sistema presupuestal

EL SISTEMA PRESUPUESTAL

CAPÍTULO 2.El Sistema Presupuestal

de todos los actores e instrumentos que ac-túan y se utilizan en la preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto, garantizando así la aplicación del principio de planeación, en aras de buscar un equilibrio entre el desa-rrollo sostenido del municipio y la estructura de los ingresos y gastos del ente territorial, con el propósito de poder defi nir en el futuro su real capacidad de endeudamiento, la sos-tenibilidad de su deuda y el mantenimiento de los gastos de funcionamiento.

Por esta razón, deben incorporarse en el pre-supuesto los objetivos, metas, programas y subprogramas, proyectos de inversión y gasto público previstos en el Plan de Desarrollo y que los mismos sean coherentes con el Plan Financiero, el Plan Anual de Inversiones den-tro del contexto del Marco Fiscal de Mediano Plazo, los cuales son el resultado concertado de los procesos de planeación que se deben adelantar de manera objetiva y técnica.

La Constitución de 1991 y el Estatuto Orgáni-co de Presupuesto, introdujeron por primera vez un concepto más amplio que el de presu-puesto. En efecto, se dice ahora del sistema presupuestal, el cual está constituido por el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual del Mu-nicipio. Adicionalmente, la Ley 617 de 2000 otorga los elementos requeridos para sanear fi scal y fi nancieramente los municipios y la Ley 819 de 2003, muestra un nuevo ordenamien-to fi nanciero dentro del marco de la respon-sabilidad fi scal que deben observar los Muni-cipios, tomando como herramienta básica el marco fi scal de mediano plazo, la cual se debe construir tomando como base la situación fi s-cal del Municipio, analizada en un horizonte de tiempo determinado.

Esta innovación traída por la Constitución de 1991 y el complemento de las Leyes ano-tadas, tiene como propósito armonizar el sistema presupuestal buscando la conjunción

26 El Sistema PresupuestalEl Sistema Presupuestal

1. Actores del Sistema Presupuestal MunicipalSin perjuicio de lo que las normas locales de presupuesto establezcan, son actores del sistema presupuestal municipal el Alcalde, el Concejo Municipal y los Secretarios de Hacien-da y de Planeación municipales.

A continuación se hará un recuento de las fun-ciones que competen a cada uno de ellos en relación con el proceso presupuestal.

1.1. El Alcalde

Corresponde al Alcalde coordinar la iniciativa del gasto así como su ejecución, velando por la coherencia de éste con las prioridades del Plan de Desarrollo. Sus funciones en materia presupuestal, de acuerdo a la Constitución Política, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y la ley 136 de 1994, son:

• Presentar oportunamente al Concejo el proyecto de acuerdo sobre presupuesto anual de rentas y gastos, dentro del con-texto del Plan de Desarrollo y que tenga plena concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

• Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

• Sancionar y promulgar el acuerdo de pre-supuesto que hubiere aprobado el Concejo y objetarlo si lo considera inconveniente o contrario al ordenamiento constitucional o legal.

• Celebrar los contratos y convenios munici-pales de acuerdo con el Plan de Desarrollo

y con el presupuesto, observando las nor-mas jurídicas aplicables.

1.2. El Concejo Municipal

Es la Entidad encargada de autorizar los gas-tos a ser ejecutados por la administración mu-nicipal. Sus funciones son:

• Dictar las normas orgánicas de presupues-to y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corres-ponder al Plan Municipal de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación y que corresponda con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

• Autorizar la asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras, cuando su eje-cución se inicie con presupuesto de la vi-gencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre que estén consignadas en el Plan de Desa-rrollo y que sumados todos los compro-misos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de en-deudamiento y sostenibilidad de la deuda.

• Aprobar los proyectos de acuerdo por los cua-les se adopten nuevas rentas o se modifi quen las existentes, para fi nanciar el monto de los gastos contemplados en el presupuesto.

1.3. El Secretario de Hacienda Municipal

Como funcionario encargado del manejo fi nan-ciero del municipio, el Secretario de Hacienda o quien haga sus veces en la Administración

SistemaPresupuestal

Plan Operativo Anual

de Inversiones

Presupuesto Anual

Marco Fiscal de Mediano Plazo Plan Financiero

27El Sistema PresupuestalEl Sistema Presupuestal

Municipal, es quien debe proponer las decisio-nes que en materia presupuestal y fi nanciera adopte el municipio.

Por lo tanto le corresponde participar en la elaboración de los elementos del Sistema Pre-supuestal, y como vocero del Alcalde ante el Concejo durante el estudio y discusión del pre-supuesto, hace las veces de intermediario en-tre el Gobierno Municipal y dicha Corporación.

1.4. El Secretario de Planeación Municipal

Es el funcionario encargado de la función de planeación en el municipio y como tal debe establecer mecanismos de dirección, coordi-nación y monitoreo desde la formulación del Plan de Desarrollo hasta su evaluación. En materia presupuestal, debe participar, junto con la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, en la elaboración del Plan Anual de Inversiones para consolidar la integración del sistema presupuestal.

1.5. El Consejo Municipal de Política Fiscal

Con el objeto de integrar y hacer efectivo el sistema presupuestal municipal, el Alcalde pue-de conformar un órgano asesor y consultivo del gobierno municipal en materia de política fi scal, análogo al Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - en el nivel nacional. Dicho Consejo estaría integrado por el Alcalde, quien lo presidiría, el Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, el Secretario de Planeación y los demás funcionarios del área fi nanciera que designe el Alcalde.

El Consejo elaboraría su propio reglamento y sus funciones en materia presupuestal, las cuales podrían ser las siguientes:

• Conceptuar sobre las implicaciones fi scales del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones y evaluar sus resultados.

• Proponer las metas fi nancieras para la elaboración del Plan Anual de Caja - PAC.

• Emitir concepto sobre los proyectos de presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio y las Socie-dades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no fi nancieras, en el marco del presupuesto municipal, para que sean aprobados por el Alcalde.

• Emitir concepto sobre el Programa Anual de Caja – PAC

• Emitir concepto sobre la eliminación o re-ducción de apropiaciones presupuestales siempre y cuando no amparen compromi-sos perfeccionados.

• Emitir concepto sobre la determinación de la cuantía de los excedentes fi nancieros de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio que harán parte de los recursos de capital del presupuesto y sobre su dis-tribución.

• Emitir concepto sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividen-dos de las Empresas Industriales y Comer-ciales y de las Sociedades de Economía Mixta del Orden Municipal.

• Verifi car el cumplimiento de las metas se Superávit primario, establecido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

• Conceptuar sobre la capacidad de en-deudamiento del municipio y su corres-pondiente sostenibilidad de acuerdo a lo planteado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El sistema presupuestal de los entes territoriales están conformado por tres (3) elementos:El Plan Fianciero incluido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual

de Inversiones y el Presupuesto. El Presupuesto es entonces,un elemento de Sistema Presupuestal en general.

Para desarrollar el Sistema Presupuestal, se requiere de una serie de participantesque desarrollan y son responsables del sistema, y son:

El Alcalde, el Concejo y los Secretarios de Planeación y de Haciendacon funciones claramente defi nidas.


2. El Marco Fiscal de Mediano PlazoLa Ley 819 de 2003 defi ne lo que es el marco fi scal de mediano plazo, el cual propende por alcanzar la transparencia fi scal y la estabilidad económica de los municipios y por ende de la nación. Por lo tanto, la Administración debe presentar al Concejo Municipal para el estudio y análisis respectivos, una serie de informes que consultan la realidad económica y fi nanciera de los municipios de un horizonte de tiempo determinado, donde se establezca claramente la estructura de los ingresos, la capacidad de endeudamiento, la sostenibilidad de la deuda y la manera que se deben afrontar los gastos de funcionamiento de los Municipios.

El artículo 5º de la Ley 819 de 2003, ordena a los municipios de categoría 3.4.5 y 6 que a partir de la vigencia del 2005, anualmente debe presentar a los respectivos Concejos Mu-nicipales un informe acerca del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El informe a que hace men-ción la citada Ley, debe contener entre otros, los siguientes documentos.

• El Plan Financiero• Las metas de superávit primario, junto con

la deuda pública y su análisis de sostenibili-dad

• Las acciones y medidas específi cas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes crono-gramas de ejecución

• Un informe de resultados fi scales de la vigencia fi scal anterior, donde se indique el nivel de cumplimiento de las metas pro-gramadas en el año anterior y los ajustes a realizar en caso de que estas no se hayan cumplido

• Un informe del costo fi scal de las exencio-nes dadas en la anterior vigencia

• Una relación de los pasivos que se tienen a corto plazo, junto con los pasivos con-tingentes, que pueden afectar la situación fi nanciera del municipio y,

• Costo fi scal de los Acuerdos aprobados en el año anterior.

Con base en lo anterior, al presentar el pre-supuesto de la vigencia respectiva, este debe tener una consistencia absoluta con la he-rramienta del Plan Financiero, el servicio de la deuda y el superávit primario, así como la

ejecución de los proyectos adelantados por la administración, dentro del marco del Plan de Desarrollo que adelante la administración. En este contexto, se deben considerar de manera absoluta, los pasivos que tengan los Municipios y las demandas que se siguen en su contra (pasivos contingentes), para que sean conside-rados dentro del proceso de elaboración del marco fi scal de mediano plazo.

De igual manera, cualquier Acuerdo que apruebe el Concejo Municipal donde se or-denen gastos específi cos o se apliquen benefi -cios tributarios, deben ser compatible con el Marco Fiscal a Mediano Plazo. Para el efecto, la Administración en la exposición de motivos al presentar el Proyecto, debe hacer plena claridad acerca de los costos fi scales que pue-den implicar las iniciativas y la manera como se van a fi nanciar los menores valores de in-gresos que se llegaren a percibir. El Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, deberá rendir ante el Concejo Municipal el correspon-diente concepto fi nanciero.

Ahora bien, la precitada Ley en su artículo 2ª, defi ne el superávit primario y la sostenibilidad, como: “Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fi scal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no fi nanciero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fi scales siguientes. Todo ello con el fi n de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confi s.”

“... Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamien-to establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modifi quen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán estable-cer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fi n de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifi quen o adicionen. La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fi jada por el Confi s o por la Secretaría de Hacien-da correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de Gobierno.”

