El contenido de esta monografía es de responsabilidad exclusiva del autor y no compromete la opinión de la Secretaría General de la CAN, el BID o el INTAL.

S ITUACIÓN ACTUAL DE LAS SALVAGUARDIAS INTRACOMUNITARIAS EN LA COMUNIDAD ANDINA

Duilio Matheus R.

Obra suministrada por: VII Programa de Pasantías CAN - BID / INTAL

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Dedico este trabajo a mi familia, a mi madre, a mi padre y a los amigos, que han confiado en mi capacidad para concluir con éxito este proyecto. A las personas que me han apoyado y motivado en todo momento.

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Agradezco especialmente a William Rodríguez quien mostró generosidad profesional, compartiendo sus conocimientos y brindándome apoyo total en la realización de este trabajo. Agradezco a Jorge Castro quien desde el primer momento me ofreció su colaboración y sugerencias oportunas que han contribuido al logro de este proyecto. Agradezco a los funcionarios de la Secretaría General que mostraron la mejor disposición para facilitarme toda la información requerida.

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RESUMEN

Mediante este trabajo se evalua la aplicación del mecanismo de salvaguardias intracomunitarias en la Comunidad Andina desde el año 1990 hasta el primer trimestre del año 2002. Sobre la base de análisis estadísticos se demuestran las alteraciones en los flujos de comercio y, la desviación de las corrientes de comercio de los países andinos hacia terceros países, como consecuencia de la adopción de medidas de salvaguardia provisional propiamente dicha y de medidas a productos agropecuarios en el ámbito subregional, aplicables por los Países Miembros. La monografía se divide en cinco partes: la Comunidad Andina de Naciones y el comercio internacional; la situación actual del mecanismo de salvaguardias intracomunitarias en la Comunidad Andina de Naciones; referencias comparadas sobre regulación normativa en materia de salvaguardia; impacto de las medidas y de las salvaguardias en el comercio intracomunitario de la Comunidad Andina de Naciones; finalmente, se plantean recomendaciones respecto de una adecuada reglamentación del mecanismo. La hipótesis consiste en que la poca regulación actual del mecanismo de salvaguardias intracomunitarias, ha permitido que los Países Miembros hayan incrementado su utilización, sin realizar las actuaciones necesarias para recabar la información que justifique su uso, y ha permitido que apliquen medidas aun cuando no se pruebe plenamente, sobre la base de criterios claramente establecidos, el daño a sus industrias nacionales. Adicionalmente, de los análisis casuísticos realizados, se demuestra como una vez aplicadas las medidas, las importaciones del producto denunciado originarias de la subregión disminuyen mientras que las importaciones de terceros países no sujetos a medidas se incrementan.

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La utilización discrecional del mecanismo por parte de los gobiernos, se constituye así en un obstáculo que atenta contra la zona de libre comercio que se pretende consolidar y perfeccionar en la subregión.

Demostrada la hipótesis a lo largo del trabajo, se logra determinar cómo ha sido la evolución de la aplicación del mecanismo y comprobar los vacíos de que adolecen las normas que lo regulan. A partir de este documento y de análisis realizados con la Gerencia de Salvaguardias de la Secretaría General de la Comunidad Andina, se pretende apoyar la reglamentación del mecanismo y los criterios que deben orientar el instrumento normativo que desarrolle las disposiciones del Acuerdo de Cartagena adecuadas a los fines perseguidos por el proceso de integración.

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INDICE DE CONTENIDO RESUMEN INTRODUCCION CAPITULO 1. La Comunidad Andina de Naciones y el comercio internacional CAPITULO 2. Situación actual del mecanismo de las salvaguardias intracomunitarias en la Comunidad Andina de Naciones 2.1 Aspectos Generales 2.2 Tipos de salvaguardia

2.2.1 Salvaguardia por balanza de pagos 2.2.2 Salvaguardia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación 2.2.3 Salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos 2.2.4 Salvaguardia por devaluación monetaria 2.2.5 Régimen aplicable a los productos agropecuarios

CAPITULO 3. Comparación de las salvaguardias intracomunitarias y las salvaguardias a terceros países 3.1 Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC 3.2 Decisión 452. Normas para la adopción de medidas de salvaguardia a las importaciones provenientes de países no miembros de la Comunidad Andina 3.3 Comparación del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, de la Decisión 452 y de los Capítulos VII y IX del Acuerdo de Cartagena CAPITULO 4. Impacto de las salvaguardias en el comercio intracomunitario de la Comunidad Andina 4.1 Nota Metodológica 4.2 Panorama general

4.2.1 Países usuarios de las medidas intracomunitarias 4.2.2 Tipo de medidas impuestas 4.2.3 Países afectados por las medidas

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4.2.4 Otros aspectos relevantes 4.3 Casos específicos

4.3.1 Importaciones de arroz en Colombia 4.3.2 Importaciones de Azúcar en Venezuela 4.3.3 Problemas en el comercio del arroz y referencia al caso del azúcar 4.3.4 Importaciones de película de polipropileno biorientado en Colombia 4.3.5 Importaciones de sacos de polipropileno en Colombia 4.3.6 Importaciones de combustibles en Ecuador 4.3.7 Importaciones de madera contrachapada en Colombia 4.3.8 Importaciones de perfiles, barras y tubos de aluminio en Perú 4.3.9 Importaciones de oleaginosas en Venezuela 4.3.10 Otros casos

CONCLUSIONES RECOMENDACIONES ANEXO 1. Inventario sobre medidas de salvaguardia intracomunitarias

INDICE DE GRAFICOS GRÁFICO Nº 01. Países usuarios de medidas intracomunitarias GRÁFICO Nº 02. Tipo de medidas impuestas GRÁFICO Nº 03. Países afectados por las medidas GRÁFICO Nº 04. colombia: importaciones de arroz GRÁFICO Nº 05. Venezuela: importaciones de azucar GRÁFICO Nº 06. Colombia: importaciones de película de polipropileno GRÁFICO Nº 07. Colombia: importaciones de sacos de polipropileno GRÁFICO Nº 08. Ecuador: importaciones de combustible GRÁFICO Nº 09. Colombia: importaciones de madera contrachapada GRÁFICO Nº 10. Perú: importaciones de perfiles de aluminio GRÁFICO Nº 11. Venezuela: importaciones de oleaginosas (trim) GRÁFICO Nº 12. Venezuela: importaciones de oleaginosas (anual) GRÁFICO Nº 13. Colombia: importaciones de harina de pescado GRÁFICO Nº 14. Colombia: importaciones de alcohol extraneutro GRÁFICO Nº 15. Perú: importaciones de alimentos

INDICE DE TABLAS

TABLA 1. Importaciones de arroz en Colombia desde la Comunidad Andina

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INTRODUCCION La salvaguardia como mecanismo transitorio y de excepción, permite que los países suspendan temporalmente concesiones convenidas con otros países, siempre que el incremento significativo en las importaciones de determinado producto que causen daño a la producción nacional de bienes similares así lo justifiquen. Las salvaguardias comerciales tienen como finalidad brindar protección temporal cuando se verifiquen los supuestos de hecho previstos en las normas que las regulan, mientras los productores nacionales beneficiarios de dichas medidas reajustan su estructura industrial y mejoran su competitividad para poder afrontar la competencia internacional una vez que se liberalice o concluya la medida. En el Acuerdo de Cartagena están previstas las salvaguardias intracomunitarias, es decir, aquellas medidas aplicables por un País Miembro que tienen como efecto la restricción de las importaciones originarias de otro País Miembro. En tal sentido, el Acuerdo de Cartagena prevé varios tipos, como la salvaguardia por balanza de pagos (artículo 107), aquella derivada del cumplimiento del Programa de Liberación (artículo 108), la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos (artículo 109), la salvaguardia por devaluación monetaria (artículo 110); asimismo en el Capítulo VII del Acuerdo está previsto el régimen aplicable a los productos agropecuarios. En esta monografía se abordará los aspectos procedimentales de cada una de ellas, sin embargo a los efectos de la evaluación del impacto en el comercio intracomunitario serán analizadas sólo las salvaguardias propiamente dichas aplicables a productos específicos y el régimen aplicable a los productos agropecuarios toda vez que, son las más utilizadas para restringir el comercio entre los países andinos y la salvaguardia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación porque actualmente tiene vigencia toda vez que Perú se encuentra aun liberando su comercio con sus socios andinos en forma gradual.

Los otros tipos de salvaguardia mencionados no fueron considerados en el inventario contenido en el Anexo 1 porque, salvo contados casos, en general han sido mecanismos

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poco usados y lo serán menos aun en el futuro toda vez que las políticas macroeconómicas de los Países Miembros han cambiado lo cual hace más improbable su utilización. La hipótesis de esta monografía es que la poca regulación actual del mecanismo de salvaguardias intracomunitarias, ha permitido que los Países Miembros hayan incrementado su utilización sin realizar las actuaciones necesarias para recabar la información que justifique su uso, y ha permitido que los Países Miembros apliquen dichas medidas aun cuando no se pruebe plenamente, con base a criterios claramente establecidos, el daño a sus industrias nacionales. Todo ello, aunado al hecho de que la normativa vigente que regula la aplicación del mecanismo a terceros países es mucho más exigente, haciendo necesario en esos casos la realización de investigaciones más completas y transparentes, con un conjunto de requisitos de comprobación de la práctica más amplios y mejor definidos, lo cual ha generado la desviación del comercio intracomunitario hacia terceros mercados por cuanto resulta mucho más fácil la aplicación de medidas entre los Países Miembros que hacia terceros países. El actual estado del mecanismo en el ámbito intracomunitario, se constituye así en un obstáculo que atenta contra la zona de libre comercio que se pretende consolidar y perfeccionar en la subregión. En razón de lo anterior, el objeto de esta investigación ha sido determinar la evolución del mecanismo de las salvaguardias intracomunitarias, para lo cual se ha analizado el impacto que ha tenido su utilización por parte de los Países Miembros sobre la base de las apreciaciones estadísticas y determinar en consecuencia la tendencia que debe adoptar el mecanismo a la luz de las variaciones generadas en los flujos de comercio. Asimismo en el Capítulo 1 se analiza el mecanismo de la salvaguardia en el contexto del Acuerdo de integración de la Comunidad Andina de Naciones y la coexistencia de este con el sistema multilateral de comercio de la Organización Mundial del Comercio; en el Capítulo 2 se aborda situación actual del mecanismo de las salvaguardias intracomunitarias en la Comunidad Andina de Naciones; en el Capítulo 3 se comparan las salvaguardias intracomunitarias y las salvaguardias a terceros países; en el Capítulo 4 se determina el impacto de las salvaguardias en el comercio intracomunitario de la Comunidad Andina. Los Países Miembros emplean los mecanismos aludidos para restringir el flujo de comercio, con fundamento en las disposiciones del Acuerdo de Cartagena que son bastante generales y poco detalladas, lo cual, ha traído como consecuencia un mecanismo intracomunitario menos riguroso que aquel previsto respecto de terceros países toda vez que en este último caso existe la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina de Naciones que permite a los países andinos aplicar medidas para proteger a una rama de producción comunitaria y, el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC que les permite, actuando como países individuales al margen del Acuerdo de Cartagena, imponer medidas a terceros países.

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La Comisión que en su última reunión del 9 de marzo del 2002, destacó el desplazamiento de importaciones intracomunitarias por las de terceros países en los mercados andinos y encargó a la Secretaría General presentar una propuesta de Reglamentación sobre Salvaguardias Internas. En la Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino celebrada el 30 de enero de 2002 en Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, los Presidentes de los Países Miembros a tiempo de reafirmar el compromiso de establecer un Mercado Común adoptaron el compromiso de no incluir nuevas restricciones al libre comercio y desarrollar programas de complementación agrícola, agroindustrial e industrial. En el contexto de un Acuerdo de Integración Subregional como la Comunidad Andina de Naciones, que tiene entre sus objetivos consolidar y perfeccionar la zona de libre comercio, resulta de fundamental importancia analizar la situación actual del mecanismo de salvaguardia intracomunitaria, toda vez que aun cuando es concebido como excepción al Programa de Liberación emprendido por los Países Miembros desde febrero de 1993, su aplicación genera evidentes alteraciones que tienden a restringir el comercio intracomunitario.

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CAPITULO 1 LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES Y EL COMERCIO INTERNACIONAL

El proceso de integración comercial ha estado acompañado de un proceso de regionalización caracterizado según comenta Juan Tugores1 por la formación de grupos o bloque de países, normalmente geográficamente próximos, cuando no vecinos, que eliminan entre sí las trabas al comercio al tiempo que mantienen las restricciones asociadas a las políticas comerciales internacionales frente al resto del mundo. En tal sentido, el autor citado señala que los países que integran la economía internacional disponen de instrumentos o mecanismos que les permiten tratamientos diferenciales como por ejemplo: a) aranceles y otras medidas no arancelarias; b) intercambio de bienes pero no-desplazamiento de factores productivos (trabajo y capital) de un país a otro; c) políticas industriales, tecnológicas, de competencia, etc.; d) regímenes cambiarios que les posibilitan en mayor o menor medida compromisos o alteraciones de sus paridades; e) políticas monetarias con efectos internos y externos. Todo ello establece diferencias respecto a los que sería una economía mundial integrada. Por razones políticas y económicas los procesos de integración tienen lugar de forma parcial mediante el proceso de regionalización, especialmente cuando los avances en la integración afectan a países de un mismo ámbito geográfico. Señala que las diferencias apuntadas explican que se distingan varias modalidades de integración económica, atendiendo a cuáles de tales diferencias se van eliminando entre países en el proceso de integración. En el caso de que dos o más países eliminen entre sí las trabas al comercio de mercancías se habla de un acuerdo de libre comercio o de la constitución de un área de libre comercio. Los países liberalizan su comercio recíproco, pero mantienen su autonomía en todo lo demás, especialmente en las políticas comerciales frente a terceros países. Una unión aduanera añade al acuerdo de libre comercio entre las partes la adopción de un arancel exterior común, de modo que (al

1 Juan Tugores Ques, “Economía Internacional e Integración Económica”. Capítulo 1, pág. 7. Edit. McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S.A. 1997

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menos en el terreno arancelario) la Unión Aduanera actúa como una unidad frente al resto del mundo. En el mismo sentido expone Tugores que cuando una Unión Aduanera asume también la libre circulación de factores productivos (trabajo y capital) se convierte en un Mercado Común. La adopción de criterios unificadores en las políticas micro y macroeconómicas, así como la adopción de una moneda única, configuran la unión económica y monetaria que puede culminar en la adopción de formas políticas con instituciones o mecanismos de (con) federalización o integración política. En relación con la unión aduanera resulta conveniente remitirse a lo prescrito por el literal a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT de 1947 que establece lo siguiente: “Se entenderá por unión aduanera, la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera: i) que los derechos de aduana y demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y ii) que, a reserva de las disposiciones del párrafo 9, cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos”. El GATT de 1947 en el literal b) del párrafo 8 del artículo XXIV establece que “se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio.” Algunos autores han planteado el debate acerca de la rivalidad o complementariedad del comercio multilateral y los acuerdos regionales. Al respecto señala Edgar Moncayo Jiménez2 que, los llamados multilateralistas con Jagdish Bhagwati a la cabeza, piensan que la expansión del regionalismo va a debilitar el sistema multilateral y alejar, por tanto, el objetivo del libre comercio mundial. Otros analistas más radicales sostienen que la OMC va a ser destruida por las grandes “fortalezas” de Europa, Norteamérica y Asia o que en el mejor de los casos estas van a imponer una “armonización imperial”, en la que a las otras naciones sólo les quedará la alternativa de jugar con las reglas de su respectivo bloque dominante o quedarse afuera a la intemperie. Continua comentando el autor señalado que los acuerdos regionales también pueden verse como un complemento (“building block”) o una instancia facilitadora hacia la liberación en el plano multilateral. Esta es la visión tradicional consagrada en el artículo XXIV del GATT, que permite la formación de áreas preferenciales de comercio siempre y

2 Edgar Moncayo jiménez, “Las Relaciones Externas de la Comunidad Andina”. Capítulo II, pág. 38,39. Edit. Secretaría General de la Comunidad Andina. Lima 1999

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cuando se cumplan determinadas condiciones, como la de no elevar el nivel de protección frente a terceros países. Se señala incluso que la eficiencia de las negociaciones en el marco multilateral puede aumentar, si ellas se llevan a cabo no entre todos los miembros de la OMC sino entre un número más reducido de bloques comerciales cada uno con su arancel externo común. Una conclusión importante planteada en el trabajo “El regionalismo y el sistema mundial de comercio”3 es que el sistema multilateral de comercio, desarrollado en el período de postguerra, ha establecido las bases jurídicas para un comercio más abierto, en el que los acuerdos de integración regional sirven para profundizar las relaciones con los países vecinos. Las iniciativas regionales y multilaterales tienen en común el objetivo general de obtener, dentro de sus esferas de aplicación respectivas, “la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos al comercio”, a que se refiere el Preámbulo del GATT de 1947 y del Acuerdo sobre la OMC 4. La Organización Mundial de Comercio5 arribó a una conclusión que vale la pena citar: “Es evidente que en una medida un poco mayor de la que a menudo se reconoce, las iniciativas de integración regionales y multilaterales se complementan entre sí, en lugar de representar alternativas en la búsqueda de una mayor apertura del comercio (...) En algunas zonas, los miembros de los acuerdos regionales han ido más lejos en el plano plurilateral de lo que era posible (en ese momento) en el plano multilateral”. En este orden de ideas, el párrafo 4 del artículo XXIV del GATT de 19476 establece que “Las partes contratantes reconocen la conveniencia de aumentar la libertad de comercio, desarrollando, mediante acuerdos libremente concertados, una integración mayor de las economías de los países que participen en dichos acuerdos. Reconocen también que el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. En relación con el estado de la integración en la Comunidad Andina, en la página web de la Comunidad Andina7 se señala que es una Unión Aduanera porque en su territorio circulan libremente las mercaderías de sus Países Miembros sin gravámenes de ningún tipo, en tanto que las importaciones procedentes de fuera de la subregión pagan un arancel común. También se señala que la Unión Aduanera Andina está funcionando desde 1995, año en que entró en vigencia el Arancel Externo Común adoptado por Colombia, Ecuador y Venezuela en niveles básicos de 5, 10, 15 y 20 por ciento. Bolivia tiene un tratamiento preferencial mediante el cual aplica sólo niveles de 5 y 10 por ciento. Perú no suscribió

3 http://www.mecon.gov.ar/cnce/boletin/octubre/pag.1.html 4 Secretaría General de la OMC, “El Regionalismo y el Sistema Mundial de Comercio”. Pág. 2. Ginebra, 1995 5 Bhagwati, Jadish (1992), citado por Edgar Moncayo Jiménez, “Las Relaciones Externas de la Comunidad Andina”. Capítulo II, pág. 40 citando. Edit. Secretaría General de la Comunidad Andina. Lima 1999 6 Secretaría del GATT, “Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales”. Pág. 544. Ginebra, 1994 7 www.comunidadandina.org

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este acuerdo. A través de la Declaración de Santa Cruz, de enero del 2002, los presidentes andinos dispusieron que "Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela aplicarán, a más tardar, el 31 de diciembre de 2003, un arancel externo común" En relación con la Zona de Libre Comercio Andina, en la página web consultada, se menciona que se formó en febrero de 1993, cuando Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela terminaron de eliminar sus aranceles y abrieron recíprocamente sus mercados, manteniendo sus propios aranceles frente a terceros. Perú se incorporó a dicha zona en julio de 1997 y viene liberando su comercio con sus socios andinos en forma gradual, habiendo avanzado en más de 90%. Asimismo, se destaca que la Zona de Libre Comercio (ZLC) andina tiene características peculiares toda vez que los productos de su universo arancelario están liberados. No existe, por lo tanto, la Lista de Excepciones que es común a otros esquemas de integración. Otra de las características de la ZLC andina es que su formación no fue planteada como un fin en sí mismo, sino como un medio hacia una integración más profunda. Por eso se sigue trabajando para perfeccionar su Unión Aduanera y seguir avanzando hacia el Mercado Común. Dentro del contexto de la integración comercial y particularmente de los acuerdos regionales como medios para aumentar la libertad de comercio y una mayor integración de las economías de los países que participen en ellos, cabe abordar el tema de la salvaguardia porque aun cuando en esencia tiende a restringir el comercio se ha considerado necesario en el proceso de integración comercial mundial y subregional como se comentará. En el ámbito multilateral, la salvaguardia consiste en un mecanismo mediante el cual un miembro de la OMC puede restringir temporalmente las importaciones de un producto (adoptar medidas de salvaguardia) si las importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan causar daño a una rama de producción nacional8. En esa definición se plantea la posibilidad de que Países Miembros de la OMC apliquen dichas medidas, pero también en el ámbito regional se prevé su aplicación, así en el Acuerdo de Cartagena existe la posibilidad de que los Países Miembros la apliquen de dos formas, a saber: como bloque frente a terceros países y, entre ellos, conocida esta última como salvaguardia intracomunitaria. Desde una óptica comunitaria, dichas cláusulas, tal como ha dejado sentado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina9 constituyen un remedio extremo que sólo se permite por vía de excepción, como defensa necesaria, aunque transitoria, de los países comprendidos en el proceso de integración, ante trastornos graves e imprevistos. Tales circunstancias, de no existir esta previsión, llevarían presumiblemente a una situación insostenible para el país afectado, con la lógica consecuencia de incumplimientos forzosos e inevitables del programa de liberación, o aun de francos rompimientos del 8 Organización Mundial del Comercio, “Con el Comercio hacia el futuro”. Editado por la Organización Mundial del Comercio. Pág. 31. Ginebra 1999 9 Definición extraída de sentencia del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena en el marco del Proceso Nº 1-N-86

