sistema de formaciÓn de competencias para …€¦ · una economía globalizada. un sistema de...
TRANSCRIPT
1
INICIO DE INVESTIGACIÓN
SISTEMA DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS
PARA EL TRABAJO EN CHILE
2
La Comisión Nacional de Productividad
La Comisión Nacional de Productividad (CNP) es una institución consultiva, creada a
través del Decreto Supremo N° 270, de 2014, cuya misión es asesorar al Presidente de la
República en todas aquellas materias orientadas a aumentar el crecimiento económico de
largo plazo y el bienestar de los ciudadanos a través de la generación de ganancias en
productividad.
El funcionamiento de la CNP se sustenta en los siguientes pilares fundamentales:
Permanente. El objetivo de su creación es que la CNP llegue a ser una agencia
permanente, pues el desafío de la productividad es permanente y de largo plazo.
Independiente y Autónoma. Aunque administrativamente depende del Ministerio
de Economía, la CNP es una entidad independiente y autónoma en su operación,
sus análisis, opiniones y propuestas.
Transversal. Los Consejeros son nombrados a título personal, y aportan
diferentes visiones con perspectivas y experiencias profesionales diversas. El
actual Consejo incluye personas provenientes del sector público y privado, del
mundo empresarial, sindical y de la academia.
Capacidad Técnica. La CNP basa sus recomendaciones en análisis, evidencia y
criterios técnicos con base en fundamentos económicos y de eficiencia, y busca
recomendar las mejores prácticas en política pública. En su gestión se apoya en
una Secretaría Ejecutiva conformada por profesionales de alta preparación y con
experiencia en gestión pública.
Participativa. La CNP tiene entre sus funciones abrir espacios de participación y
opinión ciudadana, pues la productividad es tarea de toda la sociedad. Parte
fundamental de este proceso de participación en la formulación de
recomendaciones son las consultas ciudadanas.
3
Contenidos
Introducción ..................................................................................................................... 4
Solicitud de la Presidenta de la República a la Comisión Nacional de Productividad:
Términos de Referencia .................................................................................................. 4
Contexto ....................................................................................................................... 4
Objetivo ........................................................................................................................ 5
Objetivo Específico ...................................................................................................... 5
Plazos ........................................................................................................................... 6
Objetivo del Presente Documento .................................................................................. 7
Metodología .................................................................................................................. 7
Producto esperado ...................................................................................................... 7
Antecedentes de la Solicitud de Investigación .............................................................. 8
¿Por qué se hace esta solicitud?................................................................................ 8
¿Qué abarca la investigación? ................................................................................... 8
¿Qué no abarca la investigación? .............................................................................. 9
Fechas de referencia del proceso de investigación ................................................ 10
Relevancia del Tema ...................................................................................................... 11
¿Por qué la formación para el trabajo es importante para Chile? .......................... 11
¿Qué sabemos sobre la formación de competencias para el trabajo en Chile? ... 14
Educación Media Técnico Profesional ...................................................................... 15
Educación Superior Técnica Profesional .................................................................. 16
Sistema de Capacitación .......................................................................................... 18
Sistema de certificación de competencias ................................................................ 21
Educación para adultos ............................................................................................ 21
Metodología del análisis ............................................................................................... 23
Sobre Participación ....................................................................................................... 27
Entregue su opinión .................................................................................................. 27
¿Por qué participar? .................................................................................................. 27
¿Cómo participar? ..................................................................................................... 28
Instancias de participación ....................................................................................... 28
4
Introducción
La Presidenta de la República ha asignado a la Comisión Nacional de Productividad un
estudio sobre el Sistema de Formación de Competencias para el Trabajo. Aquí
presentamos la solicitud entregada, nuestra primera lectura al respecto, aspectos que
consideramos deben ser abordados, y la metodología que se pretende aplicar. También
convoca a todos los interesados a hacerse parte del proceso.
Solicitud de la Presidenta de la República a la Comisión Nacional de Productividad:
Términos de Referencia
Contexto
Nuestro país no es ajeno a los fenómenos que se perciben en el mundo actual, como la
creciente automatización de funciones de baja habilidad y la incorporación de nuevas
tecnologías. Además, nuestra economía se caracteriza por una baja diversificación
productiva, una alta concentración económica en sectores extractivos y una baja inversión
en investigación, desarrollo e innovación, entre otros factores. Todos ello plantea un reto
para nuestras políticas de formación de capital humano, en especial en la forma como las
políticas de competencias para el trabajo se adaptan de mejor manera a los desafíos de
una economía globalizada.
Un sistema de formación de competencias para el trabajo se define como el conjunto de
instrumentos, políticas y programas conducentes a definir, entregar y certificar las
competencias requeridas para desarrollar una carrera u oficio en particular. La existencia
de estos sistemas es considerada condición necesaria para el desarrollo económico de
los países, el bienestar de sus ciudadanos y el crecimiento sostenido de la productividad
en el largo plazo.
Chile, no cuenta con un sistema de competencias de carácter integrado que sea
comparable con las mejores prácticas internacionales. Nuestro sistema se encuentra
enfocado principalmente en la trasferencia de conocimientos sin la adecuada conexión
entre instituciones de educación y empresas. De esta manera los sistemas de enseñanza
ni los contenidos se encuentran actualizados con las exigencias del mercado (OECD,
2009), lo que ha repercutido fuertemente en el desempeño de la fuerza laboral, y en el
mercado del trabajo, reflejado en un fuerte desajuste entre las habilidades demandadas y
las que el sistema provee (OECD, 2015).
El Gobierno ha mostrado su compromiso con el objetivo de fortalecer las competencias y
generar mejores oportunidades para nuestros ciudadanos. Se ha invertido numerosos
recursos en promover el acceso a la educación superior, y en fortalecer programas de
oficios conducentes a mejorar la empleabilidad de las personas por la vía de acercarse a
las necesidades de las empresas. Sin embargo, persisten problemas de alfabetización y
5
habilidades básicas en la población que limitan el desarrollo de programas de
capacitación y educación superior más efectivos. La coordinación institucional para
vincular educación general con la industria es un área que debe ser perfeccionada.
El país requiere un sistema de formación de competencias que acerque efectivamente el
mundo productivo con el mundo formativo, para permitir que sea una fuente de más y
mejores oportunidades. La formación técnica, de oficios, y de habilidades laborales debe
ser relevante, pertinente, y actualizada a las condiciones de mercado. Para ello es
fundamental la adecuada coordinación de los Ministerio de Educación, Trabajo y Previsión
Social y de Economía, Fomento y Turismo, así como de otras instituciones para permitir
una mirada amplia que logre dar coherencia al sistema, y genere oportunidades de
continuidad tanto en el mundo de la formación de oficios basados en competencias como
en el mundo de la formación técnica tradicional.
Objetivo
El mandato a la Comisión Nacional de Productividad es realizar un análisis del Sistema de
Formación de Competencias para el Trabajo existente tomando en consideración la
demanda y desafíos que el país enfrentará en estas materias. Ello incluye las
instituciones, políticas, programas y acciones existentes en formación de competencias
laborales reconociendo las fortalezas, potencialidades, brechas y los espacios de
mejoras. En base a este análisis se deberá generar una propuesta de plan de acción con
recomendaciones concretas de corto y largo plazo para fortalecer el sistema de educación
vocacional y de formación para el trabajo basado en competencias.