Con la entrada en vigencia de esta Ley, el proceso de programación presupuestal que adelanten las administraciones municipales deben estar sujetas al Marco Fiscal de Me-


diano Plazo, con lo cual se garantizará que se ejecuten todas las partidas aprobadas en el presupuesto de la vigencia correspondiente.

Ahora bien, si dentro de este proceso se haya en curso un proceso de contratación con lleno de todos los requisitos de tipo legal y, el perfec-cionamiento de contratación correspondiente se realice en la vigencia siguiente, el compro-miso se cancelará con el presupuesto de la última vigencia, lo cual implica que la adminis-tración deberá realizar los ajustes presupues-tales correspondientes, lo cual implica que la administración empezaría de esa manera a ejecutar el presupuesto de la última vigencia.

De la misma manera, es oportuno hacer én-fasis en el parágrafo transitorio del artículo 8º que dice: “... Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente transición:

El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fi scal del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fi scal de 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006.

Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Terri-toriales, respectivamente harán por decreto los ajustes correspondientes.”

Lo anterior indica que el espíritu de la nor-ma está encaminada al saneamiento fiscal de los entes territoriales y así evitar que el déficit fiscal de los municipios continúen cre-ciendo sin ningún tipo de control financiero.

En cuanto a la fi gura presupuestal de vigencias futuras aplicables a los Entes Territoriales, el artículo 12º ordena: “En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confi s territorial o el órgano que haga sus veces.

Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su eje-cución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

a. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley;

b. Como mínimo, de las vigencias futuras que se so-liciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fi scal en la que estas sean autorizadas;

c. Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y fa-vorable del Departamento Nacional de Planeación.

La corporación de elección popular se abstendrá de otor-gar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos fu-turos de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

La autorización por parte del Confi s (o quien haga sus veces en los entes territoriales) para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.

En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público”.

De otra parte, en cuanto a la capacidad de endeudamiento de los entes territoria-les, la precitada norma establece que la capacidad de pago de los municipios se analizará de manera permanente durante toda la vigencia del crédito, tomando como base cualquiera de los indicadores esta-blecidos por la Ley 358 en su artículo 6º.

Respecto a los créditos de tesorería, estos en ningún caso pueden ser uti-lizados de manera permanente, sólo se tomarán para financiar faltas de liquidez temporales. El artículo 15 de la Ley 819 de 2003, reglamenta sobre este tema lo siguiente: “...a. Los créditos de tesorería no podrán exceder la

doceava de los ingresos corrientes del año fis-cal;

b. Serán pagados con recursos diferentes del crédito;

c . Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten;

d. No podrán contraerse en cuanto existan crédi-tos de tesorería en mora o sobregiros.”


Ahora bien, en cuanto a los excedentes de liquidez que puedan llegar a presentar las tesorerías municipales, estos se podrán colocar en Títulos Valores que posean una alta calificación de riesgo crediticio, o en entidades financieras que presenten una calificación de bajo riesgo crediticio, o sen-cillamente se pueden colocar en papeles de Deuda Pública Interna, según se esta-blece en el artículo 17º.

Sobre los créditos, la Ley 819 de 2003 además expresa en algunos de sus artícu-los, lo siguiente:

“Artículo 18: Límite a la realización de créditos cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las enti-dades territoriales podrán realizar operaciones acti-vas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación. Sin perjuicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades te-rritoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la presente ley. En consecuencia, la Nación no podrá prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política”.

Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá rea-lizar operaciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora

por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por este.

Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades te-rritoriales, exigirán el cumplimiento de las condicio-nes y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación mediante devolución del capital, que-dando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelación se aplicarán las restricciones estableci-das en la presente ley”.

De acuerdo con lo anterior, las Administracio-nes junto con el Concejo Municipal quien tiene la facultad de aprobar el endeudamiento de los municipios y ejercer control político, tienen bajo su responsabilidad no permitir el sobredi-mensionamiento de las fi nanzas municipales, para que no se alcancen nuevos créditos, por cuanto podrían llevar al municipio a alcanzar défi cit que en el tiempo volverían al municipio como no viable, con los perjuicios que una situación de esta índole conlleva.

En este orden de ideas y conforme los or-dena la Ley antes analizada, el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe comenzarse con la elaboración técnica del Plan Financiero del Municipio, instrumento en el cual confl uye de manera directa todas las políticas de orden fi nanciero que la Administración adoptará en el futuro.

A partir de la promulgación de la Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normasen materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fi scal”,

se introdujeron una serie de modifi caciones dentro del proceso presupuestalen tópicos específi cos como lo es la programación de gastos, la implementación de programas

de saneamiento fi scal, la contratación de recursos del crédito y las vigencias futuras.A partir de su promulgación, las entidades territoriales están en la obligación

de elaborar un marco fi scal de mediano plazo, que será la guía para la determinacióndel presupuesto anual de ingresos y gastos; con lo cuál se marcará

el norte a seguir en la determinación de la situación fi scal de la entidad territorialy la aplicación de medidas de ajuste en caso de ser necesarias.


Pronóstico: Su fi nalidad es la de determinar qué ocurriría si se mantuvieran constantes los factores que afectan el sistema fi nanciero, para lo cual deben realizarse proyecciones económicas y fi nancieras con base en las ten-dencias observadas en el diagnóstico.

Fijación de metas y asignación de recursos:Teniendo en cuenta las proyecciones realizadas en el pronóstico y los costos de los programas y proyectos a fi nanciar, deben establecerse las metas fi nancieras con su respectiva asig-nación de recursos para el correspondiente período, las cuales deben estar debidamente sustentadas y demostrada su viabilidad.

Ejecución: Consiste en la adopción de medidas que permitan una adecuada organización y di-rección en la realización del Plan, con el fi n de alcanzar las metas fi jadas.

Evaluación: El plan fi nanciero debe estar sometido a una evaluación periódica con el objeto de ajustar la ejecución del mismo a las metas planteadas. Esta evaluación permite corregir errores y realizar modifi caciones en caso de variaciones sobre las premisas y proyecciones realizadas.

3. El Plan FinancieroEs un instrumento de planifi cación y gestión fi -nanciera que le permite al municipio determinar, para un período de diez (10) años, las medidas que deben tomarse para recaudar el monto necesario de recursos que permitan fi nanciar las estrategias de desarrollo y es la base inicial para conformar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que ordena la Ley 819 de 2003.

En la elaboración del plan fi nanciero deben te-nerse en cuenta los siguientes elementos:

Diagnóstico: Tiene por objeto analizar la situa-ción económica y fi nanciera del municipio, exa-minando sus antecedentes para determinar las limitaciones en el fi nanciamiento y sus cau-sas. El diagnóstico debe contemplar aspectos generales que puedan afectar el recaudo de recursos, tales como la situación política, so-cial, económica, demográfi ca y geográfi ca de la comunidad ya que ello infl uye en la capacidad de pago y, por ende, en el fi nanciamiento del presupuesto. Igualmente, deben tomarse en cuenta factores económicos, como la infl ación, y las organizacionales, relacionadas con la es-tructura y dinámica de la administración mu-nicipal que inciden de manera importante en las fi nanzas públicas.

El plan fi nanciero es una herramienta de planeación, a través de la cual se puede observaren prospectiva, la situación fi nanciera que se espera obtener en un horizonte de tiempo determinado.

Para el efecto, se requiere partir de la base de un diagnóstico objetivode las fi nanzas municipales, de esta manera poderla proyectar en el tiempo y lograr obteneruna visión real, con el propósito de tomar de antemano los correctivos que sean necesarios

en procura de alcanzar un desarrollo sostenido del municipio.

3.1 Elaboración del Plan Financiero

Como se dijo anteriormente, el Plan Financiero es el elemento del Sistema Presupuestal que relaciona los costos totales de los programas y proyectos defi nidos en el Plan de desarrollo o Programa de Gobierno con las posibilidades rea-les de fi nanciamiento y es la base para la cons-trucción del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Su objetivo consiste en asegurar que los proyecto identifi cados como prioritarios sean fi nanciados en forma adecuada y que los califi cados como de baja prioridad se redimen-sionen o aplacen en el tiempo, de acuerdo con la disponibilidad de recursos.

En términos generales, con la elaboración del Plan Financiero se pretende:

• Armonizar los planes de desarrollo con los presupuestos anuales y los programas plu-rianuales de inversión, defi nidos en la Ley 152 de 1994 Artículo 7°, el cual a la letra dice: “Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de fi nanciación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fi scal. Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes


de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la fi nanciación hasta su culminación”.

Lo anterior signifi ca que al cambiar el Go-bierno, este debe adecuar las cifras del presu-puesto dejado por su antecesor, con el nuevo Plan de Gobierno, con el propósito de que la nueva Administración pueda cumplir desde el inicio, con los planes y programas ofrecidos a la comunidad.

• Garantizar que la gestión fi nanciera res-ponda a los procesos internos de planifi -cación, a través de los cuales se defi nen objetivos y se diseñan mecanismos para su logro. De esta manera, se obliga a que la administración plantee esquemas defi nidos de planeación, haciendo que se priorizen las necesidades y se pueda dar respuesta a las diferentes comunidades de manera sistemática y ordenada.

• Establecer los mecanismos para la produc-ción y actualización permanente de la infor-mación necesaria para la toma de decisio-nes relacionadas con el diseño y ajuste del Plan de desarrollo y del presupuesto.

El procedimiento para elaborar el Plan Finan-ciero se aplica a partir de los programas y proyectos defi nidos en el Plan de Desarrollo o Programa de Gobierno, con la metodología que se describe en los numerales siguientes.

3.2 Estimación de Ingresos, Gastos y Necesidades de Financiamiento

La estimación de ingresos, gastos y necesi-dades de fi nanciamiento debe efectuarse tanto para la vigencia fi scal como para el periodo de gobierno, a partir del comportamiento históri-co de la ejecución presupuestal y de las metas propuestas por la administración.

Para el caso se pueden utilizar las diversas metodologías y escenarios de calculo em-pleados convencionalmente, al igual que las desarrolladas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. El procedimiento de

proyección será el que tradicionalmente ha uti-lizado la Entidad Territorial en la programación presupuestal, tasas de crecimiento histórico, infl ación, mínimos cuadrados, regresión, etc.