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propio Acuerdo, que sin duda afectaría más seriamente el proceso de integración que el uso regulado y controlado de la salvaguardia, la que actúa así, como un remedio para evitar males mayores . De donde se desprende que las citadas cláusulas protegen tanto los intereses particulares del país afectado como los comunitarios propios del mercado ampliado, en aparente paradoja. La debida conciliación de estos intereses, los del país afectado y los de la integración, habrá de ser entonces criterio básico para la interpretación y aplicación de las normas del Acuerdo. Por su parte, la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina, establece las normas para la aplicación de medidas de salvaguardia, destinadas a proteger a una rama de la producción de la Comunidad Andina, cuando ésta se viera perjudicada por importaciones provenientes de países no miembros de la Comunidad Andina10. La Decisión 406 de la Comisión de la Comunidad Andina (Acuerdo de Cartagena) en su Capítulo IX regula varios tipos de salvaguardias intracomunitarias como por ejemplo: la salvaguardia por balanza de pagos (artículo 107); aquella aplicable con motivo de efectos derivados del cumplimiento del Programa de Liberación (artículo 108); la salvaguardia, propiamente dicha aplicable a productos específicos (artículo 109); la salvaguardia por devaluación monetaria (artículo 110). La Decisión comentada también regula en su Capítulo VII un régimen aplicable al comercio de productos incorporados a la lista de productos agropecuarios susceptibles de medidas en la práctica por parte de los Países Miembros, normalmente conocido como salvaguardia agropecuaria, aun cuando no está regulada en la sección correspondiente a las cláusulas de salvaguardia. El tratamiento en detalle de los tipos de salvaguardia mencionados se abordará en el Capítulo 2 de este trabajo. En este punto del análisis interesa enfatizar el carácter transitorio, excepcional y de emergencia de las cláusulas de salvaguardia. Las salvaguardias son medidas aplicadas a las importaciones de un socio comercial que se entiende produce el bien con mayor eficiencia cuya aplicación genera importantes consecuencias en el comercio por lo cual su uso debe ser restringido. Las salvaguardias son conocidas también como válvulas de escape que permiten a los países disponer de un mecanismo que les permita actuar en caso de experimentar importaciones significativas que causen daño a sus productores nacionales. Desde una perspectiva comunitaria, los efectos de las salvaguardias deben ser apreciados en sus dos vertientes, es decir, desde el punto de vista del productor nacional y del exportador del país al cual se pretende aplicar la medida. Por una parte, los productores nacionales del país que impone la medida se benefician de la protección temporal que implica la restricción de importaciones como consecuencia de la aplicación de salvaguardias, pero paralelamente las empresas que exportaban al país que aplica la medida, ven limitada su participación en dicho mercado lo cual podría constituirse en un castigo a la eficiencia alcanzada por empresas productoras comunitarias que pudieron

10 Artículo 1 de la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina. www.comunidadandina.org

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haber aumentado su capacidad de producción de manera eficiente para aprovechar las ventajas que el espacio ampliado ofrece en la subregión. De allí que la imposición de medidas de salvaguardia intracomunitarias cobren particular relevancia por cuanto deberían considerarse elementos como el interés de los exportadores que aprovechan el espacio ampliado incrementando sus volúmenes de producción con miras a la exportación a sus socios comerciales. Aspecto que debe considerarse a los efectos de reflexionar acerca de la tendencia que debe adoptar el mecanismo. Resulta oportuno señalar algunas ideas recogidas en la reunión del Grupo Especial de Expertos del Secretario General de la UNCTAD celebrada los días 21 y 22 de septiembre de 199811. En relación con el mecanismo de salvaguardia urgente en materia de servicios se señaló que podría facilitar el proceso de liberalización, ya que incitaría a los miembros, y especialmente a los países en desarrollo, a abrir más los mercados. Como importadores netos de servicios, los países en desarrollo a menudo dudan en aceptar mayores compromisos de liberalización que podrían tener repercusiones negativas sobre su economía en caso de acontecimientos imprevistos. Un mecanismo de salvaguardia urgente podría, por tanto, constituir un instrumento útil para esos países con el fin de reaccionar ante posibles efectos adversos derivados de una liberalización mayor del comercio de servicios. La anterior referencia permite apreciar que las salvaguardias son entendidas como instrumentos que permiten a los productores nacionales mejor disposición ante los procesos de liberación comercial porque cuentan con una acción dirigida a suspender temporalmente determinadas importaciones que les causan efectos perjudiciales. No obstante, debe señalarse que, en el ámbito del Acuerdo de Cartagena, esa concepción de las salvaguardias debe ser atenuada e incluso sustituida en favor de los objetivos del acuerdo subregional de integración, entre ellos propender al libre flujo comercial de bienes entre los Países Miembros, de manera que la intensidad en su utilización no vaya relacionada con el avance en el proceso de liberación comercial y, más bien, tienda a restringirse cada vez más su uso, justificándose sólo en situaciones que verdaderamente lo ameriten, procurando entre otras cosas que las industrias de países semejantes compitan en el mercado ampliado. En el estado actual del proceso de integración, se impone entonces el sentido de la racionalidad en la utilización de las salvaguardias intracomunitarias.

11 CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO, Preparación de las futuras negociaciones comerciales multilaterales: Asuntos e investigaciones necesarias desde una perspectiva del desarrollo. Pág. 54 y 55. Nueva York y Ginebra 1999

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CAPITULO 2 SITUACIÓN ACTUAL DEL MECANISMO DE LAS SALVAGUARDIAS INTRACOMUNITARIAS EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES 2.1 Aspectos Generales En la Declaración de Santa Cruz de la Sierra celebrada el 30 de enero de 2002, los Presidentes de los países andinos adoptaron el compromiso de no incluir nuevas restricciones al libre comercio y desarrollar programas de complementación agrícola, agroindustrial e industrial. Dicha declaración refleja la preocupación que genera en los máximos representantes de los gobiernos de los las restricciones al libre comercio en la subregión, lo cual sin duda alguna está relacionado con medidas como las salvaguardias intracomunitarias. Dichas medidas son consideradas excepciones de carácter económico al principio de libre circulación de mercancías12 consideradas según comenta Rosell, M (2001) medidas de escape según las cuales se habilita a un país, para que por un tiempo determinado pueda imponer gravámenes, contingentes u otro tipo de controles a las importaciones originarias de la Subregión andina. Pero además el mecanismo previsto en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena puede acarrear en su aplicación la excepción al principio de la nación más favorecida, tal como lo ha dejado sentado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina 13 (1998). En tal sentido, ese órgano jurisdiccional señaló que en todos los casos de cláusulas de salvaguardia previstas en el Acuerdo subregional andino, las medidas no podrán tener carácter discriminatorio, el cual se predica, en el caso del artículo 109, para las de carácter provisional en su primera etapa, es decir antes de ser revisadas por la Junta.

12 Rosell, M. Boletín MR Nº 0 (Programa de Liberación Andino). Pág. 7. Junio 2001 13 Decisión del Tribunal de justicia de la Comunidad Andina en el Proceso Nº 04-AN-97. Agosto de 1998

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Sin embargo una vez autorizadas tales medidas, la salvaguardia no se aplica sino al país que ha originado la perturbación, según mandato expreso del inciso 2º del artículo 109. La racionalidad de esta disposición está dada no solamente por la naturaleza correctiva de la medida frente al fenómeno generado por el comercio de un país, sino porque en esa materia al principio de la nación más favorecida sufre una excepción cuando las importaciones procedentes de un país determinado puedan haberse incrementado desproporcionadamente con efectos adversos sobre otro. Pueden apreciarse así características de excepcionalidad del mecanismo en varios sentidos: 1) respecto del programa de liberación y 2) respecto del principio de la nación más favorecida, toda vez el incremento desproporcionado de las importaciones originarias de un determinado país puede acarrearle un tratamiento particular diferente al resto de países exportadores que mantienen condiciones normales.

La regulación normativa de los mecanismos intracomunitarios para aplicar medidas restrictivas al comercio con carácter excepcional han permitido su utilización por parte de los de manera discrecional generando importantes distorsiones en el comercio creando preocupación tal como se evidencia en la Declaración de Santa Cruz antes referida.

Como se demostrará infra, las medidas intracomunitarias adolecen de una regulación normativa deficiente, lo que genera abusos por parte de los Países Miembros en su utilización, ante lo cual se ha discutido la necesidad de reglamentar dichas normas. Sin embargo, debe señalarse que también se ha planteado la eliminación de dichas medidas, tal como se desprende del Informe de la Segunda Reunión de Expertos Gubernamentales de los sobre Salvaguardias de fecha 27-28 de junio de 199614.

Al respecto se puede señalar que las posiciones registradas en anteriores reuniones de expertos precisan que una vez conformada la Zona de libre Comercio y dado que se enfrenta una Unión Aduanera, cabe incluso considerar la no aplicación de salvaguardias a nivel intrasubregional en un futuro. En particular, con relación al artículo 79 actualmente 108 (relativo a la salvaguardia derivada del cumplimiento del programa de liberación), se precisó que no cabría invocar dicha cláusula, si es que se entiende el Programa de Liberación como el desmonte de gravámenes y restricciones, tal como lo define el tribunal.

Por su parte las delegaciones de Ecuador y Venezuela sostuvieron que, al haber culminado la aplicación del Programa de Liberación, no cabría aplicar medidas de salvaguardia al amparo de dicho artículo. Sin embargo, estuvieron de acuerdo en acompañar la revisión de una eventual reglamentación del artículo 108 del Acuerdo de Cartagena.

Las demás delegaciones señalaron la pertinencia de la aplicación del artículo 108 comentado.

14 Junta del Acuerdo de Cartagena, Informe de la Segunda Reunión de Expertos Gubernamentales de los sobre Salvaguardias. Pág. 2,3. Lima 1996

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Lo anteriormente expuesto informa sobre la situación actual de las discusiones acerca del mecanismo intracomunitario abordado con detenimiento en las líneas que siguen. 2.2 Tipos de salvaguardia Actualmente las cláusulas de salvaguardia intracomunitarias se encuentran previstas en el Capítulo IX del Acuerdo de Cartagena (Decisión 406). En ese sentido, han sido consagrados varios supuestos de hecho que obedecen a situaciones de diferente naturaleza en razón de lo cual se pueden diferenciar varios tipos de cláusulas de salvaguardia. Pero además, en el Capítulo VII de dicho Acuerdo ha sido previsto un régimen a productos agropecuarios que implica restricciones comerciales a las importaciones de dichos productos, concretamente en los artículos 102, 103 y 104. 2.2.1 Salvaguardia por balanza de pagos En el artículo 107 del Acuerdo de Cartagena está previsto el supuesto de hecho de la salvaguardia por balanza de pagos. En tal sentido el dispositivo señalado prevé que un País Miembro que haya adoptado medidas para corregir el desequilibrio de su balanza de pagos global, podrá extender dichas medidas, previa autorización de la Secretaría General, con carácter transitorio y en forma no discriminatoria, al comercio intrasubregional de productos incorporados al Programa de Liberación.

De lo anterior, se desprende que la aplicación en el ámbito intracomunitario de una cláusula de salvaguardia por balanza de pagos está supeditada a la adopción de medidas dirigidas a corregir desequilibrios en la balanza de pagos global, haciéndolas extensivas en ese caso al ámbito intracomunitario previa autorización de la Secretaría General. Por argumento en contrario, si un País Miembro no ha adoptado medidas de carácter global mal podría entonces solicitar autorización a la Secretaría para hacerla extensiva a sus socios andinos.

Esa situación previa, necesaria e imprescindible para que un País Miembro pueda aplicar medidas a sus socios andinos, refleja la intención de no establecer más restricciones a los Países Miembros que a terceros países, es decir, según la norma lo viable sería primero imponer medidas globales y sólo en ese caso hacerlas extensivas a los demás países andinos.

En este orden de ideas resulta oportuno señalar que la aplicación de dicha cláusula fue reglamentada mediante la Decisión 389 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena de fecha 02/07/96, y el artículo 2 de dicho instrumento normativo prevé que el País Miembro que invoque dicho mecanismo presentará a la Secretaría General (anteriormente la Junta) una solicitud que deberá contener: a) Un informe sobre la situación y perspectivas de la balanza de pagos; b) Las medidas adoptadas para restablecer el equilibrio de su balanza de pagos; c) Las razones por las cuales hace extensivas las medidas correctivas al comercio intrasubregional; y, d) De ser el caso, un informe sobre los préstamos de apoyo a la balanza de pagos que hubiere solicitado.

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La norma anteriormente comentada es explícita cuando exige, como requisito para pedir la imposición de medidas bajo ese supuesto de hecho, la presentación de una solicitud en la que se mencionen, entre otros aspectos, medidas ya adoptadas para restablecer el equilibrio en su balanza de pagos así como las razones que justifiquen la extensión de las medidas correctivas al comercio intrasubregional. Quedan claro entonces dos cuestiones: 1) una medida se extiende en su ámbito de aplicación cuando es inicialmente aplicada dentro de unos límites susceptibles de ser ampliados; así en el caso analizado debe ser aplicada de manera global para luego poder extenderse a los Países Miembros y; 2) la aplicación extensiva a los Países Miembros debe estar plenamente justificada.

A parte del carácter transitorio y no discriminatorio, existen otros aspectos relativos a la regulación de la salvaguardia por balanza de pagos que merecen ser destacados. Por una parte, el mandato para que los Países procuren que la imposición de restricciones en virtud de la situación del balance de pagos no afecte, dentro de la Subregión, al comercio de los productos incorporados al Programa de liberación.

La posibilidad de aplicar medidas inmediatas con carácter de emergencia cuando la situación planteada exigiere providencias urgentes, debiendo comunicarlas de inmediato a la Secretaría General, la que se pronunciará dentro de los treinta días siguientes, ya sea para autorizarlas, modificarlas o suspenderlas. De otro lado, debe hacerse mención de un aspecto que evidencia una vez más el espíritu de temporalidad, transitoriedad y excepcionalidad de este tipo de salvaguardias. El artículo 107 bajo análisis prevé que si la aplicación de medidas se prolongase por más de un año, la Secretaría General propondrá a la Comisión, por iniciativa propia o a pedido de cualquier País Miembro, la iniciación inmediata de negociaciones a fin de procurar la eliminación de las restricciones adoptadas.

El mecanismo de salvaguardia para corregir desequilibrios en la balanza de pagos, está dotado de una reglamentación (Decisión 389) que establece normas transparentes mediante las cuales se regulan diversos aspectos relacionados como por ejemplo: las causales de invocación, el procedimiento, ciertos criterios de racionalidad relacionados con las medidas correctivas. Aun cuando se puede afirmar sobre la base del inventario identificado como Anexo 1, que no ha sido utilizada por los Países Miembros en la última década, la reglamentación de la figura confiere al mecanismo criterios objetivos, transparentes, igualmente aplicados a todos los Países Miembros situación que debería emularse respecto de los otros tipos de salvaguardia por las razones que se expondrán a lo largo de este trabajo. 2.2.2 Salvaguardia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación Antes de analizar las características de este tipo de salvaguardia, es necesario realizar algunos comentarios acerca del la Zona de Libre Comercio y del estado del Programa de Liberación.

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Los Países firmantes del Acuerdo de Cartagena iniciaron la formación de la zona de libre Comercio en 1969 y la culminaron en 1993 a excepción de Perú. Para ello, utilizaron como instrumento principal el Programa de Liberación, que contemplaba acciones dirigidas a eliminar todos los obstáculos que lo interferían, es decir los gravámenes y las restricciones de todo orden. Perú se está incorporando en forma gradual a la Zona de Libre Comercio. Como se sabe, este país suspendió el 27 de agosto de 1992 la totalidad de sus compromisos con respecto al Programa de Liberación, con base a la Decisión 321 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. El 30 de julio de 1997, Perú y los demás socios de la Comunidad Andina arribaron a un acuerdo para la incorporación plena de este país a la Zona Andina de Libre Comercio. En efecto, por medio de la Decisión 414, la Comisión aprobó un cronograma de desgravación arancelaria, cuya aplicación se inició el 1 de agosto de 1997, que entrará en plena vigencia en el 200515. Tal como se ha expuesto, Perú aun se encuentra aplicando un cronograma de desgravación con la finalidad de incorporarse a la Zona de Libre Comercio. En virtud de ello, la salvaguardia prevista en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena tiene relevancia por cuanto pudieran suscitarse situaciones derivadas del cumplimiento del Programa de Liberación por parte de Perú que posibiliten la aplicación del mecanismo por cualquiera de los Países Miembros afectados. En efecto, el gobierno de Perú impuso medidas correctivas unilaterales a 39 subpartidas correspondientes a diversos alimentos originarios de la Comunidad Andina en mayo de 1991 hasta aproximadamente agosto de 1991. Posteriormente, la Secretaría General, mediante Resolución 29916 de fecha 05/06/91, suspendió la aplicación de dichas medidas. Para mayor detalle ver Anexo 1. En este orden de ideas, el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena prevé que si el cumplimiento del Programa de Liberación del Acuerdo causa o amenaza causar perjuicios graves a la economía de un País Miembro o a un sector significativo de su actividad económica, dicho país podrá, previa autorización de la Secretaría General, aplicar medidas correctivas de carácter transitorio y en forma no discriminatoria. Dicho dispositivo también prevé que la Secretaría General deberá proponer a la Comisión medidas de cooperación colectiva destinadas a superar los inconvenientes surgidos. De este tipo de salvaguardia llama la atención, en primer lugar las dimensiones del perjuicio porque se requiere perjuicio grave a la economía de un país o a un sector significativo de su actividad económica, de allí que para esta salvaguardia se requiere que las proporciones del perjuicio sea tan importante que pueda apreciarse en la economía de todo un país o esté referido no sólo a una rama de producción nacional como en el caso de la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos sino a todo un sector (además significativo) de su actividad económica. 15 Referencia a la Zona de Libre Comercio extraída de la pág. Web de la Comunidad Andina de Naciones: www.comunidadandina.org 16 www.comunidadandina.org

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Está previsto que la Secretaría General analice periódicamente la evolución de la situación con el objeto de evitar que las medidas restrictivas se prolonguen más allá de lo estrictamente necesario o considerar nuevas fórmulas de cooperación si fuere procedente. Lo anterior evidencia el espíritu de la norma que tiende a que el mecanismo permanezca en vigencia sólo el tiempo necesario y la posibilidad de considerar otras fórmulas para atender el problema. El dispositivo normativo comentado prevé la posibilidad de que en aquellos casos en los cuales el perjuicio sea tan grave que requiera providencias inmediatas, el País Miembro afectado pueda aplicar medidas correctivas provisionalmente y con carácter de emergencia sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General. Adicionalmente, en la norma comentada está previsto que las medidas deberán causar el menor perjuicio posible al Programa de Liberación. La posibilidad de aplicar medidas de forma inmediata y el propósito de afectar lo menos posible al Programa de Liberación, son aspectos que guardan similitud con la regulación de la Salvaguardia dirigidas a corregir el desequilibrio en la balanza de pagos. Mientras se apliquen en forma unilateral, las medidas no podrán significar una disminución de las importaciones del producto o productos de que se trate, con respecto al promedio de los últimos doce meses anteriores. Esta disposición es bien particular porque normalmente las medidas persiguen garantizar el acceso de mercadería en un volumen nunca inferior al promedio de los tres últimos años. En el caso de medidas adoptadas con carácter de urgencia, la norma comentada prevé que el País Miembro que la aplique deberá comunicarlas inmediatamente a la Secretaría General y ésta se pronunciará sobre ellas dentro de los treinta días siguientes, ya sea para autorizarlas, modificarlas o suspenderlas. 2.2.3 Salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos Como se expondrá en este trabajo, este es el tipo de salvaguardias mayoritariamente utilizada mediante medidas provisionales unilateralmente aplicadas por los Países Miembros aunque suspendidas posteriormente por la Secretaría General en la mayoría de los casos. Dicho mecanismo está regulado en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena en los siguientes términos: “Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro, éste podrá aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General”. Al respecto, cabe destacar en primer lugar la posibilidad que tienen los Países Miembros de imponer salvaguardias provisionales unilaterales no discriminatorias, es decir, deben imponerse de manera general sin que pueda dirigirse a determinado País. Corresponde a la Secretaría General la potestad de discriminar y dirigir la medida correctiva a uno o a determinado grupo de países mediante un pronunciamiento afirmativo que autorice su aplicación.