El estudio deberá tomar como base los principales estudios y evaluaciones ya realizados
en la materia, y considerar en sus recomendaciones acciones que se alinean y respondan
a las estrategias de productividad y diversificación productiva planteadas por el Gobierno
de Chile a partir de la Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento.
Objetivo Específico
1. Realizar un análisis de las políticas, programas y acciones en estas áreas y que
son implementadas por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Trabajo y
Previsión Social y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo y sus servicios
dependientes. Identificar tanto sus fortalezas como los problemas de coordinación
e implementación que han tenido y como logran combinar formación y empleo a la
vez. En base a ello, proponer acciones para fortalecer, priorizar y dar coherencia a
estas acciones.
2. Describir los cambios en la demanda por habilidades del sector productivo en
Chile y realizar una comparación con países similares. Para ello se espera se
analice la necesidad de nuevas habilidades y las brechas de capital humano a
nivel general, priorizando los sectores asociados a los Programas Estratégicos de
6
Especialización Inteligente de CORFO y los procesos de adaptación y
reentrenamiento de trabajadores y estudiantes.
3. Identificar las principales barreras para la innovación por parte de los proveedores
de formación de competencias y las dificultades para generar una mayor
vinculación con el sector productivo. Sugerir un sistema de vinculación entre la
formación y el sector privado sostenible en el tiempo basado en la evidencia
internacional al respecto.
4. Recomendar un plan de acción que permita fortalecer el Sistema de Formación de
Competencias para el Trabajo, y ajustarlo a los requerimientos futuros del país. La
propuesta debe analizar y generar recomendaciones en términos de diseño
institucional, coordinación público-privada, lineamientos estratégicos, formulación
de políticas e implementación, mecanismos de financiamiento y mejoras en
aspectos regulatorios y normativos.
Se espera a modo de referencia que se evalúen modelos internacionales y mejores
prácticas a nivel global respecto a los sistemas de formación de habilidades laborales en
el mundo, y se provea un análisis crítico respecto a la factibilidad de adaptar dichas
prácticas a la realidad local.
Plazos
El resultado del estudio deberá presentarse en Agosto de 2017. Se espera un primer
entregable el en Marzo de 2017 que cubra el objetivo específico 1. El resto del estudio
(objetivos 2, 3 y 4) deberá ser entregado en formato borrador en Junio de 2017, y en
forma definitiva en Agosto de 2017.
7
Objetivo del Presente Documento
La finalidad de este documento es informar a la comunidad en general y poner a
disposición de la ciudadanía los objetivos y principales aspectos que serán considerados
para el desarrollo del estudio, y los Términos de Referencia sobre el Sistema de
Formación de Competencias para el Trabajo. Así se permitirá a la ciudadanía enviar sus
comentarios y aportes en esta etapa de la investigación de la forma señalada en el
capítulo denominado “Sobre Participación”, que integra el presente documento.
Metodología
Se busca analizar el Sistema de Formación de Competencias para el Trabajo, en términos
de diseño institucional, coordinación público-privada, lineamientos estratégicos,
formulación de políticas e instrumentos, mecanismos de financiamiento y aspectos
regulatorios. En base a ello, elaborar recomendaciones con el objetivo de organizar los
elementos de un Sistema de Formación de Competencias para el Trabajo, y ajustarlo a
los requerimientos futuros del país.
Para generar las recomendaciones y el análisis solicitado se dividió la investigación en
tres partes con objetivos específicos:
i. Análisis de las políticas, programas y acciones en las áreas de Formación
de Competencias para el Trabajo, que son implementadas por el Ministerio
de Educación, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el Ministerio de
Economía, Fomento y Turismo y sus servicios dependientes.
ii. Análisis de mecanismos para detectar cambios en la demanda por
habilidades del sector productivo en Chile y realizar una comparación con
países similares.
iii. Identificar las principales barreras para mejorar el eficacia y eficiencia del
sistema por parte de los proveedores, usuarios y responsables de política
de formación de competencias y las dificultades para generar una mayor
vinculación con el sector productivo.
Producto esperado
Se elaborará un documento con recomendaciones a implementar; una hoja de ruta que
considere la prioridad en implementación de las medidas identificadas (acciones críticas a
corto y mediano plazo, y otras estratégicas de largo plazo) y su impacto esperado. Las
8
medidas propuestas y otras recomendaciones deben enfatizar tanto aquellas al alcance
del gobierno, como las que requieran acciones coordinadas de la industria y otros actores
de la sociedad.
Antecedentes de la Solicitud de Investigación
¿Por qué se hace esta solicitud?
El capital humano es importante para el desarrollo de los países, son el motor para el
crecimiento de las personas e industrias, en ese sentido la adquisición de competencias
en la población es la base para apuntar a una mejora sostenida en el tiempo. En primer
lugar, tiene que ver con que están relacionadas con la posibilidad de tener empleo. Desde
1998, las ocupaciones altamente calificadas han crecido en torno a 25% en los países de
la OECD, mientras que las de bajos niveles de competencias han caído cerca de un 15%.
La literatura muestra evidencia que trabajadores que ocupan sus habilidades más
frecuentemente tienden a tener mayores salarios, incluso luego de controlar por
diferencias educacionales, capacidades y ocupación. Particularmente el uso de
tecnologías de información permite explicar una mayor proporción del salario de las
personas. Adicionalmente, el uso de las competencias está conectado con una mayor
satisfacción laboral y bienestar de los empleados (Green et al 2013), conectando el uso a
una mayor calidad del trabajo.
A nivel de firmas se muestra que el uso de las habilidades está relacionado con mayores
niveles de productividad, y menor rotación laboral. Algunos autores han encontrado una
relación con procesos de innovación y compromiso por parte de los trabajadores. Por
tanto, la evidencia sugiere que las habilidades tienen impacto en: confianza en sí mismo,
participación en actividades cívicas, potencial innovador de la firma, compromiso, mejores
niveles de salud y altos salarios. Ante este escenario, la Presidenta de la República, a
través del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, y el Ministerio de Hacienda solicita
a la CNP formular propuestas y recomendaciones a través de estudios, análisis, consultas
ciudadanas, etc. en temas relacionados con políticas públicas y el desarrollo de la
productividad del país. Estas recomendaciones no sólo deben ser válidas en términos
técnicos, sino que deben además incorporar las consideraciones de diversos actores de la
sociedad.
¿Qué abarca la investigación?
Se solicita el estudio, análisis y formulación de propuestas para mejorar el sistema de
formación de competencias para el trabajo de nuestro país. En particular el estudio debe
considerar:
Identificar tanto las fortalezas como los problemas de coordinación e implementación que tienen las políticas, programas y acciones en estas áreas y
9
que son implementadas por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo y sus servicios dependientes.
Proponer acciones para fortalecer, priorizar y dar coherencia a las acciones en el área de formación de competencias para el trabajo.
Revisión del sistema de información para recoger la demanda por habilidades del sector productivo en Chile y realizar una comparación con países similares.
Análisis de la necesidad de nuevas habilidades y las brechas de capital humano a nivel general, priorizando los sectores asociados a los Programas Estratégicos de Especialización Inteligente de CORFO y los procesos de adaptación y reentrenamiento de trabajadores y estudiantes.