Además, es muy importante tener en cuenta para el cálculo del recaudo de impuestos di-rectos e indirectos, los planes que se tengan para incrementar sus recursos, como es el caso de las actualizaciones catastrales, el có-digo de rentas, el ajuste de tasas impositivas, las ampliaciones de las bases gravables, etc. Este mecanismo junto con las metodologías de proyección, entregarán a la Administración un elemento de análisis confi able y así mismo, se podrá demostrar gestión adicional a la que normalmente se desarrolla.

En caso de utilizar tasas de crecimiento históri-co, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos cuatro años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año.

Los resultados que se obtengan sobre posibles défi cit o superávit futuros deberán conside-rarse para la elaboración de los planes fi nan-cieros, los planes de inversión y los presupues-tos de las vigencias respectivas.

3.3 Identificación de los Programas y Proyectos

A través de la revisión del Plan de Desarrollo o del Programa de Gobierno, se obtiene una re-lación clara de los programas y proyectos que deben ser ejecutados y así concretar las ca-racterísticas de cada uno de los términos de: entidad ejecutora, estado del proyecto, cober-tura, duración de la ejecución, identifi cación de costos y fuentes de fi nanciamiento, asignación inicial de recursos, etc.

A manera de ilustración, se incluye el resumen de los programas y proyectos que pueden fi nanciarse con base en Sistema General de Participaciones (SGP) establecido en la Ley 715 de 2001.


SECTOR DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES

1. Servicios • La construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la in- Públicos fraestructura de servicios públicos.

2. En materia • Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. de vivienda • Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés

social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.

3. En el sector • Promover, participar y/o fi nanciar proyectos de desarrollo del área agropecuario rural.

• Prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agro- pecuaria. • Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.

4. En materia • Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las de transporte vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad

del municipio, las instalaciones portuarias, fl uviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente. Las vías urbanas que forman parte de las carre- teras nacionales seguirán a cargo de la Nación. • Planear e identifi car prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.

5. En materia • Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la ambiental defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las

corporaciones autónomas regionales. • Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. • Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, • Las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. • Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. • Promover, cofi nanciar o ejecutar en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. • Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro cuencas hidrográfi cas.

DISTRIBUCIÓN POR SECTORESDE LA PARTICIPACIÓN MUNICIPAL

DE PROPÓSITO GENERAL


• Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

6. En materia • Los municipios en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario de centros y Carcelario, Inpec, podrán apoyar la creación, fusión o supresión, de reclusión dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de

las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condena- das por contravenciones que impliquen privación de la libertad.

7. En deporte • Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar y recreación la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo

libre y la educación física en su territorio. • Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos. • Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

8. En cultura • Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio. • Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comu- nicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. • Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana. • Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural. • Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y even- tos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cul- tura.

9. En prevención y • Los municipios con la cofi nanciación de la Nación y los departamentos atención de podrán: desastres • Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

• Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubi- cación de asentamientos.

10. En materia de • Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar promoción el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las del desarrollo actividades generadoras de empleo.

• Promover la capacitación, la apropiación tecnológica avanzada y la asesoría empresarial.

11. Atención a • Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población grupos vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres vulnerables cabeza de hogar.

12. Equipamiento • Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edifi cio de la Al- Municipal caldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y

la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.


13. Desarrollo • Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual comunitario podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad. 14. Fortalecimiento • Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacita- institucional ción, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y

adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo efi ciente de sus competencias, dentro de sus límites fi nancieros. • Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fi n de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales, espe- cialmente: El pago de indemnizaciones de personal originadas en programas de saneamiento fi scal y fi nanciero por el tiempo de du- ración de los mismos; y, el servicio de los créditos que se contraten para ese propósito. • Financiar los gastos destinados a cubrir el défi cit fi scal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fi scal y fi nanciero, con el cumplimien- to de todos los términos y requisitos establecidos en la Ley 617 de 2000 y sus reglamentos. • Cofínanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento Sisbén o el que haga sus veces.

15. En justicia • Los municipios podrán fi nanciar las inspecciones de policía para la atención de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal.

16. En materia de • Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su orden público, jurisdicción. seguridad, • Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atedien- convivencia do las políticas que establezca el Presidente de la República. ciudadana protección del

ciudadano 17. Restaurantes • Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de escolares restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo

de esta competencia deberán adelantar programas de alimen- tación escolar con los recursos descontados para tal fi n de conformidad con establecido en artículo 2°, parágrafo 2° de la presente ley, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públi- cas o privadas. • La ejecución de los recursos para restaurantes escolares se pro- gramará con el concurso de los rectores y directores de las instituciones educativas. • Estos recursos se distribuirán conforme a fórmula para la distribu- ción de recursos de la participación de propósito general.

18. En empleo • Promover el empleo y la protección a los desempleados.

La consolidación del Banco de Programas y Proyectos que debe poseer cada municipio, constituye una herramienta central en la pro-

gramación integral de las inversiones públicas y un mecanismo excelente para el manejo planea-do de los recursos; los bancos de programas y


proyectos facilitan la actualización periódica de los planes y programas de desarrollo.

El Banco de Programas y Proyectos se concibe como una instancia de concertación entre or-ganismos públicos y privados, correspondien-do su estructuración, mantenimiento y actuali-zación al órgano de planeación de la entidad. Su objetivo básico consiste en actuar como un instrumento en el cual se coordina, intercam-bia y apoya la gestión de planeación y programa-ción de las actividades institucionales.

Se ha determinado que los proyectos que se registren en el respectivo Banco, tienen priori-dad para acceder al sistema de cofi nanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las autoridades competentes.

De otra parte, con la normatividad vigente no puede ejecutarse ningún programa o proyecto de inversión que haga parte del Presupuesto General del Municipio, hasta tanto se encuen-tre evaluado por el órgano competente y re-

gistrado en el Banco Municipal de Programas y Proyectos.

La ejecución de los proyectos implica aunar y coordinar esfuerzos de los diferentes actores municipales, ya sea en su calidad de facilitado-res o administradores. Aunque sea la misma entidad local la que asuma en su totalidad la ejecución del proyecto, tanto desde el punto de vista fi nanciero como de la provisión del recurso humano y el apoyo técnico requerido, debe consultar la participación de otros agen-tes que puedan aportar en la construcción del proceso de desarrollo.

Una vez concluida la caracterización de los programas y proyectos, se procederá a esta-blecer su costo mediante la determinación de todos los gastos necesarios para la ejecución completa de cada uno de ellos. Además, resulta indispensable discriminar los costos tanto en sus componentes de inversión como de administración, operación y mantenimiento para cada uno de los años requeridos, a fi n de obtener una información cierta respecto de las necesidades reales de fi nanciamiento.

El plan fi nanciero es el instrumento para determinar el nivel de fi nanciamiento requeridopara abastecer de recursos el plan de desarrollo planteado

por la administración municipal. Es la proyección de los costos y fuentes de fi nanciaciónde los principales programas y proyectos destinados a la inversión pública.

Por esto es fundamental emplear mecanismos técnicospara la proyección de los ingresos y de manera simultánea

identifi car todos los planes y proyectos a desarrollar con los recursos determinados.

3.4 Determinación del Potencial Financiero

La determinación del potencial fi nanciero se efectúa a partir de la proyección de las fi nan-zas del Municipio o del comportamiento futuro (próximos cuatro años) periodo mínimo igual al horizonte del Plan Financiero. Esta herra-mienta facilita al administrador y su equipo téc-nico tomar decisiones que permitan prevenir inconvenientes futuros. Además, este análisis le proporciona elementos para la elaboración de un Plan Financiero ajustado a las verdade-ras posibilidades de la Entidad Territorial, con lo cual aumenta la utilidad de este instrumento para la planeación fi nanciera en el mediano plazo.

Para analizar el futuro fi nanciero de la entidad es necesario realizar dos tipos de escenarios: Uno con la tendencia actual y otro con las al-ternativas administrativas que se diseñen para solucionar los problemas.

Las variables principales que fundamentan este análisis son la capacidad de endeudamiento y la capacidad de inversión que la entidad po-drá generar, dependiendo de las medidas de política que se adopten, dentro del contexto del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En este orden de ideas, se proyectará la situación fi nanciera de la entidad en el es-


quema de operaciones efectivas para los próximos cuatro años, con base en el com-portamiento de el (los) último(s) año (s). Es decir, suponiendo que las autoridades no emprenderán medidas especiales que puedan mejorar la situación financiera del ente territorial o de la entidad, como por ejemplo, reestructuración de las plantas de personal e incrementos de los recaudos de impuestos, entre otros. En este caso, los intereses de la deuda no se proyectarán, pues la capacidad de endeudamiento es una de las variables a determinar con base en los resultados de las otras proyecciones (la otra es la capacidad de inversión). Por ello, sólo se incluirán aquí los intereses que, en los años siguientes, generará el saldo ac-tual de la deuda, según se muestra en la Forma No 1 (Ver CD).

El procedimiento de proyección será el que tradicionalmente ha utilizado la Entidad Te-rritorial en la programación presupuestal (tasas de crecimiento histórico, inflación, mínimos cuadrados y regresión, etc.).

En caso de utilizar tasas de crecimiento histórico, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos tres años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año.

Es decir: (Ejecución Predial 2005) X (1+ Eje-cución Predial 2004/ Ejecución Predial 2002) = Impuesto Predial proyectado para el 2006.

Y así año tras año que se desee proyectar.

3.4.1. Ingresos Corrientes

Partiendo de la base de los ingresos tributarios, estos deben ser calculados de manera mesurada, donde la metodología de cálculo debe partir de la base que este tipo de ingresos pueden conservar las mismas características observadas en los últimos períodos con un incremento máximo anual correspondiente a los índices de inflación proyectados por el Gobierno Nacional. En el mediano plazo se pueden considerar otros factores, como la revisión general de los as-pectos impositivos, cambios de tarifas, etc.

En cuanto a los ingresos no tributarios, se proyectarán con incrementos equivalentes a los niveles de infl ación esperados y adicional-mente, con las políticas que se adoptarán en el futuro con el propósito de lograr una mayor eficiencia en el recaudo como tal y midiendo la eficiencia administrativa, para lograr incrementar estos bienes y servicios que venden las administraciones munici-pales.

