Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina

Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del gobierno nacional en Perú

Nelson Shack

CLAD Banco Mundial Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

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CLAD Banco Mundial Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

Diciembre 2007 © Banco Mundial © Centro Latinoamericano de Administración para

el Desarrollo (CLAD) 1818 H St. NW Washington, D.C. 20433 - Estados Unidos Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel.: (1202) 4771000 Tel.: (58212) 9922395/3297/5953/4064/9937277 Fax: (1202) 4776391 Fax: (58212) 9918427 E-mail: feedback@worldbank.org cedai@clad.org.veE-mail: http://www.worldbank.org http://www.clad.org.ve

ISBN: 978-980-6125-59-9 Depósito Legal: lf86020073323635 Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del Banco Mundial ni del CLAD. No se permite la reproducción total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del Banco Mundial y del CLAD. Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3

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PREFACIO En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alertó en el documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, que la administración pública en la región estaba sufriendo los males de una rutinización extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo administrativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración pública, además de crear nuevas condiciones que posibiliten una relación más democrática entre el Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos. La consolidación de ese nuevo modelo de gestión pública requiere una modificación de la cultura administrativa que admita una definición clara de los objetivos de la organización, focalizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluación de la gestión pública se realice a través del cumplimiento de metas más que a partir del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. Así, se fortalecerá la capacidad de la administración pública para aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de servicios públicos. Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen condiciones favorables a una “gestión por resultados”, en especial, aquellas que promuevan la construcción de sólidos sistemas gubernamentales de evaluación. Gracias a la coincidencia de objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impulsó en el 2006 un proyecto conjunto cuya finalidad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluación de los gobiernos de América Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje Sur-Sur. Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluación (M&E) de los proyectos y programas que financia, sino que también apoya a sus países miembros en el desarrollo e implementación de metodologías apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestión de todas las etapas del ciclo presupuestal y a motivar la participación y supervisión ciudadana durante todo ese ciclo. Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en lo que respecta al diseño e implementación de sus operaciones de inversión y los Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés), a través de auto evaluaciones realizadas por las entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes incorporadas en el diseño de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco. En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del país por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de 30 gobiernos, entre ellos, siete de la región de Latinoamérica y el Caribe, para brindarles apoyo en el fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes específicos de créditos y donaciones. Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Público y el IEG proporcionan la asistencia técnica requerida por los gobiernos en materia de M&E. Para el Banco Mundial, M&E va mucho más allá de la evaluación ex post tradicional. Cuando se incluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para diseñar programas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la población. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto público, es posible identificar las políticas más adecuadas para aliviar la pobreza, así como estructurar las reformas pendientes más urgentes, y asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general, el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de información confiable para la toma de decisiones sobre políticas públicas, y resulta esencial para definir un Marco de Referencia del Gasto Público a mediano plazo.

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A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el término más preciso de “gestión para resultados”, hasta la obtención de los primeros productos constituidos por los Informes Nacionales que hoy publicamos. Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e investigadores de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de América Latina y el Caribe.

Julio César Fernández Toro Secretario General

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Nicholas P. Manning

Gerente Sectorial Reforma del Sector Público

Banco Mundial

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PRESENTACIÓN

En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestión pública a resultados relevantes para el desarrollo, las dos últimas décadas han sido testigos de múltiples esfuerzos por institucionalizar el Monitoreo y la Evaluación (M&E) como una función clave de gobierno. Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD, han realizado esfuerzos sistemáticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur. Un paso más en esta dirección lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones en diciembre del 2006, y del que forma parte el informe que acá se presenta. La atención, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E en Perú y en otros once países, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. Con base en las especificidades nacionales, el objetivo básico es ofrecer una comprensión más profunda acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalización de los sistemas. El avance en la teoría que enriquezca la práctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto. Teniendo en consideración tales propósitos, dos rasgos básicos caracterizan estos estudios diagnósticos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas nacionales de M&E que operan en cada país, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base teórico-metodológica común a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hipótesis, enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalización del M&E. Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al equipo de dirección del Proyecto en esta primera etapa. El Proyecto ha contado, además, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de los diagnósticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la construcción de una perspectiva común. También se ha beneficiado de la generosa colaboración de las autoridades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas. Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna medida, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratégicas de los países en pos del desarrollo. Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuación de una larga relación de colaboración e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante más de diez años, que se ha materializado en contribuciones específicas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y su participación frecuente en eventos organizados por la institución y principalmente en su Congreso Anual. Cada uno de los estudios de país será presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado en temas de M&E en dicho país, a fin de contextualizar el análisis del autor del estudio con las actividades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el Prefacio (como parte de la supervisión de los programas o proyectos que el Banco financia, o como parte de la asistencia técnica prestada a los países que lo solicitan en el marco general de su ciclo presupuestal).

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Además de la publicación del estudio comparativo en el que se presenta una visión de conjunto de los hallazgos y conclusiones de los estudios de país, se espera continuar este ejercicio de investigación y difusión de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de materiales didácticos en materia de M&E en áreas como taxonomía de sistemas de M&E, marco conceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en áreas críticas. En esas tareas, además de prestigiosos consultores internacionales, colaborarán expertos del IEG y del Instituto del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés). David Fernando Varela S. Nuria Cunill Grau Banco Mundial Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD)

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ÍNDICE Prólogo José Valderrama, Banco Mundial 9 Resumen Ejecutivo 11 I. Antecedentes y panorámica global del sistema 13

1.1 Descripción general 13 1.2 Línea cronológica 17 1.3 Normativa 18 1.4 Financiamiento y sostenibilidad 22 1.5 Enfocando la unidad de análisis del estudio 22

II. Orientación funcional del sistema y naturaleza de sus herramientas 28 2.1 Orientación funcional 28 2.2 Instrumentos de evaluación y monitoreo 33 2.3 Relación con otras instancias que hacen evaluación y monitoreo fuera del sistema 38

III. Coherencia institucional 40 3.1 Capacidad de integración al interior del sistema 40 3.2 Capacidad de integración con otros sistemas 40

IV. Uso de la información 42 4.1 Acceso y credibilidad de la información 42 4.2 Consumo de la información 44 4.3 Sostenibilidad de la información 45 4.4 Impacto de la información 47

V. Institucionalización del sistema 48 5.1 Avanzando hacia un Presupuesto Orientado a Resultados 48

Bibliografía 52 Personas entrevistadas 53 Glosario de siglas utilizadas 55 Anexos 56

1. Compendio normativo vinculado al monitoreo y evaluación 56 2. Cuestionario referencial aplicado 64 3. Resumen de tabulaciones efectuadas 66

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PRÓLOGO Los ingresos fiscales en el Perú se han incrementado sustancialmente en los últimos años, gracias a la buena situación económica y especialmente a los muy favorables precios de los minerales. Ello ha permitido aumentar con fuerza los gastos públicos y a la vez generar superávit fiscales. Sin embargo, esta coyuntura tiene elementos temporales, y la capacidad de generación de ingresos fiscales puede verse mermada en el futuro mediato. Asimismo, los fuertes incrementos de los gastos en diversos sectores, incluyendo los realizados en áreas sociales, no han redituado mejoras significativas en los resultados. Fuertes incrementos en gastos de educación, salud y justicia se dieron básicamente vía aumentos salariales, no observándose mejoras significativas en los servicios ofrecidos. Ante la dificultad política de ahorrar el grueso de los ingresos transitorios, la actual administración se ha propuesto generar una alta rentabilidad de sus egresos fiscales. De un lado, se procura impulsar un alto gasto en inversiones productivas que especialmente reduzcan el actual agudo déficit en infraestructura, y del otro lado, vigilar que los incrementos en los gastos corrientes tengan un impacto social importante y sean sostenibles. En este contexto, sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) pueden constituirse en instrumentos particularmente relevantes. La experiencia peruana en sistemas de M&E es incipiente, donde los pocos casos exitosos han estado ligados a algunos proyectos de inversión, y otros intentos no lograron los resultados deseados. Sin embargo, el Congreso, a fines del 2006 -dentro de la Ley de Presupuesto para el 2007-, ha fijado elementos básicos para la introducción gradual de un sistema de presupuesto por resultados, incluyendo la selección de indicadores y la evaluación independiente de programas e instituciones considerados prioritarios. El presente estudio nutre el análisis al reseñar las experiencias de diversos países de la región. Al mismo tiempo, las entrevistas a numerosos actores ligados al quehacer presupuestario ponen en mejor perspectiva el diagnóstico de la situación actual, elemento importante dado el poco avance en un proceso que, por su naturaleza, es de largo aliento.

José Valderrama Especialista en Gobernabilidad

Banco Mundial

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RESUMEN EJECUTIVO

En los últimos 10 años, en el Perú se han desarrollado diversos sistemas de información y variados instrumentos de gestión para fortalecer la administración financiera gubernamental en particular y la capacidad del Estado en general para diseñar e implementar políticas públicas más eficaces y eficientes. Es así como se implementó el Sistema Integrado de Administración Financiera en el Sector Público (SIAF-SP), el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual (SPESEM), el Sistema de Incentivos mediante Convenios de Administración por Resultados (SICAR), el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), mejoras sustantivas en el Sistema de Estadísticas y Cuentas Nacionales (SECN), entre otros. Asimismo, en materia de monitoreo y evaluación (M&E) se desarrollaron diversas iniciativas, tanto a nivel macro (del gobierno en su conjunto) como meso (a nivel sectorial) y micro (en la gestión institucional de las entidades), de mecanismos de control y seguimiento de la ejecución física y financiera, así como también de evaluaciones de impacto, sobre todo de los principales proyectos de desarrollo financiados por la cooperación internacional. Sin embargo, es recién hacia fines del año 2004 en que se puede hablar del diseño e inicio de la implementación de un Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME) propiamente dicho, es decir, de la existencia no de un conjunto fragmentado de esfuerzos, muchas veces inconexos, sino de un conjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente institucionalizados, con cobertura general sobre el sector público (al menos a nivel del gobierno nacional), de obligatorio cumplimiento, con un ente rector o unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas en las diferentes dependencias públicas en materia de M&E, que se trata de complementar armónicamente con los otros sistemas administrativos y de información existentes que determinan los incentivos y parámetros esenciales del comportamiento de la burocracia pública. En efecto, actualmente en el Perú, a nivel del Poder Ejecutivo del gobierno nacional (y con mucha menor penetración en los otros niveles de gobierno -regional y local- que conforman la estructura organizativa del Estado, en el marco de una democracia representativa con separación de poderes -Legislativo, Judicial y Ejecutivo-), existe un SME en formación, denominado Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP). Lamentablemente durante los años 2005 y 2006 en que debía, según el diseño, implementarse progresivamente este SME, tanto a nivel de su cobertura institucional como de la gama de instrumentos de M&E que aplicaría, su desarrollo fue volátil y muy escaso. Recién este año 2007, con la iniciativa sobre Presupuesto por Resultados (PxR) contenida expresamente en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, se le ha dado un nuevo y renovado énfasis a los procesos sistemáticos de M&E. Éstos, integrados orgánicamente a través del SSEGP, debieran a nuestro juicio convertirse progresivamente en el sistema que brinde la evidencia técnica sobre el desempeño financiero y no financiero de la acción pública que complemente de manera fundamental los elementos de juicio que las autoridades políticas tienen en cuenta en los procesos de toma de decisiones gubernamentales, en particular, en materia de asignación de recursos públicos. El escaso nivel de desarrollo actual del SME se evidencia en el reducido impacto que ha tenido en transformar la naturaleza inercial del proceso presupuestario peruano, así como en el bajo nivel de cumplimiento efectivo de las orientaciones funcionales que todo SME debiera cumplir en materia de su vinculación con los procesos de: (i) planificación estratégica nacional; (ii) planificación sectorial y

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programática; (iii) presupuesto y asignación del gasto; (iv) aprendizaje y mejora de la gestión; y (v) gobernanza y rendición de cuentas. Esta opinión es también compartida por los distintos actores pertenecientes al sector público y no público entrevistados (a partir de un cuestionario referencial derivado del Protocolo para un Estudio Comparado sobre Sistemas de Evaluación y Monitoreo en el Sector Público en América Latina, preparado por el BM y el CLAD) durante el presente estudio. Al respecto, cabe mencionar que, además de la revisión bibliográfica, se efectuaron entrevistas a funcionarios de diversas instituciones, quienes, por fines de exposición y análisis (dados sus distintos roles y funciones), fueron agrupados en dos sectores con tres sub sectores cada uno: (i) Sector No Público: sub sector Firma, sub sector ONG y sub sector Academia; y (ii) Sector Público: sub sector Rector, sub sector Contralor y sub sector Ejecutor. El nivel bajo en promedio de existencia de declaraciones formales y oficiales en materia de los cinco propósitos antes señalados y de acciones concretas que se estén llevando a cabo para avanzar en esas direcciones, es también consistente con el grado de institucionalización que exhibe el SME. De hecho, si analizamos las distintas dimensiones y sus componentes, que podrían conformar un índice de institucionalización, en una escala del 0 al 3 segmentada en cuatro grados: nulo, bajo, medio y alto nivel de institucionalización, tendríamos que hoy en día en el Perú el nivel de institucionalización es bajo (1,3 de 3,0), evaluando: (i) el uso y demanda de información sobre desempeño; (ii) la cobertura, calidad, oportunidad y credibilidad de la oferta de información; (iii) el anclaje institucional y la sostenibilidad de las acciones de M&E; y (iv) la arquitectura del SME y sus vinculaciones con los otros sistemas de información y gestión. Esta situación hace indispensable que los entes rectores de los sistemas de planificación y presupuesto gubernamental inviertan sus mayores esfuerzos en consolidar a la brevedad (retomando los diseños originales del SSEGP y perfeccionándolos) el SME que constituye un eje central del proceso de construcción de un Presupuesto por Resultados.

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I. ANTECEDENTES Y PANORÁMICA GLOBAL DEL SISTEMA 1.1 Descripción general Aunque seguramente ha habido esfuerzos anteriores, durante las últimas dos décadas, en particular desde mediados de los noventa, luego de un exitoso proceso de estabilización macroeconómica, el Perú viene intentando establecer un sistema de indicadores para el monitoreo y evaluación de las acciones públicas. Sin embargo, aunque después de importantes esfuerzos desplegados e instrumentos desarrollados a nivel del Poder Ejecutivo del gobierno nacional1, a partir del año 2005 se creó un Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP), la percepción de los distintos actores entrevistados, así como la nuestra, es que en el Perú existe un Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME) en proceso de formación. En efecto, si bien se creó formalmente a fines del año 2004, y se trazó una estrategia progresiva de implementación para que a partir del año 2005 se implemente en los gobiernos regionales y del 2006 en los principales municipios, como se verá a continuación, en la práctica dicha tarea no se ha venido concretando. Es más, luego de varios altibajos, el Congreso de la República2 3, en el contexto de un nuevo mandato gubernamental , incorporó un capítulo expreso sobre Presupuesto por Resultados en la Ley de Presupuesto de 2007, lo que le ha dado un nuevo énfasis al diseño y fortalecimiento del SME en el Perú. Hagamos un breve recuento histórico reciente. Los esfuerzos por implementar de manera sistemática mecanismos de control, seguimiento y evaluación del gasto -durante la última década- empiezan en 19954, cuando se estableció la Oficina de Inversiones (ODI) en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), asumiendo las funciones del desaparecido Instituto Nacional de Planificación. Entre 1995 y 2000, la ODI funcionó como una unidad rectora de las inversiones públicas, analizando las nuevas propuestas de inversiones presentadas por los diferentes sectores y procurando que éstas se formulen adecuadamente. De esta manera, funcionaba como un filtro que intentó frenar proyectos que no tenían una formulación adecuada que, en la mayoría de los casos, la intención de desarrollarlos respondía más a factores político partidarios que a criterios de eficiencia. La ODI aplicó las prácticas de monitoreo y evaluación (M&E) en el ámbito de los proyectos públicos de inversión y se promulgó la nueva Ley de Inversiones recién a fines de 2000, así como su reglamento y directivas. A partir de 2001, todos los proyectos públicos de inversión deben cumplir con estas normas, que definen las etapas del ciclo de proyectos que deben ser aprobadas para asegurar la viabilidad de los mismos, y desde el año pasado (2006) se ha implementado un Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) de tales inversiones. Por otro lado, casi en el mismo período (1996-1998), se crea el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), con el objetivo de controlar la ejecución de los gastos públicos y que éstos se 1 El ámbito de análisis del presente estudio se circunscribe a la rama ejecutiva del Estado, en el contexto del gobierno nacional. En el Perú, desde el año 2001, en una perspectiva política, se vive efectivamente en un Estado de Derecho bajo un sistema democrático representativo y con separación de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y en lo económico, el producto bruto interno del país viene creciendo sostenidamente por más de 70 meses consecutivos a tasas que superan el 5% en promedio. No obstante, en términos sociales, la pobreza afecta a más del 45% de la población y la extrema pobreza es padecida por más del 20% de los peruanos. 2 Pues no fue parte del Proyecto de Ley de Presupuesto para el año fiscal 2007 que envió el Poder Ejecutivo en agosto de 2006, sino que fue incorporado en la discusión parlamentaria durante los meses de septiembre a noviembre. 3 El partido Aprista fue elegido en segunda vuelta y el 28 de julio se hizo cargo del gobierno para el período 2006-2011. 4 Aunque han existido diversas experiencias focales exitosas de mecanismos de monitoreo y evaluación (por ejemplo, proyectos financiados por la cooperación como Caminos Rurales, o instituciones específicas como el Servicio Nacional Agropecuario, el Fondo de Cooperación y Desarrollo Social, etc.).

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realicen de acuerdo con lo programado, mas no se buscó implementar un sistema más integral de M&E. Este sistema se encuentra implementado a plenitud desde el año 2000. A partir del año 2000 se inició un nuevo intento por introducir prácticas de monitoreo y evaluación, disponiéndose para cada sector la obligación de elaborar Planes Estratégicos Multianuales, que incorporen la visión, misión, objetivos y actividades que guiarán los gastos públicos. Con la finalidad de fortalecer dicho proceso, se dictaron normas y lineamientos técnicos necesarios para una adecuada elaboración de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), Programas Multianuales de Inversión Pública (PMIP) y los Planes Estratégicos Institucionales (PEI), los cuales dentro de sus componentes tienen objetivos e indicadores para la medición y el seguimiento (acerca de la programación estratégica, ver Cuadro Nº 1).