Identificar las principales barreras para la innovación, efectividad, eficacia y eficiencia por parte de los proveedores de formación, usuarios y reguladores de política,
Analizar los espacios y acciones para generar una mayor vinculación con el sector productivo.
Proponer un sistema de vinculación entre la formación y el sector privado sostenible en el tiempo basado en la evidencia internacional al respecto.
Recomendar un plan de acción que permita fortalecer el Sistema de Formación de Competencias para el Trabajo, y ajustarlo a los requerimientos futuros del país.
Analizar y generar recomendaciones en términos de diseño institucional, coordinación público-privada, lineamientos estratégicos, formulación de políticas e implementación, mecanismos de financiamiento y mejoras en aspectos regulatorios y normativos.
Analizar las principales características del mercado laboral y su relación con el desempeño del sistema de formación
Además, aunque la solicitud del Gobierno no hace referencia explícita a estos temas, la CNP considera que algunos de ellos podrían ser relevantes para complementar el estudio bajo consideración con miras a elaborar un mejor plan de acción:
Elaboración de un estándar de comparación internacional (“benchmark”) de
sistemas de formación de competencias para el trabajo.
Análisis de brechas del sistema de formación de competencias para el trabajo.
¿Qué no abarca la investigación?
Existen algunos temas que, a pesar de ser relevantes para el sistema de formación de
competencias para el trabajo, no serán abordados en esta investigación:
Estudio sobre el gasto privado en capacitación de trabajadores.
Análisis de la reforma educacional implementada.
Análisis de la carrera docente de profesores en el sector.
Recomendaciones relacionadas al contenido de la malla curricular y aspectos de
contenido en la formación vocacional.
10
Fechas de referencia del proceso de investigación
Inicio de Investigación: Octubre 2016
Etapa preliminar de elaboración del estudio: Octubre 2016-Marzo 2017.
Publicación del estudio del informe preliminar y proceso de consultas ciudadanas:
Agosto 2017.
Proceso de audiencias y consultas: Septiembre 2017.
Informe Final con recomendaciones a la Presidenta de la República: Octubre
2017.
11
Relevancia del Tema
¿Por qué la formación para el trabajo es importante para Chile?
A nivel de países existe un consenso respecto a que sostenidas tasas de crecimiento, en
el largo plazo, no se pueden alcanzar sin aumentos de la productividad. Ello a su vez
eleva el nivel de vida las personas y la equidad de los países. Es por ello que el capital
humano cumple un rol fundamental para alcanzar el potencial productivo de un país.
El capital humano que las personas adquieren a través de la acumulación de
conocimientos, determina la productividad de los trabajadores, su nivel de ingresos y en
último término el bienestar de la sociedad. De hecho, la evidencia reciente señala que son
las habilidades de las personas las que explican una parte significativa de la variación del
ingreso per cápita de los países (Hanushek et al 2015). Más aún, se argumenta que las
competencias cognitivas colectivas son el determinante más importante del crecimiento
de un país. Por ello, es fundamental que la economía de un país permita incorporar en la
dinámica productiva a la diversidad de talentos que existe en la sociedad.
Cabe mencionar también que el desarrollo del capital humano eleva la competitividad, ello
debido a que aumenta la capacidad de innovación de una economía, el desarrollo de
nuevas tecnologías y productos y facilita la difusión de conocimientos (Bassi et al 2013).
Así, la evidencia empírica aportada por la OCDE (2015) muestra que las habilidades de la
población están directa y positivamente relacionadas con el crecimiento del país.
Grafico 1. Capital humano y crecimiento económico.
Nota: Correlación entre el crecimiento anual en PIB per cápita real entre 1960 y 2000
y los puntajes promedio de las pruebas PISA, una vez controladas las diferencias en
el PIB inicial per cápita y en el promedio inicial de años de escolarización.
Fuente: OCDE (2015), Universal Basic Skills: What countries stand to gain
12
Parte importante del menor crecimiento durante las últimas décadas, parece estar
asociada a bajos niveles productividad laboral, así como bajas tasas de participación
laboral tanto en mujeres, como en jóvenes. En efecto, la productividad por hora trabajada
de nuestro país está lejos de la que presentan los demás países de la OCDE, alcanzando
unos US$24.07, muy por debajo de los US$ 45.87 promedio. Además, dicha productividad
ha estancado su crecimiento en los últimos años. Así, parece fundamental fortalecer y
desarrollar mayores competencias para la fuerza laboral en Chile.
Grafico 2. PIB por hora trabajada, año 2014 (USD por hora; PPP)1.
Fuente: OECD.
Otros antecedentes surgen de la Evaluación Internacional de las Competencias de
Adultos (PIAAC), una iniciativa de la OCDE para evaluar y monitorear en el tiempo las
competencias que los adultos requieren para participar con éxito en la economía y
sociedad en la que vivimos, en la cual Chile participó el año 2014. Dichos resultados
1 El índice PIB por hora trabajada es una medida de productividad laboral utilizada por la OECD. Mide cuán
eficientemente el trabajo es combinado con otros factores de producción y utilizado en el proceso productivo.
Este indicador es medido en USD (precios constantes a 2010 y PPP).
18,5024,07
25,0327,60
29,3429,53
30,6931,2131,8132,13
32,9534,67
36,2336,6836,93
39,3940,47
45,8747,3947,50
47,0648,55
49,9352,5453,16
54,4155,62
58,7858,92
60,2860,63
62,0262,2562,41
78,8779,34
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00
MéxicoChile
LetoniaPoloniaTurquíaEstonia
HungriaKorea
PortugalRepública Checa
GreciaIsrael
EsloveniaEslovaquia
Nueva ZelandaJapón
IslandiaOECD
Reino UnidoEspaña
ItaliaCanada
FinlandiaAustria
AustraliaSuecia
SuizaDinamarca
AlemaniaFrancia
HolandaIrlandaBélgica
Estados UnidosNoruega
Luxemburgo
13
muestran que en promedio los chilenos obtienen un bajo desempeño en las competencias
evaluadas por la encuesta: el 67% de las personas adultas tiene bajo desempeño en
comprensión lectora y/o razonamiento matemático, mientras que un 48% tiene bajo
desempeño en ambas competencias, es decir, solo pueden completar con éxito tareas
básicas. Estos resultados son bajos respecto a lo que se observa en el promedio OCDE.
Desarrollar mejores competencias es crítico para aumentar la productividad de las
economías. En primer lugar, una economía basada en el desarrollo de los talentos tiene
mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios introducidos por el avance tecnológico
(WEF, 2016). La evidencia reciente sugiere que el aprendizaje de habilidades y destrezas
parece no estar suficientemente alineado con lo que el mercado laboral chileno demanda,
limitando así las posibilidades de mejora en productividad. Más aún, casi un cuarto de las
firmas que emplean jóvenes en Chile enfrenta dificultades para satisfacer sus
requerimientos de habilidades porque una buena parte de los jóvenes ingresan al
mercado laboral sin las destrezas que demanda el aparato productivo (BID, 2015). Así, es
necesario mejorar la adaptabilidad de los trabajadores a una economía abierta y sujeta a
constantes cambios, para evitar las interrupciones laborales que podrían ocurrir a medida
que la economía se ajusta a ellos (Skills for prosperity - Adult Learning Australia).