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En cuanto a los aspectos sustantivos de dicho dispositivo debe señalarse que la regulación es bastante general y poco explícita, incurriendo en la omisión de no prever el tema de las cantidades a los efectos de considerar un volumen significativo de importaciones al igual que el Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC en el que tampoco se prevé nada al respecto. Tampoco se señala la connotación que tiene la frase “…en condiciones tales…”, puede que esté referida a los precios pero no existen elementos claros que así lo evidencie. En relación con el perjuicio a la producción nacional, nada se prevé acerca de las variables que deben ser consideradas para determinar el daño. Mucho menos se mencionan los requisitos mínimos que debe contener el informe que se debe presentar ante la Secretaría General a los efectos de que sea autorizada la aplicación definitiva de medidas. Es necesario destacar que esta medida se utilizará sólo en casos en los cuales se hayan comprobado perturbación (“daño”) a la producción nacional. No se prevé la utilización de este mecanismo para atender situaciones de “amenaza”. En relación con el aspecto adjetivo, se regula el procedimiento con una estructura básica estipulando plazos como se mencionará infra pero nada se prevé acerca del derecho a la defensa de las partes involucradas en la investigación ni de la oportunidad para presentar escrito de pruebas y alegatos. En general se puede apreciar falta de regulación de aspectos fundamentales y ello es lógico por la naturaleza programática y general del Acuerdo de Cartagena requiriendo en consecuencia el desarrollo de sus disposiciones a través de la actividad reglamentaria. En el mismo sentido de lo expuesto, la norma analizada prevé dos plazos relativos al procedimiento, a saber: el lapso dentro del cual el país que aplique provisionalmente la medida debe comunicarla a la Secretaría y, el plazo del que dispone la Secretaría para pronunciarse. En ese sentido la norma comentada dispone que el País Miembro que aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá comunicarlas a la Secretaría General y presentar un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación. Asimismo prevé que la Secretaría General, dentro de un plazo de sesenta días siguientes a la fecha de recepción del mencionado informe, verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y emitirá su pronunciamiento, ya sea para suspender, modificar o autorizar dichas medidas, que sólo podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación. Al respecto resulta oportuno destacar el deber que tiene la Secretaría General de verificar la perturbación denunciada y el origen de las importaciones que la causan como actividades necesarias sin cuya comprobación no podría pronunciarse. Finalmente prevé que las medidas que se apliquen deberán garantizar el acceso de un volumen de comercio no inferior al promedio de los tres últimos años. En la normativa analizada no se hace ninguna mención a gravámenes o sobretasas a aplicar para elevar

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los precios. Lo último tendría sustento en que al no ser ésta, práctica desleal, no tiene porque castigarse la eficiencia de un exportador andino. 2.2.4 Salvaguardia por devaluación monetaria Este tipo de salvaguardias está previsto en el artículo 110 del Acuerdo de Cartagena. El supuesto de hecho se presenta cuando una devaluación monetaria efectuada por uno de los Países Miembros altera las condiciones normales de competencia, en cuyo caso el país que se considere perjudicado podrá plantear el caso a la Secretaría General, la que deberá pronunciarse breve y sumariamente. Verificada la perturbación por la Secretaría General, el país perjudicado podrá adoptar medidas correctivas de carácter transitorio y mientras subsista la alteración, dentro de las recomendaciones de la Secretaría General. Dichas medidas no podrán significar una disminución de los niveles de importación existentes antes de la devaluación. El pronunciamiento breve y sumario de la Secretaría General, inicialmente mencionado, deberá producirse dentro del plazo de un mes, contado a partir de la fecha de recepción de la solicitud. Si la Secretaría General no se pronunciare dentro de dicho plazo y el país solicitante considera que la demora en el pronunciamiento puede acarrearle perjuicios, podrá adoptar las medidas iniciales por él propuestas, comunicando de inmediato este hecho a la Secretaría General, la cual, en su pronunciamiento posterior, deberá decidir sobre el mantenimiento, modificación o suspensión de las medidas aplicadas. La regulación anterior opera, entonces como un mecanismo eficaz ante el silencio administrativo o inacción de la Secretaría General, que permite al país solicitante imponer medidas y evitar las posibles consecuencias irreparables que pudieran generarle las importaciones denunciadas, todo ello sujeto a la comprobación de la Secretaría posteriormente. En el dispositivo comentado se prevén algunos elementos de juicio que debe tomar en consideración la Secretaría General en su pronunciamiento. En tal sentido se mencionan, los indicadores económicos, relativos a las condiciones de competencia comercial en la Subregión que la Comisión haya adoptado con carácter general, a propuesta de la Secretaría General (mientras no se hayan adoptado, la Secretaría procederá con sus propios elementos de juicio), las características propias de los sistemas cambiarios de los Países Miembros y los estudios que al respecto realice el Consejo Monetario y Cambiario. También está previsto que el país que se considere perjudicado, al presentar el caso a la Secretaría General podrá proponer las medidas de protección adecuadas a la magnitud de la alteración planteada, acompañando los elementos técnicos que fundamenten su planteamiento y, la Secretaría General podrá solicitar la información complementaria que estime conveniente. Como ya se mencionó, existe la posibilidad de adoptar medidas con carácter de urgencia. Al respecto la norma comentada prevé que si durante el lapso que media entre

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la presentación referida y el pronunciamiento de la Secretaría General, a juicio del País Miembro solicitante existen antecedentes que hagan temer fundadamente que, como consecuencia de la devaluación, se producirán perjuicios inmediatos que revistan señalada gravedad para su economía, que requieran con carácter de emergencia la adopción de medidas de protección, podrá plantear la situación a la Secretaría General, la cual, si considera fundada la petición, podrá autorizar la aplicación de medidas adecuadas, para lo cual dispondrá de un plazo de siete días continuos, quedando sujetas a la determinación sobre su mantenimiento, modificación o suspensión mediante el pronunciamiento definitivo de la Secretaría General. Finalmente, se prevé que las medidas que se adopten no podrán significar una disminución de las corrientes de comercio existentes antes de la devaluación. Al respecto, cabe destacar que disposiciones similares se prevén para cada uno de los tipos de salvaguardia con la finalidad de que las medidas no restrinjan los flujos de comercio en mayores proporciones a las existentes en el momento anterior a la verificación de la situación atípica que originó la imposición de salvaguardias. Debe destacarse que en el dispositivo analizado, se prevé la posibilidad de que la Comisión a petición de cualquiera de los Países Miembros se pronuncie de manera definitiva sobre la imposición de medidas con carácter transitorio autorizadas por la Secretaría mientras subsista la perturbación; pero también la Comisión podrá enmendar el dictamen de la Secretaría adoptado como consecuencia de la revisión de la situación a fin de atenuar o corregir las mencionadas medidas correctivas; y finalmente la Comisión podrá también pronunciarse respecto del dictamen de la Secretaría sobre las medidas de protección con carácter de emergencia requeridas por el país solicitante. Debe mencionarse que el 23/03/99, el Gobierno de Colombia solicitó a la Secretaría General autorización para la aplicación de medidas correctivas previstas en el artículo 110 del Acuerdo de Cartagena, sustentando su petición en la devaluación acaecida en Ecuador en fecha cercana a la formulación de dicha solicitud. Posteriormente, la Secretaría General mediante resolución 21817 de fecha 23/04/99 denegó dicha solicitud. Para mayor detalle ver Anexo 1. 2.2.5 Régimen aplicable a los productos agropecuarios En los artículos 102, 103 y 104 del Acuerdo de Cartagena está previsto el régimen aplicable a los productos agropecuarios que permite aplicar medidas restrictivas al comercio. En ese sentido, el artículo 102 ejusdem prevé que cualquier País Miembro podrá aplicar, en forma no discriminatoria, al comercio de productos incorporados a la lista a que se refiere el artículo 104, medidas destinadas a: Limitar las importaciones a lo necesario para cubrir los déficit de producción interna; y, Nivelar los precios del producto importado a los del producto nacional.

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Para la aplicación de dichas medidas, cuando sea el caso, los Países Miembros ejecutarán acciones por intermedio de agencias nacionales existentes, destinadas al suministro de productos alimenticios agropecuarios y agroindustriales. Varios aspectos merecen ser comentados, entre ellos, que estos artículos forman parte del capítulo VII, Programas de Desarrollo Agropecuarios. En este Capítulo se destaca el propósito de impulsar el desarrollo agropecuario y agroindustrial conjunto y alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria Subregional. En primer lugar la forma no discriminatoria de la medida aplicada en primera instancia por los Países Miembros, siendo potestad de la Secretaría General o de la Comisión, según el caso, dirigir la medida a un país o a un grupo de países determinado. Asimismo, vale destacar que las modalidades previstas en dicha norma para corregir las distorsiones en el comercio están dirigidas principalmente a limitar importaciones y a nivelar precios. En ambos casos, la medida ha de imponerse en la proporción adecuada y necesaria para lograr una situación que favorezca la colocación de la producción interna y equipare los precios del bien importado a los nacionales permitiendo en consecuencia la posibilidad de competir. En este sentido, no está claro que las medidas sólo se apliquen a los Países Miembros sino por el contrario debe cubrir todos los países. Tal como está regulado el mecanismo, la medida debe adoptarse en la proporción necesaria para alcanzar tales objetivos, sin generar consecuencias en el comercio que excedan la finalidad perseguida, es decir, no sería acorde con lo previsto en el acuerdo que se aplicara una medida que restringiera las importaciones a tal grado que permitiera el ingreso de un volumen de importaciones menor al déficit de ese producto en el país importador, o que tuviera como efecto un incremento en los precios del producto investigado que lo encareciera más que el producto nacional del país que impone la medida. De otro lado, no señala explícitamente qué medidas puede recomendar la Secretaría General para el caso de Bolivia y Ecuador. En relación con los productos que pueden ser afectados por las medidas antes aludidas, hay que remitirse al artículo 104 ejusdem el cual prevé que antes del 31 de diciembre de 1970, la Comisión, a propuesta de la Secretaría General, determinará la lista de productos agropecuarios para los efectos de la aplicación de los artículo 102 y 103. En cumplimiento de dicho mandato, la Comisión de la Comunidad Andina mediante Decisión 474 de fecha 3 de febrero del dos mil, aprobó la Lista de Productos Agropecuarios a los efectos de la aplicación de las medidas comentadas. El artículo 103 del Acuerdo de Cartagena prevé que el país que imponga las medidas señaladas dará cuenta inmediata a la Secretaría General, acompañando un informe sobre las razones en que se ha fundado para aplicarlas.

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De lo anterior se deriva que los países en un primer momento pueden imponer medidas a Colombia, Perú y Venezuela sin necesidad de autorización previa de la Secretaría General debiendo en todo caso ponerla en conocimiento de la imposición de alguna medida acompañando un informe que la fundamenta lo cual denota cierta discrecionalidad en los países que imponen medidas sin necesidad de pronunciamiento previo de la Secretaría. Asimismo, cabe destacar el tratamiento particular consagrado en la norma para Bolivia y Ecuador, países a los cuales sólo podrán aplicarles medidas en casos debidamente calificados y previa comprobación de la Secretaría General de que los perjuicios provienen sustancialmente de sus importaciones. En esos casos la Secretaría General deberá pronunciarse obligatoriamente dentro de los quince días siguientes a la fecha de recepción del informe y podrá autorizar su aplicación. Respecto de los demás países, es decir, Venezuela, Colombia y Perú la Secretaría analizará el caso, propuesto por el país que pretende aplicar medidas, y propondrá a la Comisión las medidas de carácter positivo que juzgue convenientes a la luz de los objetivos señalados en el artículo 99 referido a los objetivos que deben tomar en cuenta los Países Miembros en la ejecución de Programas de desarrollo Agropecuario y Agroindustrial, en la armonización de sus políticas y coordinación de los planes nacionales del sector, con el propósito de impulsar el desarrollo agropecuario y agroindustrial conjunto y alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria subregional. La Comisión en el caso planteado en el párrafo anterior, decidirá sobre las restricciones aplicadas y sobre las medidas propuestas por la Secretaría General. Es este orden de ideas, resulta oportuno exponer algunos planteamientos acerca de la regulación sobre el régimen aplicable a los productos agropecuarios. En ese sentido, debe señalarse el tratamiento desigual previsto para los Países Miembros que se manifiesta en dos sentidos. Por una parte la norma prevé que un país sólo podrá aplicar medidas a Bolivia y Ecuador una vez que la Secretaría General califique y compruebe que los perjuicios provienen sustancialmente de sus importaciones y, por otro lado la norma estipula que el pronunciamiento acerca de la aplicación de la medida corresponde a la Secretaría General en el caso de Bolivia y Ecuador, y a la Comisión en el caso de Colombia, Perú y Venezuela. En relación con la comprobación de que el perjuicio proviene sustancialmente de Bolivia y Ecuador, como requisito para poder aplicarles medidas a dichos países, debe señalarse que aun cuando Bolivia y Ecuador exporten determinado producto agropecuario a otro País Miembro que pretende aplicarles medidas, podrían no estar sujetos a las mismas si la Secretaría General no comprueba que los perjuicios experimentados en la producción nacional del país importador se debe sustancialmente a las importaciones originarias de dichos países. La comprobación de que el perjuicio, y tampoco se menciona en este caso de “amenaza”, proviene sustancialmente de las importaciones originarias de Bolivia y

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Ecuador como condición para que la Secretaría General autorice la aplicación de medidas a estos países constituye un tratamiento desigual respecto de Venezuela, Perú y Colombia por cuanto a estos últimos países les pueden ser impuestas medidas sin que deba cumplirse un requisito de ese tipo. Ello trae como consecuencia que respecto de Bolivia y Ecuador la comprobación se constituye casi en una demostración de exclusividad, es decir, la Secretaría debe comprobar que el perjuicio proviene exclusivamente de las importaciones originarias de esos países, mientras que para el resto de los Países Miembros bastarían con demostrar que las importaciones originarias de ellos causan perjuicio aun cuando también contribuyan a la generación del daño las importaciones originarias de Bolivia y Ecuador. La crítica a la regulación normativa no tiene que ver con lo restringido que resulta la aplicación de medidas a Bolivia y a Ecuador toda vez que a lo largo de este trabajo se promueven mecanismos cuyo uso sea más restringido, sino que respecto de los demás países (Colombia, Perú y Venezuela) la normativa sea tan laxa y permisiva facilitando la aplicación de medidas a sus exportaciones con las consecuencias desfavorables que dicha situación genera en el comercio, además de privar de los beneficios de la eficiencia del exportador andino al consumidor del país importador. Al respecto puede citarse como ejemplo el caso de las medidas impuestas por el gobierno de Colombia durante el período 1995-1996 a las importaciones de arroz originarias de la Comunidad Andina al amparo del artículo 102 del Acuerdo de Cartagena resultando como consecuencia que las importaciones originarias de Venezuela decayeron a causa de las medidas impuestas y la participación de mercado perdido fue desplazada y ganada por Ecuador que no fue afectado por la medida e incrementó sus exportaciones a Colombia. El caso comentado con más detalle en el Capítulo 4 de este trabajo, refleja las distorsiones que crea en el comercio el tratamiento desigual de los Países Miembros previsto en la normativa que regula el régimen aplicable a los productos agropecuarios. Ello evidencia que más allá de permitir un trato especial y diferenciado para Bolivia y Ecuador la estructura del mecanismo genera distorsiones en el comercio subregional en detrimento de otros socios andinos. La norma analizada dispone que la potestad para pronunciarse sobre la aplicación de medidas a Bolivia y Ecuador corresponde a la Secretaría General que debe hacerlo dentro de los quince días siguientes a la fecha de recepción del informe enviado por el País Miembro que pretende aplicar la medida, lo cual representa un breve lapso con la conveniencia adicional de que la Secretaría General tradicionalmente ha respetado los lapsos de ley y se ha pronunciado de manera oportuna; mientras que respecto de Colombia, Perú y Venezuela la situación cambia desfavorablemente por cuanto el pronunciamiento corresponde a la Comisión que se reúne con cierta periodicidad, nunca fija, dificultando de esa manera un pronunciamiento breve, alargando en la práctica la vigencia de las medidas aplicadas a Venezuela, Colombia y Perú. No obstante la interpretación que tradicionalmente se ha realizado del artículo 103 y habiendo destacado las consecuencias prácticas que el tratamiento desigual entre los Países Miembros genera, esta investigación permite la oportunidad de exponer una

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interpretación muy personal del autor acerca del procedimiento previsto en dicha norma del Acuerdo de Cartagena. En ese sentido cabe reconocer que la norma expresamente prevé un tratamiento diferente respecto de Bolivia y Ecuador cuando se señala que a esos países sólo podrá aplicarlas en casos debidamente calificados y previa comprobación por la Secretaría General de que los perjuicios provienen sustancialmente de sus importaciones, pero el resto del procedimiento no revela mayores diferencias en el tratamiento previsto para todos los Países Miembros, correspondiendo en todo caso a la Secretaría General pronunciarse acerca de la aplicación de las medidas. Resulta conveniente entonces, hacer algunas precisiones al respecto. Cuando el artículo 103 del Acuerdo de Cartagena prevé que el país que imponga medidas dará cuenta inmediata a la Secretaría General, acompañando un informe sobre las razones en que se ha fundado para aplicarlas, está previendo la posibilidad de que los países apliquen medidas discrecionalmente y de manera unilateral en un primer momento sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría Genera. Pero a Bolivia y Ecuador no es posible imponerles medidas sin que medie un pronunciamiento de la Secretaría en el que califique y compruebe que los perjuicios provienen sustancialmente de sus importaciones, y en este caso el país que pretende imponer medidas tiene igualmente la obligación de presentar el informe sobre las razones en que fundamenta su petición. A partir de la fase del procedimiento en que es presentado el informe por el país que solicita autorización para aplicar la medida no hay ninguna diferencia entre las investigaciones sobre importaciones originarias de Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia y Venezuela. Sin embargo, respecto de Bolivia y Ecuador, la Secretaría General se debe pronunciar obligatoriamente dentro de los quince días siguientes a la recepción del informe y podrá autorizar su aplicación. Cualquier País Miembro que se considere perjudicado por las medidas aplicadas por otro País Miembro podrá presentar sus observaciones a la Secretaría General. Esta analizará el caso y propondrá a la Comisión las medidas de carácter positivo que juzgue convenientes a la luz de los objetivos señalados en el artículo 99. La Comisión decidirá sobre las medidas propuestas por la Secretaría General. Se observa entonces, que el pronunciamiento de la Comisión no es exclusivamente sobre medidas aplicadas a Perú, Colombia y Venezuela sino que podrá pronunciarse sobre todos los Países Miembros incluidos Bolivia y Ecuador, sobre la base de lo señalado en el artículo 99 comentado. El punto de vista planteado tiene el ánimo de explotar la actividad investigativa de este trabajo y exponer otra opinión sobre una norma tradicionalmente interpretada y aplicada de manera diferente al sentido anteriormente expuesto. Esta interpretación presentada como aporte de la investigación realizada además resulta conveniente a los fines que se persigue con el Acuerdo de integración porque permite la aplicación de medidas que generen menos distorsiones en el comercio. Ello permitiría enmendar y evitar situaciones desfavorables para Perú, Colombia y Venezuela que en repetidas oportunidades han estado sometidos a la aplicación de medidas por lapsos mayores a

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los que le correspondían como consecuencia de la espera por un pronunciamiento de la Comisión cuyo momento de adopción es difícil de determinar.

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CAPITULO 3 COMPARACIÓN DE LAS SALVAGUARDIAS INTRACOMUNITARIAS Y LAS SALVAGUARDIAS A TERCEROS PAÍSES Basta con analizar la regulación de las salvaguardias en el ámbito intracomunitario y compararla con el mecanismo aplicable a terceros países para apreciar las diferencias que existen en cuanto al nivel de detalle con que están previstas unas y otras. En el ámbito comunitario, los Países Miembros disponen de mecanismos, que les permiten aplicar medidas de salvaguardia a las importaciones provenientes de países no miembros de la Comunidad Andina, previstos en la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina destinadas a proteger a una rama de producción de la Comunidad Andina; y, de mecanismos que les permiten adoptar medidas sobre las importaciones provenientes de la Comunidad Andina, conocida comúnmente como salvaguardias intracomunitarias, previstos en los Capítulos VII y IX del Acuerdo de Cartagena, relativos a salvaguardias y, al régimen aplicable a productos agropecuarios respectivamente. Resulta oportuno aclarar que a los efectos de este trabajo, cuando se haga mención a las medidas adoptadas por los Países Miembros en el ámbito intracomunitario se estará abarcando las salvaguardias en todos sus tipos y las medidas aplicables a los productos agropecuarios. Adicionalmente, cada uno de los Países Miembros, a excepción de Bolivia que aplica la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina, disponen de legislaciones creadas nacionalmente para implementar las disposiciones normativas sobre salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio (OMC), constituida principalmente por el Acuerdo Sobre Salvaguardias, que les permiten aplicar medidas como país, fuera del marco del Acuerdo de integración andino a terceros países. Cuando la medida se pretende adoptar sobre las importaciones originarias de algún socio andino se aplica la normativa especial por la materia, es decir, las disposiciones del Acuerdo de Cartagena relativas a las medidas intracomunitarias antes referidas.

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3.1 Acuerdos sobre Salvaguardias de la OMC A los efectos de este análisis se destacarán a grandes rasgos algunas características del Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC 18. Dicho Acuerdo prevé en su artículo 2, que un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas en dicho Acuerdo, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. Asimismo que las medidas de salvaguardia se aplicarán al producto importado independientemente de la fuente de donde proceda. En el artículo 3 ejusdem se establecen pautas relativas a la investigación. En tal sentido prevé que un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia después de una investigación realizada por las autoridades competentes de ese miembro con arreglo a un procedimiento previamente establecido y hecho público en consonancia con el artículo X del GATT de 1994. Dicha investigación comportará un aviso público razonable a todas las partes interesadas, así como audiencias públicas u otros medios apropiados en los que los importadores, exportadores y demás partes interesadas puedan presentar y exponer sus opiniones y tengan la oportunidad de responder a las comunicaciones de las otras partes y de presentar sus opiniones, entre otras cosas, sobre si la aplicación de la medida de salvaguardia fuese o no de interés público. Dicho dispositivo legal también prevé que las autoridades competentes publicarán un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho. En relación con lo dispuesto por el artículo comentado, debe señalarse que de manera general prevé pautas que deben cumplirse en la investigación que se sustancie con la finalidad de determinar los supuestos de hecho que harían aplicable la consecuencia jurídica, es decir, la imposición de medidas. En primer lugar destaca la realización de una investigación con arreglo a un procedimiento previamente establecido, exigencia que se considera un mandato para que los países sobre la base de los lineamientos previstos en dicho Acuerdo desarrollen reglas nacionales mediante las cuales se asignen las competencias que permita designar las autoridades llamadas a conocer de las investigaciones; que regulen de manera explícita los plazos en las investigaciones; que estructuren un procedimiento que sea previsible y dote de transparencia las investigaciones.

18 Organización Mundial del Comercio, Los Resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones Comerciales Multilaterales. Secretaría General del GATT. Ginebra 1994.