Respecto a la transferencia ordenada por la Ley 715 de 2001, su cálculo debe basarse en los parámetros establecidos por la misma Ley y por los lineamientos que da el Departamento Nacional de Pla-neación, teniendo en cuenta los criterios de distribución, como es el caso de la población atendida, la equidad en la edu-cación, etc.

La Ley 863 de 2003 ordena que del por-centaje destinado a propósito general, se destinará el 3% para cultura, el 4% para deporte y el 10% serán destinados para el FONPET (Fondo Nacional de Pensiones para Entidades Territoriales) y que no serán girados al ente municipal, razón por la cual al momento de practicar la proyección se debe tener en cuenta que estos recursos no llegarán a las arcas Municipales.

En este orden de ideas y como complemen-to para las bases de cálculo, es importante tener en cuenta que los parámetros esta-blecidos de distribución de recursos, por sectores, así:

Educación:

Para municipios certificados conforme al literal 5 del artículo 41 de la ley 715 de 2001, en el 2003 deberán recibir el monto equivalente a los costos 2002 en términos reales derivados de la información ajustada, además de los recursos asignados a cali-dad, conforme a lo explicado en el numeral anterior.

De otra parte, la participación para edu-cación será distribuida inicialmente sobre el 70% del costo estimado de la prestación del servicio del año inmediatamente anterior.


COMPOSICIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE SALUDSISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

PRESTACIÓN DE SERVICIOS REGIMEN SUBSIDIADO A LA POBLACIÓN POBRE EN (SUBSIDIOS A LA DEMANDA) LO NO CUBIERTO CON SUBSIDIOS SALUD A LA DEMANDA PÚBLICA (SUBSIDIOS A LA OFERTA)

CONTINUIDAD AMPLIACION A departamentos, Para municipios, Para municipios, Distritos y municipios Para

Distritos y Distritos y Distritos y Distritos y certifi cados a Departamentos,Corregimientos Corregimientos 31 de julio distritos y

Departamentales Departamentales de 2001, que hayan municipios asumido la prestación del servicio de salud (1er nivel)

Salud:

Participación de Propósito General:

PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL

DESTINACIÓN CONCEPTO DESTINACIÓNGENERAL ESPECIFICA

LIBRE 28% de los recursos para Para inversión u otrosDESTINACIÓN municipios de 4ª,5ª o 6ª Gastos como funcionamiento.

categoría.

FORZOSA • 72% de los recursos de 41% Agua potable y saneamientoINVERSIÓN municipios en 4ª,5ª o 6ª básico

categoría. 7% deporte y recreación • 100% de lo asignado a distritos y al Departamento. 3% Cultura. Archipiélago de San 49% inversión, según las compe- Andrés y providencia. tencias asignadas en la ley.

En general, se deben tener en cuenta los siguientes parámetros para realizar las proye-cciones correspondientes:

• Cuando se asignen recursos del impuesto predial, debe tenerse en cuenta que del to-tal programado por lo menos el 10% debe dirigirse al Fondo de Solidaridad y redistri-bución del ingreso municipal para fi nanciar subsidios de servicios públicos (Ley 142 de 1994 y Decreto 565 de 1996)

• Con destino a la protección del medio ambiente y los recursos no renovables,

existen 2 alternativas: puede utilizarse un porcentaje del recaudo del impuesto pre-dial, entre el 15% y el 25,9% (según lo fi je el Concejo Municipal) o puede establecerse una sobretasa que no podrá ser inferior al 1,5 por mil, ni superior al 2,5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Es-tos recursos deberán ser transferidos a la respectiva Corporación Autónoma Regional (Ley 99 /93).


• El Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, de-fi ne la de Destinación de las rentas del mo-nopolio al sector salud. Esto signifi ca, que los recursos obtenidos por los Departamen-tos, el Distrito Capital y Municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado.

• Los recursos obtenidos por concepto de contribución de valorización se invertirán en obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente (artículo 235 del Decreto 1333 de 1986).

• La sobretasa al combustible automotor tiene destino exclusivo al Fondo de man-tenimiento y construcción de vías públicas y a fi nanciar la construcción de proyectos de transporte masivo (Ley 105 de 1993, artículo 29).

• El 50% del valor de las multas o penas pe-cuniarias impuestas por las autoridades de las entidades territoriales, como sanciones por violación a las Leyes, reglamentos, ac-tos administrativos de carácter general en materia ambiental, se destina a las corpo-raciones autónomas regionales como parte de sus rentas. (Artículo 46 de la Ley 99 de 1993).

• El impuesto a espectáculos públicos a que se refi eren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, que corresponde al 10% del valor de la entrada, se destinará a la cons-trucción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos (Artículo 70 y 77 de la Ley 181 de 1995, Ley del Deporte).

• En cuanto a las transferencias del sector eléctrico debe tenerse en cuenta que sólo podrán ser utilizadas en las obras previstas en el Plan de Desarrollo, con prioridad para los proyectos de saneamiento básico y me-joramiento ambiental (Artículo 45 de la Ley 99 de 1993).

• Del total de los ingresos corrientes del municipio se debe destinar al menos el 5% para el Fondo de Vivienda de Interés Social (Artículo 21 de la Ley 3ª de 1991). Del

monto de los ingresos corrientes del mu-nicipio se excluyen los recursos del SGP de forzosa inversión y los demás recursos que tengan destinación específi ca y que no sean orientados a ese sector.

• Los municipios dedicarán durante quince años, a partir de 1994, un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos, a la adquisición de áreas de im-portancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales (Artículo 11 de la Ley 99 de 1993). En este caso también se excluyen los recursos de la SGP de forzosa inversión y los demás recursos con desti-nación específi ca que no fi nancien dichas actividades.

• Los municipios con población superior a 100.000 habitantes destinarán, mínimo, una suma equivalente al uno porciento (1%) de los gastos de inversión a la capacitación de sus funcionarios. Los demás municipios podrán destinar como mínimo una suma equivalente al dos porciento (2%) de dichos gastos, (Artículo 184 de la Ley 136 de 1994).

Así mismo, la Constitución Política en el Artícu-lo 350 establece que el presupuesto de inver-sión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior. Esta disposición se retoma en la Ley Orgánica de Presupuesto, que señala “... el gasto público de las entidades territo-riales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá ser fi nanciado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con el SGP (Artículo 41 del Decreto 111 de 1996).”

De igual manera y en lo que refi ere a los res-guardos Indígenas, se debe tener en cuenta que el Artículo 11 de la Ley 756 de 2002 ordena que cuando en un resguardo indígena o en un punto ubicado a no más de cinco (5) kiló-metros de la zona del resguardo indígena, se exploten recursos naturales no renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las regalías correspondientes al departamento por esa explotación, y el veinte por ciento (20%) de los correspondientes al municipio, se asignarán a inversión en las zonas donde estén asentados las comunidades indígenas y se utilizarán en los términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994. –( Artículo 15. Utilización


por los municipios de las participaciones esta-blecidas en esta Ley.

Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios pro-ductores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con priori-dad para aquellas dirigidas al saneamiento am-biental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua po-table, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo estable-cido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto-ley número 2655 de 1988).

Para tal efecto y mientras las entidades mu-nicipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo me-nos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fi nes anteriores.

Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en concertación con las auto-ridades indígenas por el respectivo municipio, atendiendo lo establecido en el presente artí-culo.

3.4.2. Ingresos de Capital

Corresponde a los ingresos por concepto de regalías, superávit fi scal, donaciones, venta de activos, etc.

En cuanto a las regalías, la administración municipal debe investigar la información gene-rada por la Comisión Nacional de Regalías. Para lo cual, será indispensable tener en cuenta para su cálculo, los niveles de re-cursos recibidos a través del tiempo y que estos seguramente pueden ir disminuyendo en la medida que los recursos naturales se van acabando. La Ley 863 de 2003 ordena que de el valor de las regalías, se descontará el 5% que serán girados directamente al FONPET, por lo cual se debe tener en cuenta este menor valor al momento de realizar las proyecciones respectivas.

Los municipios productores y portuarios, deben destinar el 100% de las regalías y contribuciones en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el Plan de Desarrollo, con prioridad en saneamiento ambiental y de las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcan-tarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas.

Para tal efecto y mientras las entidades mu-nicipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el 80% del total de sus regalías para estos propósitos (Artículo 15 de la Ley 141 de 1994). Este 80% puede modifi carse con la autorización de la Ofi cina de Planeación De-partamental, o quien haga sus veces, si han alcanzado las coberturas establecidas, según lo menciona el Decreto 1747 de 1995 en el Artículo 20.

Para los municipios que administran recursos de los resguardos Indígenas, la Ley 141 de 1994, en el Artículo 1, parágrafo 3, estable-ce que: “…Cuando el Fondo Nacional de Regalías reciba recursos por regalías originadas en explotaciones en territorios indígenas que no pertenezcan a ningún municipio, se separará de la suma recibida la parte que hubiere correspondido al municipio de haber exis-tido éste, y se destinará a la fi nanciación de proyectos de promoción de la minería, de protección del medio ambiente y para proyectos regionales defi nidos como prioritarios en los planes de desarrollo del respectivo departamento o territorio indígena, y que benefi cien directamente a las comunidades que habitan el corre-gimiento departamental, inspección departamental o el territorio indígena donde se adelanta la explotación que origina las regalías”.

En esta categoría de ingresos, también se deben considerar otros ingresos que por depender de factores no manejables por el municipio son de difícil estimación, como es el caso de los rendimientos fi nancieros, venta de activos y excedentes o utilidades de entidades descentralizadas.

Igualmente, cuando se tengan programas o proyectos a ejecutar con recursos de cofi nan-ciación nacional, deberán tenerse en cuenta las destinaciones y condiciones establecidas en los convenios suscritos para lo pertinente


(Artículo 36 de la Ley de Racionalización del Gasto).

Para realizar el cálculo del Marco Fiscal de Mediano Plazo, no es recomendable proyec-tar los ingresos por Cofi nanciación, por la incertidumbre misma de su recaudo, sino que por el contrario, cuando estos lleguen pueden ser destinados a fi nanciar proyectos de inversión.