En segundo lugar, desarrollar mejores competencias en las distintas ocupaciones y
niveles permite aumentar la productividad potencial de los países en el largo plazo. Una
fuerza laboral altamente educada y con competencias fomenta la innovación, la
implementación de avances tecnológicos y la acumulación de capital (Skills for prosperity:
Adult Learning Australia). En Chile esto es especialmente relevante, por cuanto la
inestabilidad financiera global intensifica la necesidad de pasar desde una dependencia
relativa en la producción de commodities a industrias manufactureras y de servicios con
alto valor agregado (OECD, 2015).
Tercero, en la medida que la productividad del trabajador está relacionada con el
conocimiento y las habilidades que éste presenta, los individuos con mayores
competencias deberían tener mayores salarios y mayor participación en el mercado
laboral. Los resultados de la evaluación PIAAC muestran que en Chile los salarios están
fuertemente asociados con el desempeño en las competencias evaluadas y los años de
estudio. Más aún, si se analizan en términos relativos junto a otros aspectos del capital
humano como experiencia laboral o características individuales, se advierte que en el país
las competencias explican el 7% de las diferencias en salarios. Este porcentaje es
superior al 5% observado para el promedio OCDE. Por lo tanto, Chile debe continuar
formando mayores competencias para aumentar los estándares de vida en la medida que
la población envejece.
Finalmente, las competencias de los individuos tienen un rol fundamental en determinar la
competitividad de los países (OECD, 2009). Como los países de la OECD no pueden
competir con los costos de mano de obra de países menos desarrollados, es necesario
que compitan en términos de la calidad de los bienes y servicios que proveen. Ello
14
significa tener una fuerza laboral altamente especializada, ya sean técnicos con alto nivel
de competencias o profesionales con estudios universitarios cualificados.
Ahora bien, para formar competencias es necesario generar mejores políticas públicas
para facilitar la transición desde la escuela al trabajo. En Chile, el 22% de los jóvenes
entre 15 y 29 años no estaban empleados, asistiendo a la escuela o capacitándose en
2011 (OECD, 2015). Los sistemas de educación vocacional y capacitación son
considerados como el medio más adecuado para mejorar las competencias de los
individuos y asegurar una transición exitosa al mercado laboral (OECD, 2009). Más que
ningún otro sector educacional, conectan el aprendizaje con el mercado laboral, los
lugares de trabajo y el desarrollo de la comunidad. Dado lo anterior, invertir en un sistema
de formación para el trabajo, tanto en el nivel secundario como terciario, es esencial por
cuanto provee a los individuos de las competencias técnicas requeridas por el mercado
laboral.
La formación de competencias debe ser desarrollada conjuntamente con la experiencia
laboral y a lo largo de toda la vida; no sólo en los niveles de educación secundaria y
terciaria. A medida que los individuos avanzan en su vida laboral se enfrentan a desafíos
diversos y cambiantes, para los cuales necesitan desarrollar su capacidad de adaptación.
Justamente, el objetivo de un sistema de educación vocacional y capacitación es
ajustarse a la demanda de competencias que los países requieren para alcanzar el
desarrollo económico, además de aumentar la participación en el mercado del trabajo y la
productividad.
Para utilizar las competencias de forma efectiva, Chile, como muchos otros países, lucha
con bajos niveles de productividad, y una desconexión entre las habilidades y destrezas
que necesitan las empresas y aquellas que tiene la fuerza laboral. Por lo tanto, el país se
beneficiaría de una política de formación de competencias mejor alineada con los
objetivos de la economía en su conjunto (OECD, 2015). Ello requiere asignar las
competencias de los futuros y actuales trabajadores de manera eficiente para aumentar la
productividad de forma inclusiva.
¿Qué sabemos sobre la formación de competencias para el trabajo en Chile?
La formación técnico-profesional puede constituir un pilar fundamental para apoyar tanto
la competitividad del país como la empleabilidad de las personas. En Chile, el propósito
de la formación técnico-profesional, tanto secundaria como terciaria, es promover
transiciones exitosas de los jóvenes desde la educación inicial hacia el mundo del trabajo.
La educación técnico-profesional es regulada y supervisada por las mismas instancias
que las modalidades científico-humanistas, profesionales y académicas. La principal
entidad que regula y supervisa es el Ministerio de Educación, pero también participan la
Agencia de Calidad de la Educación (en la evaluación de los logros de aprendizaje y
construcción de indicadores de calidad), la Superintendencia de Educación (en la
fiscalización del uso de los fondos provenientes de la subvención escolar), el Consejo
15
Nacional de Educación (en la revisión y aprobación de las bases curriculares), y el
Consejo Nacional de Acreditación.
Aproximadamente uno de cada tres estudiantes en el país opta por las modalidades de
enseñanza técnico-profesional, tanto a nivel medio como a nivel superior (BID, 2015).
Estos jóvenes se enfrentan a decisiones sobre trayectorias educativas que afectarán
significativamente sus oportunidades laborales y su bienestar en el largo plazo.
Educación Media Técnico Profesional
En Chile la enseñanza media cubre del grado 9 al 12 del sistema escolar. En el marco
curricular se establece que al terminar el grado 10 los alumnos deben optar por la
modalidad científico-humanista (CH) o técnico-profesional (TP). Sin embargo, la mayor
parte de los estudiantes deciden la modalidad por la que optarán al finalizar el último año
de la educación básica por cuanto la gran mayoría de los establecimientos de educación
media ofrecen solamente enseñanza CH o TP. Los establecimientos pueden ser tanto
públicos como privados.
En el país, durante el año 2015 el 40% de los estudiantes de tercero y cuarto medio
(aproximadamente 165.000 estudiantes) eligieron la modalidad de educación media
técnico-profesional. La mayor parte de esta matrícula corresponde a establecimientos
municipales (44,2%) o particulares subvencionados (43,5%), mientras que la participación
de establecimientos particulares pagados es casi inexistente.
Desde el punto de vista de la caracterización socioeconómica, los antecedentes muestran
que la gran mayoría de los alumnos de la modalidad TP provienen de hogares de más
bajos ingresos. El nivel socioeconómico es el determinante principal en la elección de la
modalidad de educación técnico-profesional, siendo incluso más relevante que el
desempeño académico (BID, 2015). En efecto, más de la mitad de la matrícula técnico
profesional corresponde a alumnos provenientes a los dos primeros quintiles de ingresos,
según estimaciones en base a la encuesta CASEN 2013. Esto da como resultado un
sistema segregado en el que los estudiantes de la enseñanza media TP tienen una mayor
probabilidad de pertenecer a los niveles socioeconómicos más bajos.
Cuando los estudiantes entran a la modalidad TP ingresan a un ciclo diferenciado en la
especialidad a su elección. Actualmente existen 46 especialidades que se agrupan en
seis ramas de educación: comercial, industria, técnica, agrícola, marítima y artística. Así,
el marco curricular de la formación diferenciada técnica profesional se expresa en
términos de objetivos terminales fundamentales, agrupados en Perfiles de Egreso,
correspondientes a las 46 vías de especialización. Estos perfiles representan una base
común de formación, y expresan lo mínimo y fundamental que debe aprender todo
estudiante que curse una especialidad. Para su implementación, el Ministerio de
Educación puso a disposición de los establecimientos programas de estudio en estructura
curricular modular con enfoque en competencias laborales que contienen una propuesta
16
de aprendizajes esperados y criterios de evaluación. Cada establecimiento educacional
suele concentrarse en una única rama de educación.