Cuadro N° 1 Elementos de la Programación Estratégica Multianual

Instancia de elaboración

Instrumento de la programación estratégica

Período de planeación Coherencia

Responde al objetivo estratégico general. Sector institucional PESEM, PMIP Largo plazo

Pliego presupuestario

Responde al objetivo estratégico institucional. PEI Mediano plazo

· Plan Operativo Unidad ejecutora Responde al año fiscal. Corto plazo · Presupuesto Anual Fuente: Diversa normativa vigente; elaboración propia. Adicionalmente, en los últimos años (a partir de 2002), se implantaron dos mecanismos importantes que incluyen a la sociedad civil y a la administración pública en esta materia. El primero es la suscripción de un Acuerdo Nacional con 31 políticas de Estado y una visión de futuro del país, consensuada entre las distintas fuerzas sociales, políticas y económicas de la sociedad peruana. Y el segundo es la incorporación extensiva e institucional de la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones en materia de asignación del gasto de inversión a nivel regional y local por medio de los procesos de planeamiento concertado y presupuesto participativo (mayores detalles, véase Shack, 2005). Por otro lado, también se han desarrollado otros instrumentos, como un sistema de incentivos (aunque bastante parcial) a través de Convenios de Administración por Resultados, para promover la institucionalización y sostenibilidad de procesos de monitoreo, evaluación y mejora en general del desempeño de las entidades públicas. Dichos Convenios, también llamados Acuerdos de Gestión, son contratos que para la consecución de resultados se suscriben entre la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) y las entidades estatales, incluyendo las empresas públicas5. Todos estos esfuerzos se dieron en un contexto macroeconómico particularmente estable y en proceso de crecimiento desde fines de los noventa, fecha desde la que Perú cuenta con una ley de transparencia y responsabilidad fiscal para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y el crecimiento económico. A partir de ello se implantó la necesidad de formular un marco fiscal a mediano plazo, dentro del cual se programan los recursos públicos de los siguientes tres años, para el cual se elabora el Presupuesto General de la República. Dicho marco se conoce bajo el nombre de Marco Macroeconómico Multianual.

5 Cabe precisar que por pertenecer al ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), suscriben con ella acuerdos contractuales de naturaleza similar.

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Figura Nº 1 Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público y su vinculación

al proceso presupuestario

PlaneamientoLineamientos

de Política

Fuente: MEF / DNPP.

Tal como se ha indicado, el más reciente instrumento que en materia de monitoreo y evaluación se ha empezado a desarrollar (desde fines de 2004) es el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP), que tiene como objetivo proveer información oportuna, confiable y pertinente que ayude a decidir cómo asignar y ejecutar los recursos escasos a fin de maximizar el bienestar social (ver Figura Nº 1). En otras palabras, asegurar que la provisión de los bienes y servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia, eficacia, equidad y orientación al usuario. En términos más específicos, el SSEGP debe contribuir a: i) propiciar una mejora en la gestión y operación del Estado, ii) mejorar la transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública, y iii) mejorar los mecanismos de retroalimentación del proceso de planeamiento y presupuesto, a fin de lograr una mejor armonía y articulación de los mismos. Si bien el Estado cuenta con información en torno a cómo se asignan los recursos públicos, en términos de líneas de acción, montos, instancias públicas, etc., no se cuenta con información oportuna, precisa y adecuadamente sistematizada sobre los productos y servicios que se generan; más importante aun, sobre los resultados e impactos de los mismos. Dentro de este marco, y en un contexto caracterizado por la escasez de recursos públicos, el SSEGP busca proporcionar dicha información. Al respecto, es preciso destacar el contexto coyuntural en el cual se encuentran los ingresos del presupuesto. Éstos han venido aumentando en los últimos años, lo cual ha generado la posibilidad de incrementar el gasto público, y por tanto, hace más viable y necesario contar con un adecuado SME que conduzca a un gasto eficaz, y asimismo permita monitorear los diversos procesos que se vienen desarrollando (como el proceso de descentralización) y brindar a la sociedad civil una información adecuada y veraz en forma oportuna. La experiencia peruana (e internacional) nos enseña que el aumento del gasto no significa necesariamente el logro de resultados ni la solución de los problemas que originalmente motivaron su asignación, ni tampoco un eficiente uso de los recursos. El gasto en programas sociales ha aumentado, sin embargo esto no significa que la calidad de la educación haya mejorado; como ejemplo tenemos que el grado de compresión adecuada de lectura en los niños que cursan estudios entre el 6º de primaria y el 5º de secundaria sólo alcanza el 9,6% (ver Cuadro Nº 2).

Programacióny Formulación

Aprobaci ó n

Ejecución

Evaluación FASES DEL PRESUPUESTO

PlaneamientoLineamientos

de Política

SSEGP

Programacióny Formulación

Aprobación

Ejecución

Evaluación

SSEGP

FASES DEL

PRESUPUESTO

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Cuadro N° 2 Gasto Público Social y resultados obtenidos

El mayor aumento en el gasto público no ha estado asociado a una mejora en los resultados

Variación en el presupuesto Variación en los resultados El cambio en el promedio de rendimiento educativo en comprensión de textos en alumnos de 6º de primaria y 5º de secundaria después de 6 años fue nulo.

Entre 1999-2006 el gasto real en educación básica se incrementó en S/. 1.630 millones (41%).

Los programas alimentarios y nutricionales en los últimos 5 años han recibido un incremento presupuestal de 16%.

La tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años sigue en 25% desde hace 10 años.

Entre 2000 y 2005 la cobertura de parto institucional pasó de 52% a 71%. El 30% no cubierto por el sistema público y privado corresponde a la población más vulnerable.

El gasto en salud individual se incrementó en S/. 1.089 millones entre los años 2000 y 2005 (80%).

Fuente: MEF / DGPM. En resumen, actualmente en el Perú, a nivel del gobierno nacional, existe un SME del Gasto Público (particularmente de los aspectos más financieros y no tanto de la acción pública en general) en formación, que se viene consolidando a partir de la integración de un conjunto de normas y sistemas de información sobre la base de los cuales, los distintos esfuerzos fragmentados de monitoreo y evaluación, tanto en el MEF como en los sectores, tratan de complementarse. En efecto, existen ciertas herramientas que están sirviendo (al menos en el modelo conceptual del sistema) de plataforma para la implementación de un SME, como la Ley de Responsabilidad Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual, que contienen indicadores de sostenibilidad fiscal; el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que maneja los proyectos de inversión y su sistema de seguimiento (SOSEM); y el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), administrado por el MEF, que produce informes de ejecución de presupuestos para cada sector y unidad gubernamental. Los diversos sistemas centralizados de información con que cuenta el sector público peruano, están a cargo fundamentalmente del MEF y las diversas direcciones que lo conforman. Se enfocan, hasta la fecha, de manera preponderante en el nivel del gobierno nacional (casi de manera plena, bajo la cobertura institucional de la Ley de Presupuesto); en segundo lugar, en el ámbito regional (en el cual también se ha implementado extensamente el SIAF), y escasamente en el nivel local (ver Figura Nº 2). Es preciso destacar que usualmente se dispone más de información financiera que de información no financiera, siendo esta última vital para un sistema de M&E.

En este contexto, ante la necesidad de contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad los bienes y servicios públicos, y teniendo en consideración que siendo el presupuesto el principal instrumento de programación económica y financiera, pero que sin embargo no ha logrado consolidarse como un instrumento de gestión eficaz, se ha planteado la introducción progresiva a partir del año fiscal 2007 del presupuesto por resultados. Éste está basado, según la Ley Anual de Presupuesto, en: i) programación estratégica y medición del desempeño, ii) sistema de evaluación, y iii) evaluación por monitoreo participativo del gasto.

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Figura N° 2

Ámbitos de influencia del SIAF, la ODI y el PESEM en la cadena institucional PESEM SIAF

A) Gobierno CentralGastos

Corrientes

Sectores (Ministerios y

otros SectoresPliegos Unidades

Ejecutoras

Gastos de Inversión

ODI

B) Resto del Sector Público Gastos de Inversión

Fuente: Elaboración propia. 1.2 Línea cronológica Los distintos esfuerzos aludidos a lo largo de esta exposición se han concretado en la emisión de algún cuerpo normativo que los formaliza y da vigencia y cobertura en el ámbito del gobierno nacional. De la lista que se detalla en el Cuadro Nº 3 ha habido sustentos legales fundamentales para el diseño e implementación del SME, los mismos que se explicarán en el siguiente acápite, en tanto que en el Anexo N° 1 se puede encontrar un recuento detallado del resto de las normas aquí referidas.

Cuadro N° 3 Normativa asociada al M&E

Fecha de publicación Descripción

Se crea mediante la Ley Nº 27293 el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar los recursos públicos destinados a la inversión. 28-06-2000

Resolución Ministerial Nº 151-2000-EF/15, mediante la cual se aprueba la Directiva para la Evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales 2001-2005. 01-11-2000

Resolución Ministerial Nº 084-2001-EF/10, mediante la cual se aprueba la Directiva para la Formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales para el período 2002-2006.

15-03-2001

Se dicta la Ley Nº 27658 (Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado) en la cual se establece que la gestión y el uso de los recursos públicos deberán ser sometidos a la medición del cumplimiento de las funciones asignadas y la obtención de resultados, los cuales serán evaluados periódicamente.

30-01-2002

Se suscribió el Acuerdo Nacional en donde se establecieron 29 políticas de Estado como base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro.

22-07-2002

Resolución Directoral Nº 046-2004-EF/76.01, mediante la cual se aprueba la Directiva Nº 019-2004-EF/76.01, la cual establece el registro de información de inicio para la implementación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público.

26-10-2004

Decreto Supremo Nº 163-2004-EF, en el cual se establecen disposiciones para la mejora de la calidad del gasto público y se crea un Sistema de Seguimiento y Evaluación de Gasto

25-11-2004

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Público.

Se promulga la Ley Nº 28411, en la cual se establecen los principios, los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto. 08-12-2004

Se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), mediante la Ley Nº 28522. 23-05-2005

Se emite la Resolución Directoral Nº 001-2006-EF/68.01, con la cual se aprueba el Instructivo del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública.

19-05-2006

Se dicta la Ley Nº 28927 de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, en la cual se establece la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados. 12-12-2006

Mediante Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM se definen las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del gobierno nacional. 25-03-2007

Fuente: Diario Oficial El Peruano. 1.3 Normativa

6Tal como se aprecia en la cronología normativa antes expuesta, en los últimos años (a partir de 2000) se han promulgado seis normas que inciden directamente en el esfuerzo de crear un SME: · Resolución Ministerial Nº 151-2000-EF/15, que aprueba la Directiva para la Evaluación de

los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales 2001-2005, publicada el 01-11-2000 Se establecieron procedimientos y pautas metodológicas para la evaluación de Planes Estratégicos Multianuales correspondientes al período 2001-2005 que cada sector debía efectuar en coordinación con la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del MEF. Dicha evaluación estaba basada en determinar los resultados de la gestión de los diversos sectores sobre una base de análisis económico, empleando indicadores para evaluar el cumplimiento de objetivos programados para el período 2001-2005; se incluiría un análisis de la limitaciones y dificultades encontradas en los diversos procesos y procedimientos y las propuestas de solución, la revisión de la estructura de costos y los niveles de calidad en la provisión de bienes y servicios públicos, así como la sistematización de las mejores prácticas de gestión. Se establece que en la etapa de seguimiento se efectúe el registro y análisis periódico de las acciones en términos de indicadores de insumo y producto, para permitir realizar las correcciones en el curso de la acción a fin de garantizar el logro de los objetivos. En la etapa de evaluación se establece que se registre y analice los indicadores de resultado e impacto para permitir cuantificar el nivel del logro de los objetivos estratégicos trazados, prestando especial atención a los indicadores de eficacia y calidad, como parte del proceso de evaluación del desempeño. En la etapa de Implementación de medidas correctivas se pone en marcha un conjunto de acciones destinadas a corregir las desviaciones identificadas en las etapas anteriores, así como fortalecer, replicar y expandir las mejores prácticas de gestión buscando el beneficio de otras entidades públicas. El Sistema de Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Multianuales considera la asociación existente entre la estructura funcional programática del gasto público y la formulación de indicadores de desempeño, partiendo de las definiciones de Visión, Misión y Objetivos Estratégicos Generales y Específicos (ver Figura Nº 3). Básicamente, tal como se ha documentado en Shack (2003), se pretendía introducir en la administración pública una cultura de programación y evaluación del desempeño a nivel funcional, en

6 Para mayores detalles sobre otras normas relacionadas con el sistema de M&E, ver el Anexo N° 1.

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el cual el sector que lidera la ejecución de determinados programas fuera el responsable de su medición, seguimiento y evaluación, desde una perspectiva comprensiva y sistémica.

Figura N° 3

Sistema de Medición y Evaluación del Desempeño

Indicadores de desempeño

Mecanismos de Formulación, Seguimiento y Evaluación de

Desempeño

ResultadoImpacto Producto Insumo

Visión / MisiónFunción

Programa

Subprograma

Actividad / Proyecto

Objetivo Estratégico General

Objetivo Estratégico Especifico

Acción Permanente / Acción Temporal

Clasificador Funcional Programático

Formulacion

Evaluación

Seguimiento

Población Objetivo

Fuente: Resolución Ministerial N° 151-200-EF-15 publicada el 01-11-2000. · Resolución Directoral Nº 046-2004-EF/76.01, que aprueba la Directiva Nº 019-2004-EF/76.01,

sobre registro de información de inicio para la implementación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público, publicada el 26-10-2004

Esta Directiva establece los lineamientos técnicos con los cuales se inició el registro de la información para la adecuada y progresiva implementación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP) a nivel nacional. El seguimiento y evaluación del gasto público se realiza sobre la base de indicadores de desempeño, los cuales deben brindar información relevante y periódica sobre el desenvolvimiento de las entidades en la ejecución del gasto, y son utilizados para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros en el sector público. La implementación de la primera etapa se inició a fines del año 2004 con la elaboración de indicadores de desempeño en los diversos pliegos que conforman el gobierno nacional, desarrollados en función de sus prioridades establecidas en el Plan Estratégico Institucional, señalándose un solo indicador por las actividades o proyectos. Estos indicadores fueron propuestos y remitidos a la DNPP a través de un aplicativo informático diseñado en la página web del MEF. Se previó que la implementación para los niveles de gobierno regional y local se produjera durante los años 2005 y 2006.

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· Decreto Supremo Nº 163-2004-EF, que establece disposiciones para la mejora de la calidad

del gasto público y la creación de un Sistema de Seguimiento y Evaluación de Gasto Público, publicado el 25-11-2004

Este dispositivo es emitido con la finalidad de dar un mayor peso político a la conformación de un Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público a nivel nacional, teniendo como objetivo la mejora de la calidad del gasto público como una estrategia prioritaria en todos los organismos, entidades y empresas del Poder Ejecutivo del gobierno nacional. Se dispone que el titular de cada ministerio es responsable de establecer en su sector sus prioridades y determinar las actividades y proyectos necesarios para el cumplimiento de sus funciones básicas; para esto debe presentar dentro del primer mes de cada año, cinco actividades y/o proyectos por cada uno de los programas funcionales que son de su responsabilidad. Con el objeto de cumplir con lo dispuesto en el párrafo anterior, los ministros deben presentar y sustentar ante el Consejo de Ministros, dentro del primer trimestre de cada año, un documento que contenga: a) el plan de implementación de actividades y/o proyectos prioritarios de cada sector; b) una propuesta de medidas de transparencia, eliminación del gasto injustificado y un efectivo

sistema de rendición de cuentas al ciudadano; c) una propuesta de mejora de la estructura organizacional en su sector, que deberá contar con la

opinión previa de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Así se refuerza la disposición de implementar un SSEGP con la finalidad de permitir al Estado y la sociedad civil evaluar y darle cumplimiento a las actividades y proyectos prioritarios del sector público. La implementación progresiva de dicho Sistema, en forma articulada a los sistemas que a esa fecha administraban información relacionada con el desempeño de Estado, se inicia en enero de 2005 a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, siendo responsable de informar periódicamente al Consejo de Ministros y brindar las facilidades para el acceso a la información de los resultados de la aplicación del Sistema. · Resolución Directoral Nº 001-2006-EF/68.01, que prueba el Instructivo del Sistema Operativo

de Seguimiento y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública, de fecha 19-05-2006 El Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tiene por objeto fundamental propiciar una mejor gestión de la fase de inversión de los proyectos de inversión pública, que permita obtener resultados congruentes con la declaratoria de viabilidad. Para alcanzar lo anterior, los objetivos específicos del SOSEM son: a) Propiciar que los proyectos sean ejecutados dentro de la programación física y financiera

establecida en el estudio de preinversión que permitió la declaratoria de viabilidad. b) Fomentar que los proyectos sean ejecutados en los plazos previstos en el estudio de preinversión

que permitió la declaratoria de viabilidad, de forma que se optimice su impacto social. c) Propiciar que los componentes o productos logrados al final de la ejecución del proyecto sean los

que corresponden a lo establecido en el estudio de preinversión que permitió la declaratoria de viabilidad.

