquí también se produjo una seria confusión metodológica

al pretender convertir en categoría de análisis lo que constituye un concepto operacional, útil en

todo caso dar cuenta de factores de estructura y de operación de las asociaciones pero que no

32

reemplaza la necesidad de utilizar marcos teóricos y categorías analíticas para explicar algo más

que estructuras institucionales y sí orígenes, objetivos, espacios y estrategias de acción;

encuadres teóricos y categorías que trasciendan las "fotografías aéreas" y visualicen los contextos

macrosociales e históricos y nos den pistas sobre articulaciones sociales y conflictos político-

ideológicos

A veces uno es lento en reaccionar pero siempre me llamó la atención esto de "una categoría en

busca de un corpus teórico”, que recuerda a Pirandello con sus “seis personajes en busca de un

autor”. ¿No será al revés? ¿No será que la dificultad de encuadrar conceptualmente a este tipo de

instituciones deriva de suponer que conforman un sector? Además, será que no hay teoría porque

hay un presupuesto de la existencia de una lógica independiente –ni política, ni económica-?.

No creemos que exista una única teoría que pueda capturar integralmente el fenómeno

sociohistórico. Cada disciplina y cada matriz político-ideológica recorta e ilumina una dimensión de

análisis... Por qué entonces englobar a estas asociaciones y sus prácticas en una supuesta área

específica -independientemente de las temáticas de las que se ocupen- Por ej. , para tomar la

problemática de la salud- enfermedad dependerá de las categorías analíticas que utilice y de

cómo se ponderen los anclajes y articulaciones de esas categorías con –como se denomine-

sistema social, estructura social, modo de producción... será necesario estudiar que discursos;

qué construcciones sociales representan... qué saberes levantan como válidos; qué idea de

políticas de Estado; con qué otros fenómenos empíricos y simbólicos se articulan, oponen,

derivan, etc. No será hora del regreso de los clásicos?

Touraine insiste en que lo que está en juego en los conflictos contemporáneos no es simplemente

la defensa y autonomía de la SC frente al Estado. Más bien, lo que importa es, ante todo, qué

clase de SC es la que deberá defenderse. No basta asegurar la autonomía o incluso la primacía

de la SC frente al Estado, porque, como lo muestra el ejemplo del capitalismo liberal en los

Estados Unidos e Inglaterra, esto podría significar simplemente la primacía de las élites

socioeconómicas sobre las administrativas .

Sociedad civil? Interrogante difícilmente saldable porque su carácter, como construcción social y categoría de análisis, se vincula a diferentes concepciones teóricas del campo de las ciencias sociales y a distintas posiciones político-ideológicas de los actores involucrados. Salud? También un concepto con parámetros escurridizos pero sin embargo no tan relativos como a veces la supuesta medicina “mercantilizada” de la evidencia quiere presentarlos. Bibliografía, con la especificación de las fuentes consultadas. Alvarez Enríquez, L.: Colaboración e incidencia de las organizaciones civiles en el gobierno del distrito

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