La preocupación por la calidad en la Educación Técnica Profesional ha motivado
esfuerzos permanentes por contar con sistemas de aseguramiento de calidad que
permitan monitorear el cumplimiento consistente de ciertos requisitos considerados
necesarios para la efectividad de los procesos formativos. En la enseñanza media TP, los
avances en materia de aseguramiento de calidad se intentaron realizar en el marco del
Programa Chile Califica a través de la línea de Acreditación de Especialidades TP, la que
posteriormente fue cerrada.
Cabe mencionar que, en el sistema de educación subvencionada, los liceos particulares y
municipales reciben un subsidio mensual de cargo fiscal calculada en función de la
Unidad de Subvención Educacional (USE) que corresponda, multiplicada por la asistencia
promedio. En el caso particular de los liceos de enseñanza media TP el monto de la
subvención está diferenciada por tipo de jornada y rama de actividad.
Prácticas profesionales
Los egresados de la enseñanza media TP para obtener su título de Técnico de Nivel
Medio deben realizar una práctica profesional en empresas afines con las tareas y
actividades propias de su especialidad. La práctica profesional tiene una duración mínima
de 450 horas y máxima de 720, y debe realizarse de acuerdo a un Plan de Prácticas
acorde al Perfil de Egreso de técnico de nivel medio de la especialidad que se trate y
contextualizado a las tareas y criterios que la empresa considere necesarias.
En un estudio de seguimiento a los egresados de la enseñanza media TP de 2003, se
encuentra que sólo el 59% realizó la práctica profesional al finalizar los estudios y, de este
grupo, sólo el 23% accedió a la práctica a través de un convenio entre la empresa y el
liceo. Además, un Estudio de Seguimiento a Egresados de 2008 indica que el 55% de los
egresados que realizó su práctica laboral manifiesta haber recibido una oferta laboral de
la empresa al término de su periodo (MINEDUC, 2011).
Educación Superior Técnica Profesional
En Chile, el sistema de educación superior está conformado por cuatro tipos de
instituciones, las Universidades, que están facultadas para otorgar títulos profesionales y
técnicos, así como grados académicos; los Institutos Profesionales (IP), que pueden
entregar títulos profesionales y técnicos; los Centros de Formación Técnica (CFT), que
sólo pueden entregar títulos técnicos de nivel superior y las Instituciones de Educación de
las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad.
De acuerdo a datos del Sistema de Información de Educación Superior, al 30 de junio de
2016, el número de CFT del sistema ascendía a 54, el de IP a 43, mientras que el de
Universidades a 60, de las cuales 25 pertenecen al Consejo de Rectores.
17
Entre los años 1984 y 2015, la matrícula técnica de nivel superior en Chile mostró un
importante crecimiento hasta llegar en el año 2015 a un total de 361.848 estudiantes. Esto
equivale a una tasa de participación de la matrícula técnica respecto de la matrícula de
pregrado del 31%, la más alta en los últimos 20 años. Del total de alumnos matriculados
en enseñanza técnica superior, el 51,4% lo hizo en IP, el 40,5% en CFT y el 8% en
universidades.
Gráfico 3. Evolución de la matrícula técnica y su participación en el pregrado
Fuente: Informe de matrícula técnica nivel superior, MINEDUC.
De acuerdo con Larrañaga y otros (2013), el 42% de los egresados de la enseñanza
media TP acceden a estudios de nivel superior cinco años después de haber finalizado el
nivel medio. De éstos, el 61% opta por ir a establecimientos educativos donde se imparte
la enseñanza Técnico Profesional.
Una tendencia que se observa en el desarrollo de la matrícula técnica es un aumento de
la concentración de ésta en pocas instituciones de educación superior. Si bien siempre ha
existido una importante concentración de la matrícula técnica en pocas instituciones, en
los últimos años dicha concentración se ha hecho mayor, llegando en el 2015 a que el
70% de la matrícula técnica esté en sólo 10 instituciones.
A diferencia de lo que sucede en la Educación Media Técnico Profesional, donde no
existe un sistema de aseguramiento de la calidad en régimen, en la educación superior
está vigente desde el 2006 el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la
Educación Superior que tiene por objeto verificar y promover la calidad de las
universidades, IP y CFT, a través de los procesos de licenciamiento, acreditación
institucional y de carreras, e información.
6
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
Matrícula Técnica Participación Matríc. Técnica
18
El licenciamiento es un proceso de aprobación y monitoreo del desarrollo de proyectos
institucionales de nuevas instituciones de educación superior. Este proceso es llevado por
el Consejo Nacional de Educación (CNED), tiene lugar una única vez y no se vuelve a
aplicar posteriormente a la certificación de la autonomía. La acreditación institucional y
de carreras consiste en certificaciones públicas que otorgan la Comisión Nacional de
Acreditación (CNA) y las Agencias Acreditadoras de Calidad, respectivamente, a las
instituciones y programas de pregrado y de postgrado que cumplen con criterios de
calidad previamente definidos. La participación en ambos procesos de acreditación es
voluntaria para todas las instituciones de nivel superior autónomas. Finalmente, la
información consiste en identificar, recolectar y difundir los antecedentes necesarios para
la gestión del sistema, y es asumida por el Sistema de Información de la Educación
Superior (SIES).
Asimismo, desde el año 1999 existe el proyecto MECESUP que corresponde a un
esfuerzo para mejorar la calidad de la educación superior principalmente a través de
fondos concursables. El Proyecto se ha focalizado en el reforzamiento del personal
académico con doctorados, la renovación curricular centrada en el estudiante, el apoyo
sostenido al doctorado nacional y la introducción de convenios de desempeño en
universidades del Estado.
En lo que dice relación al financiamiento de la educación superior técnico profesional, el
Estado de Chile dispone de cuatro mecanismos fundamentales de financiamiento e las
instituciones de educación superior: el Aporte Fiscal Directo (AFD), el Aporte Fiscal
Indirecto (AFI), los Fondos asociados a Desempeño, y las Becas y Créditos. En el 2001 y
en el 2005, se introdujeron respectivamente la Beca Nuevo Milenio y el Crédito con Aval
del Estado, como los primeros instrumentos de ayuda financiera para estudiantes que
cursan una carrera técnica o profesional sin licenciatura. Con ellos las ayudas
estudiantiles se convirtieron en la forma más importante de financiamiento de la
educación superior de parte del Estado, superando desde el 2007 al AFD como primera
fuente de financiamiento público a la educación superior, tanto en términos de monto
como de número de beneficiados.
Finalmente, dentro de las iniciativas recientes en materia de financiamiento cabe
mencionar el Programa Técnicos para Chile, creado en el 2009 a objeto de contribuir a la
generación de nuevas competencias de quienes estén en posesión de un Título Técnico
de Nivel Superior y/o Título Profesional de una carrera de ocho semestres sin licenciatura.
Este programa financia cursos de especialización y certificación de competencias técnicas
en instituciones de Formación Técnica del extranjero, así como también, en caso
necesario, brinda apoyo financiero para realizar cursos de nivelación de idiomas.