De otra parte y en el contexto general de los ingresos, es oportuno tener en cuenta una serie de conceptos aplicables, los cuales son defi nidos por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de hacienda, de la siguiente manera:(2)

Ingresos de Libre Destinación: Son aquellos recur-sos cuyo uso no está direccionado desde la Constitución, la Ley o acto administrativo de la entidad territorial. Normalmente están constituidos por los ingresos pro-pios (generados autónomamente) de origen tributario o no tributario. En los municipios de categoría 3, 4, 5 y 6 se puede contar además con el 28% de la participación de propósito general.

Ingresos con Destinación Específi ca: Se trata de aquellas fuentes de ingresos cuyo recaudo ha sido desti-

nado desde la Constitución, la Leyes de la República y en algunos casos desde acuerdos u ordenanzas, a fi nanciar sectores específi cos normalmente en inversión. Entre otros tenemos:

Con destinación forzosa a inversión: Es el caso de los recursos del Sistema General de Participaciones que han sido orientados exclusivamente a sufragar gasto social en educación y salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación, deporte y FONPET.

Reasignables: Son aquellos recursos como las re-galías la sobretasa al ACPM, el impuesto al transporte de hidrocarburos, las estampillas, el componente de libre inversión de la participación de propósito general del sistema general de participaciones o el producto de la venta de activos, entre otros, que han sido destinados por la Ley para financiar gastos de inversión y otro tipo de gasto específico, pero que se diferencian de los de forzosa inversión porque el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 autorizó a reorientarlos para financiar sanea-miento fiscal de las entidades territoriales siempre y cuando se cumplan con ciertas reglas que tienen que ver con la adopción formal de un programa de sanea-miento fiscal y financiero en el que sustente la necesi-dad y conveniencia de reorientar dichas rentas”

2. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL. Guía Metodológica para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo en Entidades Teritoriales. 2004

Para el cálculo de los ingresos, es de vital importancia utilizar adecuadas técnicasde proyección que se ajusten a la realidad y fi nanciera del municipio,

con el propósito que las cifras obtenidas no estén sobrevaluadas.

Se deben considerar las estrategias que va a emplear la administraciónpara mejorar los niveles de ingresos, en la medida de que estas

se puedan llevar a cabo en la realidad.

También es importante considerar los ingresos recibidos pero que tienen destinaciónespecífi ca, por cuanto a estos se les debe aplicar restricciones ordenadas por la Ley.

3.4.3. Amortización de la Deuda Vigente

Corresponde a las amortizaciones que el saldo de la deuda vigente (es decir en la fecha en que se está haciendo el análisis) generará en cada uno de los años siguientes. Esta información es suministrada por la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces en la administración o por los bancos o Entidades prestatarias.

3.4.4. Pasivos de Vigencias Anteriores y Contigentes El problema principal de muchos entes territo-riales está en el pasivo que vienen arrastrando de años atrás, el cual no ha sido fi nanciado, es decir, constituyen cuentas pendientes de pago que se van difi riendo en el tiempo: pasivos laborales, cuentas a proveedores, transfe-


rencias de ley, entre otras. Es necesario tener en cuenta estos pasivos porque difi cultan la maniobrabilidad fi nanciera, generan grandes problemas de tipo económico (sobrecostos) y jurídicos (embargos) y restan credibilidad ante los acreedores y proveedores.

Por ello, es necesario que los entes se fi jen la meta de atender este tipo de obligacio-nes en un período corto dependiendo de su monto. Una manera de hacerlo consiste en programar en el presupuesto de la vigencia siguiente al menos una cuarta parte o más, de las cuentas pendientes de pago acumuladas en los años anteriores, de modo que se logre su saneamiento en un período no superior a 4 años, partiendo de la información que debe ser suministrada por los Estados Financieros depurados, como lo ordena la Ley 716 de 2001. De esta forma el ente territorial podrá programar mejor sus nuevos gastos de acuer-do a los ingresos esperados y a los pasivos de vigencias anteriores por atender.

Se trata entonces de determinar de manera exacta el monto total de los pasivos y que para facilitar su manejo, este debe ser desagregado entre los pasivos que correspondan a inversión y a funcionamiento, con el propósito fundamen-tal de analizar sus fuentes iniciales de fi nan-ciación. Posteriormente, se deben clasifi car las deudas de acuerdo a su concepto y se les dará prioridad de pago a aquellas que tengan una mayor incidencia social, como son los pasi-vos pensionales, los prestacionales, etc.

Para el caso de los pasivos de inversión, se debe realizar un acercamiento con los acreedores, con el fi n de lograr acuerdos de pago que garanticen la cancelación de estas deudas en el mayor tiempo posible acorde con las fuentes de fi nanciación que se tengan para cubrir dichas acreencias.

3.4.5 Gastos de Funcionamiento

En lo que respecta a estos gastos, se dividen en Servicios Personales, Gastos Generales y Transferencias.

Servicios Personales: Como se ha dicho ante-riormente, son todas aquellas erogaciones que debe realizar la administración a los servidores públicos que tienen algún vinculo laboral.

En este tópico, la proyección se debe realizar tomando como punto de referencia el valor de los salarios, las contribuciones parafi scales y de seguridad social, e incrementando año a año es-tos valores con la proyección que hace el Banco de la República sobre la infl ación esperada. Esta metodología no signifi ca que los incrementos de los sueldos serán los proyectados, sino que cada año solo el Gobierno Nacional indicará el nivel de incremento que autoriza para los em-pleados públicos. Se deberá tener en cuenta el régimen de cesantías de los empleados, es decir, si son retroactivos o anualizados.

Gastos Generales: Estos gastos pueden ser proyectados en el horizonte contemplado, de acuerdo al comportamiento histórico obser-vado e incrementado cada año con el nivel de infl ación esperado.

Transferencias: El cálculo de las transferen-cias a los Concejos Municipales, Contralorías y Personerías, deben observar los ordenado por las Leyes 617 de 2000 y 716 de 2001.

De igual manera, hay que tener especial cuida-do con el cálculo de la nómina de pensionados y los bonos pensionales, por cuanto se debe prever en el tiempo las erogaciones que se deben realizar por este concepto.

3.4.6. Servicio de la Deuda

Se deben analizar los contratos de empréstito, para calcular el pago de intereses y capital du-rante el tiempo previamente concertado.

3.4.7. Gastos de Inversión

Como se expresó anteriormente, se deben incluir aquellos proyectos que cumplan con todos los requisitos legales y que estén debidamente con-templados en el Plan de Desarrollo. Una vez iden-tifi cados se indicarán las fuentes de fi nanciación para poderlos ejecutar en el tiempo previsto.

La metodología de cálculo para cada año del horizonte fi nanciero que se estará proyectando, se analizará con detenimiento en la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones que se verá más adelante. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si los recursos de inversión han sido reasignados, se deben buscar nuevos re-cursos o por el contrario no se podrán ejecutar algunos de los proyectos estimados.


3.4.8. Ahorro Disponible

Corresponde al resultado de sumar los in-gresos de capital al ahorro corriente y restar las amortizaciones de la deuda vigente en cada año y el défi cit por fi nanciar de vigencias ante-riores. Indica el ahorro disponible que le queda a la entidad para apalancar nuevos créditos y/o para autofi nanciar la inversión. Esta variable refl eja la capacidad de pago no comprometida por la administración en pagos corrientes. Este ahorro debe recalcularse cada año, una vez que se va reincorporando el servicio de la deuda de los nuevos créditos que se vayan contratando, teniendo en cuenta en todos los casos, las metas fi nancieras planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Este resultado puede interpretarse como una forma de indicar que la administración munici-pal puede o no (según sea positivo o negativo el resultado) fi nanciar nuevos proyectos con sus propios recursos, o también este resultado se puede llegar a interpretar de que la adminis-tración no tiene recursos para fi nanciar la totalidad de sus proyectos (si el resultado es negativo), o si el resultado es positivo puede adelantar nuevos proyectos de inversión.

En el caso de que el resultado se presente negativo, implica necesariamente que el mu-nicipio se encuentra en serios problemas de crisis fi scal, lo cual debe conllevar a realizar ajustes fi scales como lo estipula la Ley 617 de 2000 con el propósito de sanear las fi nanzas locales o se deberá tomar una decisión radical encaminada a acogerse a los términos esta-blecidos en la Ley 550 de 1999.

3.4.9. Capacidad de Endeudamiento

Con el fi n de recurrir a recursos nuevos vía endeudamiento y antes de tomar una decisión defi nitiva, la entidad territorial deberá tener en cuenta que el nivel de dicho endeudamiento se encuentra determinado por la capacidad que tenga el municipio para hacer frente a los costos fi nancieros que conlleva la adquisición de un crédito.

De acuerdo con la legislación vigente sobre el tema (Ley 358 de 1997), la capacidad legal de endeudamiento se defi ne como el fl ujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para

fi nanciar inversiones. La Ley 819 de 2003 involucra dentro de este contexto, la nueva manera de medir la sostenibilidad de la deuda a través de la relación entre el pago de intere-ses y el ahorro primario.

Para el cálculo de la capacidad de endeuda-miento, se excluyen de los ingresos corrientes aquellos activos, inversiones y rentas que res-palden procesos de titularización vigentes. Así mismo, el saldo de la deuda excluye la corres-pondiente a los pasivos pensionales contenidos en la Ley 100 de 1993.

Se entiende que las operaciones de crédito de-ben destinarse exclusivamente para inversión (concepto defi nido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto), con excepción de los créditos de corto plazo, de refi nanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnización de personal en procesos de reducción de planta.

A pesar de la capacidad legal defi nida por la Ley 358, resulta útil calcular otro indicador, teniendo en cuenta el concepto de ahorro disponible. La capacidad de pago adicional, es decir, la parte de los ingresos no compro-metida en los pagos corrientes ni en el servicio de la deuda, se defi ne aquí como el ahorro disponible y constituye una variable que analiza desde otra perspectiva la capacidad real de en-deudamiento de la entidad, pues garantiza que el servicio generado por dichos créditos podrá ser atendido sin que la administración se vea sometida a problemas graves de iliquidez y dé-fi cit fi nanciero.

La ley 358 establece una serie de indicadores, que tienen como fi nalidad garantizar la sos-tenibilidad de la deuda, en la medida en que se cumpla con los siguientes ratios:

Intereses x 100 ≤ 40%Ahorro Operacional

Saldo de la Deuda x 100 < 80%Ingresos Corrientes

Ahorro Primario x 100 ≥ 100% Intereses


Por ello, se debe estudiar la incidencia de di-cho nivel de endeudamiento sobre la situación fi nanciera presente y futura de la entidad y compararlos con los que se obtendrían al aplicar la metodología de cálculo que aquí se propone, para tener elementos de análisis enfocados a garantizar la sostenibilidad de la deuda a través del tiempo.