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Respecto de las pautas procedimentales previstas en la norma comentada merece especial mención la exigencia de que la investigación sea pública con la finalidad de que las partes, cuyos intereses legítimos o derechos subjetivos puedan resultar afectados, acudan a la investigación para defender sus intereses y presentar sus alegatos respecto de si la aplicación de medidas sería o no de interés público. En tal sentido se prevén actos y fases en la investigación como por ejemplo la celebración de audiencias públicas y la oportunidad para la presentación de pruebas y alegatos. La publicidad también se refleja en la obligación de las autoridades que sustancian la investigación de plasmar en un informe público las constataciones y conclusiones a que hayan llegado sobre cuestiones de hecho y de derecho. No obstante, la consagración del principio de la publicidad en las investigaciones, también está previsto en el Acuerdo de Salvaguardias el tratamiento confidencial de la información aportada por las partes la cual será, previa justificación al respecto, tratada como tal por las autoridades competentes. En relación con el daño grave o amenaza de daño grave, el artículo 4 ejusdem establece algunas pautas que orientan su determinación. En tal sentido, prevé que para determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional, las autoridades competentes evaluarán todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con esa rama de producción, en particular el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos, la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento, los cambios en el nivel de ventas, la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y pérdidas y el empleo. Por otra parte, el artículo 5 ejusdem regula la aplicación de medidas y prevé que un miembro sólo aplicará medidas de salvaguardia en la medida necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste. Si se utiliza una restricción cuantitativa, esta medida no reducirá la cuantía de las importaciones por debajo del nivel de un período reciente, que será el promedio de las importaciones realizadas en los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas, igualmente se establecen algunos criterios para distribuir los contingentes entre países proveedores. En el mismo sentido, el artículo 6 ejusdem prevé que la duración de la medida provisional no excederá de 200 días y deberá adoptar la forma de incrementos de los aranceles. En relación con la duración de las medidas, el artículo 7 del código comentado prevé que ese período no excederá de cuatro años, a menos que se prorrogue de conformidad con lo dispuesto en las normas, pero en todo caso el período total de aplicación de una medida de salvaguardia, con inclusión del período de aplicación de cualquier medida provisional, del período de aplicación inicial y de toda prórroga del mismo, no excederá de ocho años. A fin de facilitar el reajuste en una situación en que la duración prevista de

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una medida notificada sea superior a un año, el miembro que la aplique la liberalizará progresivamente, a intervalos regulares, durante el período de aplicación. Asimismo, el Acuerdo Sobre Salvaguardias contiene regulaciones acerca del nivel de concesiones y otras obligaciones que debe procurar mantener el país que aplica las medidas con respecto a los Países Miembros exportadores que pudieran verse afectados por la medida. El tema de las notificaciones y consultas está regulado de manera explícita. En el artículo 12 del acuerdo se prevé que todo Miembro notifique inmediatamente al Comité de Salvaguardias cuando inicie una investigación, antes de adoptar una medida provisional, y de la decisión de aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia definitiva. Adicionalmente se prevé la notificación de leyes, reglamentos y procedimientos administrativos en materia de medidas de salvaguardia así como toda modificación de los mismos. Se prevé igualmente que el miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia de oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas con los miembros que tengan interés sustancial como exportadores del producto de que se trate, con el fin de, entre otras cosas, examinar la información proporcionada, intercambiar opiniones sobre la medida y llegar a un entendimiento sobre las formas de mantener un nivel de concesiones y otras obligaciones sustancialmente equivalentes al existente en virtud del GATT de 1994 entre él y los miembros exportadores que se verían afectados por tal medida. En caso de prórroga de una medida también se facilitarán pruebas de que la rama de producción de que se trate está en proceso de reajuste. En el caso de las medidas de salvaguardia provisionales, las consultas se iniciarán inmediatamente después de adoptada la medida. Debe notificarse al Consejo del Comercio de Mercancías de los resultados de las consultas a que se ha hecho referencia. 3.2 Decisión 452. Normas para la adopción de medidas de salvaguardia a las importaciones provenientes de países no miembreos de la Comunidad Andina 19 La Decisión 452 desarrolla normas comunitarias, en concordancia con el Acuerdo por el que se estableció la Organización Mundial del Comercio (OMC), suscrito por todos los Países Miembros, que contiene el Acuerdo Sobre Salvaguardias relativo a la aplicación del Artículo XIX del GATT. Tiene por finalidad establecer los mecanismos y procedimientos que permitan la adopción de medidas de salvaguardia en consideración a la producción de la Comunidad Andina y de sus Países Miembros. La Decisión 452 prevé en el Título II disposiciones relativas a la adopción de medidas de salvaguardia a las importaciones provenientes de Países Miembros de la OMC (CAPÍTULO I), respecto de la adopción de medidas de salvaguardia de transición

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(CAPITULO II), sobre la adopción de medidas de salvaguardia a importaciones provenientes de Países No Miembros de la OMC (CAPÍTULO III), y relativas a otras medidas como la adopción de un incremento al arancel aplicable a países no miembros de la Comunidad Andina en el nivel y el período necesarios para prevenir o reparar el daño grave y permitir el reajuste en los casos que se determine que la medida de salvaguardia a ser aplicada es inferior al nivel más bajo de las consolidaciones arancelarias otorgadas por los Países Miembros (CAPITULO IV). Igualmente se establecen algunas Disposiciones Transitorias (CAPITULO V del Título II) relevantes a los efectos de la aplicación por parte de algunos Países Miembros de dicha Decisión. En tal sentido, se prevé que la Decisión 452 tendrá aplicación únicamente en los Países Miembros de la Comunidad Andina que aprobaron la Decisión 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante la cual se aprueba la estructura del Arancel externo Común, lo que trae como consecuencia que dicha Decisión sea aplicable en todos los Países Miembros a excepción de Perú toda vez que no suscribió dicho acuerdo; asimismo prevé que los Países Miembros que no cuenten con una norma nacional que reglamente la aplicación de medidas de salvaguardia previstas en la Decisión 452, podrán invocar los procedimientos previstos en la misma para lo cual contarán con la asistencia de la Secretaría General, en virtud de lo cual Bolivia que no dispone de una legislación nacional relativa a la adopción de medidas de salvaguardia contra terceros países fundamenta sus procedimientos en dicha normativa. Dicho cuerpo normativo regula con gran nivel de detalle todo el procedimiento dirigido a proteger una rama de la producción de la Comunidad Andina, cuando esta se viera perjudicada por importaciones provenientes de países no miembros de la Comunidad Andina. El artículo 3 de la Decisión comentada establece la legitimación activa para solicitar la aplicación de medidas. En tal sentido, establece que las empresas que constituyan una proporción importante de la rama de la producción de la Comunidad andina podrán solicitar a la Secretaría General de la Comunidad Andina, la aplicación de medidas en dos o más Países Miembros, cuando el aumento significativo de importaciones procedentes de países no miembros de la Comunidad Andina amenacen causar o causen daño grave a la producción comunitaria de un bien similar o directamente competidor. Al respecto debe destacarse que la norma circunscribe los efectos de las importaciones al daño grave a la producción comunitaria. A tales efectos, se considerará que el daño que se haya causado o se amenace causar está circunscrito a una producción comunitaria cuando los exportadores solicitantes, representen individual o conjuntamente al menos el 40% del mercado interno del producto que se trate, en cada país para el cual se solicita la aplicación de medidas de salvaguardia. Para el caso de solicitudes presentadas exclusivamente por productores de Bolivia, bastará que dicho porcentaje sea al menos el 30%.

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Dicho dispositivo resulta fundamental a los efectos de precisar los legitimados para poder hacer uso del mecanismo por cuanto establece un criterio objetivo que determina los productores que pueden pedir la aplicación de medidas utilizando como referencia el porcentaje que representen en el mercado interno del producto en el país respecto del cual se solicita la imposición de medidas. Asimismo, en dicha Decisión en su artículo 5 se señalan de manera enunciativa algunos factores de carácter objetivo que deben ser evaluados a los efectos de determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de la producción de la Comunidad Andina, como por ejemplo: el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate en términos absolutos y relativos; la parte del mercado absorbida por las importaciones en aumento; los cambios en el nivel de producción y ventas; la productividad, la utilización de la capacidad instalada y el empleo; y, las ganancias o pérdidas. El artículo 8 de la decisión 452 regula el tema de las competencias. En ese sentido se prevé que la Secretaría General de la Comunidad Andina podrá resolver sobre la aplicación de medidas de salvaguardia comunitaria, preferentemente de carácter arancelario, pero además el artículo 9 ejusdem prevé que le corresponde a la Secretaría General realizar la investigación a fin de determinar el aumento de las importaciones, el daño grave o amenaza de daño grave y, la relación de causalidad entre ambos. De allí que la Secretaría General tenga potestades para iniciar y sustanciar la investigación y también para imponer las medidas correspondientes. En el Capítulo I del Título II también se regula lo relativo a la solicitud y a la apertura de la investigación. En tal sentido, se prevén algunos requisitos que debe reunir la solicitud como por ejemplo: la identificación de las partes interesadas conocidas; la descripción detallada del producto objeto de la solicitud; información relativa al aumento de las importaciones comunitarias; evidencias que permitan presumir la existencia de un daño grave o amenaza de daño grave; un programa de reajuste que razonablemente muestre la posibilidad de colocar a la rama de producción de la Comunidad Andina en mejores condiciones de competitividad frente a las importaciones; en caso de solicitarse medidas de salvaguardia provisionales, deberán adjuntarse a la solicitud los elementos que permitan presumir la existencia de circunstancias críticas. En relación con la apertura de la investigación, se prevén las fases, los plazos y las incidencias que pudieran surgir. La Secretaría General comunicará oficialmente a las partes interesadas conocidas la apertura de la investigación. Las investigaciones concluirán, siempre que ello sea posible, dentro del plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su apertura pudiendo ser prorrogado de oficio o a solicitud de parte, en caso de que resulte necesario, hasta por dos meses adicionales (artículo 18). La Secretaría General dispondrá de un plazo de 4 meses contados a partir de la fecha de publicación de la resolución de apertura de investigación, para solicitar, recibir,

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acopiar y verificar información, recibir alegatos de las partes interesadas y, cuando hubiere lugar, para celebrar audiencias públicas. En casos excepcionales, tal plazo podrá ser ampliado un mes más (artículo 19). En un plazo de 15 días, posteriores a la terminación de la investigación, la Secretaría General elaborará un informe que contendrá toda la información pertinente, que incluirá pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave causado por el aumento de las importaciones, la descripción precisa del producto de que se trate y de la medida propuesta, la fecha propuesta de introducción de la medida, su duración prevista y el calendario para su liberalización progresiva, a efectos de que, en caso de establecerse una determinación positiva, se convoque a consultas (artículo 23). El artículo 24 ejusdem prevé que la Secretaría General se pronunciará respecto de la adopción de una medida de salvaguardia mediante Resolución motivada, sobre la base de la determinación de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave a la rama de la producción de la Comunidad Andina a causa del aumento de las importaciones y de la viabilidad del programa de reajuste. La Sección IV del Capítulo I contenida en el Título II regula el tema de la confidencialidad, previendo al respecto la posibilidad que tienen las partes de solicitar la confidencialidad de determinada información justificándola debidamente; asimismo se establecen ciertos criterios a los efectos de considerar determinada información como confidencial; la exigencia de resúmenes no confidenciales sobre la información cuyo tratamiento confidencial solicita. La Sección VI del Capítulo y Títulos referidos anteriormente regula lo relativo a las medidas provisionales, requiriendo para su imposición la concurrencia de circunstancias críticas. La medida provisional estará vigente hasta que la Secretaría General emita el pronunciamiento definitivo no pudiendo exceder de los seis meses y tendrá carácter arancelario. En los artículos 38 y 39 ejusdem se regula la aplicación de medidas definitivas. Al respecto se señala que la Secretaría General se pronunciará mediante Resolución motivada sobre la adopción de la medida de salvaguardia definitiva que incluirá la descripción precisa del producto de que se trate y su clasificación arancelaria, las partes interesadas; enunciará las constataciones y las conclusiones fundamentadas a las que se haya llegado sobre las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho tomadas en cuenta, incluyendo un análisis detallado del caso objeto de investigación y una demostración de la relevancia de los factores examinados, además incluirá la descripción de la medida que se adopta, su duración y el calendario para su liberalización progresiva. En la Sección VIII del capítulo I contenida en el Título II, relativa a la duración y examen de las medidas de salvaguardia se prevé que las medidas de salvaguardia definitivas se aplicarán únicamente durante el período que sea necesario para prevenir o reparar el daño grave a la rama de la producción comunitaria y facilitar el reajuste de la misma, no

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excediendo los tres años, prorrogables por un período igual al de su aplicación y máximo hasta seis años. El artículo 46 ejusdem prevé las notificaciones que debe realizar la Secretaría General al Comité de Salvaguardias de la OMC, a través del gobierno del País Miembro que ejerza la Presidencia de la Comisión de la Comunidad Andina, respecto de la apertura de la investigación; la constatación de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave; la adopción de una medida provisional; la decisión de aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia comunitaria; los resultados de las consultas realizadas; los exámenes a mitad del período; las medidas de compensación acordadas. En el Capítulo II del Título II, se regula la adopción de medidas de salvaguardia de transición estableciéndose las condiciones de aplicación. La Secretaría General resolverá la adopción de medidas de salvaguardia de transición sólo a aquellos productos comprendidos en el Acuerdo sobre los textiles y el vestido de la OMC que no hayan sido integrados al GATT de 1994. Dichas medidas se aplicarán únicamente durante el período que sea necesario para prevenir o reparar el daño y facilitar, antes de su vencimiento, el reajuste de la rama de producción comunitaria. En todo caso su vigencia no excederá de tres años no prorrogables y se extinguirá si el producto es integrado al GATT de 1994, si ello tuviera lugar antes del vencimiento del término para el cual fue adoptada. En dicho Capítulo II se establecen ciertos aspectos sobre los cuales versarán las consultas entabladas por la Comunidad Andina con los países exportadores afectados por la medida. Se prevé que las restricciones cuantitativas no serán inferiores al volumen de las importaciones de la Comunidad Andina realizadas durante los últimos doce meses que finalicen dos meses antes del mes en que haya sido notificada la solicitud de consultas. Igualmente se regula el tema de las medidas provisionales y de las notificaciones. Con respecto a los países no miembros de la OMC se prevé la no aplicación de las disposiciones relativas al carácter no discriminatorio de la medida, consultas, notificaciones, países en desarrollo, liberalización de las medidas, prórrogas y compensación comercial (Capítulo III del Título II). La revisión de la Decisión 452 evidencia el gran nivel de detalle con que ha sido prevista, regulando múltiples aspectos de carácter procedimental y sustantivo que dejan poco margen a la discrecionalidad de la autoridad que administre el mecanismo. Los Países Miembros disponen de una norma similar ajustada a la OMC que recoge el procedimiento para atender el daño a la producción nacional. 3.3 Comparación del Acuerdo sobre salvaguardias de la OMC, de la Decisión 452 y de los Capítulos VII y IX del Acuerdo de Cartagena De lo anteriormente expuesto se puede observar diferentes niveles de desarrollo y detalle entre la regulación del mecanismo de salvaguardias aplicadas por parte de los

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países andinos hacia terceros países y las disposiciones relativas a las salvaguardias intracomunitarias tratadas en al Capítulo 2 de este documento. Como se mencionó previamente los países andinos pueden aplicar medidas de salvaguardia, de manera individual, como país a terceros países con fundamento en el Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC y de las leyes nacionales que desarrollan el procedimiento aplicable, pero también pueden aplicar medidas como producción comunitaria en el marco del Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión 452 que así lo permite; mientras que las medidas aplicadas dentro de la subregión andina por parte de un país andino contra otro socio comercial es factible mediante la aplicación de las disposiciones previstas en los Capítulos VII y IX del Acuerdo de Cartagena. Cuando se comparan las disposiciones que regulan la aplicación de medidas frente a terceros países con las disposiciones que regulan la aplicación de medidas intracomunitarias se pueden observar importantes diferencias que se destacarán en las líneas que siguen. A los efectos de la comparación antes anunciada, debe señalarse que serán tomados en consideración en el ámbito comunitario, el régimen aplicable a los productos agropecuarios previsto en artículos 102, 103 y 104 del Acuerdo de Cartagena, la salvaguardia derivada del cumplimiento del programa de liberación prevista en el artículo 108 ejusdem, y la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos prevista en el artículo 109 ejusdem, por cuanto actualmente son los más utilizados y como se explicará en el Capítulo 4 de este trabajo tienen mayor relevancia a los efectos de los análisis perseguidos en esta investigación. Por otra parte, en relación con las salvaguardias aplicables a terceros países serán considerados el Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC y la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina. En tal sentido, destaca como principal aspecto, la regulación del procedimiento dirigido a la determinación de los supuestos de hecho de la práctica que acarrea la imposición de medidas, respecto de lo cual se pueden apreciar importantes diferencias en los niveles de detalle relativos tanto a estructura del procedimiento, es decir a las fases, así como de los plazos relativos a cada acto dentro del mismo. En este orden de ideas, debe señalarse respecto del procedimiento relativo al régimen especial aplicable a los productos agropecuarios que sólo se prevé el plazo de quince días para que la Secretaría General se pronuncie acerca de la calificación y comprobación de que los perjuicios provienen sustancialmente de las importaciones originarias de Bolivia y Ecuador, plazo que empieza a partir de la fecha de recepción del informe que debe presentar el país que pretenda imponer las medidas pudiendo autorizar en consecuencia su aplicación. Pero en relación con el plazo relativo al pronunciamiento respecto de la procedencia de medidas aplicables a Colombia, Perú y Venezuela nada se establece.

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La norma comentada, resulta más omisa aun respecto de la estructura del procedimiento porque no prevé ningún tipo de regulación acerca de fases en la investigación dirigidas a que las partes interesadas que puedan tener un interés legítimo o un derecho subjetivo afectado con los resultados de la investigación, acudan a presentar sus pruebas y alegatos, tampoco se regula la celebración de audiencias públicas mediante las cuales las partes pueden exponer sus tesis; tampoco se consagra la publicidad de las investigaciones, aspecto fundamental por cuanto dota de transparencia el procedimiento. En el mismo sentido los mecanismos de salvaguardia derivados del cumplimiento del programa de liberación previsto en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena y la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos prevista en el artículo 109 ejusdem adolecen de las mismas carencias normativas respecto de una estructura procedimental que garantice el derecho a la defensa de las partes. Los plazos son regulados de manera bastante deficiente, así se observa que en el caso de la primera está previsto un plazo de treinta días para que la Secretaría General se pronuncie sobre la procedencia de las medidas aplicadas por los países con carácter de emergencia, pero nada se prevé respecto del plazo para que la Secretaría General emita pronunciamiento previo respecto de las medidas que un país pretenda aplicar en casos diferentes a las medidas de emergencia antes aludidas; y en el caso de la salvaguardia propiamente dicha, se prevé un plazo de sesenta días para que el país que aplicó la medida lo comunique a la Secretaría General, y un plazo de sesenta días siguientes a la recepción del informe para que la Secretaría General se pronuncie, resultando de entre los procedimientos comentados el que mayor regulación posee en materia de plazos. Por su parte, el Acuerdo Sobre salvaguardias de la OMC no prevé la duración de la investigación pero si establece la estructura de la investigación destinada a la determinación de la práctica denunciada, señalando a tales efectos aviso público razonable a todas las partes interesadas, la celebración de audiencias públicas u otros medios apropiados para que las partes interesadas puedan presentar sus pruebas y responder las comunicaciones de las otras partes y exponer sus opiniones sobre la aplicación de la medida de salvaguardia sería o no de interés público, previendo además la posibilidad de que determinadas informaciones reciban tratamiento confidencial; asimismo se prevé que las autoridades competentes publiquen un informe en el que enuncien las constataciones y conclusiones a las que hayan llegado. Se puede apreciar entonces la consagración de una investigación cuya estructura garantiza el derecho a la defensa de las partes. Aun cuando el Acuerdo Sobre Salvaguardias no regula de manera exhaustiva los plazos en el procedimiento, debe entenderse que es porque esa regulación corresponde a los países mediante normas nacionales que reglamenten el procedimiento de las medidas aplicables a terceros países. La Decisión 452 regula la duración de las investigaciones, al respecto prevé que estas concluirán siempre que sea posible dentro del plazo de seis meses contados a partir de la fecha de publicación de la resolución de apertura de la investigación pudiendo ser prorrogada por dos meses adicionales. Asimismo se prevé que la Secretaría dispone de 4 meses para solicitar, recibir, acopiar y verificar información, recibir alegatos de las partes interesadas y celebrar audiencias. Vale aclarar que aun cuando las

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investigaciones son públicas está previsto que determinadas informaciones sean tratadas como confidenciales para lo cual se estipulan disposiciones que así lo permiten. En el plazo de 15 días posteriores al plazo anteriormente señalado, la Secretaría General elaborará un informe suficientemente motivado y se pronunciará mediante Resoluciones igualmente motivadas. En el caso de la Decisión 452 se puede apreciar regulación detallada acerca de los plazos para que la Secretaría General se pronuncie y un procedimiento público estructurado de manera que las partes interesadas puedan acudir a la investigación y ejercer su derecho a la defensa. Otro aspecto que merece ser destacado es el tema del interés público. En la normativa de OMC comentada expresamente se insta a las partes interesadas en la investigación para que presenten sus opiniones acerca de si la medida sería o no de interés público. Este es un tema de suma importancia en materia de medidas restrictivas al comercio por las consecuencias que generan. Al respecto, se puede apreciar que ni los mecanismos intracomunitarios ni la Decisión 452 prevén regulación al respecto; realidad que debería corregirse dando paso a consideraciones de interés público, es decir que como requisito previo a la imposición de medidas intracomunitarias se les de oportunidad a las partes interesadas de formular sus opiniones acerca de ese tema y que las autoridades competentes de aplicar y autorizar esas medidas realicen los análisis pertinentes dirigidos a determinar las consecuencias que se pudieran generar en el comercio subregional. En ese sentido, se deben realizar análisis dirigidos a determinar los beneficios y los costos derivados de la imposición de una salvaguardia o, en su caso, de medidas a productos agropecuarios, sobre la economía de la subregión en general y sobre los diferentes agentes económicos afectados por la medida, como por ejemplo: los fabricantes comunitarios del producto similar o directamente competidor denunciado y los fabricantes del país que pretende aplicar la medida, los productores de bienes y servicios aguas arriba y aguas abajo de dichos fabricantes, importadores y distribuidores del producto denunciado así como los exportadores del país que pudiera resultar afectado, los consumidores finales, gobierno, entre otros. Desde una óptica comunitaria, la adopción de medidas por parte de un gobierno debe analizarse con suficiente amplitud en virtud de los efectos que se generarían no sólo sobre la economía del país que pretende aplicar la medida, sino también sobre los agentes económicos de los países afectados por su imposición19. En ese sentido, y sin pretender enunciar de manera taxativa ni limitativa los elementos que deberían considerarse para el análisis del interés público comunitario, se mencionan los siguientes: capacidad de los productores de nacionales del país que pretende aplicar la medida para cubrir el mercado, el efecto de la medida sobre la competencia en ese mercado, actividad importadora de los productores nacionales, satisfacción de nichos de mercado, comparación relación cliente/proveedor nacional y relación cliente/ proveedor extranjero, composición accionaria de los productores de la subregión; el empleo y el 19 Consideraciones de interés público desde una óptica comunitaria adaptados sobre la base de criterios de interés público desarrollados en la Secretaría Técnica de la Comisión Antidumping y Sobre Subsidios de la República Bolivariana de Venezuela.

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impacto en la subregión, efecto de la medida sobre los sectores aguas abajo, el efecto sobre los exportadores del bien similar o directamente competidor, generación de divisas, y existencia de medidas alternativas a las medidas de salvaguardia. A diferencia de la normativa de la OMC y de la Decisión 452, la regulación de las medidas intracomunitarias no prevén disposiciones que garanticen la publicidad de las investigaciones llevadas a cabo por los gobiernos que pretendan imponer medidas. Por otra parte, de las disposiciones normativas de los instrumentos analizados, se puede apreciar que los mecanismos intracomunitarios no prevén los factores o elementos que deben considerarse a los efectos de determinar el daño a diferencia del Acuerdo Sobre Salvaguardias y de la Decisión 452 que estipulan esos factores de forma detallada, contribuyendo a limitar de esa manera la discrecionalidad de la autoridad competente para realizar las determinaciones del daño. En relación con la vigencia de las medidas, el Acuerdo Sobre salvaguardias prevé que la duración de la medida provisional no excederá de 200 días y las medidas definitivas no excederá en ningún caso de ocho años (incluyendo prórroga). La Decisión 452 dispone para el caso de las medidas de salvaguardia previstas en el artículo XIX del GATT de 1994 que las medidas provisionales no podrán exceder de seis meses mientras que las medidas definitivas no podrán exceder de seis años (incluyendo prórroga); para el caso de las medidas de salvaguardias de transición aplicables a los productos comprendidos en el Acuerdo sobre los textiles y el vestido de la OMC que no hayan sido integrados al GATT de 1994 prevé que las medidas provisionales no podrán exceder de seis meses mientras que las medidas definitivas no podrán exceder de tres años no prorrogables. Tanto en el caso de las medidas provisionales previstas en la normativa de la OMC como en la Decisión 452 se exige para su aplicación la concurrencia de circunstancias críticas en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable. En relación con las medidas intracomunitarias no existe regulación alguna acerca de la duración de las medidas ni la exigencia de circunstancias críticas para imponer medidas provisionales a productos específicos al amparo del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena. El tema del reajuste de la rama de la producción nacional en la normativa de OMC y el reajuste de la rama de producción comunitaria en la Decisión 452 es un aspecto importantísimo que ha sido previsto en las regulaciones de uno y otro instrumento. En tal sentido, se prevé en el párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo Sobre Salvaguardias de la OMC que en caso de prórroga de una medida, también se facilitarán pruebas de que la rama de producción de que se trate está en proceso de reajuste, y la Decisión 452 prevé en relación con las medidas provisionales y definitivas que las medidas de salvaguardia se aplicarán únicamente durante el período que sea necesario para prevenir o reparar el daño grave a la rama de producción comunitaria y facilitar el reajuste de la rama de la producción comunitaria. Al respecto debe señalarse que las normas del Acuerdo de Cartagena que regulan el mecanismo de las medidas intracomunitarias no prevén expresamente el tema del reajuste de la rama de producción nacional.