Sistema de Capacitación
Las políticas de capacitación en Chile tienen como objetivo general promover el desarrollo
de las competencias laborales de los trabajadores, a fin de contribuir a un adecuado nivel
19
de empleo, mejorar la productividad de los trabajadores y las empresas, así como la
calidad de los procesos y producto. Sin embargo, los resultados de una revisión
exhaustiva del sistema de formación vocacional chileno en el año 2009, afirman que hay
una alta desconexión en términos institucionales y una desarticulación importante con
actores privados representantes de los sectores productivos (OCDE).
Actualmente, el Estatuto de Capacitación y Empleo constituye el cuerpo normativo que
regula la política de capacitación en nuestro país. Esta política de capacitación tiene tres
ejes: (i) fomentar la calidad de los servicios, (ii) vigilar la capacitación impartida en
empresas, y (iii) diseñar, financiar e implementar a través de organismos técnicos,
capacitación para desempleados y trabajadores. Para ello, el sistema de capacitación
está compuesto por tres actores: el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
(SENCE), los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC), y los Organismos
Intermedios de Capacitación (OTIC).
Servicio Nacional de Capacitación de Empleo (SENCE)
SENCE es un organismo técnico descentralizado del Estado que depende del Ministerio
de Trabajo, y a quien le corresponde el diseño y aplicación de programas de capacitación.
Su misión es contribuir a aumentar la empleabilidad de las personas y la competitividad
de las empresas, a través de la aplicación de políticas públicas para la capacitación y la
intermediación laboral.
Este organismo tiene dos mecanismos para administrar y financiar los cursos de
capacitaciones que se encuentran disponibles para los trabajadores: la Franquicia
Tributaria (FT) y el Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP). Para el año 2015, el
gasto de Franquicia Tributaria en capacitación ascendió a $124.405 millones, mientras
que el Fondo Nacional de Capacitación utilizo $100.290 millones aproximadamente.
La Franquicia Tributaria es un incentivo tributario que permite a las empresas
contribuyentes del impuesto de Primera Categoría, descuenten del pago de impuestos,
los gastos relacionados con capacitación y/o evaluación y certificación de competencias
laborales, en un monto de hasta el 1% de la planilla anual de remuneraciones imponibles.
Al año 2015, el número de personas capacitadas por vía de FT fue de 655.712. Las
empresas eligen en qué, a quién, dónde y cuándo capacitar, mientras que SENCE fija un
valor hora máximo de capacitación. Cabe mencionar que se observa una alta dispersión
de los cursos de capacitación ejecutados vía FT, existiendo a 2013 más de 160 mil
códigos de cursos diferenciados.
Existen dos mecanismos para capacitar a través de la Franquicia Tributaria. El primero es
vía directa, donde la empresa gestiona la capacitación de sus trabajadores en cursos
ejecutados por ella misma o por un OTEC, cuyo objeto es efectuar cursos de
capacitación. El segundo es vía OTIC, el cual gestiona la capacitación que la empresa
estima pertinente, haciendo un nexo entre ésta y el OTEC. Para el año 2012, el 87% de la
capacitación fue gestionada vía OTIC, y el 13% restante lo hizo de manera directa.
20
Por su parte, el Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP) es un conjunto de recursos
estatales para financiar capacitación destinada mayoritariamente a trabajadores y
desempleados de los segmentos más vulnerables según la Ficha de Protección Social. El
año 2013, el número de personas capacitadas por vía del FONCAP fue de 62.244.
Existen tres líneas programáticas que se ejecutan a través del FONCAP:
Bonos de Capacitación: El usuario decide en qué capacitarse en base a
una oferta de cursos definida por SENCE para elevar las competencias
laborales de los trabajadores activos, y potenciar la capacidad de gestión
de la pequeña empresa
Formación en el Puesto de Trabajo (programa Aprendices):
capacitación donde una persona es instruida en componentes teóricos y
prácticos al interior de la empresa. Los contenidos son dados como parte
del plan de formación en la empresa.
Capacitación en Oficios (programa Formación para el Trabajo): tiene
como objetivo garantizar el aprendizaje de un oficio que responda en sus
contenidos y en la forma, a las necesidades de los sectores productivos,
para aumentar las posibilidades de inserción laboral.
Programa más Capaz: Es el programa más importante del servicio,
representa el 75% del presupuesto del SENCE destinado para
capacitación. Tiene el objetivo de apoyar el acceso y permanencia en el
mercado laboral de mujeres, jóvenes y/o personas con discapacidad que
se encuentren en situación de vulnerabilidad social, mediante la
capacitación técnica, habilidades transversales e intermediación laboral,
que favorezcan su empleabilidad
Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación (OTIC)
Estas instituciones son responsables de la gestión de información para la optimización de
los recursos que las empresas invierten en capacitación, y cuyos resultados deben
orientarse a incrementar la productividad de las mismas. La industria aporta hasta el 1%
de las remuneraciones del total de sus trabajadores al OTIC, para que éste gestione la
capacitación y certificación de competencias. Los OTIC por su parte pueden cobrar hasta
el 15% por gastos de administración. En el año 2013, de 14.937 empresas que
participaron del sistema de capacitación al año 2013, el 50% se adhirió a uno de los 21
OTIC existentes a esa fecha. Sin embargo, sólo 4 de ellos gestionaron el 80% de la
capacitación vía OTIC.
Organismos Técnicos de Capacitación
Los OTEC son instituciones privadas acreditadas por SENCE, cuyo objetivo es ejecutar la
capacitación. A septiembre de 2016, existían 3.303 OTEC en el Registro Nacional, cuya
concentración asciende al 51,7% en la Región Metropolitana.
21
Históricamente han sido los OTEC los que definen la oferta de cursos –ya sea por los
planes formativos de capacitación o la infraestructura disponible- lo que promueve que el
sistema de capacitación haya sido impulsado, en parte, por la oferta que ellos proveen.
Sistema de certificación de competencias
La Comisión del Sistema Nacional de Certificación de Competencias Laborales, conocida
como ChileValora, se crea por ley el año 2008. La principal función de ChileValora es la
construcción y supervisión del sistema evaluación y certificación de competencias
laborales de los trabajadores. Esto beneficia el sistema de capacitación ya que disminuye
asimetrías de información existentes entre trabajadores y empleadores, además de
entregar señales de las competencias requeridas en sectores productivos.
El directorio de ChileValora se configura de acuerdo a la siguiente estructura: tres
representantes de los trabajadores, tres delegados de empleadores, y tres delegados del
sector público. Es responsabilidad del directorio designar a la secretaría ejecutiva.
Los estándares de competencias se construyen por medio de los Organismos Sectoriales
de Competencias Laborales (OSCL), los cuales son una instancia de coordinación y
consenso de un sector, encargada de definir dichos estándares. Estos organismos están
compuestos por delegados de los empleadores de los sectores productivos,
representantes de trabajadores y el Estado. Así, ChileValora convoca al menos una vez al
año a los sectores productivos para que se constituyan como OSCL y elaboren, validen o
actualicen uno o más perfiles ocupacionales.
La certificación de las competencias se realiza a través de los Centros de Certificación de
Competencias, que corresponde a instituciones especializadas en procesos de evaluación
y certificación, las que están acreditadas y registradas por Chile Valora. Los Centros sólo
pueden evaluar en aquellos perfiles ocupacionales en los que tiene acreditado perfiles
para evaluar y para los que cuentan con evaluadores igualmente acreditados para
desarrollar procesos de evaluación en determinados perfiles ocupacionales.