3.4.10. Servicio de la Deuda Nueva

Corresponde a la suma de los intereses y amortizaciones que generarán en cada año los nuevos créditos que puede contratar la Entidad Territorial, enmarcado todo dentro del ordenamiento establecido en la Ley 358 de 1997, Ley 795 de 2003 y Ley 819 de 2003, en especial acordes con las metas de Superá-vit Primario que se hayan planeado.

Si los recursos normales del municipio no son sufi cientespara fi nanciar todos los gastos proyectados, se puede estudiar

la posibilidad de buscar fi nanciación a través de la suscripción de crédito público,en la medida que se tenga capacidad de endeudamiento

y se cumpla con los parámetros defi nidos por la Ley.

3.4.11. Ahorro Final

Corresponde a la diferencia entre el ahorro disponible del año respectivo y el servicio de la deuda que debe pagarse en dicho año por los créditos resultantes de la capacidad de endeudamiento en los años de la proyección, incluidos los del año que se analiza.

3.4.12. Servicio de la Deuda Nueva Proyectada

Indica el monto de inversión que podría rea-lizar la entidad territorial en los años de la proyección, si aprovechara el potencial de endeudamiento, sin incurrir en situaciones problemáticas para su estabilidad fi nanciera futura. Adicionalmente, estos recursos de in-versión pueden potenciarse aún más mediante la cofi nanciación de proyectos con entidades de diferentes niveles de gobierno u otro tipo de entidades locales o extranjeras.

3.4.13. Adopción de Medidas

Finalmente y en términos generales, para solu-cionar los problemas de índole fi scal que puede llegar a presentar un municipio al momento de elaborar técnicamente el Plan Financiero dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, las administraciones deben buscar una serie de so-luciones tendientes a que el ente territorial con-serve su carácter de viable en su integralidad.

De esta manera se pueden explorar una serie de alternativas tanto a corto como a mediano

plazo con el propósito de generar más recur-sos a la Tesorería. En el corto plazo se deberán tomar decisiones acerca de la depuración de la cartera del ente y diseñar estrategias efi -cientes de cobro de aquellas deudas que sean signifi cativas. De igual manera, se puede rene-gociar la deuda en el caso de que se tenga, a fi n de liberar recursos y reestructurar los gas-tos administrativos, así como ajustar los presu-puestos a la realidad fi nanciera del municipio.

En el mediano plazo, las decisiones que se pueden llegar a tomar deberán estar encami-nadas a un saneamiento continuo y estable de las fi nanzas de los entes, partiendo del mejo-ramiento constante de la gestión integral del municipio.

Se deberá comenzar entonces por examinar las fuentes que generan los principales recur-sos para el municipio, como es el caso del esquema impositivo, es decir el impuesto pre-dial e industria y comercio, principalmente. En esos casos, habrá que analizar factores como las actualizaciones catastrales, los censos de industria y comercio, establecimiento de siste-mas efi cientes de control para evitar evasiones e incrementar las sanciones para quienes lo hagan, cobro efi ciente de los impuestos, etc.

De igual manera, se deberá racionalizar la ad-ministración en todos sus niveles, dependen-cias y entidades, no solo en disminución de su planta de personal, sino en buscar la efi ciencia


de la gestión diseñando mecanismos que per-mitan el control efi caz en todas las áreas de la administración, como es el caso de planes de retiro voluntarios, determinación de los

pasivos pensional y prestacional, recaudo de cuotas partes pensionales, motivación al sector privado para que preste servicios, etc.

La proyección de ingresos y gastos y los resultados obtenidos,le dará a la administración valiosos elementos de jucio para la toma de decisiones

y la adopción de correctivos, tendiente a mantener una sana función fi nanciera.

3.4.14. Créditos de Tesorería y Colocación de Excedentes de Liquidez

Los créditos de tesorería en ningún caso pue-den ser utilizados de manera permanente, sólo se tomarán para fi nanciar faltas de liquidez temporales. El artículo 15 de la Ley 819 de 2003, reglamenta el particular de la siguien-tes manera:

a. Los créditos de tesorería no podrán exceder la do-ceava de los ingresos corrientes del año fi scal;

b. Serán pagados con recursos diferentes del crédito;c. Deben ser pagados con intereses y otros cargos fi nan-

cieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten;

d. No podrán contraerse en cuanto existan créditos de teso-rería en mora o sobregiros.

Cuando las Tesorerías de los municipios pre-senten excedentes de liquidez, se podrán colocar en Títulos Valores que posen una alta califi cación de riesgo crediticio, o en entidades fi nancieras que presenten una califi cación de bajo riesgo crediticio, o sencillamente se pue-den colocar en papeles de Deuda Pública In-terna, según se establece en el artículo 17º.

Sobre los créditos particularmente, la Ley 819 de 2003 además expresa en algunos de sus artículos, lo siguiente:

“Artículo 18: Límite a la realización de créditos cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o las instituciones fi nancieras de propiedad de las entidades territoriales podrán realizar operaciones activas de crédito con las enti-dades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mis-mos parámetros que rigen para las entidades fi nancieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación. Sin per-juicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos fi nancieros directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la presente

ley. En consecuencia, la Nación no podrá prestar recursos, cofi nanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política.

Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá realizar opera-ciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacio-nal o garantizadas por este.

Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones fi nan-cieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, exigirán el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales benefi ciarias procederán a su cance-lación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos fi nancieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelación se aplicarán las restricciones establecidas en la presente ley.”

De acuerdo con lo anterior, las Administracio-nes junto con el Concejo Municipal quien tiene la facultad de aprobar el endeudamiento de los municipios y ejercer control político, tienen bajo su responsabilidad no permitir el sobredi-mensionamiento de las fi nanzas municipales, con el objetivo de alcanzar nuevos créditos, por cuanto podrían llevar al municipio a alcan-zar défi cit que en el tiempo volverían al muni-cipio como no viable, con los perjuicios que una situación de esta índole conlleva.

3.5 Consolidación del Plan Financiero

Una vez proyectados los recursos y evaluadas las posibilidades de acceder a distintas fuentes de fi nanciación, se programan las inversiones


para el respectivo periodo. Para la consoli-dación del Plan Financiero se deben empren-der las siguientes acciones:

• Priorizar los proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo o en el Programa de Go-bierno, de acuerdo con el aporte de estos al logro de los objetivos del plan.

• Dividir la ejecución de los proyectos en etapas, incluyendo diferentes vigencias cuando las características físicas de las obras y su requerimiento de recursos fi nan-cieros así lo exijan.

• Determinar la utilización de otras fuentes de recursos diferentes a los propios, como el crédito y la cofi nanciación.

Los proyectos consignados en el plan de desarrollo del municipiono es posible ejecutarlos en una sola vigencia por lo escaso de los recursos,

entonces a las administraciones les corresponde priorizar la ejecución de los proyectos,teniendo en cuenta que se deben desarrollar en primera instancia, aquellos que tenga

el mayor impacto social o se defi nirán en el plan plurianual de inversiones.

4. El Plan Operativo Anual de Inversiones POAIEl Plan Anual de Inversiones es el instrumento mediante el cual se concretan las inversio-nes del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de fi nanciación contenidas en el Plan Financiero. En este Plan se realiza la anualización para una vigencia fi scal de las inversiones del mediano y corto plazo con-tenidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Por consiguiente, debe incluir los programas, subprogramas y proyectos a ejecutar durante la vigencia fi scal.

El Plan Anual de Inversiones es la base sobre la cual las distintas dependencias de la administración municipal elaboran los planes de acción contem-plados en el artículo 41 de la ley 152 de 1994. El mismo facilita el seguimiento y la evaluación de los programas y proyectos que se van a ejecutar, y permite observar el nivel de cumplimiento de las metas fi jadas en el Plan de Desarrollo en relación con la satisfacción de las necesidades básicas de la población. De esta manera, el Alcalde podrá revisar este instrumento y auto evaluar su acción, para adoptar los correctivos necesarios en el transcurso de la vigencia.

El POAI es un elemento integral del sistema presupuestal, que tiene por objeto determinar los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fi scal (contado el año a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre).

Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a inversión y debe precisar cada una de las fuentes de fi nanciación del plan, en especial las de destinación especifi ca para inversión, como el caso de los asignados por cada componente del Sistema General de Participaciones. (Arti-culo 78 de la Ley 715 de 2001)

La elaboración del POAI, esta determinada legal-mente por el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996, el cual debió ser adapta-do en las Entidades Territoriales en su Estatutos de Presupuesto. En el Artículo 8º se señala que el POAI deben estar clasifi cados por sectores, órganos y programa y guardará relación estre-cha con el Plan Nacional de Inversiones

El Decreto 359 de 1995 en sus artículos 41 a 45, expresan que todo proyecto debe estar registrado en el Banco Nacional de Proyectos y que el Departamento Nacional de Planeación realizará los seguimientos correspondientes. De igual manera, El POAIM incluido en el presu-puesto, será la base para que cada secretaría o departamento administrativo elabore los correspondientes Planes de Acción contem-plados en la Ley 152 de 1994. Así, facilita el seguimiento y la evaluación de los programas y/o proyectos que se van a ejecutar y permite observar el nivel de cumplimiento del Plan de Desarrollo en términos de las metas anuales que buscan la satisfacción de las necesidades


básicas de la población. Por consiguiente, el Alcalde puede revisar este instrumento y auto evaluar su acción, de tal forma que pueda adoptar los correctivos necesarios en el trans-curso de la vigencia.

También es un instrumento que debe ser utilizado de manera efi ciente por los Concejos Munici-pales, para el ejercicio de su control político sobre la gestión que adelante la administración.

4.1 Instancias e Instrumentos para la Consolidación de la Inversión Pública Territorial.

a. Actores o instancias:

• El Administrador Territorial es el Alcalde, sobre quien recae la responsabilidad de hacer realidad su Plan de Desarrollo, res-

pondiendo al voto programático.

• La Ofi cina o Secretaría de Planeación o quien haga sus veces, deben estar claramente articuladas con la Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces.