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El análisis expuesto tiene el ánimo de destacar algunos aspectos importantes que demuestran las diferencias que existen en el nivel de detalle con que están previstas en el ámbito normativo las medidas analizadas evidenciándose que la falta de regulación de las medidas intracomunitarias dejan vacíos que dan lugar a un manejo discrecional del mecanismo por parte de los gobiernos, sin cubrir en muchos de los casos analizados en este documento las exigencias mínimas que sustenten las medidas impuestas en razón de lo cual la Secretaría General ha mantenido históricamente un alto índice de suspensión y no autorización de medidas aplicadas o por aplicarse por parte de los mediante sus pronunciamientos. Se debe reconocer que las disposiciones previstas en el Acuerdo de Cartagena son de carácter programático y general, y no podrían regular en el ámbito de detalle los mecanismos previsto en los Capítulos VII y IX razón por la cual se requiere un desarrollo normativo que dote de criterios objetivos y de transparencia la administración de esos mecanismos por parte de los gobiernos usuarios de ellos porque aun cuando existan normas sobre procedimientos administrativos en los países andinos, la especificidad de la materia hace necesario disposiciones especiales que no dejen lugar a la actuación discrecional de los gobiernos. Al respecto, es propicio citar el principio de la Nación más Favorecida previsto en el artículo 155 del Acuerdo de Cartagena en virtud del cual: “Cualquier ventaja, favor, franquicia, inmunidad o privilegio que se aplique por un País Miembro en relación con un producto originario de o destinado a cualquier otro país, será inmediata e incondicionalmente extendido al producto similar originario de o destinado al territorio de los demás …” De allí que la ventaja a terceros derivada de una normativa dotada de transparencia y requisitos objetivos que necesariamente deben cumplirse para poder aplicar medidas a las importaciones de esos países deben extenderse a los Países Miembros mediante una adecuada regulación normativa. El desarrollo normativo podría representar una solución de corto plazo pero estudiar la posibilidad de reformar el Acuerdo, en lo relativo a las salvaguardias y los artículo 102 al 104, dotarlo de uniformidad y coherencia representa la solución de fondo seguramente pretendida por quienes aspiran una efectiva utilización del mecanismo, es decir como engranaje dentro del sistema de liberalización comercial y no como un obstáculo a dicho proceso.

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Al respecto resulta oportuno citar algunas ideas expuestas por Luis Tineo20 (1996) quien señala que la disparidad en la concepción y aplicación de las leyes sobre competencia y prácticas desleales del comercio internacional por parte de los países está causando preocupantes distorsiones en el flujo comercial de la región, las cuales resultan más preocupantes cuando provienen de Países Miembros de acuerdos de integración. Señala que la solución está en la eliminación de las barreras jurisdiccionales dentro de los Países Miembros de los acuerdos subregionales y en la administración de disciplinas comunes. En la medida que las disciplinas sean comunes a los del Acuerdo de Cartagena se dotará de previsibilidad el mecanismo porque los países dispondrían de unas reglas de juego claras, transparentes y aplicables de manera uniforme por todas dejando además poco margen a la discrecionalidad de los gobiernos.

20 Tineo, Luis, Themis Revista de Derecho Nº36, Acceso a los mercado e integración económica en América Latina: Consideraciones de política de competencia. Pág. 36. Facultad de derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima 1997

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CAPITULO 4 IMPACTO DE LAS SALVAGUARDIAS EN EL COMERCIO INTRACOMUNITARIO DE LA COMUNIDAD ANDINA En este Capítulo, se analizarán las medidas de salvaguardia aplicadas unilateralmente por los gobiernos de los Países Miembros hasta el momento en que se suspende su aplicación, mediante pronunciamiento de la Secretaría General o, hasta que concluye el período de aplicación autorizado por la Secretaría, según el caso. En tal sentido, vale aclarar desde ahora que las medidas autorizadas por la Secretaría General han sido sólo 3 como se comentará más adelante, en virtud de lo cual la mayoría de los casos analizados estarán referidos a las medidas aplicadas unilateralmente por los antes de que la Secretaría General suspendiera su aplicación mediante en la Resolución sobre la solicitud o en el pronunciamiento acerca de los Recursos de Reconsideración interpuestos. 4.1 Nota Metodológica Los gráficos contenidos en la sección titulada “Panorama General” así como los comprendidos en la sección titulada “Casos Específicos”, fueron diseñados sobre la base de la información recabada en el Inventario Sobre Salvaguardias Intracomunitarias (ANEXO 1). Dicho inventario fue elaborado a partir de la información contenida en las Resoluciones de la Secretaría General publicadas en la página web de la Comunidad Andina de Naciones (www.comunidadandina.org). El impacto que las salvaguardias han tenido en el comercio subregional se demuestra mediante gráficos (contenidos en la sección titulada “Casos Específicos”) que evidencian la tendencia en los flujos de comercio de determinados bienes. Los datos utilizados para la elaboración de dichos gráficos fueron obtenidos de la base de datos del Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT de la Comunidad Andina, la cual comprende de manera anual cifras para el período 1991-2000, realizándose estimaciones para los años 1990 y 2001 cuando fue necesario, a partir de información mensualizada disponible

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contenida en la base de datos de la Secretaría General. Se realizó un gráfico para cada caso reportado en el inventario pero para aquellos productos a los cuales se les han aplicado medidas o salvaguardias de manera recurrente, dicha situación fue abarcada por un solo gráfico. En los gráficos mencionados se muestra la evolución en los flujos de comercio desde los Países Miembros de la Comunidad Andina y, desde terceros países así como la tendencia en el comercio total, antes, durante y después de la medida aplicada. En algunos casos en los cuales no se disponía de la fecha exacta en que fue levantada la medida, se asumió que había sido eliminada aproximadamente 2 meses después que la Secretaría General se pronunció ordenando la suspensión de la medida o después de que declara sin lugar el recurso de reconsideración porque ese es el tiempo aproximado que los gobiernos demoran en emitir un nuevo decreto donde suspenden la aplicación de la medida. 4.2 Panorama general Antes de determinar el impacto que han tenido en el comercio intracomunitario las medidas adoptadas por los Países Miembros, deben señalarse algunos aspectos relacionados con la utilización del mecanismo. En tal sentido, resulta oportuno destacar los resultados derivados del Inventario Sobre Salvaguardias Intracomunitarias correspondiente al período marzo 1990-marzo 2002 (Anexo 1). 4.2.1 Países usuarios de las medidas intracomunitarias Existen diferencias en los grados de utilización del mecanismo por parte de los diferentes Países Miembros.

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Gráfico Nº 1

Fuente: www.comunidadandina.org

En el gráfico Nº 1 se puede observar que el principal usuario del mecanismo intracomunitario es Colombia que ha impuesto 9 medidas, seguido por Venezuela, Perú y Ecuador que experimentan una utilización del mecanismo bastante parecida, con 3, 2 y 2 medidas impuestas respectivamente; sin embargo Bolivia hasta ahora no ha impuesto ninguna salvaguardia. 4.2.2 Tipo de medidas impuestas Otro aspecto interesante, es el tipo de medidas más usadas por los países.

Gráfico Nº 2

0

2

4

6

8

10

Países usuarios de medidas intracomunitarias

Países Usuarios 9 3 2 2 0

Colombia Venezuela Perú Ecuador Bolivia

0

2

4

6

8

10

Tipo de Medidas Impuestas

Tipos de Salvaguardia 10 3 1

Propiamente dicha ProductosEspecificos

Régimen Aplicable a Prod.Agropecuarios

Programa de Liberalización

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En el gráfico Nº 2 se destaca, en primer lugar las medidas impuestas bajo el supuesto de hecho del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena relativa a las salvaguardias propiamente dichas aplicables a productos específicos21, observándose un número de 10 medidas impuestas. En segundo lugar, se encuentran las medidas aplicadas bajo el régimen relativo a los productos agropecuarios22, previsto en el artículo 102 del Acuerdo de Cartagena, impuestas 3 veces para el azúcar, el arroz23 y las oleaginosas. Finalmente, se observó la aplicación de 1 medida derivada del programa de liberalización por parte de Perú contra todos los Países Miembros.

4.2.3 Países afectados por las medidas Por otra parte, resulta importante determinar los países más afectados por las medidas.

Gráfico Nº 3

Fuente : www.comunidadandina.org

Fuente: www.comunidadandina.org

21 Es oportuno reseñar a título meramente referencial las medidas correctivas aplicadas por el gobierno de Venezuela al transporte internacional de mercancías por carretera, mediante Resolución conjunta de los Ministerios de Relaciones Interiores, de Hacienda, de Industria y Comercio, y de Transporte y Comunicaciones publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.703 de fecha 18/05/99, con fundamento en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena, valga aclarar, relativo a bienes, estableciendo la obligatoriedad de traspaso de mercancías en la frontera con Colombia. Al respecto, el Tribunal Andino de Justicia mediante Decisión 46-AI-99 de fecha 5/07/00 decidió que Venezuela incurrió en incumplimiento de la normativa andina 22 Respecto de estas medidas, vale aclarar que no son consideradas salvaguardias propiamente dichas porque en el texto de la Decisión 406 (Acuerdo de Cartagena), existe el Capítulo IX relativo a las cláusulas de salvaguardia que no regula las medidas relativas a productos agropecuarios, las cuales se encuentran reguladas en el Capítulo VII relativo a Programas de Desarrollo Agropecuario, de lo cual puede interpretarse que la intención del legislador no fue la de darle un tratamiento similar que a las salvaguardias previstas en el Capítulo IX. No obstante que se ha hecho costumbre, por parte de los , denominarlas medidas de salvaguardias agropecuarias, en esta investigación se evitará llamarlas de esa manera y se procurará determinar sus características. 23 El 25 de mayo de 1995, el consejo Superior de Comercio Exterior de Colombia expidió la Resolución Nº 04 mediante la cual se suspendieron, hasta el 31 de diciembre de 1995 las importaciones de ciertos tipos de arroz originarios y/o procedentes de Venezuela, bajo el amparo del artículo 102 del Acuerdo de Cartagena. Desde entonces, ha mantenido la vigencia de medidas mediante sucesivas prórrogas, en virtud de lo cual se considera una sola.

0

5

10

15

Países afectados por las medidas

Países Afectados 13 11 10 10 10

ECUADOR VENEZUELA COLOMBIA BOLIVIA PERU

48

Al respecto se observa en el gráfico Nº3 que a Ecuador le han impuesto el mayor número de medidas con un total de 13, seguido por Venezuela con 11 y el resto de los países a los cuales les han impuesto 10 medidas a cada uno. 4.2.4 Otros aspectos relevantes

Entre los principales motivos esgrimidos por la Secretaría General en las Resoluciones mediante las cuales suspende las medidas unilateralmente aplicadas por los destacan la no-demostración de la relación causal entre la perturbación experimentada por la producción nacional como consecuencia de las importaciones, la no-demostración de la perturbación, la ausencia de importaciones denunciadas o su insignificancia.

En general, los gobiernos argumentan como principales razones, para solicitar la autorización a la Secretaría General para aplicar las medidas, el aumento significativo de las importaciones originarias de la Comunidad Andina y sus precios que causan perjuicio en las variables económicas de la producción nacional de bienes similares o directamente competidores.

De 14 solicitudes planteadas por los países ante la Secretaría General para aplicar salvaguardias, solo 3 han sido autorizadas. La primera medida autorizada por la Secretaría consistió en la aplicación de un gravamen de 2,98 % por parte de Colombia a las importaciones de sacos de polipropileno procedentes de Ecuador, tal como había sido solicitado24. En una segunda oportunidad, la Secretaría General autorizó al gobierno de Colombia la aplicación de medidas a las importaciones de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar originarias de Ecuador, comprendidas en algunas de las subpartidas arancelarias solicitadas, no de la totalidad25. La última medida autorizada por la Secretaría General, consistió en la aplicación por parte del gobierno venezolano de licencias de importación a la importación de manteca comprendida en la subpartida NANDINA 1516.20.00 originarias de Ecuador, pero en la misma Resolución26 se denegó la autorización para aplicar medidas a otros productos originarios de Bolivia y otras subpartidas arancelarias de Ecuador; para el caso de Colombia y Perú está pendiente el pronunciamiento de la Comisión porque, según lo previsto en el artículo 103 del Acuerdo de Cartagena, la Secretaría General no tiene la potestad para pronunciarse respecto de dichos países. Del reducido número de casos autorizados por la Secretaría General se observa, en la mayoría de ellos un pronunciamiento positivo sólo para algunos productos sobre cuyas importaciones los países desean aplicar salvaguardias, lo que demuestra la racionalidad y prudencia de la Secretaría en la administración del mecanismo. 24 Resolución 358 de la Secretaría General de la Comunidad Andina. www.comunidadandina.org 25 Resolución 435 de la Secretaría General de la Comunidad Andina. www.comunidadandina.org 26 Resolución 569 de la Secretaría General de la Comunidad Andina. www.comunidadandina.org

49

Por otra parte, las medidas adoptadas por los países han tenido forma de gravamen arancelario, suspensión de importaciones, arancel variable y cuotas o contingentes, salvo el caso de la salvaguardia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación aplicada por Perú a los países andinos que consistió en un derecho específico a la importación de productos agropecuarios. Por su parte la Secretaría General ha autorizado la aplicación de bajo la forma de gravamen arancelario y licencias de importación que aseguren un cupo de importación similar al promedio de los 3 últimos años. En los casos abarcados por el inventario se observa que, al comienzo, los países cometieron errores como por ejemplo el incumplimiento del plazo fijado por el Acuerdo para comunicar la aplicación de medidas; la falta de presentación de información económica, estadística sobre la situación que motiva la solicitud, del perjuicio, la delimitación del sector económico específicamente afectado; la falta de vinculación de los argumentos presentados con la práctica denunciada; la falta de presentación del informe sustentatorio de la medida adoptada; la aplicación de medidas sobre partidas arancelarias no susceptibles de ellas. Con la práctica los gobiernos han adquirido cierta experiencia en la utilización del mecanismo lo que se puede apreciar porque, con posterioridad, tienden a no cometer los mismos errores. Los principales productos cuyas importaciones han sido objeto de medidas pertenecen a los sectores: agroindustrial (carnes, leche, mantequilla, queso, trigo, maíz, arroz, sorgo, soya, azúcar, pastas alimenticias, harina de pescado y de carne, oleaginosas), polímeros (película de polipropileno biorientado, sacos de polipropileno), industrial y construcción (madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar; perfiles, barras y tubos de aluminio; alcohol extraneutro), combustibles derivados del petróleo. En relación con los productos agrícolas hay dos aspectos interesantes: de un lado, casos en los que se ha invocado el artículo 109 referido a las salvaguardias propiamente dichas aplicables a productos específicos aun cuando existe un régimen especial para productos agropecuarios previsto en el artículo 102 del Acuerdo de Cartagena; por otra parte, la recurrencia en la imposición de medidas para ciertos productos como el arroz por parte de Colombia y el azúcar por parte de Venezuela presentándose para el primer producto 3 medidas y para el azúcar 2, lo cual resulta inconveniente para el comercio intracomunitario por cuanto se tienden a perpetuar medidas a través de solicitudes reiteradas sobre los mismos productos, generándose una tendencia de constante decrecimiento en el comercio de los mismos.

4.3 Casos específicos

Los casos de las medidas impuestas por el gobierno de Colombia a las importaciones andinas de arroz y, las aplicadas por el gobierno de Venezuela a las importaciones de azúcar merecen especial mención por sus implicaciones comerciales. Al respecto se muestran los gráficos correspondientes a la evolución del comercio para cada uno de esos productos antes y después que dichos gobiernos aplicaran medidas correctivas.

50

4.3.1 Importaciones de arroz en Colombia El gobierno de Colombia viene restringiendo las importaciones de arroz desde 1995. En tal sentido, pueden identificarse 3 medidas impuestas desde entonces. La primera de ellas, impuesta el 25 de mayo de 1995 por el Consejo Superior de Comercio Exterior de Colombia mediante Resolución Nº 04 con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995 a las importaciones de arroz identificados en las NANDINA 1006.10.90, 1006.20.00, 1006.30.00 y 1006.40.00 originarias y/o procedentes de Venezuela, invocando el artículo 102 (anteriormente 72) del Acuerdo de Cartagena. Posteriormente el Gobierno de Colombia expidió el Decreto 2353 en sustitución de la Resolución 04, estableciendo el requisito de visto bueno previo para la importación de arroz originario y proveniente de Venezuela y Chile, con vigencia hasta el 30 de junio de 1996. Luego, el Gobierno de Colombia expidió el Decreto 1436, con fecha 15 de agosto de 1996, en el cual establece el requisito de visto bueno previo para la importación de arroz originario y proveniente de Venezuela y de Chile, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1996. La medida aplicada por el Gobierno de Colombia a las importaciones de arroz puede ser considerada como una misma medida de larga duración en el tiempo dado la continuidad que ha mantenido desde mayo de 1995 hasta el 31 de diciembre de 199627. En relación con el arroz, también debe mencionarse la segunda medida aplicada igualmente por Colombia a las importaciones originarias de Ecuador desde el 07 de mayo de 1999 hasta aproximadamente septiembre de 1999. Finalmente, el Gobierno de Colombia aplicó por tercera vez medidas a las importaciones de arroz originarios de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, desde el 01 de agosto de 2001 hasta febrero de 2002. En ambos casos el Gobierno de Colombia aplicó provisionalmente dichas medidas invocando el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena. De lo anterior, puede establecerse que las importaciones de arroz de Colombia procedentes de la Comunidad Andina han estado sometidas a la aplicación de medidas dentro del período 1995-1996, en el año 1999, y dentro del período 2001-2002. 27 Información extraída del documento de trabajo titulado “Propuestas de la Junta sobre la aplicación del artículo 72 del Acuerdo de Cartagena a las importaciones de arroz en Colombia. Anexo 1, Relación cronológica de los antecedentes de la medida

51

Gráfico Nº 4

Colombia: Importaciones de Arroz

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

(mile

s U

SD

)

CAN 38 13030 15491 31757 32,276 47,526 59,448 36,707 12,719 15,782 23,080

Resto 93 8,575 14 41,693 6,491 7,605 12,214 83,557 194 766 14,915

Mundo 131 21605 15505 73450 38,767 55,131 71,662 120,26 12,913 16,548 37,995

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

Para el período 1995-1996, cuando se impuso la primera medida, no se evidencia una disminución en las importaciones de la Comunidad Andina vistas en su totalidad. No obstante, cabe destacar el efecto que se produjo en las exportaciones de Venezuela y Ecuador (los dos exportadores andinos de arroz a Colombia más importantes de la Comunidad Andina) a Colombia. Al respecto, debe señalarse que la medida aplicada en el período analizado por el Gobierno de Colombia afectó negativamente sólo a un país andino, es decir a Venezuela que de realizar exportaciones por un monto de 19.480.000 dólares estadounidenses en 1995 disminuyó a 2.929.000 dólares estadounidenses en 1996, mientras que Ecuador, que no fue abarcado por la medida aplicada por el Gobierno de Colombia, pasó de exportar a Colombia 12.713.000 dólares estadounidenses en el año 1995 a exportar 44.480.000 dólares estadounidenses en 1996, véase la tabla que sigue.

Tabla 1. Importaciones de arroz en Colombia desde la Comunidad Andina (en miles de USD)

Fuente: SICEXT

La tendencia observada es más que reveladora acerca de las alteraciones que produce sobre el comercio la aplicación de medidas, apreciándose como la cuota de mercado perdido por Venezuela como consecuencia de la medida, es ganado por Ecuador a

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Bolivia 0 0 0 0 0 0 0 391 0 1,073Ecuador 38 0 34 22,007 12,713 44,480 48,343 24,163 12,638 3,347Perú 0 0 6 8 82 117 246 236 80 0Venezuela 0 13,030 15,450 9,742 19,480 2,929 10,859 11,917 1 11,362

52

quien no le fue restringida en esa oportunidad su actividad exportadora hacia Colombia28. En relación con la medida aplicada en el año 1999, se observa en el gráfico Nº 4 la mayor disminución de importaciones colombianas de arroz originarias de la Comunidad Andina ubicándose en 12.719.000 dólares estadounidenses como consecuencia de la segunda medida aplicada por el gobierno de Colombia, pero además se observa la casi desaparición de las importaciones originarias del resto del mundo representando 194.000 dólares estadounidenses. La disminución abrupta se explica por la aplicación por parte de Colombia de medidas a las importaciones de arroz procedentes de Ecuador que como se mencionó anteriormente junto a Venezuela constituyen los mayores exportadores intracomunitarios de ese producto. La medida aplicada durante el segundo semestre de 1999 tuvo como efecto una caída de las exportaciones ecuatorianas a Colombia pasando de representar 24.163.000 dólares estadounidenses en el año 1998 a representar 12.638.000 dólares estadounidenses en el año 1999, pero peor indicador se observó en el año 2000 cuando las exportaciones analizadas decayeron a 3.347.000 dólares estadounidenses. Todo ello aunado a la disminución que venían padeciendo las exportaciones venezolanas, marcó una tendencia general de decrecimiento significativo. Respecto de la medida aplicada dentro del período 2001-2002 no se dispone de información suficiente que permita analizar la tendencia generada en el comercio. 4.3.2 Importaciones de Azúcar en Venezuela En el mismo orden de ideas, vale la pena analizar lo que ha ocurrido con las medidas aplicadas por el gobierno de Venezuela a las importaciones de azúcar originarias de Bolivia, Colombia y Ecuador dentro los períodos 1996-1997 y 2000-2001.

28 El artículo 103 del Acuerdo de Cartagena prevé que a Bolivia y Ecuador sólo se les podrá aplicar medidas si el perjuicio proviene principalmente de sus exportaciones.