Educación para adultos
Finalmente, el sistema educativo chileno prevé una última modalidad para garantizar el
cumplimiento de la obligatoriedad escolar prevista por la Constitución Política de la
República de Chile. Al año 2015, existía un total de 18.290 adultos matriculados en
Educación Básica para Adultos, y de 123.686 adultos matriculados en Educación Media
para Adultos. De estos últimos, más del 90% se matriculó en establecimientos de
educación científico-humanista.
La Coordinación Nacional de Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA) -
dependiente de la División de Educación General del Ministerio de Educación- es la
22
encargada de coordinar las distintas modalidades de estudio a través de las cuales el
MINEDUC entrega servicios educativos a las personas que requieren comenzar,
continuar, validar, reconocer y certificar estudios básicos o medios2. Lo anterior, en el
marco de la educación a lo largo de toda la vida, a través de dos modalidades: regular y
flexible.
La Modalidad Regular de Educación de Adultos está dirigida a: (i) personas mayores de
15 años que por razones de trabajo, salud u otras, no han podido iniciar o completar sus
estudios de enseñanza básica; (ii) personas mayores de 17 años que por razones de
trabajo, salud u otras, no han podido iniciar o completar sus estudios de enseñanza
media; (iii) jóvenes que se encuentran haciendo su servicio militar; y (iv) personas
privadas de libertad en recintos penitenciarios. Bajo condiciones excepcionales, el director
del establecimiento educacional puede autorizar el ingreso de personas con menos edad
que la señalada, siempre y cuando estas situaciones especiales no excedan el 20% de la
matrícula total del establecimiento educacional.
Esta modalidad es impartida por establecimientos educacionales que cuentan con
reconocimiento oficial otorgado por la respectiva Secretaría Regional Ministerial de
Educación, para cuya obtención y conservación deben acreditar ciertos requisitos. Los
establecimientos que imparten esta modalidad educativa pueden corresponder a Centros
de Educación Integrada de Adultos (CEIA) -que funcionan normalmente durante tres
jornadas-, o a Terceras Jornadas (TJ) de escuelas y liceos que durante el día atienden a
niños y jóvenes3.
Los planes y programas de estudio de esta modalidad educativa se derivan de lo
señalado en un Decreto Supremo que fija los objetivos fundamentales y contendidos
mínimos obligatorios para la educación de personas jóvenes y adultas. El Marco
Curricular establece una estructura curricular y temporal única para toda la Educación de
Adultos. De acuerdo a lo señalado, esta se organiza en tres niveles en Educación Básica,
2 niveles en Educación Media Humanístico Científica y en 3 niveles en la modalidad
Técnico Profesional. Cada uno de estos niveles tiene un año de duración.
2 También se dispone de validación de estudios dirigida a todas las personas mayores de edad que se
encuentran fuera del sistema escolar regular y que deseen certificar educación básica y/o media. 3 También existen establecimientos educacionales que atienden personal militar en las mismas unidades
militares y centros educativos ubicados al interior de recintos penitenciarios que atienden a personas privadas
de libertad.
23
Metodología del análisis
Para generar las recomendaciones se decidió generar una investigación dividida en tres
partes, cada una asociada a alguno de los objetivos específicos. En cada parte se
llevarán a cabo metodologías de tipo cuantitativo y cualitativo para abordar cada uno de
los objetivos específicos. Dichos análisis tendrán como foco la generación de indicadores
que permitan hacer comparaciones respecto a un modelo de referencia, que permitan
establecer recomendaciones de políticas basados en mejores prácticas y en
consideración del nuestra realidad económica y social. Además, este trabajo intentará
reunir toda la información que ya ha sido generada respecto al sistema, incluyendo:
estudios, evaluaciones, comparaciones y recomendaciones previamente establecidas.
Selección de modelos de referencia
Para llevar a cabo el análisis sobre el sistema de formación por competencias es
necesario establecer ciertos criterios de medición que permitan abordar objetivamente
una evaluación del desempeño del sistema, tanto a nivel de resultados como a nivel de
funciones claves.
Respecto al primer punto, en Chile la métrica con que históricamente se ha medido el
desempeño de los programas de formación para el trabajo está basada casi
exclusivamente en aspectos de cobertura, pero poco hay sobre calidad en la formación o
evaluación de competencias. Particularmente, no hay un proceso formal de medición de
aprendizajes posterior al de formación (incluyendo el sistema de educación formal y la
capacitación), lo que implica que existe una importante brecha de información para ser
concluyente respecto al resultado de nuestro modelo. Para enfrentar esta complejidad se
buscará obtener información de desempeño en variables vinculadas al mercado laboral
chileno, su economía, productividad y otras fuentes de información secundaria que
reflejen el nivel de competencias de la población en general. Es por este motivo que será
necesario establecer como referencia a un grupo de países que por dichas características
puedan orientar la discusión sobre los resultados del sistema. De esta forma, la primera
parte de la investigación se concentrará en construir dichos indicadores y hacerlos
comparables respecto de las economías de referencia. A partir de esto, se clasificarán el
sistema según su eficiencia y eficacia para así estimar las brechas que existen a nivel
nacional.
Respecto de las funciones del modelo, es importante destacar que no existe un
ordenamiento único sobre los sistemas de formación por competencias que asegure éxito
en los países. En cada una de las experiencias a nivel internacional existe una forma de
trabajo que está adaptada a la cultura y el contexto socioeconómico de cada país. Sin
embargo, diversos estudios internacionales han establecidos métricas de comparación
que permite evaluar cada modelo desde la lógica de las funciones que son
fundamentales, la estrategia, estándares y métricas comunes entre los países. El Banco
Mundial el año 2014 y actualmente el Banco Interamericano del Desarrollo tienen una
24
metodología de análisis que permitirá dar una referencia al modelo chileno para la
elaboración de recomendaciones de política que estén en línea con las mejores prácticas
internacionales.
Sistematización de información existente
Desde el año 2006 se han llevado a cabo numerosos análisis que han generado
numerosas propuestas de política que han apuntado a fortalecer el sistema. Desde el
mismo año se han creado 4 comisiones asesoras, relacionadas con el tema de mercado
laboral, formación vocacional y/o capacitación, que tenían como objetivo proponer
recomendaciones del sistema: el año 2008 se constituyó la comisión Trabajo y Equidad, el
2009 se constituyó la Comisión de Formación Técnica Profesional, el año 2011 la
Comisión Revisora del Sistema de Capacitación y actualmente se ha constituido la
Comisión Nacional de Educación Técnica Profesional. Adicional a estos esfuerzos se
encuentran vigente dos iniciativas de cooperación técnica entre el Gobierno de Chile y el
Banco Interamericano del Desarrollo: una con el SENCE, para fortalecer la eficacia del
sistema de capacitación, y otra con el Ministerio de Educación, que busca establecer una
política de formación técnica profesional.
Por lo tanto, la comisión establecerá instancias de coordinación con los equipos que
actualmente están participando en el diseño de estudios, políticas y programas
relacionados al sistema de formación de competencias. Y adicionalmente sistematizará
toda propuesta y/o trabajo realizado en anteriores estudios, con la idea es dar coherencia
a la propuesta que se realice, utilizando toda la información disponible para promover una
visión de sistema en el proceso.