• Los ejecutores de la inversión, son esen- cialmente las Secretarias o áreas de de gestión de la administración.

• El Concejo Municipal en cuanto a la apro-bación del presupuesto, propugna

por la adecuada programación de los recursos para inversión y simultánea mente podrá ejercer su control político.

• La comunidad en cuanto contribuye directamente o indirectamente en la defi - nición de las prioridades y debe realizar seguimiento y evaluación sobre la inver- sión.

b. Los instrumentos:

• El Plan de desarrollo con la parte general o estratégica y en segundo lugar con el Plan Plurianual de Inversiones programado para el periodo de gobierno.

• El Plan Financiero, en cuanto analiza y defi ne entre otras, las metas de inver- sión.

• El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI: desarrollado en cada vigencia conforme al Plan Plurianual y a las metas de inversión para ser incorporado al presupuesto anual.

• El Presupuesto de ingresos y en especial el de gastos, donde se establece la apropiación máxima de gasto de inver- sión, aprobados para la vigencia.

• El Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues establece los techos máximos de ingresos y gastos, para garantizar la sostenibilidad de la deuda y evitar el défi cit fi scal.

Los programas, subprogramas y los proyec-tos a desarrollar, son los núcleos esencia-les de la inversión, los cuales cumplen con condiciones de elaboración mínimas que garantizan el cumplimiento de sus objetivos. Estos proyectos se inscriben en el Banco de Programas y Proyectos de inversión.

Pero más que las herramientas y los acto-res del sistema, es necesario fortalecer la gestión de programación, ejecución, segui-miento y evaluación de la inversión pública, en tanto que estos instrumentos sirvan para que las autoridades territoriales tomen las decisiones adecuadas y respondan a las necesidades de la población.

El plan operativo anual de inversiones es un elemento integral del sistema presupuestal,que tiene por objeto determinar los programas, subprogramas y proyectos de inversión

a ejecutar durante la vigencia fi scal.

Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinadosa inversión y debe precisar cada una de las fuentes de fi nanciación del plan,

en especial las de destinación específi ca para inversión, como el caso de los asignadospor cada componente del Sistema General de Participaciones.


4.2. Propuesta sobre el Contenido y Estructura del POAIM (Plan Operativo Anual de Inversiones Municipales)

Para que se constituya realmente en una he-rramienta de gestión local, el POAIM podrá contener: primero, una parte general, donde se incluya un resumen para el área rural y para el área urbana (Forma No 2) así como un resumen de los recursos del Sistema General de Participaciones por sectores (Forma No 3), y segundo, una parte sectorial, que puede incluirse a manera de anexo del respectivo documento a aprobar por el Consejo de Go-bierno y que posteriormente sería anexo del Acuerdo de Presupuesto (Forma No 4) . Cada una de estas formas se puede consultar en el CD adjunto.

4.2.1. Parte General

Destinación de la Inversión por Sectores Programas y/o Subprogramas

La Forma No 2 se ha elaborado con el fi n de Forma No 2 se ha elaborado con el fi n de Forma No 2tener una visión global de la gestión municipal en la respectiva vigencia, por ello es importante establecer un objetivo general del Plan Operativo Anual de Inversiones Municipal POAIM, contem-plando las respectivas metas a conseguir.

El contenido del Plan debe dirigirse a la ob-tención de dicho objetivo, por lo cual los pro-gramas y/o subprogramas se integran en consideración del área de ejecución urbana o rural, incluyendo fi nalmente un resumen sobre la ejecución sectorial.

Para el área urbana se establecen los secto-res de inversión, en los que deben incluirse los programas y/o subprogramas (con su código, si lo tienen), según el órgano ejecutor (la enti-dad o dependencia responsable de la ejecución del respectivo programa). En el área rural se realiza la misma operación.

Los recursos provenientes del Sistema Gene-ral de Participaciones SGP de forzosa inversión deben asignarse en los sectores de inversión social autorizados por el Artículo 78 de la Ley 715 de 2001. (Ver numeral 3.3). Con las demás fuentes de recursos se pueden fi nan-ciar otro tipo de sectores, teniendo en cuenta su destinación.

En el formato se incluyen los programas y/o subprogramas con su correspondiente asig-

nación, que a su vez se desagregan según el origen de los recursos: SGP de forzosa inversión, SGP de libre asignación, recursos propios, cofi nanciación, recursos del crédito, regalías, u otros que no correspondan a esta clasifi cación.

Posteriormente se totalizan los recursos por sector y fi nalmente se establece el subtotal urbano y el subtotal rural, para concretar, a modo de resumen (en la tabla inferior), el total de la inversión por áreas (urbano y rural), para llegar a la determinación del total de los gastos de inversión para la vigencia.

Plan de Inversiones por Programas, con Recursos del SGP

Dado que los recursos del SGP requieren del cumplimiento de los porcentajes sectoriales y territoriales de asignación, según los criterios de distribución de la Ley 715 de 2001, es con-veniente destinar una sección especial para observar su adecuada destinación.

Para el efecto se propone el Formato 2 en el cual se incluyen los programas a ejecutar según los sectores de inversión establecidos en la Ley 715 de 2001, con sus correspon-dientes porcentajes.

El formato pretende incluir sólo los recursos de forzosa inversión, por lo cual se integran los programas y/o subprogramas, según los sectores de la Ley 715 de 2001 y los porcen-tajes obligatorios.

Cada programa y/o subprograma se relaciona con el código y el órgano responsable de la eje-cución, las metas que se pretenden alcanzar y los indicadores de cumplimiento, con el objeto de que se puedan realizar las evaluaciones co-rrespondientes y se pueda informar al Concejo municipal, dentro del contexto de la Ley 819 de 2003. Así mismo, se establece la asignación total, el valor a ejecutar en el área urbano y/o rural y el tipo de recursos de la Participación en los ingresos corrientes de la Nación, si es forzosa inversión de la participación de la vi-gencia, si es forzosa inversión de la vigencia anterior (porcentaje de forzosa sobre el sexto bimestre y de la reserva de la vigencia anterior, no programados en dicha vigencia).

Se incluye la inversión de otros sectores y a renglón seguido se desagrega cada uno de los


sectores que lo conforman con sus respec-tivos programas y/o subprogramas, por cuan-to éstos están limitados según lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.

La desagregación de la información general en proyectos se propone como un anexo al proyecto de acuerdo de presupuesto munici-pal, según los programas y/o subprogramas por sectores - Forma 2.

Para orientar la acción sectorial se incluyen tres metas anuales por sector, claras, cuanti-fi cables y medibles, que servirán de base para realizar la evaluación de los resultados de la inversión y que deben derivarse de las metas del Plan de Desarrollo.

Este formato puede ser elaborado por sector tanto para el área urbana, como para la rural. Ver Forma 2

Para la elaboración y control del plan operativo de inversiones, se debe construiruna serie de herramientas que permitan identifi car cada uno de los proyectos a desarrollar

por sector económico con su correspondiente fuente de fi nanciación.

Estos instrumentos proporcionan elementos analíticos para la toma de decisionesy son adicionalmente, un elemento clave para la evaluación de la gestión

que adelantan los responsables de su ejecución.

4.3. Aprobación y Modifi caciones del Plan Operativo de Inversiones POAIM

Aprobación del Plan Operativo Anual de Inversiones:

Este plan es aprobado anualmente, conforme al Estatuto de Presupuesto Municipal adop-tado en los términos del Estatuto Orgánico de Presupuesto, por el Consejo de Gobierno (por resolución o decreto) o el Consejo Municipal de Política Económica y Social-COMPES ( por resolución o documento aprobado) en la fecha establecida en dicho Estatuto, la cual debe ser anterior a la presentación del proyecto de pre-supuesto al Concejo municipal y posterior a la aprobación del Plan Financiero, instrumentos que forman parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Incorporación al Proyecto de Presupuesto:

Luego de aprobado el POAI la dependencia de Hacienda incluye los programas, subprogra-mas en el proyecto de presupuesto general, en la parte correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, conforme a la seccióndel presupuesto que vaya a ejecutarlo, con el objeto de dar cohe-rencia a todo el presu-puesto. De esta forma el Plan operativo Anual de inversiones, aprobado previamente por la administración local, será aprobado en forma defi nitiva como parte del Acuerdo de Presu-puesto.

De esta manera, en el presupuesto solo se incluirán las inversiones hasta el nivel de pro-gramas y subprogramas, y una vez aprobado el presupuesto, los proyectos que componen los programas y subprogramas, es decir que contribuyen al mismo objetivo claro y preciso, se deben desagregar en el Decreto de liqui-dación del presupuesto.

Vale recordar, que el artículo 63 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional establece lo siguiente: “El Congreso (Concejo o Asam-blea) podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el Servicio de la Deuda Pública, las demás obli-gaciones contractuales del Estado, la aten-ción completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3° del artículo 150 de la Constitución” El paréntesis es nuestro y corresponde a la adaptación lo-cal que debió realizarse de este Estatuto.

En consecuencia, el tener aprobadas la inver-siones previamente en el POAI le permite al municipio, garantizar que dichas apropiaciones no serán disminuidas o eliminadas unilateral-mente por el Concejo Municipal, en el trámite de aprobación del Acuerdo de presupuesto.


Ajuste al POAI Según lo Aprobado en el Presupuesto:

Una vez aprobado el Presupuesto, se recomien-da revisar el POAI aprobado, para adecuarlo a las modifi caciones de inversión aprobadas fi nal-mente en el Acuerdo de Presupuesto, así como a sus modifi caciones, esto implica por ejemplo ajustar metas e indicadores de medición.

El Desarrollo del Plan de Acción.

Con el fi n de organizar la gestión de la Adminis-tración Municipal a lo aprobado en el Presupuesto articulado con el desarrollo del Plan de Desarro-llo, a partir del POAI se puede elaborar el Plan de Acción para desarrollarlo en el año corres-pondiente, desagregando en forma especifi ca el

contenido y los requerimientos de las actividades a realizar por cada área de la administración con indicadores específi cos de cumplimento.

Contribución al Seguimiento y Evaluación de la Inversión Pública.