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM), del Ministerio de Economía y Finanzas, regula el funcionamiento del SOSEM y administra su aplicativo informático. Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) supervisan la información registrada en el aplicativo informático; monitorean el avance de la ejecución del proyecto en sus diversas etapas;

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emiten recomendaciones al órgano resolutivo sobre la ejecución de los proyectos; y comunican al órgano del SNIP que declaró la viabilidad del proyecto, sobre cualquier modificación que pudiera afectar su viabilidad, en el momento en que ésta suceda, a efectos de que se realice una reevaluación del mismo. Respecto de los proyectos exonerados o anteriores al SNIP, las OPI ejercen las funciones antes señaladas, además de emitir opinión técnica sobre si mantienen sus costos y metas. · Ley Nº 28927 (Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007), publicada el 12-

12-2006 Esta Ley dispone la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo la incorporación de instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación. Se establece que la Dirección Nacional de Presupuesto Público, en coordinación con la Presidencia del Consejo de Ministros, defina las metas físicas nacionales, regionales y locales a alcanzar para las actividades prioritarias. Esta Ley considera, en la fase de evaluación presupuestal, nuevos instrumentos de evaluación de los programas piloto sobre gestión de resultados. Estas evaluaciones son utilizadas para realizar correctivos en los procesos o en la gestión de los programas seleccionados. Asimismo, se indica que los gobiernos regionales y locales deben iniciar el desarrollo de la Programación Estratégica y los indicadores de desempeño a fin de aportar información para la gestión basada en resultados. La Ley establece también, de manera experimental, los instrumentos para el Monitoreo Participativo del Gasto en el nivel descentralizado, autorizando a la Dirección Nacional del Presupuesto Público crear una unidad especial para la elaboración del Plan de Trabajo en un plazo de dos meses, el cual incluirá los instrumentos a ser desarrollados, los plazos y los mecanismos a través de los cuales se evaluarán los avances de su implementación (ver Cuadro Nº 4).

Cuadro N° 4 Componentes e instrumentos del Presupuesto por Resultados

Instrumentos que señala la Ley de Presupuesto

Instrumentos complementarios Componentes

1) Programación presupuestaria estratégica.

1) Programación estratégica.

2) Medición, seguimiento y evaluación.

2) Indicadores de desempeño. 3) Evaluaciones.

3) Capacidad de gestión institucional.

5) Incentivos.

4) Rendición social de cuentas. 4) Evaluación por monitoreo participativo.

5) Normativa: dispositivos legales que establezcan las reglas que implementan los demás instrumentos. Fuente: Ley N° 28927 publicada el 12-12-2006; elaboración propia. Se dispone que la Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el sector público peruano, en el proceso de programación del presupuesto 2008, como instrumento específico orientado a la articulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación presupuestal, indicándose que los indicadores de resultados son de uso obligatorio para las entidades del gobierno nacional, regional y local. · Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, que establece las políticas nacionales de obligatorio

cumplimiento para las entidades del gobierno nacional, publicado el 25-03-2007

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Mediante este dispositivo, el Poder Ejecutivo, acotando los alcances generales contenidos en el Acuerdo Nacional, define en su calidad de ente rector los objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública, así como los estándares nacionales de cumplimiento y provisión que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestación de los servicios y el normal desarrollo de las actividades. Se determinan doce temas priorizados: 1. Descentralización. 2. Igualdad de Hombres y Mujeres. 3. Juventud. 4. Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos. 5. Personas con Discapacidad. 6. Inclusión. 7. Extensión Tecnológica, Medio Ambiente y Competitividad. 8. Aumento de Capacidades Sociales. 9. Empleo y Micro y Pequeña Empresa. 10. Simplificación Administrativa. 11. Política Anticorrupción. 12. Política de Seguridad y Defensa Nacional. Estos temas contienen 61 políticas que son transversales a todos los ministerios y entidades del gobierno nacional y cuya aplicación es de obligatorio cumplimiento. Asimismo, se establece que los ministerios deben aprobar, dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año, las metas concretas y los indicadores de desempeño para evaluar semestralmente el cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales de su competencia. Estas metas deben corresponder a los programas multianuales y a sus estrategias de inversión y gasto social. 1.4 Financiamiento y sostenibilidad Los diversos sistemas centralizados de información son financiados principalmente con recursos del Tesoro Público. La administración de los principales sistemas está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (SIAF, SNIP, SOSEM, SSEGP); sin embargo, a nivel de usuario, cada sector, mediante sus Oficinas de Planificación, Presupuesto y de Inversiones, genera y financia los costos de estos sistemas a través de sus recursos asignados en la respectiva Ley Anual de Presupuesto, por lo que, en términos generales, el financiamiento de su operación está garantizado. Además, si tenemos en cuenta que la sostenibilidad de cualquier SME depende fundamentalmente de la demanda efectiva de la información sobre desempeño que provee para la toma de decisiones y del conocimiento por parte de los actores políticos y de la sociedad civil, resulta difícil pensar que nuevas disposiciones pudieran dar un giro tal que motiven el desmantelamiento de los sistemas de gestión e información existentes, particularmente en el campo de la administración financiera gubernamental. Por otro lado, las evidencias legales reseñadas demuestran el interés del Poder Ejecutivo y, en el caso del PxR (que sin duda trae aparejado el SME), la voluntad del Poder Legislativo de avanzar en esta dirección. 1.5 Enfocando la unidad de análisis del estudio A lo largo del lapso analizado (la última década) ha habido diversos esfuerzos por implementar mecanismos de monitoreo y evaluación. Experiencias de “islas de eficiencia” como la Administración Tributaria y el Fondo de Cooperación y Desarrollo Social (en su tiempo), y más recientemente el

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programa de Caminos Rurales y el Servicio de Sanidad Agropecuaria así lo demuestran (Cortázar, 2007). Sin embargo, si nos preguntamos sobre la existencia de un SME, entendiendo como tal, un conjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente institucionalizados, con cobertura general sobre el sector público (al menos a nivel del gobierno nacional), de obligatorio cumplimiento, con un ente rector o unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas en las diferentes dependencias públicas en materia de M&E, que se complemente armónicamente con los otros sistemas administrativos y de información existentes7, que determinan los incentivos y parámetros esenciales del comportamiento de la burocracia pública en el Perú, tendríamos que concluir que en Perú existe un SME en formación, denominado SSEGP, que empezó a gestarse hacia fines de 2004 y que ahora, en 2007, con la iniciativa sobre Presupuesto por Resultados (PxR) contenida expresamente en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, debiera a nuestro juicio convertirse en el sistema de soporte del macro proceso de monitoreo y evaluación (ver Figura Nº 4).

Figura Nº 4 Sistemas complementarios al SME

Fuente: Elaboración propia. Teorizando un poco, este macro proceso debiera ser uno de los pilares de una gestión pública orientada a resultados en la cual la administración financiera gubernamental esté basada crecientemente en las 7 Tales como el Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual (SPESEM), el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF-SP), el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el Sistema de Incentivos mediante Convenios de Administración por Resultados (SICAR), el Sistema de Estadísticas y Cuentas Nacionales (SECN) y el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE).

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evidencias que dicho SME proporciona de manera complementaria a los juicios más políticos que caracterizan todo proceso de distribución de recursos públicos escasos entre fines alternativos. En efecto, adaptando lo expuesto por Shack (2007) y pensando en el Estado en su conjunto, existe lo que podríamos denominar cuatro macro procesos globales en la administración financiera gubernamental: (i) planificación estratégica, (ii) programación táctica, (iii) presupuestación operativa, y (iv) monitoreo y evaluación. El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. La visión de desarrollo del país, el plan nacional de desarrollo y demás, son los resultados naturales de este proceso. Para ser operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal (no sólo de la gestión presupuestaria), y por tanto no ser parte únicamente del discurso político, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo sexenales planteados y, por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado período de tiempo. Por su parte, en el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación programática e institucional. Corresponde a la llamada programación táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos de acción (programas públicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual. Aquí, en la práctica, se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y en los subsiguientes, y cuántos recursos públicos se destinarán genéricamente a dichos propósitos. Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el Presupuesto. En tercer lugar, podríamos conceptuar que el proceso de presupuestación operativa, de periodicidad anual, consiste en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o institucional) cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente dichos cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior. Es decir, quién los ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento, a través de qué programa de gasto, etc. y, sobre todo, cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública y no sólo en términos del impacto final. A tal efecto, es fundamental la generación de información sobre el desempeño (tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales) en cuanto a insumos, procesos, productos y resultados, así como la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas, determinación de líneas de base, formulación de marcos lógicos, implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros. Finalmente, promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macro procesos anteriores a partir de una retroalimentación eficaz, tendríamos un proceso de monitoreo y evaluación, que con sus propias especificidades y niveles (macro, meso y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPA y, además, contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos, tácticos e incluso operativos de la administración gubernamental. Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política, la equidad social, la eficiencia económica y la sostenibilidad ambiental, requiere que estos cuatro macroprocesos que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el bienestar de la población, se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e información, participación ciudadana, aprendizaje colectivo y rendición de cuentas,

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que permita un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo económico sostenible (ver Figura Nº 5).

Figura Nº 5 Macro procesos en la administración financiera gubernamental

Fuente: Elaboración propia.

Implantación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP) Con la creación del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP), el Perú se enmarca dentro del nuevo paradigma de la Administración por Resultados. Los desarrollos más modernos en materia de administración pública enfatizan las ventajas de cambiar el foco de atención desde los insumos y procesos hacia los resultados. De este modo, la Administración por Resultados aplicada a los sistemas de información para la toma de decisiones en la gestión gubernamental supone entender las intervenciones públicas en términos de los bienes y servicios que se proveen y de su impacto sobre el bienestar de la población. Un aspecto fundamental en el diseño del SSEGP tiene que ver con el uso que se le dé a la información generada. Las experiencias más exitosas de implementación de sistemas de seguimiento y evaluación del gasto público han sido aquellas en las que se ha desarrollado un vínculo con los procesos de elaboración y discusión presupuestaria, tomando como marco conceptual el modelo de Presupuesto por Resultados (Result Oriented Budget)8. El modelo articula los procesos de planeamiento,

8 Las experiencias más exitosas y mejor documentadas de países que han avanzado hacia la implementación de Presupuestos por Resultados son las de los países pertenecientes a la OCDE, destacando la experiencia neozelandesa. En Latinoamérica, el país que más avances ha logrado en su esfuerzo por incorporar un sistema de evaluación de la gestión pública en el marco de su proceso presupuestario es Chile.

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programación, presupuestación y evaluación, de modo tal que se generen mejoras en la asignación de los recursos públicos en función al resultado de las evaluaciones. Desde esta perspectiva, la evaluación realizada como fase del proceso presupuestario, debería servir de elemento proveedor de información clave para la reprogramación del gasto en el siguiente ejercicio presupuestal. Es decir, los hallazgos de las evaluaciones sirven para potenciar aquello que se está haciendo bien y/o mejorar lo que se está haciendo mal (ver Figura Nº 6). Sin embargo, en el caso peruano, en la práctica, no ocurre tal retroalimentación y los resultados del ejercicio de evaluación no son utilizados para la reformulación ni de los lineamientos de política (planeamiento) ni del presupuesto, el cual es marcadamente inercial (Shack, 2006; Mostajo, 2002). Hasta antes del SSEGP, los esfuerzos por desarrollar herramientas de evaluación de la actividad pública en el Perú no se encontraban articulados dentro de un mismo esquema conceptual. Probablemente por ello, los resultados de las evaluaciones no generan cambios sustantivos en la forma cómo se gestiona el aparato público. De hecho, en el marco del proceso presupuestario, la DNPP realiza una evaluación de las metas presupuestarias de los pliegos. Sin embargo, dicho proceso no constituye una evaluación de los resultados de la actividad pública (evaluada en este caso a nivel de los pliegos presupuestarios), debido a su naturaleza financiera y a la revisión de información en extremo detallada proporcionada a través de las “metas físicas”9. La evaluación a nivel de las metas presupuestarias no retroalimenta la etapa de Programación y Formulación, lo que no permite establecer mejoras efectivas en la asignación del gasto público, convirtiéndose, en la práctica, en un formalismo normativo más que cumplir.

Figura N° 6

Fuente: MEF / DNPP.

La implementación del SSEGP debía cambiar radicalmente esta realidad. El SME tenía una estrategia de implementación gradual tanto de los instrumentos de M&E como de la cobertura institucional de sus actividades. Sin embargo, su lento desarrollo institucional e instrumental durante los años 2005 y 2006 no ha permitido verificar este cambio. La mayor parte de las metodologías e instrumentos de M&E a la fecha de este estudio no han sido elaborada ni menos difundida (ver los instrumentos en el Cuadro N° 5).

9 Existen aproximadamente 22 mil metas presupuestarias entre las entidades del gobierno nacional y gobiernos regionales. Esta profusión de información limita la capacidad de procesamiento y de injerencia en la toma de decisiones.

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Cuadro N° 5 Instrumentos de M&E considerados en el SSEGP

Cobertura institucional Instrumento Ámbito / tipo Descripción Actores clave

Valores a alcanzar a nivel de insumo y producto con alto nivel de

especificidad. Propio del proceso presupuestario.

GN, GR y GL

Metas Presupuestarias

Operativo / ex post Pliegos - DNPP

Estratégico Sectores Sectores - DGPM Táctico “Miden” la acción pública /

parámetros para la evaluación y el seguimiento.

Indicadores de desempeño

GN, GR y GL

(Progresivo)

UE. Pliegos y Sectores - DNPP Operativo

Conocer los avances / impactos de la acción pública a través de líneas de intervención. Ejemplo: ¿qué se ha avanzado en educación primaria? ¿Qué se ha logrado con el Plan de

Paz y Desarrollo?

Evaluación de políticas

públicas y gubernamentales

GN, GR y GL

(Progresivo)

Estratégico / ex post / ex ante Sectores - DGPM

Conocer la racionalidad de estructuración de entidades,

resultados logrados en el cumplimiento de sus funciones y el

desarrollo de actividades específicas.

Evaluación institucional

integral

GN, GR y GL

(Progresivo)

Operativo / ex post Pliegos - DNPP

Estratégico - Táctico -

Operativo / durante

Aplicación de metodologías novedosas como: Public Expenditure

Tracking Surveys y Quantitative Service Delivery Surveys.

Estudios de Seguimiento del Gasto Público

GN, GR y GL

(Progresivo)

Sectores - DGPM - DNPP

Sectores Sectores-DGPM Estratégico - Táctito -

Operativo / ex post

Reportes estandarizados semestrales sobre logros y resultados, elaborados

por las mismas entidades.

Balances de Gestión

GN, GR y GL

(Progresivo) Pliegos - DNPP

Fuente: MEF. No obstante, con las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2007 respecto del Presupuesto por Resultados, las actividades de M&E han tomado un nuevo y renovado impulso. Es así que se ha conformado un equipo técnico a dedicación exclusiva en el MEF, con funcionarios de planta y consultores externos, que viene desarrollando diversos instrumentos y procesos de capacitación. Dicho equipo coordina estrechamente sus actividades directamente con la Dirección General de la DNPP y con el Viceministro de Hacienda, así como particularmente con la Dirección de Programación y Evaluación del Presupuesto de la DNPP. Actualmente, dado su escaso desarrollo, las actividades predominantes del SME son el monitoreo financiero, como parte de las actividades propias y rutinarias del control presupuestario que ejerce la DNPP sobre todas las entidades públicas que reciben una asignación de recursos a través de la Ley Anual de Presupuesto (llamadas pliegos presupuestarios). Ciertamente, existen evaluaciones de distinta naturaleza (trimestrales, semestrales y anuales; de metas físicas, de cobertura institucional y del sector público en general, aquellas que prepara el MEF y las que elabora cada pliego, etc.); sin embargo, ellas se hacen por lo general con personal interno de la institución (aunque no se configuran propiamente como ejercicios sistemáticos de auto evaluación, sino más bien como formalidades administrativas en lugar de herramientas de gestión), se centran fundamentalmente en aspectos financieros (dejando de lado los efectos e impactos de la acción pública) y, sobre todo, no son tenidas en cuenta de manera sistemática durante el proceso de toma de decisiones en materia de asignación del gasto público, ni a nivel central (en el MEF) ni tampoco a nivel institucional (en los pliegos presupuestarios). En síntesis, la Figura N° 1 no se ha puesto en operación en la realidad.

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II. ORIENTACIÓN FUNCIONAL DEL SISTEMA Y NATURALEZA DE SUS HERRAMIENTAS

2.1 Orientación funcional Con el fin de conocer las apreciaciones de los diversos actores/sectores en relación con las funciones del SME (SSEGP) referido en el capítulo anterior, se realizaron entrevistas a funcionarios de instituciones pertenecientes al Sector Público y No Público. Para ello se aplicó un cuestionario referencial10, enfocado en cinco propósitos, buscando determinar la opinión referente a si existe la intención, oficialmente documentada, de desarrollar estos propósitos, y por otro lado, si existen esfuerzos reales de implantación de mecanismos para implementarlos.

11Se estableció como calificación máxima por propósito 2 puntos , siendo el máximo puntaje total a alcanzar 10 puntos. De hecho, podríamos segmentar la sumatoria de los puntajes en cuatro categorías: nulo, bajo, medio y alto, según se aprecia en la Figura Nº 7.

Figura N° 7 Ranking de puntajes según categorías de desempeño

Los propósitos analizados, de conformidad con el protocolo del estudio comparado, son los siguientes: · Planificación estratégica nacional. · Programación sectorial y programática. · Presupuesto y asignación de gastos. · Aprendizaje y mejora de la gestión. · Gobernanza y rendición de cuentas. A los efectos de un mejor análisis, se ha dividido el Sector Público y el No Público en tres sub sectores cada uno: · Sector No Público: sub sector Firma, sub sector ONG y sub sector Academia. · Sector Público: sub sector Rector, sub sector Contralor y sub sector Ejecutor.

10 El Anexo N° 2 contiene el modelo de referencia aplicado, estructurado a partir de las Tablas Nos. 1 y 2 del protocolo del estudio comparado CLAD-Banco Mundial. 11 Un punto si existe declaración de intención, o dos puntos si además hay esfuerzos concretos de mejora y avance en dicha dirección.

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a) Análisis global Tal como se puede apreciar en el Cuadro N° 6, la calificación máxima promedio global obtenida por los diversos propósitos a los cuales está orientado el SME es baja, alcanzando 5 puntos de un máximo de 10 puntos; el Sector No Público otorgó una calificación promedio global de 4,2 puntos a los diversos propósitos, mientras que el Sector Público les asignó un puntaje promedio global de 5,7 puntos. Los dos sectores coinciden en que principalmente el SME está orientado al propósito del presupuesto y asignación del gasto: el puntaje promedio global asciende a 1,7, en donde el Sector No Público le asigna un puntaje de 1,4, mientras que el Sector Público lo califica con 1,9 puntos, sobre un puntaje máximo de 2 puntos. El segundo lugar lo ocupa el propósito orientado a la planificación sectorial y programática, siendo el puntaje promedio global de 1,3; para este propósito, el Sector No Público asigna un puntaje máximo de 1,1, mientras que el Sector Público lo califica con 1,4 puntos.