53

Gráfico Nº 5

Venezuela: Importaciones de Azúcar

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

(mile

s U

SD

)

CAN 57.636 48.720 88.839 50.260 34.914 52.069 57.243 34.360 80.505

Resto 9.073 31.050 64.536 17.860 29.362 39.686 14.830 8.645 12.493

Mundo 66.709 79.770 153.375 68.120 64.276 91.755 72.073 43.005 92.998

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico Nº 5 se puede observar como las importaciones de azúcar de Venezuela originarias de la Comunidad Andina caen durante el período 1996-1997 de 50.260.000 dólares estadounidenses a 34.914.000 dólares estadounidenses, mientras que el resto de las importaciones procedentes de terceros países se incrementaron pasando de representar 17.860.000 dólares estadounidenses en 1996 a representar 29.362.000 dólares estadounidenses. Este caso evidencia el cambio sobre el flujo de comercio como consecuencia de la aplicación de medidas demostrando como la disminución del comercio andino es ganada por terceros países en cuyo favor se desvía el comercio. Respecto de la medida aplicada dentro del período 2000-2001 no se aprecia disminución en el flujo de comercio. 4.3.3 Problemas en el Comercio del Arroz y Referencia al caso del Azúcar

La aplicación reiterada de medidas al arroz por parte de Colombia, y de Venezuela a las importaciones de azúcar ha traído como consecuencia un proceso de disminución en las exportaciones de dichos productos hacia los países que han impuesto las medidas y una tendencia constante en el tiempo decreciente en su comercio, más aun la reiteración en el uso de las medidas parecieran evidenciar que no son suficientes para solucionar el problema, debe recordarse que las medidas al comercio aplicadas bajo los supuestos de hecho de la salvaguardia tienen como finalidad brindar protección temporal y excepcional ante una situación de incremento de importaciones que causen daño a la producción nacional que atraviesa problemas de competitividad de manera que durante el tiempo que dure la medida pueda emprender acciones dirigidas a mejorar sus estructura industrial o productiva y pueda hacerse competitiva para afrontar la competencia internacional.

54

Las alteraciones en los flujos de comercio intracomunitario como consecuencia de la aplicación reiterada de medidas al arroz y al azúcar, resulta incompatible con objetivos perseguidos por el acuerdo subregional andino de integración como la liberalización e integración comercial llegando a obstaculizar el comercio y anulando las ventajas de la zona de libre comercio que pudieran permitir incrementar la eficacia de determinados sectores aprovechando las economías de escala. Se evidencia entonces como la utilización reiterada de medidas correctivas si bien parecieran dar una solución inmediata a la amenaza que implican las importaciones, no menos cierto es que crean a la larga un problema mucho más de fondo como es la anulación de los objetivos perseguidos por la integración dirigidos a fomentar el flujo comercial entre los socios andinos e intensificarlo.

De allí que, la situación presentada con los productos referidos, amerita ser analizada para determinar las verdaderas causas del problema y determinar los instrumentos adecuados con los que deben ser atendidos, evitando de esa manera que los países apliquen de manera recurrente un mecanismo que evidentemente no pareciera ser la solución idónea para el problema.

El principal argumento esgrimido por los gobiernos que aplican medidas es incremento de las importaciones y descenso sostenido de los precios internos que causan perjuicio en su producción nacional. Por su parte, el exportador que vende a ese mercado lo hace porque le resulta rentable o por la necesidad de colocar sus excedentes de producción.

Respecto del arroz, se señala en el segundo informe del CEGA del mes de octubre de 199829, que en general, los ciclos de la producción de los países de la Comunidad Andina son complementarios. En condiciones normales, la producción de Ecuador, Perú y Bolivia se concentra en el primer semestre del año, mientras que la producción de Venezuela y Colombia se concentra en el segundo semestre. Significaría que en una zona de libre comercio la complementariedad de los países llevaría a un abastecimiento regular y a un mercado más estable; Colombia y Venezuela atenderían al mercado andino en el segundo semestre mientras que en el primer semestre le correspondería a Perú, Ecuador y Bolivia.

La producción del azúcar igualmente es cíclica en virtud de lo cual se considera que, como en el caso del arroz, también pudiera complementarse la producción y el suministro.

Obviamente la problemática de los sectores mencionados es compleja pero atendiendo el tema de los excedentes y los déficit de producción, se haría un aporte importante en la solución progresiva del problema. En ese sentido, se requiere de políticas coordinadas entre los Países Miembros y la aplicación de programas de desarrollo agropecuario que permitan un uso racional de las medidas que imponen los gobiernos a las importaciones. Esa es precisamente la intención que recoge la directriz 3 de la Declaración de Santa Cruz de la Sierra al adoptar el compromiso de no incluir nuevas restricciones al libre

29 CEGA Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas, Armonización de las Políticas Comerciales y de Ayudas en la Cadena del arroz en la Comunidad Andina. Pág. 18-19. Santafé de Bogotá 1998

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comercio y desarrollar programas de complementación agrícola, agroindustrial e industrial.

En tal sentido, deben profundizarse e impulsarse las actividades que se vienen realizando en desarrollo de lo previsto en el Capítulo VII de la Decisión 406, que tiene como propósito impulsar el desarrollo agropecuario y agroindustrial conjunto para lo cual los Países Miembros ejecutarán Programas de Desarrollo Agropecuario y Agroindustrial, armonizarán sus políticas y coordinarán sus planes nacionales del sector, tomando en cuenta: el abastecimiento oportuno y adecuado del mercado subregional, la complementación y especialización subregional de la producción con miras al mejor uso de sus factores y al incremento del intercambio de productos agropecuarios y agroindustriales. Para el logro de dichos objetivos, la Comisión, a propuesta de la Secretaría General deberá tomar como medida la realización de programas conjuntos de desarrollo agropecuario y agroindustrial por productos o grupos de productos.

Seguramente un programa conjunto de desarrollo agropecuario y agroindustrial para atender la problemática que padecen los sectores del arroz en Colombia y del azúcar en Venezuela resulte un instrumento adecuado y se evite de esa manera el uso impropio del mecanismo de salvaguardia y la adopción de medidas por parte de esos países para atender problemas con soluciones que generen menos distorsiones en el comercio y que tiendan a consolidar la complementación productiva y comercial entre los Países Miembros.

4.3.4 Importaciones de Pilícula de Polipropileno biorientado en Colombia

En el caso de la salvaguardia impuesta por el gobierno de Colombia a las importaciones de película de polipropileno biorientado originarias de la Comunidad Andina en el año 1991, se observan dos aspectos interesantes: la marcada desviación de comercio andino hacia terceros países y, la recuperación que experimenta el comercio intrasubregional de ese producto después de la vigencia de la medida, es decir, una vez suspendida su aplicación.

56

Gráfico Nº 6

Colombia: Importaciones de Películas de Polipropileno

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

(mile

s U

SD

)

CAN 267 797 1.112 1.600

Resto 2.586 2.896 2.210 3.793

Mundo 2.853 3.693 3.322 5.393

1990 1991 1992 1993 1994

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT Aun cuando no se disponen de datos anteriores al período de aplicación de la medida, en el gráfico Nº 6, se puede observar un bajo nivel de importaciones colombianas originarias de la Comunidad Andina toda vez que representan 267.000 dólares estadounidenses, precisamente en el año que estuvo vigente la medida, pero una vez suspendida esta, dichas importaciones aumentan de forma progresiva. Además se puede apreciar que durante el período de aplicación de la medida, las importaciones originarias de terceros países que representan 2.586.000 dólares estadounidenses rebasan en mayor medida las importaciones originarias de los países andinos, reforzando así la tesis de la desviación en el comercio intrasubregional a favor de terceros países como consecuencia de la aplicación de medidas intrasubregionales. 4.3.5 Importaciones de Sacos de Polopropileno en Colombia Otro caso que vale la pena comentar es la salvaguardia aplicada por el gobierno de Colombia a las importaciones de sacos de polipropileno originarias de la Comunidad Andina dentro del período 1994-1995.

57

Gráfico Nº 7

Colombia: Importaciones de Sacos de Polipropileno

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

(mile

s U

SD

)

CAN 70 625 1.721 3.914 3.689 5.368

Resto 289 598 589 707 1.001 1.249

Mundo 359 1.223 2.310 4.621 4.690 6.617

1991 1992 1993 1994 1995 1996

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico Nº 7 se observa frente a una tendencia de constante crecimiento de comercio en las importaciones de sacos de polipropileno antes de la adopción de la medida, una disminución durante el período 1994-1995 sólo para las importaciones procedentes de la Comunidad Andina que pasan a representar 3.914.000 dólares estadounidenses a representar 3.689.000 dólares estadounidenses precisamente cuando se impuso la medida. Asimismo se puede apreciar que durante el período señalado las importaciones originarias del resto del mundo aumentan y las procedentes de la Comunidad Andina caen como ya se mencionó. En este caso se evidencia una vez más que la pérdida de mercado andino es ganada por terceros países en cuyo favor se desvía el comercio. 4.3.6 Importaciones de Combustibles en Ecuador

En otros casos la desviación de comercio se puede apreciar con posterioridad a la vigencia de la medida, tal es el caso de la salvaguardia impuesta por el gobierno de Ecuador a las importaciones de combustibles derivados del petróleo originarias de la Comunidad Andina durante el período 1995-1996.

58

Gráfico Nº 8

Ecuador: Importaciones de Combustibles

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

(mile

s U

SD

)

CAN 4.101 59.822 9.533 55.596

Resto 10 1.216 10.345 60.758 7.269 192.855

Mundo 10 1.216 14.446 120.580 16.802 248.451

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico Nº 8 se observa durante el período 1995-1996 un comportamiento bastante similar entre las importaciones originarias de la Comunidad Andina y las del resto del mundo cayendo ambas de manera importante durante el período de aplicación de la medida. Sin embargo, la situación varía para el año 1997, cuando ya había sido levantada la medida aplicada por el gobierno de Ecuador, observándose un incremento sustancial de las importaciones originarias de terceros países que representan 192.855.000 dólares estadounidenses frente a un volumen moderado de importaciones andinas que se encontraban por el orden de 55.596.000 dólares estadounidenses, muy cercano al de 1995 antes de que se impusiera la medida. Lo anterior evidencia que la desviación del comercio andino hacia terceros países también puede producirse con posterioridad a la vigencia de la medida aplicada por un gobierno. 4.3.7 iImportaciones de Madera Contrachapada en Colombia

En el gráfico Nº 9 relativo a la madera contrachapada, se puede observar la variación en el flujo de las importaciones originarias de la Comunidad Andina sujetas inicialmente a medidas provisionales unilaterales por parte de Colombia y, posteriormente sujetas a la aplicación de una salvaguardia autorizada por la Secretaría General.

59

Gráfico Nº 9

Colombia: Importaciones de Madera Contrachapada

-

5.000

10.000

15.000

20.000

(mile

s U

SD

)

CAN 4.478 6.540 9.791 7.187 8.008 6.146 2.755

Ecuador 4.422 5.585 8.547 5.049 5.492 4.515 2.374

Resto 127 7.791 1.526 1.483 1.247 593 147

Mundo 4.605 14.331 11.317 8.670 9.255 6.739 2.902

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico anterior se puede apreciar una disminución en el año 1996 (año en que Colombia aplicó medidas provisionales) de las importaciones colombianas de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar originarias de la Comunidad Andina que representaron 7.187.000 dólares estadounidenses como consecuencia de la aplicación, por parte de Colombia, de medidas a nueve subpartidas arancelarias. Por otra parte en el año 1997, se puede observar una tendencia diferente por cuanto las importaciones originarias de la Comunidad Andina se incrementaron a 8.008.000 dólares estadounidenses como efecto de la autorización que emitió la Secretaría General, en ese año, a Colombia para aplicar salvaguardia a las importaciones originarias de Ecuador (principal exportador andino a Colombia) comprendidas en sólo cuatro de las nueve subpartidas arancelarias a las que de manera provisional el gobierno de Colombia le había aplicado medidas, lo que trajo como consecuencia una leve recuperación en el volumen de importaciones colombianas originarias de la Comunidad Andina por cuanto la restricción a dichas importaciones era ahora menor. Así se explica que las importaciones de Colombia originarias de la Comunidad Andina aumenten, precisamente con la aplicación de medidas autorizadas por la Secretaría General. 4.3.8 Importaciones de Perfiles, Barras y Tubos de Aluminio en Perú

Las medidas impuestas por el gobierno de Perú a las importaciones de perfiles, barras y tubos de aluminio, originarias de la Comunidad Andina en el segundo semestre del año 2001 tuvo como consecuencia, el decrecimiento de dichas importaciones (ver el gráfico Nº 10).

60

Gráfico Nº 10

Perú: Importaciones de Perfiles de Aluminio

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

(mile

s U

SD

)

CAN 1.103 2.831 2.003 2.142 2.878 3.477 2.256 1.804

Resto 148 184 2.197 1.215 762 658 401 1.085

Mundo 1.251 3.015 4.200 3.357 3.640 4.135 2.657 2.889

Sm1 98 Sm2 98 Sm1 99 Sm2 99 Sm1 00 Sm2 00 Sm1 01 Sm2 01

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico anterior se puede observar en el segundo semestre del año 2001 una disminución en las importaciones originarias de la subregión, representando 1.804.000 dólares estadounidenses que coinciden con el momento de aplicación de la medida por parte del gobierno de Perú. También se observa que mientras las importaciones andinas caen, las originarias de terceros países se incrementan de manera sustancial pasando de representar 401.000 dólares estadounidenses en el primer semestre del año 2001 a representar 1.085.000 dólares estadounidenses en el segundo semestre de ese mismo año 2001. La situación anteriormente descrita evidencia una vez más que el comercio perdido por la subregión como consecuencia de la aplicación de medidas es ganado por terceros países. 4.3.9 Importaciones de Oleaginosas en Venezuela En relación con la medida aplicada por el gobierno de Venezuela, en octubre del año 2001, a las importaciones de oleaginosas originarias de la Comunidad Andina invocando el artículo 102 del Acuerdo de Cartagena, es conveniente observar la evolución del comercio de manera trimestral en virtud de que lo reciente de la medida sólo permite apreciar las alteraciones en los flujos de comercio mediante un análisis de breves lapsos.

61

Venezuela: Importaciones de Oleaginosas(por trimestres)

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

(mile

s U

SD

)

Bolivia 186 536 500 1.752 1.020 1.720 2.162 2.457 1.813 1.393 1.530 1.299 4.807 12.777 10.923 10.241 14.388 12.401

Colombia 467 3.891 2.281 1.382 1.365 835 546 1.134 1.646 1.630 2.138 3.193 4.479 5.933 8.977 11.693 8.956 6.764 3.790 663

Ecuador 675 916 1.873 1.347 3.066 469 427 864 2.060 1.464 1.112

Resto 15.554 44.956 29.702 24.001 35.182 35.053 50.860 26.043 49.873 28.435 25.894 33.206 22.578 14.379 38.262 27.977 21.986 23.142 25.090 15.734

Mundo 16.021 48.847 31.983 25.383 36.547 35.888 51.406 27.177 51.519 30.740 28.948 38.272 28.404 23.378 47.708 40.097 31.806 31.966 30.344 17.509

Tm1 97 Tm2 97 Tm3 97 Tm4 97 Tm1 98 Tm2 98 Tm3 98 Tm4 98 Tm1 99 Tm2 99 Tm3 99 Tm4 99 Tm1 00 Tm2 00 Tm3 00 Tm4 00 Tm1 01 Tm2 01 Tm3 01 Tm4 01

Gráfico Nº 11

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

En el gráfico Nº 11 puede observarse en el cuarto trimestre del año 2001, un descenso en la totalidad de importaciones venezolanas de oleaginosas que coinciden con la aplicación de medidas a las importaciones andinas. Particularmente en las importaciones originarias de los países andinos se puede apreciar que las originarias de Bolivia, Colombia y Ecuador pasaron de representar 14.388.000 dólares estadounidenses, 3.790.000 dólares estadounidenses y 1.464.000 dólares estadounidenses, respectivamente en el tercer trimestre del año 2001, a representar 12.401.000 dólares estadounidenses, 663.000 dólares estadounidenses y 1.112.000 dólares estadounidenses respectivamente en el cuarto trimestre del año 2001. De esa manera, se observa que las importaciones originarias de la Comunidad Andina decayeron, pero también disminuyeron las importaciones originarias de terceros países que pasaron de representar 25.090.000 dólares estadounidenses en el tercer trimestre del año 2001 a representar 15.734.000 dólares estadounidenses en el cuarto trimestre del año 2001, observándose así una disminución general en las importaciones venezolanas de oleaginosas. Por otra parte, debe señalarse que la Secretaría General se pronunció mediante Resolución 569 respecto de las importaciones originarias de Bolivia y Ecuador, pero no respecto de Colombia y Perú por cuanto el artículo 103 del Acuerdo de Cartagena no lo permite y prevé que sea la Comisión que se pronuncie respecto de dichos países, lo que en la práctica se constituye en un estado de incertidumbre indefinido para Colombia, Perú y Venezuela, con las consecuencias económicas que ello implica, pues resulta bastante difícil que la Comisión se pronuncie sobre esos temas porque normalmente en agenda existen otros puntos a los cuales se les atribuye mayor relevancia.

62

La situación descrita no se justifica a estas alturas de la integración. El pronunciamiento acerca de la pertinencia o no de medidas, debería estar estructurado en un procedimiento que garantice igualdad de tratamiento a los Países Miembros. En relación con las importaciones venezolanas de oleaginosas, aceite crudo, aceite refinado y grasas originarias de la Comunidad Andina para el año 2001, debe señalarse que estas fueron significativas representando 73.627.000 dólares estadounidenses y hasta ese año mantuvieron una evolución de constante crecimiento, aun cuando la tendencia general de las importaciones totales provenientes de terceros países fue constantemente decreciente representando para el año 2001, 37.998.000 dólares estadounidenses mientras que en el año 2000 representaron 82.784.000 dólares estadounidenses. Debe acotarse que fue en el último trimestre del año 2001 que Venezuela aplicó medidas a las importaciones de oleaginosas y el gráfico Nº 12 dado que se presenta de manera anual, refleja la tendencia en los flujos de comercio anteriores a dicha medida.

Gráfico Nº 12

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

4.3.10 Otros casos

Por otro lado, en ciertos casos el análisis, sobre la evolución en los flujos de comercio y el impacto que han tenido las medidas de salvaguardia, no ha sido posible por limitaciones de información en las fuentes consultadas. Dichas limitaciones están dadas bien porque se trata de casos muy antiguos como por ejemplo la salvaguardia impuesta por el gobierno de Colombia a las importaciones de harina de pescado y de carne originarias de la Comunidad Andina en el año 1989; o porque se trata de casos muy recientes acerca de los cuales no se disponen de cifras de importación como por

Venezuela: Importaciones de Oleaginosas

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

(mile

s U

SD

)

CAN 8,873 19,897 56,804 73,627

Resto 142,146 129,581 82,784 37,998

Mundo 151,019 149,478 139,588 111,625

1998 1999 2000 2001

63

ejemplo el caso de la salvaguardia aplicada desde noviembre de 2000 hasta septiembre de 2001 por el gobierno de Colombia a las importaciones de alcohol extraneutro originarias de la Comunidad Andina, lo cual requiere de cifras muy recientes para comparar la evolución en los flujos de comercio. Sin embargo se presentan a continuación los gráficos que permiten apreciar, en ambos casos, la evolución del comercio en fechas bastante próximas a la aplicación de las medidas señaladas anteriormente.

Gráfico Nº 13

Colombia: Importaciones de Harina de Pescado

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

(mile

s U

SD

)

CAN 20.646 24.656 23.668 27.735 27.351

Resto - 102 174 172 1.726

Mundo 20.646 24.758 23.842 27.907 29.077

1990 1991 1992 1993 1994

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

Gráfico Nº 14

Colombia: Importaciones de Alcohol Extraneutro

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

(mile

s U

SD

)

CAN 4.856 4.808 6.908 7.325 8.288 8.134

Resto 699 1.706 1.668 1.916 3.745 2.732

Mundo 5.555 6.514 8.576 9.241 12.033 10.866

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

64

El gráfico Nº 13, relativo a las importaciones de harina de pescado y de carne, permite apreciar sin embargo, la recuperación que experimentan las exportaciones andinas hacia Colombia desde el año 1990 en adelante, lo que pudiera asumirse como la tendencia generalmente observada en casos anteriormente analizados, después que se suspende la aplicación de una medida, es decir, el incremento de las importaciones. Por otro lado, con respecto al caso de las medidas impuestas a las importaciones de Alcohol extraneutro por parte de Colombia, debe destacarse que el alcohol extraneutro se clasifica en la subpartida 2207.10.00, "Alcohol etílico sin desnaturalizar con grado alcohólico volumétrico superior o igual al 80% del volumen". Esto implica que además del alcohol extraneutro, se contabilizan por la misma subpartida otros tipos de alcoholes de características similares, entre ellos el insumo para producción de alcohol extraneutro, con lo cual las estadísticas de la Secretaría General no reflejan con exactitud los flujos de comercio del producto en cuestión. La precisión anterior puede explicar que aun cuando la medida fue impuesta desde noviembre del año 2000 hasta septiembre del año 2001 las importaciones originarias de la Comunidad Andina reflejadas en las columnas del gráfico Nº 14 no evidencien el decrecimiento esperado como consecuencia de la imposición de las medidas. De otro lado, existe un reducido número de casos, en los que no se observa disminución en las importaciones andinas con la aplicación de medidas de salvaguardia, por ejemplo la salvaguardia derivada del programa de liberación aplicada por el gobierno de Perú a 39 subpartidas correspondientes a diversos alimentos originarios de la Comunidad Andina en mayo de 1991 hasta aproximadamente agosto de 1991. Sin embargo, debe destacarse que en el año 1992, fecha bastante próxima a la suspensión de la medida mencionada, se observa una disminución significativa de las importaciones originarias de la Comunidad Andina. Ver cuadro Nº 15.