En este sentido el área de planeación mu-nicipal deben realizar seguimiento y evaluación interna sobre el desarrollo de los programas y proyectos de inversión aprobados, presentar informes al Alcalde y al Consejo de Gobierno e incluso a la comunidad, sobre el nivel de avance respecto a los objetivos del Plan de Desarrollo y los indicadores propuestos en la vigencia.

El POAI debe ser aprobado por el Confi s del Municipio o por el Consejo de Gobierno,antes de ser incorporado al presupuesto anual.

Una vez aprobado el presupuesto con el POAI incorporado en él,será la base para que el Alcalde fi je un plan de acción,

para el desarrollo y evaluación de los responsables de su gestión.

5. Elaboración del Marco Fiscal de Mediano PlazoUna vez establecido el potencial financiero del municipio y consolidado el Plan Finan-ciero a mediano plazo, se debe proceder a elaborar y determinar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el propósito de estable-cer para cada uno de los años proyectados el superávit primario, para de esta manera poder garantizar la sostenibilidad de la deu-da de los entes territoriales y por ende el crecimiento económico sostenido.

Tanto el Plan Financiero como el Marco Fis-cal de Mediano Plazo, forman parte de los documentos que se deben presentar como requisito para debatir y estudiar los proyec-tos de acuerdo de presupuesto para cada una de las vigencias. Por esta razón, los presupuestos que se estudien y aprueben en cada año y las decisiones financieras que se adopten en cada vigencia fiscal, deberán ser consistentes con las metas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En este orden de ideas, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Pú-blico, desarrolló una valiosa herramienta para el cálculo del Marco Fiscal de Mediano, así como una serie de variables interrelacionados y for-muladas. Tomando como base la mencionada herramienta, A.R.D. Colombia adaptó un instru-mento totalmente aplicable y práctico para los municipios categorías 4, 5 y 6, aprovechando el conocimiento adquirido a través del tiempo con la labor adelantada en los municipios que A.R.D. Colombia tiene área de infl uencia. El Modelo de Marco Fiscal se puede observar en el CD adjunto al presente Manual.

El Modelo Financiero elaborado por A.R.D., le permiten al usuario obtener varios resultados de manera automática, como es el caso de la proyección de ingresos y gastos en el horizonte de diez (10) años exigido por la Ley 819 de 2003, el Marco Fiscal de Mediano Plazo con el Superávit Primario solicitado, así como la capa-cidad de endeudamiento, mediante el cálculo de


Con la elaboración del marco fi scal de mediano plazo, se busca obtenerel superávit primero de cada año de proyección, la sostenibilidad de la deuda pública

y los techos máximos de gasto a los que puede llegar la administraciónde los entes territoriales.

Se pretende también determinar los niveles de défi cit fi scal de los minucipiosy la manera en que se deben fi nanciar. Es una medida de responsabilidad

y transparencia fi scal.

los indicadores fi nancieros exigidos por la Ley 358 de 1997 y la Ley 819 de 2003 para

demostrar la sostenibilidad de la deuda, para cada una de las vigencias proyectadas.

CUADRO N° 1ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE INGRESOS MUNICIPALES

AÑO 2003 - 2005

Concepto Proyecto Ppto Modifi cac. Ppto. Recaudo. Recaudo. Ejecuc. Ejecuc. Ppto Inicial Acumul. Defi nit Acumul. Proyecl. Ingresos Ingresos Año 2006 Año 2005 al Mes _ Año 2005 al Mes _ al Mes _ Año 2004 Año 2003

Para desarrollar el Modelo de Marco Fiscal preparado por A.R.D. Colombia y anexo en el CD adjunto, se inicia introduciendo la infor-mación solicitada en el Cuadro Nº 1 denomi-nado Análisis de la Ejecución Presupuestal de Ingresos Municipales Años 2003 – 2005. En este Cuadro se parte del presupuesto inicial de ingresos aprobado por los Concejos Mu-nicipales, luego se analizan las adiciones y re-ducciones realizadas, para llegar a obtener el presupuesto defi nitivo de la vigencia.

La siguiente columna hace referencia a los recaudos obtenidos hasta el mes objeto del análisis, información que será la base fun-damental para poder determinar el recaudo fi nal proyectado al que se llegará al fi nalizar la actual vigencia, con el correspondiente porcentaje de ejecución. Las otras columnas hacen referencia al recaudo efectivo de las rentas correspondientes a las vigencias 2003

y 2004 y se hallan las variaciones en cada uno de los años analizados.

Finalmente, se realiza el primer proyecto de presupuesto para el año 2006, utilizando como único parámetro la tasa de infl ación es-timada. Estos parámetros podrán ser cambia-dos de acuerdo a los requerimientos de cada municipio.

El usuario deberá incorporar de manera man-ual el presupuesto inicial de la vigencia 2005, las modifi caciones realizadas, los recaudos hasta el mes en que se haga el corte respec-tivo y las ejecuciones de las vigencias 2003 y 2004. El presupuesto defi nitivo, las variaciones anuales y el proyecto de presupuesto para el año 2006, se calcula de manera automática. Cabe anotar, que las sumas parciales por con-ceptos del ingreso, también están formuladas y se calculan de forma instantánea.

El Cuadro Nº 2. Análisis de la Ejecución Presu-puestal de los Gastos Municipales. Año 2003 – 2005, se diligencia de idéntica manera que

el enunciado para el caso de los Ingresos, obteniendo los mismos resultados para los gastos.


Con esta información, el sistema calcula auto-máticamente la columna (3) del cuadro Nº 3. Proyección de los Ingresos Municipales. Período 2006 – 2015, los hiper-vínculos es-tablecidos en este Cuadro, hace que se tome como variable inicial la proyección de los recau-dos estimados por cada concepto del ingreso para la vigencia del 2005 y se indexan por las tasas de infl ación proyectadas para cada año objeto de la proyección, obteniendo los presu-puestos estimados para cada vigencia hasta el año 2015.

Es de anotar que se tomaron solo las tasas de infl ación para la proyección, pero el usuario podrá cambiar la metodología de cálculo y el programa realizará las operaciones de manera automática. Si se opta por no considerar las tasas de infl ación, solo será necesario que se incorpore manualmente la información corres-pondiente a los recursos del crédito en el caso en que se tengan desembolsos en el período respectivo. Además, también se deberán re-gistrar de las variables de proyección.

CUADRO N° 2ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE GASTOS MUNICIPALES

AÑO 2003 - 2005

Concepto Proyecto Ppto Modifi cac. Ppto. Gasto Gasto Ejecuc. Ejecuc. Ppto Inicial Acumul. Defi nit Acumul. Proyecl. Ingresos Ingresos Año 2006 Año 2005 al Mes _ Año 2005 al Mes _ al Mes _ Año 2004 Año 2003

CUADRO N° 3PROYECCIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES

AÑO 2006 - 2015

Concepto Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015 Dic. 2005

En el Cuadro Nº 4. Proyección de los Gastos Municipales. Período 2006 – 2015, La meto-dología de cálculo y los resultados obtenidos en los Gastos Municipales, es la misma que la descrita en el Cuadro anterior.

La información que se deberá incorporar de manera manual para cada período requerido, es la del pago del servicio de la deuda, dis-criminada en amortización, intereses y otros gastos fi nancieros.

CUADRO N° 4PROYECCIÓN DE GASTOS MUNICIPALES

AÑO 2006 - 2015

Concepto Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015 Dic. 2005


El Cuadro Nº 5. Marco Fiscal de Mediano Plazo. Período 2006 – 2015, es el Cuadro más importante de todo el proceso, pues su desarrollo arroja los resultados de superávit primario, sostenibilidad de la deuda, capacidad de endeudamiento, indicadores fi nancieros y capacidad de pago del municipio.

Esta Hoja Electrónica se encuentra hipervincu-lada con todas las anteriores y arroja todos los resultados de manera automática. No se requiere de ningún procedimiento manual.

Adicionalmente se calcula el Ahorro Corriente del Municipio, el Défi cit o Superávit de Capital y el Défi cit o Superávit Total. De igual manera, para efecto de evaluar la capacidad de pago del municipio, se ha formulado el cálculo del Ahorro Operacional y el comportamiento de

la deuda vigente e igualmente si se toma un nuevo crédito.

Finalmente se calcula automáticamente los indicadores fi nancieros sobre lña capacidad de endeudamiento. Se obtienen los índices de Solvencia Financiera del municipio, de la Sostenibilidad de la Deuda y el correspondiente al Estado General de la deuda del municipio (semáforo).

En este Cuadro se muestra la realidad fi nan-ciera del ente territorial tanto en la actua-lidad como hacia el futuro. Con base en la información obtenida, las administraciones deberán tomar todas las acciones necesarias para realizar todos los ajustes fi scales que se requieran, a fi n de garantizar el crecimiento económico sostenido del municipio.

CUADRO N° 5MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO - SUPERÁVIT PRIMARIO-

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDAPERÍODO 2006 - 2015

Concepto Ppto. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015 Dic. 2005

Défi cit o Superávit Primario

Défi cit o Superávit Primario/Intereses

Intereses/Ahorro Operacional

Dueda/Ingresos Corrientes

Finalmente, el Cuadro Nº 6. Aplicación de la Ley 617 de 2000. Período 2006 – 2015, tiene como propósito determinar el porcen-taje máximo de Gastos de Funcionamiento que pueden ser fi nanciados con los recursos

de libre destinación. Es una ayuda muy impor-tante para las administraciones municipales, por cuanto deberán ajustar todos sus gastos al porcentaje establecido por la Ley 617 de 2000.


La única información que debe ser incorpo-rada de manera manual, son los porcentajes establecidos por la Ley como de destinación específi ca. La demás información se migra automáticamente de los otros Cuadros, para obtener de manera simultánea el índice a apli-car y el porcentaje defi nitivo obtenido.

En síntesis, este instrumento será de gran ayuda para las administraciones municipales, independientemente al cumplimiento de la Ley, porque les indicará las medidas que deben tomar de manera oportuna para ajustar fi nan-cieramente los entes territoriales y hacerlos sostenibles y viables.

Para facilitar la elaboración y análisis del marco fi scal de mediano plazo,se deben utilizar una serie de instrumentos fi nancieros que faciliten

las proyecciones a través del tiempoy entreguen los sufi cientes elementos de análisis, para producir

todos los ajustes que sean necesarios, para mantener la viabilidad fanancierade los entes territoriales.

sistema presupuestal

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