Cuadro N° 6 Puntajes por orientación funcional

Sector No Público

Sector Público

Promedio global

Puntaje máximo Propósito

Planificación estratégica nacional 0,5 0,7 2,0 0,6 Planificación sectorial y programática 1,1 1,4 2,0 1,3 Presupuesto y asignación del gasto 1,4 1,9 2,0 1,7 Aprendizaje y mejora de gestión 0,3 0,7 2,0 0,5 Gobernanza y rendición de cuentas 0,9 1,0 2,0 0,9

Puntaje 4,2 5,7 5,0 10,0 Fuente: Elaboración propia. El propósito de un SME orientado a la gobernanza y rendición de cuentas obtuvo un puntaje promedio global de 0,9 puntos, calificando el Sector No Público a este propósito con 0,9 puntos, mientras que el Sector Público le asignó un puntaje de 1,0. En cambio, la apreciación de los dos sectores en relación con un SME orientado a la planificación estratégica nacional es marcadamente negativa. El puntaje promedio obtenido asciende a 0,6 puntos de un máximo de 2 puntos, en donde el Sector No Público lo califica con 0,5 puntos mientras que el Sector Público le asigna 0,7 puntos. El análisis de este propósito nos indica que a pesar de que el gobierno en el año 2002 definió grandes objetivos a través del Acuerdo Nacional y en el presente año a través del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, y se establecieron 12 temas priorizados los cuales contienen 61 políticas transversales de obligatorio cumplimiento, los dos sectores opinan que no existe declaración de intención para una mejora o avance de un sistema de M&E orientado a este propósito. Ello refleja que es imprescindible que el gobierno peruano realice los esfuerzos necesarios para poner en funcionamiento en el más breve plazo el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), creado en el año 2005. Este Centro está destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país. Esta institución también es la encargada de formular el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional; sin embargo, a la fecha del presente documento (julio de 2007), no se ha designado a su titular por lo cual no ha podido entrar en funcionamiento. Del mismo modo, se determinó que, en general, el SME no está orientado al aprendizaje y mejora de la gestión; aquí se obtuvo un puntaje promedio global de 0,5. No obstante, en lo que corresponde a los órdenes de prioridad, es decir, si le otorgan o no la misma importancia en la vida real a estos propósitos, los puntajes no son tan concluyentes y más bien reflejan una percepción que no concuerda del todo con nuestra opinión.

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Tal como se aprecia en el Gráfico N° 1, tanto los actores del Sector Público como del No Público consideran que el SME se orienta fundamentalmente al presupuesto y asignación del gasto, y en último lugar la planificación estratégica nacional, en tanto que los otros tres propósitos prácticamente están en la vecindad de un orden de prioridad común. Esta posición refleja una diferencia respecto de lo que se aprecia dentro de la gestión financiera gubernamental, en la cual, como justamente el SME está en formación y el presupuesto es marcadamente inercial en Perú (Shack, 2006), la prioridad estaría, a nuestro juicio, asociada en primer lugar a la planificación sectorial y programática, en segundo lugar a la gobernanza y rendición de cuentas, en tercer lugar al presupuesto y asignación de gasto, en cuarto lugar a la planificación estratégica nacional, y en quinto y último lugar al aprendizaje y mejora de la gestión.

Gráfico N° 1 Orden de prioridades de los propósitos del SME

Fuente: Elaboración propia.

Orden de Prioridad de los propósitos del SME

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

SECTOR NO PÚBLICO(Firmas, ONGs y Academia)

b) Sector no público De las entrevistas realizadas en el Sector No Público se ha obtenido, a nivel de los sub sectores (Firma, ONG y Academia), los puntajes de 4,5, 3,5 y 4,7 respectivamente, sobre un máximo de 10 puntos, en relación con los diversos propósitos del SME. Éste es un nivel marcadamente bajo. Efectuando el análisis a nivel de propósito, hemos podido determinar que el sub sector Firma le asigna el puntaje máximo de 2 al propósito de presupuesto y asignación del gasto. El sub sector ONG asigna un mayor puntaje al propósito de planificación de políticas sectoriales y programática (1,5 puntos); mientras que el sub sector Academia opina que el SME está orientado al propósito de la gobernanza, control social y rendición de cuentas, dándole como puntaje 1,6. De la misma manera, se ha podido establecer que el Sector No Público opina que el SME no está orientado al propósito de aprendizaje y mejoramiento de la gestión de agencias, programas y servicios públicos, obteniendo el puntaje promedio más bajo de 0,3.

SEC

TOR

PÚ

BLI

CO

(Rec

tore

s, C

ontr

olad

ores

y E

jecu

tore

s)

Planificación estratégica nacional

Aprendizaje y mejora de la gestión

Gobernanza y rendición de cuentas

Presupuesto y asignación del

gasto

Planificación sectorial y programática

Orden de Prioridad de los propósitos del SME

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

SECTOR NO PÚBLICO(Firmas, ONGs y Academia)

SEC

TOR

PÚ

BLI

CO

(Rec

tore

s, C

ontr

olad

ores

y E

jecu

tore

s)

Planificación estratégica nacional

Aprendizaje y mejora de la gestión

Gobernanza y rendición de cuentas

Presupuesto y asignación del

gasto

Planificación sectorial y programática

30

A su vez, el sub sector Firma considera que la orientación al propósito de planificación estratégica nacional es nulo. El sub sector de las ONG opina de la misma forma para el propósito del a) aprendizaje y mejora de la gestión, y b) la gobernanza y rendición de cuentas. La misma apreciación tiene el sub sector Academia en relación con el punto a). En conclusión, podemos apreciar que las instituciones del Sector No Público manifiestan que el impacto del SME en la planificación estratégica nacional y en el aprendizaje y mejora de la gestión es bajo. Es decir, sobre un puntaje máximo de 2 para cada propósito, se obtiene un puntaje promedio de 0,5 para el primero y 0,3 para el segundo, lo cual nos indica que no existe la percepción de la intención, ni de un esfuerzo real, de implantar mecanismos para el desarrollo de un sistema orientado a estos propósitos. Dentro de este análisis, dicho sector considera que la aplicación del SME está orientado principalmente al propósito de presupuesto y asignación del gasto, habiendo obtenido un puntaje promedio de 1,4, seguido del propósito de planificación sectorial programático con un puntaje promedio de 1,1 sobre un máximo de 2 puntos (ver Gráfico Nº 2).

Gráfico Nº 2 Orientación funcional del SME según actores no públicos

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

Presupuesto y asignación del gasto

Aprendizaje y mejora de gestión

Gobernanza y rendición de cuentas

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y programática

Academia Puntaje MáximoFirma ONG

Fuente: Elaboración propia. c) Sector público En este sector se ha entrevistado a seis instituciones que cumplen funciones diferentes: rectoras, controladoras y ejecutoras, habiéndose podido determinar que éstas consideran que el SME está orientado principalmente al propósito del presupuesto y la asignación del gasto, con un puntaje promedio de 1,9 en relación con un máximo de 2 puntos (ver Cuadro Nº 7).

31

Cuadro N° 7 Puntajes por orientación funcional según actores públicos

Propósito Rectores Contralores Ejecutores Sector Público

Puntaje máximo

Planificación estratégica nacional 1,0 0,3 0,7 0,7 2,0 Planificación sectorial y programática 1,4 0,8 2,0 1,4 2,0 Presupuesto y asignación del gasto 1,9 1,8 2,0 1,9 2,0 Aprendizaje y mejora de gestión 0,7 0,5 1,0 0,7 2,0 Gobernanza y rendición de cuentas 0,8 0,8 1,3 1,0 2,0

Puntaje 5,8 4,2 7,0 5,7 10,0 Fuente: Elaboración propia. Asimismo, consideran que se cumple un propósito bajo en relación con la planificación estratégica nacional y al aprendizaje y mejora de la gestión, a los cuales asignan un puntaje promedio de 0,7, lo cual demuestra que no existe declaración de intención ni esfuerzos concretos de mejora o avance en relación con estos propósitos. Sub sector Rector: En este sub sector se han realizado entrevistas a funcionarios de la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas, y de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que son los organismos encargados de normar y regular diversos instrumentos de gestión para el sector público. En los resultados de las entrevistas se ha podido determinar que el sub sector Rector considera que el SME está orientado principalmente al propósito de presupuesto y asignación del gasto, otorgándole un puntaje de 1,9 sobre un máximo de 2 puntos. En segundo lugar se ubica el propósito orientado a la planificación sectorial y programática, el cual obtiene un puntaje de 1,4 sobre un máximo de 2 puntos. Asimismo, considera que el sistema no está orientado al propósito de aprendizaje y mejora de la gestión, al cual califican con 0,7 puntos, ni al propósito de gobernanza y rendición de cuentas, que obtiene 0,8 puntos, sobre un máximo de 2 puntos cada propósito (ver Gráfico Nº 3).

Sub sector Contralor: Para conocer cuál es la percepción que tienen los órganos contralores del sector público sobre los propósitos del SME, se ha efectuado entrevistas a funcionarios de las siguientes instituciones: Defensoría del Pueblo (DDP), Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República (CPCGR) del Congreso de la República y la Contraloría General de la República (CGR). A nivel general, el puntaje promedio obtenido en este sub sector en relación con los cinco propósitos planteados de los sistemas de M&E, asciende a 4,3 puntos sobre un máximo de 10, puntaje que se considera como una calificación baja. Es decir, este sub sector opina que no se perciben declaraciones gubernamentales de intención claras de avanzar en los distintos propósitos en los que se enfoca un SME, y menos de que existan en promedio acciones concretas para implementar mecanismos que permitan avanzar hacia dichos propósitos. Este sub sector considera que el sistema está principalmente orientado al propósito del presupuesto y asignación del gasto, asignándole un puntaje promedio de 1,8 sobre un máximo de 2 puntos. Por el lado contrario, la percepción sobre el propósito de planificación estratégica nacional obtiene un puntaje de 0,3, y el de aprendizaje y mejora de la gestión un puntaje de 0,5, en tanto que el de planificación sectorial programática y el de gobernanza y rendición de cuentas también obtienen una calificación baja (0,8 puntos) (ver Gráfico Nº 3). Sub sector Ejecutor: En el caso del sub sector Ejecutor, el análisis se efectúa en el Ministerio de Educación, teniendo en cuenta la magnitud de este sector. De las entrevistas realizadas se concluye que dicha institución considera que el SME está orientado básicamente a la planificación sectorial y programática, y al presupuesto y asignación del gasto, a los cuales se asigna un puntaje máximo de 2. Sin embargo, consideran que la orientación del Sistema es baja en lo que se refiere a la planificación estratégica nacional (puntaje de 0,7).

32

A nivel general, este sector asigna un puntaje de 7,0 sobre un total de 10 puntos, sustantivamente más que los otros sub sectores.

Gráfico N° 3 Orientación funcional del SME según Rectores y

Contralores en el sector público

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación

del gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DNPP PCM Puntaje Máximo

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación del

gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DDP CPCGR CGR Puntaje Máximo

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación

del gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DNPP PCM Puntaje Máximo

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación

del gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DNPP PCM Puntaje Máximo

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación del

gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DDP CPCGR CGR Puntaje Máximo

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0Planificación estratégica nacional

Planificación sectorial y

programática

Presupuesto y asignación del

gasto

Aprendizaje y mejora de

gestión

Gobernanza y rendición de

cuentas

DDP CPCGR CGR Puntaje Máximo Fuente: Elaboración propia. 2.2 Instrumentos de evaluación y monitoreo De acuerdo con lo manifestado, el diseño e implementación de diversos instrumentos de M&E no se ha hecho efectivo aún. Sin embargo, sí se estableció al menos una metodología de clasificación de indicadores de desempeño. En efecto, como bien se explica en Shack (2003), en Perú se adoptó una taxonomía que separaba los indicadores para la medición del desempeño de aquellos vinculados a los procesos de evaluación del desempeño. El primer tipo se ha entendido como un instrumento de medición de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen una expresión cualitativa o cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un objetivo establecido. Éstos han sido definidos como indicadores de insumo, producto, resultado e impacto (IPRI) (ver Figura Nº 8). Por su parte, el segundo tipo de indicadores, asociado al juicio que se realiza una vez culminada la acción o la intervención, busca responder interrogantes clave sobre cómo se ha realizado la intervención en sus distintas fases, si se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bueno ha sido el desempeño de un determinado organismo público con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente, es casi consensual en el sector público peruano que en la evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE). Muchas instituciones han desarrollado diferentes versiones de indicadores de desempeño, sin embargo, ello no ha permeabilizado los procesos de toma de decisiones.

33

Figura N° 8 Taxonomía de Indicadores de Desempeño

ResultadoImpacto

Insumo

Economía

Insumo

Productividad

Producto

Eficiencia

Eficacia

Producto

Productividad

Eficiencia

Programacióndel Gasto Público

Ejecución delGasto Público

EficaciaCalidad

EficaciaCalidad

Fuente: Shack (2003). Por otro lado, el SME se nutre de la información proveniente de diversos sistemas de información (véase Figura N° 4), aunque de ellos, tres sistemas son los fundamentales (y, se diría, en orden de importancia): a) el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF); b) el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); y c) el Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual (SPESEM), razón por la cual se desarrollan con mayor detalle a continuación. Sin embargo, cabe precisar que el desarrollo tecnológico del SME es también incipiente, por lo cual no existen interfases ni aplicativos informáticos específicos (más allá de los que usa la DNPP para los procesos de M&E presupuestarios, algunos de los cuales incluso están en entorno web) que vinculen automáticamente la información en ellos contenida. a) Implantación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF-SP) La Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público (Ley Nº 28112, publicada el 28-11-2003), establece que el registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del sector público de los niveles nacional, regional y local, y se efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera en el Sector Público (SIAF-SP) que administra el MEF. El SIAF-SP es una herramienta para ordenar la gestión administrativa de las instituciones del sector público, orientada a simplificar sus tareas en este ámbito y reducir los reportes que elaboraban así como el tiempo dedicado a la conciliación. El Sistema recoge la normativa vigente de cada uno de los órganos rectores y de control, y promueve las buenas prácticas, el orden en el uso de recursos públicos, la rendición de cuentas y la transparencia. Es importante precisar, a la luz de lo observado en otros países, que el objetivo de integración de procesos del Sistema de Administración Financiera tiene diferentes enfoques. En el caso peruano: · El SIAF-SP se diseñó como una herramienta muy ligada a la gestión financiera del Tesoro Público

en su relación con las denominadas Unidades Ejecutoras (UE). · El registro, al nivel de las UE, está organizado en dos partes: Registro Administrativo (fases

Compromiso, Devengado, Girado) y Registro Contable (contabilización de las fases y elaboración de Notas Contables).

En el período 1997-1998, la tarea primordial del Ministerio de Economía y Finanzas fue la implantación del SIAF-SP en todas las UE del gobierno central y de regiones, para cuyo logro se realizaron programas de entrenamiento, difusión y pruebas. Fue fundamental la credibilidad de los usuarios en el Sistema, la cual se consolidó durante este período. Algunos elementos importantes para la implementación de este sistema fueron:

34

· La coordinación permanente con los órganos rectores, con la finalidad de que el Sistema se adecúe a sus procedimientos y normas, así como a los instrumentos operativos.

· Desde fines de 1996, el acercamiento a los usuarios (UE) a través de los residentes, de forma permanente.

· En 1997, el registro manual paralelo permitió conocer el ámbito de operaciones de las UE para su adecuado tratamiento en el Sistema. Además hizo posible un relevamiento del uso de Clasificadores Presupuestales, así como operaciones contables, insumos para la primera versión de la Tabla de Operaciones.

· En 1998 se efectuó el registro automatizado paralelo. Las UE registraron y transmitieron más de un millón de operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual, las mismas que se reflejaban en la base de datos de la sede del MEF. A fines de ese año existía por lo menos una persona adecuadamente entrenada en cada UE.

A partir de enero de 1999 el SIAF-SP se constituyó en un sistema oficial de registro de las operaciones de gasto e ingreso de las UE, sustituyendo diversos registros y reportes de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, la Dirección General de Tesoro Público (DGTP) y la Contaduría Pública de la Nación (CPN). Con todo esto, se ha logrado: mejorar la gestión financiera del Tesoro Público; crear una base de datos con información oportuna, confiable y con cobertura adecuada; y un sistema que permite monitorear la ejecución del presupuesto de los sectores y pliegos (ver Figura Nº 9). A partir del año 2003, con apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), se inicia el proceso de implantación y puesta en marcha del Sistema integrado de Administración Financiera para todos los gobiernos locales (GL), concentrándose en dicho año para que todos éstos estuviesen en capacidad de formular su presupuesto a través del SIAF. Al año 2006, 739 (de los 1.829) gobiernos locales se encontraban utilizando el sistema. Si bien el SIAF-GL mantiene la filosofía y cuerpo principal del SIAF-SP, toma en cuenta el carácter autónomo de los GL, incorporando funcionalidades tales como: mayor flexibilidad para que realicen sus modificaciones presupuestarias; el calendario es preparado por cada GL (nuevamente mayor flexibilidad para modificar y trasladar montos de un mes a otro dentro de un trimestre); y aprobación automática de la DGTP a sus girados para la Fuente de Recursos Ordinarios de Tesoro Público. El SIAF-GL incluye el Módulo de Rentas-Catastro, orientado a incrementar los ingresos propios. Al respecto, se ha desarrollado una metodología para estandarizar el uso de Códigos (de Predios y de Propietarios) y conceptos.

Figura N° 9

Fuente: MEF / SIAF.