Gráfico Nº 15

Perú: Importaciones de Alimentos

-

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

(mile

s U

SD

)

CAN 63.611 82.440 56.294 48.307 57.963

Resto 409.008 405.186 390.007 488.338 541.478

Mundo 472.619 487.626 446.301 536.645 599.441

1990 1991 1992 1993 1994

Fuente: Sistema Integrado de Comercio Exterior SICEXT

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En relación con la autorización solicitada por el gobierno de Colombia para aplicar medidas de salvaguardia por devaluación monetaria contra Ecuador en el año 1999, debe señalarse que la Secretaría General de la Comunidad Andina la denegó mediante Resolución Nº 218. En dicha Resolución, la Secretaría General planteó que el volumen de importaciones colombianas provenientes de Ecuador es en términos globales y sectoriales muy reducido como para tener un impacto negativo significativo sobre la producción colombiana; que en el período que se inician las presiones sobre el tipo de cambio en Ecuador las importaciones colombianas desde ese país perdieron participación como resultado de la caída en la demanda doméstica colombiana; que la devaluación del Sucre en un contexto de liberación del tipo de cambio estaría actuando como variable de ajuste más que como instrumento de política dirigido a crear condiciones competitivas más favorables para el comercio internacional. A partir de los análisis realizados en este capítulo, pueden plantearse ciertas conclusiones, a saber:

A) En la mayoría de los casos analizados se pudo apreciar alteraciones en los flujos de comercio determinados por la disminución de importaciones originarias de la subregión como consecuencia de la aplicación de medidas por parte de los Países Miembros. En tal sentido pueden citarse como ejemplo los siguientes casos: las medidas aplicadas al arroz por parte del gobierno de Colombia en el año 1999; la salvaguardia aplicada por Colombia a las importaciones de películas de polipropileno biorientado en el año 1991; la salvaguardia aplicada por el gobierno de Colombia dentro del período 1994-1995 a las importaciones de sacos de polipropileno; la salvaguardia impuesta por el gobierno de Perú en el segundo semestre del año 2001 a las importaciones de perfiles, barras y tubos de aluminio; las medidas impuestas por el gobierno de Venezuela a las importaciones de oleaginosas en octubre de 2001.

B) En la mayoría de los casos analizados se observó un desplazamiento en los flujos

de comercio. De tal manera que, la disminución experimentada en las importaciones originarias de la Comunidad Andina tiene como consecuencia el incremento en las importaciones originarias de terceros países. Al respecto pueden citarse como ejemplo: las medidas aplicadas por el gobierno de Venezuela a las importaciones de azúcar dentro del período 1996-1997; la salvaguardia aplicada por el gobierno de Colombia en el año 1991 a las importaciones de película de polipropileno biorientado; la salvaguardia aplicada por el gobierno de Colombia a las importaciones de sacos de polipropileno dentro del período 1994-1995; la salvaguardia aplicada por el gobierno de Perú en el segundo semestre del año 2001 a las importaciones de perfiles, barras y tubos de aluminio.

Asimismo, cabe mencionar como casos particulares, la desviación de comercio andino en favor de terceros países con posterioridad a la vigencia de la medida aplicada por

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Ecuador a las importaciones de combustibles derivados del petróleo, dentro del período 1995-1996 y; el caso de la medida impuesta por el gobierno de Colombia a las importaciones de arroz dentro del período 1995-1996 que afectó negativamente a aquellas originarias de Venezuela y trajo como consecuencia la desviación de comercio de Venezuela en favor de las importaciones originarias de Ecuador que se vieron incrementadas por cuanto no estaban siendo restringidas en ese período.

En refuerzo de las conclusiones expuestas, resulta oportuno señalar los resultados arrojados por un estudio realizado en enero de 2002 en la Secretaría General30 para el período 1999-2001. A través de ejercicios realizados sobre la base de información estadística, se determinó la pérdida de comercio intracomunitario como resultado de medidas de salvaguardia impuestas por los países andinos estimando el comercio potencial anual en ausencia de las mismas.

Tal como se plantea en el documento de trabajo referido, se observó que dichas medidas ocasionan la disminución de los flujos de comercio entre los países, y adicionalmente incurre en otros costos económicos que asumen la mayoría de los operadores comerciales y, en la mayoría de los casos se traduce en un incremento de los precios internos que afectan al consumidor del país que aplica la medida. La cifra estimada de las pérdidas de flujos comerciales por los procedimientos iniciados o aplicados por los Países Miembros asciende a 100 millones de dólares entre 1999 y 200131.

30 Secretaría General de la Comunidad Andina-autor: Rodríguez William, Estimación de la Disminución del Comercio Intracomunitario por Aplicación de Medidas de Salvaguardia, período 1999-2001. Lima 2002 31 En el documento citado se señala que la cifra estimada debe ser mayor debido a que no se dispone de información estadística para evaluar la pérdida de comercio para las solicitudes de salvaguardia presentadas ante la Secretaría General en el último trimestre del 2001 (perfiles de aluminio, oleaginosas y azúcar)

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CONCLUSIONES Los acuerdos regionales de integración se complementan con los acuerdos multilaterales de comercio en favor de una mayor liberalización comercial. En algunos casos los miembros de acuerdos regionales han liberalizado más su comercio que en el plano multilateral. El párrafo 4 del artículo XXIV del GATT de 1947 establece que “Las partes contratantes (…) Reconocen (…) que el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de, otras partes contratantes con esos territorios”. El Acuerdo de Cartagena, constituye un acuerdo de integración regional que en la actualidad se encuentra en proceso de perfeccionamiento de la unión aduanera y como tal debe propender a facilitar el comercio entre los Países Miembros. La concepción del mecanismo de salvaguardia intracomunitaria como válvula de escape que permite a los productores nacionales mejor disposición al proceso de liberación comercial, porque cuentan con una acción dirigida a suspender temporalmente determinadas importaciones que les causan efectos perjudiciales, debe ser atenuada e incluso sustituida en favor del libre flujo comercial de bienes entre los Países Miembros, de manera que los avances en el proceso de integración andino no propicien el incremento en la utilización de los mecanismos antes aludidos y más bien tienda a restringirse cada vez más su uso, justificándose sólo en casos excepcionales que verdaderamente lo ameriten. Aun cuando en el Acuerdo de Cartagena están previstos varios tipos de salvaguardias y el régimen aplicable a los productos agropecuarios, en la actualidad sólo algunos de esos mecanismos encuentran aplicación práctica. En el Capítulo IX del Acuerdo de Cartagena están previstas las salvaguardias por balanza de pagos, aquellas derivadas del cumplimiento del programa de liberación, la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos, por devaluación monetaria, y medidas restrictivas bajo el régimen aplicable a los productos agropecuarios previsto en los artículos 102, 103 y

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104 del Acuerdo de Cartagena. No obstante, en la actualidad los mecanismos más usados son la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos prevista en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena y, el régimen aplicable a productos agropecuarios. Además de los mecanismos señalados como más utilizados, es posible que se susciten casos en los que se invoque el mecanismo previsto en el artículo 108 relativo a la salvaguardia derivada del cumplimiento del programa de liberación porque Perú aun se encuentra liberando su comercio con los socios andinos en forma gradual habiendo avanzado en más del 90%. Existen importantes diferencias entre la regulación normativa de las salvaguardias intracomunitarias y las salvaguardias aplicadas a las importaciones provenientes de países no miembros de la Comunidad Andina por parte de los países andinos en el marco del Acuerdo de Cartagena así como de los países individualmente considerados bajo el esquema de la OMC. La diferencia fundamental radica en la regulación detallada prevista para las salvaguardias aplicables a terceros países mientras que para el caso de las medidas intracomunitarias, es decir, aplicables por parte de un país andino a otros socios andinos, las normas son bastante generales y escuetas dejando sin regulación gran cantidad de aspectos que dan lugar a un manejo discrecional del mecanismo por parte de los gobiernos, sin cubrir en muchos de los casos analizados en este documento las exigencias mínimas que sustenten las medidas impuestas, en razón de lo cual la Secretaría General ha mantenido históricamente, mediante sus pronunciamientos, un alto índice de suspensión de dichas medidas unilateralmente impuestas por los Países Miembros. En el encuentro de la Comunidad Andina, la Zona de Libre Comercio debe ser un espacio en el cual las industrias nacionales deben competir para posicionarse en el mercado ampliado. Es un escenario previo que deben asumir para luego competir en otros mercados. Esas diferencias, hacen que la aplicación de medidas de salvaguardias a terceros países sea más restringida y sujeta a mayores requisitos que las medidas aplicadas intracomunitariamente lo cual resulta incompatible con los fines de la integración andina y peor aun se traduce en un trato menos favorable para con los socios andinos respecto del tratamiento otorgado a los terceros países. Se debe reconocer que las disposiciones previstas en el Acuerdo de Cartagena son de carácter general y no podrían regular a nivel de detalle los mecanismos previsto en los Capítulos VII y IX razón por la cual se requiere un desarrollo normativo que dote de criterios objetivos y de transparencia la administración de esos mecanismos por parte de los gobiernos usuarios de ellos porque aun cuando en los países andinos existan normas generales sobre procedimientos administrativos, la especificidad de la materia hace necesario disposiciones especiales que no dejen lugar a la actuación discrecional de los gobiernos.

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El desarrollo normativo podría representar una solución viable en el corto plazo pero estudiar la posibilidad de reformar el Acuerdo de Cartagena y dotarlo de uniformidad y coherencia en este tema representa la solución de fondo seguramente pretendida por quienes aspiran una efectiva utilización del mecanismo, es decir como engranaje dentro del sistema de liberalización comercial y no como un obstáculo a dicho proceso. La aplicación de medidas intracomunitarias alteran los flujos de comercio en la subregión y genera desviación de las corrientes de comercio andino en favor de terceros países porque mientras las importaciones originarias de la Comunidad Andina son restringidas en el territorio del socio andino que impone la medida, las importaciones de terceros países normalmente sujetos a disciplinas más estrictas constituidas por normas que regulan de manera bastante detallada los procedimientos para poderles aplicar medidas, ingresan sin ningún tipo de restricción aprovechando la participación de mercado perdida por el país andino sujeto a medidas. En los casos que se observa recurrencia en la aplicación de medidas como por ejemplo: las medidas impuestas al arroz por parte del gobierno de Colombia y, las medidas aplicadas al azúcar por parte del gobierno de Venezuela, deben analizarse las causas del problema y darle una solución adecuada. En los casos señalados se demostró mediante este trabajo que hay causas que obedecen a problemas de estacionalidad en la producción y repercuten en el suministro, situación respecto de la cual existen alternativas diferentes a las medidas de salvaguardia propiamente dichas. Mediante el uso de programas de abastecimiento y otras iniciativas de similar naturaleza se podría disminuir la utilización de salvaguardias a productos agrícolas cuyo mercado presenta problemas que han tratado de ser corregidos mediante la aplicación de medidas de salvaguardia que evidentemente no han sido eficaces. De esa manera se racionalizaría el empleo del mecanismo y se le dará el uso debido. El régimen aplicable a los productos agropecuarios tal como está previsto en la normativa andina, genera un trato desigual entre los Países Miembros porque estipula un tratamiento particular para el caso de Bolivia y Ecuador respecto de los cuales el pronunciamiento corresponde a la Secretaría General, mientras que para el caso de Perú, Colombia y Venezuela el pronunciamiento acerca de la aplicación de medidas corresponde a la Comisión de la Comunidad Andina lo que trae como consecuencia la aplicación de medidas con duración indefinida en el tiempo porque no está previsto en la norma el plazo para que esta se pronuncie.

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RECOMENDACIONES Como se ha planteado a lo largo de este trabajo, las salvaguardias intracomunitarias y el régimen aplicable a productos agropecuarios, en la actualidad se encuentran regulados de mediante normas bastante generales que presentan vacíos sobre aspectos de procedimiento relativos a los plazos en la investigación y a una estructura, constituida por fases, que garantice el ejercicio del derecho a la defensa de las partes interesadas en la investigación, la publicidad de la investigación, las características de las medidas, el plan de reajuste competitivo, el tema del interés público comunitario, entre otros. La falta de regulación es aprovechada por los gobiernos para utilizar de manera discrecional el mecanismo de salvaguardias intracomunitarias y brindarles a sus industrias nacionales protección frente a la competencia que representan los demás productores comunitarios observándose como, aun cuando en la mayoría de los casos existen volúmenes significativos de importaciones originarias de terceros países, son los Países Miembros que resultan afectados por la aplicación de medidas y ven disminuidas sus exportaciones al mercado de sus socios andinos, situación dada en buena medida porque resulta menos complejo imponer medidas entre países andinos que frente a terceros como consecuencia de los requisitos y la detallada regulación que presenta la normativa aplicable hacia terceros en comparación con la normativa que regula el mecanismo intracomunitario.

Cuando se imponen medidas se produce un efecto en dos sentidos. Por una parte, la producción nacional del país que aplica la medida dispone de una protección temporal que le garantiza ciertas posibilidades de participación en su mercado interno, pero por otra parte se castiga al productor comunitario que exportaba a ese mercado y que ahora vería restringidas sus posibilidades. Pero lo peor es que, tal como se ha observado en los análisis realizados en este trabajo, la medida a la larga no garantiza participación en el mercado al productor nacional del país que aplica la medida porque la tendencia reiterada es que el comercio intracomunitario se desplace hacia terceros países, es decir que la cuota de mercado que antes era aprovechada por un productor comunitario eficiente, como consecuencia

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de la medida, será ahora cubierta por otro productor más eficiente que el nacional pero de un tercer país porque las medidas intracomunitarias restringen las importaciones provenientes de países andinos no las de terceros países. La eficiencia de la medida para brindar mejores condiciones comerciales a la rama de producción del país que la aplica resulta más grave aun si se considera que mediante esa medida se perjudicó la posición de mercado alcanzada por un productor andino cuyas exportaciones a ese país resultaron restringidas. En definitiva los únicos beneficiados de las medidas, tal como está concebido el mecanismo, son los productores y exportadores de terceros países en detrimento de los productores y consumidores andinos. En virtud de lo anterior, se considera necesario desarrollar normas que regulen los mecanismos de restricción comercial referidos para lograr de esa manera que la utilización de estos vaya acompañada del cumplimiento de requisitos y dotada de un procedimiento que permita transparencia en las investigaciones y la garantía del ejercicio del derecho a la defensa de los agentes económicos que pudieran verse afectados como consecuencia de la adopción de medidas. En tal sentido, se apoya el compromiso expresado por los Presidentes andinos en la Declaración de Santa Cruz de la Sierra celebrada el 30/01/02 de no incluir nuevas restricciones al libre comercio y desarrollar programas de complementación agrícola, agroindustrial e industrial. Surge entonces la necesidad de un marco normativo que desarrolle algunos aspectos que hasta ahora permanecen sin regulación, lo cual generará una utilización mucho más racional del mecanismo resultando viable la aplicación de medidas sólo cuando se cumplan determinados requisitos previstos en la reglamentación creada al efecto.

En virtud de lo expuesto, se apoya la propuesta de reglamentar las salvaguardias intracomunitarias así como las medidas aplicables a los productos agropecuarios mediante un código que consagre aspectos adjetivos y sustantivos. A continuación se mencionan algunos criterios que deberían orientar la creación del reglamento sobre salvaguardias intracomunitarias. En el Reglamento para la aplicación de salvaguardias intracomunitarias se deben recoger varios tipos de mecanismos. En ese sentido, se recomienda la inclusión de los más usados por los países como el régimen aplicable a los productos agropecuarios previsto en los artículos 102, 103 y 104 del Acuerdo de Cartagena, y la salvaguardia propiamente dicha aplicable a productos específicos prevista en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena. Además debe tomarse en consideración que en la actualidad Perú se encuentra en un proceso de liberación gradual de comercio con sus socios andinos en virtud de lo cual se debe incluir la salvaguardia derivada del cumplimiento del programa de liberación prevista en el artículo 108 del Acuerdo de Cartagena. Las investigaciones deben sustanciarse con arreglo a un procedimiento en el que se dé aviso público razonable a todas las partes interesadas. Se debe prever la celebración de

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audiencias públicas u otros medios apropiados en que los importadores, exportadores y demás partes interesadas puedan presentar pruebas y exponer sus opiniones y tengan la oportunidad de responder las comunicaciones de otras partes y de presentar sus opiniones, entre otras cosas, sobre si la aplicación de la medida de salvaguardia sería o no de interés público. Las opiniones relativas al interés público permite al País Miembro que pretende aplicar la medida la oportunidad de recibir de las partes alegatos acerca del impacto de la medida en el mercado, el número de empleos generados por los importadores y distribuidores del bien importado versus los generados por los productores nacionales, la capacidad del productor nacional para cubrir su mercado interno, efecto de la medida sobre la competencia en el mercado, efecto de la medida sobre sectores aguas abajo, satisfacción de nichos de mercado, comparación relación cliente/proveedor nacional con cliente/proveedor extranjero, generación de divisas, la incidencia en la desviación de comercio, y en el caso de la salvaguardia agropecuaria aspectos relativos a la seguridad alimentaria, entre otros factores. Factores igualmente relevantes a los efectos de los análisis que deberá realizar la Secretaría General desde una óptica comunitaria. El País Miembro remitirá a la Secretaría General un informe en el que se enunciará las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho. Se debe consagrar expresamente el carácter público de las investigaciones. No obstante, también debe regularse la posibilidad de que determinada información reciba tratamiento confidencial para lo cual la parte que solicita dicho tratamiento debe justificarlo suficientemente y en caso de ser procedente la autoridad conferirá la confidencialidad solicitada. En el Reglamento se deben señalar los factores o elementos que se analizarán a los efectos de determinar el perjuicio, como por ejemplo: El volumen y las condiciones en que se realizan las importaciones del producto en cuestión teniendo en consideración entre otros, el ritmo y cuantía del aumento de las importaciones del producto de que se trate, en términos absolutos y relativos en relación con la producción y el consumo interno, la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento, procedentes de los Países Miembros y de otros orígenes; cambios en el nivel de ventas; la producción; la productividad; la utilización de capacidad instalada; las ganancias y pérdidas; el empleo; precios; inventarios. La relación causal debe estar claramente definida y regulada de manera que se pueda determinar si el perjuicio es ocasionado por el incremento de las importaciones totales que se expliquen por las importaciones provenientes de los países andinos. Cuando haya otros factores, distintos del aumento de las importaciones andinas, que al mismo tiempo causen daño a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de las importaciones.

73

Debe establecerse como requisito sine qua non para aplicar medidas la presentación de un programa de reajuste competitivo por parte de la producción nacional del país que pretenda aplicar la medida, mediante el cual planifique acciones dirigidas a mejorar la competitividad de las empresas nacionales. La Secretaría General podrá eliminar la medida o anticipar su liberalización, en caso que la rama de producción nacional no ejecute dicho plan. Las medidas impuestas deben garantizar un volumen de comercio mínimo entre los países andinos normalmente igual al flujo de comercio verificado con anterioridad a la situación anormal en las importaciones que hizo necesaria la aplicación de medidas.

El Reglamento debería contemplar un criterio objetivo que permita determinar la proporción del incremento en las importaciones originarias de un país andino susceptible de encuadrarse en el supuesto de hecho de la salvaguardia comercial, toda vez que es previsible que el Programa de Liberación Andino genere un incremento en el comercio, fenómeno este no susceptible de ser objeto de medidas de salvaguardia por cuanto se frustraría uno de los objetivos de la zona de libre comercio como es no incluir nuevas restricciones al libre comercio. En tal sentido, se podría emplear como criterio objetivo el volumen que representan las exportaciones originarias de un País en relación con el mercado interno del producto de que se trate en el País Miembro importador, lo que permitiría considerar que el daño ha sido consecuencia de la producción del país exportador. Al respecto sería interesante considerar el 40% previsto en el artículo 3 de la Decisión 452 de la Comisión de la Comunidad Andina.

75

ANEXO 1 INVENTARIO SOBRE MEDIDAS DE SALVAGUARDIA INTRACOMUNITARIAS

PERIODO: MARZO DE 1990-MARZO DE 2002

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

290 19.01.90 Col. 109 - La medida es imprescindible para lograr los propósitos nacionales de autosuficiencia y estabilidad en un importante sector de la producción agropecuaria y agroindustrial que encadena los subsectores de frutos oleaginosos, aceites vegetales, tortas oleaginosas y alimentos concentrados - Un ingreso indiscriminado de fuentes de proteínas afectaría de manera directa los objetivos nacionales de producción y abastecimiento

Productos específicos Harina de pescado y de carne

NABANDINA 23.01.01.01 y 23.01.01.99

- Establecimiento de un concepto previo del Instituto de Mercadeo Agropecuario como requisitos para el trámite de las solicitudes de registro de importación

Se menciona el 22/09/89 como fecha de la Res. 013 pero nada

dice de su publicación

Todos - Suspender la aplicación de la medida de salvaguardia

- En el período 87-88 los niveles de imp fueron inferiores al promedio anual registrado durante el período 80-86 y no se demuestra que hayan causado daño a productos específicos. No existe causalidad directa entre imp procedentes de la subregión y las perturbaciones registradas en la producción nacional de productos específicos - Dentro de las imp totales de fuentes de proteína, la harina de carne ha representado en los últimos años menos del 2%, monto que no puede considerarse causal de perturbaciones en la producción nac de productos específicos - Los niveles elevados mostrados por las fuentes de proteína a fines de 1988 se explican por las imp de soya procedentes de terceros países - No se desprende del informe presentado por Col que las imp de harina de pescado y de harina de carne denunciadas hayan causado perturbaciones en la producción nacional de productos específicos relacionados con el sector de las oleaginosas o de alimentos centrados

293 Reconsideraci

ón de la Resolución

290

22.03.90 Col 109 - La Junta practicó un análisis muy parcial e incompleto de la situación del sector de aceites, grasas y alimentos concentrados - La Comisión autorizó a Col y Ven a hacer uso de otras cláusulas de salv hasta que se reglamente la Cláusula de salv Agropecuaria

Productos específicos Harina de pescado y de carne

NABANDINA 23.01.01.01 y 23.01.01.99

- Establecimiento de un concepto previo del Instituto de Mercadeo Agropecuario como requisitos para el trámite de las solicitudes de registro de importación

Todos - No acceder a la solicitud formulada por el Gob de Col de derogar la Res 290

- No se puede afirmar que el exceso de oferta registrado en 1998 en el mercado Col de harinas proteicas haya sido causado por la harina de pescado. - No hay causalidad directa entre las imp de harina de pescado y las perturbaciones en el mercado Col de productos relacionados con el sector de oleaginosas o de alimentos concentrados - La recomendación de la Comisión no puede entenderse como una autorización para aplicar cláusulas de salv sin cumplir con los requisitos exigidos en el Acuerdo de Cartagena

300 05.06.91 Col 109 En la Res. no se mencionan dichos argumentos

Productos específicos Película de polipropileno biorientado

3920.20.00.90 - Gravamen arancelario del 30% para las imp provenientes del Grupo Andino

4.03. 91 Todos - Suspender la aplicación de la cláusula de salvaguardia

Incumplimiento de Col del plazo fijado por el Acuerdo para comunicar la aplicación de medidas

299 05.06.91 Per 108 Razones de política interna ejecutadas dentro del país en el pasado; el pronunciado atraso cambiario que abarata el precio de las importaciones; elevados subsidios a los productos agrícolas en el mercado internacional; y, la

Salvaguardia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación

39 subpartidas NANDINA (alimentos como carnes, leche, mantequilla, queso, trigo, maíz, arroz, sorgo, aceite de soya, azúcares y pastas

0201.10.00.00, 0201.20.00.00, 0201.30.00.00, 0202.10.00.00, 0202.20.00.00, 0202.30.00.00, 0206.10.00.00, 0206.21.00.00, 0206.22.00.00, 0206.29.00.00, 0402.10.00.00, 0405.00.20.00, 0406.10.00.00,

- Derecho específico a la importación de productos agropecuarios - Suspensión transitoria de las preferencias arancelarias otorgadas en mérito a Acuerdos y/o Convenios Comerciales, a las importaciones de productos e insumos alimenticios incluidos también los productos

02.05.91 Todos - Suspender las medidas correctivas aplicadas por Per

- Perú no incluye ninguna información económica, estadística y de otra índole sobre la situación que motiva la solicitud, el perjuicio la delimitación del sector económico específicamente afectado. La Junta determinó que durante 1980-1990 hubo comercio procedente de Col y Bol únicamente de carne, arroz, aceite de soya y azúcar - Los argumentos de Per no tienen vinculación con el Programa de Liberación. Per no demostró los hechos previstos en el artículo 129 respecto de Bol y Ecu y la Junta por las razones expresadas no encontró elementos de

76

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

política actual del gobierno de no utilizar restricciones cuantitativas. Todo ello, con el fin de evitar daños a la producción nacional de alimentos básicos

alimenticias) 0406.20.00.00, 0406.30.00.00, 0406.40.00.00, 0406.90.10.00, 0406.90.20.00, 0406.90.30.00, 0406.90.90.00, 1001.10.90.00, 1001.90.20.00, 1005.90.00.10, 1005.90.00.90, 1006.20. 00.00, 1006.30.00.00, 1006.40.00.00, 1007.00.90.00, 1101.00.00.00, 1103.11.00.00, 1201.00.90.00, 1507.10.00.00, 1507.90.00.00, 1701.11.90.00, 1701.12.00.00, 1701.99.00.90, 1902.11.00.00, 1902.19.00.00, 1902.30.00.00

agropecuarios juicio que justifiquen la medida - Del análisis del informe presentado por Per a la Junta no se desprende que el cumplimiento del Prog de Lib del Acuerdo de Cartagena cause perjuicios graves al sector agropecuario de la economía de dicho país.