Análisis de Brechas
Una vez relevada la información nacional e internacional, utilizando metodologías
comparables, podremos cuantificar cuán lejos nos encontramos de los marcos de
referencia, en términos de institucionalidad e indicadores de productividad y mercado
laboral. A partir de esta información se podrá establecer un análisis de brecha para
contestar al mandato establecido. Dicho análisis de brechas estará ordenado de acuerdo
a los objetivos específicos dispuestos en el mandato.
Caracterización del Mercado Laboral Chileno y el mercado de la formación
Parte importante del trabajo de la comisión será establecer una métrica de desempeño
sobre nuestro contexto socioeconómico sobre el cual establecer un análisis crítico del
modelo. Dicho análisis implica estudiar cuantitativamente algunos elementos del mercado
laboral chileno, es decir, su composición, estructura, vinculación con el mundo formativo,
asignación de capital humano y niveles de formación post-secundaria. Dicho trabajo será
construido a través de datos administrativos e información de encuestas y fuentes
secundarias.
25
Adicionalmente, será necesario hacer una revisión cuantitativa de la industria de la
formación, con la información disponible, que abarque una caracterización de la oferta,
sus incentivos y vinculación con el mercado laboral.
Actividades complementarias para lograr objetivos específicos
Todas las actividades antes mencionadas serán el eje sobre el cual se construirá la
investigación, que en su conjunto deberá dar respuesta a cada uno de los objetivos
específicos establecidos en el mandato. Sin embargo, para cada objetivo también estarán
relacionadas las siguientes actividades complementarias:
i. Análisis de los programas y acciones en las áreas de Formación de Competencias
para el Trabajo, que son implementadas por el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el Ministerio de Economía, Fomento y
Turismo y sus servicios dependientes.
Para implementar esta parte de la investigación se llevará a cabo una
sistematización de programas, los que se analizaran en detalle y en función de la
información disponible. Se podrán utilizar la matriz de marco lógico que cada uno
posea, así como toda evaluación de resultados y/o impacto que tengan asociado.
No obstante, la comisión no encargará ni llevará a cabo ninguna evaluación de
impacto de programas.
ii. Análisis de mecanismos para detectar cambios en la demanda por habilidades del
sector productivo en Chile y realizar una comparación con países similares.
Esta parte de la investigación se centrará en sistematizar identificar las instancias
de coordinación entre el mundo público y privado para recoger información de la
demanda. Además, se obtendrá información relativa a tendencias de mercado
laboral que permitan dar contexto a los objetivos que debiese tener el sistema de
formación por competencias.
Una segunda actividad de esta parte de la investigación, será identificar los
desafíos que exigirá la digitalización y los cambios tecnológicos en el mercado
laboral durante los próximos años, y por consiguiente, analizar cómo estos pueden
afectar la estructura de programas y políticas relativas a la formación y/o
reconversión de trabajadores.
iii. Identificar las barreras para fortalecer la eficacia, eficiencia y efectividad del
sistema respecto a los proveedores, usuarios y responsables de política de
formación de competencias y las dificultades para generar una mayor vinculación
con el sector productivo.
26
Esta parte de la investigación reforzará un análisis legal respecto de la normativa
vigente a la política de educación técnica de nivel superior, medio y la capacitación
y la forma en que afecta el desempeño del sistema. El objetivo es analizar la
coherencia de la regulación e identificar la normativa que puede estar sujeta a
cambios para ayudar a fortalecer los resultados del modelo.
La segundad prioridad de esta parte de la investigación es analizar la estructura de
incentivos y la organización industrial del mercado de la formación, de manera tal
de identificar los tipos de comportamientos que existen en el sistema y sugerir
correcciones a la forma que operan los instrumentos, así como, detectar las
falencias de la regulación que afectan el desempeño sistema.
Construcción de una Hoja de Ruta
Una vez terminados los análisis, la etapa final de la investigación consiste en elaborar una
hoja de ruta que permita identificar la secuencia lógica de cambios que se deben
establecer para mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad del modelo. Para ello se
procederá a desarrollar una metodología que permita dar coherencia al conjunto de
recomendaciones y permita definirlas según una agenda de cambios que incluyan
acciones de corto, mediano y largo plazo.
27
Sobre Participación
Entregue su opinión
La Comisión Nacional de Productividad, para dar cumplimiento a su mandato, pretende
llevar a cabo un proceso participativo y transparente, que permita a todo interesado en la
temática en cuestión mantenerse informado y contribuir.
Todos los interesados pueden colaborar haciendo llegar a la Comisión Nacional de
Productividad cualquier información que esté relacionada con los términos de referencia
del estudio.
Muy en particular la Comisión desea indagar:
Las brechas que existen para la formación de competencias laborales en nuestro
país.
Los espacios de mejora para:
o las propias empresas
o para la industria como un todo
o para el sistema regulatorio y la política pública.
Participar es simple, se han dispuesto diversos mecanismos para facilitar la participación,
la que puede hacerse por escrito a través de nuestra página web
(www.comisiondeproductividad.cl), físicamente en las oficinas de la Comisión o bien por
correo postal; Además de presencialmente dentro del proceso de consultas ciudadanas.
¿Por qué participar?
El objetivo de la Comisión Nacional de Productividad es entregar recomendaciones con el
fin de aumentar la productividad. Esta investigación tiene como objetivo particular generar
un plan de acción con recomendaciones para fortalecer el sistema de educación
vocacional y de formación para el trabajo basado en competencias. En este sentido, es
fundamental aprovechar el conocimiento que posean los actores relevantes en la
industria, así como también la comunidad involucrada. Ello es vital para el éxito de
nuestras recomendaciones y la validez de nuestro análisis. Participar permite que su
opinión sea escuchada, y nos ayuda a delinear el alcance de este esfuerzo. Nuestros
informes podrán mencionar, o incluso incorporar, algunas de las contribuciones recibidas.
Las contribuciones recibidas complementarán el estudio llevado a cabo por la Secretaría
Técnica de la Comisión Nacional de Productividad, aportando ideas, casos de estudio y
experiencias concretas; haciéndonos considerar distintos puntos de vista y realidades
diferentes; y muy importante, permitiendo que la sociedad sea escuchada.
28
¿Cómo participar?
Cualquier persona, o grupo de personas, asociación, empresa, agencia, universidad o
institución puede participar en los procesos de consulta de la Comisión Nacional de
Productividad. Son particularmente invitados a participar las escuelas, universidades,
centros de estudio, empresas consultoras, y entidades gremiales. Las agencias del
Estado y el Gobierno son también invitadas a participar en el proceso de contribución de
antecedentes.
Instancias de participación
Las instancias de participación ocurren en dos momentos: En el “Inicio de la
Investigación”, y luego en la etapa de “Consulta Ciudadana”.
1. Inicio de la Investigación: Para recibir aportes y comentarios sobre los Términos
de Referencia y la metodología presentada en el presente documento, desde el
momento de su publicación hasta 30 Octubre 2016.
2. Consultas Ciudadanas: Para recibir aportes y comentarios sobre el informe
preliminar elaborado y las conclusiones y recomendaciones que ahí se presenten.
Esta consulta ciudadana se realizará una vez publicado el informe preliminar
(Agosto 2017), y hasta aproximadamente un mes desde su publicación, según los
procedimientos y normativas dispuestos para “Consulta Ciudadana” señalados en
nuestra página web.