35

EL SIAF contiene el registro de toda la información del gasto público del gobierno nacional y regional, y parcialmente del local. Esta información (por función, programa, subprograma, actividades y/o proyectos, componentes y metas, categorías de gasto, grupos genéricos y específicos de gasto) está disponible para la ciudadanía vía Internet, en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (SIAF Amigable): http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx. b) El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es un sistema administrativo del Estado que actúa como un medio de certificación de calidad de los proyectos de inversión pública; asimismo, es una herramienta de planificación de la inversión que antecede la formulación del proyecto, que busca constituirse en un medio para lograr que los escasos recursos públicos tengan mayor impacto sobre el desarrollo económico y social del país. Se convierte en un mecanismo para la transparencia del gasto público y la rendición de cuentas a la sociedad. La experiencia en la implementación del SNIP constituyó una lección a aprender, puesto que su aplicación a nivel universal, a todo el sector público, colisionó con la carencia de capacidades no sólo a nivel regional y local, sino también a nivel nacional. Si bien se ha logrado establecer un proceso estandarizado de evaluación ex ante para proyectos, cabe precisar que el presupuesto correspondiente a inversión pública apenas representa el 12% del total del presupuesto nacional; para el 88% restante, no se cuenta con un sistema de evaluación ex ante análogo al SNIP. El SNIP tiene las siguientes características: · Integral: se aplica a todo tipo de Proyecto de Inversión Pública (PIP), fuente de financiamiento o

entidad del Estado. · Técnico: supone una reivindicación de la denominada “cultura de proyecto” a través de la

obligatoriedad del ciclo de vida del proyecto. · Neutral: la Dirección General de Programación Multianual certifica la calidad de los PIP, pero no

prioriza ni asigna recursos (funciones de los sectores y regiones). · Desconcentrado: actúa a través de órganos sectoriales y unidades en cada entidad. · Participativo: está basado en un enfoque de demanda: la identificación de problemas, el diseño y la

formulación de los PIP corresponden a las unidades formuladoras. El Sistema Nacional de Inversión Pública busca lograr los siguientes objetivos: a) Propiciar la aplicación del Ciclo del Proyecto de Inversión Pública:

· Preinversión: perfil prefactibilidad - factibilidad. · Inversión: expediente técnico - ejecución. · Post inversión: procesos de control y evaluación ex post.

b) Fortalecer la capacidad de planeación del sector público. c) Crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión pública por períodos multianuales

no menores de tres años. El SNIP opera durante la fase de Preinversión a través del Banco de Proyectos, y durante la fase de Inversión a través de un Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo. Este sistema fue aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 583-2005-EF/15, de fecha 18 de noviembre de 2005, y es de uso obligatorio por las Unidades Ejecutoras de las entidades y empresas del sector público no financiero del gobierno nacional y de los gobiernos regionales, para el seguimiento de sus proyectos de inversión pública durante la fase de Inversión del Ciclo del Proyecto. En cada sector existe un Banco de Proyectos a cargo de las Oficinas de Programación e Inversiones, el cual es actualizado a través de un sistema de registro. En la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas existe un Banco consolidado que agrupa a los Bancos Sectoriales.

36

El Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tiene por objeto fundamental propiciar una mejor gestión en la fase de inversión de los proyectos de inversión pública, que permita obtener resultados congruentes con la declaratoria de viabilidad. La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM) regula el funcionamiento de este sistema y administra su aplicativo informático. En el caso del SNIP, las Oficinas de Programación e Inversiones de las instituciones del sector público mantienen una relación técnico-funcional con la DGPM, que es la máxima autoridad técnico-normativa, y evalúan los estudios de preinversión de acuerdo con el rango de los montos de inversión (ver Figura Nº 10).

Figura N° 10 Organización del SNIP

En cada Sector En cada Gobierno Regional

En cada Gobierno Local

Ministro Presidente Alcalde DGPM

Órgano Resolutivo

Mantiene relación técnico funcional con la DGPM

Máxima Autoridad Técnico

Normativa

Unidad(es) Ejecutoras(s)

Ejecutan los PIPs

Oficina de Programación e Inversiones

Unidad(es) Formuladora(s)

Elaboran Estudios de los PIPs

Fuente: SNIP.

Como se puede apreciar, los órganos resolutivos en los diversos niveles de gobierno corresponden a las máximas autoridades: · Sectores - Ministros · Gobiernos Regionales - Presidente · Gobiernos Locales - Alcalde La información de los proyectos puede ser consultada en la siguiente dirección electrónica: http://www.mef.gob.pe/DGPM/snipnet.php. c) El Sistema de Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales El Sistema de Planificación Estratégica se inserta en la normativa del Estado peruano como Programación Estratégica Multianual, buscando que las diversas entidades que conforman el Estado desarrollen la capacidad de determinar sus objetivos y metas, lo cual permite eximir los resultados y las consecuencias (ver Figura Nº 11). Estos planes deben ser articulados con los lineamientos de política de cada sector, los que a su vez se articulan con las políticas nacionales de gobierno.

37

Figura N° 11 Instrumentos de Programación Estratégica Multianual

Fuente: MEF/DGAEF/DGPM.

Responsable Normativo Plan Estratégico Sectorial MultianualVisión

Misión Objetivo Estratégico General

Indicadores de Resultado e ImpactoObjetivo Estratégico Específico

Indicadores de Producto y ResultadoAcción Permanente

Indicadores de Insumo y ProductoRecursos necesarios

Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP)Acción Temporal

Indicadores de Insumo y ProductoRecursos necesarios

Plan Estratégico Institucional (PEI)Objetivo Estratégico Institucional

Indicadores de Producto y Resultado

Acción PermanenteIndicadores de Insumo y ProductoRecursos necesarios

Acción TemporalIndicadores de Insumo y ProductoRecursos necesarios

Plan Operativo / Presupuesto Anual

Sector Institucional

Pliego Presupuestal

Unidad Ejecutora

DGAEF

DGAEF

ODI

DNPP

2.3 Relación con otras instancias que hacen evaluación y monitoreo fuera del sistema Podemos distinguir dos instancias en donde se hace M&E fuera del SME. La primera de ellas está fuera pero vinculada a la DNPP. En efecto, en el marco del Sistema de Incentivos mediante Convenios de Administración por Resultados, la Contraloría General de la República (CGR) aplica procesos de M&E, y dado su diseño institucional, los resultados sí tienen efectos concretos en el comportamiento de la burocracia de la entidad y en la gestión en general de la institución evaluada. Desde el año 2002, la DNPP adoptó como herramienta para promover el logro de los resultados, la suscripción de Convenios de Administración por Resultados (CAR). Los CAR constituyen una herramienta de gestión que tiene asociados mecanismos de evaluación e incentivos para la mejora del accionar de las instituciones públicas. El instrumento supone un avance notable en materia de modernización de la actividad pública, y debe ser considerado como una experiencia interesante de cómo el resultado de las evaluaciones puede ser usado como instrumento concreto que aporte a la mejora de la gestión del Estado (ver Figura Nº 12).

38

Figura N° 12 Sistema de Incentivos mediante Convenios de Administración por Resultados

Indicadores-IPRI

- EEEC

Compromisos

ENTIDAD

Ahorro Bono de Productividad Penalidades

Si

CGR

Evaluación de cumplimiento

DNPP

No

Autoriza pago

Indicadores-IPRI

- EEEC

Compromisos

ENTIDAD

Ahorro Bono de Productividad Penalidades

Si

CGR

Evaluación de cumplimiento

DNPP

No

Autoriza pago

Fuente: Shack (2006). Elaboración propia. Las principales razones por las cuales las entidades se incorporan al sistema de los CAR generalmente están asociadas a tres argumentos principales, los cuales se repiten independientemente del tipo de entidad: a) la posibilidad de obtener el bono de productividad para el personal; b) el deseo de introducir criterios de administración por resultados con miras a desarrollar una

gestión más eficiente; y c) la posibilidad de, ante un buen desempeño en el CAR, lograr algún tipo de reconocimiento público

para la entidad. Por otro lado, la segunda instancia que podemos identificar en la que se hace M&E fuera del sistema, es aquella que agrupa las distintas iniciativas de evaluación de proyectos y programas públicos, como las evaluaciones intermedias y de impacto del Fondo de Cooperación y Desarrollo Social (FONCODES), la evaluación de impacto del Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educación Primaria (MECEP), entre otros. La mayor parte de estas iniciativas corresponde a requerimientos establecidos por las instituciones de la cooperación internacional (Banco Mundial, BID, etc.). Los resultados de estas evaluaciones, en la mayoría de los casos, derivan en cambios sustantivos en la gestión de los proyectos y programas públicos, puesto que son asumidas por los funcionarios públicos como necesarias para la aprobación de créditos o donaciones por parte de los organismos de cooperación.

39

III. COHERENCIA INSTITUCIONAL 3.1 Capacidad de integración al interior del sistema En materia de integración vertical, no se ha verificado la existencia de mecanismos efectivos de coordinación para armonizar los indicadores de desempeño que se generan en el nivel de las políticas de gobierno sectoriales, los programas que las conforman, las organizaciones que las implementan y los empleados que las gestionan. Sin embargo, en vista de la experiencia de la administración pública en los procesos de planificación, más precisamente de articulación entre el plan estratégico sectorial multianual, el plan estratégico institucional y el plan operativo anual, sí es posible encontrar familias de indicadores que pueden desglosarse en función del nivel de análisis y la organización institucional de que se trate. Por otro lado, tampoco se ha verificado la existencia de mecanismos articulados de M&E en los programas con cobertura multisectorial, que permitan coordinar las interdependencias, negociar la distribución de responsabilidades en relación con sus planes estratégicos y generar metas e indicadores armonizados entre las organizaciones de los sectores participantes en dichos programas. 3.2 Capacidad de integración con otros sistemas En general, los niveles de integración horizontal y transversal con otros sistemas son bajos aunque existan mecanismos formales de coordinación durante el proceso presupuestario. Como ya se ha manifestado antes, dado el reducido nivel de desarrollo práctico del SME diseñado y formalmente aprobado, hasta la fecha, los impactos del SME en el proceso presupuestario y su integración sinérgica con otros sistemas administrativos para la gestión que apoyan el proceso de toma de decisiones gubernamental es bastante reducido. De hecho, esta misma percepción es compartida con los distintos actores entrevistados. En efecto, durante las entrevistas se plantearon diversas interrogantes dirigidas a conocer las opiniones en relación con la infraestructura y arquitectura del sistema. El cuestionario básicamente estuvo orientado a determinar la valorización del M&E como elemento esencial de la cultura organizativa pública, si se ha establecido formalmente una adecuada estructura y los procesos necesarios, y si existe una articulación apropiada entre el sistema y las instituciones ejecutoras por un lado, y por el otro, si existe coordinación y sinergia con planeación, presupuesto y el sistema estadístico, obteniéndose que en general el nivel es bastante bajo, de acuerdo con el ranking de puntuación que aparece en la Figura Nº 13.

Figura N° 13 Ranking de puntajes según nivel de institucionalización

BAJO ALTO

3,0

NULO MEDIO

1,5

0,75 2,25

0,0

40

Cultura organizacional Los funcionarios de instituciones entrevistadas tienen percepciones diferentes en relación con el propósito de que el sistema de M&E sea un elemento esencial de la cultura organizacional del sector público. La calificación otorgada por el Sector No Público asciende a 0,7 puntos, la cual es baja. El Sector Público califica este propósito con 1,6, que está alrededor de una apreciación media. La máxima calificación es otorgada por el sub sector Ejecutor con 2,0 puntos; por otro lado, el sector Firma califica a este propósito con 0 puntos. Normas, procesos y metodologías El Sector No Público considera que en el sistema de M&E no existen normas técnicas, procesos y metodologías establecidas formalmente, calificando el sistema con 1,3 puntos. Por su parte, el Sector Público le otorga una calificación de 1,6 puntos a este propósito. La mayor calificación es otorgada por el sub sector Ejecutor con 2,0 puntos, y la menor es asignada por los sub sectores Rector y Firma, con 1,0 punto.

Articulación y participación Los sectores consideran baja la existencia de articulación entre el sistema y las Unidades Ejecutoras, así como su participación en el M&E. El Sector No Público y Público consideran este propósito con una calificación de 1,1 y 1,3 puntos respectivamente. La mayor calificación es otorgada por el sub sector Ejecutor con 1,5 puntos, mientras los sub sectores Firma, ONG y Contralor otorgan la menor calificación: 1,0 punto. Coordinación entre sistemas Este propósito está orientado a identificar entre las diversas instituciones entrevistadas la existencia de coordinación entre los sistemas de planificación, presupuesto y estadística con el sistema de M&E. La calificación obtenida establece que no existe dicha coordinación; el Sector No Público califica este propósito con 0,7 puntos, mientras que el Sector Público le da un puntaje de 1,3. La mayor calificación es asignada por el sub sector Ejecutor: 1,5 puntos, mientras que el sub sector Academia califica con cero puntos a este propósito. Capacitación y difusión Los sectores consideran que no existen procedimientos para la capacitación y difusión del Sistema de M&E. El Sector No Público otorga una calificación de 0,3 puntos, mientras que el Sector Público lo califica con 1,1. El sub sector Ejecutor otorga el mayor puntaje con 1,5 puntos, mientras los sub sectores ONG y Academia lo califican con cero puntos. Este propósito es el de menor calificación dentro de esta dimensión.

41

IV. USO DE LA INFORMACIÓN Ciertamente, el uso, relevancia, efectividad y sostenibilidad de un SME en el sector público dependen esencialmente de la capacidad que tenga para que la información que produce (es decir, las evidencias que aporta al proceso de diseño e implementación de políticas públicas) sea capaz de influir de hecho en los procesos de toma de decisiones, en particular en el ámbito de la planificación y administración financiera gubernamental. Y ello, a su vez, depende de cómo se resuelven institucionalmente problemas relativos a la disponibilidad de la información, a los niveles de consumo de la misma, a su credibilidad, cobertura y oportunidad, etc. En este orden de ideas, y usando los ranking de puntajes establecidos en la Figura N° 13, el nivel de uso de la información en el SME peruano por los distintos usuarios es, hoy en día, bajo. De hecho, ésta también es la opinión en general de los entrevistados. Para el desarrollo de este acápite se aplicó un cuestionario de preguntas orientadas a cuatro dimensiones (demanda de información, oferta de información, sostenibilidad del sistema y arquitectura e infraestructura del mismo), las que a su vez están conformadas por diversos componentes12. A nivel global, sobre un puntaje máximo de 3, la dimensión que obtuvo la más alta calificación por parte de los sectores fue la que está orientada a la sostenibilidad del sistema (1,5 puntos). Por otra parte, la dimensión orientada a la infraestructura y arquitectura del sistema fue la que obtuvo la menor calificación (1,1 puntos) (ver Gráfico Nº 4). En general, el SME tiene un nivel bajo de institucionalización (promedio de 1,3).

Gráfico N° 4 Dimensiones de la Institucionalización a nivel global

Fuente: Elaboración propia. 4.1 Acceso y credibilidad de la información Para el desarrollo de este punto, se planteó en las entrevistas realizadas la dimensión de la Oferta de información, con el fin de establecer cuál es el nivel de adecuación, fiabilidad y temporalidad de la

12 Los diversos resultados de las entrevistas realizadas en relación con estos puntos pueden apreciarse en las Tablas Nº 2 y Nº 3 del Anexo N° 3.

1.3 1.41.5

1.1

0.00

0.75

1.50

2.25

3.00

Nulo

Bajo

Medio

Alto

0,00

0,75

1,50

2,25

3,00

Nulo

Bajo

Medio

Alto

1,51,4

1,3 1,1

Demanda Oferta Sostenibilidad Arquitectura Demanda Oferta Sostenibilidad Arquitectura

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información ofrecida por el sistema de M&E, así como determinar si la calificación en relación con la proporción de las políticas, sectores, programas y proyectos cubiertos por el sistema es adecuada (en función del gasto corriente y de inversión), y conocer cuál es el grado de cobertura que tiene la información ofrecida en cuanto a niveles (políticas, programas, etc.) y aspectos (producción, resultados, satisfacción). De la misma forma, se busca recoger la percepción acerca de si los informes de evaluación son entregados al Congreso de la República y/o la Contraloría General de la República, saber qué piensan los funcionarios de las diversas instituciones entrevistadas sobre el uso que le dan dichas entidades a esta información en el desarrollo y elaboración de sus actividades, si estos informes producidos están a disposición de la ciudadanía y si ésta comprende y usa dicha información. En resumen, de acuerdo con los entrevistados, en promedio actualmente en el Perú: · La información tiene un bajo nivel de confiabilidad y oportunidad. · La proporción del gasto que es cubierto por el sistema es bajo. · El nivel de entendimiento de esta información y su uso para accountability por parte de la sociedad

civil es bajo. · Los diversos entes no usan estos informes para su trabajo. Si analizamos en detalle los diversos propósitos de esta dimensión, obtenemos los siguientes resultados: Información fiable y oportuna Los funcionarios de las diversas instituciones entrevistadas, tanto del Sector Público como del No Público, consideran que la información no es fiable ni oportuna, asignándole un puntaje de 1,3, sobre un máximo de 3 puntos. El máximo puntaje asignado a este propósito asciende a 1,5 puntos, el cual fue otorgado por los sub sectores Firma y Ejecutor; el menor puntaje obtenido lo asigna el sub sector ONG con 1,0 punto. Proporción del total del gasto sometido en algún grado a M&E En relación con este aspecto, se determina que los entrevistados consideran baja la proporción del total del gasto que es cubierto por el sistema de M&E. El puntaje obtenido asciende a 1,4 puntos en el Sector No Público, y 1,3 en el Sector Público. En este propósito, el mayor puntaje es otorgado por el sub sector Firma (2,0 puntos), que se considera como una calificación media; el menor puntaje lo asignan el sub sector ONG y el Contralor con 1,0 punto, calificación determinada como baja. Uso de los informes de M&E por el Congreso y la Contraloría Se pudo determinar que los sectores creen medianamente que los informes de evaluación son entregados al Congreso de la República y a la Contraloría General de la República, otorgando 1,8 puntos el Sector No Público y 2,0 puntos el Sector Público. La mayor calificación es otorgada por el sub sector ONG, con el máximo puntaje de 3 puntos a este propósito; el sub sector Firma asigna el menor puntaje: 1,0 punto. Cabe señalar que del análisis realizado a esta dimensión este propósito es el que ha obtenido el mayor puntaje. La calificación a este propósito es la más baja de toda la dimensión. Los funcionarios de los dos sectores entrevistados creen que los informes del Sistema de M&E no son usados por el Congreso de la República ni por la Contraloría General de la República para realizar su trabajo. Los puntajes obtenidos ascienden a 0,6 en el Sector No Público, y 0,8 puntos en el Sector Público. El mayor puntaje es asignado por el sub sector Rector, con 1,5 puntos; los sub sectores Firma y Ejecutor califican con cero punto este propósito. Disposición y uso de los informes por la ciudadanía Los entrevistados de los sectores creen medianamente que la información del Sistema de M&E esté a disposición de la ciudadanía. El puntaje obtenido asciende a 1,7 puntos para los dos sectores. La mayor