301 Reconsideraci

ón de la Resolución

299

10.07.91 Per 108 - Las medidas adoptadas en el Decreto 016-91-AG están orientadas a proteger los productores agropecuarios nacionales, con niveles arancelarios fluctuantes en función a precios de referencia que son siempre superiores al Arancel Externo Mínimo Común

- Deterioro económico y social del sector agrícola como producto del terrorismo, el narcotráfico, la sequía y la epidemia del cólera. Da a conocer indicadores sobre la evolución de la inflación anual promedio entre 1960 y 1990 y la caída del PIB a niveles de 1950; resalta la importancia del sector en la absorción de mano de obra; e indica, el persistente desequilibrio de la balanza comercial agropecuaria, hace referencia a la adopción del programa de ajuste macroeconómico a fin de solucionar el problema de la

Salvaguard ia derivada del cumplimiento del Programa de Liberación

39 subpartidas NANDINA (alimentos como carnes, leche, mantequilla, queso, trigo, maíz, arroz, sorgo, aceite de soya, azúcares y pastas alimenticias)

0201.10.00.00, 0201.20.00.00, 0201.30.00.00, 0202.10.00.00, 0202.20.00.00, 0202.30.00.00, 0206.10.00.00, 0206.21.00.00, 0206.22.00.00, 0206.29.00.00, 0402.10.00.00, 0405.00.20.00, 0406.10.00.00, 0406.20.00.00, 0406.30.00.00, 0406.40.00.00, 0406.90.10.00, 0406.90.20.00, 0406.90.30.00, 0406.90.90.00, 1001.10.90.00, 1001.90.20.00, 1005.90.00.10, 1005.90.00.90, 1006.20.00.00, 1006.30.00.00, 1006.40.00.00, 1007.00.90.00, 1101.00.00.00, 1103.11.00.00, 1201.00.90.00, 1507.10.00.00, 1507.90.00.00, 1701.11.90.00, 1701.12.00.00, 1701.99.00.90, 1902.11.00.00, 1902.19.00.00, 1902.30.00.00

- Derecho específico a la importación de productos agropecuarios - Suspensión transitoria de las preferencias arancelarias otorgadas en mérito a Acuerdos y/o Convenios Comerciales, a las importaciones de productos e insumos alimenticios incluidos también los productos agropecuarios

Todos - Denegar el rec. de reconsideración y confirmar la Res. 299 en todas sus partes

- Los argumentos del Gobierno del Perú no se relacionan con el cumplimiento del Programa de Liberación ni demuestran que las imp procedentes de la Subregión constituya un perjuicio grave al sector agropecuario. - Las medidas correctivas a las imp de Bol y Ecu requieren autorización previa de la Junta

77

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

inflación

- Baja tasa de cambio real, elevada protección a las manufacturas, bajos niveles arancelarios para la importación de alimentos y la evolución de los productos. Existencia de tasas de cambio múltiples a partir de 1986 y, hace referencia a la deficiente infraestructura productiva de la sierra y a los efectos desarticulantes del proceso de reforma agraria

- El Programa de Liberación del Acuerdo representa un peligro a la producción nacional de alimentos básicos. El atraso cambiario que ha contribuido a deprimir los precios internos, los subsidios existentes en el mercado internacional, la falta de armonización de políticas que puede originar una fuerte desviación de comercio y, los costos de importación más altos. Suspender en forma transitoria y no discriminatoria la imp de productos relacionados y solicita la extensión de la medida a las imp de Bol y Ecu

358 09.12.94 Col 109 - Solicita

autorización para la aplicación de la cláusula de salvaguardia a las import de sacos de polipropileno, provenientes del Ecu, por causar perturbación a la producción nacional de dicho producto

Productos específicos Sacos de polipropileno

6305.31.20 - Gravamen del 2,98% a las importaciones de sacos de polipropileno, procedentes de países del Grupo Andino

03.08. 94

09.06.95 Todos - Autorizar al gob de Col la aplicación de medidas correctivas a las import comprendidas en la subpartida NANDINA 6305.31.20 procedentes de Ecu consistente en un gravamen del 2,98% (la medida podrá ser aplicada por 6 meses) - La medida deberá garantizar el acceso de un volumen de importaciones de sacos de polipropileno procedentes del Ecuador no inferior a 291 toneladas métricas (promed. de los 3 últimos años).

- Los sacos de polipropileno se encuentran incorporados en la zona de libre comercio desde el 1/10/92 habiéndose registrado en los últimos tiempos incrementos en las import. de Ecu sobre el total import, 62%, 69% y 79% para 1992, 1993 y 1994 respectivamente

- En lo que respecta al consumo nacional aparente de Colombia, las importaciones de Ecu representaron el 4% en 1992, 8% en 1993 y 19% en el primer sem. de 1994

- Los precios de los sacos en Col se han mantenido estables en términos nominales durante el período 1991-1994, disminuyendo en términos reales. Ello se debió a los menores precios de los sacos

78

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

ofrecidos por las empresas Ecu, lo cual se atribuye al diferencial arancelario del 10% menos en Ecu respecto de Col para la resina de polipropileno que en Col para 1994 representó el 45% del costo de fabricación del saco

- Los crecientes volúmenes de imp de Ecu han ocasionado perturbación en la producción colombiana habiendo disminuido su participación en el consumo nacional aparente así como sus precios de venta en términos reales

405 03.05.96 Ecu 109

- Necesidad de corregir las distorsiones producidas por las import que estarían causando desequilibrios a la producción y comercialización de estos productos, además de afectar gravemente los ingresos del Estado

Se fundamenta en el 109 Combustibles

derivados del petróleo

No aparece en la Resolución, sin embargo se determinó que se trataba de algunas subpartidas comprendidas en la NANDINA 2710.

Arancel variable a las importaciones

30.11.95

Todos - Suspender la aplicación de la medida correctiva

- El incumplimiento derivado de la no presentación por parte de Ecu del informe sustentatorio de la medida adoptada hace no procedente la autorización para aplicar las medidas - La medida aplicada no cumple con los demás requisitos del art. 79A por cuanto no se han determinado las import de la Subregión, los productos sobre los cuales recaerá la medida, el tipo de perturbación, la causalidad, entre otros aspectos

434 21.10.96 Col 109 No se plantean los argumentos del solicitante

Se fundamenta en el 109 Madera

contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar

Partida 44.12 del Arancel de Aduanas

Gravamen arancelario del 15%

21.06.96 Bol, Ven - Suspender la medida a las importaciones procedentes de Bol y Ven

- No hay import del producto investigado procedentes de Bol durante el período 1990 -1995 y las de Ven son insignificantes para el período 1994 -1995

435 23.10.96 Col 109 No se plantean los argumentos del solicitante

Se fundamenta en el 109 Madera

contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar

Partida 44.12 del Arancel de Aduanas

Gravamen arancelario del 15%

21.06.96 21.06.97 Ecu - Autorizar al Gobierno de Colombia la aplicación de una medida correctiva a las importaciones de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar, comprendidas en las subpartidas arancelarias 4412.13.00, 4412.14.00, 4412.22.00 y 4412.23.00, originarias de Ecu a las importaciones que excedan la cantidad de 7.699 Tm para el período que va del 21 de junio de 1996 hasta el 20 de junio de 1997.

- El Gb de Col informará trimestralmente a la Junta las import autorizadas y efectivamente realizadas comprendidas en las

- La Junta suspendió las medidas aplicadas a Bol y Ven, en el caso del primero por considerar que no se han registrado import y en el caso del segundo por ser insignificantes - Las import Col procedentes de Ecu han presentado incrementos constantes y significativos durante 1993,1994 y 1995. En 1995 representaron el 80% del total de import de la subvertida arancelaria 44.12

- En 1995 la producción col de triples destinada al mercado interno decreció 43% aprox. respecto del promedio del período 92-94 y los precios cayeron causando menor utilización en la cap. Inst., reducción en el número de trab, menor margen de utilidad, incremento de inventarios

79

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

partidas mencionadas

- Suspender la aplicación de la medida a las importaciones col de madera contrachapada, madera chapada y madera estratificada similar, comprendidas en las subpartidas arancelarias 4412.19.00, 4412.29.00, 4412.92.00, 4412.93.00 y 4412.99.00, procedentes de Ecuador

446 23.01.97 Venezuela 109 - Las exp col de azúcares a Ven de las subpartidas NANDINA 1701.11.90 y 1701.99.00 habrían caído en 36% en 1996 y la participación de Col en las import Ven de azúcares habrían sido del 66% entre 1993 a 1995 y 93% entre enero a junio de 1996

Se fundamenta en el 109

Azúcar 1701.11.90, 1701.12.00, 1701.91.00 y 1701.99.00

Suspensión de importaciones

20.09.96 Bol,Col,Ecu - Suspender la aplicación de la medida de salvaguardia - Dictaminar incumplimiento por parte del gobierno de Ven del ordenamiento jdco. del Acuerdo por no garantizar un volumen de comercio no inferior al promedio de los 3 últimos años

- No pudo verificar la relación causal entre las importaciones procedentes de Colombia y la perturbación en la producción nacional venezolana de azúcares

- Las import inciden en los inventarios finales y en los precios sin embargo estos continúan siendo superiores a los de dic de 1995 - La suspensión total de import invocando el art. 79A del Acuerdo no es admisible si se toma en cuenta la existencia del Cap IX del Acuerdo

218 23.04.99 Colombia 110 No se plantean los argumentos del solicitante

Salvaguardia por devaluación monetaria

Todos Limita las importaciones de manera general

En la Res. no se menciona la

fecha de inicio de la medida

Ecu - Denegar la solicitud para la aplicación de medidas

- El volumen de import col provenientes de Ecu es en términos globales y sectoriales muy reducido como para tener un impacto negativo significativo sobre la producción col - En el período en que se inician las presiones sobre el tipo de cambio en Ecu las import col desde ese país han perdido participación como resultado de la caída en la demanda doméstica col - La devaluación del Sucre en un contexto de liberación del tipo de cambio estaría actuando como variable de ajuste más que como instrumento de política dirigido a crear condiciones competitivas más favorables para el comercio internacional

257 16.07.99 Colombia 109 - El segundo semestre agrícola de 1998 las importaciones superaron en 82% al promedio para el mismo período durante los 3 últimos años. - Las importaciones de Ecuador durante noviembre de 1998 representan el 99% - Las expectativas de incremento de importaciones provenientes de Ecuador impidieron la recuperación del precio del arroz - Los precios del arroz durante el segundo semestre de 1998 presentan un descenso sostenido

Productos Específicos Arroz 1006.10.90, 1006.20.00, 1006.30.00 y 1006.40.00,

Contingente: 76.557 TM en términos de Paddy Seco

7.05.99 24.09.99 Ecuador Denegar la solicitud y suspender las medidas provisionales

- El informe presentado por el Gobierno de Colombia no ofrece indicios de que efectivamente se ha presentado una perturbación en el mercado del arroz en dicho país. - No se demuestra que la eventual perturbación se origina en las importaciones provenientes de Ecuador. La existencia de un mecanismo de administración de importaciones y de incentivos adicionales a la producción interna, conlleva una distorsión permanente en dicho mercado. - El comportamiento de la producción y de las importaciones desde terceros países, son factores que explicarían la eventual perturbación.

292 Reconsideraci

24.09.99 Colombia 109 - La naturaleza de la perturbación y sus

Productos Específicos

Arroz 1006.10.90, 1006.20.00,

Contingente: 76.557 TM en términos

Ecuador Declarar sin lugar el Recurso de Reconsideración y

- La situación de precio implícito de las importaciones desde Ecu para el segundo

80

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

ón Resolución

257 SG

causas se puede verificar en el descenso sostenido de los precios internos del arroz -La administración del contingente garantiza un volumen de import no inferior al promedio de los 3 últimos años

1006.30.00 y 1006.40.00

de paddy Seco confirmar la Resolución 257 semestre de 1998 no es inusual - El acceso de volúmenes de importación atañe a medidas aprobadas por la Secretaría G. no siendo este el caso - La medida de limitación de importaciones resulta en la práctica el establecimiento de un precio de sustentación lo cual es un elemento de política pública y no de mercado que afecta las expectativas de formación interna del precio del arroz

- La acumulación de inventarios en Ecu durante los meses inmediatamente anteriores al semestre de producción deficitario en Colombia no resulta negativa para la formación de precios - En el comportamiento de la demanda interna debe tenerse en cuenta que Colombia vive una de las peores recesiones del siglo

385 25.04.00 Venezuela 102 - El mercado nacional azucarero total oscila actualmente entre las 720 000 TM y 750 000 TM por año" el cual sería cubierto por un estimado de producción de entre 590 000 TM y 620 000 TM, lo cual hace necesario unas importaciones del orden de 140 000 TM de azúcar crudo por año.

Productos Agrp – Dec. 474

Azúcar 1701.11.90 1701.91.00 1701.99.00

Cuota 132.013 TM Coef. Az Crudo * 0.93 = Az ref

23.03.00 21.11.01 Todos excepto Bolivia y Ecuador

Denegada para Bolivia y Ecuador

- La Resolución 365 del Ministerio de Finanzas de Venezuela incluye la partida NANDINA 1701.11.10 no susceptible de aplicación de los Arts. 102 y 103 - El informe remitido por el Gobierno de Venezuela no permite justificar la aplicación de la medida a las importaciones de Bolivia y Ecuador

- En el período indicado por el Gobierno de Venezuela no se han registrado importaciones de las subpartidas NANDINA en cuestión provenientes de Bolivia y Ecuador - El informe del Gobierno de Venezuela no ofrece ningún indicio de perjuicio grave del productor venezolano

495 26.03.01 Colombia 109 - El aumento significativo de las importaciones de la Comunidad Andina y sus precios causaron una disminución en el precio interno y aumento en los inventarios del producto de la empresa solicitante.

- Dichas importaciones han desplazado la producción y el consumo del producto nacional

Productos Específicos Alcohol Extraneutro

2207.10.00 Contingente 10.868.714 lt /año Coef kg/ 0.8067 = lt

24.11.00 28.09.01 Todos Denegada la solicitud y suspensión de la aplicación de medidas

- No ha quedado suficientemente demostrado que el comportamiento de los precios domésticos y el comportamiento de los inventarios sea reflejo de la existencia de una perturbación en la producción. Adicionalmente, existen elementos contradictorios en la relación causal

- Ausencia de evidencia de la perturbación en la producción doméstica y, especialmente, de la causalidad directa y exclusiva de las importaciones originarias de la Comunidad Andina sobre dicha perturbación

515 Reconsideraci

ón Resolución

495 SG

559 31.10.01 Perú 109 - En la resolución 559 no se exponen los argumentos del solicitante, sin embargo la Secretaría General considera que, el perjuicio que dicha

Productos Específicos Perfiles, barras y tubos de aluminio

7604.21.00 7604.29.20 7608.20.00

Sobretasa 12% 09.09.01 Todos - Suspensión del procedimiento establecido en el artículo 109 mientras se adelanta la investigación antidumping abierta mediante Resolución 534 de la Secretaría General. - Suspender la aplicación de

- La Comisión ha adoptado normas comunitarias específicas para prevenir o corregir las prácticas de dumping que puedan distorsionar la competencia dentro de la Subregión - La normativa antidumping resulta aplicable por ser más específica que las disposiciones de salvaguardias

81

Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

empresa estaría sufriendo sería causado por distorsiones a la competencia generadas por prácticas de dumping

medidas correctivas sobre las importaciones descritas

- Considera improcedente que frente a una situación de perjuicio sobre los mismos productores y relativas a los mismos productos se invoquen, simultáneamente y en forma paralela, cláusulas de salvaguardia y medidas antidumping

564 19.11.01 Colombia 109 - El volumen importado de la Comunidad Andina se incrementó y se apreció un decrecimiento de los precios. Se observó suficientes elementos de perturbación en la producción nacional de arroz causados por dichas importaciones

Productos Específicos Arroz 1006.10.90, 1006.20.00, 1006.30.00 y 1006.40.00,

Cupo : 18.000 Tm Coef. Ar paddy /0.78 = descascarillado , /0.57 = blanqueado y partido

01.08.01 01.02.02 Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela

- Denegar la autorización al gobierno de Colombia - Levantamiento inmediato del cupo provisional de 18.000 toneladas

- Aun cuando se dieron impor taciones en cantidades importantes y bajos precios, no se aprecia una perturbación significativa en la producción ocasionada por las importaciones originarias de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela.

585 Reconsideraci

ón Resolución

564 SG

569 30.11.01 Venezuela 102 - Los sectores más afectados son los productores de la palma aceitera y aplicó medidas a las demás subpartidas debido a que en gran medida son sustitutas - Las importaciones que provienen de la Comunidad Andina están exceptuadas del Sistema Andino de Franjas de Precios lo cual afecta gravemente la producción nacional - Menor tasa de crecimiento para el año 2001 y la imposibilidad de colocar la totalidad de la producción

- Las ventas de las industrias locales han disminuido en aproximadamente un 7 por ciento e incrementado sus inventarios en 81 por ciento - Las industrias venezolanas productoras de grasas y aceites han disminuido su producción en un 9,5 % y disminuyó su capacidad de empleo en casi un 23 por ciento durante el período 1998 a 2000 -Tanto las

Productos Agrp - Dec. 474

Oleaginosas 1516.20.00 Cuota: 4.926 TM

23.10.01 30.11.02 Ecuador - Denegar la autorización para aplicar medidas referidas a licencias de importación a las importaciones de originarias de Bolivia y Ecuador descritas en la Resolución. - Autorizar la aplicación de licencias de importación a las importaciones de productos clasificados en la subpartida NANDINA 1516.20.00 originarias de Ecuador

- Las importaciones de aceite en bruto disminuyeron y fueron sustituidas por importaciones de Bol y Paraguay. No hubo importaciones de Ecu - Los precios de las importaciones de aceite crudo de Bol. fueron inferiores a los de Argentina y Paraguay. No hubo importaciones de Ecu - Las importaciones de aceites refinados de Bol. no constituyen un volumen sustancial en el mercado venezolano. Las importaciones de Ecu. no son significativas - No hay importaciones de margarina ni de Bol ni de Ecu - No hay import de grasas de Bol, mientras que las provenientes de Ecu fueron sustanciales y se efectuaron a precios inferiores a los demás abastecedores - Las import de manteca de Ecu son sustanciales

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Resol. Fecha

País Solicitante Artículo Invocado Principal argumento del solicitante

Tipo de Salvaguardia Productos Nandinas Medida Período de aplicación

Fecha Inicio Fecha Término

Países Afectados

Pronunciamiento Motivación de la Secretaría General en su dictamen

importaciones de mantecas de Ecuador como de aceite envasado de Bolivia se incrementaron en al año 2000 - Colombia fue el principal proveedor andino de productos terminados de grasas y aceites en el año 2000 creciendo 843% respecto de 1998 - Las importaciones de aceites envasados procedentes de la Comunidad Andina pasaron del 3% en 1998 a más del 20% en el año 2000. - Existen diferencias significativas en los precios de los bienes importados respecto a los nacionales

Venezuela 102 Productos Agrp - Dec. 474

Oleaginosas 1507.10.00 1507.90.00 1511.10.00 1511.90.00 1512.11.00 1512.19.00 1516.20.00 1517.10.00 1517.90.00

Cuota: Sobretasa 29% y Licencias de Importación

23.10.01 Colombia y Perú

Pendiente para que la Comisión se pronuncie

13.12.01 Venezuela 102 Productos Agrp - Dec. 474

Azúcar 1701.11.90 1701.91.00 1701.99.00

Cuota 132.013 TM Coef. Az Crudo * 0.93 = Az ref

19.11.01 1911.02 Colombia Pendiente para que la Comisión se pronuncie

Fuente: Pagina Web de la Comunidad Andina de Naciones * * * * * Nota: En el caso del azúcar de Ecuador, el TAJ sentenció que se debía eliminar toda restricción comercio del azúcar (levantar las licencias previas). No se inició el trámite de salvaguardia porque la medida se constituía en un reemplazo de las licencias previas que aplicaba Ecuador al comercio intracomunitario. La licencia era reemplazada por la aplicación de una salvaguardia, invocando el artículo 102 del Acuerdo de Cartagena, en la misma Resolución donde se daba cumplimiento a la petición del TAJ. Se ha estimado que las medidas declaradas improcedentes por la Secretaría General son desaplicadas por los países 2 meses después de la fecha de la Resolución de la Secretaría General o de la declaratoria sin lugar de los recursos de reconsideración interpuestos porque ese es el tiempo que en promedio demora el proceso de notificación interno en los países y la emisión del Decreto que derogue la aplicación de la medida.

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