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calificación asciende a 2,0 puntos, otorgada por los sub sectores Firma y Ejecutor; todos los demás sub sectores otorgan una calificación de 1,5 puntos. Por otra parte, el Sector No Público considera medianamente, con una calificación de 1,9, que la sociedad civil llegue a entender la información generada por el Sistema de M&E y que esta información sea usada para accountability. Los funcionarios del Sector Público califican con 0,7 puntos este propósito, lo cual nos indica que ellos creen que dicha información no es comprendida por la sociedad civil ni tampoco es usada para accountability. El sub sector Firma otorga el puntaje máximo de 3 puntos a este propósito, y el menor puntaje es otorgado por el sub sector Rector con 0,5 puntos. Cobertura temática de la información Los entrevistados de los sectores califican con 1,3 puntos la cobertura temática (políticas, programas, insumos, productos, resultados, impactos) de la información del Sistema de M&E, lo cual puede considerarse como una calificación baja. La máxima calificación asciende a 1,5 puntos, otorgada por los sub sectores Firma, Rector y Ejecutor; la menor calificación, 1 punto, es otorgada por los sub sectores ONG y Contralor. 4.2 Consumo de la información Se establecieron diversos propósitos en esta dimensión, orientados a determinar los problemas que afrontan los usuarios para tener acceso a la información de las distintas instituciones públicas. La dimensión Demanda y utilización de la información busca determinar cuál es el volumen de la demanda de información solicitada por los diversos usuarios, si realmente existe la información para atender dicha demanda y si los usuarios tienen el adecuado acceso a ésta, así como calificar la proporción de usuarios actuales en relación con el total de usuarios potenciales. Asimismo, si existen procedimientos correctivos institucionalizados que sean aplicados para corregir las deficiencias detectadas en el sistema de M&E, y si los encargados de formular las políticas y programas que son evaluados responden formalmente a las observaciones realizadas en dichas evaluaciones, en relación con el cumplimiento de metas y objetivos. Resumiendo la apreciación de los entrevistados, podemos determinar que, en promedio, actualmente en el Perú: · La demanda de información sobre desempeño por parte de los usuarios potenciales es media. · La existencia y acceso efectivo a dicha información es baja. · Es bajo el nivel de respuesta formal a las observaciones por parte de los encargados de las políticas

y programas. · Los procedimientos correctivos institucionalizados son bajos. · Es baja la proporción de usuarios potenciales. A continuación se puede apreciar los resultados del análisis de los diversos propósitos de esta dimensión. Demanda de información En relación con este propósito, los sectores consideran en un nivel medio la demanda de información por parte de los usuarios principales del Sistema de M&E, calificándola el Sector No Público con 1,8, y el Sector Público con 2,3 puntos. El sub sector Contralor otorga el mayor puntaje a este propósito: 2,7 puntos; por otro lado, el sub sector Firma otorga la menor calificación: 1,5 puntos. Información sobre desempeño Los dos sectores consideran baja la existencia de información referente al desempeño del Sistema de M&E, otorgando ambos sectores una calificación de 1,5 a este propósito. La mayor calificación a nivel

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de sub sector es otorgada por las ONG, con 2 puntos, mientras que la menor calificación la otorga el sub sector Firma, con 1 punto. Acceso a la información En este propósito, los sectores, tanto No Público como Público, consideran bajo el acceso a la información, calificándolo con 1,3 y 1,5 puntos respectivamente. El sub sector Academia otorga el mayor puntaje: 1,8 sobre un máximo de 3 puntos. Los sub sectores Firma y ONG coinciden en otorgar la menor calificación: 1 punto, por lo cual se aprecia que estos sub sectores consideran que no existe acceso a la información. Procedimientos correctivos En relación con la existencia de procedimientos correctivos institucionalizados para mejorar el sistema de M&E, la opinión de los sectores es que no existen dichas medidas. El Sector No Público califica con 0,9 puntos a este propósito, y el Sector Público lo califica con 1,3. La mayor calificación es otorgada por el sub sector Rector, con 1,8 puntos; los sub sectores Academia y Contralor otorgan las menores calificaciones: 0,7 puntos. Respuesta a las observaciones Los dos sectores consideran que los encargados no cumplen con responder formalmente a las observaciones que se les efectúa. El Sector No Público califica a este propósito con 0,9 puntos, y el Sector Público con 0,8 puntos. El menor puntaje es asignado por el sub sector Contralor: 0,5 puntos, mientras que el mayor puntaje asciende a 1 punto, asignado por diversos sub sectores. Cabe señalar que este propósito es el que obtiene el menor puntaje dentro de esta dimensión. Proporción de usuarios actuales Los dos sectores consideran que la proporción de usuarios actuales en relación con el número total de usuarios potenciales es baja. El Sector No Público lo califica con 0,9 puntos, mientras que el Sector Público le otorga 1,3 puntos. La mayor calificación es otorgada por el sub sector Ejecutor con 1,5 puntos, mientras el sub sector Academia es el que otorga la menor calificación: 0,7 puntos. 4.3 Sostenibilidad de la información A través de la dimensión de Sostenibilidad del sistema en el tiempo se busca conocer la opinión sobre la existencia de: · Una normativa que respalde de manera sólida y estable el sistema, así como sus características. · Disposiciones legales para la evaluación de las políticas y lineamientos establecidos por el

gobierno, y de los diversos programas gubernamentales. · Si las instituciones entrevistadas tienen conocimiento sobre la existencia legal de un organismo

cuyos objetivos, funciones y recursos estén orientados a la evaluación de las políticas y programas de gobierno.

· Recursos humanos para llevar a cabo dicha tarea en el mercado peruano (no público). · Conocimiento del grado de importancia y relevancia política del contexto institucional del sistema

de M&E, así como de la opinión sobre la injerencia política en el proceso de M&E. En resumen, de acuerdo con la apreciación de los entrevistados, podemos determinar que, en promedio, actualmente en el Perú: · El peso y relevancia política del sistema es alto, y la percepción sobre el nivel de injerencia política

en los procesos de M&E es media. · La opinión sobre la normativa que respalda el SME y dispone la evaluación de políticas y

programas es alta. · La percepción sobre la existencia de recursos humanos y financieros estables en el sistema es baja,

pero en el mercado laboral peruano es media.

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A continuación se puede apreciar los resultados del análisis de los diversos propósitos de esta dimensión. Normativa Los dos sectores tienen una percepción baja sobre la existencia de una normativa que respalde el Sistema de M&E. El Sector No Publico califica con 1,3 puntos este propósito, y el Sector Público le otorga una calificación de 1,6 puntos. La mayor calificación es otorgada por el sub sector ONG con el máximo puntaje de 3, lo cual nos indica que este sub sector percibe la existencia de una normativa adecuada; caso contrario se presenta con el sub sector Firma que, perteneciendo al mismo sector, otorga una calificación de cero puntos. Evaluación de políticas y programas Se percibe en un nivel medio la existencia de una ley (o artículo) que dispone la evaluación de políticas y programas en el marco del Sistema de M&E. El Sector No Público califica este propósito con 2,2 puntos y el Sector Público con 2,5 puntos. Los sub sectores Firma, ONG y Ejecutor otorgan la máxima calificación de 3 puntos a este propósito; por otra parte, el sub sector Academia le otorga el menor puntaje: 0,7. Organismo responsable Los diversos organismos consideran en un nivel medio la existencia de una ley (o artículo) que establezca un organismo responsable del Sistema de M&E. El Sector No Público califica con 2,0 puntos este propósito, mientras que el Sector Público lo califica con 1,8 puntos. El sub sector Firma y ONG le otorgan la máxima calificación a este propósito asignándole 3 puntos; caso contrario es el del sub sector Academia, que califica con cero puntos este propósito, a pesar de pertenecer al mismo sector. Estabilidad de recursos Los dos sectores consideran que no existen recursos humanos y financieros estables. El Sector No Público y el Público califican con 1,3 y 1,5 puntos respectivamente este propósito. La mayor calificación es otorgada por el sub sector Academia con 2,0 puntos; la menor calificación la otorgan los sub sectores Firma y ONG con 1 punto. Como en algunos anteriores casos, se puede apreciar que existen opiniones opuestas en instituciones que pertenecen a un mismo sector. RR. HH. en el mercado Los dos sectores califican como media la existencia de recursos humanos en el mercado peruano (Sector No Público). La calificación otorgada por el Sector No Público asciende a 2,0 puntos, mientras el Sector Público le otorga una calificación de 2,2 puntos. A nivel de sub sector, la máxima calificación es otorgada por la Academia, con 3 puntos, y la mínima la otorga el sub sector Firma, con 1 punto. Relevancia política Los dos sectores consideran que la relevancia de la política en el Sistema de M&E es alta. El Sector No Público la califica con 2,9 puntos, mientras que el Sector Público le da 2,8. Los sub sectores Firma, ONG y Ejecutor califican con el máximo puntaje este propósito: 3 puntos; el menor puntaje es otorgado por los sub sectores Academia y Contralor, con 2,7 puntos. Injerencia política Asimismo, ambos sectores reconocen que la relevancia de la política, en términos de compromisos de los procesos del M&E, la mayoría de las veces (le asignan una calificación de 1,8) se transforma en presión e injerencia a fin de sesgar los resultados durante el proceso mismo de M&E, debido a los efectos políticos tanto para el Poder Legislativo como para el Poder Ejecutivo de la difusión de algunos resultados. Ciertamente, esta característica es percibida en mayor grado por el Sector No Público (2,3) que por el Sector Público (1,3).

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4.4 Impacto de la información Tal como se ha evidenciado en el resultado de las entrevistas practicadas, es general la percepción de que los actuales sistemas de información, que producen escasos datos sobre el desempeño (en el sentido de M&E), no son tomados muy en cuenta para el proceso presupuestario ni de planificación de manera sistemática, sino que ellos siguen siendo procesos marcadamente inerciales.

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V. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA

13En síntesis, si a partir de los resultados consolidados de la Tabla Nº 3 , la sumatoria de los puntajes estimados constituye una medida global del nivel de institucionalización del SME, los resultados en Perú revelan un bajo nivel de institucionalización, con un puntaje promedio de 1,3 sobre un máximo de 3 puntos. A nivel de detalle, cabe mencionar (sin distinguir entre actores del Sector Público y No Público) que el máximo puntaje promedio total obtenido ascendió a 1,6 puntos (con lo cual el grado de institucionalización del SME sería medio, en lugar de bajo), asignado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, la Contraloría General de República y el Ministerio de Educación. En tanto que los puntajes más bajos fueron asignados por la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República (CPCGR) del Congreso de la República, con 0,8 puntos (con lo que el nivel de institucionalización sería casi nulo), y la Academia, con 1,1 puntos. Finalmente, si como bien sostiene Ospina (2007), la institucionalización del M&E es parte de un proceso caracterizado por un cambio de paradigma de la gestión pública, dentro del cual la gestión por resultados surge como elemento central y el énfasis en los resultados se entiende como un medio para aumentar la efectividad de las acciones gubernamentales, apoyando la importante tarea de impulsar el desarrollo y por tanto contribuyendo a esfuerzos para aumentar el bienestar social, reducir la pobreza y combatir la desigualdad, parece conveniente concluir el presente estudio transcribiendo de Shack (2007) algunas consideraciones esenciales que debieran tenerse en cuenta en un proceso de implementación del Presupuesto Orientado a Resultados. 5.1 Avanzando hacia un Presupuesto Orientado a Resultados El avanzar sistemática y progresivamente hacia un Presupuesto Orientado a Resultados (POR) es bastante más que disponer de un buen conjunto de indicadores de desempeño, situación que en sí ya implica un avance importante en la dirección correcta. Aunque parezca una trivialidad lingüística, preferimos hablar de POR y no de Presupuesto por Resultados para no caer, en estricto rigor, en la imposibilidad material, dada la institucionalidad vigente, de elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar un presupuesto por resultados. En efecto, el presupuesto se elabora (ciertamente con base en las orientaciones programáticas y de políticas que brinda el proceso de planificación) a partir del costeo de los insumos necesarios, que deberán mezclarse en procesos que generan productos (bienes y servicios que brinda el Estado), los cuales, al salir del ámbito interno (y por tanto de la esfera del control) de la organización, empiezan a inducir efectos y cambios en el comportamiento de los actores (población que goza de dichos bienes y servicios), que se traducen en resultados y que en el mediano y largo plazo producirán impactos (muchos de los cuales no fueron previstos originalmente). Reconociendo en las organizaciones públicas la existencia de esta lógica productiva (de relación entre insumos, procesos y productos a través de una función de producción), y el escaso grado de control de los gestores públicos sobre lo que recae fuera del ámbito de la organización (incluso dentro del ámbito interno, el grado de control se reduce sustantivamente al pasar de insumos a procesos y de ahí a productos), es muy difícil (prácticamente imposible) asignar y aprobar recursos por resultados. Por otro lado, la ejecución del presupuesto tampoco se da por resultados, sino en la relación entre los insumos y los productos (en el marco de los procesos que permiten mezclar los primeros y generar los segundos), y, por tanto, ni siquiera se lleva adelante dentro de la esfera presupuestaria en sí, sino que, 13 Ver Anexo N° 3: Resumen de tabulaciones efectuadas.

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más bien, la ejecución del presupuesto se da en los ámbitos de otros sistemas administrativos como el de adquisiciones, personal, inversiones, control, etc. En tanto que la evaluación sí podría darse por resultados (y, teóricamente, hasta por impactos), pero la pregunta es si ello es parte de un esfuerzo por mejorar el sistema presupuestario o, más bien, atiende a una lógica diferente, más propia de la esfera de la planificación. La enorme complejidad de medir resultados e impactos, en estricto rigor, dada su multicausalidad en términos de tiempo, agentes involucrados, espacios territoriales y otros, además la difícil asociación a la gestión y a la responsabilidad de los gerentes por ese logro y al hecho que la periodicidad anual del presupuesto impone restricciones temporales importantes para que se puedan evaluar de un ejercicio fiscal a otro tales indicadores (y por tanto, la información sobre desempeño que intentan recoger sirva para mejorar los procesos de formulación subsiguientes), hace al parecer más plausible y útil que el monitoreo y la evaluación presupuestaria se concentren en insumos estratégicos, procesos esenciales y productos terminales. En este orden de ideas, se podría hablar de un POR como: · Un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de

manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño (pasado, por lo menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones, en cada nivel de las organizaciones públicas.

· Su existencia no sólo deviene de una firme voluntad política de cambiar el estado actual de cosas

en la administración pública, sino de que exista además el marco jurídico y un cambio efectivo en la cultura organizacional del sector público que permita transitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de medios a uno donde el centro de la atención gire en torno al logro de los fines y objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables, sobre los cuales los distintos actores del proceso decisional técnico y político que caracteriza el proceso presupuestario se responsabilicen ante la ciudadanía de los resultados obtenidos por la gestión.

· Esto significa que el POR supone cambios más allá del sistema administrativo de presupuesto,

involucrando al sistema de administración financiera en su conjunto (tradicionalmente compuesta por los subsistemas de presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad) y al resto de los sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública (control, adquisiciones, personal, inversiones y demás). Es decir, los actuales procedimientos en general tendrán que ser modificados a la luz del nuevo enfoque. Desde una perspectiva más operacional presupuestaria, implica necesariamente trascender la esfera estrictamente de la programación y formulación presupuestaria y contemplar la perspectiva de (la orientación hacia) los resultados durante todas las fases del ciclo presupuestario (ver Figura Nº 14).

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Figura N° 14 Fases del Ciclo Presupuestario

Fuente: Shack (2006). · Implica, además, que la información sobre desempeño existe, es confiable, comprehensiva,

oportuna, pertinente y pública, lo que presupone la existencia de sistemas de información financiera y no financiera implementados (que en el extremo, debieran ser subsistemas del sistema general de cuentas nacionales que permita usar e integrar la producción del Instituto Nacional de Estadística y la información generada en los registros administrativos), y que además realmente se usa al momento de decidir (seguramente junto con otros criterios que también intervienen en el momento de asignar y ejecutar el gasto público).

· Esto conlleva la necesidad de plantearse, entre el inmenso total de acciones públicas, dónde se

concentrará el foco de atención (pues también debiera existir un análisis costo-beneficio respecto de hasta dónde se llega con el enfoque de tratar de medir todo). Para ello resulta fundamental la existencia de procesos de planificación estratégica (para poder incidir en lo esencial), la concepción integral de la actividad estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de capital son inseparables a la hora de llevar adelante los programas y políticas gubernamentales), la claridad que debe existir en lo que se financiará (qué se hará, cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se medirá) a partir de la existencia de marcos lógicos y de lo que se espera producir (considerando las líneas de base de referencia).

· Mención aparte merece la necesaria publicidad y transparencia (que implica comprensión por parte

de los actores a quienes va dirigida la publicidad) que caracteriza un POR, cuyo proceso de construcción e implementación implica una activa participación tanto de los agentes propios de la esfera gubernamental (técnicos y autoridades políticas y fiscales) como de la sociedad civil (organizada y no organizada).

· Por otro lado, no hay que olvidar que un POR implica necesariamente la existencia de un nuevo

modelo de incentivos (pecuniarios, morales, colectivos, individuales, etc.). Ello reorienta el comportamiento desde la administración centrada en el procedimiento y la ejecución de medios hacia una preocupación mayor por alcanzar los fines, y que las normas sean lo suficientemente flexibles para que los gestores puedan gestionar y hacerse responsables por el logro.

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· Finalmente, al promover un cambio cultural en las organizaciones públicas modificando las

instituciones que las rigen, lo recomendable sería optar por un proceso de reforma de diseño global e integral, e implementación detallada, gradual y progresiva, con pasos cortos, continuos pero sin retorno.

En suma, como sustrato subyacente, un POR constituye un cambio de paradigma, implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la administración pública y, por ende, en los comportamientos que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas, según corresponda, y en la calidad y naturaleza de las relaciones que en materia de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y sociedad civil (o ciudadanía en general). Gestionar para obtener resultados implica en última instancia, que el Estado, las autoridades políticas, la administración pública y la sociedad civil, introduzcan sensiblemente en sus procesos de toma de decisiones futuras, los resultados de sus acciones pasadas y su alineación y avance hacia el logro de los objetivos que desean maximizar, los mismos que en el extremo debieran estar vinculados hacia lo que cada nación busca alcanzar en el futuro: el desarrollo humano pleno de sus integrantes.

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BIBLIOGRAFÍA

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Cortázar, Juan (2007), La reforma de la administración pública peruana (1990-97): conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas, Lima, Instituto de Políticas Sociales.

Guadarrama, Luis (2006), “Pautas metodológicas para un Sistema de Evaluación por Resultados (SISER)”, documento presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guatemala, 7 al 10 de noviembre.

Instituto Apoyo (Perú) (2000), Estado de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación de los Programas Sociales, Lima, Instituto Apoyo.

Mostajo, Rossana (2002), “El sistema presupuestario en el Perú”, Santiago, CEPAL, ILPES (Serie Gestión Pública, Nº 17).

Ospina, Sonia (2007), Protocolo para un estudio comparado sobre Sistemas de Evaluación y Monitoreo en el Sector Público en América Latina, New York, BM, CLAD.

Sánchez, Fernando (2003), “Acuerdo nacional y gestión presupuestal en el Perú”, Santiago, CEPAL, ILPES (Serie Gestión Pública, Nº 43).

Shack, Nelson (2003), “Avances en la implementación de indicadores de desempeño en los organismos públicos del Perú”, Santiago, CEPAL, ILPES (Serie Seminarios y Conferencias; Nº 29).

__________ (2005), “La programación participativa del presupuesto en el Perú: primeras lecciones de un proceso de concertación”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 32, Caracas, junio.

__________ (2006), “Presupuestar en Perú”, Santiago, CEPAL, ILPES (Serie Gestión Pública; Nº 58).

__________ (2007), “Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto: experiencias en cinco países en América Latina”, Washington, BID. Documento de trabajo para el PRODEV.

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PERSONAS ENTREVISTADAS SECTOR PÚBLICO Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección Nacional del Presupuesto Público • Juan Muñoz Romero • Rodolfo Acuña Namhías

Director General Director de Programación y Evaluación Presupuestaria

• Rosario Zavaleta Meza • Carlos Quiñónez Velita Directora (e) de Presupuesto de Entidades del Gobierno Nacional

Sectorialista de Presupuesto del sector Educación

• Doris Villanueva Masgo • Fortunato Díaz Quiche Sectorialista de Presupuesto del sector Salud Sub Director de Presupuesto de Entidades del

Gobierno Regional Equipo para la Implantación del PxR • Juan Pablo Silva Macher • Roger Salhuana Cavides

Consultor Consultor • Hedy Huarcaya Vásquez • Carlos Ricse Cataño

Directora de Presupuesto de Entidades del Gobierno Nacional

Consultor

Ministerio de Educación • Idel Vexler Talledo • Carlos Pizarro Paniagua

Vice Ministro de Gestión Pedagógica Secretario de Planificación Estratégica • Manuel Rumiche Pinday

Jefe de la Unidad de Presupuesto Presidencia del Consejo de Ministros • María Lila Iwasaki Cauti • Juan Chau Elías

Secretaria General Secretario de Gestión Pública Instituto Nacional de Estadística e Informática • Aníbal Sánchez Aguilar

Sub Jefe de Estadística Contraloría General de la República • Genaro Matute Mejía • Gisella Antoniolli Delucchi

Contralor General Gerente de Sector Económico Defensoría del Pueblo • Samuel Abad Yupanqui • Arturo León Anastacio

Primer Adjunto a la Defensora del Pueblo Jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto

• Marina Rodríguez Sánchez Especialista en Planificación y Monitoreo

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Congreso de la República, Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República • Jhony Peralta Cruz

Congresista, Presidente de la Comisión SECTOR NO PÚBLICO Firmas Consultoras • Moisés Ventocilla Alor • Mayen Ugarte Vásquez-Solís

Gerente General. CUANTO Gerente General. GOVERNA Organismos No Gubernamentales (ONG) • Epifanio Baca Tupayachi • Beatriz Boza

Responsable de Vigila Perú. Directora Ejecutiva. CAD PROPUESTA CIUDADANA

Centros de Investigación • Manuel Glave • Lorena Alcázar

Investigador Principal. GRADE Investigador Principal. GRADE • Eduardo Morón Pastor • Enrique Vásquez Huamán

Director. CIUP Profesor Investigador. CIUP • Waldo Mendoza Bellido • Pedro Francke Balbe

Profesor Principal. PUCP Profesor Asociado. PUCP • José Rodríguez Gonzales

Profesor Asociado. PUCP

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GLOSARIO DE SIGLAS UTILIZADAS

Convenios de Administración por Resultados. CAR Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. CEPLAN

CGR Contraloría General de la República. CPCGR Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República (del Congreso de la

República). CPN Contaduría Pública de la Nación. DDP Defensoría del Pueblo. DGAEF Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros. DGPM Dirección General de Programación Multianual del Sector Público. DGTP Dirección General del Tesoro Público. DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público. FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado. FONCODES Fondo de Cooperación y Desarrollo Social. GL Gobiernos Locales. MECEP Mejoramiento de Calidad de la Educación Primaria. MEF Ministerio de Economía y Finanzas. M&E Monitoreo y Evaluación. ODI Oficina de Inversiones. OPA Objetivos Presupuestarios Anuales. OPI Oficina de Programación e Inversiones. PEI Planes Estratégicos Institucionales. PESEM Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales. PIP Proyecto de Inversión Pública. PMIP Programas Multianuales de Inversión Pública. POR Presupuesto Orientado a Resultados. PxR Presupuesto por Resultados. SEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado. SECN Sistema de Estadísticas y Cuentas Nacionales. SIAF-SP Sistema Integrado de Administración Financiera en el Sector Público. SICAR Sistema de Incentivos mediante Convenios de Administración por Resultados. SME Sistema de Monitoreo y Evaluación. SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública. SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (de proyectos públicos de inversión). SPESEM Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual. SSEGP Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público. UE Unidades Ejecutoras.

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ANEXO N° 1 Compendio normativo vinculado al monitoreo y evaluación

Ley Nº 27293. Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, publicada el 28-06-2000 Se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Este sistema comprende a todas las entidades y empresas del sector público no financiero que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos. Se indica que el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Oficina de Inversiones, es la más alta autoridad técnico-normativa del Sistema, y dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversión Pública; posteriormente, mediante la Resolución Ministerial Nº 158-2001-EF-15, se establece que la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM-SP) desarrollará las funciones de la Oficina de Inversiones. Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales, por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases, y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo. Resolución Ministerial Nº 084-2001-EF/10 que aprueba la Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales para el período 2002-2006, publicada el 15-03-2001 Esta Directiva estableció pautas metodológicas, lineamientos de carácter operativo y las responsabilidades funcionales que demandan los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), correspondientes al período 2002-2006. Su propósito es sentar las bases para implantar una cultura de programación y evaluación del gasto público, a través de la elaboración de dicho instrumento de gestión. Se establecieron siete fases para la programación estratégica multianual: Formulación, Integración, Aprobación, Ejecución, Seguimiento, Evaluación y Reformulación; este proceso abarcaba a todos los sectores institucionales, los pliegos y unidades ejecutoras que de ellos dependen; en esta norma se definía la estructura de los planes, teniendo en consideración que aportan una serie de objetivos y ventajas, identificando problemas y amenazas que a corto, mediano y largo plazo pueden tener gran repercusión. Asimismo, se dispuso que la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Economía y Finanzas iniciara un programa de capacitación a los funcionarios públicos responsables directamente de la formulación de los PESEM, y que ponga a disposición de las entidades un programa informático que facilite el proceso de registro de toda la programación estratégica multianual. Ley Nº 27658. Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, publicada el 30-01-2002 Esta Ley tiene por objeto establecer los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernización de la gestión del Estado peruano, en todas sus instituciones e instancias. Se establece que la gestión y el uso de los recursos públicos en la administración pública, sus dependencias, entidades y organismos, deberán ser sometidos a la medición del cumplimiento de las funciones asignadas y la obtención de resultados, los cuales serán evaluados periódicamente.

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Principalmente, este proceso de modernización de la gestión del Estado basa su estrategia en la suscripción de Convenios de Gestión, cuya duración máxima es de un año, y la implementación de Programas Piloto de Modernización en los distintos sectores de la administración pública central. Estos Convenios de Gestión se elaboran teniendo en cuenta lo siguiente: · El establecimiento de metas vinculadas al proceso de modernización y de descentralización. · El Marco Macroeconómico Multianual (MMM). · Las metas y objetivos establecidos en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). · El establecimiento de mecanismos de transparencia que permitan a la ciudadanía medir el

desempeño institucional y la obtención de las metas y objetivos establecidos. Suscripción del Acuerdo Nacional, firmado el 22-07-2002 El Acuerdo Nacional es un documento mediante el cual los líderes de los partidos políticos, organizaciones sociales e instituciones religiosas establecen 31 Políticas de Estado como base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro. Los objetivos del Acuerdo Nacional son: · Servir eficazmente a la transición democrática, promoviendo el diálogo nacional para luchar contra

la pobreza, elevar la competitividad del Perú y construir un Estado al servicio de las personas. · Ofrecer al país la estabilidad necesaria para crecer con equidad social, en democracia y en justicia

social. · Crear una visión común del país a futuro. · Crear e institucionalizar una cultura de diálogo democrático. · Crear consensos que nos permitan administrar las divergencias. · Generar crecimiento económico. Se estableció el Foro del Acuerdo Nacional con la finalidad de definir mecanismos operativos de seguimiento del Acuerdo, para lo cual se conformaron cuatro comisiones. Asimismo, se estableció un Comité Coordinador como una instancia permanente del Foro, conformada por: un representante de los partidos políticos, uno de las organizaciones sociales, uno del gobierno y un miembro del Consejo Consultivo. Las cuatro comisiones se encargaron de efectuar la revisión de las matrices referidas a las 31 Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, así como el establecimiento de indicadores y metas precisas para la ejecución de las políticas, que permitan verificar el cumplimiento del Acuerdo Nacional. Ley Nº 28411. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 08-12-2004 En esta Ley se establecen los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto Peruano. Uno de estos principios indica que el proceso debe orientarse por los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros. En la fase de evaluación presupuestaria se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en relación con lo aprobado en los presupuestos del sector público, utilizando instrumentos tales como indicadores de desempeño en la ejecución del gasto. Esta evaluación constituye fuente de información para la fase de programación presupuestaria, concordante con la mejora de la calidad del gasto público. Se indica que las diversas entidades deben tomar en cuenta, para la elaboración de sus Planes Operativos y Presupuestos Institucionales, su Plan Estratégico Institucional (PEI), el cual debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), según sea el caso.

57

El Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratégico de la entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de los Planes Operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las metas y objetivos de la entidad, conforme a su escala de prioridades; los Planes Operativos Institucionales reflejan las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada año fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas necesarias para cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho período, así como la oportunidad de su ejecución, a nivel de cada dependencia orgánica. Ley Nº 28522, mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), publicada el 23-05-2005 Esta norma creó el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país, y está encargado de formular el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. Se establece como finalidad del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico descentralizado la de conducir y organizar la participación de los diversos organismos del sector público, para que junto con el sector privado se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles nacional, regional y local. Uno de sus principales objetivos es el de realizar el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica basada en resultados, que permita asegurar la modernización de la gestión gubernamental para contribuir a alcanzar los objetivos trazados e informar al país sobre el avance de su cumplimiento. Dentro de sus funciones específicas, relacionadas exclusivamente con el seguimiento y evaluación, se encuentra la de conducir el Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Estratégica del Estado, que es parte del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, en relación con los planes, objetivos, medidas, programas y proyectos prioritarios de desarrollo, en coordinación con los sectores del Poder Ejecutivo, niveles descentralizados de gobierno, sector privado, partidos políticos y movimientos regionales. Está obligado a informar al Presidente de la República, al Consejo de Ministros y al Congreso de la República, a través de la Comisión correspondiente, sobre su avance y cumplimiento; informar y rendir cuenta periódicamente sobre la situación económica, social, ambiental e institucional; y preparar un Informe Semestral de la Gestión del Desarrollo, el cual hace de público conocimiento el avance en el cumplimiento de los objetivos, medidas, programas y proyectos estratégicos de desarrollo. Asimismo, se establece que el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico asume las funciones relacionadas con el planeamiento estratégico y evaluación que cumple la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, del Ministerio de Economía y Finanzas, y las de seguimiento y evaluación estratégica del Estado, que cumple la Secretaría de Gestión Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros. Al mes de abril de 2007 todavía no se había nombrado a su Presidente, y no se había iniciado su implementación, por lo cual tampoco se cuenta con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.

58

Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM publicado el 25-03-2007 Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del gobierno nacional

Supervisión del cumplimiento Tema priorizado Políticas Nacionales

1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, respetando los principios de subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. 1.2 Delimitar con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinación entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales. 1.3 Capacitar sectorialmente a los gobiernos regionales y locales, a fin de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestión.

Presidencia del Consejo de

Ministros, a través de la Secretaría de Descentralización.

1. En materia de Descentralización

1.4 Desarrollar plataformas regionales de competitividad que permitan el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de las economías regionales y locales.

1.5 Institucionalizar la participación ciudadana en las decisiones políticas, económicas y administrativas. 2.1 Promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en las políticas públicas, planes nacionales y prácticas del Estado, así como en la contratación de servidores públicos y el acceso a los cargos directivos. 2.2. Impulsar en la sociedad, en sus acciones y comunicaciones, la adopción de valores, prácticas, actitudes y comportamientos equitativos entre hombres y mujeres, para garantizar el derecho a la no discriminación de las mujeres y la erradicación de la violencia familiar y sexual. 2.3 Garantizar el ejercicio pleno de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las mujeres.

Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social.

2. En materia de Igualdad de

Hombres y Mujeres

2.4 Promover el acceso de las mujeres a instancias de poder y toma de decisiones en la sociedad y en la administración pública. 2.5 Atender prioritariamente a las familias en situación de extrema pobreza, pobreza o riesgo social, así como a las familias dirigidas por mujeres. 3.1 Formular planes, programas y proyectos que atiendan las demandas y aspiraciones de la juventud en los asuntos que conciernan a cada uno de los ministerios y las diferentes instituciones del Estado. 3.2 Fortalecer y fomentar la participación juvenil en los distintos espacios políticos y sociales, así como en los ministerios y las diferentes instituciones del Estado, para la promoción de planes, proyectos y programas en materia de juventud.

Ministerio de Educación, a través de la Dirección

Nacional de la Juventud.

3. En materia de Juventud

3.3 Promover planes, programas y proyectos de capacitación para el trabajo, liderazgo, actitudes solidarias y emprendedoras, que contribuyan a la empleabilidad de la juventud. 3.4 Fomentar el acceso universal a la educación con estándares adecuados de calidad, que promuevan capacidades críticas, la formación profesional y técnica descentralizada vinculada a las potencialidades económicas regionales y locales, así como al acceso y promoción del uso de nuevas tecnologías y comunicación. 3.5 Desarrollar planes, programas y proyectos de salud orientados específicamente a la población juvenil, garantizando un clima de confianza, respeto y confidencialidad en su atención, eliminando las barreras culturales, sociales, legales y económicas que impidan el acceso de los jóvenes a los servicios de salud. 3.6 Desarrollar planes, programas y proyectos que garanticen la prevención y rehabilitación de jóvenes que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, atendiendo su heterogeneidad, en el marco de una cultura de paz, tolerancia y seguridad ciudadana.

59

Supervisión del cumplimiento Tema priorizado Políticas Nacionales

3.7 Fortalecer las capacidades de los jóvenes rurales e indígenas en sus espacios sociales y políticos locales, así como su proyección hacia los ámbitos regional y nacional, reconociendo y promoviendo sus culturas e identidades.

3.8 Gestionar la asistencia técnica y económica ante las instituciones públicas y privadas nacionales e internacionales, para la ejecución de planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral de la juventud. 4.1 Coadyuvar en la implementación de programas y proyectos de alcance nacional y de políticas sectoriales para el desarrollo integral de los Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos. 4.2 Coordinar con los gobiernos regionales y locales las actividades de desarrollo integral de los Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos. 4.3 Concertar, articular y coordinar las acciones de apoyo, fomento, consulta popular, capacitación, asistencia técnica, y otros, de las entidades públicas y privadas, a favor de los Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos. 4.4 Coordinar con los gobiernos regionales las acciones pertinentes para la protección de la diversidad biológica peruana y los conocimientos colectivos de los Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos, en lo que concierne a cada uno de los sectores.

4. En relación con los Pueblos Andinos,

Amazónicos, Afroperuanos y

Asiáticoperuanos

Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social.

4.5 Asesorar a los Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos en las materias de su competencia. 5.1 Respetar y hacer respetar, proteger y promover el respeto de los derechos de las personas con discapacidad, y fomentar en cada sector e institución pública su contratación y acceso a cargos de dirección. 5.2 Contribuir a la efectiva participación de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida social, económica, política y cultural del país. 5.3 Erradicar toda forma de discriminación en contra de las personas con discapacidad.

Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social.

5. En relación con las Personas con

Discapacidad

5.4 Implementar medidas eficaces de supervisión para garantizar la difusión y el efectivo cumplimiento de las normas legales que protegen a las personas con discapacidad. 6.1 Promover la inclusión económica, social, política y cultural de los grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados de la sociedad por motivos económicos, raciales, culturales o de ubicación geográfica, principalmente ubicados en el ámbito rural y/u organizados en comunidades campesinas y nativas. Cada ministerio e institución del gobierno nacional destinará obligatoriamente una parte de sus actividades y presupuesto para realizar obras y acciones a favor de los grupos sociales excluidos. 6.2 Desarrollar programas destinados a reducir la mortalidad infantil, prevenir las enfermedades crónicas y mejorar la nutrición de los menores de edad.

Presidencia del Consejo de

Ministros en coordinación con el Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social.

6. En materia de Inclusión

6.3 Adoptar medidas de erradicación del trabajo infantil y apoyar la promoción de la paternidad responsable.

6.4 Garantizar el respeto de los derechos de grupos vulnerables, erradicando toda forma de discriminación. 7.1 Estimular dentro de cada institución del gobierno nacional y promover en la sociedad la difusión de actividades de investigación básica, investigación aplicada y de innovación tecnológica, estableciendo incentivos para la participación de investigadores en actividades de transferencia tecnológica en todas las regiones del país.

7. En materia de Extensión

Tecnológica, Medio Ambiente y

Competitividad

Ministerio de Educación.

60

Supervisión del cumplimiento Tema priorizado Políticas Nacionales

7.2 Promover actividades de ciencia, tecnología e innovación tecnológica en forma desconcentrada y descentralizada, a escala nacional, regional y local, concertando con instituciones privadas la realización conjunta de programas y proyectos de innovación tecnológica.

7.3 Aplicar políticas sectoriales para la incorporación de tecnologías básicas de riego, cocinas mejoradas, supresión de humos e instalación alejada de letrinas en los hogares, entre otras. 7.4 Apoyar la innovación tecnológica del sector productivo, principalmente a través de proyectos con participación empresarial. 7.5 Otorgar respaldo institucional a los investigadores, innovadores e inventores, en particular, a los jóvenes y talentos. 7.6 Promover e impulsar programas y proyectos de innovación tecnológica. 7.7 Apoyar las estrategias nacionales, regionales y locales de lucha contra la contaminación del medio ambiente. 7.8 Implementar las medidas de prevención de riesgos y daños ambientales que sean necesarias. 7.9 Promover el uso de tecnologías, métodos, procesos y prácticas de producción, comercialización y disposición final más limpias. 7.10 Proveer la información necesaria para el funcionamiento adecuado de los mercados, e implementar y adoptar las medidas necesarias destinadas a mejorar el flujo de la información, con el propósito que las empresas identifiquen las oportunidades de negocios. 7.11 Capacitar, a través de programas, a los micro y pequeños empresarios, en materia de derechos de propiedad intelectual y contratación con el Estado. 8.1 Apoyar las estrategias nacionales, regionales y locales de lucha contra la pobreza y seguridad alimentaria, así como los Planes Nacionales Sectoriales para ser articulados con los planes de desarrollo comunitario, local y regional. 8.2 Promover el ejercicio de los derechos y responsabilidades ciudadanas en relación con las políticas, programas y servicios sociales. 8.3 Difundir en todas sus acciones y programas, los valores éticos de convivencia social tales como la honestidad, la transparencia, la responsabilidad, la solidaridad, el respeto y la puntualidad.

Presidencia del Consejo de

Ministros en coordinación con el Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social.

8. En relación con el Aumento de Capacidades

Sociales

8.4 Fomentar y apoyar los liderazgos que promuevan la cooperación y el trabajo intersectorial e interinstitucional. 9.1 Desarrollar políticas enfocadas en la generación de empleo digno.

9.2 Promover e impulsar el fortalecimiento de las capacidades empresariales de las MYPE.

Ministerios de Trabajo y

Promoción del Empleo, y de la Producción, en sus respectivos

ámbitos de competencia.

9. En materia de Empleo y MYPE

9.3 Promover la participación de las MYPE en las adquisiciones estatales. 10.1 Promover la permanente y adecuada simplificación de trámites, identificando los más frecuentes, a efecto de reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos. 10.2 Implementar ventanillas únicas de atención al ciudadano.

10. En materia de Simplificación Administrativa

Presidencia del Consejo de Ministros.

10.3 Promover la aplicación del silencio administrativo positivo en los procedimientos administrativos de las entidades del gobierno nacional.

10.4 Simplificar la comunicación entre los órganos de línea, suprimiendo las comisiones, secretarías o instancias intermediarias ajenas a la celeridad y la eficacia de la función pública.

61

Supervisión del cumplimiento Tema priorizado Políticas Nacionales

10.5 Promover el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en las distintas entidades públicas.

11.1 Fortalecer la lucha contra la corrupción en las licitaciones, las adquisiciones y la fijación de los precios referenciales, eliminando los cobros ilegales y excesivos. 11.2 Garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. 11.3 Promover, a través de sus acciones y comunicaciones, la ética pública.

Presidencia del Consejo de Ministros.

11. En materia de Política

Anticorrupción

11.4 Fomentar la participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública. 12.1 Fomentar la participación activa de todos los sectores, niveles de gobierno y de la sociedad en su conjunto, en el logro de los objetivos de la política de Seguridad y Defensa Nacional. 12.2 Fomentar el orgullo y la identidad nacional.

Ministerios de Defensa y del Interior, en sus

respectivos ámbitos de

competencia.

12. En materia de Política de

Seguridad y Defensa Nacional 12.3 Impulsar el establecimiento y consolidación de fronteras vivas

como auténticos polos de desarrollo.

62

Acuerdo Nacional Grandes objetivos de

Acuerdo Políticas de Estado

Primera: Fortalecimiento del Régimen Democrático y del Estado de Derecho. Segunda: Democratización de la Vida Política y Fortalecimiento del Sistema de Partidos. Tercera: Afirmación de la Identidad Nacional. Cuarta: Institucionalización del Diálogo y la Concertación. Quinta: Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes. Sexta: Política Exterior para la Paz, la Democracia, el Desarrollo y la Integración.

Democracia y Estado de Derecho

Séptima: Erradicación de la Violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad Ciudadana. Octava: Descentralización Política, Económica y Administrativa para Propiciar el Desarrollo Integral, Armónico y Sostenido del Perú. Novena: Política de Seguridad Nacional. Décima: Reducción de la Pobreza. Décimo Primera: Promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación. Décimo Segunda: Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad, y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte. Décimo Tercera: Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social. Décimo Cuarta: Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo.

Equidad y Justicia Social

Décimo Quinta: Promoción de la Seguridad Alimentaría y Nutrición. Décimo Sexta: Fortalecimiento de la Familia, Protección y Promoción de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud. Décimo Séptima: Afirmación de la Economía Social de Mercado. Décimo Octava: Búsqueda de la Competitividad, Productividad y Formalización de la Actividad Económica. Décimo Novena: Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental. Vigésima: Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología. Vigésimo Primera: Desarrollo en Infraestructura y Vivienda.

Competitividad del País

Vigésimo Segunda: Política de Comercio Exterior para la Ampliación de Mercados con Reciprocidad. Vigésimo Tercera: Política de Desarrollo Agrario y Rural. Vigésimo Cuarta: Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente. Vigésimo Quinta: Cautela de la Institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su Servicio a la Democracia. Vigésimo Sexta: Promoción de la Ética y la Transparencia y Erradicación de la Corrupción, el Lavado de Dinero, la Evasión Tributaria y el Contrabando en todas sus formas. Vigésimo Séptima: Erradicación de la Producción, el Tráfico y el Consumo Ilegal de Drogas. Vigésimo Octava: Plena Vigencia de la Constitución y de los Derechos Humanos, y Acceso a la Justicia e Independencia Judicial.

Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

Vigésimo Novena: Acceso a la Información, Libertad de Expresión y Libertad de Prensa. Trigésima: Eliminación del terrorismo y afirmación de la Reconciliación Nacional. Trigésima Primera: Sostenibilidad Fiscal y Reducción del Peso de la Deuda.

63

ANEXO N° 2 Cuestionario referencial aplicado

Tabla N° 1 Peso relativo de las funciones en el sistema de M&E

¿Existe declaración de la intención de desarrollar

este propósito? (en documentos oficiales): SI

/ NO y en qué documentos (copia)

¿Existen esfuerzos reales de implantación de mecanismos

para desarrollar este propósito? SI/NO y cuáles (referencia específica de

esfuerzos)

En escala de 1-5, ¿cuál es el orden de prioridad de estos propósitos en la práctica?

Posible propósito del Sistema:

Impacto en

Planificación gubernamental 1: planificación estratégica del plan de desarrollo. Planificación gubernamental 2:

planificación de políticas sectoriales y programas. Presupuesto: asignación del gasto. Aprendizaje: mejoramiento de la gestión de agencias, programas y servicios públicos. Gobernanza: control social y rendición de cuentas.

Tabla N° 2 14Grado de institucionalización del sistema

NOTA: la siguiente tabla incluye 4 dimensiones con 5 componentes cada una que pretenden recoger de manera concisa el estado de institucionalización de los sistemas estudiados. Algunos de los componentes requieren respuestas de carácter comparativo (alto, medio, bajo, nada) y algunos otros una valoración cualitativa sobre su situación (sí existe, sí existe con problemas, no existe pero se contempla, no existe y no se contempla). Todas las respuestas deberán transformarse a una escala de 0 a 3, tal como indica la tabla de abajo. La suma total del índice (que puede ser de un máximo de 60 puntos) dará una indicación de la institucionalidad del sistema.

Puntos 3 2 1 0 Porcentaje Alt@ Medi@ Baj@ Nada

Sí, existe actualmente y en buen estado.

Sí, existe pero con muchos problemas que se están tratando.

No existe. No se ha considerado aún.

No existe. Se está contemplando. Situación

14 En este índice hemos utilizado ideas del informe BID-CLAD “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en las Administraciones Públicas”, y del “Componente de Monitoreo y Evaluación de la Gestión Pública-Sistema de Evaluación del PRODEV”.

64

Índice de institucionalización de un sistema de M&E Dimensión / componente 3 2 1 0

Demanda y utilización de la información La demanda de la información por parte de los usuarios principales es… Existe la información para atender esta demanda. El acceso a la información es… Existen procedimientos correctivos institucionalizados que se aplican para corregir deficiencias detectadas por el sistema.

Los encargados de las políticas o programas evaluados deben responder formalmente a las observaciones hechas por la evaluación acerca del cumplimiento de metas y objetivos.

La proporción de usuarios actuales sobre el total de usuarios potenciales es… Oferta de información La adecuación / fiabilidad / temporalidad de la información ofrecida es... La proporción (en función al gasto corriente y de inversión) de las políticas, sectores, programas o proyectos cubiertos por el sistema es...

Los informes de evaluación se entregan al Congreso y/o a la Contraloría. Cree que el Congreso y/o la Contraloría usan dichos informes en sus actividades. Los informes producidos por el sistema están a disposición de la ciudadanía. Cree que la ciudadanía y los usuarios entienden. La cobertura de la información ofertada, en cuanto a niveles (p. ej. políticas y programas) y aspectos (p. ej. producción, resultado, satisfacción), es…

Sostenibilidad del sistema en el tiempo Existe una normativa que respalda de manera sólida y estable el sistema y sus características (función, financiación y anclaje institucional).

Existe una ley que dispone la evaluación de las políticas o programas gubernamentales. Existe una ley que establece el organismo responsable, sus objetivos, funciones y recursos para la evaluación de las políticas y programas del gobierno.

Existen recursos humanos estables dedicados al sistema y respaldados por una normativa. Y existen recursos humanos para tal tarea en el mercado peruano (no público) El peso y relevancia política respecto a su contexto institucional del sistema es… Existe injerencia política en el proceso de M&E. Infraestructura y arquitectura del sistema La valorización del M&E como elementos esenciales por parte de la cultura organizativa es…

Existen una estructura y unos procesos (normas técnicas y metodologías de trabajo) establecidas formalmente.

Existe articulación entre el sistema y las instituciones ejecutoras, que se expresa en TdR y la participación del ejecutor en los informes.

Existe coordinación y sinergia con planeación, presupuesto y el sistema estadístico (en caso de que existan varias instituciones evaluadoras, existe articulación y coordinación entre ellas).

Existen procedimientos dedicados a la capacitación de y comunicación con personal dentro y fuera (p.ej. los ejecutores de los programas) del sistema.

Total =

65

ANEXO N° 3 Resumen de tabulaciones efectuadas

Tabla N° 1 Resumen de evaluación de propósitos del sistema de M&E

Propósito Firma ONG Academia Sector No Público

Sector Público

Promedio Global

Puntaje Máximo Rectores Contralores Ejecutores

Planificación estratégica nacional 0,6 0,0 1,0 0,5 0,5 1,0 0,3 0,7 0,7 2,0 Planificación sectorial y programática 1,3 0,5 1,5 1,3 1,1 1,4 0,8 2,0 1,4 2,0 Presupuesto y asignación del gasto 1,7 2,0 1,0 1,3 1,4 1,9 1,8 2,0 1,9 2,0 Aprendizaje y mejora de gestión 0,5 1,0 0,0 0,0 0,3 0,7 0,5 1,0 0,7 2,0 Gobernanza y rendición de cuentas 0,9 1,0 0,0 1,6 0,9 0,8 0,8 1,3 1,0 2,0

4,5 3,5 4,7 4,2 5,8 4,2 7,0 5,7 5,0 10,0 Puntaje

Tabla N° 2 Resumen de evaluación del grado de institucionalización del SME

Propósito Firma ONG Academia Sector No Público Rectores Contralores Ejecutores Sector

Público Promedio

Global Puntaje Máximo

Demanda 1,1 1,3 1,2 1,2 1,6 1,3 1,5 1,4 1,3 3,0 Oferta 1,6 1,5 1,1 1,4 1,4 1,2 1,4 1,3 1,4 3,0 Sostenibilidad 1,1 1,7 1,2 1,3 1,7 1,3 1,7 1,6 1,5 3,0 Arquitectura 0,8 0,9 0,8 0,8 1,2 1,2 1,7 1,3 1,1 3,0

1,1 1,4 1,1 1,2 1,5 1,2 1,6 1,4 1,3 3,0 Puntaje

Nota: Escala del 0 al 3.

66

67

Tabla N° 3 Detalle de la evaluación del grado de institucionalización del sistema de M&E

Propósito Firma ONG Academia Sector No Público Rectores Contralores Ejecutores Sector

Público Promedio

Global Puntaje Máximo

Demanda y uso de información 1,1 1,3 1,2 1,2 1,6 1,3 1,5 1,4 1,3 3,0 La demanda de información por parte de los usuarios principales es... 1,5 2,0 1,8 1,8 2,3 2,7 2,0 2,3 2,0 3,0 Existe la información sobre desempeño. 1,0 2,0 1,5 1,5 1,8 1,2 1,5 1,5 1,5 3,0 El acceso a dicha información es… 1,0 1,0 1,8 1,3 1,5 1,5 1,5 1,5 1,4 3,0 Existen procedimientos correctivos institucionalizados. 1,0 1,0 0,7 0,9 1,8 0,7 1,5 1,3 1,1 3,0 Los encargados responden formalmente a las observaciones. 1,0 1,0 0,7 0,9 1,0 0,5 1,0 0,8 0,9 3,0 La proporción de usuarios actuales sobre el total de usuarios potenciales es… 1,0 1,0 0,7 0,9 1,3 1,0 1,5 1,3 1,1 3,0 Oferta de información 1,6 1,5 1,1 1,4 1,4 1,2 1,4 1,3 1,4 3,0 La información es adecuada (fiable, oportuna). 1,5 1,0 1,3 1,3 1,3 1,2 1,5 1,3 1,3 3,0 La proporción del total del gasto que es cubierto por el M&E es… 2,0 1,0 1,2 1,4 1,5 1,0 1,5 1,3 1,4 3,0 Los informes de evaluación se entregan al Congreso y la Contraloría. 1,0 3,0 1,3 1,8 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 3,0 Dichos entes usan esos informes para su trabajo. 0,0 1,0 0,7 0,6 1,5 1,0 0,0 0,8 0,7 3,0 Los informes están a disposición de la ciudadanía. 2,0 1,5 1,5 1,7 1,5 1,5 2,0 1,7 1,7 3,0 La sociedad civil los entiende y usa para accountability. 3,0 2,0 0,7 1,9 0,5 0,7 1,0 0,7 1,3 3,0 La cobertura temática (políticas, programas, IPRI) de la información es… 1,5 1,0 1,3 1,3 1,5 1,0 1,5 1,3 1,3 3,0 Sostenibilidad 1,1 1,7 1,2 1,3 1,7 1,3 1,7 1,6 1,5 3,0 Existe una normativa que respalda el sistema. 0,0 3,0 0,8 1,3 1,0 1,7 2,0 1,6 1,4 3,0 Existe una ley (o artículo) que dispone la evaluación de políticas y programas. 3,0 3,0 0,7 2,2 2,5 2,0 3,0 2,5 2,4 3,0 Existe una ley (o artículo) que establece el organismo responsable de M&E. 3,0 3,0 0,0 2,0 2,0 2,0 1,5 1,8 1,9 3,0 Existen los recursos humanos y financieros estables. 1,0 1,0 2,0 1,3 1,8 1,2 1,5 1,5 1,4 3,0 Y existen los RR. HH. en el mercado peruano (sector no público). 1,0 2,0 3,0 2,0 2,8 1,3 2,5 2,2 2,1 3,0 El peso de y relevancia política del sistema es… 3,0 3,0 2,7 2,9 2,8 2,7 3,0 2,8 2,8 3,0 Hay injerencia política en la evaluación. -3,0 -3,0 -1,0 -2,3 -1,0 -1,5 -1,5 -1,3 -1,8 3,0 Infraestructura y arquitectura 0,8 0,9 0,8 0,8 1,2 1,2 1,7 1,3 1,1 3,0 M&E son elementos esenciales de la cultura organizacional del sector público. 0,0 1,0 1,2 0,7 1,5 1,2 2,0 1,6 1,1 3,0 Existen normas técnicas, procesos, metodologías establecidas formalmente. 1,0 1,5 1,5 1,3 1,0 1,7 2,0 1,6 1,4 3,0 Existe articulación entre sistema y UE y ellas participan en el M&E. 1,0 1,0 1,2 1,1 1,3 1,0 1,5 1,3 1,2 3,0 Existe coordinación con sistemas de planificación, presupuesto y estadística. 1,0 1,0 0,0 0,7 1,3 1,0 1,5 1,3 1,0 3,0 Existen procedimientos para capacitación y difusión. 1,0 0,0 0,0 0,3 0,8 1,0 1,5 1,1 0,7 3,0

Puntaje 1,1 1,4 1,1 1,2 1,5 1,2 1,1 1,4 1,3 3,0

68